Tribunal: STF
Processo: ARE 1568137
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-16
Data de publicação: 2025-09-16

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos. 



    Trata-se de agravo interposto contra a decisão que não admitiu recurso extraordinário manejado em face de acórdão proferido pela 3ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, assim ementado:



    “APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRELIMINAR DE NULIDADE DA SENTENÇA. MOTIVAÇÃO EVIDENCIADA. REJEIÇÃO. MÉRITO. ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. PENITENCIÁRIA DE ALTA SEGURANÇA DE CHARQUEADAS. IMPLANTAÇÃO DE PLANO DE PREVENÇÃO E PROTEÇÃO CONTRA INCÊNDIO – PPCI. OMISSÃO GRAVE E REITERADA. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO - TEMA 698 DO E. STF. MULTA DIÁRIA. CABIMENTO. 



    I - Evidenciado o exame na sentença hostilizada, das alegações do apelante, em observância aos arts. 93, IX, da Constituição da República; e 489, do CPC. 



    II - No mérito, denota-se a obrigação do Estado do Rio Grande do Sul na elaboração e implantação de Plano de Prevenção e Proteção Contra Incêndio – PPCI – na Penitenciária de Alta Segurança de Charqueadas, com vistas ao resguardo do direito à vida, saúde, e segurança, previstos no art. 5º, da Constituição da República. 



    Por sua vez, a omissão grave e reiterada do ente público, ao menos desde o ano de 2006, antes mesmo da edição da Lei Complementar Estadual nº 14.376/13, e das sucessivas prorrogações de prazo para o protocolo do PPCI junto ao Corpo de Bombeiros Militar, nos Decretos Estaduais nº 51.803/14, 55.148/20 e 55.332/20, a ensejar a intervenção do Poder Judiciário, sem sombra de violação ao princípio da separação dos Poderes, ou mesmo desprezo às restrições de natureza orçamentária, consoante o Tema 698 do e. STF. 



    IV - Cabível o arbitramento de multa diária em face da Fazenda Pública, com vistas à efetivação da obrigação, com base no art. 537 do Código de Processo Civil; e Tema 98 do e. STJ. 



    PRELIMINAR REJEITADA. 



    RECURSO DE APELAÇÃO DESPROVIDO.”



    Opostos embargos de declaração, foram desacolhidos.



    Nas razões recursais, o recorrente alega violação do artigo 2º da Constituição Federal.



    Declara ser indevida a ingerência do Poder Judiciário, já que o Estado do Rio Grande do Sul enfrenta grave crise financeira. Nesse ponto, argumenta que “[d]iante das carências estruturais do ente público, não há razão para serem determinado atos que influem na gestão direta dos estabelecimentos prisionais sobre o qual não detém jurisdição, completa ou exclusiva”.



    Sustenta que, “na medida em que o Poder Judiciário, por intermédio de decisão judicial, venha a eleger a Penitenciária de Alta Segurança de Charqueadas (PASC), em detrimento das demais 157 casas prisionais, não obstante, inclusive, estarem as medidas adotadas na via administrativa em consonância com o prazo previsto no Decreto Estadual n. 55.148/2020 (atualmente suplantado pelo Decreto Estadual n. 57.393, de 26 de dezembro de 2023, em anexo), acabará por invadir a esfera de atuação do Poder Executivo”.



    Aduz que, no presente caso, “não se está diante da hipótese de revisão de ato administrativo que fugiu dos parâmetros da legalidade, mas sim de conduta a ser adotada pelo administrador diante da situação fática que se apresenta, tornando-se indispensável a observância do Poder Discricionário, sob pena de afrontar o princípio da harmonia dos Poderes”.



    Defende que o “Estado do Rio Grande do Sul deve optar pela ação que entender mais alinhada com o desejo e a necessidade de seus administrados, dentro da autonomia concedida pelo Poder Discricionário da Administração Pública e dentro da sua realidade econômico-financeira (notavelmente debilitada), sobretudo, considerando que a solução para a questão sub judice não é tão simples como a pretendida pela parte autora na presente ação”.



    A vista à Procuradoria-Geral da República foi dispensada, nos termos do parágrafo único do art. 52 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. 



    Decido.



    A irresignação não merece prosperar, tendo em vista que o acórdão recorrido encontra amparo na orientação jurisprudencial firmada nesta Suprema Corte, no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes, uma vez que não se trata de ingerência ilegítima de um Poder na esfera de outro. Sobre o tema, destaco os seguintes precedentes:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 02.08.2022. AÇAO CIVIL PÚBLICA. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. SEGURANÇA NO TRANSPORTE DOS PRESOS E DOS SERVIDORES PÚBLICOS EM VIATURAS POLICIAIS. COMPROVADA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA DIGNIDADE HUMANA. INCIDÊNCIA, NA HIPÓTESE, DA SÚMULA 279 DO STF. OFENSA REFLEXA. AFRONTA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A ORIENTAÇÃO DESTA CORTE. 1. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, no que se refere à omissão do Poder Público e à necessidade de adoção de melhorias no serviço de transporte de presos e de servidores públicos em viaturas policiais no Estado do Rio de Janeiro, bem como à disponibilidade financeira para implementação de tais medidas, demandaria o reexame de fatos e provas e o exame da legislação infraconstitucional pertinente, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo. 2. Demonstrada a excepcionalidade da situação, bem como a omissão do ente público, pode o Poder Judiciário, em tema de direitos fundamentais de caráter social, determinar a implantação de políticas públicas, sem que isso ofenda o princípio da separação dos poderes. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável a norma do art. 85, § 11, do CPC, por ser tratar de recurso oriundo de ação civil pública” (ARE nº 1.366.212/RJ-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe de 22/11/2022 - grifei).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Direito constitucional e administrativo. Intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas. Direito à vida e à segurança no trânsito. Omissão injustificável do poder público. Excepcionalidade. Possibilidade. Não ocorrência de violação do princípio da separação dos poderes. Precedentes. 1. O acórdão recorrido encontra amparo na orientação jurisprudencial firmada na Suprema Corte de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a administração pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes. 2. Para se chegar à conclusão pretendida pela parte agravante, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, providência vedada em sede de recurso extraordinário, atraindo a incidência da Súmula nº 279 do STF. 3. Agravo regimental não provido” (ARE nº 1.395.509/CE-AgR, Primeira Turma, de minha relatoria, DJe de 19/12/2022).



    Registre-se que esse entendimento foi reafirmado pelo Plenário deste Supremo Tribunal Federal no julgamento de mérito do RE nº 684.612/RJ, feito paradigma do Tema nº 698 da Repercussão Geral, ocasião na qual foram fixadas as seguintes teses:



    “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP).”



    O acórdão desse julgado porta a seguinte ementa:



    “ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS ESPEFICIAMENTE QUANTO À SUFICIÊNCIA DE PROFISSIONAIS NA ÁREA DE SAÚDE. ALEGADA CONTRARIEDADE AOS ARTS. 2º E 196 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. Repercussão geral reconhecida do tema relativo aos limites da competência do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes em concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde, ao qual a Constituição da República garante especial proteção” (DJe de 06/06/2014).



    Importa ressaltar que, embora esse referido leading case tenha tratado especificamente de direito social à saúde, a tese fixada em seu julgamento confirmou o entendimento jurisprudencial desta Corte consolidado no sentido da possibilidade de o Poder Judiciário, em situações peculiares, nos casos de ausência ou grave deficiência do serviço, determinar que a Administração Pública adote medidas que assegurem direitos fundamentais de caráter social, sem que isso configure afronta ao princípio constitucional da separação dos poderes.



    Nessa linha, confiram-se os seguintes precedentes:



    “Direito Administrativo e Constitucional. Agravo interno em embargos de divergência em agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Implementação de políticas públicas. Construção de novas escolas. Possibilidade. Inexistência de violação ao princípio da separação dos poderes. Garantia do direito à educação. Ausência de demonstração do dissenso jurisprudencial. 1. O acórdão embargado se alinha à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido da possibilidade, em casos emergenciais, de implementação de políticas públicas pelo Poder Judiciário, ante a inércia ou morosidade da Administração, como medida assecuratória de direitos fundamentais. 2. Agravo interno a que se nega provimento” (ARE nº 1.230.668/AM-AgR-EDv-AgR, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Presidente - Roberto Barroso, DJe de 29/08/2022 - grifei).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PREQUESTIONAMENTO. APLICAÇÃO DAS SÚMULAS 282 E 356 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. DIREITO À SAÚDE. CONTROLE JUDICIAL. EFETIVAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS CONSTITUCIONAIS E LEGAIS. VIOLAÇÃO À SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. DETERMINAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO DE ELABORAÇÃO DE PLANO DE ATUAÇÃO. TEMA 698 DA REPERCUSSÃO GERAL. CONVERGÊNCIA. NECESSIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I - É inviável o recurso extraordinário cuja questão constitucional nele arguida não tiver sido prequestionada. Incidência das Súmulas 282 e 356/STF. II - A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal está firmada no sentido de que a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. III - no caso ora em análise, o Tribunal a quo não determinou a contratação de pessoal, mas sim, concluiu pela deficiência de consultas médicas, na especialidade de Urologia e determinou ao Poder Público a obrigação de proceder a elaboração de plano de ação para a regularização do atendimento da demanda reprimida, razão pela qual está em sintonia com o Tema 698 da Repercussão Geral. IV - Conforme a Súmula 279/STF, é inviável, em recurso extraordinário, o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos. V - Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE nº 1.480.845/RS-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Cristiano Zanin, DJe de 24/04/2024 - grifei).



    No presente caso, o Tribunal de origem, ao manter a procedência do pedido formulado na ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul, adotou a seguinte fundamentação:



    “No mérito, trata-se de ação civil pública aforada por parte do Ministério Público, em 24.06.2021, com vistas à condenação do Estado do Rio Grande do Sul na regularização do Plano de Prevenção e Proteção Contra Incêndio da Penitenciária de Alta Segurança de Charqueadas, bem como no alvará respectivo.



    (...)



    No ponto, cumpre frisar a competência do Judiciário na efetivação dos direitos individuais e coletivos de estatura constitucional, tendo em vista a índole vinculativa e a primazia da Constituição da República, a revelar aparente limitação da discricionariedade administrativa, contudo sem sombra de violação do princípio da separação dos Poderes da República, haja vista o conflito estabelecido com valores de estatura constitucional auto aplicáveis.



    Neste sentido o Tema 698 - RE 684612, do e. STF:



    (...)



    Neste sentido, a indisponibilidade do direito à vida e à segurança, e a obrigação da Administração na implementação das políticas públicas, notadamente a eleição das melhores soluções para a mitigação dos problemas na implementação do PPCI na PASC. 



    Acerca da prevenção de incêndios, a atribuição do Corpo de Bombeiros Militar, conforme o art. 130 da Constituição Estadual:



    (...)



    De igual forma, a L. C. Estadual nº 14.376/2013, de 26.12.2013 - Estabelece normas sobre Segurança, Prevenção e Proteção contra Incêndios nas edificações e áreas de risco de incêndio no Estado do Rio Grande do Sul e dá outras providências:



    (...)



    E o Decreto Estadual nº 51.803/14:



    (...)



    De igual forma, as sucessivas alterações dos prazos para cumprimento, na edição do Decreto Estadual nº 55.148, de 26.03.2020:



    (...)



    E no Decreto Estadual nº 55.332, de 25.06.2020:



    (...)



     Com efeito, a controvérsia acerca da omissão do Estado do Rio Grande do Sul na regularização do Plano de Prevenção e Proteção Contra Incêndio – PPCI – nos estabelecimentos prisionais estaduais remonta ao ano de 2006, conforme investigação do Ministério Público, no Inquérito Civil nº 01217.00003/2006 - 2.1 (fls. 08-17). 



    Neste sentido a celebração do Termo de Ajustamento de Conduta, em 13.12.2018, com a Superintendência dos Serviços Penitenciários - SUSEPE -, a indicar a falta de controvérsia acerca da não implementação do PPCI, bem como o risco à vida dos servidores, detentos, etc. - 2.1 (fls. 18-23):



    (...)



    Portanto, a obrigação do Estado do Rio Grande do Sul na elaboração e implantação de Plano de Prevenção e Proteção Contra Incêndio – PPCI – na Penitenciária de Alta Segurança de Charqueadas, com vistas ao resguardo do direito à vida, saúde, e segurança, previstos no art. 5º, da Constituição da República. 



    Por sua vez, a omissão grave e reiterada do ente público, ao menos desde o ano de 2006, antes mesmo da edição da L. C. Estadual nº 14.376/13, e as sucessivas prorrogações do prazo para o protocolo do PPCI no Corpo de Bombeiros Militar, na edição dos Decretos Estaduais nº 51.803/14, 55.148/20 e 55.332/20, a ensejar a intervenção do Poder Judiciário, sem sombra de violação do princípio da separação dos Poderes, ou mesmo desprezo às restrições de natureza orçamentária, consoante o Tema 698 do e. STF.”



    Nessa perspectiva, verifica-se que o acolhimento da pretensão recursal não prescinde da análise da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Lei Complementar Estadual nº 14.376/13 e Decretos Estaduais nºs 51.803/14, 55.148/20 e 55.332/20) e do reexame do conjunto fático-probatório dos autos, providências incabíveis no âmbito recursal extraordinário. Incidência das Súmulas nºs 279 e 280 desta Corte. Nesse sentido:



    “Direito administrativo e outras matérias de direito público. Agravo regimental no recurso extraordinário. Construção de estabelecimento penal. Omissão estatal. Intervenção judicial em políticas públicas. Separação de poderes. Reserva do possível. Ofensa reflexa à Constituição. Incidência da Súmula 279/STF. Agravo regimental desprovido. I. Caso em exame 1. Trata-se de agravo regimental interposto contra decisão que inadmitiu recurso extraordinário em que se assentou a condenação à construção de estabelecimento prisional no município de Guaíra/PR, diante das condições degradantes da cadeia pública local e da omissão dos entes públicos em assegurar os direitos fundamentais dos custodiados. II. Questão em discussão 2. Há duas questões em discussão: (i) saber se há violação direta à Constituição Federal quando o Poder Judiciário determina à Administração Pública a construção de estabelecimento prisional com base na constatação de omissão grave e reiterada quanto à garantia da dignidade da pessoa humana dos detentos; e (ii) se é possível o conhecimento de recurso extraordinário fundado em suposta afronta aos princípios da separação dos poderes e da reserva do possível, quando o acórdão recorrido se apoia em precedentes desta Corte que legitimam a atuação judicial excepcional em matéria de políticas públicas. III. Razões de decidir 3. A decisão agravada encontra-se em conformidade com os temas 220 e 698 da sistemática da repercussão geral, que admitem a intervenção judicial, em caráter excepcional, para assegurar direitos fundamentais violados por omissão estatal, especialmente a dignidade da pessoa humana no contexto do sistema penitenciário. IV. Dispositivo e tese 4. Agravo regimental desprovido” (RE nº 1.250.848/PR-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 14/08/2025).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLÍTICAS PÚBLICAS. REFORMA EM PRÉDIO. EXIGÊNCIAS DO CORPO DE BOMBEIROS. DETERMINAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO. VIOLAÇÃO À SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. ADEQUAÇÃO DAS PROVIDÊNCIAS DETERMINADAS. NECESSIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I – A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal está firmada no sentido de que a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. II – Conforme a Súmula n. 279/STF, é inviável, em recurso extraordinário, o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos. III – Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE nº 1.480.630/SC-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Cristiano Zanin, DJe de 24/05/2024)



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. Sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de fixação pela origem.



    Publique-se.



    Brasília, 16 de setembro de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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