Tribunal: STF
Processo: ADC 96
Classe: ADC
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-07-04
Data de publicação: 2025-07-04

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO CONJUNTA 



  ADI 7827, 7839 e ADC 96  



    Trata-se de duas Ações Diretas de Inconstitucionalidade e uma Ação Declaratória de Constitucionalidade, propostas para questionar recentes decretos presidenciais que majoraram as alíquotas do Imposto sobre Operações de Crédito, Câmbio e Seguro, ou relativas a Títulos ou Valores Mobiliários (IOF), assim como o subsequente decreto legislativo que sustou estes atos normativos editados pelo Poder Executivo.



    Na ADI 7.827, o Partido Liberal (PL) questiona a constitucionalidade dos Decretos Presidenciais n. 12.466/2025 e 12.467/2025, que alteraram o Decreto 6.306/2007, elevando as alíquotas do Imposto sobre Operações de Crédito, Câmbio e Seguro, ou relativas a Títulos ou Valores Mobiliários – IOF, com o seguinte teor:   



 




  



 




   



    O Partido Requerente destaca que o Presidente da República anunciou programas de crédito para pessoas de baixa renda, para motoboys e outras classes. Desse modo, afirma que “houve atuação contraditória do Poder Executivo, atentando contra os princípios da boa-fé objetiva e da proteção da confiança”, além de atuação inconstitucional com “desvio de finalidade na majoração das alíquotas do IOF”.



    Requer, dessa maneira, a concessão de medida cautelar para “para suspender, na íntegra, efeitos dos Decretos nº 12.466, de 22 de maio de 2025 e nº 12.467, de 23 de maio de 2025, até o julgamento final da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, na forma dos artigos 10 e 11 da Lei nº 9.868/1999”. 



    Na ADI  7.839, o Partido Socialismo e Liberdade (PSOL) questiona o Decreto Legislativo n. 176/2025, editado pelo Congresso Nacional, que sustou os Decretos n. 12.466/2025, 12.467/2025 e 12.499/2025, por meio dos quais o Presidente da República promovia a elevação do Imposto sobre Operações de Crédito, Câmbio e Seguro, ou relativas a Títulos ou Valores Mobiliários – IOF.



    O Partido Requerente alega que a sustação do Decreto Presidencial n. 12.499/2025 (que revogou e substituiu os Decretos n. 12466/2025 e 12.467/2025) pelo Decreto Legislativo n. 176/2025 do Congresso Nacional, em síntese: (i) apresenta inconstitucionalidade decorrente da ausência de exorbitância do poder regulamentar (arts. 49, V, e 153, §1º, da Constituição Federal); e (ii) ofende a separação de poderes, prevista no art. 2º da Constituição.



    Argumenta que o ato normativo presidencial “limitou-se a exercer competência expressamente conferida pela própria Constituição Federal ao Poder Executivo, não havendo qualquer desrespeito ao limite de atuação normativa”.



    Nesse contexto, em se tratando de alterações de alíquotas do Imposto sobre Operações Financeiras (IOF), o art. 153, §1º, da Constituição expressamente o autorizaria, concluindo, assim, pela competência constitucional do Presidente da República para a edição dos atos.



    Relata, também, que as alterações de alíquotas do tributo é “de competência constitucional do Presidente da República, e não uma delegação legislativa ou de exercício de função regulamentar ordinária”, encontrando respaldo diretamente no texto constitucional e na Lei n. 8.894/1994. Assim, pontua que “o Congresso Nacional, ao sustar o Decreto n. 12.499/2025, por meio do DL. 176/2025, sem a devida demonstração de exorbitância de poder normativo, violou os próprios limites do art. 49, V, da Constituição”.



    Sustenta, ainda, que o ato de sustação do Congresso Nacional, no caso, ultrapassou “os limites constitucionais impostos ao Poder Legislativo”, configurando “verdadeira usurpação de competência privativa do Poder Executivo” e violando o art. 2º da Constituição.



    Requer, ao final, a a concessão de medida cautelar para “suspender a eficácia do Decreto Legislativo nº 176/2025, nos termos do art. 10, § 3º, da Lei n. 9.868/99 e art. 102, I, “a” da Constituição Federal.” 



    Na ADC 96, ajuizada pelo Presidente da República, por meio da AGU, o requerente aponta que o Decreto Presidencial 12.499/202 é legalmente válido, pretendendo a confirmação de sua validade e, consequentemente, o Decreto Legislativo 176/2025, editado pelo Congresso Nacional, exorbitou de sua competência constitucional. 



    Eis o teor do Decreto Legislativo 176/2025:   



 




 



    Preliminarmente, a AGU aponta “ser cabível a propositura da presente ação, porquanto o decreto legislativo questionado possui hierarquia legal, isto é, situa-se no mesmo patamar das leis de modo geral. Tratando-se de ato normativo dotado de efeitos sustatórios, mostra-se ainda mais evidente o cabimento da impugnação, ante à necessidade de confirmação dos pressupostos legitimadores previstos no art. 49, inciso V, da Constituição Federal”.   



    Quanto ao pedido de declaração de constitucionalidade do Decreto 12.499/2025, aponta quanto ao IOF, que “se trata de tributo extrafiscal, cujos ajustes ora em debate tiveram o fim precípuo de corrigir distorções e a promoção de justiça social”, razão pela qual o Decreto 12.499/2025, sustado pelo Decreto Legislativo 176/2025, é constitucional.



    Defende que “ nos termos do art. 153, inciso V, e § 1º, da Constituição Federal, compete privativamente à União instituir imposto sobre ‘operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários’, facultando-se ao Poder Executivo a alteração das alíquotas,  desde que atendidas as condições e os limites previstos em lei específica. Assim, embora a instituição do IOF dependa de lei, a calibragem das suas alíquotas figura como uma exceção ao princípio da estrita legalidade tributária, podendo ser efetivada por ato normativo infralegal”.



    Argumenta, ainda, que “inclui-se na competência normativa do Poder Executivo a tarefa de identificar e enquadrar as operações sujeitas à incidência do imposto. Tal flexibilidade conceitual é compatível com a função predominantemente regulatória do tributo, permitindo que o seu campo de incidência acompanhe as transformações e as inovações do mercado financeiro e das práticas negociais, sem que isso implique ofensa ao princípio da legalidade tributária”.



    Desse modo, “estando o decreto presidencial enquadrado nos contornos da regra de competência contida no art. 153, §1º, da Constituição Federal, e  observadas as limitações expressas em lei específica, a sua constitucionalidade é manifesta. Por consequência, o ato de sustação veiculado pelo DL nº 176/2025 importa interferência indevida do Congresso Nacional na competência regulamentar atribuída ao Poder Executivo, e consequentemente, violação frontal ao princípio da separação dos poderes”.



    Por fim, aponta que “o Decreto nº 12.499/2025 teve seus aspectos regulatórios devidamente motivados pelo Ministério da Fazenda. Em linhas gerais, o ato normativo possui a finalidade de promover uma maior eficiência nos mercados de crédito e câmbio, mediante o ajuste de certas distorções na  fixação das alíquotas de IOF, que geravam assimetrias no âmbito do mercado  financeiro. Inquestionável, portanto, a presença de uma lógica extrafiscal na edição desse ato pelo Presidente da República”.



    Demonstra que “ainda que o teor extrafiscal do Decreto no 12.499/2025 não fosse tão ostensivo (como é), a validade dos ajustes por ele  promovidos não poderia ser fulminada tendo como fundamento apenas o  conceito de "extrafiscalidade". A bem da verdade, a expressão "extrafiscalidade" carece de previsão textual na Constituição Federal e na legislação tributária, não servindo  como parâmetro objetivo de validade das leis e atos normativos”.



    Quanto ao desvio de finalidade em potencial, narra que “o IOF conserva a sua finalidade arrecadatória, mesmo que ostente um caráter  extrafiscal eminente. O fato de as alterações das alíquotas impactarem positivamente as estimativas de receitas não denota desvio de finalidade, tampouco contamina a constitucionalidade do decreto presidencial”.



    Sobre o pedido a inconstitucionalidade do Decreto Legislativo 176/2025, argumenta que “ao sustar os Decretos no 12.466, de 22 de maio de 2025, n° 12.467, de 23 de maio de 2025, e n° 12.499, de 11 de junho de 2025, editados pelo Presidente da República no exercício de competência normativa, o Decreto  Legislativo no 176/2025 incidiu em inconstitucionalidade material, violando o princípio da separação dos poderes”.



    Por fim, requer a concessão de medida cautelar para suspender a eficácia do Decreto Legislativo 176/2025.



    É o relatório do essencial. 



    DECIDO.  



    A tributação é utilizada pelo Estado com dupla finalidade, arrecadatória e regulatória, pois os tributos tanto podem abastecer os cofres públicos, providenciando receitas necessárias para a pauta programática prevista em vetores constitucionais, quanto podem atuar de modo incisivo na ordem econômica e social, fomentando determinados comportamentos e atividades ou mesmo para desestimular outros, como bem salientado por ALIOMAR BALEEIRO,  



    Quando pretende uma intervenção através de processos tributários, o Estado ora usa dos efeitos drásticos que uma imposição produz sobre os preços e o valor, conforme vimos a propósito dos fenômenos de repercussão, absorção e transformação, ora afasta esses efeitos através de imunidades e isenções, discriminando, para esse fim, as coisas, fatos ou atividades que deseja preservar e encorajar (BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à ciência das finanças. Rio de Janeiro: Forense, 2012, p. 232). 



    É constitucionalmente possível, portanto, que a modificação na carga tributária, quanto não tiver como propósito abastecer os cofres públicos, seja medida extrafiscal ou regulatória, caso em que a matriz tributária tolerará uma maior flexibilidade nas modificações de aspectos quantitativos do tributo.



    Nessas hipóteses, o texto constitucional afastou algumas balizas protetoras previstas em defesa do contribuinte, contentivas do arbítrio ou da intenção arrecadatória do Estado, em função da extrafiscalidade, relativizando as normas estritas de legalidade e/ou a anterioridade tributárias, como a previsão excepcional do art. 153, § 1º, da Constituição, que  estabelece, como lembra RICARGO LOBO TORRES, uma “deslegalização, que excepciona o princípio da reserva da legalidade” (Tratado de Direito Constitucional Financeiro e Tributário. Rio de Janeiro: Renovar, 2014, v. 2, p. 436).



    Essa SUPREMA CORTE tem entendimento pacífico no sentido de,  



    “permitir ao Poder Executivo manipular alíquotas tão somente de impostos que possuem nítida função extrafiscal (II, IE, IPI e IOF) e desde que as condições e os limites a serem observados estejam prescritos em lei em sentido estrito” (ADI 5.277, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, DJe de 25/3/2021).  



    Excepcionalmente, o Imposto sobre Operações de Crédito, Câmbio e Seguro, ou relativas a Títulos ou Valores Mobiliários (art. 153, V) poderá ter sua alíquota alterada por meio de ato do Poder Executivo, além de não se submeter aos marcos temporais das anterioridades nonagesimal e anual (art. 150, § 1º ), pois regime jurídico denota menor rigidez e maior celeridade na sua conformação circunstancial, atendendo às demandas iminentes do mercado e da conjuntura econômica em geral.



    O decreto presidencial que modifica a alíquota do IOF encontra-se, pois, sob o campo discricionário do Presidente da República, desde que se atenha às limitações advindas da legislação infraconstitucional, nos exatos termos da remissão feita pelo paradigma constitucional expressamente previsto no art. 153, 1º:  



    “é facultado ao Poder Executivo, atendidas as condições e os limites estabelecidos em lei, alterar as alíquotas dos impostos enumerados nos incisos I, II, IV e V” (art. 153, § 1º).  



    Não há dúvidas, portanto, que a Constituição Federal outorgou diretamente ao Chefe do Poder Executivo um campo de atuação com margem de discricionariedade, permitindo que ele module a incidência do imposto de acordo com as necessidades da conjuntura econômica.



    O ato do Chefe do Executivo é discricionário, porém a finalidade subjacente ao ato que modifica as alíquotas é determinante para a sua validade, eis que não é qualquer aspecto da fiscalidade brasileira que permitirá um aumento ou um decréscimo na alíquota do imposto, pois sua função regulatória e extrafiscal deve estar bem fundamentada, como ensina HUGO DE BRITO MACHADO:  



    “os aumentos de alíquotas do IOF, dentro dos limites da lei, podem ser feitos por ato administrativo; mas este, para ser válido, deve ser devidamente fundamentado; vale dizer: no ato administrativo que aumenta a alíquota desse imposto deve ser indicada a finalidade desse aumento” (Curso de Direito ,Tributário. 43.ed. São Paulo: Editora JusPodivm, 2024, p. 366).  



    A finalidade do IOF - que permite a fixação de suas alíquotas excepcionalmente por ato do Chefe do Poder Executivo -, portanto, é constitucionalmente estabelecida, conforme destacado por essa SUPREMA CORTE, ao afirmar que "de fato, é certo que o IOF foi gestado como importante instrumento de regulação do mercado financeiro e da política monetária – e ainda o é. Sua função precipuamente regulatória e extrafiscal justificam a excepcionalidade (mitigação) aos princípios tributários da legalidade e da anterioridade, exposta nos artigos 150, § 1º e 153, § 1º da Constituição Federal" (RE 590.186-RG, Rel. Min CRISTIANO ZANIN, j. 9/10/2023), uma vez que, "dada a sua natureza, apresenta um caráter nitidamente extrafiscal, ou seja, não exerce apenas uma função arrecadatória, mas constitui, sobretudo, uma técnica de intervenção estatal, visando a lograr um desenvolvimento econômico equilibrado e socialmente justo" (RE 570680, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, J. 4/12/2009), pois “o disposto no art. 153, § 1º, da Constituição Federal, taxativo ao permitir ao Poder Executivo manipular alíquotas tão somente de impostos que possuem nítida função extrafiscal (II, IE, IPI e IOF) e desde que as condições e os limites a serem observados estejam prescritos em lei em sentido estrito” (ADI 5277, Min. DIAS TOFFOLI, j. 10/12/2020).



    Havendo fundada dúvida sobre a finalidade da edição do Decreto presidencial, entretanto, é importante analisar se houve ou não desvio de finalidade, com a intenção arrecadatória na edição desse marco normativo.



    Essa dúvida na finalidade da edição do Decreto, apontada por ambas as Casas do Congresso Nacional na edição do Decreto Legislativo,  é razoável quando o Ministério da Fazenda divulgou um potencial acréscimo de dezenas de bilhões às contas públicas: R$ 20,5 bilhões em 2025 e R$ 41 bilhões em 2026 (https://www.gov.br/fazenda/pt-br/central-de-conteudo/publicacoes/apresentacoes/2025/Maio/iof-maio-2025.pdf) e, ainda, em pronunciamentos à mídia, defendeu a alta do IOF como medida eminentemente arrecadatória, necessária para atingir a meta fiscal (https://g1.globo.com/politica/noticia/2025/07/01/governo-vai-fazer-proposta-ao-congresso-sobre-corte-de-beneficios-fiscais-diz-haddad.ghtml) e necessária para equilibrar as contas públicas eivadas por déficits (https://www.cnnbrasil.com.br/economia/macroeconomia/apos-camara-pautar-votacao-haddad-diz-que-iof-equilibra-contas-publicas/).



    O impacto financeiro relatado por uma das requerentes aponta a existência de séria dúvida sobre a natureza difusa da medida, a atingir diversos setores econômicos indiscriminadamente, sem atenção para qualquer mensuramento relativo aos fins exigidos pela extrafiscalidade, como exposto na petição inicial:  



    A alíquotas do IOF foram elevadas de forma desproporcional: para operações de crédito para pessoas jurídicas, a alíquota saltou de 0,38% para 0,95%, com a alíquota diária passando de 0,0041% para 0,0082%, elevando o teto anual de 1,88% para 3,95%. Para empresas do Simples Nacional, a alíquota foi alterada de 0,38% para 0,95%, e a diária passou de 0,00137% para 0,00274%, quase dobrando o teto anual. Já as operações de câmbio e remessas para contas no exterior sofreram unificação da alíquota em 3,5%, valor superior ao praticado nos últimos anos”. Aponta, ainda, que se trata “de aumento de mais de três vezes para pessoas jurídicas e sobre operações de câmbio. Para investidores as alíquotas foram elevadas de 0,38% para 3,5%, um aumento de praticamente 10 vezes”.  



    A existência de séria e fundada dúvida sobre o uso do decreto para calibrar o IOF para fins puramente fiscais, em juízo de cognição sumária, é suficiente para analisar eventual desvio de finalidade na utilização excepcional do artigo 153, §1º da Constituição Federal, pois a modificabilidade deste tributo, sem a certeza de servir a propósitos extrafiscais, como os da política monetária, indicando - em tese - objetivos meramente arrecadatórios, ainda que a alíquota do imposto venha a ser elevada dentro do patamar máximo previsto em lei (art. 65, CTN; arts. 1º e 5º, Lei 8.894/1994), poderia indicar desvirtuamento da previsão constitucional de “equalização”pois, conforme bem observado LUÍS EDUARDO SCHOURI e GUILHERME GALDINO,  



    “no regime constitucional vigente, o fundamento para as exceções ao Princípio da Legalidade e da Anterioridade reside no fato de que o IOF constitui meio para equalizar o mercado financeiro [...] O IOF escapa das barreiras da Anterioridade e da Legalidade exatamente porque tem ele um campo de atuação que foi reservado para a intervenção do Executivo” (Considerações sobre o campo de competência do IOF: instrumento para a atuação extrafiscal da União. Revista de Direito Brasileira, Florianópolis, v. 30, n. 11, p. 265-281, 2022).  



    O desvio de finalidade, se efetivamente comprovado, é causa de inconstitucionalidade, pois se o ato normativo que disciplina o tributo é editado sem observar tratar-se de um instrumento de extrafiscalidade, mas sim com a finalidade de atingir a meta fiscal e sanar as contas públicas, com fim diverso daquele pretendido pelo Poder Constituinte ao delimitar o ordenamento tributário, ficará demonstrada a existência de incompatibilidade do instrumento normativo, como bem salientou o sempre Decano desse CORTE, o Min. CELSO DE MELLO,  



    os desvios inconstitucionais do Estado, no exercício do seu poder de tributar, geram, na ilegitimidade desse comportamento do aparelho governamental, efeitos perversos, cuja projeção - ao incidir, de modo gravoso, nas relações jurídico-fiscais mantidas pelo Poder Público com os contribuintes - culmina por deformar os   princípios que estruturam a ordem jurídica, por subverter as finalidades do sistema normativo e por comprometer a integridade e a supremacia da própria Constituição da República.(ADI 2.551-MC, Rel. Min. CELSO DE MELLO, DJ de 3/2/2003)  



    Caso efetivamente demonstrada a utilização desse instrumento parafiscal tão somente para arrecadar, em que pese tratar-se de atribuição privativa do Chefe do Poder Executivo, estará caracterizado, “o desvio de finalidade tem como referência conceitual a ideia de deturpação do dever-poder atribuído a determinado agente público que, embora atue aparentemente dentro dos limites de sua atribuição institucional, mobiliza a sua atuação à finalidade não imposta, ou não desejada pela ordem jurídica, ou pelo interesse público” (ADI 5.468, Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, DJe de 2/8/2017).



    Os decretos autônomos do Presidente da República se, eventualmente, comprometidos pelo desvio de finalidade, acabaram por atentar contra o princípio da proporcionalidade (art. 5º, LIV) e a anterioridade tributária (art. 150, III, “c”), podendo se submeter à tutela abstrata, como o foram na ADI 7.287, uma vez que, o objeto das ações concentradas na jurisdição constitucional brasileira, além das espécies normativas primárias previstas no art. 59 da Constituição Federal, engloba a possibilidade de controle de todos os atos revestidos de indiscutível conteúdo normativo e autônomo (CASTANHEIRA NEVES, A. O problema da constitucionalidade dos assentos. Coimbra: Coimbra, 1994).



    Assim, quando a circunstância evidenciar que o ato encerra um dever-ser e veicula, autonomamente, em seu conteúdo, enquanto manifestação subordinante de vontade, uma prescrição destinada a ser cumprida pelos órgãos destinatários (KELSEN, Hans. Teoria geral das normas. Porto Alegre: Fabris, 1986. p. 2-6), deverá ser considerado, para efeito de controle de constitucionalidade, como ato normativo impugnável, tais como decretos presidenciais autônomos (por exemplo: CF, art. 84, incisos VI e XII) ou decretos que tenham extravasado o poder regulamentar do chefe do Executivo, invadindo matéria reservada à lei (ADI 3.664, Rel. Min. CEZAR PELUSO, Pleno, DJ de 21/9/2011; ADI 2.950 AgR, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Rel. / Acórdão Min. EROS GRAU, Pleno, DJ de 9/2/2007); atos normativos do Conselho Nacional de Justiça (ADC 12 MC, Rel. Min. CARLOS BRITTO, Pleno, DJ de 1º/9/2006) e do Conselho Nacional do Ministério Público (ADPF 482, de minha relatoria, decisão monocrática publicada em 4/10/2017).



    É pacífica, nesse sentido, a jurisprudência dessa SUPREMA CORTE:  ADI 3.664, Rel. Min. CEZAR PELUSO, Tribunal Pleno, DJ de 21/9/2011; ADI 1.306, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, DJe de 18/10/2019; ADI 5.082, Rel. Min. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, DJe de 2/4/2020; ADI 6.186, Rel. Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, DJe de 2/5/2023.



    O Poder Judiciário, portanto, deverá exercer o juízo de verificação de exatidão do exercício da discricionariedade administrativa perante os princípios da administração pública (CF, art. 37, caput), verificando a realidade dos fatos e também a coerência lógica do ato administrativo com os fatos. Se ausente a coerência, o ato administrativo estará viciado por infringência ao ordenamento jurídico e, mais especificamente, ao princípio da proibição da arbitrariedade dos poderes públicos que impede o extravasamento dos limites razoáveis da discricionariedade, evitando que se converta em causa, de decisões desprovidas de justificação fática e, consequentemente, arbitrárias, pois o exame da legalidade, moralidade e impessoalidade, além do aspecto formal, compreende também a análise dos fatos levados em conta pelo Governador do Estado ao realizar determinada nomeação. 



    Como salientam CANOTILHO e VITAL MOREIRA,  



    “como toda a actividade pública, a Administração está subordinada à Constituição. O princípio da constitucionalidade da administração não é outra coisa senão a aplicação, no âmbito administrativo, do princípio geral da constitucionalidade dos actos do Estado: todos os poderes e órgãos do Estado (em sentido amplo) estão submetidos às normas e princípios hierarquicamente superiores da Constituição” (Constituição da República Portuguesa anotada. 3. ed. Coimbra: Coimbra Editora, 1993. p. 922).  



    Nos atos discricionários, a opção conveniente e oportuna deve ser feita legal, moral e impessoalmente pela Administração Pública, ou seja, é na legalidade, na moralidade e na impessoalidade que a oportunidade deve ser apreciada pelo Poder Judiciário. 



    Como destacado por CELSO BASTOS,   



    “Então, ao Poder Judiciário cabe também anular atos administrativos, por desvio de poder, por abuso de poder, que atacam exatamente não uma irregularidade formal explícita do ato administrativo, mas ataca o seu âmago, a sua finalidade, apresentando-se essa irregularidade de forma velada, camuflada” (Curso de direito administrativo. Saraiva, 1994. p. 338).  



    GEORGES VEDEL aponta, em relação a todos os atos administrativos discricionários, a existência de um controle judicial mínimo, que deverá ser realizado sob o ângulo de seus elementos, pois, embora possa haver competência do agente, é preciso, ainda, que os motivos correspondam aos fundamentos fáticos e jurídicos do ato, e o fim perseguido seja constitucional e legal (Droit administratif. Paris: Presses Universitaries de France, 1973. p. 320).



    Há, portanto, nesse momento de cognição sumária , razoabilidade na alegação do requerente de que o IOF constitui “tributo de função precipuamente extrafiscal, que serve como instrumento da atuação da União na política econômica, funcionando como um meio regulatório” e que, em razão de não ostentar finalidade arrecadatória, “a Constituição expressamente permitiu sua mitigação ao princípio da legalidade tributária estrita e a sua desvinculação ao princípio da anterioridade tributária do exercício e nonagesimal”, bem como, que, em tese, os Decretos Presidenciais tiveram como única finalidade “incrementar a arrecadação”, majorando o tributo exclusivamente em razão de seus efeitos fiscais, e não extrafiscais.



    A alegação dos requerente tem verossimilhança ao apontar que as operações de câmbio e remessas para contas no exterior sofreram unificação da alíquota em 3,5%, valor superior ao praticado nos últimos anos, tratando-se de “aumento de mais de três vezes para pessoas jurídicas e sobre operações de câmbio”. Em relação a investidores, pontuou que as alíquotas foram elevadas “de 0,38% para 3,5%, um aumento de praticamente 10 vezes”, sem dar tempo aos agentes econômicos de se organizarem para a arrecadação do imposto.



    Tal fato é destacado, ainda, ao apontar que a arrecadação prevista é da ordem “de R$ 20,5 bilhões neste ano e R$ 41 bilhões no próximo”, sendo que a arrecadação total do IOF no ano de 2024 foi de R$ 68,8 bilhões. Dessa forma, reforça que as normas em questão “propõem aumento de mais de 60% na arrecadação do IOF, o que claramente extrapola a natureza extrafiscal e regulatória deste imposto”.



    Dessa forma, a Constituição Federal permite a apreciação dos atos administrativos discricionários pelo Poder Judiciário, quando o órgão do Poder Executivo utilizar-se de seu poder discricionário para atingir fim diverso daquele que a lei fixou, ou seja, quando ao utilizar-se indevidamente dos critérios da conveniência e oportunidade, o agente desvia-se da finalidade de persecução do interesse público.  



    Entretanto, por se tratar de Decreto autônomo do Presidente da República - na hipótese de entenderem presentes elementos que indicasse a inconstitucionalidade - caberia aos Partidos Políticos com representação no Congresso Nacional o ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade, com fez o Partido Liberal e não da aplicação pelo Congresso Nacional de uma mecanismo previsto para o controle de eventuais excessos do Poder Executivo no exercício do poder regulamentar e estabelecido no artigo 49, V da Constituição Federal, como bem salientou a Advocacia Geral da União:  



    “deliberar sobre uma proposta de sustação,  o Congresso Nacional não deve adentar o mérito do ato questionado, mas restringir o seu juízo aos limites contidos nas regras legais ou constitucionais  que atribuem competência regulamentar ao Poder Executivo. O controle  congressual deve incidir exclusivamente sobre possíveis transgressões a regras de distribuição de competências, e não sobre a legalidade ou constitucionalidade material do ato regulamentar. (...) o Decreto no 12.499/2025-bem  como aqueles que o antecederam - não se enquadram no espectro do art. 49, inciso V, da Constituição. Ou seja, não competia ao Congresso Nacional deliberar, por meio dessa limitada atribuição de controle, sobre a sustação de atos normativos respaldados diretamente na Constituição Federal. Ao sustar os decretos presidenciais que regulavam as alíquotas de IOF, o Congresso Nacional arvorou-se em uma atribuição exclusiva da jurisdição constitucional, praticando um ato inválido, pois exercido sob motivação de mérito que não lhe cabia apreciar”.  



    A competência exclusiva do Congresso Nacional de sustar atos normativos do Poder Executivo, seja por ultrapassarem o poder regulamentar, seja por exorbitarem a delegação legislativa oriunda do parlamento (art. 49, V, da Constituição), consubstancia mecanismo de contenção e coesão ínsito à arquitetura institucional almejada pelo Poder Constituinte.



    Neste dinâmica de freios e contrapesos, uma vez exercido o poder regulamentar pelo Presidente da República, o controle repressivo a cargo do Parlamento poderá ser exercido tão somente para sustá-lo e desde que sejam legítimos os pressupostos para o exercício desta competência (ADI 748-MC, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, DJ de 6/11/1992; ADI 1.553, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, DJ de 17/9/2004; ADI 5.740, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, DJe de 3/12/2020). 



    A sustação é excepcional e deve recair em ato normativo que, de fato, exorbite do poder regulamentar, não podendo atingir sua eficácia por mera discricionariedade ou por existir uma dissidência legislativa que se oponha momentaneamente ao seu conteúdo, pois, como destacado por ANNA CANDIDA DA CUNHA FERRAS, “não se cogita, pois, na hipótese, de sustação apenas ditada [...] por discricionariedade ou pelo mérito do ato questionado” (Comentário ao art. 49, inciso V. In: CANOTILHO, J.J. Gomes; MENDES, Gilmar Fereira; SARLET, Ingo Wolfgang; STRECK, Lenio Luiz (orgs.). Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva/Almedina, 2013).



    Este mecanismo, contudo, não pode ser direcionado contra decretos autônomos, sob pena de incidir em inconstitucionalidade. Os atos editados pelo Chefe do Poder Executivo que não materializam seu poder regulamentar não se submetem ao controle repressivo por meio de decreto legislativo. 



    No caso dos autos, o Decreto Legislativo 176/2025 suspendeu uma série de decretos presidenciais atinentes à majoração do IOF. Entretanto, a conformação constitucional do decreto legislativo não admite que ele seja operado pelo Congresso Nacional contra decretos autônomos, que não estejam a regulamentar lei editada pelo Pode Legislativo.  



    Diante de todo o exposto, em cognição sumária, verifica-se que tanto os decretos presidenciais, por séria e fundada dúvida sobre eventual desvio de finalidade para sua edição, quanto o decreto legislativo, por incidir em decreto autônomo presidencial, aparentam distanciar-se dos pressupostos c