Tribunal: STF
Processo: ACO 3717
Classe: ACO
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-07-11
Data de publicação: 2025-07-11

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Trata-se de ação cível originária, com pedido de tutela provisória de urgência em caráter liminar, ajuizada pelo Estado do Rio Grande do Norte contra União com objeto “de que a execução das contragarantias acessórias ao Contrato de Empréstimo BIRD8276-BR ocorra pelo meio menos oneroso, a se operar pela retenção da cota de repartição do FPE com crédito previsto para 10 de agosto de 2025”. 



    O Estado narra que “[e]m 09 de outubro de 2013, foi formulado o Contrato de Empréstimo BIRD8276-BR, entre o ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE e o Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD), no valor de US$ 360.000.000,00 (trezentos e sessenta milhões de dólares americanos), com garantia prestada pela UNIÃO”. 



    Conta que, em razão de previsão contratual “caberia ao ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE o adimplemento semestral dos encargos financeiros do contrato, os quais alcançaram o montante de US$ 17.436.389,92 (dezessete milhões, quatrocentos e trinta e seis mil, trezentos e oitenta e nove dólares americanos e noventa e dois centavos) na parcela com vencimento previsto para o dia 15 de junho de 2025”.



    Informa que, por dificuldades de caixa, “não foi possível ao ente subnacional cumprir com o referido compromisso, o que impôs à UNIÃO, na qualidade de garantidora, o dever de liquidação do referido débito junto BIRD, encargo do qual o ente federal se desincumbiu mediante pagamento ocorrido em 07 de julho de 2025, momento em que se sub-rogou no direito de executar as contragarantias pactuadas”. 



    O Estado narra que, em sequência ao pagamento pelo ente central, “foi notificado pelo BANCO DO BRASIL sobre a execução unilateral da contragarantia pela Ré por meio da retenção da cota de participação do FPE a ser creditada na conta única do Estado em 10 de julho de 2025, com retenção de eventual saldo remanescente no repasse subsequente do mencionado Fundo”, fato que lhe levou a formular requerimento junto ao Ministério da Fazenda para esclarecer as dificuldades administrativas e orçamentárias que adviriam em consequência do referido bloqueio, a ameaçar o cumprimento de suas obrigações regulares.



    Destaca que, na oportunidade, “apresentou alternativa consentânea com o contrato de contragarantias firmado entre as partes, consistente na reprogramação da referida retenção para o repasse do FPE previsto para 10 de agosto de 2025, primeira repartição havida após os 30 dias previstos contratualmente para tal ressarcimento”, momento em que “a retenção dos valores a título de execução de contragarantias, em que pese impactante, não seria suficiente para impedir o adimplemento das despesas mensais obrigatórias”.



    Narra, contudo, que “a UNIÃO não acatou o pedido formulado e, apesar de ter realizado a transferência da cota de repartição do FPE na presente data, determinou o subsequente bloqueio na conta única estadual, via BANCO DO BRASIL, do montante de R$ 86.794.769,38 (oitenta e seis milhões, setecentos e noventa e quatro mil, setecentos e sessenta e nove reais e trinta e oito centavos), debitando, de imediato, o valor de R$ 25.733.340,97 (vinte e cinco milhões, setecentos e trinta e três mil, trezentos e quarenta reais e noventa e sete centavos), então existente nos cofres públicos estaduais para pagamento dos precatórios ao TJRN na presente data, e retendo, consequentemente, todo e qualquer valor que ingresse a conta única estadual até a quitação do montante remanescente”.



    O Estado afirma que “não discute o direito da Ré à execução da referida contragarantia, mas entende que, havendo previsão contratual sobre o prazo para tal ressarcimento, o qual ainda não se encontra transcorrido, mostra-se ilícito o desconto realizado unilateralmente pela UNIÃO na data mais onerosa ao ESTADO, impactando severamente no seu fluxo de caixa”. 



    Alega que a matéria deve ser apreciada em plantão judicial porque “os valores bloqueados pela UNIÃO seriam utilizados pelo ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE para o adimplemento de obrigações constitucionais que vencem no mês corrente”, fato pelo qual “não seria possível ao Autor aguardar o encerramento do recesso deste excelso Supremo Tribunal Federal, em 31 de julho”.



    Sustenta a competência originária deste Supremo Tribunal Federal fundado no art. 102, I, f, da Constituição Federal, em razão do potencial conflito federativo envolvido na controvérsia, bem como em razão da cláusula de eleição de foro disposta em contrato de Contragarantia firmado com a União. 



    Alega que “os entes federados ajustaram entre si prazo de 30 dias para a satisfação da contragarantia, a se operar através dos mecanismos previstos na avença em favor do ente garantidor: cessão de receitas próprias estaduais e/ou da cota de participação do ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE nas transferências constitucionais do FPE”, o que não configura refinanciamento ou postergação de dívida vedados pelo art. 35 da LRF.



    Aduz que “a negativa da UNIÃO ao pleito estadual, com a imediata determinação de bloqueio de valores na conta única estadual, além de demonstrar completa insensibilidade com os desafios fiscais experimentados pelo ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE, ao arrepio dos mandamentos do federalismo de cooperação, acarreta inobservância dos deveres anexos ao contrato firmado pelas partes, especialmente daqueles decorrentes da boa-fé objetiva”.



    Ainda em sua fundamentação, cita o precedente firmado pelo Plenário deste STF no Referendo de Medida Cautelar deferida na ACO nº 3.705/RN, de minha relatoria, caso em que aduz que “se viu em situação idêntica em relação à execução da contragarantia do Contrato BIRD8276-BR, dado o inadimplemento da parcela vencida em dezembro de 2024”.



    Em sede de tutela provisória requer “o imediato desbloqueio da conta única estadual, com a devolução dos valores que eventualmente tenham sido debitados até o momento do cumprimento da decisão judicial, além da abstenção na execução da contragarantia relativa ao Contrato BIRD8276-BR até o repasse do FPE previsto para 10 de agosto de 2025”.



    No mérito, pede a procedência do pedido “para assegurar ao Autor o direito de que a execução das contragarantias acessórias ao Contrato de Empréstimo BIRD8276-BR ocorra pelo meio menos oneroso, a se operar pela retenção da cota de repartição do FPE com crédito previsto para 10 de agosto de 2025”.



    Vieram-me conclusos os autos em 10/07/2025.



    É o relatório. DECIDO.



    Nesta fase de cognição sumária, face ao potencial conflito federativo vinculado à presente controvérsia, atesto a competência originária deste Supremo Tribunal Federal para processar e julgar a presente ação cível originária, nos termos do art. 102, I, “f”, da Constituição Federal.



    Passo à análise do preenchimento dos requisitos positivos para concessão da tutela provisória pretendida, os quais estão previstos no art. 300 do Código de Processo Civil, in verbis:



    Art. 300. A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo.



    Quanto à probabilidade do direito alegado pela Fazenda autora, verifico que a interpretação das cláusulas firmadas no contrato celebrado entre as partes deve considerar as peculiaridades do caso concreto, ainda que não impeça, em abstrato, que a União busque o ressarcimento imediato dos valores que despendeu como garantidora do empréstimo.



    Nos termos do que dispõe o art. 113 do Código Civil, “os negócios jurídicos devem ser interpretados conforme a boa-fé e os usos do lugar de sua celebração”. O parágrafo 1º do citado art. 113 exibe vetores interpretativos adequados para os negócios jurídicos. Veja-se o que reza norma:



    Art. 113. Os negócios jurídicos devem ser interpretados conforme a boa-fé e os usos do lugar de sua celebração.



    § 1º A interpretação do negócio jurídico deve lhe atribuir o sentido que: (Incluído pela Lei nº 13.874, de 2019)



    I - for confirmado pelo comportamento das partes posterior à celebração do negócio; (Incluído pela Lei nº 13.874, de 2019)



    II - corresponder aos usos, costumes e práticas do mercado relativas ao tipo de negócio; (Incluído pela Lei nº 13.874, de 2019)



    III - corresponder à boa-fé; (Incluído pela Lei nº 13.874, de 2019)



    IV - for mais benéfico à parte que não redigiu o dispositivo, se identificável; e (Incluído pela Lei nº 13.874, de 2019)



    V - corresponder a qual seria a razoável negociação das partes sobre a questão discutida, inferida das demais disposições do negócio e da racionalidade econômica das partes, consideradas as informações disponíveis no momento de sua celebração. (Incluído pela Lei nº 13.874, de 2019)



    No mesmo sentido, extrai-se de norma aplicável genericamente aos contratos (art. 422 do CC) que “[o]s contratantes são obrigados a guardar, assim na conclusão do contrato, como em sua execução, os princípios de probidade e boa-fé”.



    O Contrato de Contragarantia firmado como acessório ao Contrato de Empréstimo BIRD8276-BR teve como objetivo permitir que o Estado do Rio Grande do Norte firmasse o pacto principal em condições mais vantajosas, em uma espécie de convergência de interesses, em que pese a bilateralidade atributiva típica de negócios jurídicos contratuais e a correspondente exigência de contracautelas para assegurar o ressarcimento da União. Tal medida proporciona um equilíbrio fiscal ao orçamento do ente central, viabilizando, inclusive, a concessão de garantias similares a outros entes subnacionais.



    No presente caso, o Estado do Rio Grande do Norte requer uma postergação, para 10 de agosto de 2025, da execução da contragarantia relativa ao Contrato BIRD8276-BR por meio de retenção de parcela do Fundo de Participação Estadual (FPE). A referida execução de contragarantia decorre do adimplemento feito, pela União, na qualidade de garantidora, em 07 de julho de 2025.



    Reputo que o citado pleito é razoável e consentâneo com a finalidade buscada pelo Contrato de Contragarantia firmado entre as partes. O tempo solicitado pelo Estado - um pouco mais de um mês - é relevante para a reorganização do seu fluxo de caixa, conforme informado na inicial, quando sustentou que “na data sugerida, já teria sua capacidade financeira restabelecida, visto que não haveria previsão de despesas extraordinárias para o referido mês agosto”, enquanto que “a parcela a ser creditada no dia 10 de julho tinha previsão de redução de R$ 12 milhões em relação ao mesmo período do ano anterior, conforme comunicado divulgado pela STN”.



    Nesse sentido, faço um paralelo com a norma processual que dispõe a regra de que a execução se dará pelo meio menos gravoso ao executado. Veja-se:



    Art. 805. Quando por vários meios o exequente puder promover a execução, o juiz mandará que se faça pelo modo menos gravoso para o executado.



    Parágrafo único. Ao executado que alegar ser a medida executiva mais gravosa incumbe indicar outros meios mais eficazes e menos onerosos, sob pena de manutenção dos atos executivos já determinados.



    Com efeito, analisando as disposições contratuais, concluo, nesta fase de cognição sumária, que o Estado do Rio Grande do Norte possui trinta dias para ressarcir, à União, qualquer compromisso por ela honrado em decorrência do Contrato de Garantia. E, não havendo referido ressarcimento no referido prazo, o ente subnacional será constituído em mora, nos termos do art. 397 do Código Civil1. Somente após o citado vencimento da obrigação a União, face à outorga de poderes firmada no instrumento contratual, poderá requerer a transferência dos valores referentes às quantias relacionadas com futuras cotas de participação a que fizer jus o Estado. Veja-se o que dispõem as cláusulas contratuais examinadas (eDOC nº 4, ID: 0ca81d43):



    “CLÁUSULA SEGUNDA - O ESTADO, nos termos do art. 167, § 4º, da Constituição; art. 40, § 1º, inciso II, da Lei Complementar n° 101, de 4 de maio de 2000; das Resoluções do Senado Federal nº 43, de 2001, com alterações posteriores, n° , de de de 201 ; art. 4°, no inciso I, da Portaria MEFP n° 497, de 27 de agosto de 1990; e com fundamento na Lei Estadual nº 9.558, de 14.10.2011, alterada pela Lei Estadual nº 9.616, de 29.03.2012, vincula, como garantia, para pagamento de quantias que a UNIÃO despender em decorrência de inadimplência do ESTADO no que tange ao cumprimento do Contrato de Empréstimo referido na Cláusula Primeira as receitas próprias a que se referem o art. 155, incisos I a III, e as cotas de repartição constitucional que lhe são devidas com fundamento nos arts. 157, inciso I, 159, inciso I, alínea "a", e inciso II, todos da Constituição da República, que lhe são creditadas no BANCO DO BRASIL S.A., agência n° 3795.8, conta-corrente n° 1000.6.



    CLÁUSULA TERCEIRA - Para pagamento de quantias decorrentes de inadimplemento contratual, inclusive encargos, o ESTADO transfere à UNIÃO, mediante cessão, as receitas próprias e as transferências constitucionais a que se refere a Cláusula Segunda, até o montante devido, atualizado pelo custo de captação do Tesouro Nacional, e confere poderes, neste ato, em caráter irrevogável e irretratável, à UNIÃO, por si ou por intermédio do BANCO DO BRASIL S.A., para, conforme o caso, requerer a transferência e transferir, para a conta do Tesouro Nacional, as verbas descritas na Cláusula Segunda que estiverem depositadas em qualquer agência ou conta-corrente do aludido banco ou em qualquer outra instituição financeira, a ser futuramente contratada, pelo ESTADO, para depósito das verbas de receitas próprias e cotas de repartição constitucional previstas no art. 167, § 4º, da Constituição, ora ofertadas em contragarantia, até o limite do saldo existente.



    PARÁGRAFO PRIMEIRO - O ESTADO também outorga os poderes, em caráter irrevogável e irretratável, à UNIÃO, por si ou por intermédio do BANCO DO BRASIL S.A., para transferir ou requerer a transferência, conforme o caso, para a conta do Tesouro Nacional, até o limite do saldo depositado no BANCO DO BRASIL S.A. ou em qualquer outra instituição financeira, os valores referentes às quantias relacionadas com as futuras cotas de repartição a que fizer jus o ESTADO, por força do art. 157, inciso II, da Constituição, sobre o produto de arrecadação de impostos federais, que venham a ser criados na forma do art. 154, inciso I, da Constituição, os quais também ora são ofertados em contragarantia.



    PARÁGRAFO SÉTIMO - O não ressarcimento pelo ESTADO à UNIÃO de qualquer compromisso por esta honrado, em decorrência do Contrato de Garantia referido na Cláusula Primeira, em até trinta dias, implicará a constituição do ESTADO em mora, reconhecendo, nesta hipótese, a certeza e liquidez da dívida, e seus consectários, incluindo a inscrição em Dívida Ativa da União.”



    Portanto, reputo que a interpretação que proporciona a execução do negócio jurídico pelo modo menos gravoso ao devedor e vai ao encontro dos princípios da lealdade e da cooperação federativa leva à conclusão de que está presente o requisito de probabilidade do direito para o deferimento do pedido de tutela provisória ventilado na inicial.



    Dessa forma, considero preenchido o requisito de periculum in mora. Segundo narrado pelo requerente, o bloqueio imediato de R$ 25.733.340,97 (vinte e cinco milhões, setecentos e trinta e três mil, trezentos e quarenta reais e noventa e sete centavos) (eDOC nº 5, ID: 4fc50122) compromete quantia “então existente nos cofres públicos estaduais para pagamento dos precatórios ao TJRN na presente data”, além do débito remanescente e a retenção de valores que ingressem na conta única do Tesouro Estadual até o montante de R$ 86.794.769,38 (oitenta e seis milhões, setecentos e noventa e quatro mil, setecentos e sessenta e nove reais e trinta e oito centavos).



    Com efeito, dado que o pedido se resume à postergação do integral adimplemento do débito para 10/08/2025, por meio de retenção de parcela do FPE a ser remetido pela União, não verifico a ocorrência de perigo de irreversibilidade dos efeitos da concessão da tutela provisória (art. 300, § 3º, do CPC).



    Ademais, é relevante citar precedente firmado pelo Plenário deste Supremo Tribunal Federal em sede de Referendo de Medida Cautelar concedida na Ação Cível Originária nº 3.705, também de minha relatoria, cujo objeto é praticamente idêntico ao destes autos, bem como envolve as mesmas partes e o mesmo contrato. Veja-se a ementa do acórdão:



    Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E FINANCEIRO. REFERENDO DE MEDIDA CAUTELAR. EXECUÇÃO DE CONTRAGARANTIA. POSTERGAÇÃO DE BLOQUEIO DE CONTAS ESTADUAIS. MEDIDA CAUTELAR REFERENDADA. I. Caso em exame 1. Medida cautelar deferida pelo Exmo. Presidente do STF, Min. Roberto Barroso, em ação cível originária ajuizada pelo Estado do Rio Grande do Norte contra a União, visando ao afastamento temporário do bloqueio de suas contas, em valor superior a R$ 108.000.000,00, decorrente de execução de contragarantia pela União, após inadimplemento de parcela de empréstimo contratado com o Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD). II. Questão em discussão 2. Há duas questões em discussão: (i) definir se estão presentes os requisitos para a concessão da medida cautelar, consistentes no risco da demora e na plausibilidade do direito; e (ii) estabelecer se é possível a postergação da execução da contragarantia pela União, considerando a cláusula contratual que estipula prazo de trinta dias para a constituição da mora. III. Razões de decidir 3. O bloqueio de recursos na conta única estadual pode comprometer a realização de despesas obrigatórias, incluindo folha de pagamento e repasses a Poderes e órgãos autônomos, caracterizando o risco de dano grave ou de difícil reparação, conforme exigido pelo art. 300 do CPC. 4. A interpretação das cláusulas contratuais à luz do princípio da boa-fé permite a postergação do bloqueio, sem eximir o Estado de ressarcir os valores à União no prazo contratual de trinta dias, e sem causar impacto financeiro relevante à União. 5. A postergação do bloqueio até o repasse do Fundo de Participação dos Estados, previsto para 10 de fevereiro de 2025, possibilita que o Estado reorganize seu fluxo de caixa e evite inadimplemento futuro, o que beneficiaria todas as partes envolvidas. IV. Dispositivo 7. Medida cautelar referendada. (ACO 3705 MC-Ref, Minha Relatoria, Tribunal Pleno, julgado em 12-03-2025, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 17-03-2025 PUBLIC 18-03-2025) (grifou-se)



    Nesse ponto, destaco a necessidade de manutenção da estabilidade, integridade e coerência da jurisprudência (art. 926 do CPC), como forma de dar execução ao princípio da segurança jurídica.



    Ante o exposto, defiro a tutela provisória requerida, liminarmente e ad referendum, para determinar à União: (i) o imediato desbloqueio da conta única do Estado do Rio Grande do Norte; (ii) a devolução dos valores eventualmente debitados até o cumprimento desta decisão liminar; e (iii) a abstenção na execução da contragarantia relativa ao Contrato BIRD8276-BR até o repasse da cota de Fundo de Participação Estadual para o Estado autor, previsto para 10 de agosto de 2025, data após a qual deverá haver o integral adimplemento da parcela vencida e a tutela provisória ora concedida perderá a sua eficácia.



    Publique-se.



    Brasília, 11 de julho de 2025.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



Documento assinado digitalmente




1  Art. 397. O inadimplemento da obrigação, positiva e líquida, no seu termo, constitui de pleno direito em mora o devedor.