Tribunal: STF
Processo: RE 1513004
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-05-28
Data de publicação: 2025-05-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos. 



    Distrito Federal interpõe recurso extraordinário, com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, contra acórdão proferido pela 2ª Turma Cível do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, assim ementado:



    “CONSTITUCIONAL. CIVIL. PROCESSO CIVIL. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO. PIRFENIDONA OU NINTEDANIBE. REGISTRADOS NA ANVISA. NÃO PADRONIZADOS PELO SUS. TEMAS 793 E 1.234 DO STF. IAC 14 DO STJ. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA COMUM DO DISTRITO FEDERAL E TERRITÓRIOS. AUSÊNCIA DE FORMAÇÃO DE LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO COM A UNIÃO. APELAÇÃO CONHECIDA E DESPROVIDA. 



    I. O Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento do Tema 793, definiu que os entes da federação, em razão do disposto no artigo 23, inciso II, da Constituição Federal, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde. 



    II. Posteriormente, o Superior Tribunal de Justiça (STJ), no julgamento do Incidente de Assunção de Competência n. 14, partindo do reconhecimento acerca da supramencionada responsabilidade solidária passiva dos entes federativos na promoção do direito à saúde, consignou, dentre outros pontos, que “nas hipóteses de ações relativas à saúde intentadas com o objetivo de compelir o Poder Público ao cumprimento de obrigação de fazer consistente na dispensação de medicamentos não inseridos na lista do SUS, mas registrado na ANVISA, deverá prevalecer a competência do juízo de acordo com os entes contra os quais a parte autora elegeu demandar”. 



    III. Dessa forma, tendo optado a parte demandante por dirigir a ação originária relativa ao fornecimento dos medicamentos “pirfenidona” ou “nintedanibe” (registrados na Anvisa, mas não incorporados na lista do SUS) contra o ente distrital, não há de se cogitar em determinação de inclusão da União no polo passivo da lide, sob pena de se desprestigiar o princípio do acesso à justiça e gerar tumulto processual. 



    IV. No ponto, cabe destacar que a parte autora não pode ser prejudicada por eventual desconhecimento relativo à divisão interna de atribuições dos entes federativos no âmbito da promoção do direito social à saúde. Ademais, consoante definido pela Corte de Justiça, a organização administrativa descentralizada será observada pelo órgão julgador no redirecionamento do cumprimento da sentença ou na determinação de ressarcimento da entidade federada que suportou o ônus financeiro no lugar do ente público competente. 



    V. Por fim, importa registrar que até o julgamento definitivo do Tema 1.234 pelo Pretório Excelso, os órgãos julgadores deverão atuar com base no parâmetro de que as demandas judiciais relativas a medicamentos não incorporados devem ser processadas e julgadas pelo Juízo, estadual ou federal, ao qual foram direcionadas pelo cidadão, sendo vedada a declinação da competência ou determinação de inclusão da União no polo passivo. 



    VI. Ausentes os requisitos para formação de litisconsórcio passivo necessário com a União. Mantida a competência da justiça comum distrital. 



    VII. Apelação conhecida e desprovida.” (e-doc. 17, fls. 1-2). 



    Opostos embargos de declaração, foram desprovidos (e-doc. 17).



    Sustenta o recorrente violação dos artigos 23, inciso II; 196 e 198, incisos I, II e III e § 1º, da Constituição Federal.



    Aduz que a “discussão travada nos autos diz com a necessidade de a União integrar o pólo passivo de ação cominatória para o fornecimento de medicamento que embora tenha registro na ANVISA conta com financiamento do Ministério da Saúde medicamento oncológico, além de não ser padronizado pelo SUS para a moléstia que acomete a parte autora” (e-doc. 19, fl. 8). 



    Alega que “o acórdão objurgado, ao manter no ponto a sentença apelada, negou a inclusão da União no polo passivo da ação e, consequentemente, extirpou do Distrito Federal o direito de se ver ressarcido dos custos com a aquisição do medicamento à revelia das disposições constitucionais invocadas, notadamente no que tange à competência da União para cuidar da saúde e assistência pública” (e-doc. 19, fl. 6). 



    Aduz que, ao assim decidir, o julgado recorrido “afronta as disposições constitucionais específicas, bem como o novo entendimento que vem sendo firmado por essa eg. Corte, a partir do julgamento dos Embargos de Declaração no RE 855.178-SE” (e-doc. 19, fl. 10). 



    Argumenta que “restou devidamente assentada a premissa fática no v. acórdão recorrido no sentido de que o medicamento objeto da presente ação não é padronizado pelo SUS. Considerando que a padronização é de competência da União Ministério da Saúde não se pode chegar a outra conclusão a não ser a de que a própria União deve integrar o polo passivo da ação” (e-doc. 19, fl. 13). 



    Afirma que “o TJDFT limitou-se a encampar o entendimento no sentido de que o Estado é solidariamente responsável pelo tratamento de saúde de que necessita a parte autora. Contudo, não direcionou a obrigação para a União, conforme as regras de repartição de competência do SUS, nem determinou o ressarcimento ao Distrito Federal” (e-doc. 19, fl. 13). 



    Sustenta que “[d]iante da competência da União, dentro do SUS, para o financiamento dos diversos tratamentos (inclusive os oncológicos), cabia ao órgão julgador de origem dirigir a obrigação ao ente federal e determinar que ele ressarça o ente distrital pelos custos dos medicamentos dispensados judicialmente” (e-doc. 19, fl. 13). 



    Defende que “a participação da União nestes litígios propiciará que aquela entidade federativa atue com maior qualidade e empenho na incorporação destas tecnologias, ou, no pior das hipóteses, possa ressarcir o Distrito Federal dos gastos incorridos por este, quando demandado solitariamente nas lides de saúde como no caso dos autos” (e-doc. 19, fl. 15).



    Pleiteia a reforma do acórdão recorrido para “determinar a inclusão da União no polo passivo da ação ou, quando menos, ressalvar o direito de ressarcimento ao Distrito Federal, na forma da lei” (e-doc. 19, fl. 16). 



    Contrarrazões apresentadas (e-doc. 21). 



    Admitido o recurso extraordinário, a Presidência desta Corte determinou a devolução dos autos ao Tribunal de origem para que adotasse, conforme o caso, os procedimentos previstos nos incisos I a III do artigo 1.030 do Código de Processo Civil, tendo em vista o reconhecimento da repercussão geral no RE nº 1.366.243/SC, feito paradigma do Tema nº 1.234 (e-doc. 25). 



    O recurso ficou sobrestado na origem até o julgamento de mérito do mencionado tema, ocasião em que o Presidente do TJDFT determinou a remessa dos autos ao órgão julgador para a análise de eventual juízo de retratação (e-doc. 29, fl. 16). 



    Em nova apreciação do feito, a 2ª Turma Cível do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios deixou de exercer a retratação, nos termos da seguinte ementa:



    “DIREITO PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TEMA 1.234. JUÍZO DE RETRATAÇÃO. COMPETÊNCIA. MODULAÇÃO DOS EFEITOS. OBSERVÂNCIA. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS REGISTRADOS NA ANVISA E NÃO INCORPORADOS NO SUS. APELAÇÃO (DESPROVIDA) RATIFICADA. 



    I. CASO EM EXAME 



    1. Ação. Ação de obrigação de fazer, com pedido de tutela de urgência, em desfavor do Distrito Federal, para que seja compelido a fornecer, por tempo indeterminado, os medicamentos pirfenidona 267 mg ou nintedanibe 150 mg, registrados na Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA), e não padronizados pelo Sistema Único de Saúde (SUS) ao tratamento de doença pulmonar fibrosante. 2. Fatos relevantes. (i) a apelação interposta pelo Distrito Federal contra a sentença de procedência parcial dos pedidos, sob o argumento de que o e. Juízo a quo não teria observado a obrigatoriedade de inclusão da União no polo passivo da demanda; (ii) a Segunda Turma Cível, no acórdão nº 1845633, reconheceu a inexistência de litisconsórcio passivo necessário com o ente central ao fundamento de que todos os entes da federação são solidariamente responsáveis nas ações prestacionais de saúde; (iii) recurso extraordinário interposto e sobrestado até o julgamento definitivo do Tema 1.234 pelo Supremo Tribunal Federal, sob a sistemática da repercussão geral, com relação à legitimidade passiva da União e à competência da Justiça Federal nas demandas que versem sobre fornecimento de medicamentos registrados na ANVISA, e não padronizados no SUS. 



    II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 



    3. A questão em discussão consiste em saber se é viável (ou não) o exercício de juízo de retratação ao acórdão nº 1845633 (apelação), dado o resultado do julgamento do Tema 1.234/STF. III. RAZÕES DE DECIDIR 4. O acórdão paradigma, de observância obrigatória, se alicerçou em um diálogo interfederativo para pôr fim às controvérsias que abrangem o fornecimento na via judicial de medicamentos registrados na ANVISA, e não incorporados nas políticas públicas do SUS. Entretanto, em atenção ao princípio da segurança jurídica, impôs modulação de efeitos em relação aos critérios de fixação da competência para as ações ajuizadas em data anterior à da publicação da ata do julgamento vinculante (11 de outubro de 2024). 5. Uma vez que a ação originária foi concretamente ajuizada em 10 de abril de 2023, constata-se que a situação fática está abarcada por essa modulação. Por conseguinte, não existe qualquer divergência entre o acórdão nº 1845633 e o Tema 1.234 do Supremo Tribunal Federal apta a subsidiar o juízo de retratação, de sorte que não subsistem razões para se afastar a competência da Justiça do Distrito Federal e Territórios. 



    IV. DISPOSITIVO 



    6. Apelação (desprovida) reapreciada à luz do tema 1.234/STF. Juízo de retratação não exercido. Acórdão ratificado.” (e-doc. 29, fls. 52-53). 



    Diante da recusa de retratação, os autos foram remetidos a esta Corte (e-doc. 89).



    É o relatório. Decido.



    O Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao concluir o julgamento do RE nº 855.178/SE, feito paradigma do Tema nº 793 da Repercussão Geral, no qual se discutia a responsabilidade solidária dos entes federados pelo dever de prestar assistência à saúde, fixou a seguinte tese:



    “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro” (RE nº 855.178-RG-ED, Redator para o acórdão Min. Edson Fachin, DJe de 16/4/20).



    Posteriormente, a Suprema Corte, ao examinar o RE nº 1.366.243/SC, concluiu pela existência da repercussão geral da matéria constitucional referente à “Legitimidade passiva da União e competência da Justiça Federal, nas demandas que versem sobre fornecimento de medicamentos registrados na Agência Nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA, mas não padronizados no Sistema Único de Saúde – SUS” (Tema nº 1.234).



    No julgamento do referido paradigma, o Plenário da Suprema Corte fixou a seguinte tese:



    “I – Competência. 



    1) Para fins de fixação de competência, as demandas relativas a medicamentos não incorporados na política pública do SUS, mas com registro na ANVISA, tramitarão perante a Justiça Federal, nos termos do art. 109, I, da Constituição Federal, quando o valor do tratamento anual específico do fármaco ou do princípio ativo, com base no Preço Máximo de Venda do Governo (PMVG – situado na alíquota zero), divulgado pela Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos (CMED - Lei 10.742/2003), for igual ou superior ao valor de 210 salários mínimos, na forma do art. 292 do CPC.



    1.1) Existindo mais de um medicamento do mesmo princípio ativo e não sendo solicitado um fármaco específico, considera-se, para efeito de competência, aquele listado no menor valor na lista CMED (PMVG, situado na alíquota zero).



    1.2) No caso de inexistir valor fixado na lista CMED, considera-se o valor do tratamento anual do medicamento solicitado na demanda, podendo o magistrado, em caso de impugnação pela parte requerida, solicitar auxílio à CMED, na forma do art. 7º da Lei 10.742/2003. 1.3) Caso inexista resposta em tempo hábil da CMED, o juiz analisará de acordo com o orçamento trazido pela parte autora. 1.4) No caso de cumulação de pedidos, para fins de competência, será considerado apenas o valor do(s) medicamento(s) não incorporado(s) que deverá(ão) ser somado(s), independentemente da existência de cumulação alternativa de outros pedidos envolvendo obrigação de fazer, pagar ou de entregar coisa certa.



    II – Definição de Medicamentos Não Incorporados. 



    2.1) Consideram-se medicamentos não incorporados aqueles que não constam na política pública do SUS; medicamentos previstos nos PCDTs para outras finalidades; medicamentos sem registro na ANVISA; e medicamentos off label sem PCDT ou que não integrem listas do componente básico.



    2.1.1) Conforme decidido pelo Supremo Tribunal Federal na tese fixada no tema 500 da sistemática da repercussão geral, é mantida a competência da Justiça Federal em relação às ações que demandem fornecimento de medicamentos sem registro na Anvisa, as quais deverão necessariamente ser propostas em face da União, observadas as especificidades já definidas no aludido tema.



    III – Custeio. 



    3) As ações de fornecimento de medicamentos incorporados ou não incorporados, que se inserirem na competência da Justiça Federal, serão custeadas integralmente pela União, cabendo, em caso de haver condenação supletiva dos Estados e do Distrito Federal, o ressarcimento integral pela União, via repasses Fundo a Fundo (FNS ao FES), na situação de ocorrer redirecionamento pela impossibilidade de cumprimento por aquela, a ser implementado mediante ato do Ministério da Saúde, previamente pactuado em instância tripartite, no prazo de até 90 dias.



    3.1) Figurando somente a União no polo passivo, cabe ao magistrado, se necessário, promover a inclusão do Estado ou Município para possibilitar o cumprimento efetivo da decisão, o que não importará em responsabilidade financeira nem em ônus de sucumbência, devendo ser realizado o ressarcimento pela via acima indicada em caso de eventual custo financeiro ser arcado pelos referidos entes.



    3.2) Na determinação judicial de fornecimento do medicamento, o magistrado deverá estabelecer que o valor de venda do medicamento seja limitado ao preço com desconto, proposto no processo de incorporação na Conitec (se for o caso, considerando o venire contra factum proprium/tu quoque e observado o índice de reajuste anual de preço de medicamentos definido pela CMED), ou valor já praticado pelo ente em compra pública, aquele que seja identificado como menor valor, tal como previsto na parte final do art. 9º na Recomendação 146, de 28.11.2023, do CNJ. Sob nenhuma hipótese, poderá haver pagamento judicial às pessoas físicas/jurídicas acima descritas em valor superior ao teto do PMVG, devendo ser operacionalizado pela serventia judicial junto ao fabricante ou distribuidor.



    3.3) As ações que permanecerem na Justiça Estadual e cuidarem de medicamentos não incorporados, as quais impuserem condenações aos Estados e Municípios, serão ressarcidas pela União, via repasses Fundo a Fundo (FNS ao FES ou ao FMS). Figurando somente um dos entes no polo passivo, cabe ao magistrado, se necessário, promover a inclusão do outro para possibilitar o cumprimento efetivo da decisão.



    3.3.1) O ressarcimento descrito no item 3.3 ocorrerá no percentual de 65% (sessenta e cinco por cento) dos desembolsos decorrentes de condenações oriundas de ações cujo valor da causa seja superior a 7 (sete) e inferior a 210 (duzentos e dez) salários mínimos, a ser implementado mediante ato do Ministério da Saúde, previamente pactuado em instância tripartite, no prazo de até 90 dias.



    3.4) Para fins de ressarcimento interfederativo, quanto aos medicamentos para tratamento oncológico, as ações ajuizadas previamente a 10 de junho de 2024 serão ressarcidas pela União na proporção de 80% (oitenta por cento) do valor total pago por Estados e por Municípios, independentemente do trânsito em julgado da decisão, a ser implementado mediante ato do Ministério da Saúde, previamente pactuado em instância tripartite, no prazo de até 90 dias. O ressarcimento para os casos posteriores a 10 de junho de 2024 deverá ser pactuado na CIT, no mesmo prazo.



    IV – Análise judicial do ato administrativo de indeferimento de medicamento pelo SUS. 4) Sob pena de nulidade do ato jurisdicional (art. 489, § 1º, V e VI, c/c art. 927, III, § 1º, ambos do CPC), o Poder Judiciário, ao apreciar pedido de concessão de medicamentos não incorporados, deverá obrigatoriamente analisar o ato administrativo comissivo ou omissivo da não incorporação pela Conitec e da negativa de fornecimento na via administrativa, tal como acordado entre os Entes Federativos em autocomposição no Supremo Tribunal Federal. 



    4.1) No exercício do controle de legalidade, o Poder Judiciário não pode substituir a vontade do administrador, mas tão somente verificar se o ato administrativo específico daquele caso concreto está em conformidade com as balizas presentes na Constituição Federal, na legislação de regência e na política pública no SUS.



    4.2) A análise jurisdicional do ato administrativo que indefere o fornecimento de medicamento não incorporado restringe-se ao exame da regularidade do procedimento e da legalidade do ato de não incorporação e do ato administrativo questionado, à luz do controle de legalidade e da teoria dos motivos determinantes, não sendo possível incursão no mérito administrativo, ressalvada a cognição do ato administrativo discricionário, o qual se vincula à existência, à veracidade e à legitimidade dos motivos apontados como fundamentos para a sua adoção, a sujeitar o ente público aos seus termos.



    4.3) Tratando-se de medicamento não incorporado, é do autor da ação o ônus de demonstrar, com fundamento na Medicina Baseada em Evidências, a segurança e a eficácia do fármaco, bem como a inexistência de substituto terapêutico incorporado pelo SUS.



    4.4) Conforme decisão da STA 175-AgR, não basta a simples alegação de necessidade do medicamento, mesmo que acompanhada de relatório médico, sendo necessária a demonstração de que a opinião do profissional encontra respaldo em evidências científicas de alto nível, ou seja, unicamente ensaios clínicos randomizados, revisão sistemática ou meta-análise.



    V – Plataforma Nacional. 



    5) Os Entes Federativos, em governança colaborativa com o Poder Judiciário, implementarão uma plataforma nacional que centralize todas as informações relativas às demandas administrativas e judiciais de acesso a fármaco, de fácil consulta e informação ao cidadão, na qual constarão dados básicos para possibilitar a análise e eventual resolução administrativa, além de posterior controle judicial.



    5.1) A porta de ingresso à plataforma será via prescrições eletrônicas, devidamente certificadas, possibilitando o controle ético da prescrição, a posteriori, mediante ofício do Ente Federativo ao respectivo conselho profissional.



    5.2) A plataforma nacional visa a orientar todos os atores ligados ao sistema público de saúde, possibilitando a eficiência da análise pelo Poder Público e compartilhamento de informações com o Poder Judiciário, mediante a criação de fluxos de atendimento diferenciado, a depender de a solicitação estar ou não incluída na política pública de assistência farmacêutica do SUS e de acordo com os fluxos administrativos aprovados pelos próprios Entes Federativos em autocomposição.



    5.3) A plataforma, entre outras medidas, deverá identificar quem é o responsável pelo custeio e fornecimento administrativo entre os Entes Federativos, com base nas responsabilidades e fluxos definidos em autocomposição entre todos os Entes Federativos, além de possibilitar o monitoramento dos pacientes beneficiários de decisões judiciais, com permissão de consulta virtual dos dados centralizados nacionalmente, pela simples consulta pelo CPF, nome de medicamento, CID, entre outros, com a observância da Lei Geral de Proteção da Dados e demais legislações quanto ao tratamento de dados pessoais sensíveis.



    5.4) O serviço de saúde cujo profissional prescrever medicamento não incorporado ao SUS deverá assumir a responsabilidade contínua pelo acompanhamento clínico do paciente, apresentando, periodicamente, relatório atualizado do estado clínico do paciente, com informações detalhadas sobre o progresso do tratamento, incluindo melhorias, estabilizações ou deteriorações no estado de saúde do paciente, assim como qualquer mudança relevante no plano terapêutico.



    VI – Medicamentos incorporados. 



    6) Em relação aos medicamentos incorporados, conforme conceituação estabelecida no âmbito da Comissão Especial e constante do Anexo I, os Entes concordam em seguir o fluxo administrativo e judicial detalhado no Anexo I, inclusive em relação à competência judicial para apreciação das demandas e forma de ressarcimento entre os Entes, quando devido.



    6.1) A(o) magistrada(o) deverá determinar o fornecimento em face de qual ente público deve prestá-lo (União, estado, Distrito Federal ou Município), nas hipóteses previstas no próprio fluxo acordado pelos Entes Federativos, anexados ao presente acórdão”.



    Em sede de Embargos de Declaração, o Plenário do STF definiu a correta aplicação da modulação dos efeitos, reconhecendo que, quanto à competência, o alcance da modulação abarca tanto os medicamentos incorporados quanto os não incorporados nas políticas públicas do Sistema Único de Saúde - SUS e somente se aplica às ações que forem ajuizadas após a publicação do resultado do julgamento de mérito no Diário de Justiça Eletrônico (19/09/2024), concluindo que, 



    “Consequentemente, os efeitos do tema 1234, quanto à competência, somente se aplicam às ações que forem ajuizadas após a publicação do resultado do julgamento de mérito no Diário de Justiça Eletrônico, afastando sua incidência sobre os processos em tramitação até o referido marco, sem possibilidade de suscitação de conflito negativo de competência a respeito dos processos anteriores ao referido marco jurídico, nos termos do voto do Relator.” 



    Como visto, de acordo com a tese fixada no julgamento do Tema nº 1.234 da Repercussão Geral e considerando que a ação foi proposta em momento anterior ao julgamento do referido Tema da Repercussão Geral, desnecessária a inclusão da União no processo e o deslocamento do feito para a Justiça Federal, conforme definido na modulação dos efeitos determinada pelo Plenário do STF.



    Aplicando essa mesma orientação em casos análogos ao dos autos, as seguintes decisões monocráticas: RE nº 1.532.250/DF, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 13/2/25; RE nº 1.472.567/DF, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe de 19/3/25; RE nº 1.408.770/DF. Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe de 10/3/25; e RE nº 1.536.013/DF, Relator o Ministro Cristiano Zanin, DJe de 21/2/25.



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso.



    Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observado os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 28 de maio de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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