Tribunal: STF
Processo: ARE 1582003
Classe: ARE
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-19
Data de publicação: 2025-12-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade do recurso extraordinário, com base no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, apresentado por Cesar Dinamarco Corsi, em face do acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo assim ementado:
 
“APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PREFEITO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. Pagamentos em duplicidade de valores correspondentes a empenhos já quitados ou sem o respectivo empenho. Preliminares já examinadas em sucessivos agravos de instrumento. Posição da Câmara que se mantém, reconhecendo-se a adequação da via eleita, a legitimidade do Ministério Público para a propositura da demanda e a inocorrência de litisconsórcio passivo necessário. Desnecessidade de conversão do julgamento em diligência para dilação probatória. Ausência no agravo retido, de impugnação de algum indicador técnico ou de prova de inidoneidade do laudo grafotécnico. Inobservância das disposições da Lei Federal n° 4.320/1964. Dolo configurado. Presença de cártulas nominadas ao próprio réu e por ele endossadas, sem registro formal. Pagamentos comprovadamente efetuados com supressão do processo de empenho. Lesão ao Erário e benefício pessoal auferido pelo Réu demonstrados. Improbidade administrativa configurada. Penas bem dimensionadas. Litigância de má-fé mantida. Preliminares e agravo retido não acolhidos. Apelo desprovido.” (Apelação n° 0002623-89.2012.8.26.0269, 8ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo, Rel. Des. Bandeira Lins, j. 13.9.2017)
 Na minuta sustenta-se violação dos arts. 5º, caput, II, XXXV, LIV e LV, 37, caput, §4º, 71, §3º, 84, 129, III e IX, da Constituição da República. Argumenta-se, em síntese, a ilegitimidade ativa do Ministério Público Estadual, a inaplicabilidade da Lei nº 8.429/92 aos prefeitos; a nulidade pela ausência de formação do litisconsórcio passivo necessário na origem; a inexistência do dolo e do ato de improbidade; a desproporção das penas aplicadas ao recorrente e do princípio da proporcionalidade; a inconstitucionalidade da pena de multa civil.
É o relatório.
Decido.
O recurso não comporta provimento.
Depreende-se do acórdão recorrido: 

“ [...]
Rejeitam-se, primeiramente, as questões suscitadas em preliminar — nenhuma das quais inédita nos autos.
[...]
2. O entendimento de que seria necessário incluir terceiros no polo passivo da ação, de outro lado, foi afastado no Agravo de Instrumento n° 0149414-24.2013.8.26.0000, também de relatoria do Eminente Desembargador Rubens Rihl — cujo Acórdão se acha encartado a fls. 490/496:
[...]
Aqui também os fundamentos do Aresto restam incorporados, merecendo ênfase o fato de que não se evidenciou que ninguém senão o Prefeito detinha poder para ordenar a emissão dos cheques - alguns dos quais nominais a ele. Correta se mostra, por isso, a observação do Juízo a fls. 334: "não há que se falar em litisconsórcio necessário porque a coisa julgada não atingirá as pessoas nominadas na resposta ": a condenação do Prefeito não implica automática responsabilização de qualquer de seus auxiliares, não sendo por isso obrigatório que estes integrassem o polo passivo da lide.
[...]
Rejeitadas restam, portanto, as preliminares formuladas em apelo e em agravo retido; e no mérito, a sorte do recurso não é diversa.
Com efeito, a documentação amealhada em inquérito civil comprovou a emissão de cheques em duplicidade para empenhos já liquidados e a emissão de cheques e ordens de pagamento ou transferência sem anterior empenho. O réu não contestou senão as nove cártulas e ordens de pagamento enumeradas a fls. 243, cujo saque ou efetivação não restou demonstrado pelos extratos bancários acostados a fls. 90/114; e restou condenado, nos termos da r. sentença, a restituir o valor dos dez pagamentos remanescentes.
A improbidade restou bem reconhecida. A Lei Federal n° 4.320, de 17 de março de 1964, dispõe expressamente que "é vedada a realização de despesas sem prévio empenho" (art. 60), definindo o empenho como "o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação do pagamento" (art. 58), apenas passível de ser efetuado "quando ordenado após sua regular liquidação" (art. 62) — a qual "consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documento comprobatórios do respectivo crédito" (art. 63).
O conjunto probatório não deixa dúvidas de que este procedimento não foi observado; e já a quantidade de operações irregularmente efetivadas, já a circunstância de o réu haver assinado cheques para si próprio, sem articular justificativa idônea para tanto, deixam claro o dolo que dirigia a vontade do apelante: para além de violar o artigo 10, da Lei Federal n° 8249/92, ao efetuar pagamentos indevidos a terceiros, ele próprio se beneficiou, infringindo também o art. 9º da Lei de Improbidades.
O argumento de que a documentação da Municipalidade poderia ter sido suprimida ou furtada perde relevo à vista do fato de que o boletim de fls. 167/168, lavrado em 23/11/2009, antecedeu a liquidação em duplicidade dos quatro empenhos que, listados na inicial, não se extraviaram.
A ocorrência em questão, aliás, precedeu também todas as demais operações que comprovadamente resultaram em movimentação da conta da Municipalidade; assim como seis das nove operações cujo resultado lesivo não se comprovou. E não é demais enfatizar que Marcelo de Souza Barros, apontado como testemunha da movimentação anômala de pessoas ligadas ao Vice-Prefeito, tem o mesmo nome que figura no cheque de R$ 1.200,00 que, emitido em 5 de março de 2010, não teve o saque comprovado nos autos.
O laudo grafotécnico não deixa dúvidas quanto à autenticidade das assinaturas lançadas pelo réu nos cheques microfilmados; e o Alcaide não produziu prova alguma que desse suporte à tese de que seus subordinados poderiam tê-lo manipulado — valendo notar a suma implausibilidade da tese de que esta manipulação pudesse ter levado o Prefeito a emitir cheques nominais a si mesmo, um dos quais comprovadamente sacado.
Sobressai, ao revés, que o réu não protestou pela produção de prova alguma, limitando-se a investir contra o laudo grafotécnico (cf fls. 606 e ss.); e que assim deixou de agregar qualquer lastro às assertivas de que poderia ter sido iludido por pessoas de sua confiança, ou de que fizesse uso de medicação capaz de turvar-lhe a percepção dos atos dos subordinados. Sem registro de licença-saúde ou de evidências de patologia, as escusas em tela não se mostram sólidas, e muito menos suficientes para descaracterizar a robusta prova documental e pericial dos múltiplos e repetidos atos de improbidade.
Não há margem para dúvida, portanto, quanto à conduta do réu e ao animo doloso que a presidia, quanto à lesão ao Erário e ao fato de que o réu emitiu cheques inclusive em seu próprio favor; e nesse contexto, as penas restaram bem estipuladas.
A multa foi fixada de forma adequada à espécie, correspondendo a três vezes o valor do desfalque aos cofres públicos; e a dosagem das sanções políticas foi equânime, valendo assinalar, de um lado, que a suspensão dos direitos correlatos foi fixada em oito anos, termo que se situa entre o mínimo legal de cinco anos e o máximo, de dez; e de outro, que a proibição para contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios restou dosada no mínimo legal.
Justa, por derradeiro, foi a condenação do réu por litigância de má fé — bem caracterizada pela insistência com que ele procurou negar serem dele as assinaturas cuja autenticidade restou verificada pelo Perito.
[...]
Isto posto, nego provimento à apelação.” (Apelação n° 0002623-89.2012.8.26.0269, 8ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo, Rel. Des. BANDEIRA LINS, j. 13.9.2017)
 
 Inicialmente, nos termos da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, a verificação da alegada ofensa aos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa pressupõe o exame e a interpretação das normas infraconstitucionais aplicáveis ao caso, de tal modo que tal violação, se ocorresse, seria reflexa, o que não atende à exigência do art. 102, III, a, da Lei Fundamental. Nesse sentido: 

“Alegação de cerceamento do direito de defesa. Tema relativo à suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal. Julgamento da causa dependente de prévia análise da adequada aplicação das normas infraconstitucionais. Rejeição da repercussão geral.” (ARE 748.371-RG, Rel. Min. Gilmar Mendes, Pleno, DJe 01.8.2013)
 
Por sua vez, não prospera a insurgência pelo prisma do inciso XXXV do art. 5º da Carta Política, consagrador do princípio da inafastabilidade da prestação jurisdicional, uma vez que o Plenário Virtual desta Suprema Corte negou a existência de repercussão geral da questão no RE 956.302-RG, Rel. Min. Edson Fachin, Pleno, DJe 16.6.2016:

“PRINCÍPIO DA INAFASTABILIDADE DA JURISDIÇÃO. ÓBICES PROCESSUAIS INTRANSPONÍVEIS. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM JULGAMENTO DE MÉRITO. QUESTÃO INFRACONSTITUCIONAL. MATÉRIA FÁTICA. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. Não há repercussão geral quando a controvérsia refere-se à alegação de ofensa ao princípio da inafastabilidade de jurisdição, nas hipóteses em que se verificaram óbices intransponíveis à entrega da prestação jurisdicional de mérito.”

De outra parte, verifica-se que o entendimento acolhido no acórdão impugnado está alinhado à jurisprudência desta Suprema Corte, no sentido da possibilidade do processamento e julgamento de prefeitos, por atos de improbidade administrativa, com base na Lei de Improbidade (Tema 576), razão pela qual não se verifica a alegada violação dos dispositivos constitucionais indicados nas razões recursais. Nesse sentido:
 
“CONSTITUCIONAL. AUTONOMIA DE INSTÂNCIAS. POSSIBILIDADE DE RESPONSABILIZAÇÃO PENAL E POLÍTICA ADMINISTRATIVA (DL 201/1967) SIMULTÂNEA À POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, DEVIDAMENTE TIPIFICADO NA LEI 8.429/92. INEXISTÊNCIA DE BIS IN IDEM. 1. "Fazem muito mal à República os políticos corruptos, pois não apenas se impregnam de vícios eles mesmos, mas os infundem na sociedade, e não apenas a prejudicam por se corromperem, mas também porque a corrompem, e são mais nocivos pelo exemplo do que pelo crime” (MARCO TÚLIO CÍCERO. Manual do candidato às eleições. As leis, III, XIV, 32). 2. A norma constitucional prevista no § 4º do art. 37 exigiu tratamentos sancionatórios diferenciados entre os atos ilícitos em geral (civis, penais e político-administrativos) e os atos de improbidade administrativa, com determinação expressa ao Congresso Nacional para edição de lei específica (Lei 8.429/1992), que não punisse a mera ilegalidade, mas sim a conduta ilegal ou imoral do agente público voltada para a corrupção, e a de todo aquele que o auxilie, no intuito de prevenir a corrosão da máquina burocrática do Estado e de evitar o perigo de uma administração corrupta caracterizada pelo descrédito e pela ineficiência. 3. A Constituição Federal inovou no campo civil para punir mais severamente o agente público corrupto, que se utiliza do cargo ou de funções públicas para enriquecer ou causar prejuízo ao erário, desrespeitando a legalidade e moralidade administrativas, independentemente das já existentes responsabilidades penal e político-administrativa de Prefeitos e Vereadores. 4. Consagração da autonomia de instâncias. Independentemente de as condutas dos Prefeitos e Vereadores serem tipificadas como infração penal (artigo 1º) ou infração político-administrativa (artigo 4º), previstas no DL 201/67, a responsabilidade civil por ato de improbidade administrativa é autônoma e deve ser apurada em instância diversa. 5. NEGADO PROVIMENTO ao Recurso Extraordinário. TESE DE REPERCUSÃO GERAL: “O processo e julgamento de prefeito municipal por crime de responsabilidade (Decreto-lei 201/67) não impede sua responsabilização por atos de improbidade administrativa previstos na Lei 8.429/1992, em virtude da autonomia das instâncias”. (RE 976566, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Pleno, DJe 26/09/2019)

Por fim, verifica-se que a revisão das premissas adotadas pelo Tribunal de origem demandaria o revolvimento da moldura fática delineada, bem como a análise da legislação infraconstitucional local aplicável, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, portanto, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Aplicação da Súmula nº 279/STF: “para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário”. Nesse sentido:
 
“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279/STF. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. AGRAVO IMPROVIDO. I - Conforme a Súmula 279/STF, é inviável, em recurso extraordinário, o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos. II - É inadmissível o recurso extraordinário quando sua análise implica a revisão da interpretação de normas infraconstitucionais que fundamentam o acórdão recorrido, dado que apenas ofensa direta à Constituição Federal enseja a interposição do apelo extremo. III - Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (RE 1472878 AgR, Rel. Min. Cristiano Zanin, 1ª Turma, DJe 03.05.2024)
 
“RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO – ALEGADA VIOLAÇÃO A PRECEITO CONSTITUCIONAL – OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO – CONTENCIOSO DE MERA LEGALIDADE – REEXAME DE FATOS E PROVAS – IMPOSSIBILIDADE – SÚMULA 279/STF – SUCUMBÊNCIA RECURSAL (CPC, ART. 85, § 11) – NÃO DECRETAÇÃO, NO CASO, ANTE A AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM VERBA HONORÁRIA NA ORIGEM – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.” (ARE 1169524 AgR, Rel. Min. Celso De Mello, 2ª Turma, DJe 19.11.2019)
 
 Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso.
Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita. 
Publique-se.

Brasília, 19 de dezembro de 2025.

Ministro FLÁVIO DINO
Relator
Documento assinado digitalmente