Tribunal: STF
Processo: RE 1548387
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-06-23
Data de publicação: 2025-06-23

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito Administrativo. Recurso Extraordinário. Aposentadoria especial. Agente socioeducativo. Mora legislativa. Inexistência. Regra de transição estabelecida na Emenda Constitucional nº 103, de 2019. Recurso parcialmente provido.



    I. Caso em exame



    1. Recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios em que concedido mandado de injunção pelo qual se reconheceu a existência de mora legislativa quanto à regulamentação do art. 40, § 4º-B, da Constituição no prazo de 90 dias e, em caso de omissão, que a autoridade administrativa analisasse a situação do impetrante à luz da Lei Complementar nº 51, de 1985. 



    2. O recorrente argumenta a inexistência de mora na regulamentação do art. 40, § 4º-B, da Constituição da República, sustentando que se trata de faculdade do legislador distrital.



    II. Questão em discussão



    3. A questão em discussão consiste em saber se há mora legislativa na regulamentação da aposentadoria especial para agentes socioeducativos do Distrito Federal, diante da previsão do art. 40, § 4º-B, da Constituição da República e das regras de transição estabelecidas pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019.



    III. Razões de decidir



    4. A alegada ausência de regulamentação da aposentadoria especial para agentes socioeducativos pelo Distrito Federal, conforme previsto no art. 40, § 4º-B, da Constituição da República, não configura mora legislativa.



    5. Na Emenda Constitucional nº 103, de 2019, em seu art. 5º, já se estabeleceram normas de transição enquanto não editada a legislação específica do Distrito Federal. Assim incabível o mandado de injunção.



    IV. Dispositivo e tese



    6. Recurso parcialmente provido para reformar os acórdãos recorridos e denegar o mandado de injunção impetrado, ante a ausência de mora legislativa, não obstante seja reconhecida a aplicação da Lei Complementar 51/1985, enquanto não sobrevier lei específica, nos termos previstos pela Emenda Constitucional 103/2019.



    _________



    Dispositivos relevantes citados: CRFB, arts. 5º, inc. LXXI, 40, § 4º-B; Lei Complementar nº 51, de 1985; Lei nº 13.300, de 2016, art. 2º; EC nº 103, de 2019, art. 5º, § 2º; RISTF, art. 21, § 1º.



    Jurisprudência relevante citada: RE nº 1.526.375-ED/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, j. 12/03/2025.



    DECISÃO



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, assim ementado:



    “MANDADO DE INJUNÇÃO. APOSENTADORIA ESPECIAL. AGENTE SOCIOEDUCATIVO DO DISTRITO FEDERAL. REGULAMENTAÇÃO DO ART. 40, § 4-B, DA CF. APLICAÇÃO DA LEI COMPLEMENTAR 51/1985. I – Compete privativamente ao Governador do Distrito Federal a iniciativa de lei que trate sobre a aposentadoria do servidor público do Distrito Federal, art. 71, § 1º, inc. II, da LODF. Rejeitadas as preliminares de ilegitimidade passiva do Governador do Distrito Federal e de litisconsórcio passivo necessário da Câmara Legislativa do Distrito Federal. II – A ausência de regulamentação do art. 40, § 4-B, da CF deve ser suprida mediante aplicação da Lei Complementar 51/1985, para assegurar ao impetrante, Agente Socioeducativo do Distrito Federal, que a sua pretensão de aposentadoria especial seja examinada pela autoridade administrativa, a quem compete analisar o preenchimento dos requisitos necessários ao deferimento do pleito. III – Ordem injuntiva concedida.” (e-doc. 6).



    2. Os embargos de declaração opostos foram desprovidos (e-doc. 12).



    3. No presente recurso extraordinário, movido com fundamento no art. 102, inc. III, al. “a”, do permissivo constitucional, o recorrente aponta violação ao art. 40, § 4º-B, da Constituição da República (CRFB), afirmando, em suma, não haver mora na regulamentação do referido dispositivo em virtude de não se tratar de dever, mas de faculdade do legislador distrital de assegurar aposentadoria especial aos agentes socioeducativos. Ao final, requer o provimento do recurso para que seja declarada a ausência de mora e, consequentemente, a improcedência dos pedidos autorais (e-doc. 14).



    4. Foram apresentadas contrarrazões (e-doc. 16).



    É o relatório.



    Decido.



    5. De início, afasto as preliminares de mérito suscitadas nas contrarrazões, uma vez que o art. 40, § 4º-B, da CRFB foi devidamente prequestionado e houve o exaurimento da instância anterior.



     



    6. No mais, para melhor compreensão da controvérsia, transcrevo os fundamentos do voto condutor do julgamento do mandado de injunção pertinentes ao exame do apelo extremo:



    “(...) 12. Segundo o art. 5º, inc. LXXI, da CF, o mandado de injunção será concedido sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício de direitos constitucionais. 



    13. A Lei 13.300/2016 que disciplina o processo e o julgamento dos mandados de injunção individual e coletivo também dispõe em seu art. 2º: 



    ‘Art. 2º Conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta total ou parcial de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania. Parágrafo único. Considera-se parcial a regulamentação quando forem insuficientes as normas editadas pelo órgão legislador competente.’ 



    14. Em relação à aposentadoria especial dos ocupantes do cargo de Agente Socioeducativo, reprise-se o teor do art. 40, § 4º-B, da CF, que prevê: 



    ‘Art. 40. O regime próprio de previdência social dos servidores titulares de cargos efetivos terá caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente federativo, de servidores ativos, de aposentados e de pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial. 



    (...) 



    § 4º-B. Poderão ser estabelecidos por lei complementar do respectivo ente federativo idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de ocupantes do cargo de agente penitenciário, de agente socioeducativo ou de policial dos órgãos de que tratam o inciso IV do caput do art. 51, o inciso XIII do caput do art. 52 e os incisos I a IV do caput do art. 144.’ (Incluído pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)



    15. Diante do dispositivo acima destacado, extrai-se que a fruição da aposentadoria especial ao servidor ocupante do cargo de Agente Socioeducativo depende da edição de lei complementar, o que não ocorreu até o momento, portanto, evidenciada a mora legislativa. 



    16. Registre-se que a Lei Complementar Distrital 769/2008, citada pelo Governador do Distrito Federal em suas informações (id. 60753632, pág. 4), regulamenta a regra geral do regime de previdência social dos servidores do Distrito Federal, não disciplina a aposentadoria especial dos Agentes Socioeducativos, prevista no § 4º-B do art. 40 da CF. 



    17. Constatada a omissão, está o Poder Judiciário autorizado a atuar, para possibilitar a veiculação, perante a autoridade competente, do pleito de aposentadoria especial, mediante aplicação da Lei Complementar 51/1985, que regulamenta a aposentadoria do servidor público policial.



    (...)



    19. Acrescente-se que inexiste a alegada violação ao art. 5º, § 2º, da EC 103/2019, pois mesmo antes da sua promulgação já era admitida a aplicação da Lei Complementar 51/1985 para fins de aposentadoria especial dos Agentes Penitenciários dos Estados, quando caracterizada a mora legislativa, consoante entendimento do STF no julgamento de mandado de injunção impetrado em 2018, in verbis: 



    “APOSENTADORIA ESPECIAL – AGENTE PENITENCIÁRIO – ATIVIDADE DE RISCO – MORA LEGISLATIVA. Ante mora legislativa na edição de norma a versar aposentadoria especial pelo exercício de atividade de risco – artigo 40, § 4º, da Constituição Federal –, surge aplicável, aos agentes penitenciários, o regime da Lei Complementar nº 51/1985” (MI 7044 AgR, Relator(a): CELSO DE MELLO, Relator(a) p/ Acórdão: MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 11-11- 2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-037 DIVULG 26-02-2021 PUBLIC 01-03- 2021, grifo nosso). 



    20. Por outro ângulo, eventual concessão da aposentadoria especial ao impetrante não ofende o art. 195, § 5º, da CF, e não gera enriquecimento indevido, porque demonstrou que ocupa o cargo de Agente Socioeducativo desde 12/12/1998, e, considerado o tempo de serviço averbado, conta com mais de 36 anos de serviço e recolhe previdência social durante todo o período (id. 60103665). 



    21. Por fim, repise-se que, observado o estrito limite de cognição do mandado de injunção, a presente demanda objetiva apenas sanar a mora legislativa; não se trata de reconhecer o direito do impetrante à aposentadoria especial, tarefa que compete à autoridade administrativa responsável pela apreciação do pedido, mediante a comprovação, pela parte interessada, dos requisitos necessários. 



    22. Isso posto, rejeito as preliminares, conheço do mandado de injunção e concedo a ordem para, reconhecida a mora legislativa do Distrito Federal relativamente ao dever de regulamentar o art. 40, § 4º-B, da CF, determinar que providencie a regulamentação do referido dispositivo constitucional no prazo de 90 dias. Decorrido o prazo concedido, e mantida a omissão, determino à autoridade administrativa competente que proceda à análise da situação fática do impetrante quanto ao direito de aposentadoria especial, à luz da Lei Complementar 51/1985. 



    23. Sem honorários advocatícios sucumbenciais, arts. 14 da Lei 13.300/2016 e 25 da Lei 12.016/2009.” (e-doc. 6, p. 5-8; grifos nossos).



    7. Ao apreciar os aclaratórios opostos com o fim de apontar a omissão no tocante à faculdade da regulamentação, o Colegiado a quo consignou o seguinte:



    “(...) 11. Com relação à tese de que o direito à aposentadoria especial dos ocupantes do cargo de Agente Socioeducativo pode ou não ser instituído por lei complementar distrital, transcrevo os fundamentos apresentados pelo em. Des. Sandoval Oliveira: 



    ‘(...) Conforme já alinhavado, a Emenda Constitucional 103/2019 reformulou o quadro de competências sobre a matéria, atribuindo aos entes federados o poder de fixação de critérios e requisitos diferenciados (especificamente, tempo de contribuição e idade). Destarte, se a Constituição Federal lançou sobre as unidades da federação o dever de estabelecer critérios para a aposentadoria especial, seria um contrassenso admitir que, por força de lei distrital, essa obrigação deveria retornar à esfera federal. A propósito: 



    (...) 



    Também não prospera a tese de que o art. 40, §4º-B, da CF encerra mera faculdade, inserida em uma moldura discricionária e, portanto, sujeita a um juízo de conveniência e oportunidade dos entes federados. O aludido raciocínio está escorado exclusivamente na utilização da expressão ‘poderão ser estabelecidos’. Ocorre que o mesmo texto também é empregado nos §§4º-A e 4º-C, em relação aos quais este Tribunal, em sede de mandado de injunção, e reverberando a jurisprudência do Pretório Excelso, tem reconhecido a mora legislativa, conforme ementa citada linhas acima. 



    (...) 



    Guardadas as peculiaridades que permeiam a esfera previdenciária, a base axiológica do ‘efeito cliquet’ pode ser tomada como norte no caso concreto. Não é razoável a tese de que a aposentadoria especial para atividades de risco é mera faculdade apresentada aos entes da federação, sujeita ao crivo da conveniência e da oportunidade, pois o referido direito já era reconhecido pelo Supremo Tribunal Federal antes da alteração do regime de competências. Admiti-lo seria ignorar a ideia de vedação ao retrocesso de um direito social. 



    Emerge evidente, portanto, a omissão legislativa imputada ao Chefe do Poder Executivo Distrital – a quem compete a regulamentação do art. 40, §4º-B, da CF. Igualmente demonstrada a subsunção da situação fática na qual está inserido o impetrante (Agente Socioeducativo) à norma em destaque. 



    (...)’ (id. 63712922, págs. 41/2). 



    12. O acórdão, em suma, não contém o vício apontado nem contraria os arts. 5º, inc. LXXI, 40, § 4ºB, e 93, inc. IX, da CF; e 2º da Lei 13.300/2016. O acolhimento dos embargos está adstrito à existência de obscuridade, contradição, omissão ou erro material, não verificada nos autos.” (e-doc. 12, p. 4-5).



    8. Entendo assistir razão, em parte, ao recorrente.



    9. O art. art. 40, § 4º-B, da Constituição da República está assim redigido:



    “Art. 40. O regime próprio de previdência social dos servidores titulares de cargos efetivos terá caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente federativo, de servidores ativos, de aposentados e de pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)



    (...)



    § 4º-B. Poderão ser estabelecidos por lei complementar do respectivo ente federativo idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de ocupantes do cargo de agente penitenciário, de agente socioeducativo ou de policial dos órgãos de que tratam o inciso IV do caput do art. 51, o inciso XIII do caput do art. 52 e os incisos I a IV do caput do art. 144. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019).”



    10. No caso sob exame, o Tribunal de origem reconheceu a existência de mora legislativa do Distrito Federal em regulamentar a aposentadoria especial para o cargo de agente socioeducativo, o que foi previsto no art. 40, § 4º-B, da CRFB. Ocorre que, na própria Emenda Constitucional nº 103, de 2019, já há regras de transição em seu art. 5º, in verbis:



    “Art. 5º - O policial civil do órgão a que se refere o inciso XIV do caput do art. 21 da Constituição Federal, o policial dos órgãos a que se referem o inciso IV do caput do art. 51, o inciso XIII do caput do art. 52 e os incisos I a III do caput do art. 144 da Constituição Federal e o ocupante de cargo de agente federal penitenciário ou socioeducativo que tenham ingressado na respectiva carreira até a data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional poderão aposentar-se, na forma da Lei Complementar nº 51, de 20 de dezembro de 1985, observada a idade mínima de 55 (cinquenta e cinco) anos para ambos os sexos ou o disposto no § 3º. 



    (…) 



    § 2º Aplicam-se às aposentadorias dos servidores dos Estados de que trata o § 4º-B do art. 40 da Constituição Federal as normas constitucionais e infraconstitucionais anteriores à data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional, enquanto não promovidas alterações na legislação interna relacionada ao respectivo regime próprio de previdência social.” (grifos nossos).



    11. Com efeito, analisando de forma sistemática o art. 40, § 4º-B, da CRFB e as normas transitórias estabelecidas na Emenda Constitucional nº 103, de 2019, verifica-se não ser possível reconhecer a existência de mora legislativa, uma vez que o próprio legislador estabeleceu as normas a serem observadas enquanto não alterada a legislação pelo Distrito Federal, conforme decidido no precedente abaixo:



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. MANDADO DE INJUNÇÃO. REGULAMENTAÇÃO DA APOSENTADORIA ESPECIAL DE AGENTE SOCIOEDUCATIVO. ART. 40, §4º-B DA CONSTITUIÇÃO NA REDAÇÃO DA EMENDA CONSTITUCIONAL 103/2019. ARTS. 5º E 10, § 2º, INCISO I, DA EC 103/20019. NORMA TRANSITÓRIA PARA APLICAÇÃO ANALÓGICA DA LEI COMPLEMENTAR 51/1985 AOS AGENTES FEDERAIS PENITENCIÁRIO OU SOCIOEDUCATIVO. OMISSÃO LEGISLATIVA. INEXISTÊNCIA. 1. O órgão julgador pode receber, como agravo interno, os embargos de declaração que notoriamente visam a reformar a decisão monocrática do Relator, sendo desnecessária a intimação do embargante para complementar suas razões quando o recurso, desde logo, exibir impugnação específica a todos os pontos da decisão embargada. Inteligência do art. 1.024, § 3º, do Código de Processo Civil de 2015. 2. Na origem, o TJDFT concedeu a injunção postulada, para que o Distrito Federal, no prazo de 90 dias, promova a edição da norma regulamentadora, que discipline a aposentadoria dos agentes socioeducativos no âmbito daquele ente e, caso a mora legislativa não seja suprida no prazo estipulado, a situação funcional da impetrante deve ser apreciada com base na aplicação analógica da Lei Complementar nº 51/1985, prevista pela Emenda Constitucional nº 103/2019 como parâmetro para as regras de transição no âmbito federal. 3. O Mandado de Injunção está previsto no art. 5º, inciso LXXI, da Constituição Federal e prevê que o mesmo será concedido sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício de direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania. 4. Assim, sempre é necessária a presença dos requisitos do mandado de injunção, que são (a) a falta de norma reguladora de uma previsão constitucional (omissão total ou parcial do Poder Público); (b) inviabilização do exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania. 5. Ressalte-se, portanto, que o cabimento do mandado de injunção pressupõe a existência de nexo de causalidade entre a omissão normativa do Poder Público e a inviabilidade do exercício do direito, liberdade ou prerrogativa. 6. A temática referente à aposentadoria especial do servidor público que exerce atividade de risco, passou, com a edição da Emenda Constitucional 103/2019, a ser prevista no §4º-B do art. 40 da Constituição Federal, na qual o legislador constituinte derivado optou por limitar as categorias profissionais passíveis de serem contempladas com o benefício da aposentadoria especial que laborem em situações de periculosidade, bem com determinou que poderão ser estabelecidos por lei complementar do respectivo ente federativo idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de ocupantes do cargo de agente penitenciário, de agente socioeducativo ou de policial dos órgãos de que tratam o inciso IV do caput do art. 51, o inciso XIII do caput do art. 52 e os incisos I a IV do caput do art. 144. 7. Nesse sentido o art. 5º da Emenda Constitucional 103/2019 institui norma transitória assegurando aos ocupantes de cargo de agente federal penitenciário ou socioeducativo a aplicação analógica da Lei Complementar 51, de 20.12.1985, a qual dispõe sobre aposentadoria do servidor público policial, até que especificamente regulamentada a aposentadoria especial, nos termos do § 4º-B do art. 40 da Constituição. Ou seja, a Emenda Constitucional 103/2019 positivou, em norma transitória, a aplicação analógica da Lei Complementar 51/1985. 8. Desse modo, inexiste a omissão legislativa apontada na petição inicial, devendo ser denegado o Mandado de Injunção. 9. Embargos de Declaração recebidos como Agravo Interno, ao qual se nega provimento.”



    (RE nº 1.526.375-ED/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, j. 12/03/2025, p. 19/03/2025).



    12. Nessa linha, cito também as seguintes decisões monocráticas: RE nº 1.537.353/DF, Rel. Min. Edson Fachin, p. 05/05/2025; RE nº 1.537.796/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, p. 25/03/2025; RE nº 1.544.378/DF, Rel. Min. Flávio Dino, p. 30/04/2025; e RE nº 1.532.244/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, p. 05/06/2025.



    13. Ante o exposto, dou provimento, em parte, ao recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, in fine, do RISTF, para, reformando os acórdãos recorridos, denegar o mandado de injunção impetrado, ante a ausência de mora legislativa, não obstante seja reconhecida a aplicação da Lei Complementar 51/1985, enquanto não sobrevier lei específica, nos termos previstos pela Emenda Constitucional 103/2019.



    Publique-se.



    Brasília, 23 de junho de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator