Tribunal: STF
Processo: ARE 1560266
Classe: ARE
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-07-17
Data de publicação: 2025-07-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Trata-se de recurso extraordinário com agravo contra decisão de inadmissão do recurso extraordinário.



    O recurso foi interposto com fundamento nas alíneas "a" e "d" do permissivo constitucional.



    O acórdão recorrido ficou assim ementado:



    DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL. TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA (TAC). ALEGAÇÃO DE DESMEMBRAMENTO TERRITORIAL SEM OBSERVÂNCIA DOS REQUISITOS CONSTITUCIONAIS. DEFINIÇÃO DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS. CONSULTA POPULAR. PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS ESSENCIAIS. RECURSO DESPROVIDO.



    I. Caso em exame



    Trata-se de recurso de apelação interposto contra sentença que julgou improcedente a ação declaratória de nulidade do Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), firmado entre o Município de Tangará da Serra e o de Barra do Bugres.



    II. Questão em discussão



    2. A questão em discussão consiste em verificar a validade do TAC firmado, que visou solucionar a prestação de serviços públicos essenciais a uma comunidade localizada em área de fronteira entre os municípios de Tangará da Serra e Barra do Bugres, sem violação das normas constitucionais sobre alteração de limites territoriais.



    III. Razões de decidir 



    3. O TAC não constitui desmembramento formal de município, mas visa a assegurar a prestação adequada de serviços públicos em área de difícil delimitação territorial. 



    4. A consulta popular foi realizada com os moradores diretamente afetados, cumprindo a finalidade de garantir que os serviços fossem prestados adequadamente.



    5. Não houve violação dos requisitos constitucionais, sendo o plebiscito aplicável apenas para criação, fusão ou desmembramento formal de municípios, o que não ocorreu no caso.



    6. A delimitação correta das áreas de assentamento tem relação direta com o cumprimento da função social da terra, como previsto na Constituição Federal.



    7. A nulidade do TAC prejudicaria a prestação de serviços essenciais à comunidade, conforme já demonstrado pela atuação do Ministério Público.



    IV. Dispositivo e tese



    8. Recurso de apelação desprovido. Tese de julgamento: "É válido o Termo de Ajustamento de Conduta firmado entre municípios para garantir a prestação de serviços públicos essenciais em áreas de limite territorial impreciso, desde que não haja alteração de limites territoriais ou violação de normas constitucionais."



    Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 18, §4º; Lei nº 7.347/85, art. 5º, §6º.



    Jurisprudência relevante citada: STF, RE n.º 760.931/MG; STJ, REsp n.º 1.196.557/PR; STJ, RMS nº 34.156/SP



    No recurso extraordinário sustenta-se violação do(s) art.(s) 18, § 4º, da Constituição Federal.



    Decido.



    Analisados os autos, verifica-se, de plano, incabível a interposição do apelo extremo pelos permissivos das alíneas “c” e “d” do artigo 102, III, da CF, deixando o Tribunal de origem de julgar válida lei ou ato de governo local contestado em face da Constituição Federal, tampouco de julgar válida lei local contestada em face de lei federal. Cito os seguintes precedentes:  



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO TRIBUTÁRIO. ISS PRIVILEGIADO. SOCIEDADE DE ÍNDOLE EMPRESARIAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO FUNDADO NAS ALÍNEAS C E D DO INCISO III DO ART. 102 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ACÓRDÃO RECORRIDO QUE JULGA VÁLIDA LEI OU ATO DE GOVERNO LOCAL CONTESTADOS EM FACE DA CARTA MAGNA. NÃO OCORRÊNCIA. PRECEDENTES. ACÓRDÃO RECORRIDO QUE JULGA VÁLIDA LEI LOCAL CONSTESTADA EM FACE DE LEI FEDERAL. NÃO OCORRÊNCIA. PRECEDENTES. PREQUESTIONAMENTO. AUSÊNCIA. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. O acórdão recorrido não julgou válida lei ou ato de governo local contestados em face da Constituição, razão pela qual fica inviabilizado o processamento do recurso extremo pela alínea c do inciso III do art. 102 da Constituição Federal. 2. No acórdão recorrido, não se julgou válida lei local contestada em face de lei federal, razão pela qual fica inviabilizado o processamento do recurso extremo pela alínea d do inciso III do art. 102 da Constituição Federal 3. É inadmissível o recurso extraordinário se a matéria constitucional que nele se alega violada não está devidamente prequestionada. Incidência das Súmulas 282/STF. 4. Não se presta o recurso extraordinário para a análise de matéria infraconstitucional, tampouco para o reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula 279/STF). 5. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 6. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita”. (RE 1.321.299-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 28.06.2021)  



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Processual Civil. Recurso extraordinário fundado nas alíneas c e d do inciso III do art. 102 da Constituição Federal. Acórdão recorrido que julga válida lei ou ato de governo local contestados em face da Carta Magna. Não ocorrência. Precedentes. Acórdão recorrido que julga válida lei local contestada em face de lei federal. Não ocorrência. Precedentes. Direito Administrativo. Poço artesiano. Outorga pelo poder público. Legislação local. Ofensa reflexa. Precedentes. 1. O acórdão recorrido não julgou válida lei ou ato de governo local contestados em face da Constituição, razão pela qual fica inviabilizado o processamento do recurso extremo pela alínea c do inciso III do art. 102 da Constituição Federal. 2. No acórdão recorrido, não se julgou válida lei local contestada em face de lei federal, razão pela qual fica inviabilizado o processamento do recurso extremo pela alínea d do inciso III do art. 102 da Constituição Federal. 3. Não se presta o recurso extraordinário para a análise de matéria infraconstitucional. Incidência da Súmula nºs 280/STF. 4. Agravo regimental não provido. 5. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita”. (ARE 1.270.810-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 16.09.2020)



    Ademais, colhe-se do voto condutor do acórdão atacado a seguinte fundamentação:



    De acordo com os autos, em 2009, foi instaurado Procedimento Preparatório de Investigação Cível sob o SIMP n. 001055- 033/2010, junto à Promotoria de Justiça, por meio da Portaria n. 01/RRAS/PJCÍVEL/09, em decorrência do impasse existente entre os Municípios de Barra do Bugres e Tangará da Serra, consistente em se ter conhecimento a qual dos dois municípios pertencia o Assentamento Antônio Conselheiro.



    Entretanto, no dia 08/01/2010, foi realizada uma reunião onde compareceram os Prefeitos dos Municípios de Barra do Bugres e Tangará da Serra e moradores do Assentamento Antônio Conselheiro, parte da Agrovila 25 até a 36, ocasião em que, com o objetivo de impedir que a população não fosse prejudicada na assistência dos serviços públicos, uma vez que estes poderiam acarretar prejuízos na área de saúde, educação, infraestrutura e agricultura, ficou deliberado que seria realizada uma eleição no Assentamento Antônio Conselheiro no dia 24/01/2010.



    Por sua vez, foi realizada uma eleição na data indicada, obtendo-se o seguinte resultado: o Município de Barra do Bugres obteve 175 votos, enquanto o Município de Tangará da Serra obteve 76 votos, todos contabilizados por meio de urnas cedidas pela Justiça Eleitoral



    (...)



    A propósito, a questão discutida no TAC também era objeto de um Projeto de Lei que se encontrava em discussão junto à Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso (documentos de identificação 97199708 – págs. 28-30), tendo sido o referido arquivamento devidamente homologado pelo Conselho Superior do Ministério Público (documentos de identificação 97199708 – págs. 35-37).



    Ao analisar o acordo de ajuste de conduta firmado entre as partes, conforme mencionado pelo representante do Ministério Público:



    "... fica claro que o acordo de ajuste de conduta firmado entre as partes tinha como objetivo proteger os direitos de aproximadamente 240 famílias do Assentamento Antônio Conselheiro, que há alguns anos estavam sem receber os serviços básicos e essenciais por parte da prefeitura, devido ao fato de que o assentamento está localizado na área de limite entre os municípios de Barra do Bugres e Tangará da Serra. 



    Além disso, observa-se que, após reuniões com os representantes dos municípios envolvidos, bem como com os moradores do Assentamento Antônio Conselheiro, chegou-se a um acordo mútuo de que a questão da responsabilidade pela Agrovila 25, parte dos lotes 505 a 519;"



    Todas as alegações do autor eram conhecidas por ele quando firmou o acordo de ajuste de conduta, especialmente tendo sido firmado em respeito à vontade popular, uma vez que o resultado da eleição demonstrou que o município de Barra do Bugres deveria fornecer à população do assentamento todas as atribuições municipais, relacionadas à saúde, educação, infraestrutura, agricultura e demais necessidades básicas e serviços públicos.



    Portanto, a alegação de que houve violação do artigo 18, §4º, da Constituição Federal não deve ser acolhida, uma vez que, na época, já havia um projeto de lei sobre o assunto em discussão na Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso, de modo que houve uma consulta popular com os interessados, ou seja, com os moradores do assentamento.



    Por outro lado, como bem exposto pelo Ministério Público, a falta de uma lei aprovada sobre as delimitações dos municípios não poderia ser um impasse para a solução do problema em questão:



    "(...) não se trata apenas da delimitação da área, mas sim da disponibilização dos serviços públicos básicos e essenciais, como saúde e educação, sendo certo que a população já vinha sofrendo há alguns anos com a falta desses serviços".



    Desse modo, verifica-se que, para ultrapassar o entendimento do Tribunal de origem, seria necessário analisar a causa à luz da interpretação dada à legislação infraconstitucional pertinente e reexaminar os fatos e as provas dos autos, o que não é cabível em sede de recurso extraordinário, nos termos da Súmula 279 /STF. Sobre o tema:



    “ Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Responsabilidade do Estado. Danos morais e materiais. Dissídio coletivo. Descumprimento de acordo. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. Inadmissível, em recurso extraordinário, o reexame dos fatos e das provas dos autos. Incidência da Súmula nº 279/STF. 2. Agravo regimental não provido.” (ARE nº 1.182.799/SP-AgR, Tribunal Pleno, Min. Rel. Dias Toffoli, DJe de 24/04/2019).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 30.04.2021. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO RESCISÓRIA. INVESTIGAÇÃO DE PATERNIDADE POST MORTEM. NECESSIDADE DE ANÁLISE PRÉVIA DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. OFENSA REFLEXA. SÚMULA 279 DO STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Eventual divergência ao entendimento adotado pelo Tribunal a quo, em relação ao preenchimento dos requisitos legais para a procedência da ação rescisória, demandaria o reexame de fatos e provas constantes dos autos, bem como da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Código de Processo Civil). Dessa forma, resta demonstrada a não ocorrência de ofensa constitucional direta, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, além da vedação contida na Súmula 279 do STF. 2. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 1.296.307/SP-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 05/07/2021)



    “Recurso extraordinário: descabimento: questão decidida à luz de legislação infraconstitucional e da análise de fatos e provas, ausente o prequestionamento dos dispositivos constitucionais tidos por violados (Súmulas 282 e 279); alegada ofensa que, se ocorresse, seria reflexa ou indireta: incidência, mutatis mutandis, da Súmula 636.” (AI nº 518.895/MG-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ de 15/04/2005).



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REAPRECIAÇÃO DE PROVAS. INADMISSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. OFENSA CONSTITUCIONAL REFLEXA. 1. A argumentação do recurso extraordinário traz versão dos fatos diversa da exposta no acórdão, de modo que seu acolhimento passa necessariamente pela revisão das provas. Incide, portanto, o óbice da Súmula 279 desta Corte (Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário). 2. Tendo o acórdão recorrido solucionado as questões a si postas com base em preceitos de ordem infraconstitucional, não há espaço para a admissão do recurso extraordinário, que supõe matéria constitucional prequestionada explicitamente. 3. Agravo Interno a que se nega provimento.” (RE 1.314.563/PR-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 09/08/2021)



    No mesmo sentido: RE nº 1.231.979/RJ - ED, Segunda Turma, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 18/12/2019; RE nº 1.173.779/RS-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 31/05/2019 e RE nº 832.960/DF-AgR, Primeira Turma, Rel. Min Luiz Fux, DJe de 21/05/2019.



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (alínea c do inciso V do art. 13 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observado os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 17 de julho de 2025.



Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO



Presidente



Documento assinado digitalmente