Tribunal: STF
Processo: ARE 1575765
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-16
Data de publicação: 2025-11-16

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos. 



    Sílvio Roberto Ramos interpõe agravo contra a decisão que não admitiu recurso extraordinário manejado em face de acórdão proferido pela Sétima Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região, assim ementado:



    “ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE. DESAPROPRIAÇÃO. 1. Cuida-se de ação civil pública por improbidade administrativa objetivando a condenação dos Réus nas sanções previstas no art. 12, II, da Lei nº 8.429/92, a nulidade da cessão, sob o regime de aforamento, realizada pela União ao Município de Vitória/ES, além da “desapropriação” realizada pelo Município de Vitória em relação ao imóvel, supostamente de propriedade da União. 2. Conforme constatado por minuciosa perícia, a cessão gratuita do Município de Vitória para um dos réus se deu, na verdade, para fins de regularização fundiária. Isso porque o referido Réu - como outros posseiros da região nessa mesma situação - já havia adquirido imóveis de particulares na área sob análise e não havia regularizado a situação daqueles em cartório. Desse modo, não há que se falar em nulidade das cessões em questão realizadas em 1982 e 1988, diante da ausência de qualquer ilegalidade. 3. Por outro lado, em relação à desapropriação do imóvel, restou constatado o indevido o pagamento da indenização do montante de R$ 7.074.165,90, o que resultou em uma diferença a maior de R$ 1.634.165,90, suportada pelo Município. O Réu SILVIO ROBERTO RAMOS, responsável pela avaliação do valor do imóvel, não apresentou quaisquer elementos capazes de, minimamente, justificar tecnicamente o montante arbitrado e o pagamento de vultosa quantia pelo ente municipal em questão. Tal conduta, além de afrontar os deveres de legalidade e de lealdade à Administração, tipificados no art. 11, caput, da Lei nº 8.429/92, causou dano ao erário (art. 10 da Lei nº 8.429/92), uma vez que superfaturou o valor da indenização pelo imóvel desapropriado. Em relação aos demais Réus, não restou constatada a presença de elemento subjetivo apto a ensejar o enquadramento das suas respectivas condutas em atos de improbidade administrativa, porquanto ausente a culpa grave e/ou o dolo, ainda que genérico ou eventual. 4. O Procurador do Município autor do texto jurídico favorável à desapropriação e ao pagamento do valor fixado pelo então Secretário Municipal de Obras, não pode ser responsabilizado nesta ação de improbidade administrativa, uma vez que a atuação do parecerista, em tese, não é suscetível de responsabilização por ato de improbidade, o que somente ocorrerá quando comprovado que ele operou em cumplicidade com o administrador, ou, ainda que sozinho, mas de forma dolosa, com o escopo de disfarçar uma ilegalidade, ou, ao menos, se demostrada a culpa grave ou o erro inescusável, o que não ocorreu in casu. 5. Por esse motivo, o autor do texto jurídico favorável à desapropriação e ao pagamento do valor fixado pelo então Secretário Municipal de Obras, não pode ser responsabilizado nesta ação de improbidade administrativa. O mesmo se aplica ao Prefeito Municipal, uma vez que não há nos autos qualquer elemento nos autos que evidencie que o referido Réu sabia ou deveria saber de alguma ilegalidade quanto ao excesso de valor indenizado. 6. Por fim, não se justifica manutenção da indisponibilidade de bens daqueles réus que não foram condenados por ato de improbidade, uma vez que ausentes os requisitos para concessão da medida contida no art. 7º da Lei 4.429/92, merecendo ser reformada a sentença neste ponto. 7. Primeiro, segundo e quarto recursos desprovidos. Terceiro e quinto recursos providos.” (e-doc. 124, fl. 21-22). 



    Opostos embargos de declaração pelo ora recorrente e pela União, estes foram desprovidos e aqueles foram parcialmente providos, para sanar a omissão então apontada, mantendo-se, porém, o julgamento anterior, mediante acórdão assim ementado:



    “PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. APELAÇÃO. ADMINISTRATIVO. ADMINISTRATIVA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE REGULARIZAÇÃO DESAPROPRIAÇÃO FUNDIÁRIA. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE. MATÉRIA. REDISCUSSÃO DA PRETENSÃO DE REFORMA DO JULGADO. REJULGAMENTO. INEXISTÊNCIA DE VÍCIOS PREVISTOS NO ART. 535 DO ANTIGO CPC, OU NO ART. 1.022 DO NOVO CODEX. SEDE PROCESSUAL INADEQUADA. EXCEPCIONALIDADE DOS EFEITOS INFRINGENTES. RESOLUÇÃO INTEGRAL, CONSISTENTE E MOTIVADA DA QUESTÃO POSTA EM JUÍZO. CONFORMIDADE COM O PRINCÍPIO DA FUNDAMENTAÇÃO DAS DECISÕES JUDICIAIS. PRÉ QUESTIONAMENTO. FUNDAMENTAÇÃO LEGAL PARA FIM DE ACESSO À S INSTÂNCIAS SUPERIORES. DESNECESSIDADE. ART. 1.025 DO NOVO CPC. 



    Inicialmente, devem ser parcialmente acolhidos os embargos de declaração opostos pelo primeiro embargante, sanando-se a omissão apontada, porém, mantendo o julgamento da apelação, uma vez que rejeitada a preliminar de incompetência da Justiça Federal alegada no recurso. 



    (...)



    Além disso, cumpre pontuar que, por força do art. 1.025 do novo CPC, "consideram-se incluídos no acórdão os elementos que o embargante suscitou, para fins de pré-questionamento, ainda que os embargos de declaração sejam inadmitidos ou rejeitados, caso o tribunal superior considere existentes erro, omissão, contradição ou obscuridade". 



    Primeiro recurso parcialmente provido e segundo recurso não provido.” (e-doc. 132, fl. 9). 



    O recorrente suscita violação do art. 109 da Constituição Federal, defendendo a inexistência de interesse jurídico direto da União no caso a atrair a competência da Justiça Federal para processar e julgar a demanda. 



    Aduz que “[t]anto a r. sentença, como o v. Acórdão ora recorrido, entenderam por presente o interesse da União em atuar na lide, sob o único fundamento de que a controvérsia abordava a desapropriação de imóvel de propriedade da União, nos termos do art. 20, VII, da CRFB” (e-doc. 144, fl. 6). 



    Alega que tal entendimento viola o art. 109 da CF, porque “inexistente qualquer interesse da União no desfecho da demanda, já que ambos os pronunciamentos judiciais (r. sentença e v. Acórdão), reputaram por ser incontroverso que a indenização paga aos particulares pelo Município teve por objeto apenas o domínio útil de imóvel de propriedade da União, por ser área acrescida de marinha, a qual havia sido repassada ao Município de Vitória, ES, que, por sua vez, repassou o domínio útil aos particulares” (e-doc. 144, fl. 6). 



    O recorrente assevera que “o tema abordado na presente Ação Civil Pública gira exclusivamente em torno (i) dos supostos atos de improbidade praticados no âmbito do Município e (ii) que em tese lesaram o Erário Municipal, haja vista os particulares terem sido indenizados com verba oriunda dos cofres do Município de Vitória, de sorte que isso, por si só, já demonstra que não se justifica a atração do feito para o âmbito da Justiça Federal” (e-doc. 144, fl. 8). 



    Aponta, ainda, que “todos os agentes públicos envolvidos na presente Ação Civil Pública são municipais, bem com que o suposto dano ao erário atinge exclusivamente o Município de Vitória, não havendo que se falar em dano ao erário da União, já que este ente havia, há muito, repassado o domínio útil da área discutida ao ente municipal” (e-doc. 144, fl. 8). 



    Requer, por fim, o conhecimento e provimento do recurso extraordinário “para que SEJA DECLARADO NULO o v. Acórdão recorrido, nos termos da fundamentação acima exposta, sendo os autos remetidos à Justiça Estadual. ” (e-doc. 144, fl. 9). 



    Contrarrazões apresentadas. 



    Inadmitido, na origem, subiram os autos a esta Suprema Corte, por força da interposição de agravo.



    O recurso especial simultaneamente interposto pelo ora recorrente (AREsp nº 1.807.618/ES) já foi definitivamente julgado pelo e. Superior Tribunal de Justiça (e-docs. 218 e 222). 



    É o relatório. Decido.



    A irresignação não merece prosperar. 



    Do voto condutor do acórdão proferido nos embargos de declaração, destaca-se a seguinte fundamentação quanto à questão trazida neste recurso extraordinário:



    “Inicialmente, assiste razão ao primeiro embargante quanto à omissão apontada. 



    Com efeito, dispõe o art. 20, VII, da CRFB/88, in verbis: 



    Art. 20. São bens da União: 



    (...)



    VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos:’



    In casu, o feito envolve imóvel situado em terreno de marinha e seus acrescidos, e, além disso, a União incontestavelmente demonstrou interesse em atuar como assistente no processo, apresentando, inclusive, apelação, somado ao fato do Ministério Público Federal figurar como autor da demanda. Deste modo, inequívoca a competência da Justiça Federal. 



    Portanto, merece acolhimento o primeiro recurso, sanando-se a omissão apontada, porém, mantendo o julgamento da apelação.” (e-doc. 132, fl. 4). 



    Nesse contexto, verifica-se que o acórdão recorrido está em conformidade com a orientação jurisprudencial desta Suprema Corte, no sentido de que, nos temos do artigo 109, inciso I, da Constituição Federal, cabe à Justiça Federal determinar se, no caso concreto, há ou não interesse da União para figurar no feito, atribuindo-lhe, ou não, competência para julgar a causa. Nesse sentido:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA AJUIZADA POR ASSOCIAÇÃO. INTERVENÇÃO DA UNIÃO COMO ASSISTENTE LITISCONSORCIAL. ARTIGO 109, INCISO I, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL PARA DIZER SE, EM DETERMINADA CAUSA, HÁ OU NÃO INTERESSE DA UNIÃO, A ATRAIR A PRÓPRIA COMPETÊNCIA. ALEGAÇÃO DE AUSÊNCIA DE VÍNCULO ASSOCIATIVO E DE NECESSIDADE DE AUTORIZAÇÃO EXPRESSA DOS ASSOCIADOS. TEMA 82 DA REPERCUSSÃO GERAL. INAPLICÁVEL. PRECEDENTES. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS MAJORADOS AO DOBRO DO VALOR FIXADO PELO TRIBUNAL DE ORIGEM, NOS TERMOS DO ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL, OBSERVADOS OS LIMITES DOS §§ 2º E 3º. RECURSO MANIFESTAMENTE IMPROCEDENTE. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO, COM IMPOSIÇÃO DE MULTA DE 1% (UM POR CENTO) DO VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, NOS TERMOS DO ARTIGO 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL, CASO SEJA UNÂNIME A VOTAÇÃO” (RE nº 1.485.655/CE-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 20/08/2024 - grifei).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Direito constitucional e tributário. Mandado de segurança. ICMS. Competência. Justiça Comum. Ausência de interesse da União. Expressa manifestação. 1. Segundo a orientação fixada na Suprema Corte, compete à Justiça Federal definir acerca do interesse da União, de suas autarquias e das empresas públicas, nas causas que lhes são afetas, para fins de deslocamento da competência. 2. Agravo regimental não provido, com fixação de multa de 1% (um por cento) do valor atualizado da causa, consoante o art. 1.021, § 4º, do Novo CPC. 4. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE nº 1.442.201/SP-AgR, Segunda Turma, de minha relatoria, DJe de 03/11/2023).



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONFLITO DE COMPETÊNCIA ENTRE A JUSTIÇA FEDERAL E A ESTADUAL. JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 1. A orientação jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que compete à Justiça Federal determinar se, no caso concreto, existe ou não interesse da União. Precedentes. 2. Para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria necessário analisar a legislação infraconstitucional aplicada ao caso, assim como reexaminar fatos e provas constantes dos autos, procedimentos vedados neste momento processual (Súmulas 279 e 280/STF). 3. Incabível a majoração de honorários, uma vez que não houve prévia fixação de honorários advocatícios de sucumbência. 4. Agravo interno a que se nega provimento” (RE nº 1.387.833/DF-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Roberto Barroso, DJe de 02/09/2022 - grifei).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INTERPOSIÇÃO EM 10.01.2022. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE. SERVIDORA PÚBLICA FEDERAL. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. ART. 109, I, DA CF. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. 1. O acórdão recorrido está em consonância com a jurisprudência desta Corte, cujo posicionamento consolidou-se no sentido de ser a Justiça Federal competente para determinar se há ou não interesse da União, em determinada causa. 2. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação civil pública” (RE nº 1.353.056/PR-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe de 03/05/2022).



    Ademais, verifica-se que o Tribunal a Quo, considerando o objeto da demanda e os elementos probatórios dos autos, concluiu pela competência da Justiça Federal para processar e julgar o feito. 



    Assim, para dissentir do entendimento da Corte de origem quanto à legitimidade e interesse de agir da União e à consequente competência da Justiça Federal para dirimir a controvérsia, seria mister o reexame dos fatos e provas dos autos, conforme amplamente debatido pelo próprio recorrente nas razões do apelo extremo – providências incabíveis em sede extraordinária. Incide, in casu, o óbice da Súmula nº 279/STF, a impedir o acolhimento da insurgência. Nesse sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO: SÚMULAS 282 E 356 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. ACÓRDÃO FUNDAMENTADO NO CONJUNTO PROBATÓRIO: SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. MULTA APLICADA NO PERCENTUAL DE 1%, CONFORME O § 4º DO ART. 1.021 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE n° 1.099.446/PR-AgR, Plenário, Relatora a Ministra Cármen Lúcia (Presidente), DJe 9/5/18).



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AGRAVO INTERNO. DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DISCUSSÃO ACERCA DE HAVER, OU NÃO, LEGITIMIDADE E INTESSE DE AGIR DA UNIÃO NA CAUSA. CONTROVÉRSIA DECIDIDA À LUZ DA LEI Nº 8.429/92. OFENSA REFLEXA OU INDIRETA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279 DO STF. INADMISSIBILIDADE. VERBA HONORÁRIA. AUSÊNCIA DE FIXAÇÃO DA ORIGEM. MAJORAÇÃO INCABÍVEL. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. A discussão acerca de haver, ou não, legitimidade e interesse de agir da União na responsabilização de autoridade municipal por ato de improbidade administrativa atentatório contra os princípios da Administração Pública pressupõe o reexame dos fatos e das provas dos autos e, ainda, a análise de legislação infraconstitucional (Lei nº 8.429/92). 2. Desse modo, incide, na espécie, o Enunciado nº 279 da Súmula/STF, bem assim faz caracterizar-se como indireta ou reflexa a suposta ofensa ao Texto Constitucional. 3. Os honorários recursais, previstos no § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil, não têm autonomia nem existência independente da sucumbência fixada na origem e representam um acréscimo ao ônus estabelecido previamente, motivo porque, na hipótese de descabimento ou de ausência de fixação anterior – como na espécie dos autos –, a sua incidência é indevida. 4. Agravo interno ao qual se nega provimento” (ARE nº 1.276.823/BA-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Nunes Marques, DJe de 21/6/21 - grifei).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. RECURSO QUE NÃO ATACA TODOS OS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. JUSTIÇA COMPETENTE PARA O JULGAMENTO DO PROCESSO. NECESSIDADE DA ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. CONTROVÉRSIA DECIDIDA COM BASE NO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. SÚMULA 279/STF. A petição de agravo regimental não impugnou todos os fundamentos da decisão agravada. Nesses casos, é inadmissível o agravo, conforme a orientação do Supremo Tribunal Federal. Precedentes. De qualquer forma, a discussão acerca da justiça competente para o julgamento do processo, no caso concreto, passa necessariamente pela análise da legislação infraconstitucional pertinente e por uma nova apreciação dos fatos e do material probatório constantes dos autos (Súmula 279/STF). Agravo regimental a que se nega provimento” (AI nº 86.586/RJ-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Roberto Barroso, DJe de 7/4/14 - grifei).



    Sobre o tema, confiram-se ainda as seguintes decisões monocráticas: ARE nº 1.325.679/MS, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 9/6/2021; e ARE nº 1.258.048/MS, de minha relatoria, DJe de 6/4/2021.



    Ante do exposto, nos termos do art. 21, § 1º do RISTF, nego seguimento ao recurso.



    Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observado os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 16 de novembro de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente