Tribunal: STF
Processo: ADPF 1148
Classe: ADPF
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-08-28
Data de publicação: 2025-08-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    1. Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental proposta pela Associação Nacional de Ex-Soldados Especializados (ANESE) em face de portarias internas editadas pela Força Aérea Brasileira nas quais “foram veiculadas convocações nacionais para CERTAME PÚBLICO direcionado ao ingresso em seu Quadro de Soldados, bem como à imediata matrícula dos aprovados em curso de caráter interno NÃO aberto ao público civil onde também não houve atendimento a requisito básico para matrícula. A edição destas Portarias internas acabou por perverter requisitos de ingresso e desligamento originalmente consolidados pela Lei n.º 4.375/64, o Dec. n.º 57.654/66, a Lei n.º 6.880/80 e o Dec. n.º 880/93; bem como resultaram em afronta a artigos Constitucionais como o art. 5, II; o art. 84, IV; o art. 87, p.único, II e o art. 142, X” (e-doc. 1, p. 1).



    2. As portarias impugnadas são as seguintes: (i) Portarias DEPENS nº 133, 134 e 135, de 10 de novembro de 1993; (ii) Portarias DEPENS nº 112, 113 e 114, de 27 de maio de 1994; (iii) Portarias DEPENS nº 147, 148 e 149, de 09 de setembro de 1994; (iv) Portarias DEPENS nº 112, 113 e 114, de 06 de maio de 1996; (v) Portarias DEPENS nº 138, 193-T e 140-T, de 1º de julho de 1997; (vi) Portarias DEPENS nº 120-T, 121-T, 122-T, de 15 de maio de 1998; (vii) Portaria DEPENS nº 095-T, de 21 de agosto de 2000; (viii) Portarias DEPENS nº 105-T, 106-T e 107-T, de 27 de setembro de 2000; e (ix) “as demias (sic) Portarias publicadas com o mesmo objetivo até o ano de 2001” (e-doc. 1, p. 2).



    3. A requerente alega que “para que um jovem, em idade militar, ingresse no Quadro de Soldados da Aeronáutica (QSD), aguardando os prazos administrativos para sua habilitação a matrícula no Curso de Especialização de Soldados (CESD); constata-se com clareza solar que não havia naquela época, nem há atualmente, qualquer previsibilidade legal para que o Departamento de Ensino da Aeronáutica (DPENS) veiculasse outra forma de ingresso em seu Quandro de Soldados (QSD) que não fosse pelo alistamento militar e muito menos a matrícula no curso CESD para um S2 que não alcançasse a condição de engajado” (e-doc. 1, p. 7).



    4. Destaca a requerente que “[b]asta ler o Decreto nº 880/93, à luz dos artigos nº. 142, X e nº. 84, IV da C.F., para constatar que o legislador, em nenhum momento, cogitou o ingresso no Quadro de Soldados (QSD) da Aeronáutica por intermédio de NOMEAÇÕES, como contraditoriamente passou a ‘normatizar’ item 2.3 da Portaria Interna de convocação para o concurso” (e-doc. 1, p. 10).



    5. Em sede cautelar, a ANESE requereu a concessão de cautelar para que “sejam reintegrados todos os afiliados desta associação, ora requerente, aos quadros da respectiva Força Armada” (e-doc. 1, p. 41).



    6. Ao final, pugnou pela procedência do pedido “para que os associados sejam reincorporados aos devidos cargos no âmbito do Comando da Aeronáutica, observadas as regras e prazos de ascensão previstas na Portaria R-001/COMGEP de 22 de Abriu de 1996 (a MMA 35-1), uma vez que esta é a única norma que se aplica à classe uma vez que contempla o ingresso por intermédio de concurso público” (e-doc. 1, p. 41).



    7. Adotado o rito do art. 12, da Lei nº 9.868, de 1999 (e-doc. 25), solicitei informações ao Ministério da Defesa, bem como determinei a abertura de vista ao Advogado-Geral da União e ao Procurador-Geral da República, para manifestação sucessiva acerca da presente arguição.



    8. O Advogado-Geral da União apresentou manifestação opinando pelo não conhecimento da arguição, e, no mérito pela sua improcedência. In verbis:



    “Ingresso nas Forças Armadas. Portarias do Departamento de Ensino da Aeronáutica – DEPENS, que veiculam instruções para o concurso de Admissão ao Curso de Especialização de Soldados. Suposta ofensa aos artigos 5º, inciso II; e 142, inciso X, da Constituição Federal. Preliminares. Ilegitimidade ativa por ausência de procuração com poderes específicos e representatividade parcial da classe dos militares. Ofensa reflexa ao texto constitucional. Ausência de juntada dos atos normativos questionados e indefinição do objeto da arguição. Ausência de atendimento ao requisito da subsidiariedade. Mérito. Primazia da atuação do Poder Executivo na formulação e na concretização do processo de ingresso e desligamento de integrantes das Forças Armadas, dada sua maior capacidade em conferir concretude às normas gerais editadas para a organização, preparo e emprego das Forças Armadas, nos termos do artigo 142, § 1º, da Constituição Federal. A nomeação, mediante concurso público, constitui forma válida de ingresso nas Forças Armadas, nos moldes do artigo 10 da Lei nº 6.880/1980. A estabilidade na carreira, contudo, advém da lei e refere-se à natureza do posto a ser desempenhado, não decorrendo da simples realização de prévio processo seletivo. Os ex-soldados especializados foram admitidos na condição de militares temporários, segundo a legislação pertinente, sendo que seu licenciamento, após o exaurimento do respectivo tempo de serviço, ocorreu em perfeita consonância com as Leis nº 6.880/1980 e nº 6.837/1980, não havendo que se falar em reintegração aos quadros da Aeronáutica. A argumentação exposta exige, ademais, exame fático-probatório inconciliável com o controle abstrato de constitucionalidade. Manifestação pelo não conhecimento da arguição e, no mérito, pela improcedência do pedido” (e-doc. 38, p. 1).



    9. De igual modo, o Procurador-Geral da República, em seu parecer (e-doc. 47), opinou pelo não conhecimento da presente arguição, nos seguintes termos:



    “Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Portarias do Departamento de Ensino da Aeronáutica (DEPENS). Instruções para o concurso de admissão ao Curso de Especialização de Soldados (CESD). Regras de ingresso e de habilitação de candidatos, bem como de desligamento de integrantes do Quadro de Soldados (QSD). Ilegitimidade ativa da Associação Nacional de Ex-Soldados Especializados (ANESE). Entidade de composição heterogênea. Representação de fração da categoria dos militares federais. Impugnação a portarias da Força Aérea Brasileira. Atos secundários de caráter marcadamente regulamentar. Ofensa reflexa ou indireta à Constituição. Pedidos de reintegração de afiliados da ANESE ao Comando da Aeronáutica e de pagamento retroativo de salários. Pretensão direcionada à defesa de interesses subjetivos e individualizados. Necessidade de dilação probatória com análise exauriente de fatos e de provas. Impossibilidade. Parecer por que a arguição não seja conhecida” (e-doc. 1, p. 47).



    10. Destaca-se, por fim, que o Sr. Vinícios dos Santos Prudêncio, em petição juntada aos autos (e-doc. 30), requereu seu ingresso no feito como amicus curiae.



    É o relatório. Passo à análise.



    11. Preliminarmente, rejeito o pedido de ingresso como amicus curiae formulado pelo Sr. Vinícios dos Santos Prudêncio, considerando que não foram demonstradas nem a notória especialização da pessoa física no tema em discussão, tampouco a representatividade adequada (cf. ADI nº 3.396/DF AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. 06/08/2020, p. 14/10/2020).



    12. Quanto à presente arguição, entendo que ela não deve ser conhecida, considerando a ilegitimidade ativa da requerente.



    13. Recordo que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, ao interpretar o art. 103, inciso IX, da Constituição (bem como o art. 2º da Lei nº 9.868/1999), impôs a necessidade de observância de certos requisitos para a comprovação da legitimidade das confederações sindicais ou entidades de classe de âmbito nacional, a saber: (i) representação de categoria que seja qualificada como empresarial ou profissional (ADI nº 4.294 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, j. 01/07/2016, p. de 05/09/2016); (ii) representação que abranja a totalidade da categoria empresarial ou profissional (ADI nº 5.320 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, j. 25/11/2015, p. 07/12/2015); (iii) caráter nacional da representatividade, com a presença da entidade em pelo menos 9 (nove) estados da federação (ADI nº 4.230 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 01/08/2011, p. 14/09/2011); e (iv) pertinência temática entre as finalidades institucionais da entidade e o objeto da ação direta ou da arguição (ADI nº 4.722 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 02/12/2016, p. 15/02/2017).



    14. Especificamente sobre a totalidade da categoria profissional, é importante frisar que a jurisprudência desta Corte não admite a propositura de ações de controle concentrado por: (i) entidades que somente agreguem parte ou fração da categoria associada (v.g. ADI nº 6.465/DF AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 20/10/2020, p. 25/10/2020; ADI nº 5.999/CE AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 08/06/2020; p. 02/10/2020; ADI nº 7.761/DF, Rel. Min. Flávio Dino, Tribunal Pleno, j. 17/03/2025, p. 21/03/2025); e (ii) entidades compostas por quadro variado de organizações destinadas à representação de categorias ou interesses heterogêneos (cf. ADI nº 7.275/DF AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 03/05/2023, p. 17/05/2023; ADI nº 4.302/MS AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 16/03/2018, j. 04/04/2018).



    15. No presente caso, verifico que a Associação Nacional de Ex-Soldados Especializados (ANESE), tem como finalidade institucional “defender os interesses gerais dos Soldados especializados da Aeronáutica e de seus associados” (e-doc. 4, p. 1, grifei).



    16. Contudo, ao analisar as categorias que podem associar-se à requerente, verifica-se o caráter heterogêneo de sua composição. Vejamos:



    “Art. 6º.-. A Associação possui as seguintes categorias de associados:



    I - Fundadores, os que assinaram a ata de fundação da entidade;



    II - Titulares, as Praças da ativa da Aeronáutica, os reservistas, reformados, e ainda os temporariamente afastados, que se associarem segundo as regras deste Estatuto;



    III - Beneméritos, os que tenham prestado relevantes serviços à Classe, por proposta da Diretoria ou do Conselho, e aprovação em reunião conjunta, estando presentes quatro quintos de seus membros;



    IV - Colaboradores, os militares que não estão compreendidos na definição de sócio titular, os pensionistas da Aeronáutica e os civis que manifestarem interesse em associar-se, obedecidas às condições deste Estatuto” (e-doc. 4, p. 2).



    17. Portanto, constata-se que o quadro associativo da ANESE é composto não só por “Praças da ativa da Aeronáutica”, mas também por quem tenha “prestado relevantes serviços à Classe” e “civis que manifestarem interesse em associar-se”.



    18. A ilegitimidade ativa da requerente também foi apontada, nesses termos, pelo Procurador-Geral da República em seu parecer. In verbis:



    “Além disso, o reconhecimento da legitimidade das entidades de classe, em fiscalização abstrata, nos termos da jurisprudência da Corte, pressupõe a comprovação de que representam a totalidade da categoria ou grupo afetado pelas normas questionadas. 



    Na espécie, a Associação Nacional de Ex-Soldados Especializados (ANESE) não atende ao requisito da homogeneidade da categoria econômica ou profissional representada, indispensável para que seja considerada entidade de classe apta a deflagrar o controle concentrado de constitucionalidade.



    Nos termos do art. 6º do seu Estatuto (peça 4), a ANESE é associação civil sem fins econômicos que acomoda em seu quadro quatro categorias de associados: fundadores, titulares (praças da ativa da Aeronáutica, reservistas, reformados ou afastados), beneméritos (que prestaram serviços relevantes à classe) e colaboradores (militares não compreendidos na definição de sócio titular, pensionistas da Aeronáutica e civis que manifestarem interesse em associar-se). Não representa, portanto, a totalidade da categoria dos militares das Forças Armadas, o que denota, por sua vez, a extrapolação dos objetivos institucionais da entidade. 



    O Supremo Tribunal Federal, aliás, já recusou legitimidade ativa a entidades de classe semelhantes à requerente, a exemplo da Federação Nacional das Entidades de Oficiais Militares Estaduais (FENEME) e da Associação Nacional das Entidades Representativas de Praças Policiais e Bombeiros Militares (ANASPRA) 



    A ANESE não está habilitada, portanto, a provocar o controle concentrado de constitucionalidade” (e-doc. 47, p. 8-9, destaquei).



    19. Nesse sentido, entendo que a Associação Nacional de Ex-Soldados Especializados (ANESE) não possui legitimidade ativa pra propor a presente arguição de descumprimento de preceito fundamental.



    20. Além da ilegitimidade ativa, a presente arguição também não deve ser conhecida considerando que a requerente não apresentou pretensão que justifique o seu cabimento.



    21. A arguição de descumprimento de preceito fundamental é espécie de ação constitucional que integra o sistema de controle abstrato de constitucionalidade, possuindo previsão expressa no art. 102, §1º, da Constituição: 



    “Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe: 



    […]



    § 1º A arguição de descumprimento de preceito fundamental, decorrente desta Constituição, será apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, na forma da lei” - destaquei. 



    22. Ao regular o dispositivo constitucional, a Lei nº 9.882, de 1999 estabelece que caberá ADPF contra atos do Poder Público (legislativos, administrativos ou judiciais; federais, estaduais ou municipais; anteriores ou contemporâneos à Constituição de 1988) que: (i) violem preceito fundamental; (ii) não abranjam outro meio idôneo, além da arguição, para sanar a lesividade; e (iii) veiculem relevante controvérsia constitucional. Não preenchidos tais requisitos, a arguição não deve ser admitida (art. 4º, caput e §1º, da Lei nº 9.882/1999).



    23. Especificamente quanto ao requisito da subsidiariedade (art. 4º, §1º, da Lei nº 9.882/1999) o Supremo Tribunal Federal já teve oportunidade de assentar que meio eficaz é a medida judicial apta “a solver a controvérsia constitucional relevante de forma ampla, geral e imediata” (ADPF nº 33/PA, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 07/12/2005, p. 27/10/2006), em especial, tendo em vista “os demais processos objetivos já consolidados no sistema constitucional” (ADPF nº 388/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 09/03/2016, p. 1º/08/2016).



    24. Em todo caso, não será sempre que inexistir a possibilidade de ajuizamento de outra ação constitucional de natureza objetiva que caberá a ADPF. Ou seja, a impossibilidade de ajuizamento de ADI, ADC ou ADO para sanar eventual lesão a preceito fundamental é condição necessária, mas não suficiente para o cabimento da ADPF.



    25. Conforme aponta em âmbito doutrinário o eminente Ministro Luís Roberto Barroso, “[n]ão caberá ADPF apenas porque não cabem ADIn ou ADC. A jurisdição constitucional abstrata não abrange todas as disputas subjetivas”. Do mesmo modo, “[o] esgotamento do sistema recursal não caracteriza, por si só, a ‘ausência de outro meio eficaz de sanar a lesividade’” (ROBERTO BARROSO, Luís. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro: exposição sistemática da doutrina e análise crítica da jurisprudência. 9ª edição. São Paulo: SaraivaJur, 2022, p. 377-378). Prossegue o eminente Ministro Luís Roberto Barroso em suas observações:



    “O descabimento de outros mecanismos concentrados de controle de constitucionalidade, como assinalado, é um elemento necessário para caracterizar a presença da subsidiariedade que justifica a ADPF. Não se trata, porém, de elemento suficiente. Além da presença dos demais requisitos referidos acima, é preciso que os mecanismos subjetivos existentes sejam insatisfatórios, justificando uma intervenção concentrada por parte do STF. Se tais mecanismos forem adequados para afastar eventual lesão, não se justifica o uso da ADPF.



    O sistema brasileiro de controle concentrado de constitucionalidade não se destina a absorver toda e qualquer discussão subjetiva envolvendo questões constitucionais. Por tal razão, os jurisdicionados não detêm a expectativa legítima de verem todas as suas disputas apreciadas pelo STF em sede de uma ação abstrata. Para conhecer as lides e dar-lhes solução, existe um complexo sistema orgânico e processual que, eventualmente, poderá até mesmo chegar ao STF — pelas vias recursais próprias de natureza subjetiva. 



    Nesse contexto, portanto, a ADPF não é uma ação abstrata subsidiária, no sentido de que seria cabível sempre que a ação direta de inconstitucionalidade ou a ação declaratória de constitucionalidade não o fossem. Como explicitado acima, a subsidiariedade significa apenas que não caberá ADPF se outro meio idôneo capaz de sanar a lesividade estiver disponível, não podendo ser extraída da regra da subsidiariedade a conclusão de que seria possível o ajuizamento de ADPF sempre que não coubesse ADIn ou ADC.



    [...]



    Já se mencionou que o fato de existir ação subjetiva ou possibilidade recursal não basta para descaracterizar a admissibilidade da ADPF - já que a questão realmente importante será a capacidade do meio disponível de sanar ou evitar a lesividade ao preceito fundamental. Por isso mesmo, se as ações subjetivas forem suficientes para esse fim, não caberá ADPF. [...].



    [...]. A circunstância de uma das partes continuar inconformada - e não haver mais recurso no âmbito do processo subjetivo - não autoriza, por isso só, o cabimento da ADPF. Parece certo que a ADPF não se destina a funcionar como uma nova modalidade de ação rescisória, ou um recurso último, com objetivo de rever, mais uma vez, as decisões proferidas em sede concreta”.



    (ROBERTO BARROSO, Luís. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro: exposição sistemática da doutrina e análise crítica da jurisprudência. 9ª edição. São Paulo: SaraivaJur, 2022, p. 377-378 - destaquei).



    26. Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal já fixou o entendimento de não cabimento de ADPF: (i) quando, em situações subjetivas, a solução ampla, geral e imediata puder ser resolvida por outros instrumentos processuais (ADPF nº 554 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, j. 14/02/2020, DJe 06/03/2020); e (ii) quando a controvérsia sobre o preceito fundamental for resolvida em sede de repercussão geral (ADPF nº 145 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, 01/09/2017, DJe 12/09/2017). 



    27. Da mesma forma, segundo esta Corte, também não cabe a ADPF: (i) como sucedâneo recursal (ADPF nº 283 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, j. 28/06/2019, DJe de 08/08/2019); ou (ii) para fins de rescisão de decisão judicial transitada em julgado (ADPF nº 249 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, j. 13/08/2014, DJe 01/09/2014).



    28. No presente caso, ao se analisar a argumentação e os pedidos apresentados pela requerente, verifica-se que a pretensão veiculada na arguição, além de ter natureza concreta e subjetiva, não observou o princípio da subsidiariedade e discute matéria infraconstitucional.



    29. Segundo o que se extrai da argumentação da requerente, as Portarias da Força Aérea Brasileira impugnadas teriam permitido o ingresso de militares no Quadro de Soldados (QSD) por meio de nomeação decorrente de concurso público, o que dificultaria a incorporação de candidatos que fossem originários do Serviço Militar Inicial (SMI). Por essa razão, aduz a requerente, os atos impugnados teriam contrariado “preceitos do Estatuto dos Militares, da Lei do Serviço Militar, do Regulamento da Lei do Serviço Militar, bem como as previsões de seu próprio Decreto (recente à época)” (e-doc. 1, p. 4).



    30. Além de embasar sua fundamentação em normas infraconstitucionais, a requerente ainda veicula pretensão com nítido caráter subjetivo, ao requerer que: (i) “os associados sejam reincorporados aos devidos cargos no âmbito do Comando da Aeronáutica, observadas as regras e prazos de ascenção previstas na Portaria R-001/COMGEP de 22 de Abriu de 1996 (a MMA 35-1)”; e (ii) “[q]ue sejam restituídos ao menos os últimos cinco anos de salários atrasados correspontentes (sic) aos cargos“ (e-doc. 41, p. 42)



    31. Sem sequer precisar avançar no debate se as Portarias impugnadas poderiam ou não ser objeto de controle abstrato, a fundamentação e os pedidos apresentados pela requerente denotam que seu objetivo não é averiguar a constitucionalidade dos atos impugnados. Na realidade, a associação autora pretende se valer da presente arguição como meio ordinário de impugnação de decisões administrativas, visando a tutela de direitos individuais homogêneos - o que, como visto, não é admitido pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.



    32. Ante o exposto, não conheço da presente arguição de descumprimento de preceito fundamental, face a sua manifesta inadmissibilidade, nos termos do art. 21, § 1º, da Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, e do art. 4º da Lei nº 9.882, de 1999.



    Publique-se.



    Brasília, 28 de agosto de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator