Tribunal: STF
Processo: RE 1583401
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-18
Data de publicação: 2025-12-18

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, ementado nos seguintes termos:
 
“AGRAVO LEGAL QUE ALVEJA DECISÃO DO RELATOR QUE NEGOU SEGUIMENTO AO RECURSO DE APELAÇÃO. DECISÃO PROLATADA DENTRO DA PRERROGATIVA CONFERIDA AO RELATOR NO C4PU7'DO ART. 557 DO CPC. FORNECIMENTO DE EQUIPAMENTOS NECESSÁRIOS À MANUTENÇÃO DA SAÚDE DO AGRAVADO. OBRIGAÇÃO DO ENTE PÚBLICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA. SÚMULA 65 DO TJRJ E ENUNCIADO N°03 DO AVISO 83 DO TJRJ. AUSÊNCIA DE ABUSO, EXCESSO OU DESVIO DE PODER. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. UNÂNIME”. (eDOC 13 – ID: 7d02bce3)
 
No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 2º, 5º, 37, 167, 194, 195, I, § 5º, 196, 197, 198 e 203, do texto constitucional. (eDOC 21 – ID: 5123f2c8)
Nas razões recusais, o Estado do Rio de Janeiro se insurge contra a determinação de fornecimento de insumos e medicamentos necessários para o tratamento da doença da parte recorrida. 
Alega que “o pleito autoral (cadeira de rodas motorizada e a cadeira de banho) se enquadraria, na verdade, no contexto da assistência social, nos moldes do artigo 203 e seguintes da Constituição Federal, estabelecendo-se que o custeio da assistência social será feito com recursos do orçamento da seguridade social”. (eDOC 21 – ID: 5123f2c8, p. 9)
Acrescenta que “o Poder Judiciário viola o princípio da independência entre os Poderes (art. 2° da CF), porquanto passa a definir concretamente que o interesse público estaria em conceder um equipamento específico a determinada pessoa, em detrimento de tantos outros que ficarão sem tratamento em razão de a política geral de saúde ter sido alterada, para se adquirir aquele determinado insumo”. (eDOC 21 – ID: 5123f2c8, p. 13)
Os autos foram encaminhados ao órgão julgador para juízo de retratação com relação ao tema 793 e, na sequência, ao tema 1.234 da repercussão geral. O acórdão recorrido restou mantido, em decisões assim ementadas:
 
“RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL (ART. 1030, INCISO II, DO CPC). DEMANDA PRESTACIONAL NA ÁREA DA SAÚDE. TEMA 793 DO STF. A SENTENÇA DE PARCIAL PROCEDÊNCIA FOI MANTIDA POR ENTENDER ESTE COLEGIADO QUE A SAÚDE É COMPETÊNCIA COMUM DOS ENTES FEDERATIVOS, NOS TERMOS DO ART. 23, II, DA CRFB/88, POSIÇÃO DA QUAL PARTILHA ESTA CORTE ESTADUAL, COMO SE VERIFICA DO ENUNCIADO N. 65. A TESE FIRMADA NO TEMA N. 793 PELO STF, AO ESTABELECER A NECESSIDADE DE SE IDENTIFICAR O ENTE RESPONSÁVEL, NÃO AFASTA A SOLIDARIEDADE, COMPREENDENDO AÍ TODOS OS ENTES FEDERADOS, POIS SE REFERE AO CUMPRIMENTO DE SENTENÇA E ÀS REGRAS DE RESSARCIMENTO APLICÁVEIS AO ENTE PÚBLICO QUE SUPORTOU O ÔNUS FINANCEIRO DECORRENTE DO PROVIMENTO JURISDICIONAL QUE ASSEGUROU O DIREITO À SAÚDE. A CONDENAÇÃO DEVE PERSISTIR A FIM DE SALVAGUARDAR O DIREITO SUBJETIVO DO AUTOR, CABENDO TÃO APENAS O DIRECIONAMENTO NA FASE DE CUMPRIMENTO DE SENTENÇA. CONFORMIDADE DO ACÓRDÃO RECORRIDO COM O ENTENDIMENTO DA SUPREMA CORTE ACERCA DO TEMA. DECISÃO MANTIDA POR SEUS PRÓPRIOS FUNDAMENTOS”. (eDOC 40 – ID: eae1d768)
 
“RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 1234 DO STF. DETERMINAÇÃO DE RETORNO DOS AUTOS PARA ANÁLISE DE JUÍZO DE RETRATAÇÃO. DIREITO À SAÚDE. OBRIGAÇÃO DE FAZER. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS, INSUMOS E EQUIPAMENTOS MÉDICOS A PACIENTE PORTADOR DE BEXIGA E INTESTINO NEUROPÁTICOS. ACÓRDÃO QUE MANTEVE A SENTENÇA. REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS ADMINISTRATIVAS DO SUS. ACÓRDÃO RATIFICADO. 
1. Acórdão que manteve a sentença de parcial procedência para condenar os réus no fornecimento dos medicamentos e dos instrumentos amitriptilina, baclofeno, carbamazepina, gabapentina, oxibutinina, vitamina c, vitamina e sonda uretral, gel hidrossolúvel, gazes, saco coletor ou frasco graduado transparente, cadeira de banho para higiene corporal e cadeira de rodas. 
2. O STF, quando do julgamento do RE 1.366.243 (Tema 1234), fixou que o Magistrado deve indicar qual ente deve prestar a obrigação, segundo a repartição administrativa do SUS, mas tal questão pode ser resolvida administrativamente, seja por ação própria, seja em fase de cumprimento de sentença.
3. Não há incompatibilidade entre o acórdão recorrido e a tese do STF, devendo a questão da repartição de competência ser observada em eventual cumprimento da obrigação. 
4. Acórdão mantido. Retorno dos autos à E. Terceira Vice-Presidência”. (eDOC 46 – ID: 8a119a73)
 
Após, o recurso extraordinário foi admitido e os autos encaminhados a esta Corte. 

É o que cumpre relatar. Decido.
 
De plano, destaco que esta Suprema Corte, no julgamento do tema 793 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE-RG 855.178, Rel. Min. Luiz Fux, firmou o entendimento segundo o qual constitui obrigação solidária entre os entes da federação prover o fornecimento de meios adequados à garantia do direito à saúde. O precedente restou ementado nos seguintes termos:
 
“RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.” 
Posteriormente, em sede de embargos de declaração, foi fixada a seguinte tese de julgamento: 
“Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro”. (Tribunal Pleno, Rel. Min. Luiz Fux, Redator do acórdão Min. Edson Fachin, DJe 16.4.2020)
 
Assim, verifica-se que a solidariedade dos entes federados não pode ser um obstáculo ao acesso e à prestação efetiva do direito à saúde ao cidadão que recorre ao Poder Judiciário. Entretanto, para garantir o próprio equilíbrio do sistema, o precedente qualificado ressalvou o direito ao ressarcimento para o ente federado que suportou o ônus financeiro, estabelecendo ainda a competência da autoridade judicial para direcionar o cumprimento da obrigação conforme as regras de repartição de competências considerando os critérios constitucionais de descentralização e hierarquização do SUS.
 
A partir dos recursos que tem aportado a esta instância extraordinária, sob a perspectiva da competência, é possível afirmar que o precedente resolveu a questão do acesso à prestação efetiva do direito à saúde ao cidadão, na medida em que os entes federados não podem mais se esquivar da permanência no polo passivo da demanda, suportando o ônus da obrigação. Como assentado nos embargos de declaração do ERG 855.178:
 
“É da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que o tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.” 
 
Entretanto, resta ainda controversa a questão do direcionamento da obrigação ao ente efetivamente competente, segundo as regras de repartição de competências (critérios constitucionais de descentralização e hierarquização), bem como o ressarcimento do ente que efetivamente custeou o procedimento pleiteado. O referido julgado buscou “otimizar a compensação entre os entes federados”, determinando que a autoridade judicial direcione, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determine o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 
 
Espera-se, portanto, da autoridade judicial nas instâncias inferiores, dois tipos de atuação: uma prospectiva, de direcionar o cumprimento da obrigação ao ente responsável (nos casos de obrigações de trato sucessivo); e uma declaratório-constitutiva, de determinar o ressarcimento pelo cumprimento efetivo da obrigação pretéria, ou seja, já cumprida. Para tanto, faz-se necessário compreender as regras de financiamento e repartição de competências no âmbito do SUS. 
 
O Sistema Único de Saúde é constituído pelo conjunto de ações e serviços de saúde, prestados por órgãos e instituições públicas federais, estaduais e municipais, da Administração direta e indireta e das fundações mantidas pelo Poder Público (art. 4, Lei n. 8.080/90). As ações e serviços de saúde, executados pelo SUS, seja diretamente ou mediante participação complementar da iniciativa privada, serão organizados de forma regionalizada e hierarquizada em níveis de complexidade crescente (baixa, média e alta), conforme dicção do artigo 8 da Lei n. 8.080/90.
 
Ainda de acordo com a Lei n. 8.080/90, as Comissões Intergestores Bipartite e Tripartite (CIB e CIT, respectivamente) são reconhecidas como foros de negociação e pactuação entre gestores, quanto aos aspectos operacionais do SUS, cuja atuação tem como objetivo, dentre outros, “decidir sobre os aspectos operacionais, financeiros e administrativos da estão compartilhada do SUS, em conformidade com a definição da política consubstanciada em planos de saúde, aprovados pelos conselhos de saúde”.
 
A legislação prevê ainda que, “no nível municipal, o SUS, poderá organizar-se em distritos de forma a integrar e articular recursos, técnicas e práticas voltadas para a cobertura total das ações de saúde”, bem como que “os municípios poderão constituir consórcios para desenvolver em conjunto as ações e os serviços de saúde que lhes correspondam” (art. 10 da Lei n. 8.080/90).
 
Portanto, identificar a responsabilidade de cada ente pela prestação específica em saúde e pelo financiamento respectivo, vai muito além de uma interpretação constitucional ou uma análise do enquadramento fático da matéria à norma constitucional no caso concreto. 
 
Demanda análise da legislação infraconstitucional, das normativa dos entes e órgãos responsáveis pela execução das políticas do SUS, além de eventual matéria fático-probatória consistente na pactuação pontual de prestações e/ou serviços de saúde (como quando o município se organiza em consórcio ou assume a gestão plena do sistema municipal de saúde em seu território, responsabilizando-se pela gestão integral das ações e serviços de saúde de todos os níveis de complexidade dentro de sua extensão territorial). 
 
Deve-se consignar, ademais, que nem sempre o ente responsável pelo financiamento é o mesmo responsável pela execução da prestação em saúde, ou seja, essas atribuições (de financiamento e de execução)  podem estar divididas, recaindo a responsabilidade pelo financiamento em um ente e a execução em outro.

O dever de fornecer, portanto, a prestação em saúde pleiteada estará expresso na legislação (federal, estadual e/ou municipal), em normativos regulamentadores e em pactuações entre os entes federados. 

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, após diversos precedentes colegiados em matéria de saúde - STA 175/2010 (parâmetros para solução judicial dos casos concretos que envolvem direito à saúde); tema 6 da RG (RE 566.471 medicamento registrado/autorizado pela ANVISA, mas não incorporado pelo SUS); tema 1234 da RG (competência dos Entes para o fornecimento de medicamentos incorporados e não incorporados - acordo interfederativo); tema 1161 da RG (medicamento/produto/insumo sem registro/autorização da ANVISA para comercialização no Brasil, mas com autorização de importação pela agência sanitária); tema 793 da RG (solidariedade dos entes federativos); tema 500 da RG (medicamento/produto/insumo sem registro/autorização da ANVISA) sedimentou, como regra, que o que não está previsto na política pública não deve ser concedido pelo Estado. Trouxe, entretanto, critérios para a decisão judicial que, excepcionalmente, reconhece o direito à prestação em saúde não prevista no SUS.

Destaca-se que o Tema 1234 trata exclusivamente do fornecimento de medicamentos, permanecendo o fornecimento de insumos, materiais e procedimentos de saúde sob a regência do Tema 793. Tal entendimento encontra-se expresso no voto proferido no julgamento do RE 1.366.243, paradigma do Tema 1234, nos seguintes termos:

“Para que não ocorram dúvidas quanto ao precedente a ser seguido e diante da continência entre dois paradigmas de repercussão geral, por reputar explicitado de forma mais clara nestes acordos interfederativos, que dispõem sobre medicamentos incorporados e não incorporados no âmbito do SUS, de forma exaustiva, esclareço que está excluída a presente matéria do tema 793 desta Corte.
No que diz respeito aos produtos de interesse para saúde que não sejam caracterizados como medicamentos, tais como órteses, próteses e equipamentos médicos, bem como nos procedimentos terapêuticos, em regime domiciliar, ambulatorial e hospitalar, insta esclarecer que não foram debatidos na Comissão Especial e, portanto, não são contemplados neste tema 1.234, indeferindo, consequentemente, o pedido contido no eDOC 491”. (grifo nosso)
 
O Tema 793, por sua vez, cuja ementa já fora transcrita alhures, tratou de forma específica acerca da competência entre os entes federados mas trouxe debates acerca do dever de fornecer.
Extrai-se dos presentes autos que o Estado do Rio de Janeiro e o Município de Barra de Piraí foram condenados solidariamente ao fornecimento dos seguintes medicamentos e equipamentos, para o tratamento de bexiga e intestino neuropáticos: “Amitriptilina 25 mg, Baclofeno 10 mg, Vitamina C 500 mg, Vitamina E, sonda uretral nº 10 ou 12, gel hidrossolúvel, gazes, saco coletor ou frasco graduado Transparente, cadeira de banho para higiene pessoal e cadeira de rodas”. (eDOC 3 - ID: 636ad708, p. 5)
Ao deixar de direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e de determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro, o Tribunal de origem violou o entendimento consolidado desta Corte sobre a matéria. 
Cumpre consignar que as pactuações locais (entre Estado e Município(s)) são questões específicas cuja análise para se aferir a responsabilidade efetiva no caso concreto pode ir além do conhecimento jurídico acerca da legislação, demandando também análise contratual. 
Para tanto, cabe aos entes federados agirem com lealdade federativa e em colaboração com o Poder Judiciário. A lealdade federativa é o princípio constitucional implícito ou não escrito que impõe aos entes federados o dever de proceder com lealdade nas suas relações recíprocas, buscando o entendimento mútuo na execução de suas tarefas e orientando-se pela coordenação e cooperação. Nesse sentido: voto do min. Gilmar Mendes na ADI 6.341/DF MC Ref, rel. p/ acórdão min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. em 15/4/2020; ADI nº 5.166/SP, rel. min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. em 4/11/2020; ADPF 848 MC-Ref, rel. Min Rosa Weber, Tribunal pleno, j. em 28/6/2021.
O princípio da colaboração entre as partes do processo, insculpido no artigo 6º do Código de Processo Civil, estabelece que todos os sujeitos do processo devem cooperar entre si para alcançar uma decisão de mérito justa e efetiva em tempo razoável. Ele impõe uma atuação conjunta e ativa do juiz, das partes e de outros envolvidos, visando a uma solução mais célere e eficiente do litígio, promovendo um ambiente processual mais cooperativo e organizado.
Destarte, os entes devem colaborar entre si e com o Poder Judiciário e apresentar as informações locais necessárias, sejam legislativas, normativas ou contratuais, para a identificação de tais responsabilidades, inclusive como decorrência lógica do princípio da lealdade federativa. 
Ante o exposto, dou parcial provimento ao recurso extraordinário para determinar que nova decisão seja proferida em observância aos parâmetros estabelecidos nos Temas 793 e 1.234 da sistemática da repercussão geral, de modo a especificar o direcionamento do cumprimento da obrigação e determinar a compensação financeira ou o ressarcimento entre os entes.

Publique-se.

Brasília, 18 de dezembro de 2025.

Ministro GILMAR MENDES
Relator
Documento assinado digitalmente