Tribunal: STF
Processo: ACO 3699
Classe: ACO
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-17
Data de publicação: 2025-02-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



DIREITO FINANCEIRO E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. INADIMPLÊNCIA DO ESTADO DO ACRE NAS METAS DO PROGRAMA DE AJUSTE FISCAL (PAF). IMPEDIMENTO PARA OBTENÇÃO DE GARANTIA DA UNIÃO EM OPERAÇÃO DE CRÉDITO EXTERNO. PEDIDO DE TUTELA DE URGÊNCIA. INDEFERIMENTO.



Relatório



    1. Como já retratado nos autos, trata-se de ação cível originária ajuizada pelo Estado do Acre em desfavor da União, por meio da qual postula “a concessão de tutela de urgência em caráter antecedente, inaudita altera parte, para determinar à UNIÃO, por meio da Secretaria do Tesouro Nacional, do Ministério da Fazenda e da Comissão de Financiamentos Externos do Ministério do Planejamento e Orçamento, sob pena de multa diária a ser fixada por Vossa Excelência, que SUSPENDA/RETIRE o registro de inadimplência do ESTADO DO ACRE relativamente às inadimplências decorrentes das avaliações das metas dos PAFs 2022 e 2023, a fim de permitir a análise da Carta-Consulta enviada pelo Estado do Acre (CC 61187 - Programa de Modernização da Gestão Fiscal do Estado do Acre - PROFISCO III AC) nas reuniões da PRÉ-COFIEX em 6/12/2024 e da COFIEX em 12/12/2024, e demais procedimentos decorrentes de eventual aprovação, até o julgamento final do presente processo”.



    2. Em defesa de sua pretensão, o Estado do Acre alega que “tem buscado nas vias administrativas cabíveis aderir ao Programa de Modernização Fiscal – PROFISCO III, que é uma linha de crédito externo disponibilizada pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID, direcionada aos Estados e ao Distrito Federal para financiamento de projetos de melhoria da administração das receitas e da gestão fiscal, financeira e patrimonial dos estados brasileiros e, visa, sobretudo, a modernização dos sistemas, controles e processos no âmbito da gestão fiscal, melhorando a eficiência dos gastos públicos e controle que permitirão uma melhoria na arrecadação”.



    3. Prossegue afirmando que, “por meio da Nota Técnica SEI nº 1114/2024/MPO, em 19/09/2024, a Secretaria de Assuntos Internacionais e Desenvolvimento (Seaid) do Ministério do Planejamento e Orçamento (MPO) analisou a Carta-Consulta apresentada pelo Estado do Acre sobre o Programa de Modernização da Gestão Fiscal do Estado do Acre (PROFISCO III AC), tendo apresentado indicativo de APROVAÇÃO para ser analisado na 176ª Reunião da COFIEX. Ocorre que na reunião da Cofiex, ocorrida em 26/09/2024, a carta consulta apresentada pelo Estado do Acre para pleitear a autorização Federal para contratar o financiamento na linha PROFISCO III disponibilizado pelo BID, no valor de 40 milhões de dólares, foi retirada de pauta em razão do Estado constar como inadimplente com as metas fiscais fixadas no âmbito do Programa de Reestruturação e de Ajuste Fiscal (PAF), e por isso impedido de obter garantia da União em operações de crédito externo e interno, conforme determina a RSF n. 48/2007”, inadimplência essa decorrente da avaliação fiscal do exercício de 2022.



    4. Menciona que “a condição de inadimplência em relação ao PAF e as penalidades dela decorrentes vigoram até que nova avaliação conclua pelo cumprimento das metas e compromissos ou que seja deferido pedido de revisão dos efeitos da inadimplência (waiver) pelo Ministro de Estado da Fazenda (Portaria STN/MF Nº 217/2024, art. 12)”. Conta, ainda, que apresentou “pedido de revisão dos efeitos da avaliação do exercício de 2022, em 23/10/2024 (Nota Técnica nº 1/2024/SEFAZ - UCP), com pedido de perdão das penalidades decorrentes, o que gerou o processo SEI n. 19995.008509/2024-59, com última movimentação em 14/11/2024 perante a COREM/STN, mas sem decisão final do Ministro da Fazenda até o ajuizamento desta demanda”.



    5. Assevera que, após “a apresentação do recurso administrativo, também houve a comunicação pela Secretaria do Tesouro Nacional do resultado preliminar da avaliação de 2023, que indicou o não cumprimento integral das metas fixadas (Nota Técnica SEI nº 3478/2024/MF). A partir disto, elaborou-se pedido de revisão da avaliação feita, conforme Nota Técnica nº 5/2024/SEFAZ - UCP e Ofício Nº 6327/2024/SEFAZ, protocolados em 25/11/2024 junto ao Ministério da Fazenda, como se percebe no processo SEI 17944.104663/2023-40, ainda sem decisão”.



    6. Aduz ser “incerta a possibilidade de participação do Estado do Acre na Reunião Preparatória da Cofiex, em 06/12/2024, quando analisam os projetos a serem incluídos na pauta da próxima Reunião da Cofiex, prevista para ocorrer em 12/12/2024, sendo muito provável a ocorrência de nova retirara de pauta da carta consulta do Estado com fundamento no art. 10, inciso II, alínea “d” da resolução RSF n48/2007, haja a vista a permanência da condição de inadimplência no âmbito do PAF, a despeito dos recursos pendentes de apreciação, no âmbito da STN do Ministério da Fazenda. Vale ressaltar que os pleitos não aprovados após apreciados em três reuniões da Cofiex são arquivados, sendo vedada a reapresentação do mesmo pleito (Ministério do Planejamento e Orçamento/Comissão de Financiamentos Externos, Resolução Normativa nº 1, de 22 de novembro de 2024, art. 3º, § 6º)”.



    7. Sustenta estarem pendentes recursos contra os referidos apontamentos, dando conta de sua inadimplência junto ao PAF. Alega, ainda, que a “demora na solução dos recursos administrativos impede o Estado do Acre de acessar esse importante Programa de Modernização Fiscal – PROFISCO III, que como já dito é linha de crédito disponibilizado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID direcionada aos Estados e ao Distrito Federal para financiamento de projetos de melhoria da administração das receitas e da gestão fiscal, financeira e patrimonial dos estados brasileiros e visa, sobretudo, a modernização dos sistemas, controles e processos no âmbito da gestão fiscal, melhorando a eficiência dos gastos públicos e controle que permitirão uma melhoria na arrecadação”. Todos esses fatores, segundo informa, acarretam prejuízo à população do Estado do Acre.



    8. Ainda, conforme consta da petição inicial, “o não julgamento dos processos administrativos interpostos pelo Estado do Acre em face das avaliações dos PAFs 2022 e 2023 tem o grave potencial de impedir a continuidade da análise da Carta-Consulta do Estado do Acre nas reuniões da pré-cofiex e cofiex, o que impedirá a prática dos demais atos tendentes a obter o crédito externo que será essencial para a melhoria da gestão pública do Estado do Acre, violando frontalmente os princípios do devido processo legal”. Haveria, assim, “necessidade de se garantir a participação do Estado do Acre nas reuniões Pre-Cofiex e Cofiex, e demais atos preparatórios, sem risco de retirada da carta-consulta do Estado do Acre por força de inadimplemento”.



    9. Por meio de decisão, de 04/12/2024, determinei a intimação da União para, em 10 dias, se manifestar sobre o pedido de tutela de urgência, oportunidade em que deverá informar o andamento dos recursos administrativos interpostos pelo Estado-autor e referidos nos autos (e-doc. 18).



    10. Intimada, a União se manifestou e juntou documentos (e-docs. 23-28). Alegou ausência de probabilidade do direito invocado pela parte autora, pois, “com relação ao exercício de 2022, o pedido de revisão feito foi intempestivo em quase 1 (um) ano”. Referiu, nesse sentido, que “o pedido de revisão feito pelo Estado do Acre, com relação ao exercício de 2022, sequer poderia ser conhecido, uma vez que apresentado muito além do prazo de 10 (dez) dias previsto no art. 26 do Decreto nº 10.819/2021. A consequência disso é que tal pedido não poderia alterar a condição de inadimplência do ente estadual. Aduziu, ainda, que “certamente por estar ciente da extemporaneidade do requerimento, o Estado o denominou como um pedido de revisão de ofício. O art. 26, § 6º, do Decreto nº 10.819/2021 aduz que "Os processos administrativos de avaliação quanto ao cumprimento de metas e compromissos de que trata este artigo poderão ser objeto de revisão de ofício, sendo passíveis de anulação, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, ou de revogação, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial"”.



    11. Em prosseguimento, referiu que, no caso, “não há que se falar em revisão de ofício quando na verdade houve uma provocação do Estado em busca da reforma da decisão, tampouco quando não se verifica a ocorrência de vícios que tornem o processo ilegal ou haja a sua revogação, por motivo de conveniência e oportunidade, nos ditames do citado artigo”. Mencionou que, nada obstante a intempestividade e não cabimento de revisão de ofício, ainda assim a Secretaria do Tesouro Nacional atestou a impossibilidade de se acatar os argumentos do autor quanto à avaliação referente ao ano de 2022.



    12. Com relação ao ano fiscal de 2023, informou ter havido “indeferimento do recurso apresentado pelo Estado do Acre, tendo a decisão sido comunicada nos dias 02 e 03 de Dezembro/2024”. Registrou, ainda, que “conforme indicado na manifestação da Secretaria do Tesouro Nacional acima descrita, houve uma análise do pedido de revisão mesmo antes da abertura do prazo para tanto, o que denota que não houve qualquer mora por parte da União na via administrativa”. Fez, então, um relato sobre os motivos que justificaram o indeferimento do recurso do Estado-autor, concluindo, assim, que o “Estado demonstra mero inconformismo com as conclusões adotadas pela autoridade administrativa e busca a via do judiciário com a finalidade de alterá-las, o que configuraria clara violação ao princípio da separação dos poderes”.



    13. Pediu o indeferimento do pedido de tutela de urgência.



    14. Vieram-me os autos conclusos para exame.



    É o relatório.



Análise



    15. O pedido de tutela de urgência formulado deve ser denegado. Com efeito, como demonstrado pela União em sua manifestação, os recursos interpostos pelo Estado do Acre em desfavor das avaliações das metas dos PAFs 2022 e 2023 foram rejeitados, persistindo situação de irregularidade e/ou inadimplência desse ente estatal em relação a essas duas avaliações. Importante destacar, aqui, que uma das principiais alegações da parte autora é que fatores exógenos e imprevisíveis comprometeram o cumprimento dos compromissos pactuados, o que justificaria a revisão dessas avaliações e, por consequência, a suspensão da condição de irregularidade/inadimplência em relação a essas metas. 



    16. Conforme a União, todavia, “os fatores exógenos apresentados pelo Estado como justificativa para descumprimento da meta de resultado primário eram conhecidos na data de assinatura do Programa, 24 de outubro de 2022, e, portanto, não podem ser considerados como imprevisíveis”. Essa situação impediu o acolhimento dos recursos e pleitos administrativos formulados pelo Estado do Acre. Sobre o ponto, assim foi destacado na Nota SEI nº 80/2024/CAFIN/CAF/PGAFF/PGFN-MF, juntada pela União no e-doc. 24:



    "(...) 8. A revisão da avaliação foi normatizada pela Portaria ME nº 11.089, de 27 de dezembro de 2022. O art. 3º dessa Portaria indica que o Estado estará elegível à revisão da avaliação nas seguintes situações: Art. 3º A revisão da avaliação dos Programas de que tratam os incisos I e II do art. 2º será realizada à vista de justificativa fundamentada apresentada por ente federado que: I - possua classificação final "A" ou "B" de capacidade de pagamento; II - possua classificação final "C" ou "D" de capacidade de pagamento, desde que tenha ocorrido, no exercício financeiro de referência, evento de frustração de receita ou aumento de despesa relevantes para o descumprimento de metas motivados por fatores exógenos e imprevisíveis no momento de fixação das metas; 



    9. Conforme Nota Técnica SEI nº 375/2024/MF (SEI40116857), o Estado do Acre possui classificação C de Capag e estaria elegível à revisão da avaliação por descumprimento de metas no PAF, caso comprovasse que os eventos de frustração de receita ou aumento de despesa foram relevantes para o descumprimento da meta de resultado primário e foram motivados por fatores exógenos e imprevisíveis no momento de fixação das metas. 



    10. No entanto, todos os fatores exógenos apresentados pelo Estado como justificativa para descumprimento da meta de resultado primário eram conhecidos na data de assinatura do Programa, 24 de outubro de 2022, e, portanto, não podem ser considerados como imprevisíveis."



    17. O Estado-autor, ao menos neste momento, não conseguiu afastar as conclusões e justificativas apresentadas pela União para manutenção desses apontamentos negativos, bem como para o indeferimento de seus recursos.



    18. Seguindo essa linha, anoto que a Resolução nº 48, de 2007, do Senado Federal, que dispõe sobre os limites globais para as operações de crédito externo e interno da União, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo poder público federal e estabelece limites e condições para a concessão de garantia da União em operações de crédito externo e interno, expressamente dispõe que o ente central (União) concederá garantia a outros entes se, entre outros, eles comprovarem o cumprimento dos compromissos decorrentes de contratos de refinanciamento de dívidas e programas de ajuste (como na espécie) ou de acompanhamento e transparência fiscal firmados com a União. Essa é a dicção da norma: 



    “Art. 10. A União só prestará garantia a quem atenda às seguintes exigências, no que couber:



    (...)



    II - comprovação:



    (...)



    d) do cumprimento dos compromissos decorrentes de contratos de refinanciamento de dívidas e programas de ajuste ou de acompanhamento e transparência fiscal firmados com a União.”



    19. Na hipótese, friso, não foi elidida a situação de irregularidade/ inadimplência do Estado do Acre em relação às metas dos PAFs 2022 e 2023. Com esse cenário, outro caminho não resta senão a observância à Resolução do Senado. Descabe falar, por consequência, em plausibilidade do direito invocado pela parte autora.



Dispositivo



    20. Ante o exposto, indefiro o pedido de tutela de urgência formulado.



    21. Cite-se a União para, querendo, contestar a ação, no prazo legal. Apresentada contestação, ao autor para réplica. Na sequência, abra-se vista à Procuradoria-Geral da República, para parecer.



    Publique-se e intimem-se.



    Brasília, 17 de fevereiro de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator