Tribunal: STF
Processo: Rcl 78598
Classe: Rcl
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-08-28
Data de publicação: 2025-08-28

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de reclamação proposta pelo Ministério Público do Estado do Amazonas contra acórdão proferido pelo Tribunal Pleno do Tribunal de Justiça do referido Estado na Ação Direta de Inconstitucionalidade 4000854-40.2020.8.04.0000, para garantir a observância da Súmula Vinculante 43.



     



    O reclamante narra o seguinte:



     



    A ADI proposta na Justiça Estadual buscou a declaração de inconstitucionalidade de normas veiculadas na Lei Estadual n. 4.044/2014, notadamente aquelas do art. 7º, §§ 3.º e 4.º e do art. 25, que dispõem sobre a reestruturação da Carreira de Praças Militares do Estado do Amazonas, ante as disposições dos artigos 109, inciso II, 114, § 2.º, 116, 161, § 1.º, incisos I e II, todos da Constituição do Estado do Amazonas. 



    A ação foi julgada parcialmente procedente, declarando a inconstitucionalidade dos parágrafos 3º e 4º do artigo 7o da Lei Estadual 4.044/2014, por violação de preceitos da Constituição do Estado do Amazonas (art. 161, §1º, incisos I e II). 



    Contudo, o mesmo julgado considerou constitucional a norma do artigo 25 da mencionada Lei Estadual n. 4.044/2014, deixando de reconhecer o vício nela existente que permite a transposição de Quadros (entre Praças e Oficiais) no âmbito da Polícia Militar e Bombeiros Militares do Estado do Amazonas, sem concurso público (doc. 1, p. 3).



    Sustenta, em suma, que:



     



    [...] a separação entre as carreiras (quadros) de Praças e de Oficiais nos quadros da Polícia Militar e dos Bombeiros Militares em todas as Unidades da Federação brasileira. De igual sorte, é incontestável que os postos de 2.º Tenente PM, 1.º Tenente PM, Capitão PM e Major PM, são inerentes à carreira (quadro) dos Oficiais e não são acessíveis aos Praças, salvo a prévia aprovação mediante novo concurso público (doc. 1, p. 6 – sem os grifos do original).



     



    Aduz, ainda, que: 



     



    [...] as normas inserias [sic] sobre a matéria na Lei Federal nº.14.751/2023, assim como na Lei Estadual n. 4.044/2014 viabilizam a transposição de carreiras nos Quadros da Polícia Militar e dos Bombeiros Militares do Estado do Amazonas, sem concurso Público, de modo a que há flagrante violação do preceito cristalizado no verbete da Súmula Vinculante n. 43 do STF. 



    Na mesma senda, importante notar que o mesmo vício de inconstitucionalidade da lei estadual impugnada perante a corte local também se encontra reproduzido na norma federal citada, posto que em ambas se instrumentalizou a violação ao princípio de acesso aos cargos públicos por meio de concurso, em ampla concorrência e igualdade de condições. 



    Também não se ignora que a temática já foi suscitada em oportunidade anterior, sendo que o fato da matéria encontrar-se dispersa em vários outros dispositivos normativos (decretos referentes à promoções na Marinha, Exército e Aeronáutica) não pode impedir a adoção de providência no caso em apreço, de modo a fazer cessar a continuidade de violação constitucional no âmbito do Estado do Amazonas. Aliás, a impugnação de tais normas em conjunto está sendo objeto de elaboração, por meio de representação ao Exmo. Sr. Dr. Procurador-Geral da República (doc. 1, p. 7).



     



    Ao final, requer:



     



    [...] seja a Reclamação julgada procedente, e reconhecida a violação da Súmula Vinculante nº 43 do Pretório Excelso, confirmando a medida liminar, caso deferida, nos termos do art. 7°, § 2° da Lei 11.417 /2006, a fim de que outra seja proferida com a aplicação da referida súmula vinculante e, finalmente cassar decisão exorbitante do entendimento cristalizado na Súmula Vinculante n. 43 do STF, e determinar a sua fiel observância nos autos do processo n° 4000854-40.2020.8.04.000 e Embargos de Declaração n. 000967-23.2024.8.04.0000, de modo a impedir a transposição de carreiras nos quadros da Polícia Militar e dos Bombeiros Militares do Estado do Amazonas, sem concurso Público, com base na norma inconstitucional do artigo 25, §1º da Lei Amazonense n. 4.044/2014 (doc. 1, p. 12 – sem os grifos do original).



     



    O Tribunal reclamado prestou informações (doc. 16). 



     



    A Procuradoria-Geral da República apresentou parecer pela procedência do pedido (doc. 18).



     



    É o relatório. Decido.



    O paradigma desta reclamação é a Súmula Vinculante 43, cujo teor transcrevo:



    É inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu provimento, em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido.



    No caso dos autos, foi negado o pedido do Ministério Público do Estado do Amazonas de declaração de inconstitucionalidade do art. 25, § 1°, da Lei estadual n. 4.044/2014, com a seguinte redação:



    Art. 25. O Quadro de Oficiais de Administração (QOA) será constituído de 2.º Tenente PM, 1.º Tenente PM, Capitão PM e Major PM. 



    § 1.º O acesso ao primeiro posto se fará, somente, entre os 1.º Sargentos e Subtenentes PM aprovados em cursos de habilitação de oficiais de administração, de conformidade com as normas estabelecidas na presente Lei.



    Afirma o reclamante que o mencionado dispositivo permite a transposição de Quadros (entre Praças e Oficiais) no âmbito da Polícia Militar e Bombeiros Militares do Estado do Amazonas, sem concurso público. Por isso, seria inconstitucional em face da Constituição do Estado do Amazonas (art. 109, II), que reproduz texto da Carta Federal de exigência de concurso público para provimento de cargos na administração pública. Ademais, alega que há flagrante violação do preceito cristalizado no verbete da Súmula Vinculante 43 do STF.



    O acórdão reclamado consignou o seguinte:



    2 - A constitucionalidade das regras constantes do artigo 25 da Lei 4.044/2014 



    O relator aponta como fundamento para seu voto em que declara a inconstitucionalidade do artigo 25 da Lei 4.044/2014 o enunciado da súmula 43 do Supremo Tribunal Federal, cuja redação é a seguinte: 



    É inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu provimento, em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido. 



    Como já tive a oportunidade apontar em vários outros votos, para aplicarmos enunciados, jurisprudências persuasivas e precedentes em sentido amplo, o primeiro passo é aferir se a hipótese neles descrita se amolda ao caso concreto. Não me parece ser o caso. 



    A Polícia Militar do Estado do Amazonas, assim como as corporações militares da União, dos demais Estados e do Distrito Federal, é composta por duas diferentes carreiras: Praças e Oficiais Combatentes. 



    O ingresso no quadro de Praças se dá por concurso público de provas e títulos em que o servidor inicia a carreira na graduação de Soldado e pode ascender até a patente de Major. Ao evoluir da patente de subtenente para Segundo Tenente, o Praça torna-se oficial da Administração sob a denominação de QOA (quadro de oficiais da administração). Embora o nome deste corpo de oficiais possa induzir ao entendimento de que teria ocorrido uma alteração de quadro de carreira sem a realização de concurso público, não é isso que na verdade ocorre. O que temos é a progressão funcional dos Praças da corporação que, legalmente, mediante o preenchimento de requisitos específicos e aprovação e curso destinado a isso, podem ascender a patente de Oficial do Corpo Administrativo. Tais patentes não se confundem com o corpo de Oficiais Combatentes, cujo ingresso se dá pela via de concurso específico e a ascensão funcional atende a requisitos próprios. 



    Tal sistemática, como já disse, não é exclusiva do Estado do Amazonas e existe igualmente no Exército na Aeronáutica e na Marinha.



    No Exército Brasileiro, a regulamentação mais recente do tema data de 1979 e nos é dada pelo Decreto nº 84.333/1979. 



    Na Aeronáutica, o texto vigente data de 1999 (Decreto 2.996/1999). 



    Já na Marinha do Brasil, tal sistemática vigora desde 1938 e hoje se encontra regulada pela Lei 6.158/1974. 



    A própria Procuradoria Geral do Estado, ao se manifestar na presente demanda, afirma que (fls. 231): [...]



    Por tais razões, entendo que o enunciado da Súmula vinculante 43 do Supremo Tribunal Federal não se aplica à presente hipótese, consequentemente divirjo do relator para julgar improcedente o pedido de declaração de inconstitucionalidade do artigo 25 da Lei 4.044/2014 (doc. 4, pp. 6-7 – grifei).



    Como se vê, segundo o ato impugnado, o texto legal atacado dispõe de “progressão funcional dos Praças da corporação que, legalmente, mediante o preenchimento de requisitos específicos e aprovação e curso destinado a isso, podem ascender a patente de Oficial do Corpo Administrativo”. Além disso, consigna que “tais patentes não se confundem com o corpo de Oficiais Combatentes, cujo ingresso se dá pela via de concurso específico e a ascensão funcional atende a requisitos próprios”. Por fim, acrescenta que “[t]al sistemática, como já disse, não é exclusiva do Estado do Amazonas e existe igualmente no Exército na Aeronáutica e na Marinha”.



    O Ministro Alexandre de Moraes, ao analisar a ADI 5.249/DF, na qual se sustentava a inconstitucionalidade de dispositivos da Lei Federal 12.086/2009, pois “a norma impugnada permitiria uma inconstitucional transposição da carreira dos praças para o Oficialato, mediante concurso interno, o que seria vedado pela legislação de regência”, assentou o seguinte:



     Em rigor, o Impugnante questiona o arranjo administrativo desenhado pela União, por força do art. 21, XIV, da CF, para a Polícia Militar e para o Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal, o qual cria determinados Postos de Oficiais, no âmbito de cada área técnica de formação (intendência, música, manutenção, motoristas, operadores de viaturas, entre outros), como desdobramento da carreira dos Praças, seguindo um padrão semelhante ao adotado – também pela União – para organizar as Forças Armadas: (i) Decreto Presidencial 84.333/1979 e posteriores alterações, para o Exército; (ii) Decreto-Lei 329/1938, Decreto-lei 335/1938 e posteriores alterações, relacionado à Marinha; e (iii) Lei 6.837/1980 e Decreto 85.429/1980, concernente à Aeronáutica.



      Ocorre que, no caso em apreço, ao contrário do que defende o Requerente, o modelo organizacional descrito para a PMDF e para o CBMDF não foi criado pelos dispositivos impugnados na presente Ação Direta. Tais normas simplesmente modificaram os critérios a serem preenchidos pelos praças para galgarem a progressão funcional na carreira hierárquica, mediante submissão a um dos chamados Cursos de “Habilitação de Oficiais”, modalidade distinta dos conhecidos Cursos de “Formação de Oficiais” (acessíveis ao Público em Geral). 



    Em outras palavras, observa-se que as regras questionadas na Petição Inicial apenas eliminaram a antiguidade e definiram o mérito intelectual dos candidatos, ou seja a maior nota alcançada no processo seletivo, como o único critério de promoção, sem nada inovar quanto à exigência – já existente há décadas – de que o postulante fosse, necessariamente, um militar (praça) da PMDF ou do CBMDF pertencente à área técnica específica.



    [...]



    Não há dúvida de que esse sistema idealizado pela União, que inviabiliza a participação do público civil em geral no citado processo seletivo, não sofrerá nenhuma mudança com o julgamento da presente Ação Direta, uma vez que ela se volta tão somente contra os artigos 32, III e V a VII; 33; 57; 79, III e IV, e §§ 1º a 3º; e 83, todos da Lei 12.086/2009, e o Decreto Distrital 33.244/2011, que nada inovaram a esse respeito.



    O sistema questionado não pode fracionado para fins de exame nesta SUPREMA CORTE. Segundo a jurisprudência consolidada neste Tribunal (vg., ADI 4227, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, DJe de 31/3/2016; ADI 2422 AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, DJe de 30/10/2014; e ADI 2174, Rel. Min. MAURÍCIO CORREA, DJ de 7/3/2003), a impugnação deficitária de complexo normativo unitário configura vício processual que, por comprometer o interesse de agir, na perspectiva da utilidade, impede o conhecimento das ações diretas de inconstitucionalidade que dele padeçam. 



    Nos termos da decisão do Ministro Alexandre de Moraes, na ADI 5.249/DF, observa-se que o que existe, em verdade, é:



    [...] o arranjo administrativo desenhado pela União, por força do art. 21, XIV, da CF, para a Polícia Militar e para o Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal, o qual cria determinados Postos de Oficiais, no âmbito de cada área técnica de formação [...] como desdobramento da carreira dos Praças, seguindo um padrão semelhante ao adotado – também pela União – para organizar as Forças Armadas. (grifei)



    Portanto, a análise sobre a constitucionalidade ou não da regra estadual (art. 25 da Lei n. 4.044/2014 do Estado do Amazonas) implicaria no exame de um complexo de textos legais muito mais abrangente, inclusive federais, motivo pelo qual não existe aderência estrita ao enunciado da Sumula Vinculante 43.



    Acrescento, ainda, que, no exame da mencionada ADI 5.249/DF, voltada apenas contra os arts. 32, III e V a VII; 33; 57; 79, III e IV, e §§ 1º a 3º; e 83, todos da Lei n. 12.086/2009, e o Decreto distrital 33.244/2011, o Ministro Alexandre de Moraes explica que:



    O sistema questionado não pode fracionado para fins de exame nesta SUPREMA CORTE. Segundo a jurisprudência consolidada neste Tribunal (vg., ADI 4227, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, DJe de 31/3/2016; ADI 2422 AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, DJe de 30/10/2014; e ADI 2174, Rel. Min. MAURÍCIO CORREA, DJ de 7/3/2003), a impugnação deficitária de complexo normativo unitário configura vício processual que, por comprometer o interesse de agir, na perspectiva da utilidade, impede o conhecimento das ações diretas de inconstitucionalidade que dele padeçam. 



    A Jurisprudência da CORTE registra a necessidade de que a Ação impugne todas as normas que integram o conjunto normativo apontado como inconstitucional, a fim de que o efeito repristinatório da declaração de inconstitucionalidade não resgate a vigência de normas que veiculem o mesmo conteúdo inconstitucional, ou mesmo que a apontada inconstitucionalidade persista com respaldo em outras normas não tratadas na ação. Do contrário, caracteriza-se a ausência do interesse de agir da parte requerente. Nesse sentido: ADI 2.132-MC, Rel. Min. MOREIRA ALVES, DJ de 5/4/2002; ADI 2.215-MC, Rel. Min. CELSO DE MELLO, DJ de 26/4/2001; ADI 3.218, Rel. Min. EROS GRAU, DJ de 14/12/2004; ADI 3.148, Rel. Min. CELSO DE MELLO, DJ de 28/9/2007; entre outros julgados.



    Nesse contexto, o que não se admite seja apreciado de forma compartimentada em controle concentrado de constitucionalidade, por meio de ação direta de inconstitucionalidade, revela-se, com maior razão, insuscetível de apreciação no âmbito estrito da reclamação constitucional.



    Noto que, na inicial desta reclamação (doc. 1, p. 11), o Ministério Público do Estado do Amazonas sustenta expressamente também a inconstitucionalidade da Lei Federal 14.751/2023 e diversos outros dispositivos previstos em legislação da União (Decreto 84.333/1979; Decreto-Lei nº 329/1938, Decreto-Lei nº 335/1938, Lei nº 6.837/1980, e Decreto 85.429/1980)



     Nesse ponto, observo que esta reclamação constitucional, cuja origem é um processo movido pelo Procurador-Geral de Justiça do Amazonas, não pode ser sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal de complexo de textos legais composto com diversos dispositivos de legislação da União. 



    Nesse sentido:



    CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. NORMATIZAÇÃO GERAL E ABSTRATA. ALEGADA VIOLAÇÃO À SÚMULA VINCULANTE 42. RECLAMAÇÃO INCABÍVEL. AGRAVO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Agravo Interno em face de decisão em que negado seguimento à Reclamação. II. QUESTÃO JURÍDICA EM DISCUSSÃO 2. Discute-se a suposta violação, por resolução da câmara de vereadores e leis municipais, à Súmula Vinculante 42: “É inconstitucional a vinculação do reajuste de vencimentos de servidores estaduais ou municipais a índices federais de correção monetária.” III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que “não é cabível reclamação para realizar o controle da validade constitucional dos atos normativos gerais e abstratos, sendo vedada sua utilização como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade” (RCL 39.452, Rel. Min. GILMAR MENDES, DJe de 19/09/2020. No mesmo sentido: RCL 25.347-AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Segunda Turma, DJe de 10/05/2017. IV. DISPOSITIVO 4. Recurso de Agravo a que se nega provimento. (Rcl 70.919 AgR/MG, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, DJe 7/10/2024)



    AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. ATO NORMATIVO. GENERALIDADE, IMPESSOALIDADE E ABSTRAÇÃO. RECLAMAÇÃO. SUCEDÂNEO DE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. INADEQUAÇÃO. 1. Mostra-se inadequada a utilização de reclamação contra ato normativo dotado de generalidade, impessoalidade e abstração. 2. É inviável o manuseio da reclamação como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade. 3. Agravo interno desprovido. (Rcl 68.243 AgR/SP, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, DJe 14/11/2024)



    Posto isso, julgo improcedente esta reclamação (art. 161, parágrafo único, do RISTF). 



    Sem condenação em honorários, considerando a natureza da causa.



    Publique-se.



    Brasília, 28 de agosto de 2025.



Ministro Cristiano Zanin



Relator