Tribunal: STF
Processo: ARE 1547312
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-04-30
Data de publicação: 2025-04-30

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. DECISÃO DE RECEBIMENTO DE PETIÇÃO INICIAL DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR SUPOSTO ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REQUISITOS. ABERTURA DE INQUÉRIO CIVIL COM BASE EM DENÚNCIA ANÔNIMA. POSSIBILIDADE. ARTIGO 5º, INCISO IV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRESENÇA DE ELEMENTOS SUFICIENTES DEMANDANDO DILAÇÃO PROBATÓRIA. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. TRIBUNAL DE ORIGEM QUE CONSIGNOU QUE A AÇÃO CIVIL PÚBLICA NÃO FOI PROPOSTA COM BASE, UNICAMENTE, NA DENÚNCIA ANÔNIMA DOS FATOS NARRADOS NA PETIÇÃO INICIAL, TENDO SIDO CORROBORADA POR OUTRAS PROVAS. LEI 8.429/1992. NECESSIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. AGRAVO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de agravo nos próprios autos objetivando a reforma de decisão que inadmitiu recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “APELAÇÃO CÍVEL - REEXAME NECESSÁRIO EX OFFICIO - AÇÃO CIVIL POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - RECEBIMENTO DA INICIAL - DENÚNCIA ANÔNIMA - NULIDADE DAS PROVAS COLHIDAS NO INQUÉRITO CIVIL - INOCORRÊNCIA - SENTENÇA CASSADA NO REEXAME NECESSÁRIO - RECURSO VOLUNTÁRIO PREJUDICADO. 



    1. A denúncia anônima não constitui, por si só, fundamento bastante para a instauração de processo judicial, tampouco para a adoção de medidas que interfiram nas esferas jurídicas dos indivíduos nela mencionados, conforme entendimento consolidado na jurisprudência dos Tribunais Superiores. 



    2. Todavia, possuindo a representação anônima elementos mínimos aptos a ensejar a apuração da prática de atos ímprobos, bem ainda a identificação dos sujeitos envolvidos, não pode a autoridade administrativa à qual a denúncia foi dirigida abster-se de averiguar os fatos narrados (art. 13, da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção e art. 2º, § 3º, da Resolução n° 23/2007, do Conselho Nacional do Ministério Público). Precedentes do STJ e do TJMG. 



    3. A vedação ao anonimato inscrita no art. 5°, IV, da Carta de Outubro, circunscreve-se ao direito fundamental à liberdade de expressão, não alcançando a notícia de ato ilícito aos órgãos responsáveis por sua apuração, inerente ao direito de petição consagrado pelo artigo 5°, XXXIV, ‘a’, da CR, notadamente quando justaposta a outros direitos fundamentais, tais como a defesa do patrimônio público e da probidade administrativa. 



    4. Afastada a alegada nulidade dos elementos coligidos aos autos, deve ser cassada a sentença e determinado o retorno dos autos à origem, para que o magistrado a quo aprecie os documentos carreados para fins recebimento da petição inicial e demais medidas, visto que sua imediata análise pela Turma Julgadora ensejaria inadmissível supressão de instância. 



    5. Sentença cassada, em reexame necessário realizado ex officio. 



    6. Recurso voluntário prejudicado.” (Doc. 68, p. 1)



    Os embargos de declaração opostos (Docs. 72 e 74) foram desprovidos (Doc. 78).



    Nas razões do apelo extremo, a Construtora Jalk Ltda apresenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação ao artigo 5º, incisos IV e LIV, da Constituição da República. Sustenta, em síntese, que a presente ação civil pública foi proposta com base em inquérito civil público instaurado em decorrência de denúncia anônima, o que ofenderia os preceitos constitucionais que vedam o anonimato e disciplinam o devido processo legal. Alega que “a abertura de inquérito civil, com base em denúncia anônima e sem preenchimento dos requisitos legais, só convalida a abertura da persecução caso esta denúncia detenha todos os elementos fáticos e jurídicos necessários para tanto, o que não ocorreu” (Doc. 85, p. 11). Narra que o Juízo de primeiro grau “extinguiu o feito em decorrência da ausência de provas mínimas de existência de fraude ao procedimento licitatório” (Doc. 85, p. 16). 



    A Vice-Presidência do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais inadmitiu o recurso extraordinário por entender que encontraria óbice nas Súmulas 279 e 283 do Supremo Tribunal Federal (Doc. 95). Irresignada, a Construtora Jalk Ltda interpôs o presente agravo (Doc. 98).



    É o relatório. DECIDO.



    O agravo não merece prosperar.



    Esta Suprema Corte, ao apreciar a questão da delação anônima, à luz das disposições encartadas no artigo 5º, inciso IV, da Constituição da República, já se pronunciou no sentido de considerá-la juridicamente possível, desde que o Estado, ao agir em função de comunicações revestidas de caráter apócrifo, atue com cautela, em ordem a evitar a consumação de situações que possam ferir, injustamente, direitos de terceiros.



    Sobre o tema, trago à colação elucidativos excertos da fundamentação expendida pelo Ministro Celso de Mello no julgamento do RE 1.193.343, in litteris:



    “Cabe registrar, desde logo, que o veto constitucional ao anonimato busca impedir a consumação de abusos no exercício da liberdade de manifestação do pensamento, pois, ao exigir-se a identificação de quem se vale dessa extraordinária prerrogativa político-jurídica, essencial à própria configuração do Estado democrático de direito, visa-se, em última análise, a possibilitar que eventuais excessos, derivados da prática do direito à livre expressão, sejam tornados passíveis de responsabilização, ‘a posteriori’, tanto na esfera civil, quanto no âmbito penal.



    Essa cláusula de vedação – que jamais deverá ser interpretada como forma de nulificação das liberdades do pensamento – surgiu, no sistema de direito constitucional positivo brasileiro, com a primeira Constituição republicana, promulgada em 1891 (art. 72, § 12), que objetivava, ao não permitir o anonimato, inibir os abusos cometidos no exercício concreto da liberdade de manifestação do pensamento, viabilizando, desse modo, a adoção de medidas de responsabilização daqueles que, no contexto da publicação de livros, jornais ou panfletos, viessem a ofender o patrimônio moral das pessoas agravadas pelos excessos praticados, consoante assinalado por eminentes intérpretes daquele Estatuto Fundamental (JOÃO BARBALHO, ‘Constituição Federal Brasileira – Comentários’, p. 423, 2ª ed., 1924, F. Briguiet; CARLOS MAXIMILIANO, ‘Comentários à Constituição Brasileira’, p. 713, item n. 440, 1918, Jacinto Ribeiro dos Santos Editor, v.g.).



    Nisso consiste a ‘ratio’ subjacente à norma, que, inscrita no inciso IV do art. 5º, da vigente Constituição da República, proclama ser ‘livre a manifestação do pensamento, sendo vedado o anonimato’ (grifei).



    Torna-se evidente, pois, que a cláusula que proíbe o anonimato – ao viabilizar, ‘a posteriori’, a responsabilização penal e/ou civil do ofensor – traduz medida constitucional destinada a desestimular manifestações abusivas do pensamento, de que possa decorrer gravame ao patrimônio moral das pessoas injustamente desrespeitadas em sua esfera de dignidade, qualquer que seja o meio utilizado na veiculação das imputações contumeliosas.



    Esse entendimento é perfilhado por ALEXANDRE DE MORAES (‘Constituição do Brasil Interpretada’, p. 207, item n. 5.17, 2002, Atlas), UADI LAMMÊGO BULOS (‘Constituição Federal Anotada’, p. 91, 4ª ed., 2002, Saraiva) e CELSO RIBEIRO BASTOS/IVES GANDRA MARTINS (‘Comentários à Constituição do Brasil’, vol. 2/43-44, 1989, Saraiva), dentre outros eminentes autores, cujas lições enfatizam que a proibição do anonimato – por tornar necessário o conhecimento da autoria do pensamento exteriorizado ou da comunicação feita – visa a fazer efetiva, ‘a posteriori’, a responsabilidade penal e/ou civil daquele que abusivamente exerceu a liberdade de expressão.



    Lapidar, assim, sob tal perspectiva, o magistério de JOSÉ AFONSO DA SILVA (‘Curso de Direito Constitucional Positivo’, p. 244, item n. 15.2, 20ª ed., 2002, Malheiros), que, ao interpretar a razão de ser da cláusula constitucional consubstanciada no art. 5º, IV, ‘in fine’, da Lei Fundamental, assim se manifesta:



    ‘A liberdade de manifestação do pensamento tem seu ônus, tal como o de o manifestante identificar-se, assumir claramente a autoria do produto do pensamento manifestado, para, em sendo o caso, responder por eventuais danos a terceiros. Daí porque a Constituição veda o anonimato. A manifestação do pensamento não raro atinge situações jurídicas de outras pessoas a que corre o direito, também fundamental individual, de resposta. O art. 5º, V, o consigna nos termos seguintes: é assegurado o direito de resposta, proporcional ao agravo, além da indenização por dano material, moral ou à imagem. Esse direito de resposta, como visto antes, é também uma garantia de eficácia do direito à privacidade. Esse é um tipo de conflito que se verifica com bastante frequência no exercício da liberdade de informação e comunicação.’ (grifei)



    É inquestionável que a delação anônima, notadamente quando veicular a imputação de supostas práticas delituosas, pode fazer instaurar situações de tensão dialética entre valores essenciais – igualmente protegidos pelo ordenamento constitucional –, dando causa ao surgimento de verdadeiro estado de colisão de direitos, caracterizado pelo confronto de liberdades revestidas de idêntica estatura jurídica, a reclamar solução que, tal seja o contexto em que se delineie, torne possível conferir primazia a uma das prerrogativas básicas em relação de antagonismo com determinado interesse fundado em cláusula inscrita na própria Constituição.



    Com efeito, há, de um lado, a norma constitucional, que, ao vedar o anonimato (CF, art. 5º, IV), objetiva fazer preservar, no processo de livre expressão do pensamento, a incolumidade dos direitos da personalidade (como a honra, a vida privada, a imagem e a intimidade), buscando inibir, desse modo, delações de origem anônima e de conteúdo abusivo. E existem, de outro, certos postulados básicos, igualmente consagrados pelo texto da Constituição, vocacionados a conferir real efetividade à exigência de que os comportamentos individuais, registrados no âmbito da coletividade, ajustem-se à lei e mostrem-se compatíveis com padrões ético-jurídicos decorrentes do próprio sistema de valores que a nossa Lei Fundamental consagra.



    Assentadas tais premissas, entendo que a superação dos antagonismos existentes entre princípios constitucionais há de resultar da utilização, pelo Supremo Tribunal Federal, de critérios que lhe permitam ponderar e avaliar, ‘hic et nunc’, em função de determinado contexto e sob uma perspectiva axiológica concreta, qual deva ser o direito a preponderar no caso, considerada a situação de conflito ocorrente, desde que, no entanto, a utilização do método da ponderação de bens e interesses não importe em esvaziamento do conteúdo essencial dos direitos fundamentais, tal como adverte o magistério da doutrina (DANIEL SARMENTO, ‘A Ponderação de Interesses na Constituição Federal’, p. 193/203, ‘Conclusão’, itens ns. 1 e 2, 2000, Lumen Juris; LUÍS ROBERTO BARROSO, ‘Temas de Direito Constitucional’, tomo I, p. 363/366, 2001, Renovar; JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, ‘Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976’, p. 220/224, item n. 2, 1987, Almedina; FÁBIO HENRIQUE PODESTÁ, ‘Direito à Intimidade. Liberdade de Imprensa. Danos por Publicação de Notícias’, ‘in’ ‘Constituição Federal de 1988 – Dez Anos (1988-1998)’, p. 230/231, item n. 5, 1999, Editora Juarez de Oliveira; J. J. GOMES CANOTILHO, ‘Direito Constitucional’, p. 661, item n. 3, 5ª ed., 1991, Almedina; EDILSOM PEREIRA DE FARIAS, ‘Colisão de Direitos’, p. 94/101, item n. 8.3, 1996, Fabris Editor; WILSON ANTÔNIO STEINMETZ, ‘Colisão de Direitos Fundamentais e Princípio da Proporcionalidade’, p. 139/172, 2001, Livraria do Advogado Editora; SUZANA DE TOLEDO BARROS, ‘O Princípio da Proporcionalidade e o Controle de Constitucionalidade das Leis Restritivas de Direitos Fundamentais’, p. 216, ‘Conclusão’, 2ª ed., 2000, Brasília Jurídica).



    Disso resulta, pois, a impossibilidade de o Estado, tendo por único fundamento causal a existência de tais peças apócrifas, dar início – somente com apoio nelas – à ‘persecutio criminis’ ou, quando for o caso, à instauração de procedimento disciplinar.” (Destaques e grifos no original)



    Sob esse enfoque, como bem destacou o eminente Ministro Celso de Melo, “nada impede, contudo, que o Poder Público, provocado por delação anônima, adote medidas informais destinadas a apurar, previamente, em averiguação sumária, ‘com prudência e discrição’, a possível ocorrência de eventual situação de ilicitude disciplinar e/ou penal, desde que o faça com o objetivo de conferir a verossimilhança dos fatos nela denunciados, em ordem a promover, então, em caso positivo, a formal instauração da concernente persecução, mantendo-se, assim, completa desvinculação desse procedimento estatal em relação às peças apócrifas.” (RE 1.193.343, destaques e grifos no original).



    Sobre a possibilidade de instauração de procedimento investigatório com base em denúncia anônima ou apócrifa, confiram-se os seguintes julgados, cujas ementas proclamam:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. SERVIDOR PÚBLICO. DEMISSÃO. UTILIZAÇÃO DO CARGO PARA INDEVIDO PROVEITO PESSOAL E IMPROBIDADE. OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE DA PENA APLICADA. ALEGAÇÃO DE AUSÊNCIA DE DOLO. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. INCOMPATIBILIDADE COM A VIA MANDAMENTAL. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. NEGADO SEGUIMENTO AO RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 



    1. O poder-dever de autotutela da Administração Pública impõe ao administrador a apuração de irregularidade praticada por servidor, ainda que a notícia advenha de denúncia anônima. Precedentes. 



    2. O art. 132, IV, da Lei 8.112/1990, que disciplina a demissão do servidor que incorre em ato de improbidade administrativa, faz remissão às condutas tipificadas na Lei 8.429/1992, razão pela qual, nessa qualidade, podem ser processadas e punidas pela Administração Pública. Precedentes. 



    3. A via estreita do Mandado de Segurança não permite o exame da alegação de ausência de dolo na conduta praticada, em razão da necessidade de reexame do conjunto fático-probatório. 



    4. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido da desnecessidade de descrição pormenorizada das irregularidades em apuração na portaria de instauração de processo administrativo, providência que somente se impõe em momento posterior, qual seja, o do indiciamento do servidor. Precedentes. 



    5. Agravo interno DESPROVIDO.” (RMS 34.170-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe de 29/05/2020, destaquei)



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR – PAD. DENÚNCIA ANÔNIMA. PRÉVIA SINDICÂNCIA. POSSIBILIDADE. DEVER DA AUTORIDADE PÚBLICA DE APURAR IRREGULARIDADES. ARTIGO 143 DA LEI 8.112/1990. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. ARTIGO 9º, VII, DA LEI 8.429/1992. CARACTERIZAÇÃO DO ILÍCITO ADMINISTRATIVO. SINDICÂNCIA PATRIMONIAL QUE CONSTATA DESPROPORCIONALIDADE NA EVOLUÇÃO PATRIMONIAL DO AGENTE PÚBLICO. INVERSÃO DO ÔNUS DA PROVA. PRESUNÇÃO RELATIVA DE ATO ILÍCITO. INEXIGIBILIDADE DE COMPROVAÇÃO DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. PENA DE CASSAÇÃO DE APOSENTADORIA. ART. 134 DA LEI 8.112/1990. CONSTITUCIONALIDADE. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA DOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. AGRAVO INTERNO NÃO CONHECIDO.



    1. O agravo interno deve impugnar especificadamente os fundamentos da decisão agravada, sob pena de não conhecimento do recurso, nos termos do artigo 932, III, c/c 1.021, § 1º, do CPC/2015. 



    2. O princípio da dialeticidade recursal impõe ao recorrente o ônus de evidenciar os motivos de fato e de direito suficientes à reforma da decisão objurgada, trazendo à baila argumentações capazes de infirmar todos os fundamentos do decisum que se pretende modificar.



    3. In casu, o agravante não impugnou os fundamentos da decisão atacada, limitando-se a repisar as alegações veiculadas no recurso ordinário em mandado de segurança. 



    4. Agravo interno NÃO CONHECIDO.” (RMS 34.694-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe de 19/11/2019, destaquei)



    In casu, o Tribunal de origem também asseverou que a ação civil pública não foi proposta com base, unicamente, na denúncia anônima dos fatos narrados na petição inicial, tendo sido corroborada por outras provas, conforme se infere dos seguintes excertos do voto condutor do acórdão ora recorrido:



    “Importante considerar, ainda, que foram realizadas diversas diligências pelo Ministério Público, visando a apurar, ainda na esfera administrativa, os fatos narrados naquela denúncia, v.g., a requisição de informações relativas a outras ações civis públicas já em andamento em relação aos sujeitos identificados na representação, busca de documentos referentes às licitações realizadas no Município de Divinópolis, tendo sido produzidas diversas provas durante o inquérito civil, e que foram reunidas nos mais de 20 volumes que foram juntados aos presentes autos. 



    Desta forma, verifica-se que a ação de improbidade não se baseou apenas na representação anônima, tendo sido proposta após a reunião de elementos que lhe emprestaram suporte, e que, segundo o Parquet, configurariam a justa causa para o processo.” (Doc. 68, p. 16, destaquei)



    Destarte, verifica-se que o acórdão ora recorrido não divergiu da orientação do Supremo Tribunal Federal e, por isso, deve ser mantido na sua integralidade.



    Saliente-se ainda que, para ultrapassar o entendimento do Tribunal de origem quanto à existência de indícios suficientes de ocorrência de ato de improbidade para o recebimento da petição inicial da ação civil pública em questão, seria necessário analisar a causa à luz da interpretação dada à legislação infraconstitucional pertinente (Lei 8.429/1992) e reexaminar os fatos e as provas dos autos, o que não é cabível em sede de recurso extraordinário, pois a afronta ao texto constitucional, se houvesse, seria indireta ou reflexa e a Súmula 279 desta Corte impede o reexame de provas. 



    Sob esse enfoque, ressoa inequívoca a vocação para o insucesso do apelo extremo, por força do óbice intransponível do referido verbete sumular, que veda a esta Suprema Corte, em sede de recurso extraordinário, sindicar matéria fática.



    Por oportuno, vale destacar a lição de Roberto Rosas sobre a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal:  



    “Chiovenda nos dá os limites da distinção entre questão de fato e questão de direito. A questão de fato consiste em verificar se existem as circunstâncias com base nas quais deve o juiz, de acordo com a lei, considerar existentes determinados fatos concretos.



    A questão de direito consiste na focalização, primeiro, se a norma, a que o autor se refere, existe, como norma abstrata (Instituições de Direito Processual, 2ª ed., v. I/175).



    Não é estranha a qualificação jurídica dos fatos dados como provados (RT 275/884 e 226/583). Já se refere a matéria de fato quando a decisão assenta no processo de livre convencimento do julgador (RE 64.051, Rel. Min. Djaci Falcão, RTJ 47/276); não cabe o recurso extraordinário quando o acórdão recorrido deu determinada qualificação jurídica a fatos delituosos e se pretende atribuir aos mesmos fatos outra configuração, quando essa pretensão exige reexame de provas (ERE 58.714, Relator para o acórdão o Min. Amaral Santos, RTJ 46/821). No processo penal, a verificação entre a qualificação de motivo fútil ou estado de embriaguez para a apenação importa matéria de fato, insuscetível de reexame no recurso extraordinário (RE 63.226, Rel. Min. Eloy da Rocha, RTJ 46/666).



    A Súmula 279 é peremptória: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. Não se vislumbraria a existência da questão federal motivadora do recurso extraordinário. O juiz dá a valoração mais conveniente aos elementos probatórios, atendendo aos fatos e circunstâncias constantes dos autos, ainda que não alegados pelas partes. Não se confunda com o critério legal da valorização da prova (RTJ 37/480, 56/65)(Pestana de Aguiar, Comentários ao Código de Processo Civil, 2ª ed., v. VI/40, Ed. RT; Castro Nunes, Teoria e Prática do Poder Judiciário, 1943, p. 383). V. Súmula STJ-7.” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 137-138)



    Por fim, observo que o presente agravo foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que conduziria à aplicação de sucumbência recursal. Nada obstante, por não ter havido condenação ao pagamento de honorários advocatícios no Tribunal a quo, fica impossibilitada a sua majoração, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015.



    Ex positis, DESPROVEJO o AGRAVO, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 30 de abril de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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