Tribunal: STF
Processo: RE 1571634
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-18
Data de publicação: 2025-11-18

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito administrativo e outras matérias de direito público. Recurso extraordinário. Políticas públicas. Intervenção judicial. Direitos fundamentais. Reserva do possível. Negativa de seguimento.



    I. Caso em exame



    1. Recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, que manteve a procedência de ação civil pública para determinar à União e ao Incra a construção de duas pontes em assentamento rural, consideradas essenciais para o acesso da população e para o transporte escolar, diante da omissão na infraestrutura.



    2. A recorrente, União, aponta violação aos arts. 2º, 5º, inc. XV, 6º, 165, § 5º, 167, incs. I e V, e 170 da Constituição da República, argumentando que as obras escapam dos limites orçamentários previstos, não havendo créditos orçamentários em seu nome para tais atividades, e que os valores constitucionais não foram devidamente sopesados.



    3. O acórdão recorrido do TRF4 confirmou a sentença de 1º Grau, que havia julgado procedente a ação civil pública. Os embargos de declaração opostos pela União foram rejeitados.



    II. Questão em discussão



    4. A questão em discussão consiste em saber se a determinação judicial para a realização de obra de infraestrutura básica (construção de pontes em assentamento rural) configura indevida ingerência do Poder Judiciário em políticas públicas e matéria orçamentária, violando a separação de Poderes, ou se tal intervenção é legítima para assegurar direitos fundamentais diante de omissão do Poder Público.



    III. Razões de decidir



    5. A atuação do Poder Judiciário em matéria de políticas públicas, embora sensível e envolvendo a interdependência das tarefas constitucionalmente cometidas a cada um dos Três Poderes, é reconhecida em situações excepcionalíssimas para instar a Administração a cumprir o mister que lhe é atribuído pela Constituição, notadamente na proteção de direitos fundamentais.



    6. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou entendimento no sentido de que a intervenção judicial deve ater-se a casos peculiares de inércia do Poder Público, sendo excessiva quando não demonstrada situação de ilegalidade ou abuso de poder, e incabível a supressão completa da margem administrativa de decisão.



    7. A cláusula da reserva do possível não pode ser invocada para eximir o Estado do cumprimento de suas obrigações constitucionais, especialmente quando tal conduta negativa puder resultar na nulificação ou aniquilação de direitos constitucionais fundamentais, exigindo-se a comprovação de óbices orçamentários concretos e duradouros.



    8. No caso concreto, a ordem judicial para a reconstrução de infraestrutura básica (duas pontes) em assentamento rural é justificada pela situação de ausência de acesso à população, obstáculo ao direito de ir e vir, à saúde e à educação, decorrente de omissão do Poder Público que não demonstrou a manutenção dos óbices orçamentários para os anos subsequentes ao contingenciamento inicial.



    9. A revisão da medida excepcional concedida dependeria do reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que encontra óbice no enunciado nº 279 da Súmula do STF.



    IV. Dispositivo 



    10. Recurso extraordinário a que se nega seguimento.



    _________



    Dispositivos relevantes citados: CRFB, arts. 2º, 5º, inc. XV, 6º, 165, §5º, 167, incs. I e V, 170; RISTF, art. 21, § 1º; Lei nº 7.347, de 1985, art. 18; Decreto-Lei nº 1.110, de 1970, art. 1º.



    Jurisprudência relevante citada: STF, ADPF nº 45/DF, Rel. Min. Celso de Mello; STF, ARE nº 1.408.531-AgR/RJ, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, j. 07/02/2023; STF, ARE nº 1.289.323-AgR/RJ, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 04/10/2021; STF, ARE nº 1.230.668-AgR-EDv-AgR/AM, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 16/08/2022; STF, RE nº 636.686-AgR/RS, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 25/06/2013; STF, RE nº 684.612-RG/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Red. Ac. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 03/07/2023.



DECISÃO



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, assim ementado:



    “AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REALIZAÇÃO DE OBRA EM ASSENTAMENTO RURAL. INCRA. UNIÃO. LEGITIMIDADE PASSIVA. OBRA NECESSÁRIA AO ACESSO AO ASSENTAMENTO. ÓBICE AO DIREITO DE IR E VIR. PREJUÍZO À EDUCAÇÃO DOS ESTUDANTES QUE NECESSITAM DO TRANSPORTE ESCOLAR. RESERVA DO POSSÍVEL. OMISSÃO CARACTERIZADA. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE ÓBICES ORÇAMENTÁRIOS. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA.



    1. O cerne da lide reporta-se à omissão da autarquia em proceder à intervenção já reputada como prioritária, de modo que nesse contexto reforça-se a legitimidade da União dada sua inequívoca vinculação à Administração Direta nos termos do art. 1º do Decreto-Lei nº 1.110/70. 



    2. A cláusula da reserva do possível ‘não pode ser invocada, pelo Estado, com a finalidade de exonerar-se do cumprimento de suas obrigações constitucionais, notadamente quando, dessa conduta governamental negativa, puder resultar nulificação ou, até mesmo, aniquilação de direitos constitucionais impregnados de um sentido essencial de fundamentalidade’ (Min. Celso de Mello, ADPF 45). 



    3. Hipótese em que, a despeito de já ter sido realizado projeto básico das obras em 2015 acerca das obras reclamadas e de terem sido elas reconhecidas como prioritárias pelo órgão autárquico, sua execução restou obstada pelo contingenciamento de recursos havido no ano de 2016, sem, todavia, demonstrar-se a manutenção daquele óbice para os anos seguintes. 



    4. Tratando-se de obra imprescindível ao direito de ir e vir das famílias alocadas no assentamento rural Rubira/Conquista da Luta, em Piratini/RS, e, também por essa razão, a necessidade de que existam condições mínimas para que o transporte escolar possa dirigir-se à localidade a fim de que dar suporte aos estudantes que necessitam deslocar-se para ter acesso à educação, reconhece-se a excepcionalidade da situação a dar ensejo à determinação, pelo Poder Judiciário, de implementação das medidas necessárias à realização da obra sem que isso se caracterize como ofensa ao que dispõe o art. 2º da Constituição Federal.” (e-doc. 124). 



    2. Opostos os embargos de declaração, foram rejeitados (e-doc. 143). 



    3. Nas razões do recurso, interposto com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, a União aponta violação aos arts. 2º, 5º, inc. XV, 6º, 165, § 5º, 167, incs. I e V e 170, da Constituição da República. 



    3.1. Afirma que as obras determinadas, relativas à construção de duas novas pontes nos trechos do Assentamento Rubira — Conquista da Luta, no Estado do Rio Grande do Sul, escapam dos limites orçamentários previstos pelos entes federais, além do que, não foram corretamente sopesados os valores constitucionais em cotejo. 



    3.2. Argumenta que “a União não dispõe de créditos orçamentários para a consecução de tais atividades, até mesmo porque, em se tratando dos aspectos relativos à disciplina financeira, estamos diante de destinação orçamentária própria em nome do INCRA (...) ”, sendo vedada a abertura de créditos adicionais (e-doc. 154). 



    4. Foram apresentadas as contrarrazões recursais (e-doc. 166). 



    É o relatório.



    Decido. 



    5. É de grande sensibilidade o tema da atuação do Poder Judiciário em matéria de políticas públicas, uma vez que envolve a necessária interdependência das tarefas constitucionalmente cometidas a cada um dos Três Poderes, encarregados das competências de legislar, administrar e julgar, nos termos do art. 2º da Carta da República.  



    6. Em aprofundamento da referida sistemática de freios e contrapesos, é reconhecida a possibilidade de o Poder Judiciário, em situações excepcionalíssimas, manifestar-se sobre políticas públicas com o objetivo de instar a Administração a cumprir o mister que lhe já é atribuído pela Constituição, notadamente, no que se refere à proteção do meio ambiente e da saúde pública.  



    7. Nesta ordem de ideias, o STF elaborou jurisprudência no sentido de que a atuação do Judiciário deve ater-se a casos peculiares, nos quais se constate inércia do Poder Público (ARE nº 1.408.531-AgR/RJ, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, j. 07/02/2023; p. 08/02/2023; ARE nº 1.289.323-AgR/RJ, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 04/10/2021, p. 08/10/2021; ARE nº 1.230.668-AgR-EDv-AgR/AM, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 16/08/2022, 29/08/2022).   



    8. Noutro giro, é considerada excessiva a atuação do Judiciário quando não demonstrada situação de ilegalidade ou abuso de poder, sobressaindo incabível, de todo modo, a supressão completa da margem administrativa de decisão por eventual comando jurisdicional. Confira-se, neste aspecto, precedente desta Suprema Corte:  



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. 3. defensoria pública.Implantação de plantão permanente na cidade de Erechim. Mérito administrativo. Impossibilidade de ingerência do Poder Judiciário ante a ausência de ilegalidade ou abuso de poder. Princípio da separação dos poderes. Precedentes. Inexistência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (RE nº 636.686-AgR/RS, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 25/06/2013, p. 16/08/2013; grifos acrescidos).  



    9. Em amálgama da jurisprudência até então produzida pelo Excelso Pretório, sobreveio o julgamento do RE nº 684.612-RG/RJ (Tema RG nº 698), no qual fixadas as seguintes teses:



    “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 



    2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado.



    3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP).“



    (RE nº 684.612-RG/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Red. Ac. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 03/07/2023, p. 07/08/2023; destaques acrescidos).



    10. Guardadas tais balizas, verifica-se que, no acórdão recorrido, em confirmação do Juízo de 1º Grau, foi ordenada a construção de duas pontes de acesso aos assentamentos sul-riograndenses, em vista da queda de uma das pontes ocorrida ainda no ano de 2013, de modo a impedir a locomoção da população rural ali radicada, em obstáculo ao acesso a serviços de saúde, educação e comércio. Confira-se trecho da fundamentação trazida no acórdão do TRF4:



    “A presente ação teve origem na representação formulada em 09/05/2016 por moradora do Assentamento Rubira - Conquista da Luta, localizado no 2º Distrito da cidade de Piratini/RS, que relatou ao órgão ministerial estadual haver óbice no acesso ao assentamento devido à queda de uma ponte há mais de três anos, informando ainda que a outra ponte existente para acesso ao local encontrava-se em risco de queda iminente.



    (...)



    Solicitadas novas informações pelo órgão ministerial, a Prefeitura Municipal de Piratini/RS esclareceu, pelo documento datado de 31/10/2016, que os moradores haviam construído uma ponte de madeira em substituição à ponte de alvenaria caída, ponte que também encontrava-se na iminência de desabar e que não reunia condições de trafegabilidade em dias chuvosos, indicando ainda que a outra ponte que dá acesso ao assentamento localizava-se a cinco quilômetros daquele acesso (E1 - PROCADM5 - p.8).



    Veja-se que, de outro lado, inobstante tenha sido comprovado o contingenciamento de recursos a determinação pela suspensão das obras no ano de 2016, não há justificativa concreta e razoável que mantenha válida aquela razão obstativa para os anos subsequentes, sobretudo porque, reiterase, trata-se de obra prioritária. Diferentemente do que demonstrado naquela época, os demandados não apresentaram, durante a instrução do processo, fundamentos aptos a evidenciar que a contingência outrora comprovada houvesse sido mantida desde então, limitando-se, lamentavelmente, a reiterar a impossibilidade de dar execução à obra já objeto de projeto básico sob a justificativa genérica da aplicação da teoria da reserva do possível.” (e-doc. 124; destaques acrescidos). 



    11. Nesses moldes, fundamentada situação de ausência da reconstrução de infraestrutura básica de acesso à população rural em questão, justificável a excepcionalidade da medida, que somente poderia ser revista se igualmente reexaminado o conjunto fático-probatório dos autos, o que encontra óbice no enunciado nº 279 da Súmula do STF.  



    12. Ante o exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF, ficando prejudicado o pretendido efeito suspensivo. Sem honorários advocatícios de sucumbência, com fundamento no art. 18 da Lei nº 7.347, de 1985.



    Publique-se.



    Brasília, 18 de novembro de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator