Tribunal: STF
Processo: MS 40657
Classe: MS
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-17
Data de publicação: 2025-12-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. RELATÓRIO DE AUDITORIA. AUSÊNCIA DE OFENSA A DIREITO LÍQUIDO E CERTO. MANDADO DE SEGURANÇA INDEFERIDO.

Relatório
1. Mandado de segurança, com requerimento de medida liminar, impetrado por Luminae S/A contra “ato praticado pelo SR. PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO - TCU, sediado no Setor de Administração Federal Sul SAFS - Quadra 4, Lote 1 - Brasília – DF, autoridade coatora vinculada à UNIÃO FEDERAL, consubstanciado no Acórdão nº 2.670/2025, que determina à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional que limite o somatório de descontos e utilização de prejuízo fiscal e base negativa (PF/BCN) ao patamar máximo de 65% nas transações” (fl. 1, e-doc. 1).

2. A impetrante afirma ter apresentado “perante a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional proposta de Transação Tributária Individual em 15 de maio de 2025, registrada sob o Protocolo nº 01366032025 e Requerimento nº 20250189668 (DOC. 03), nos termos da Lei 13.988/2020, expediente administrativo que atualmente encontra-se sob análise da PGFN” (fl. 2, e-doc. 1).

Alega que “o procedimento se desenvolveu ao longo de meses, durante os quais a PGFN emitiu inúmeros despachos, requereu documentos, reconheceu o grupo econômico indicado pela Impetrante (DOC. 05), procedeu às análises econômico-financeiras e, ao final, estruturou uma moldura jurídica clara sobre a qual o acordo seria concluído. Essa moldura incluía, entre outros elementos, a autorização expressa para utilização integral de créditos de prejuízo fiscal e base negativa de CSLL, nos limites máximos permitidos pelas normas então vigentes , limite este inexistente na categoria de transações por capacidade de pagamento, sempre tratadas de maneira distinta das transações por adesão” (fl. 4, e-doc. 1).

Assinala que “sobreveio o Acórdão nº 2.670/2025 – Plenário do TCU, de Relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues, sendo proferido nos autos do Processo TC nº 007.099/2024-0, instaurado a partir de auditoria conduzida pela Unidade de Auditoria Especializada em Orçamento, Tributação e Gestão Fiscal (AudFiscal), vinculada à Secretaria de Controle Externo de Contas Públicas (SecexContas), no âmbito da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) e outros órgãos federais, referente ao período compreendido entre 09/02/2024 e 14/11/2024” (fls. 5-6, e-doc. 1).

Realça que, “ao interpretar o art. 11, §2º, I e II da Lei nº 13.988/2020, o TCU concluiu, especificamente quanto à utilização de créditos de prejuízo fiscal e base negativa de CSLL, que os descontos concedidos e a amortização da dívida mediante utilização de tais créditos, quando considerados cumulativamente, não poderiam superar o limite global de desconto de 65% do valor consolidado do débito transacionado, tampouco poderiam alcançar o valor principal da dívida” (fl. 6, e-doc. 1).

Argumenta que “a limitação pretendida pelo TCU não encontra respaldo legal, configurando indevida inovação normativa no âmbito administrativo, em manifesta violação ao princípio da legalidade estrita (art. 37, caput, da CF) e à segurança jurídica (art. 5º, caput, da CF)” (fl. 7, e-doc. 1).

Assevera que “a violação ao princípio da irretroatividade é evidente. A limitação de 65% não existia em nenhuma norma legal ou infralegal quando a PGFN conduziu a transação, nem poderia ser criada pelo TCU, órgão de controle externo sem poder normativo” (fl. 12, e-doc. 1).
Ressalta que “a PGFN, ao longo de meses, reconheceu expressamente que: (i) a transação era viável; (ii) os créditos eram irrecuperáveis; (iii) o grupo econômico estava devidamente constituído; (iv) os benefícios legais seriam utilizados nos limites máximos previstos, incluindo PF/BCN; (v) os elementos essenciais do ato administrativo complexo estavam definidos. Por esse caminho, a confiança legítima foi, portanto, inteiramente construída e consolidada pelo próprio Estado, NÃO PELA IMPETRANTE” (fl. 16, e-doc. 1).

Salienta que “a interpretação do TCU compromete diretamente os objetivos econômicos e sociais da transação tributária, uma vez que o instrumento previsto na Lei nº 13.988/2020 tem como finalidade superar o contencioso tributário, reduzir litígios, recuperar empresas viáveis e preservar arrecadação, empregos e atividade econômica” (fl. 19, e-doc. 1).

Enfatiza que “a retroação promovida pelo acórdão do TCU não apenas despreza essa regra, como contradiz a própria ratio decidendi dos precedentes desta Corte, que reconhecem que a proteção da confiança impõe limites rígidos a revisões tardias que afrontem o arcabouço decisório já estruturado (...). A ilegalidade e a inconstitucionalidade tornam-se ainda mais evidentes quando se observa que o acórdão ordena aplicação imediata da limitação inclusive às transações em fase avançada, como é a da Impetrante, revelando desrespeito absoluto à natureza jurídica do ato complexo e à progressividade decisória inerente à transação tributária prevista na Lei 13.988/2020” (fl. 22, e-doc. 1). 

Afirma que “o TCU não detém (nem jamais deteve) poder de editar atos normativos gerais, inovadores da ordem jurídica, capazes de criar, suprimir ou modificar direitos, deveres ou regimes jurídicos. Esse limite não é acidental, decorre diretamente do princípio da separação dos poderes, do art. 2º da Constituição e da reserva legal em matéria tributária (arts. 5º, II; 150, I; 97 do CTN; e 84, IV da CF)” (fl. 25, e-doc. 1). 

Para demonstrar presentes os requisitos da medida liminar requerida, assevera que “a transação tributária proposta pela Impetrante não é mero instrumento de regularização fiscal, ela constitui elemento central de seu plano de recuperação judicial, aprovado por credores e estruturado com base na moldura jurídica construída pela PGFN ao longo de meses. A imposição retroativa da limitação de 65% inviabiliza financeiramente o acordo, tornando impossível sua operação e seu cumprimento dentro das condições previamente reconhecidas. Com isso, o risco não é apenas a perda de um benefício fiscal, é o colapso de toda a empresa, com impactos imediatos sobre empregados, fornecedores, credores e sobre a economia real” (fl. 27, e-doc. 1). 

Requer “seja recebido o Mandado de Segurança e, desde já, concedida a liminar para suspender imediatamente a aplicação do Acórdão 2.670/2025 do Tribunal de Contas da União no âmbito do processo de transação tributária da Impetrante, determinando que a PGFN prossiga com o procedimento nos termos originais, especialmente quanto à possibilidade de utilização integral de prejuízo fiscal e base negativa, até decisão final deste mandado de segurança” (fl. 29, e-doc. 1).

Pede “a confirmação da segurança, declarando-se a nulidade, total ou parcial, do Acórdão 2.670/2025, na parte em que impõe limitação de 65% à soma de descontos e utilização de PF/BCN, reconhecendo-se sua inaplicabilidade às transações em curso, especialmente à da Impetrante, reconhecendo o direito líquido e certo de prosseguir com o pedido de transação tributária federal, utilizando os créditos de Prejuízo Fiscal e Base de Cálculo Negativa da CSLL após a aplicação dos descontos, conforme autorizado pelo art. 11, IV, da Lei nº 13.988/2020, independentemente da limitação de 65% decorrente do entendimento administrativo do TCU, reconhecendo-se a plena eficácia da disciplina legal vigente” (fls. 29-30, e-doc. 1).
 
Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.

3. Razão jurídica não assiste à impetrante.
4. Nos termos do inc. LXIX do art. 5º da Constituição da República, “conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por ‘habeas-corpus’ ou ‘habeas-data’, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público”.

Ao apreciar controvérsia semelhante, este Supremo Tribunal Federal assentou que, “no caso de mandado de segurança preventivo, a concessão da segurança está condicionada à existência de efetiva ameaça a direito líquido e certo, ameaça essa decorrente de atos concretos da autoridade apontada como coatora” (MS n. 35.523, Relator o Ministro Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 21.6.2018).

Em sentido idêntico é o entendimento doutrinário, por exemplo, de Daniel Assumpção Neves:
“O chamado ‘mandado de segurança preventivo’ exige a comprovação de um risco objetivo e fundado de que a ilegalidade ou o abuso de direito esteja na iminência de ocorrer, comprovado por atos preparatórios ou indícios nesse sentido” (NEVES, Daniel Amorim Assumpção. Ações constitucionais – 2. ed. rev., atual. e ampl. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: MÉTODO, 2013, pg. 97).

5. Na espécie, a impetrante pretende valer-se da via mandamental de forma preventiva, insurgindo-se contra eventual futura repercussão do acórdão do Tribunal de Contas da União, em processo de auditoria, na proposta de Transação Tributária Individual apresentada pela impetrante à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. 

Na petição inicial, alega que “já há Procuradores, responsáveis por analisarem outros Pedidos de Transações Tributárias Federais Individuais, que passaram a aplicar o entendimento firmado pelo TCU, segundo o qual os descontos concedidos e a amortização do débito mediante utilização de créditos de prejuízo fiscal, quando considerados cumulativamente, não podem ultrapassar o limite global de 65% sobre o valor consolidado do débito objeto da transação, nem alcançar o valor principal da dívida (...). A aplicação desse entendimento administrativo que, repisa, é de cumprimento obrigatório na esfera federal e, logo, pela PGFN, impedirá o exercício do direito subjetivo da Impetrante de ver sua proposta analisada nos exatos termos da lei, afetando gravemente a viabilidade de adimplemento e a finalidade econômico-fiscal da transação tributária — o que justifica, de forma clara, a necessidade da tutela jurisdicional preventiva, de modo a evitar dano iminente e irreparável” (fls. 6-7, e-doc. 1).

Não se comprova, dos documentos havidos nos autos, indício de que a conclusão do Tribunal de Contas da União será aplicada no sentido de inviabilizar o prosseguimento da transação tributária da impetrante, pelo que não existe, neste momento processual, risco objetivo e devidamente fundamentado de que a alegada ilegalidade suposta e relatada na petição inicial tenha possibilidade objetiva de ocorrer.

Assim, não se comprova, nos autos, que o exercício do dever legal do Tribunal de Contas da União possa descumprir direito, menos ainda algum que pudesse ser qualificado como líquido e certo da impetrante. 

6. Preventiva como é a presente ação, exige-se legalmente como pressuposto para a impetração válida a efetiva ameaça a direito decorrente de atos concretos, ainda que preparatórios, inseridos na específica esfera de competências da autoridade apontada como coatora. O comportamento desta autoridade indicada haverá de dotar-se de possibilidade de atentar contra a lei, suscitando, então, “justo receio” de danos iminentes, na dicção do caput do art. 1º da Lei n. 12.016/2009.

Na esteira dos precedentes deste Supremo Tribunal a impetração de mandado de segurança preventivo é inadmissível contra pronunciamentos, recomendações ou determinações administrativas sem demonstração de atos objetivos e dotados de efetividade, os quais, mais que atribuíveis à competência decisória da autoridade apontada como coatora, dependem apenas de sua atuação para serem implementados, adquirindo assim, potencial lesivo a direito líquido e certo.

Na mesma linha, por exemplo:
“AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. INERPOSIÇÃO SOB A ÉGIDE DO CPC/1973. MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO CONTRA ATO SUPOSTAMENTE IMINENTE A SER PRATICADO PELA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. DESAPROPRIAÇÃO DE DIREITOS DE LAVRA MINERAL. DEFICIÊNCIA DE INSTRUÇÃO DO MANDADO DE SEGURANÇA. AUSÊNCIA DE CÓPIA DO RESPECTIVO PROCESSO ADMINISTRATIVO OU DE REQUERIMENTO PARA QUE ESTE FOSSE EXIBIDO (ART. 6º, § 1º, DA LEI Nº 12016/09). ARTIFICIAL ATRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA A ESTE SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INEXISTÊNCIA DE FUNDADO RECEIO DE PRÁTICA FUTURA DE ATO PELA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. 1. A impetrante não trouxe aos autos cópia do processo administrativo em que alega estar sofrendo cerceamento de direitos, e nem requereu a aplicação do art. 6º, § 1º, da Lei nº 12016/09, de modo a fomentar a correta instrução do mandado de segurança. Sem tais cópias, é impossível tecer juízo de valor a respeito das alegações deduzidas. 2. A inicial, de qualquer modo, se limita a narrar atos praticados pelo Departamento Nacional de Infraestrutura e Transportes (DNIT), do Departamento de Estradas e Rodagens do Rio de Janeiro (DER-RJ) e do Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM), a partir dos quais sugere a iminência de ato desapropriatório a ser editado pela Presidência da República. Não há nada que indique, com razoável grau de certeza, a iminência da adoção desta ou daquela atitude por parte da autoridade que fundamentou, nesta sede, a impetração do mandado de segurança. O justo receio, situação apta a configurar hipótese de cabimento de mandado de segurança preventivo, não se confunde com mera possibilidade, mas com a comprovação de uma situação concreta a indicar verdadeiro vaticínio de que determinada ocorrência venha a se realizar na forma sugerida. 3. Agravo regimental conhecido e não provido” (MS n. 31.366-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Plenário, Dje 14.6.2018).

“Direito constitucional e processual civil. Mandado de Segurança preventivo. Ato do Tribunal de Contas da União. Ilegitimidade ativa. 1. Agravo interno contra decisão monocrática que negou seguimento à impetração ajuizada preventivamente contra suposto ato do Tribunal de Contas da União (TCU). 2. Alegação de que as decisões daquele órgão têm, progressivamente, obtido eficácia vinculante em relação a outros gestores. 3. O entendimento que se impugna foi assentado em julgamento de um caso específico, não havendo notícia de edição de súmula daquele Tribunal sobre o tema. Ausência de fundamento legal para caracterizar um suposto efeito vinculante das decisões do TCU. 4. Inexistência de controvérsia apta a instaurar a atuação do Poder Judiciário no tema. A mera possibilidade de prática de um ato não se confunde com o justo receio, de modo que não autoriza a impetração preventiva. 5. Agravo a que se nega provimento” (MS n. 38.494-AgR, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 3.8.2022).

7. Ausente demonstração de ofensa ao direito da impetrante, menos ainda que pudesse ser qualificado como líquido e certo, tampouco se tendo comprovada ilegalidade ou abuso de poder da autoridade apontada coatora, sujeita à jurisdição deste Supremo Tribunal, sem o que, nos termos da legislação vigente, não pode ter seguimento válido a presente impetração.

8. Pelo exposto, indefiro o mandado de segurança (art. 10 da Lei n. 12.016/2009 e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), prejudicado o requerimento de medida liminar.

Publique-se.

Brasília, 17 de dezembro de 2025.

Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora