Tribunal: STF
Processo: RE 1537020
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-05-30
Data de publicação: 2025-05-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO  



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. FUNDAÇÃO CENTRO ESTADUAL DE ESTATÍSTICAS, PESQUISAS E FORMAÇÃO DE SERVIDORES PÚBLICOS DO RIO DE JANEIRO – CEPERJ. NATUREZA JURÍDICA. TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL. EXECUÇÃO. AFASTADA A APLICAÇÃO DO RITO PROCEDIMENTAL DO ART. 910 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. SÚMULAS NS. 279, 280 e 454 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 



Relatório



    1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal Regional Federal da Segunda Região:



    “AGRAVO DE INSTRUMENTO. PROCESSUAL CIVIL. CONSTRIÇÃO DE BENS DE FUNDAÇÃO PÚBLICA. REGULARIDADE. ENTIDADE DE DIREITO PRIVADO. RECURSO DESPROVIDO. 1. Cinge-se o presente agravo a verificar a possibilidade de constrição dos bens da CEPERJ, ante a alegação de que seria pessoa jurídica de direito público. 2. A Lei Estadual 
nº 5.420/2009 não criou o CEPERJ, mas tão somente alterou seu nome (anteriormente era FESP) e incorporou a CIDE, sendo irrelevante a natureza jurídica da incorporada na definição da natureza da incorporadora. 3. A alegação de que o quadro de pessoal é sujeito ao regime estatutário não restou comprovada. O anexo I da Lei Estadual nº 5.420/2009 refere-se aos agentes investidos em função de chefia, não indicando o regime a que estão submetidos. Ademais, se é certo que os agentes públicos que desempenham suas atividades em pessoa jurídica de direito privado devem se submeter ao regime trabalhista previsto na Consolidação das Leis Trabalhistas, também é certo que eventual verificação de irregularidade nesse tocante, com a contratação de pessoal por regime estatutário não teria o condão de transmudar a natureza jurídica da entidade. 4. O simples da fato de a entidade não ter capacidade de gerar as receitas necessárias a sua manutenção não interfere ou altera a natureza jurídica da entidade. 5. Constatando tratar-se de Fundação Pública de Direito Privado, é regular a constrição patrimonial determinada pelo Juízo a quo. 6. Recurso desprovido” (fl. 3, e-doc. 122).



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 158).



    2. A recorrente alega ter o Tribunal de origem contrariado o inc. XIX do art. 37 da Constituição da República (e-doc. 171).



    Afirma ser “fundação pública de direito público, integrante da Administração Pública indireta do Estado do Rio de Janeiro, criada pela Lei estadual nº 5.420, de 31 de março de 2009, fruto da junção da CIDE (fundação de direito público) à FESP, que, por sua vez, teve sua denominação alterada para CEPERJ” (fl. 4, e-doc. 171).



    Assevera que, “como (i) o próprio sistema eletrônico do Tribunal a quo reconhece, no agravo interposto, que inaugura os presentes autos, restou demonstrado que a CEPERJ, ora recorrente, é uma fundação autárquica, com natureza de direito público. Isso porque: (ii) sua criação ocorreu por meio de lei – conforme art. 37, XIX, CRFB/1988; (iii) a fundação incorporada (CIDE) era de direito público, não sendo possível a fusão de pessoas jurídicas sob regimes distintos (público e privado); (iv) o Decreto nº 47.978/2022 que dispõe sobre a estrutura da CEPERJ confirma a natureza estatutária dos vínculos de pessoal, a prestação de serviço público pela CEPERJ, a natureza pública de seus bens e a incidência de regime de direito público para as suas contratações; (v) seu quadro de pessoal está sujeito ao regime estatutário; (vi) depende de recursos públicos; (vii) possui prerrogativas de direito público; e (viii) suas atividades possuem finalidades públicas” (fl. 4, e-doc. 171).



    Sustenta que, “no julgamento do RE 101.126-2-RJ, sob relatoria do Ministro Moreira Alves, esta Corte estabeleceu as balizas trazidas para que entidade da Administração Indireta fosse caracterizada como pessoa de direito público, a saber: a) criação por lei; b) desempenho de serviço estatal; c) submissão ao regime administrativo; d) finalidade pública; e e) origem pública de seus recursos” (fl. 9, e-doc. 171).



    Assinala que “o Decreto nº 47.978/2022, que dispõe sobre a estrutura da CEPERJ, confirma a natureza estatutária dos vínculos de pessoal (art. 57); reafirma a prestação de serviço público pela CEPERJ (art. 6º); esclarece a natureza pública de seus bens (art. 56); e assenta a incidência de regime de direito público para as suas contratações (art. 49)” (fl. 10, e-doc. 171).



    Ressalta “a orientação sedimentada e reafirmada deste Supremo Tribunal Federal, no sentido de que a efetiva atividade e a realidade das entidades é que determina seu regime jurídico, sobrepondo-se sobre a sua forma e denominação. E que assim às entidades prestadoras de serviço público são asseguradas as prerrogativas das entidades públicas, como o regime de precatórios, prazo em dobro e intimação pessoal” (fl. 10, e-doc. 171).



    Observa que “alguns dos elementos trazidos aos autos que comprovam a natureza pública da CEPERJ, conforme demonstrado, são incontroversos nos autos, embora olvidados pelo Tribunal a quo como razões de decidir. E alguns foram reconhecidos pelo Tribunal a quo que, inobstante, ou suscitou objeções insustentáveis, ou apresentou valoração jurídica insustentável para tais elementos” (fl. 12, e-doc. 171).



    Pede o “provimento deste recurso extraordinário, para que seja reconhecida a nulidade e o desacerto dos acórdãos recorridos para: (a) declarar sua nulidade e desde já reformar a decisão do Juízo de primeiro grau, nos termos acima esclarecidos, declarando a natureza pública da CEPERJ e sua submissão ao regime de precatórios; (b) ou, subsidiariamente, para declarar a nulidade dos acórdãos, determinando ao Tribunal a quo que julgue novamente o agravo de instrumento, agora com base na realidade do regime jurídico (incluindo o dos servidores e a natureza dependente) e das atividades desempenhadas pela CEPERJ” (fls. 12-13, e-doc. 171). 



    3. Em 27.4.2025, foi determinada vista à Procuradoria-Geral da República:



    “Constitucional e Administrativo. Execução de título extrajudicial. Constrição de bens. Agravo de Instrumento. Recurso extraordinário. Alegada violação ao artigo 37, XIX, da Constituição Federal. Ausência de prequestionamento explícito do tema jurígeno constitucional versado no recurso. Óbice das Súmulas 282 e 356/STF. Acórdão atacado que concluiu pela natureza da Recorrente, como entidade de direito privado, fundamentado em legislação infraconstitucional. Necessidade de análise de matéria infraconstitucional. Violação indireta. Parecer pelo não conhecimento do recurso e, caso ultrapassada a preliminar, pelo seu não provimento” (fl. 1, e-doc. 240).



    Examinados os elementos do processo, DECIDO. 



    4. Razão jurídica não assiste à recorrente.



    5. O objeto específico deste recurso, na forma exposta no pleito apresentado, é a pretensa afronta ao inc. XIX do art. 37 da Constituição da República. Entretanto, a matéria relacionada a esse dispositivo constitucional teria sido suscitada apenas nos embargos de declaração opostos. A recorrente assevera ter sido, assim, satisfeito o requisito do prequestionamento (fl. 8, e-doc. 171).



    Considera-se atendido o requisito do prequestionamento quando oportunamente suscitada a matéria, o que se dá em momento processual adequado, nos termos da legislação vigente. Quando, suscitada a matéria constitucional pelo interessado, não há o debate ou o pronunciamento do órgão judicial competente, pode e deve haver a oposição de embargos declaratórios para suprir-se a omissão, como é próprio desse recurso. 



    Apenas nos casos de omissão do órgão julgador sobre a matéria constitucional arguida na causa, os embargos declaratórios cumprem o papel de demonstrar a ocorrência do prequestionamento.



    A inovação da matéria em embargos é juridicamente inaceitável para fins de comprovação de prequestionamento. Primeiramente, porque, se não se questionou antes (prequestionou), não se há cogitar da situação a ser provida por embargos. 



    Se não houve prequestionamento da matéria, não houve omissão do órgão julgador, pelo que não prosperam os embargos pela ausência de condição processual. Os embargos declaratórios não servem para suprir a omissão da parte que não tenha providenciado o necessário questionamento em momento processual próprio. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. JULGADO RECORRIDO EM AÇÃO RESCISÓRIA. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO DA MATÉRIA CONSTITUCIONAL. INOVAÇÃO RECURSAL: INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 282 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRESSUPOSTOS DE CABIMENTO DE AÇÃO RESCISÓRIA: AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE n. 1.341.126-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 9.1.2023).



    “Direito Civil. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Ação monitória. Questionamentos acerca da taxa de juros aplicada na correção monetária. Ausência de prequestionamento. Súmulas 282 e 356/STF. I. Caso em exame 1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, o qual tem por objeto acórdão que manteve sentença de procedência do pedido. II. Questão em discussão 2. Preenchimento dos pressupostos de admissibilidade do recurso extraordinário com agravo. III. Razão de decidir 3. A petição de agravo não trouxe novos argumentos aptos a desconstituir a decisão agravada, a qual deve ser mantida pelos seus próprios fundamentos. 4. Os dispositivos apontados como violados carecem do necessário prequestionamento, sendo certo que os acórdãos proferidos pelo Tribunal de origem não cuidaram das referidas normas. Ademais, a matéria apresentada nos embargos de declaração não supre o requisito do prequestionamento quando ficar caracterizada a inovação recursal. Incidem na espécie as Súmulas 282 e 356/STF. IV. Dispositivo 5. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não houve prévia fixação de honorários advocatícios de sucumbência. 6. Agravo interno a que se nega provimento, com a aplicação da multa de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC/2015” (ARE n. 1.533.223-AgR, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, Plenário, DJe 5.5.2025).



    “AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. ENUNCIADO N. 282 DA SÚMULA DO SUPREMO. 1. É inadmissível recurso extraordinário quando a matéria constitucional articulada consiste em inovação recursal, ante a ausência do necessário prequestionamento. Incidência do enunciado n. 282 da Súmula do Supremo. 2. Agravo interno desprovido” (RE 1.168.956-ED-AgR, Relator o Ministro Nunes Marques, Segunda Turma, DJe 8.4.2022).



    A jurisprudência deste Supremo Tribunal firmou-se no sentido de que “pura e simples oposição de embargos de declaração não basta para a configuração do prequestionamento. Tal somente se verificará caso o Tribunal recorrido, instado pelos embargos, persista na omissão quanto a ponto a respeito do qual estava obrigado a se manifestar. Inteligência do art. 1.025 do Código de Processo Civil” (RE n. 1.118.663-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 24.8.2018). 



    Na espécie, não se atendeu o requisito do prequestionamento, a atrair a incidência da Súmula n. 282 do Supremo Tribunal Federal, por ter sido a questão constitucional suscitada apenas nos embargos opostos na origem. 



    6. No acórdão recorrido, a Oitava Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da Segunda Região dirimiu a controvérsia sobre a forma de execução de título extrajudicial e a natureza jurídica da executada, com fundamento na legislação vigente, em especial na Lei estadual n. 5.420/2009, nestes termos:



    “Cinge-se o presente agravo a verificar a possibilidade de constrição dos bens da CEPERJ, ante a alegação de que seria pessoa jurídica de direito público. 



    O decisum deve ser mantido. 



    Malgrado o brilhante esforço argumentativo empreendido pelo douto Procurador do Estado, não restou demonstrada a natureza jurídica de direito público da Executada. 



    O argumento de que Fundação teria sido criada pela Lei Estadual nº 5.420/2009 contrasta com o próprio texto da lei, que não cria a Fundação, mas tão somente incorpora uma instituição à outra e altera seu nome, que antes era Fundação Escola de Serviço Público – FESP e passa a ser Fundação Centro Estadual de Estatísticas, Pesquisas e Formação de Servidores Públicos do Rio de Janeiro – CEPERJ. Destaco que não foram trazidos aos autos os atos constitutivos da FESP.



    Por outro lado, é irrelevante a alegação de que a natureza jurídica da Fundação Centro de Informações e Dados do Rio de Janeiro – CIDE fosse de direito público, pois o ato normativo indicado a extinguiu, transferindo suas atribuições à CEPERJ e, ao contrário do alegado, isso não impediria a incorporação à entidade de direito privado integrante da Administração Indireta. 



    A alegação de que o quadro de pessoal é sujeito ao regime estatutário também não restou comprovada. O anexo I da Lei Estadual nº 5.420/2009 refere-se aos agentes investidos em função de chefia, não indicando o regime a que estão submetidos. Ademais, se é certo que os agentes públicos que desempenham suas atividades em pessoa jurídica de direito privado devem se submeter ao regime trabalhista previsto na Consolidação das Leis Trabalhistas, também é certo que eventual verificação de irregularidade nesse tocante, com a contratação de pessoal por regime estatutário, não teria o condão de transmudar a natureza jurídica da entidade. 



    Quanto aos recursos públicos necessários à manutenção da fundação, o simples da fato de a entidade não ter capacidade de gerar as receitas necessárias a sua manutenção não interfere ou altera a natureza jurídica da entidade. 



    Sobre as prerrogativas elencadas como sendo supostamente de direito público, entendo que não se verifica a indispensável  ‘potestade pública’. 



    Ademais, conforme precedente colhido do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, o próprio Regimento Interno da CEPERJ indica sua natureza jurídica de direito privado (...).



    Constatando tratar-se de Fundação Pública de Direito Privado, é regular a constrição patrimonial determinada pelo Juízo a quo” (fls. 1-2, e-doc. 122).



    Como se verifica nesses fundamentos do acórdão recorrido, para rever o decidido nas instâncias ordinárias sobre a natureza jurídica da recorrente e, eventualmente, acolher o pleito recursal de que seja declarada “a natureza pública da CEPERJ e sua submissão ao regime de precatórios” (fl. 12, e-doc. 171), seriam necessários a análise das cláusulas do estatuto social e da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Lei estadual n. 5.420/2009 e Código de Processo Civil) e o reexame do conjunto fático-probatório, procedimentos incabíveis em recurso extraordinário. Incidem as Súmulas ns. 279, 280 e 454 do Supremo Tribunal Federal. Confiram-se, por exemplo, os seguintes julgados:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PROCESSUAL CIVIL E TRABALHISTA. COMPLEMENTAÇÃO DE APOSENTADORIA. INCLUSÃO DO COMPLEMENTO TEMPORÁRIO VARIÁVEL DE AJUSTE – CTVA NO SALÁRIO DE CONTRIBUIÇÃO À FUNCEF. VERBAS TRABALHISTAS. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA DO TRABALHO: PRECEDENTES. REGULAMENTO DE PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR PRIVADA. NATUREZA JURÍDICA. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO E DE CLÁUSULAS CONTRATUAIS: SÚMULAS NS. 279 E 454 DESTE SUPREMO TRIBUNAL. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO, COM APLICAÇÃO DE MULTA DE 1% SOBRE O VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, SE UNÂNIME A VOTAÇÃO” (RE n. 1.422.769-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 11.5.2023).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 12.04.2024. REGIME DE PRECATÓRIO. CUMPRIMENTO DE SENTENÇA. DERSA. SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. TEMAS 253 e 355 DA REPERCUSSÃO GERAL. APLICABILIDADE AO CASO CONCRETO. NATUREZA DO SERVIÇO. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279 DO STF. PRECEDENTES. 1. A controvérsia, relativa à aplicabilidade do regime de precatórios às entidades da Administração Indireta prestadoras de serviços públicos foi tratada por esta Corte no Tema 253 da sistemática da repercussão geral, cujo paradigma é o RE-RG 599.628). Na oportunidade, o Supremo Tribunal Federal fixou a seguinte tese: ‘Sociedades de economia mista que desenvolvem atividade econômica em regime concorrencial não se beneficiam do regime de precatórios, previsto no art. 100 da Constituição da República.’ 2. O Plenário do STF, no julgamento do RE-RG 693.112,Tema 355 da repercussão geral, assentou: ‘É válida a penhora em bens de pessoa jurídica de direito privado, realizada anteriormente à sucessão desta pela União, não devendo a execução prosseguir mediante precatório’. 3. No caso concreto, o Tribunal de origem negou provimento ao agravo de instrumento interposto pela ora Recorrida, em sede de cumprimento de sentença, e afastou a aplicação, ao caso concreto, da decisão monocrática apontada pela DERSA, utilizada para sustentar a sua tese de incidência do regime de precatório. 4. Eventual divergência ao entendimento adotado pelo juízo de origem, no que tange à natureza jurídica da DERSA, demandaria o reexame de fatos e provas dos autos, de modo a inviabilizar o processamento do apelo extremo tendo em vista a vedação contida na Súmula 279 desta Corte. 5. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável o art. 85, §11, do CPC, uma vez que não houve prévia fixação de honorários advocatícios na instância de origem” (ARE n. 1.456.034- AgR-segundo, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 18.9.2024).



    No julgamento do Recurso Extraordinário n. 1.046.536/RJ, no qual se discutia a natureza jurídica da Fundação Centro Estadual de Estatísticas, Pesquisas e Formação de Servidores Públicos do Rio de Janeiro - CEPERJ, o Ministro Relator Edson Fachin negou provimento ao recurso, por se tratar de matéria infraconstitucional e ser necessário o reexame de fatos e provas para a resolução da controvérsia, nestes termos:



     “No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, ‘a’, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 5º, LV; 37, caput; e 100 da Constituição Federal. 



    Nas razões recursais, sustenta, em suma, que ‘ao deixar de reconhecer a natureza pública da Recorrente, unicamente pelo fato de ela ser definida no Decreto estadual nº 42.298/2010 como pessoa jurídica de direito privado, quando a lei que a institui (Lei estadual nº 5.420/09) lhe confere todos os atributos de fundação do gênero autárquico, os acórdãos recorridos violaram o art. 37, caput, da CRFB/88.’ (eDOC 4, p. 28). 



    Alega, ainda, que ‘ao submeter os pagamentos devidos pela Fazenda Pública ao regime de precatório excluiu a possibilidade de penhora ou decretação da indisponibilidade de seus bens.’ (eDOC 4, p. 33). 



    É o relatório. Decido. 



    A irresignação não merece prosperar. 



    Como se depreende dos fundamentos que constam da ementa do acórdão recorrido, eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo demandaria o reexame de fatos e provas e o exame da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Leis Federais 8.429/92 e 8.666/93; Decreto 42.298/10). Dessa forma, resta demonstrada a não ocorrência de ofensa constitucional direta, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, além da vedação contida na Súmula 279 do STF” (decisão monocrática transitada em julgado, DJe 13.9.2017).



    Pelos óbices jurídicos intransponíveis ao regular processamento do recurso, nada há a prover nesta sede recursal. 



    7. Pelo exposto, nego provimento ao presente recurso extraordinário (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil.'  



    Publique-se. 



    Brasília, 30 de maio de 2025.  



    Ministra CÁRMEN LÚCIA



    Relatora