Tribunal: STF
Processo: ARE 1536534
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-26
Data de publicação: 2025-02-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO LOCAL E REEXAME DE FATOS E PROVAS. INCIDÊNCIA DOS ENUNCIADOS Nº 279, Nº 280, Nº 282 E Nº 356 DA SÚMULA DO STF. NEGATIVA DE PROVIMENTO.



    1. Trata-se de agravo interposto contra decisão negativa de admissibilidade do recurso extraordinário apresentado contra acórdão proferido pela 7ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



    “AÇÃO ORDINÁRIA DE COBRANÇA – Pretensão ao recebimento de valores, relativos ao ALE, no período imprescrito, vantagem esta incorporada por força de ação mandamental – Apelação cujo julgamento se viu desconstituído por força do acolhimento de Reclamação Constitucional, em sede de Agravo Regimental, oportunidade em que o STF determinou a devolução dos autos a este E. Tribunal para que o Órgão Especial se pronunciasse acerca da constitucionalidade ou inconstitucionalidade da legislação estadual que trata do Adicional de Local de Exercício, invocada no julgamento da Apelação – O Órgão Especial, ao examinar o Incidente de Arguição de Inconstitucionalidade, pronunciou-se no sentido de que a LCE nº 689/92 se acha em conformidade com o texto da Constituição, razão por que determinou a remessa dos autos a esta E. 7ª Câmara de Direito Público para o julgamento da Apelação nº 0600592-55.2008.8.26.0053 – Como já vinha decidindo há muito esta Egrégia Câmara, o ALE não se estende aos inativos e pensionistas – A ser assim, não há pretensão ao pagamento de supostas parcelas imprescritas – Recurso improvido.” (e-doc. 130).



    2. Aos embargos de declaração que se seguiram foi negado provimento (e-docs. 138 e 158).



    3. No presente recurso extraordinário, interposto com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, os recorrentes apontaram violados os arts. 2º, 5º, incs. XXXVI e LIV, 37, incs. X e XV, 40, § 8º, e 97 da Constituição da República. Aduziram buscar nesta ação o pagamento de parcelas do Adicional Local de Exercício (ALE) que não foram objeto do Mandado de Segurança Coletivo nº 0600592-55.2008.8.26.0053.



    3.1. Afirmaram que a verba tem natureza genérica e deve ser extensiva aos inativos, tanto que chegou a ser paga pela Administração Pública com base na Lei Complementar estadual nº 1.197, de 2013, tendo ocorrido a redução da remuneração com a retirada da citada parcela.



    3.2. Sustentaram que a cassação da decisão exequenda pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento da Reclamação nº 14.786/SP, decorreu de interpretação equivocada quanto à cláusula de reserva de plenário, tendo sido ajuizada ação rescisória contra o referido pronunciamento.



    3.3. Ao final, requerem o provimento do recurso para “reformar o v. acórdão ora combatido, anulando o decreto de improcedência da ação, pois a desconstituição daquele mandado de segurança coletivo não impõe a mesma sorte à presente ação de cobrança e, mesmo que se impusesse emprestar o deslinde do writ coletivo n.º 0600592-55.2008.8.26.0053, haveria de se limitar a existência de dúvida substancial, residente no caráter temerário que se deu a Rcl. 14.786, o que foi bem demonstrado nos autos da Ação Rescisória n. 2892, evidenciando a má-fé empregada pelo Estado de São Paulo quando propôs a citada reclamação, sendo, portanto, necessário, somente para a hipótese improvável de desprovimento do presente recurso extraordinário, que se aguarde o desfecho da AR 2892/STF, visto que no caso de ser exitosa, imporá reconhecer a intocabilidade sobre a procedência desta ação de cobrança, a mesma que originou o presente recurso extraordinário” (e-doc. 170).



    4. Os recorridos apresentaram contrarrazões (e-doc. 182).



    5. O apelo extremo foi inadmitido pelo juízo primeiro de admissibilidade ante a incidência dos verbetes nº 279 e nº 280 da Súmula do STF (e-doc. 184), seguindo-se a interposição deste agravo, no qual foram impugnados os fundamentos da decisão agravada.



    É o relatório.



    Decido.



    6. De início, observo que os arts. 2º, 5º, incs. XXXVI e LIV, 37, inc. X, e 97, da CRFB não foram prequestionados no acórdão referente ao julgamento da apelação, ausente a oposição de embargos de declaração por parte da recorrente com a finalidade de buscar a manifestação do Colegiado de origem sobre essas matérias suscitadas no apelo extremo. Incidem, no ponto, os enunciados nº 282 e nº 356 da Súmula do STF, conforme as ementas dos precedentes abaixo:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282 E 356/STF. NECESSIDADE DE REAPRECIAÇÃO DE FATOS. SÚMULA 279/STF.



     1. A alegada ofensa à Constituição não foi apreciada pelo acórdão impugnado. Tampouco foram opostos embargos de declaração para sanar eventual omissão. Portanto, o recurso extraordinário carece de prequestionamento (Súmulas 282 e 356/STF). 



    2. Para firmar entendimento diverso do acórdão recorrido quanto aos pontos aduzidos pela parte recorrente, seria indispensável o reexame do acervo probatório constante dos autos. Nessas condições, a hipótese atrai a incidência do enunciado da Súmula 279/STF. Precedente. 



    3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (arts. 17 e 18, Lei nº 7.347/1985). 



    4. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015.”



    (ARE nº 1.349.148-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 11/04/2022, p. 25/04/2022; grifos nossos).  



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PREQUESTIONAMENTO. NÃO OCORRÊNCIA. INADMISSIBILIDADE DO PREQUESTIONAMENTO IMPLÍCITO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 282/STF E 356/STF. ADMINISTRATIVO. LOTERIA. SERVIÇO PÚBLICO. CONTROVÉRSIA INFRACONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO.



     I - O Supremo Tribunal Federal não admite a tese do chamado prequestionamento implícito, sendo certo que, caso a questão constitucional não tenha sido apreciada pelo Tribunal a quo, é necessária e indispensável a oposição de embargos de declaração, os quais devem trazer a discussão da matéria a ser prequestionada, a fim de possibilitar ao Tribunal de origem a apreciação do ponto sob o ângulo constitucional. 



    II – É inadmissível o recurso extraordinário quando sua análise implica a revisão da interpretação de normas infraconstitucionais que fundamentam o acórdão recorrido, dado que apenas ofensa direta à Constituição Federal enseja a interposição do apelo extremo.



     III – Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (ARE nº 1.347.790-AgR/MG, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, j. 21/02/2022, p. 03/03/2022; grifos nossos).



    E. 282: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada.”



    E. 356: “O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento.” 



    7. Sobeja, portanto, apenas a análise dos arts. 37, inc. XV, e 40, § 8º, da CRFB. Para melhor exame da controvérsia, transcrevo os seguintes trechos do acórdão alusivo à apreciação da apelação:



    “Trata-se de ação de cobrança de parcelas relativas ao quinquênio anterior à impetração do mandado de segurança coletivo impetrado pela Associação dos Oficiais da Reserva e Reformados da Polícia Militar do Estado de São Paulo (AORRPM) contra ato praticado pelo Chefe do Centro de Despesas de Pessoal da Polícia Militar do Estado de São Paulo e pelo Superintendente da Caixa Beneficente da Polícia Militar do Estado de São Paulo, ação mandamental em que buscava a autora a concessão da ordem para que fosse apostilado, ‘nos soldos dos impetrantes, o correspondente aumento de vencimento concedido aos militares em atividade, sob a frágil égide de AOL absorvido no ALE’ (sic), observando-se o ‘valor correto a cada associado (...) idêntico o que vem sendo pago aos militares em atividade cuja graduação seja idêntica a dos respectivos associados beneficiados com a concessão da ordem’ (sic), tudo com o devido apostilamento do título, e isto sob o argumento da existência de paridade em relação aos servidores da ativa. A ordem foi parcialmente concedida, com o reconhecimento do direito invocado a partir da LCE 1.065/2008, ao que se seguiu a interposição de recurso pelas partes. A Associação, na razões de apelo, argumentando com o fato de que a LCE 1.065/2008 veio apenas para reconhecer o caráter geral e permanente do aumento de vencimentos, que se fez sob disfarce, mais especificamente sob a rubrica ALE, tudo isto para fugir ao comando do então artigo 40, § 8º, da Constituição Federal, pedia o afastamento da ofensa a direito certo e líquido, consistente na ausência da implantação de aumentos que vinham sob o disfarce de leis anteriores, mencionadas na inicial. Por conseguinte, postulava o apostilamento dos "aumentos requeridos" (fls. 160). A Fazenda do Estado, por sua vez, buscava o julgamento de improcedência, argumentando, neste sentido, com o caráter pro labore faciendo do ALE, tudo nos termos da contestação apresentada. 



    Este E. Tribunal, em voto da lavra do Eminente Desembargador Guerrieri Rezende, reformou a r. sentença, acolhendo integralmente a pretensão da impetrante, ao tempo em que negou provimento ao recurso da Fazenda do Estado. Seguiu-se Recurso Especial e, paralelamente, Reclamação Constitucional formulada pela Fazenda do Estado ao argumento de que a E. 7ª Câmara de Direito Público, quando julgou na base do desrespeito da legislação local à regra do artigo 40, § 8º, da Constituição (com a redação da Emenda nº 20/98), teria contrariado a Súmula Vinculante nº 10, que trata da impossibilidade de o órgão jurisdicional fracionário afastar a incidência de lei ou ato por considerá-la, ainda que não expressamente, inconstitucional. 



    Por decisão monocrática da Exma. Ministra Rosa Weber, negou-se seguimento à Reclamação Constitucional, sobrevindo, no entanto, Agravo Regimental, cuja relatoria coube ao Eminente Ministro Marco Aurélio, recurso provido por maioria de votos para desconstituir o julgamento desta E. 7ª Câmara de Direito Público, com determinação de que se instaurasse incidente a fim de que o plenário do Tribunal de Justiça dissesse se a lei que excluiu do benefício os aposentados é harmônica, ou não, com a Constituição.



    Em outras palavras, diante da desconstituição do acórdão desta E. 7ª Câmara de Direito Público, proferido em desconsideração à cláusula de reserva de plenário e com ofensa à Súmula Vinculante nº 10, à vista dos termos do artigo 103-A, § 3º, da Constituição Federal, os autos retornaram para que pudesse o ‘plenário do Tribunal de Justiça’ se manifestar acerca da constitucionalidade ou inconstitucionalidade da legislação estadual mencionada no julgamento da apelação. 



    Instaurado o Incidente de Arguição de Inconstitucionalidade nº 0024923-32.2019.8.26.0000, por maioria de votos, o Colendo Órgão Especial rejeitou-o, em acórdão da Relatoria do Eminente Desembargador Antonio Celso Aguilar Cortez, oportunidade em que se reconheceu a ausência de ‘"inconstitucionalidade na Lei Complementar Estadual n. 689, de 13 de outubro de 1992, modificada pelo artigo 5º da Lei Complementar Estadual n. 1.020, de 23 de outubro de 2007, e no artigo 4º da Lei Complementar Estadual n. 994, de 18 de maio de 2006, alterada pela Lei Complementar Estadual n. 998, de 26 de maio de 2006, e pelo artigo 8º da Lei Complementar Estadual n. 1020, de 23 de outubro de 2007’. 



    Findo o julgamento no Colendo Órgão Especial, com oposição de sucessivos Embargos de Declaração, a Douta Presidência do Tribunal de Justiça determinou o retorno dos autos a esta E. 7ª Câmara de Direito Público para que prosseguisse no julgamento da Apelação nº 0600592-55.2008.8.26.0053, o que se deu em 09/05/2022, nos seguintes termos: 



    MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO – Apelação cujo julgamento se viu desconstituído por força do acolhimento de Reclamação Constitucional, em sede de Agravo Regimental, oportunidade em que o STF determinou a devolução dos autos a este E. Tribunal para que o Órgão Especial se pronunciasse acerca da constitucionalidade ou inconstitucionalidade da legislação estadual que trata do Adicional de Local de Exercício, invocada no julgamento da Apelação – O Órgão Especial, ao examinar o Incidente de Arguição de Inconstitucionalidade, pronunciou-se no sentido de que a LCE nº 689/92 se acha em conformidade com o texto da Constituição, oportunidade na qual determinou a remessa dos autos a esta E. 7ª Câmara de Direito Público para o julgamento da apelação – LCEs nºs 689/1992, 994/2006, 998/2006 e 1.020/2007 que se limitaram à concessão de vantagem aos policiais militares da ativa, em nada interferindo com esta disposição o fato de diplomas normativos posteriores contemplarem a incorporação do Adicional e a extensão dele ao benefício da pensão – Vantagem paga àqueles que trabalhavam em regiões com diferentes graus de complexidade e que tinha em conta a graduação na carreira – Como os servidores aposentados não exercem atividade, muito menos nas condições específicas previstas na lei complementar, justificado se encontra o não favorecimento por legislação que contempla situações específicas para a fruição do adicional – Recurso fazendário provido, prejudicado o exame do recurso da autora. 



    Veja-se, pois, que não subsiste mais o acórdão que julgou procedente o mandado de segurança coletivo, substituído que foi por nova manifestação desta Egrégia Câmara, oportunidade em que o órgão colegiado julgou improcedente a pretensão da Associação dos Oficiais da Reserva e Reformados da Polícia Militar do Estado de São Paulo (AORRPM), razão pela qual o título judicial que servia de fundamento à pretensão de cobrança inexiste. E nem se venha argumentar com a inexistência de preclusão máxima, haja vista que os recursos nobres, em regra, são destituídos de efeito suspensivo. 



    E para que não reste qualquer vestígio de dúvida quanto à inexistência do direito postulado, consigna-se que os termos do novo julgamento da apelação passam a integrar os fundamentos do presente acórdão. Disto decorre que, como o acórdão que julgara o mandado de segurança coletivo, da lavra do Eminente Desembargador Guerrieri Rezende, não mais existe, retirado que foi do mundo jurídico, e mais, como o novo julgamento deu-se em sentido inverso, nada mais dá apoio quer à pretensão de cobrança quer à pretensão jurissatisfativa.



    (...)



    Diante do que acima se disse, irrelevante se mostra a discussão relativa ao IRDR nº 2052404-67.2018.8.26.0000, Tema 18 deste E. Tribunal de Justiça, porquanto não se trata aqui de examinar a falta de interesse de agir no ajuizamento de ação de cobrança das parcelas imprescritas antes da formação da coisa julgada, mas sim de dizer que, como o reconhecimento da situação subjetiva com base na qual se busca a cobrança não mais subsiste, ilegítima se mostra a pretensão.” (e-doc. 130, p. 3-9).



    8. Como se pode notar, somente a partir do exame da legislação local, da análise dos autos do Mandado de Segurança Coletivo nº 0600592-55.2008.8.26.0053, em que proferida a decisão na qual se fundamenta a presente ação de cobrança, e da apreciação de nuances fáticas específicas, seria possível concluir de forma diversa ao consignado pela Corte de origem, o que é inviável no campo do recurso extraordinário, ante o óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF, in verbis:



    E. 279: “Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário.”



    9. Nessa linha, são as ementas dos seguintes precedentes:



    “Direito Administrativo. Agravo interno em embargos de declaração em recurso extraordinário com agravo. Ação de cobrança. Policiais Militares do Estado de São Paulo. Incorporação do Adicional local de exercício (ALE) aos proventos e pensões. Ordem mandamental concedida em anterior mandado de segurança coletivo. Anulação do acórdão do mandado de segurança. Desconstituição de título executivo. Incidência das Súmulas 279 e 280/STF. 1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, o qual tem por objeto acórdão que manteve a decisão que extinguiu a execução. 2. Hipótese em que, para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria necessário analisar a legislação infraconstitucional aplicada ao caso, assim como reexaminar fatos e provas constantes dos autos, procedimentos vedados neste momento processual (Súmulas 279 e 280/STF). 3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não houve prévia fixação de honorários advocatícios de sucumbência. 4. Agravo interno a que se nega provimento, com a aplicação da multa de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 1.021, § 4°, do CPC/2015.”



    (ARE nº 1.480.213-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 07/05/2024, p. 22/05/2024).



    “Direito Administrativo. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Ação de Cobrança. Policiais Militares do Estado de São Paulo. Incorporação do Adicional Local Exercício (ALE) aos proventos e pensões. Ordem mandamental concedida em anterior mandado de segurança coletivo. Anulação do acórdão do mandado de segurança. Desconstituição de título executivo. Tema 660/STF. Incidência das Súmulas nº 279 e 280/STF. Precedentes. 1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, o qual tem por objeto acórdão que manteve a decisão que extinguiu a execução. 2. O Plenário desta Corte afastou a existência de repercussão geral da controvérsia relativa à suposta violação ao art. 5º, II, XXXV, XXXVI, LIV e LV, da CF, quando o julgamento da causa depender de prévia análise da adequada aplicação das normas infraconstitucionais (ARE 748.371-RG Tema nº 660). 3. Hipótese em que, para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria necessário analisar a legislação infraconstitucional aplicada ao caso, assim como reexaminar fatos e provas constantes dos autos, procedimentos vedados neste momento processual (Súmulas nº 279 e 280/STF). 4. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 10% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015. Tal verba, contudo, fica com sua exigibilidade suspensa em razão do deferimento da assistência judiciária gratuita ao agravante, nos termos do art. 98, § 3º, do CPC/2015. 5. Agravo interno a que se nega provimento, com a aplicação da multa de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 1.021, § 4°, do CPC/2015.”



    (ARE nº 1.466.326-AgR/SP, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 14/02/2024, p. 202/02/2024).



    10. Incabível, ainda, o sobrestamento deste processo para aguardar o julgamento da Ação Rescisória nº 2.892/SP, a qual, segundo o andamento processual desta Corte, já teve o seguimento negado pelo Ministro Nunes Marques, Relator, estando pendente de apreciação o agravo regimental interposto. Nesse sentido, já decidiu a Segunda Turma:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 16.10.2023. CUMPRIMENTO DE SENTENÇA. SERVIDORES PÚBLICOS INATIVOS. ADICIONAL LOCAL DE EXERCÍCIO – ALE. AÇÃO DE COBRANÇA. PARCELAS ANTERIORES À IMPETRAÇÃO. LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL 1.197/2013. MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. DESCONSTITUIÇÃO DO TÍTULO EXECUTIVO JUDICIAL. CASSAÇÃO DA DECISÃO PELO STF. RECLAMAÇÃO 14.786. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO À COISA JULGADA. PRETENSÃO DE SOBRESTAMENTO DO FEITO EM FACE À PENDÊNCIA DE TRÂNSITO EM JULGADO DA DECISÃO QUE NEGOU SEGUIMENTO À AR 2.892. IMPROCEDÊNCIA. 



    1. Não há se falar, no caso, em violação à coisa julgada, tendo em vista a cassação do título executivo em decisão proferida no MS 0600592- 55.2008.8.26.0053, objeto da Rcl 14.786. 



    2. A pendência de trânsito em julgado da decisão monocrática que negou seguimento à AR 2.892 não obsta, na hipótese, o prosseguimento do recurso extraordinário interposto nos presentes autos. Precedentes. 



    3. Agravo regimental a que se nega provimento. Mantida a decisão agravada quanto aos honorários advocatícios, eis que já majorados nos limites do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC, observada a eventual concessão de justiça gratuita.”



    (ARE nº 1.450.858-AgR/SP, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 04/03/2024, p. 08/03/2024; grifos nossos).



    11. Ante o exposto, nego provimento ao agravo no recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Sem honorários recursais, tendo em vista a ausência de condenação sucumbencial pelas instâncias de origem.



    Publique-se.



    Brasília, 26 de fevereiro de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator