Tribunal: STF
Processo: ARE 1536542
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-05
Data de publicação: 2025-03-05

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Amapá, ementado nos seguintes termos: 



    “CONSTITUCIONAL – ADMINISTRATIVO – INCIDENTE DE INCONSTITUCIONALIDADE – APELAÇÃO CÍVEL – MANADO DE SEGURANÇA – OFICIAL DA POLÍCIA MILITAR – GRATIFICAÇÃO DE COMANDO NA INATIVIDADE – INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL DA EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 54/2017. 1) Não havendo previsão de incorporação de direitos e vantagens remuneratórias aos proventos de aposentadoria, nem de responsabilidade do ente previdenciário quanto ao seu pagamento, inexiste inconstitucionalidade material na emenda constitucional que os instituiu. 2) Nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, é inconstitucional a emenda à Constituição Estadual de iniciativa parlamentar que versa sobre remuneração e regime jurídico de servidores públicos, por violação à competência privativa do chefe do Poder Executivo prevista no art. 61, inciso II, alínea “a”, da Constituição Federal. 3) Incidente de inconstitucionalidade conhecido e julgado procedente” (eDOC 701 – ID: 53d18c03, p. 1)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 5º, caput, XXXVI; e 93, IX, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se a constitucionalidade da Emenda Constitucional nº 54/2017, do Estado do Amapá.



    Argumenta-se o TJAP não valorizou seus próprios precedente s judiciais, sendo certo que nunca antes havia reconhecido qualquer inconstitucionalidade formal ligada à gratificação de comando, seja com base no § 7ª ou no § 13 do art . 67 da Constituição Estadual, até porque restou comprovado nos autos que esta última, embora registrada nos anais da Assembleia Legislativa do Amapá como de iniciativa do Deputado Pedro da Lua, referido parlamentar assim agiu para atender solicitação do Governador do Estado na época (eDOC 877 – ID: f6cd6678, p. 12).



    Aduz-se ainda que, ao declarar a inconstitucionalidade o TJAP acabou também por ferir a previsibilidade, a estabilidade e a igualdade advindas de seus julgados, tendo em vista já ter proferido decisões em sentido contrário em favor de outros servidores (eDOC 877 – ID: f6cd6678, p. 12).



    Com base nisso, alega-se que o acórdão impugnado restou omisso quantos aos fundamentos para ter alterado sua orientação quanto à matéria, bem como a ofensa aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. 



    Por fim, requer-se que, caso não seja dado provimento ao recurso extraordinário no mérito, que seja deferida a modulação de efeitos para conferir eficácia ex nunc à declaração de inconstitucionalidade.



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação não merece prosperar. 



    Inicialmente, registro que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE 878.911, paradigma do tema 917 da repercussão geral, de minha relatoria, assentou que não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. Nesse sentido, confira-se a ementa do precedente:



    “Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido” (ARE 878911 RG, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 11.10.2016)



    Na espécie, o Tribunal de origem consignou que a edição de norma que disponha sobre acréscimo de vantagem pecuniária a servidores públicos é de iniciativa exclusiva do chefe do Poder Executivo, motivo pelo qual a Emenda Constitucional nº 54/2017 é formalmente inconstitucional, tendo em vista ter sido proposta por iniciativa parlamentar. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado: 



    “(...)observo que a norma indigitada não contém nenhuma previsão no sentido de que “os direitos e vantagens pecuniárias” a que se refere devem ser incorporados aos proventos de aposentadoria ou suportados pelo ente previdenciário.



    Sendo assim, eventual pagamento dos valores decorrentes da norma impugnada deverá ser custeado pelo Estado do Amapá, razão pela qual não vislumbro a alegada inconstitucionalidade material por ofensa aos arts. 40, § 3º, e 195, § 5º, da Constituição Federal. 



    Entretanto, com relação à inconstitucionalidade formal, derivada do vício de iniciativa, entendo que esteja suficientemente comprovado.



    O estado do Amapá alegou que a norma impugnada teve origem no Projeto de Emenda Constitucional nº 002/2017-AL de autoria do então deputado Pedro da Lua. 



    Apesar do erro no apontamento do projeto legislativo, cujo protocolo se deu em 2016, e não em 2017, é certo que não há nenhuma dúvida de que se tratou do deputado estadual indicado, como, inclusive, reconheceu o Apelado.



    Não bastasse isso, uma rápida consulta ao sítio da Assembleia Legislativa na internet confirma essa informação (...)



    Quanto ao tema, já em 2011 o Supremo Tribunal Federal decidiu que matéria dessa natureza, acréscimo de vantagem pecuniária a servidores públicos através de emenda constitucional, é de iniciativa exclusiva do Governador do Estado.



    (...)



    Portanto, flagrante a violação da norma esculpida no art. 61, inciso II, alínea “a”, da Constituição Federal, razão pela qual JULGO PROCEDENTE o presente incidente, para declarar a inconstitucionalidade da Emenda Constitucional nº 54/2017 e, em consequência, do § 13 do art. 67 da Constituição do Estado do Amapá, com efeitos ex tunc” (eDOC 701 – ID: 53d18c03)



    Assim, conclui-se que o acórdão do Tribunal de origem se encontra devidamente alinhado à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que reconhece a ocorrência da usurpação de competência privativa do chefe do Poder Executivo na edição de lei que dispõe diretamente sobre estrutura e organização da Administração Pública. Nesse sentido, além do precedente indicado, destaco o seguinte:



    “Direito constitucional e ambiental. Recurso extraordinário. Criação de unidade de conservação por lei de iniciativa parlamentar. 1. Recurso extraordinário contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais que reputou constitucional lei municipal de iniciativa parlamentar que criara unidade de conservação ambiental. Alegação de afronta à iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo para dispor sobre a matéria. 2. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal se firmou no sentido de que a simples criação de despesa para a Administração, mesmo em caráter permanente, não atrai a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo para deflagrar o processo legislativo correspondente. Precedente: ARE 878.911, Rel. Min. Gilmar Mendes. 3. Em alguns casos, o grau de comprometimento das finanças públicas e de interferência no funcionamento de órgãos e entidades da Administração Pública pode acarretar a declaração de inconstitucionalidade por afronta ao art. 61, § 1º, II, a, c e e, da CF/1988. Não é, todavia, a realidade aqui presente, já que o parque regional criado tem dimensões territoriais diminutas. 4. Desprovimento do recurso extraordinário” (RE 1279725, Rel. Min. Nunes Marques, Rel. p/ Acórdão Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 05.06.2023 – grifo nosso)



    Por fim, quanto ao pedido subsidiário de modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, anoto que a atribuição de efeitos prospectivos consiste em excepcionalidade conferida apenas mediante aprovação por quórum qualificado do órgão julgador, após análise detida das peculiaridades de cada caso, notadamente no que se refere à repercussão da declaração. 



    Assim, divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal. Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes: 



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Requisitos para modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade proferida pelo Tribunal de origem. Revisão. Impossibilidade. Precedentes. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que a revisão dos requisitos adotados pela Corte local para a modulação dos efeitos em ação declaratória de inconstitucionalidade, não prescinde do revolvimento do conjunto fático-probatório da causa, o que é inviável em sede de recurso extraordinário, a teor do que dispõe a Súmula nº 279/STF. 2. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 2% sobre o valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC). 3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, haja vista tratar-se, na origem, de mandado de segurança (art. 25 da Lei nº 12.016/09)” (ARE 1047312 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 22.09.2017 – grifo nosso) 



    “SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. ASCENSÃO FUNCIONAL. AUSÊNCIA DE CONCURSO PÚBLICO. SÚMULA VINCULANTE 43. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL. MODULAÇÃO DOS EFEITOS TEMPORAIS DA DECISÃO. REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE. 1. O acórdão recorrido está em harmonia com a orientação sedimentada na Súmula Vinculante 43, verbis: É inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu provimento, em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido. 2. Não cabe em apelo extremo o reexame dos requisitos adotados pela Corte local para a modulação dos efeitos em ação declaratória de inconstitucionalidade, diante da necessidade de revolvimento do conjunto fático-probatório da causa, o que atrai o óbice da Súmula 279 do STF. Precedentes. 3. Agravo regimental a que se nega provimento” (RE 995436 AgR-segundo, Rel. Min. Edson Fachin, Primeira Turma, DJe 13.09.2022 – grifo nosso)



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 5 de março de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



Documento assinado digitalmente