Tribunal: STF
Processo: ADPF 1214
Classe: ADPF
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-04-13
Data de publicação: 2025-04-13

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ART. 88 DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. GUARDA MUNICIPAL. IMPOSSIBILIDADE DE ALTERAÇÃO DA NOMENCLATURA PARA POLÍCIA MUNICIPAL. SUSPENSÃO POR DECISÃO LIMINAR CONCEDIDA EM ADI ESTADUAL. MEDIDA CAUTELAR MANTIDA. PEDIDO DE TUTELA DE URGÊNCIA INDEFERIDO.

Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental, com pedido de medida cautelar, ajuizada pela Fenaguardas - Federação Nacional de Sindicatos de Guardas Municipais, com o objetivo de suspender a liminar concedida na ADI nº 3003104-75.2025.8.26.0000, no âmbito do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, pela qual suspenso “o uso do nome de ‘Polícia Municipal’”, acrescido ao art. 88 da Lei Orgânica do Município de São Paulo pela Emenda nº 44, de 13 de março de 2025, verbis:

“Art. 88. O Município manterá sua Guarda Municipal, a qual se denomina Guarda Civil Metropolitana, também denominada Polícia Municipal de São Paulo, destinada à proteção da população da cidade, dos bens, serviços e instalações municipais, e para a fiscalização de posturas municipais e do meio ambiente.”

Transcrevo fragmento da decisão liminar cuja suspensão é objeto da presente arguição de descumprimento de preceito fundamental:

“... a indicar a presença do “fumus boni iuris”, além do que, diante da intensidade dos efeitos que certamente decorrerão da alteração do nome da “Guarda Civil Metropolitana” para “Polícia Municipal de São Paulo”, a implicar na adoção de diversas providências por parte da Administração Pública, se pode inferir o risco de sobrevir dano irreparável ou de difícil reparação, com inegável prejuízo ao erário municipal e aos próprios munícipes, caso permaneça em vigência a alteração legislativa aqui combatida e a final venha ela eventualmente a ser revertida, se julgada procedente a presente ação, a sinalizar a presença do “periculum in mora”, reservando o exame mais aprofundado de toda a matéria ao criterioso exame do colendo Órgão Especial quando do julgamento desta ação direta de inconstitucionalidade.”

A requerente defende que o art. 88 da Lei Orgânica do Município de São Paulo “não exclui a Guarda Municipal, nem a expressão Guarda Municipal, nem lhe retira a identidade institucional, apenas agrega à instituição Guarda Municipal a utilização de outra nomenclatura (permitida pela lei federal 13.022/2014), sem desnaturar a instituição, nem desvincular esta da constituição federal”.
Requer a Fenaguardas o “deferimento de Tutela de Urgência para fins de cassar a liminar concedida nos autos da ADI TJ SP nº 3003104-75.2025.8.26.0000”.
Examino.
Ao julgar a ADPF nº 995, esta Corte firmou entendimento no sentido de que “não se justifica, nos dias atuais da realidade brasileira, a atuação separada e estanque de cada uma das Polícias Federal, Civis e Militares e das Guardas Municipais; pois todas fazem parte do Sistema Único de Segurança Pública”, tendo em vista que também executam atividade de segurança pública (art. 144, § 8º, da CF). Transcrevo a ementa do acórdão de julgamento da citada ADPF:

“DIREITO CONSTITUCIONAL E SEGURANÇA PÚBLICA. ART. 144, § 8º, DA CONSTITUIÇÃO. RECONHECIMENTO DAS GUARDAS MUNICIPAIS COMO ÓRGÃO DE SEGURANÇA PÚBLICA. LEGÍTIMA OPÇÃO DO CONGRESSO NACIONAL AO INSTITUIR O SISTEMA ÚNICO DE SEGURANÇA PÚBLICA (LEI N° 13.675/18). PRECEDENTES. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. 1. É evidente a necessidade de união de esforços para o combate à criminalidade organizada e violenta, não se justificando, nos dias atuais da realidade brasileira,a atuação separada e estanque de cada uma das Polícias Federal, Civis e Militares e das Guardas Municipais; pois todas fazem parte do Sistema Único de Segurança Pública. 2. Essa nova perspectiva de atuação na área de segurança pública, fez com que o Plenário desta Suprema Corte, no julgamento do RE 846.854/SP, reconhecesse que as Guardas Municipais executam atividade de segurança pública (art. 144, § 8º, da CF), essencial ao atendimento de necessidades inadiáveis da comunidade (art. 9º, § 1º, da CF). 3. O reconhecimento dessa posição institucional das Guardas Municipais possibilitou ao, com CONGRESSO NACIONAL, em legítima opção legislativa, no § 7º do artigo 144 da Constituição Federal, editar a Lei nº 13.675, de 11/6/2018, na qual as Guardas Municipais são colocadas como integrantes operacionais do Sistema Único de Segurança Pública (art. 9º, § 1º, inciso VII). 4. O quadro normativo constitucional e jurisprudencial dessa SUPREMA CORTE em relação às Guardas Municipais permite concluir que se trata de órgão de segurança pública, integrante do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP). 5. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental conhecida e julgada procedente para, nos termos do artigo 144, §8º da CF, CONCEDER INTERPRETAÇÃO CONFORME À CONSTITUIÇÃO ao artigo 4º da Lei 13.022/14 e artigo 9º da 13.675/18 DECLARANDO INCONSTITUCIONAL todas as interpretações judiciais que excluam as Guardas Municipais, devidamente criadas e instituídas, como integrantes do Sistema de Segurança Pública.”

A decisão tomada na ADPF nº 995 está de acordo com a jurisprudência pacífica deste Tribunal, que já adotou os seguintes posicionamentos:

            1) “É constitucional a atribuição às guardas municipais do exercício de poder de polícia de trânsito, inclusive para imposição de sanções administrativas legalmente previstas” (Tema nº 472-RG - RE nº 658.570, Red. do acórdão Min. Luís Roberto Barroso, DJe de 29/09/2015);
            2) “As Guardas Municipais executam atividade de segurança pública (art. 144, § 8º, da CF), essencial ao atendimento de necessidades inadiáveis da comunidade (art. 9º, § 1º, CF)” (RE nº 846.854/SP, Red. do acórdão Min. Alexandre de Moraes, DJe de 06/02/2018)
            3) “É evidente a necessidade de união de esforços para o combate à criminalidade organizada e violenta, não se justificando, nos dias atuais da realidade brasileira, a atuação separada e estanque de cada uma das Polícias Federal, Civis e Militares e das Guardas Municipais; pois todas fazem parte do Sistema Único de Segurança Pública” (ADC nº 38/DF; ADI nº 5.948 e ADI nº 5.538, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 17/05/2021)

No mesmo sentido, ao julgar o RE Nº 608.588, o STF fixou a seguinte tese de repercussão geral (Tema nº 656-RG):

“É constitucional, no âmbito dos municípios, o exercício de ações de segurança urbana pelas Guardas Municipais, inclusive policiamento ostensivo e comunitário, respeitadas as atribuições dos demais órgãos de segurança pública previstos no art. 144 da Constituição Federal e excluída qualquer atividade de polícia judiciária, sendo submetidas ao controle externo da atividade policial pelo Ministério Público, nos termos do artigo 129, inciso VII, da CF. Conforme o art. 144, § 8º, da Constituição Federal, as leis municipais devem observar as normas gerais fixadas pelo Congresso Nacional.”

Ao tratar da competência dos entes municipais, a Constituição Federal dispõe:

“Art. 144. Omissis
...
§ 8º Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei.”

A questão central veiculada na presente arguição de descumprimento de preceito fundamental diz com a liminar concedida pelo Tribunal de Justiça de origem, em ação direta de inconstitucionalidade, pela qual suspensa a “alteração do nome da ‘Guarda Civil Metropolitana’ para ‘Polícia Municipal de São Paulo’”, preconizada pelo art. 88 da Lei Orgânica do Município de São Paulo, na redação dada pela Emenda nº 44/2025.
Ocorre que todo o arcabouço normativo que disciplina as guardas municipais, seja a Constituição Federal, seja a legislação infraconstitucional federal, utiliza a nomenclatura "guardas municipais" de maneira deliberada e sistemática, refletindo a estrutura organizacional e funcional definida pelo legislador constituinte e pelo legislador ordinário.
O artigo 144, § 8º, da Constituição Federal é categórico ao dispor que "os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei". Em nenhum momento o texto constitucional confere às guardas municipais a designação de "polícia", reservando essa terminologia a órgãos específicos, como as Polícias Federal, Rodoviária Federal, Civis, Militares e Penais. A Constituição é o fundamento máximo da organização estatal, e suas disposições são vinculantes para todos os entes federados, inclusive os municípios. A nomenclatura empregada pelo constituinte não foi acidental, mas resultado de uma escolha jurídica e política que reflete a distinção entre os diferentes órgãos de segurança pública.
A Lei nº 13.675/2018, que instituiu o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), reforça essa distinção ao listar, no artigo 9º, as guardas municipais como integrantes operacionais do sistema, sem, contudo, lhes atribuir a denominação de "polícia". O mesmo ocorre com o Estatuto Geral das Guardas Municipais (Lei nº 13.022/2014), que detalha as atribuições desses órgãos sem qualquer referência à nomenclatura pretendida pelo município. Mais recentemente, no mesmo sentido, tivemos o Decreto nº 11.841/2023. Friso que todas essas normas gerais federais são de observância obrigatória pelos Municípios, conforme decidiu o STF (Tese nº 656-RG).
A denominação "Guarda Municipal" é um elemento essencial da identidade institucional desses órgãos. Permitir que um município altere a nomenclatura de sua Guarda Municipal por meio de lei local representaria um precedente perigoso, pois equivaleria a autorizar Estados ou Municípios a modificar livremente a denominação de outras instituições cuja nomenclatura é expressamente prevista na Constituição Federal. A terminologia empregada pela Constituição não é meramente simbólica, pois assegura coerência e estabilidade ao ordenamento jurídico em um estado federal, no qual a autonomia dos entes subnacionais é limitada e não significa soberania.
A absurda possibilidade de um município renomear sua Câmara Municipal para "Senado Municipal" ou sua Prefeitura para "Presidência Municipal" exemplifica os riscos dessa flexibilização. A Constituição Federal estabelece, de forma clara, que os municípios possuem Câmaras Municipais como órgãos legislativos e Prefeituras como órgãos do Poder Executivo local. Tais nomenclaturas possuem relevância jurídica, pois delimitam funções, competências e hierarquias institucionais dentro do sistema federativo. Alterá-las criaria confusão institucional, prejudicaria a uniformidade do sistema e poderia levar a conflitos interpretativos, tanto no âmbito jurídico quanto administrativo.
Nesse contexto, andou bem a decisão do Tribunal de Justiça do Estado, pela qual a Prefeitura de São Paulo encontra-se proibida a efetuar qualquer mudança administrativa (placas, uniformes, viaturas, propagandas etc.). Confira-se:

“... diante da intensidade dos efeitos que certamente decorrerão da alteração do nome da Guarda Civil Metropolitana para Polícia Municipal de São Paulo, a implicar na adoção de diversas providências por parte da Administração Pública, se pode inferir o risco de sobrevir dano irreparável ou de difícil reparação, com inegável prejuízo ao erário municipal e aos próprios munícipes, caso permaneça em vigência a alteração legislativa aqui combatida e a final venha ela eventualmente a ser revertida ...”

O princípio constitucional da segurança jurídica impõe que se evite a multiplicação de leis municipais de conteúdo aberto, cuja amplitude ou generalidade culminem por viabilizar a adoção, pelas guardas municipais, de nomenclaturas e configurações em descompasso com o ordenamento constitucional e, assim, em inequívoco confronto com a tese de repercussão geral fixada no Tema nº 656.
Determinações constitucionais estão acima de contingências políticas ou de meros voluntarismos pessoais.

Ante o exposto, indefiro o pedido de tutela de urgência, já que correta a decisão cautelar do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo.

Solicitem-se informações ao Prefeito e ao Presidente da Câmara de Vereadores do Município de São Paulo, bem como ao Presidente do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, fazendo-se acompanhar os ofícios de cópia da presente decisão.

Após, dê-se vista ao Advogado-Geral da União e ao Procurador-Geral da República, nos moldes dos arts. 5º e 6º da Lei nº 9.882/1999.
À Secretaria Judiciária.
Publique-se.
Brasília, 13 de abril de 2025.

Ministro FLÁVIO DINO
Relator
Documento assinado digitalmente