Tribunal: STF
Processo: RE 1580418
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-01
Data de publicação: 2025-12-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, cuja ementa transcrevo:



“APELAÇÃO - EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL - Taxa de Fiscalização de Funcionamento relacionada à instalação de antenas de transmissão e recepção de dados e voz (Estação Rádio-Base) - Alegação de incompetência do ente municipal para tributar sobre a referida atividade, a qual pertence à União, conforme sedimentado pelo STF no Tema 919 - Tese fixada no julgamento do RE 776594, sob a sistemática dos recursos repetitivos, que definiu que “A instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos Municípios instituir referida taxa” - Modulação dos efeitos da decisão paradigma do Tema que estabeleceu, como marco temporal inicial de efetividade, a publicação da ata de julgamento, a qual se deu em 9.12.2022 - Presente execução fiscal ajuizada antes da data de produção dos



efeitos do decisum vinculante - Regularidade da cobrança constatada Ausência do alegado bis in idem tributário Inocorrência de cobrança de duas taxas sobre os mesmos atos e objetos - Manutenção da r. sentença que se impõe - Recurso desprovido”. (eDOC 99, p. 1)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 21, XI; 22, IV; 30, VIII; e 145, II, do texto constitucional.



    Nas razões recursais, alega-se a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações. Argumenta-se que, entretanto, a legislação municipal estabelece a fiscalização do funcionamento das antenas de telefonia, e não do uso e ocupação do solo. Aduz-se que o ente municipal não tem competência para legislar sobre a atividade de telecomunicações, nem mesmo de forma supletiva.



    Sustenta-se que a União, no exercício da sua competência privativa, editou extensa legislação, sobretudo relacionada à atividade de telecomunicações, e instituiu todas as licenças e taxas pertinentes, inexistindo possibilidade de suplementação. Assevera-se que esta Corte já se posicionou sobre a ausência de competência local para legislar sobre o setor de telefonia, que é de competência exclusiva e privativa da União.



    Defende-se que o valor atribuído à Taxa de Licença de Funcionamento ofende o princípio da comutatividade/equivalência, visto que não corresponde ao gasto para o exercício da atividade fiscalizatória. Aponta-se que o único critério utilizado para aferir a base de cálculo da referida taxa é a atividade desenvolvida pelo contribuinte.



    Alega-se que o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 919, modulou os efeitos da decisão apenas para o Município de Estrela d’Oeste. Aduz-se que essa modulação limita-se a assegurar que as prefeituras, após a declaração de inconstitucionalidade das referidas taxas, não fossem alvo de repetidas ações de repetição de indébito. Sustenta-se ainda o afastamento dessa modulação em razão de os embargos à execução terem sido apresentados em 4.7.2022.



    Posteriormente, a Corte de origem negou o juízo de retratação nos seguintes termos:



    “JUÍZO DE CONFORMIDADE RECURSO EXTRAORDINÁRIO APELAÇÃO - EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL - Taxa de Fiscalização de Funcionamento relacionada à instalação de antenas de transmissão e recepção de dados e voz (Estação RádioBase) - Alegação de incompetência do ente municipal para tributar sobre a referida atividade, a qual pertence à União, conforme sedimentado pelo STF no Tema 919 Improcedência dos embargos decretada em primeiro grau - Recurso de apelação desprovido Análise da aplicabilidade das teses fixadas pelo Colendo Supremo Tribunal Federal, nos autos do ARE nº 1.370.232/SP e do RE nº 776.594/SP, Temas 1235 e 919, respectivamente Reexame da modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade e da natureza do tributo cobrado que se impõe Embargos à execução fiscal opostos anteriormente à publicação da ata de julgamento do recurso paradigma do Tema 919 do STF Tese, contudo, que não se refere à taxa consistente em devido exercício de Poder de Polícia, em função da localização do equipamento no território municipal Diferenciação imposta pelo v. acórdão exarado nos autos do RE nº 776.594/SP - Constitucionalidade da exação reconhecida - Desprovimento do recurso de apelação mantido, contudo, sob outro fundamento Acórdão adequado, sem efeito modificativo”. (eDOC 21, p. 2)



    É o relatório.



    Decido.



    O recurso merece prosperar.



    Inicialmente, registro que esta Corte reconhece que a regulamentação de questões que se relacionem à instalação de torres de telecomunicações se insere no âmbito da competência privativa da União, na forma do art. 22, IV, do texto constitucional, ainda que, eventualmente, a matéria possa envolver-se indiretamente com outros temas, tais como saúde, direito ambiental, urbanístico ou consumerista.



    No julgamento da ADI 3.110/SP, esta Corte declarou, por unanimidade, a inconstitucionalidade da Lei 10.995/2001, do Estado de São Paulo, que, ao dispor sobre a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular em seu território, invadiu a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações. No acórdão, este Tribunal afastou a possibilidade de estados ou municípios, no intento de resguardar a saúde, o meio ambiente ou o interesse local, aportar ulterior estrato normativo que regule a matéria. Confira-se a ementa do acórdão:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL 10.995/2001 DE SÃO PAULO.INSTALAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE TELEFONIA CELULAR. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. NORMA ESTADUAL EDITADA NO ÂMBITO DA COMPETÊNCIA ESTADUAL DE PROTEÇÃO À SAÚDE. LEI FEDERAL QUE CLARAMENTE REGULAMENTA A MATÉRIA. INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA. 1. Nos casos em que a dúvida sobre a competência legislativa recai sobre norma que abrange mais de um tema, deve o intérprete acolher interpretação que não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria (presumption against preemption). 2. Porque o federalismo é um instrumento de descentralização política que visa realizar direitos fundamentais, se a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma necessária, adequada e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que detêm os entes menores (clear statement rule), é possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente maior. 3. A União, no exercício de suas competências (art. 21, XI e art. 22, IV CRFB), editou a Lei 9.472/1997, que, de forma nítida, atribui à Anatel a definição de limites para a tolerância da radiação emitida por antenas transmissoras. 4. A União, por meio da Lei 11.934, fixou limites proporcionalmente adequados à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos. Precedente. 5. Dessa forma, a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, legislarem sobre seus respectivos interesses (presumption against preemption) foi nitidamente afastada por norma federal expressa (clear statement rule) 6. É inconstitucional a Lei n. 10.995/2001 do Estado de São Paulo, pois, a pretexto de proteger a saúde da população, disciplinando a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, adentrou na esfera de competência privativa da União. 7. Ação direta julgada procedente.” (ADI 3.110/SP, Rel. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 10.06.2020)



    Ressalto ainda que esta Corte reafirmou o entendimento no sentido da competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, de maneira a afastar a validade da legislação estadual e municipal que regulamente a instalação de sistemas de transmissão, no julgamento da ADPF 731/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 10.2.2021, que declarou inconstitucional a Lei 6.060/2017, do Município de Americana/SP. Confira-se a ementa:



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. INC. VIII E § 1º DO ART. 23 DA LEI N. 6.060/2017 DO MUNICÍPIO DE AMERICANA/SP. PROIBIÇÃO DE INSTALAÇÃO DE SISTEMAS TRANSMISSORES OU RECEPTORES A MENOS DE CINQUENTA METROS DE RESIDÊNCIAS. AFRONTA À COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ARGUIÇÃO JULGADA PROCEDENTE.” (ADPF 731, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 10.2.2021)



    Recentemente, o Pleno, ao analisar o ARE 1.370.232/SP, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), Tema 1.235 da repercussão geral, consolidou a jurisprudência da Corte no sentido de que compete privativamente à União legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22, IV, da Constituição Federal), confira-se a ementa e a tese do julgado:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO CONSTITUCIONAL. INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE. LEI 13.756/04 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL DOTADA DE REPERCUSSÃO GERAL. R'EAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO CONHECIDO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO DESPROVIDO.” (ARE 1.370.232/SP, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), Pleno, DJe 13.9.2022) 



    “Tese - inconstitucional a Lei 13.756/2004 do Município de São Paulo, por configurar invasão à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22, IV, da Constituição Federal)”.



    No que se refere especificamente à exigência municipal de licença ambiental para instalação de Estação de Rádio-Base, confira-se o seguinte precedente:



    “CONSTITUCIONAL. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA.LEI 7.972/2021 E DECRETO 39.370/2022 DO MUNICÍPIO DE GUARULHOS/SP. PROCEDIMENTO E RESTRIÇÕES À INSTALAÇÃO DE EQUIPAMENTOS COMPONENTES DAS ESTAÇÕES TRANSMISSORAS DE RADIOCOMUNICAÇÃO – ETR. LEGITIMIDADE ATIVA DA REQUERENTE. OBSERVÂNCIA DO REQUISITO DA SUBSIDIARIEDADE. TELECOMUNICAÇÕES. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. PROCEDÊNCIA. 1. Reconhecida a legitimidade ativa da Associação Brasileira de Infraestrutura para Telecomunicações – ABRINTEL, tendo em vista a relativa assimetria na distribuição da atividade que desenvolve e a expressividade da requerente para o segmento como um todo, o que demonstra a sua abrangência nacional. Precedentes. 2. A inexistência de outros meios idôneos ao enfrentamento da lesão constitucional, em razão da qual se mostra atendido o requisito da subsidiariedade (art. 4º, § 1º, da Lei 9.882/1999), viabiliza o imediato acesso à Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. Precedentes. 3. A Constituição Federal de 1988, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos, União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e nos Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I). 4. São inconstitucionais, por ofensa às competências material e legislativa privativas da União (CF, arts. 21, XI, e 22, IV), normas municipais que, a pretexto de proteger o meio ambiente, defender a saúde e regulamentar o uso e ocupação do solo e o zoneamento urbano, estabelecem a obrigatoriedade de condicionantes para a instalação e o funcionamento de equipamentos relacionados às Estações Transmissoras de Radiocomunicação – ETR, interferindo diretamente na regulação de serviços de telecomunicações. 5. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental conhecida e julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei 7.972/2021 e do Decreto 39.370/2022 do Município de Guarulhos/SP.” (ADPF 1.063/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 02.02.2024)



    Cabe ressaltar a jurisprudência desta Corte no sentido da competência legislativa privativa da União, mesmo na hipótese de se considerar que a multa decorreria do descumprimento da legislação municipal que impõe a imprescindibilidade de licenciamento ambiental para edificação de Estações Rádio Base – ERB. Nesse linha, cito o seguinte precedente: 



    “Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Itens 10.5 e 10.6 do Anexo I, objeto do art. 4º, §1º, da Lei Estadual nº 6.787/2006, de Alagoas.Obrigatoriedade de licenciamento ambiental para a instalação de Rede de Transmissão de Sistemas de Telefonia e de Estações Rádio base e Equipamentos de Telefonia Sem Fio no Estado de Alagoas. 3. Competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e exploração destes serviços. Arts. 21, IX, e 22, IV, da Constituição Federal. 4. Precedentes do STF. ADI 3.110, Min. Edson Fachin. 5. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade dos itens 10.5 e 10.6 do Anexo I, objeto do art. 4º, §1º, da Lei Estadual nº 6.787/2006, de Alagoas, e por arrastamento, dos itens 10.5 e 10.6 do Anexo VI da mesma Lei nº 6.787/2006.” (ADI 7.321/AL, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 04.8.2023)



    No mesmo sentido da jurisprudência acima apontada, esta Corte, no julgamento do RE-RG 776.594-RG (Tema 919), discutiu a cobrança de taxa para fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz instituída pela Lei municipal 2.344/2006, do Município de Estrela d’Oeste/SP. Nessa oportunidade, esta Corte declarou a inconstitucionalidade da norma, com modulação da decisão, para que a produção dos seus efeitos passasse a ocorrer apenas a partir da data da publicação da ata de julgamento do mérito, com ressalva às ações ajuizadas até a mesma data. Confira-se a ementa desse julgado:



    “EMENTA Recurso extraordinário. Repercussão geral. Taxa municipal. Torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz. Fiscalização do funcionamento das estações. Impossibilidade. Fiscalização do uso e da ocupação do solo por tais torres e antenas. Possibilidade. Necessidade de observância das competências da União, como aquelas para legislar privativamente sobre telecomunicações, fiscalizar os serviços de telecomunicações e editar normas gerais sobre direito urbanístico. Proporcionalidade com o custo da atividade municipal subjacente. 1. As competências da União para legislar sobre telecomunicações, editar normas gerais sobre direito urbanístico e fiscalizar os serviços de telecomunicações não se confundem com as competências dos municípios para editar leis sobre assuntos de interesse local, inclusive sobre uso e ocupação do solo, e fiscalizar, consideradas as torres e as antenas de transmissão e recepção de dados e voz instaladas em seus territórios, a observância de suas leis sobre uso e ocupação do solo. As competências de ambos os entes federados podem conviver harmonicamente. 2. Compete à União a taxa decorrente do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz (nesse sentido: Lei nº 5.070/66). 3. Respeitadas as competências da União e, nesse contexto, as leis por ela editadas, especialmente a Lei Geral de Telecomunicações, a Lei Geral de Antenas, a Lei do Fundo de Fiscalização das Telecomunicações e as leis sobre normas gerais de direito urbanístico, podem os municípios instituir taxa para fiscalização do uso e ocupação do solo por torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz, observada a proporcionalidade com o custo da atividade municipal subjacente. 4. Declaração de inconstitucionalidade da Lei nº 2.344, de 6 de dezembro de 2006, do Município de Estrela d’Oeste, com modulação dos efeitos, estabelecendo-se que a decisão produza efeitos a partir da data da publicação da ata de julgamento do mérito. Ficam ressalvadas as ações ajuizadas até a mesma data. 5. Fixação da seguinte tese para o Tema nº 919 de Repercussão Geral: “A instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos municípios instituir referida taxa”. 6. Recurso extraordinário provido”. (RE 776.594, Rel. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe 9.2.2023 - grifou-se) 



    Na hipótese, verifico que o Tribunal de origem diverge da jurisprudência desta Corte, firmada no Tema 919, tendo em vista que assentou a competência do município para a instituição da taxa, nos seguintes termos:



    “Assim, tendo-se em vista que os embargos à execução fiscal em tela foram opostos em julho de 2002, antes da publicação da ata de julgamento do mérito do recurso paradigma do Tema 919, é imperiosa a análise da natureza da taxa cobrada para se concluir se a inconstitucionalidade do tributo deve ser declarada.



    Isso, pois, como bem ressaltou o ínclito Presidente da Seção de Direito Público desta Corte, o Supremo Tribunal Federal, além de modular os efeitos da decisão, especificou o caso de aplicação da tese, qual seja, na hipótese de se tratar de taxa relacionada ao funcionamento de antena, não sendo aplicável em caso de consistir a exação em devido exercício de Poder de Polícia, em função da localização desse tipo de equipamento no território municipal. O v. acórdão assim definiu:



    (...)



    Posto isso, e tendo-se em vista que o artigo 103 da LC n. 45, de 15 de dezembro de 2017, do Município de Itapecerica da Serra, dispõe que “as taxas de licença têm como fato gerador o efetivo exercício regular do Poder de Polícia Administrativa do Município, mediante a realização de diligências, exames, inspeções, vistorias e outros atos administrativos”, é de rigor o reconhecimento da constitucionalidade do tributo impugnado, com a manutenção do desprovimento do recurso de apelação, exarado no acórdão recorrido, contudo, sob outro fundamento”. (eDOC 21, p. 4-6)



    Verifica-se, assim, que o acórdão recorrido se encontra em desacordo com a orientação jurisprudencial do Plenário do Supremo Tribunal Federal firmada no referido paradigma.



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 21, §2º, do RISTF, para determinar a aplicação do decidido por esta Corte no Tema 919.



    Publique-se.



    Brasília, 1º de dezembro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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