Tribunal: STF
Processo: RE 1564529
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-10-27
Data de publicação: 2025-10-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Trata-se de recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, ementado nos seguintes termos (eDOC 117):



    APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. SAÚDE. TEA. TRATAMENTO MULTIDISCIPLINAR. MÉTODO ABA. DEVER DE FORNECIMENTO PELOS ENTES PÚBLICOS. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. TEMAS Nº 793 E Nº 1234 DO STF, E TEMA Nº 106 DO STJ. 1 . NO CASO, AINDA QUE O TRATAMENTO MULTIDISCIPLINAR (MÉTODO ABA) PLEITEADO NÃO SEJA FORNECIDO PELO SUS, O QUE ENSEJARIA O DIRECIONAMENTO DO PEDIDO À UNIÃO, CABE RESSALTAR QUE ESTE É JUSTAMENTE O OBJETO DO RE Nº 1366243 (TEMA Nº 1234/STF), QUE TEM POR ESCOPO DEFINIR SE EXISTE "A LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO E COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL, NAS DEMANDAS QUE VERSEM SOBRE FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS REGISTRADOS NA AGÊNCIA NACIONAL DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA - ANVISA, MAS NÃO PADRONIZADOS NO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE – SUS" . NESTE DIAPASÃO, EM 25/04/2023, O MINISTRO GILMAR MENDES, RELATOR DO RE 1366243 (TEMA Nº 1234), AO ANALISAR O PEDIDO DE ANTECIPAÇÃO DE TUTELA RECURSAL NAQUELES AUTOS DETERMINOU QUE "[...] (II) NAS DEMANDAS JUDICIAIS RELATIVAS A MEDICAMENTOS NÃO INCORPORADOS: DEVEM SER PROCESSADAS E JULGADAS PELO JUÍZO, ESTADUAL OU FEDERAL, AO QUAL FORAM DIRECIONADAS PELO CIDADÃO, SENDO VEDADA, ATÉ O JULGAMENTO DEFINITIVO DO TEMA 1234 DA REPERCUSSÃO GERAL, A DECLINAÇÃO DA COMPETÊNCIA OU DETERMINAÇÃO DE INCLUSÃO DA UNIÃO NO POLO PASSIVO; (III) DIANTE DA NECESSIDADE DE EVITAR CENÁRIO DE INSEGURANÇA JURÍDICA, ESSES PARÂMETROS DEVEM SER OBSERVADOS PELOS PROCESSOS SEM SENTENÇA PROLATADA; DIFERENTEMENTE, OS PROCESSOS COM SENTENÇA PROLATADA ATÉ A DATA DESTA DECISÃO (17 DE ABRIL DE 2023) DEVEM PERMANECER NO RAMO DA JUSTIÇA DO MAGISTRADO SENTENCIANTE ATÉ O TRÂNSITO EM JULGADO E RESPECTIVA EXECUÇÃO (ADOTEI ESSA REGRA DE JULGAMENTO EM: RE 960429 ED-SEGUNDOS TEMA 992, DE MINHA RELATORIA, DJE DE 5.2.2021)". 



    2. ASSIM, EM ATENÇÃO AOS ITENS II E III DA LIMINAR DEFERIDA PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO RE Nº 1366243 (TEMA Nº 1234), NÃO HÁ FALAR EM INCLUSÃO DA UNIÃO NO POLO PASSIVO DA DEMANDA E DECLINAÇÃO DA COMPETÊNCIA PARA A JUSTIÇA FEDERAL, NO CASO. 



    3. A RESPONSABILIDADE DOS ENTES FEDERADOS EM FORNECER TRATAMENTO MÉDICO AOS NECESSITADOS É SOLIDÁRIA (TEMA Nº 793 DO STF). A FORMA DE ORGANIZAÇÃO DO SUS NÃO PODE OBSTAR O FORNECIMENTO DE TRATAMENTO MÉDICO AOS NECESSITADOS, SOB PENA DE OFENSA AO DISPOSTO NOS ARTIGOS 1º, III, 5º, CAPUT, 6º, 23, II, 196 E 203, IV, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 



    4. OS ENTES PÚBLICOS TÊM COMO COMPETÊNCIA ASSEGURAR AOS SEUS CIDADÃOS O RECEBIMENTO DE MEDICAMENTOS E TRATAMENTOS EXCEPCIONAIS, BEM COMO REALIZAR QUALQUER MEDIDA/PROCEDIMENTO INDISPENSÁVEL, CASO HAJA NECESSIDADE E IMPRESCINDIBILIDADE, E NÃO POSSAM SER ADQUIRIDOS (OU REALIZADOS) SEM QUE HAJA COMPROMETIMENTO DO SUSTENTO PRÓPRIO E DOS DEPENDENTES, INDEPENDENTE DE PREVISÃO NAS LISTAS DO SUS, DADO QUE A RESPONSABILIDADE PARA FORNECIMENTO DOS FÁRMACOS É SOLIDÁRIA ENTRE OS RÉUS, FRENTE AO CIDADÃO. 



    5. NO CASO, A PARTE AUTORA LOGROU COMPROVAR A NECESSIDADE DO TRATAMENTO PLEITEADO, ATRAVÉS DE LAUDO DO MÉDICO QUE ACOMPANHA A PACIENTE (QUE É QUEM DETÉM MELHOR CONDIÇÃO DE INDICAR O TRATAMENTO ADEQUADO), BEM COMO A IMPOSSIBILIDADE DE ADQUIRI-LO. ASSIM, PREENCHIDOS OS REQUISITOS ESTABELECIDOS PELO TEMA 106 DO STJ. 



    6 . SENTENÇA REFORMADA. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. ÔNUS SUCUMBENCIAIS INVERTIDOS. 



    RECURSO DE APELAÇÃO PROVIDO.



    No recurso, aponta-se violação aos arts. 23, II; 196; e 198, I, do texto constitucional, dada a interpretação sistemática fixada pelo Tema 793 do STF, sob análise do paradigma 1234 da mesma Corte (eDOC 119).



    Nas razões recursais, sustenta o recorrente que em razão das diretrizes constitucionais que estabelecem a divisão de atribuições na execução das políticas públicas de saúde, não incumbe ao recorrente proceder à incorporação de novas tecnologias no âmbito do SUS (Art. 19-Q da Lei 8.080/90), tendo o acórdão recorrido decidido ser o Estado do Rio Grande do Sul o competente para o fornecimento de prestação de saúde não padronizada no SUS.



    Aduz que “a presente ação veicula pedido de tecnologia não fornecida pelo sistema público de saúde, mister seja aplicado ao caso concreto os Temas 793 e 1234 do STF, que analisam o sistema de saúde pública sob a ótica das regras de descentralização e repartição de atribuições na esfera do SUS.”



    Defende que “a União deverá compor o polo passivo da presente lide, uma vez que incumbe ao ente público federal a incorporação, exclusão ou alteração de novos medicamentos, produtos, procedimentos, bem como constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica.” Pugna “o custeio do presente tratamento seja direcionado integralmente à União, na qualidade de litisconsorte passivo necessário, com deslocamento de competência para a Justiça Federal.”



    É o que cumpre relatar. Decido.



    De plano, destaco que esta Suprema Corte, no julgamento do tema 793 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE-RG 855.178, Rel. Min. Luiz Fux, firmou o entendimento segundo o qual constitui obrigação solidária entre os entes da federação prover o fornecimento de meios adequados à garantia do direito à saúde. O precedente restou ementado nos seguintes termos:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.” 



    Posteriormente, em sede de embargos de declaração, foi fixada a seguinte tese de julgamento: 



    “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro”. (Tribunal Pleno, Rel. Min. Luiz Fux, Redator do acórdão Min. Edson Fachin, DJe 16.4.2020)



    Assim, verifica-se que a solidariedade dos entes federados não pode ser um obstáculo ao acesso e à prestação efetiva do direito à saúde ao cidadão que recorre ao Poder Judiciário. Entretanto, para garantir o próprio equilíbrio do sistema, o precedente qualificado ressalvou o direito ao ressarcimento para o ente federado que suportou o ônus financeiro, estabelecendo ainda a competência da autoridade judicial para direcionar o cumprimento da obrigação conforme as regras de repartição de competências considerando os critérios constitucionais de descentralização e hierarquização do SUS.



    A partir dos recursos que tem aportado a esta instância extraordinária, sob a perspectiva da competência, é possível afirmar que o precedente resolveu a questão do acesso à prestação efetiva do direito à saúde ao cidadão, na medida em que os entes federados não podem mais se esquivar da permanência no polo passivo da demanda, suportando o ônus da obrigação. Como assentado nos embargos de declaração do ERG 855.178:



    “É da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que o tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.” 



    Entretanto, resta ainda controversa a questão do direcionamento da obrigação ao ente efetivamente competente, segundo as regras de repartição de competências (critérios constitucionais de descentralização e hierarquização), bem como o ressarcimento do ente que efetivamente custeou o procedimento pleiteado. O referido julgado buscou “otimizar a compensação entre os entes federados”, determinando que a autoridade judicial direcione, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determine o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 



    Espera-se, portanto, da autoridade judicial nas instâncias inferiores, dois tipos de atuação: uma prospectiva, de direcionar o cumprimento da obrigação ao ente responsável (nos casos de obrigações de trato sucessivo); e uma declaratório-constitutiva, de determinar o ressarcimento pelo cumprimento efetivo da obrigação pretéria, ou seja, já cumprida. Para tanto, faz-se necessário compreender as regras de financiamento e repartição de competências no âmbito do SUS. 



    Deve-se consignar, ademais, que nem sempre o ente responsável pelo financiamento é o mesmo responsável pela execução da prestação em saúde, ou seja, essas atribuições (de financiamento e de execução) podem estar divididas, recaindo a responsabilidade pelo financiamento em um ente e a execução em outro.



    Faz-se necessário, portanto, distinguir a prestação do financiamento em matéria de saúde. Exemplificativamente, a União não presta de forma direta atendimentos em saúde. As ações e serviços ambulatoriais e hospitalares de média e alta complexidade são financiadas com recursos transferidos para os gestores estaduais e municipais e ficam registrados no Sistema de Controle do Limite Financeiro da Média e Alta Complexidade (SISMAC), complementados pelo Fundo de Ações Estratégicas e Compensação (FAEC). O valor é distribuído via repasse fundo a fundo segundo o que foi programado e aprovado em instâncias de deliberação, como a Comissão Intergestores Tripartite (CIT) e Bipartite (CIB).



    No caso sub examine, verifico que o acórdão recorrido não diverge da



jurisprudência dessa Corte ao reconhecer a possibilidade de ajuizamento da ação em questão contra o Estado demandado/recorrente, na medida em que a responsabilidade solidária dos entes prevê que o polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.



    Oportuno colacionar trechos do desenvolvimento da tese da solidariedade enunciados expressamente no referido acórdão, que esclarecem a interpretação do tema:



    i) A obrigação a que se relaciona a reconhecida responsabilidade solidária é a decorrente da competência material comum prevista no artigo 23, II, CF, de prestar saúde, em sentido lato, ou seja: de promover, em seu âmbito de atuação, as ações sanitárias que lhe forem destinadas, por meio de critérios de hierarquização e descentralização (arts. 196 e ss. CF);



    ii) Afirmar que “o polo passivo pode ser composto por qualquer um deles (entes), isoladamente ou conjuntamente” significa que o usuário, nos termos da Constituição (arts. 196 e ss.) e da legislação pertinente (sobretudo a lei orgânica do SUS n. 8.080/90) tem direito a uma prestação solidária, nada obstante cada ente tenha o dever de responder por prestações específicas, que devem ser observadas em suas consequências de composição de polo passivo e eventual competência pelo Judiciário;



    iii) Ainda que as normas de regência (Lei 8.080/90 e alterações, Decreto 7.508/11, e as pactuações realizadas na Comissão Intergestores Tripartite) imputem expressamente a determinado ente a responsabilidade principal (de financiar a aquisição) pela prestação pleiteada, é lícito à parte incluir outro ente no polo passivo, como responsável pela obrigação, para ampliar sua garantia, como decorrência da adoção da tese da solidariedade pelo dever geral de prestar saúde; 



    iv) Se o ente legalmente responsável pelo financiamento da obrigação principal não compuser o polo passivo da relação jurídico-processual, sua inclusão deverá ser levada a efeito pelo órgão julgador, ainda que isso signifique deslocamento de competência;



    v) Se a pretensão veicular pedido de tratamento, procedimento, material ou medicamento não incluído nas políticas públicas (em todas as suas hipóteses), a União necessariamente comporá o polo passivo, considerando que o Ministério da Saúde detém competência para a incorporação, exclusão ou alteração de novos medicamentos, produtos, procedimentos, bem como constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica (art. 19-Q, Lei 8.080/90), de modo que recai sobre ela o dever de indicar o motivo da não padronização e eventualmente iniciar o procedimento de análise de inclusão, nos termos da fundamentação; 



    vi) A dispensa judicial de medicamentos, materiais, procedimentos e tratamentos pressupõe ausência ou ineficácia da prestação administrativa e a comprovada necessidade, observando, para tanto, os parâmetros definidos no artigo 28 do Decreto federal n. 7.508/11.



    A discussão no caso concreto centra-se em torno da necessidade de a União integrar o polo passivo da demanda em razão de a prestação em saúde pleitada judicialmente não estar incorporada ao SUS. De acordo com o recorrente, “a União deverá compor o polo passivo da presente lide, uma vez que incumbe ao ente público federal a incorporação, exclusão ou alteração de novos medicamentos, produtos, procedimentos, bem como constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica.”



    Constou do acórdão recorrido que o tratamento pleiteado consiste:



    O tratamento pleiteado é composto das seguintes especialidades: atendimento fonoaudiológico (2x na semana); neuropsicopedagoga utilizando o método ABA/TEACCH (3x na semana); terapia ocupacional com integração sensorial (2x semana); atendimento psicológico com método ABA (2x semana). (eDOC 117)



    A Recomendação nº 105/2024, emitida pela Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no Sistema Único de Saúde (Conitec), sugeriu a incorporação da terapia de Análise do Comportamento Aplicada (ABA) no SUS para o tratamento de crianças com Transtorno do Espectro Autista (TEA). Entretanto, não houve ainda deliberação do Ministério da Saúde pela efetiva incorporação do referido tratamento ao SUS.



    Com efeito, a ratio decidendi do precedente qualificado considerou a presença da União no polo passivo das demandas em razão de o Ministério da Saúde deter competência para a incorporação, exclusão ou alteração de novos medicamentos, produtos, procedimentos, bem como constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica, nos termos do art. 19-Q,da Lei n. 8.080/90. 



    Por isso constou expressamente do precedente que “recai sobre ela (União) o dever de indicar o motivo da não padronização e eventualmente iniciar o procedimento de análise de inclusão, nos termos da fundamentação.” No caso dos autos, verifica-se que o procedimento de análise de inclusão já foi iniciado, contudo ainda não concluído, estando a tecnologia em saúde de fato não incorporada ao SUS.



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário para determinar a inclusão da União no polo passivo da demanda e a consequente remessa dos autos à Justiça Federal. 



    Publique-se.



    Brasília, 27 de outubro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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