Tribunal: STF
Processo: ARE 1033530
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-05-02
Data de publicação: 2025-05-02

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUTARQUIA MUNICIPAL BALNEÁRIO CASSINO. DISPENSA INDEVIDA DE LICITAÇÃO. OBRA EM GALPÃO CRIOULO. ARTIGO 11, CAPUT, DA LEI 8.429/1992, COM A REDAÇÃO ATRIBUÍDA PELA LEI 14.230/2021. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. DOLO. RECONHECIMENTO PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. LEI 8.429/1992. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. VIOLAÇÃO AO ARTIGO 93, INCISO IX, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. INEXISTÊNCIA. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. INAPLICÁVEL. AGRAVO DESPROVIDO. 



    DECISÃO: Trata-se de agravo nos próprios autos objetivando a reforma de decisão que inadmitiu recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “EMBARGOS DECLARATÓRIOS. OCORRÊNCIA DE CONTRADIÇÃO NA FORMA DE ERRO DE FATO. EFEITO INFRINGENTE. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. 



    1. CONTRADIÇÃO NA FORMA DE ERRO DE FATO.



    1.1 - A contradição que viabiliza o uso de embargos declaratórios (CPC, art. 535, I) pode resultar da ocorrência de erro de fato, como tal entendido o resultante de decisão que admite fato inexistente, ou considera inexistente fato efetivamente ocorrido, o que justifica inclusive juízo rescisório (CPC, art. 485, IX, e § 1º). 



    1.2 - Em tal situação, os embargos declaratórios não atacam o fundamento de fato utilizado pela decisão, o que caracterizaria mero pedido de reexame - portanto, envolvendo verdade material, ou mérito extraído do fato pelo julgador -, mas ataca o erro de fato gerador de uma contradição com a verdade formal do processo. 



    1.3 - Caso em que o Acórdão reconheceu a prescrição da ação de improbidade (mérito indireto), porém não considerou prova nos autos informando que o réu durante quatro anos titulou cargo de confiança chefiando autarquia municipal. 



    2. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. 



    Tem-se por caracterizada a improbidade do art. 11, caput, da Lei 8.429/92, quando um réu, administrador público, realiza obra sem licitação e sem procedimento justificando sua dispensa, contratando por preferência pessoal, e, ainda, admite que o contratado apresente, para fins de pagamento, notas fiscais de terceiro. Dolo dos três envolvidos: do administrador público, do contratado e de quem ‘emprestou’ as notas fiscais e o nome de sua empresa para fins de pagamento. 



    3. SANCIONAMENTOS. VOTO VENCIDO EM PARTE. 



    Sentença que os fixou corretamente, inclusive considerando o princípio da suficiência, com suspensão dos direitos políticos do administrador público, pelo tempo mínimo de três anos, recomendável, no caso, por tratar-se de pessoa influente na administração local, haja vista integrá-la por três gestões sucessivas, já se sentindo meio dono, a ponto de dispensar licitação sem justificativa e escolher a distribuição dos serviços conforme os seus interesses privados aos moradores da localidade. 



    4. DISPOSITIVO 



    À unanimidade, embargos de declaração acolhidos, com efeito infringente e, por maioria, apelação nº 70051351831 desprovida.” (Doc. 21, p. 19, destaquei) 



    Os embargos de declaração opostos por Renato Espíndola de Albuquerque (Doc. 24) foram desprovidos (Doc. 26).



    Nas razões do apelo extremo, Renato Espíndola de Albuquerque, Inajá Gonçalves Bento e Miguel Maurício Alves Pinto apresentam preliminar de repercussão geral e, no mérito, apontam violação aos artigos 5º, inciso XLVI, 37, § 4º, e 93, inciso IX, da Constituição da República. Afirmam que os serviços contratados foram devidamente prestados, motivo pelo qual não houve prejuízo algum ao Erário municipal. Sustentam que as contratações em questão foram realizadas sem instauração de processo licitatório, diretamente, na forma autorizada em lei (artigos 24, inciso II, e 26 da Lei 8.666/1993), certo que “a Autarquia Municipal realizou pesquisa de preços com prestadores de serviços, conforme depoimento em Juízo da testemunha Marizete Cavalcante” (Doc. 30, p. 18). Defendem que não teria havido dolo quanto ao empréstimo de nota fiscal, porquanto Inajá Gonçalves Bento e Miguel Maurício Alves Pinto “são cunhados e atuam no mesmo ramo de atividades” (Doc. 30, p. 19). Alegam a desproporcionalidade e desarrazoabilidade das penalidades aplicadas. Requerem, ao final, o provimento do recurso extraordinário, “para julgar improcedente a Ação de Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa” (Doc. 30, p. 27). 



    O Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul apresentou contrarrazões ao recurso extraordinário (Doc. 32).



    A Vice-Presidência do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul julgou prejudicado o recurso extraordinário em relação ao Tema 339 da Repercussão Geral e inadmitiu-o por entender que encontraria óbice na Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal e que a ofensa à Constituição da República, caso existente, seria indireta (Doc. 36). Irresignados, os recorrentes interpuseram o presente agravo (Doc. 38).



    A Presidência do Supremo Tribunal Federal determinou a devolução do feito ao Tribunal de origem para aplicação da sistemática da repercussão geral - Temas 309 e 339 (Doc. 59).



    A Vice-Presidência do Tribunal de origem, em juízo negativo de retratação, manteve o acórdão recorrido e determinou o retorno dos autos a esta Corte (Doc. 64). 



    É o relatório. DECIDO.



    O agravo não merece prosperar.



    Ab initio, saliente-se que a Lei 14.230/2021 modificou o regime jurídico dos atos de improbidade por condutas violadoras dos princípios da Administração Pública, previstas no artigo 11 da Lei 8.429/1992, cuja redação original era a seguinte:



    “Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:



    I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência; 



    II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;



    III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo;



    IV - negar publicidade aos atos oficiais;



    V - frustrar a licitude de concurso público;



    VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;



    VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço.”



    As alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021 conferiram ao artigo 11 da Lei 8.429/1992 a seguinte redação:



    ”Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas: 



    I - (revogado); 



    II - (revogado); 



    III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo, propiciando beneficiamento por informação privilegiada ou colocando em risco a segurança da sociedade e do Estado; 



    IV - negar publicidade aos atos oficiais, exceto em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado ou de outras hipóteses instituídas em lei;



    V - frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros;



    VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades;



    VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço.



    VIII - descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas.



    IX - (revogado); 



    X - (revogado); 



    XI - nomear cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas; 



    XII - praticar, no âmbito da administração pública e com recursos do erário, ato de publicidade que contrarie o disposto no § 1º do art. 37 da Constituição Federal, de forma a promover inequívoco enaltecimento do agente público e personalização de atos, de programas, de obras, de serviços ou de campanhas dos órgãos públicos.



    § 1º Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. 



    § 2º Aplica-se o disposto no § 1º deste artigo a quaisquer atos de improbidade administrativa tipificados nesta Lei e em leis especiais e a quaisquer outros tipos especiais de improbidade administrativa instituídos por lei.



    § 3º O enquadramento de conduta funcional na categoria de que trata este artigo pressupõe a demonstração objetiva da prática de ilegalidade no exercício da função pública, com a indicação das normas constitucionais, legais ou infralegais violadas.



    § 4º Os atos de improbidade de que trata este artigo exigem lesividade relevante ao bem jurídico tutelado para serem passíveis de sancionamento e independem do reconhecimento da produção de danos ao erário e de enriquecimento ilícito dos agentes públicos.



    § 5º Não se configurará improbidade a mera nomeação ou indicação política por parte dos detentores de mandatos eletivos, sendo necessária a aferição de dolo com finalidade ilícita por parte do agente.” (Destaquei)



    Nesse contexto, em apertada síntese, saliente-se que as principais alterações introduzidas pela Lei 14.230/2021, para a caracterização do ato de improbidade administrativa, por ofensa aos princípios da Administração Pública, com fundamento no artigo 11 da Lei 8.429/1992, foram: (a) necessidade do elemento subjetivo doloso para caracterização dos atos de improbidade por condutas atentatórias aos princípios da Administração Pública; (b) necessidade de tipificação taxativa dos atos dolosos de improbidade administrativa atentatórios aos princípios da Administração Pública; e (c) necessidade de lesividade relevante aos bens jurídicos tutelados.



    Com efeito, no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo 843.989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tema 1.199 da Repercussão Geral, o Plenário do Supremo Tribunal Federal aprovou a seguinte tese:



    “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 



    2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 



    3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 



    4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.” (DJe de 12/12/2022, destaquei)



    In casu, o voto condutor do acórdão ora recorrido entendeu que as condutas dolosas dos ora agravantes restaram devidamente configuradas, in litteris:



    “O fato, aparentemente singelo, em termos de improbidade administrativa é grave por causa da falsidade. 



    Em suma. 



    O réu Renato, quando Superintendente da Autarquia Municipal Balneário Cassino, desejando realizar obras, contratou — sem licitação e sem procedimento administrativo justificando a dispensa — o réu Miguel Maurício Alves Pinto, o qual, não estando regularizado para exercer a atividade, apresentou, para fins de receber o pagamento, notas fiscais em nome do réu Inajá Gonçalves Bento. Quer dizer, notas fiscais ‘frias’ ou ‘emprestadas’, uma falsidade, sem dúvida incompatível com os princípios básicos que norteiam a administração pública, especificamente da moralidade (CF, art. 37, caput). 



    Nessas circunstâncias, não há falar em ausência de dolo de quem quer que seja, inclusive do Superintendente que, conforme se colhe do depoimento da funcionária Marizete Cavalcante, salientado na sentença (fl. 640v.), Renato costumava ‘dar prioridade para as pessoas que moravam no Balneário’.



    (...)



    3. O dolo está caracterizado pela própria estruturação do conluio entre os três réus: Miguel apresentando notas fiscais de terceiro, Inajá servindo-se ao ‘empréstimo’ das notas e Renato, Superintendente da Autarquia Municipal, admitindo a falsidade, além de dispensar ilegalmente a licitação e realizar as obras por preferência de morador no Balneário. 



    ” (Doc. 22, p. 3-5, destaquei) 



    Destarte, constata-se que o acórdão ora recorrido está em harmonia com a jurisprudência hodierna desta Suprema Corte.



    Verifica-se, ainda, que o Tribunal de origem decidiu a controvérsia com fundamento na legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Lei 8.429/1992), cuja análise se revela inviável em sede de recurso extraordinário, por configurar ofensa indireta à Constituição Federal. 



    Demais disso, divergir do entendimento do Tribunal a quo acerca da configuração do ato doloso de improbidade administrativa dos ora agravantes, bem como da razoabilidade e da proporcionalidade das penalidades aplicadas, demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos.



    Não se revela cognoscível, em sede de recurso extraordinário, a insurgência que tem como escopo a incursão no contexto fático-probatório presente nos autos. Com efeito, essa pretensão não se amolda à estreita via do apelo extremo, cujo conteúdo se restringe a discussão eminentemente de direito, em face do óbice imposto pela Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Sob esse enfoque, ressoa inequívoca a vocação para o insucesso do apelo extremo, por força do óbice intransponível do referido verbete sumular, que veda a esta Suprema Corte, em sede de recurso extraordinário, sindicar matéria fática.



    Por oportuno, vale destacar a lição de Roberto Rosas sobre a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal:  



    “Chiovenda nos dá os limites da distinção entre questão de fato e questão de direito. A questão de fato consiste em verificar se existem as circunstâncias com base nas quais deve o juiz, de acordo com a lei, considerar existentes determinados fatos concretos.



    A questão de direito consiste na focalização, primeiro, se a norma, a que o autor se refere, existe, como norma abstrata (Instituições de Direito Processual, 2ª ed., v. I/175).



    Não é estranha a qualificação jurídica dos fatos dados como provados (RT 275/884 e 226/583). Já se refere a matéria de fato quando a decisão assenta no processo de livre convencimento do julgador (RE 64.051, Rel. Min. Djaci Falcão, RTJ 47/276); não cabe o recurso extraordinário quando o acórdão recorrido deu determinada qualificação jurídica a fatos delituosos e se pretende atribuir aos mesmos fatos outra configuração, quando essa pretensão exige reexame de provas (ERE 58.714, Relator para o acórdão o Min. Amaral Santos, RTJ 46/821). No processo penal, a verificação entre a qualificação de motivo fútil ou estado de embriaguez para a apenação importa matéria de fato, insuscetível de reexame no recurso extraordinário (RE 63.226, Rel. Min. Eloy da Rocha, RTJ 46/666).



    A Súmula 279 é peremptória: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. Não se vislumbraria a existência da questão federal motivadora do recurso extraordinário. O juiz dá a valoração mais conveniente aos elementos probatórios, atendendo aos fatos e circunstâncias constantes dos autos, ainda que não alegados pelas partes. Não se confunda com o critério legal da valorização da prova (RTJ 37/480, 56/65)(Pestana de Aguiar, Comentários ao Código de Processo Civil, 2ª ed., v. VI/40, Ed. RT; Castro Nunes, Teoria e Prática do Poder Judiciário, 1943, p. 383). V. Súmula STJ-7.” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 137-138)



    Nesse sentido, à guisa de exemplo, foi o julgado recente proferido em caso semelhante:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO.  AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREFEITO DE SANTA CRUZ DO RIO PARDO-SP. DISPENSA INDEVIDA DE LICITAÇÃO. CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE RADIODIFUSÃO. ARTIGO 11, INCISO V, DA LEI 8.429/1992, COM A REDAÇÃO ATRIBUÍDA PELA LEI 14.230/2021. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. DOLO. RECONHECIMENTO PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. LEI 8.429/1992. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.” (Recurso Extraordinário com Agravo 1.537.378-AgR, de que fui relator, Primeira Turma, DJe de /04/2025, destaquei)



    Relativamente à alegada violação ao artigo 93, inciso IX, da Constituição da República, o Supremo Tribunal Federal firmou jurisprudência no sentido de que a decisão judicial tem que ser fundamentada, ainda que sucintamente, sendo prescindível que o decisum se funde na tese suscitada pela parte. Nesse sentido: Agravo de Instrumento 791.292-QO-RG, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, Tema 339 da Repercussão Geral, DJe de 13/08/2010, precedente já devidamente aplicado no respectivo juízo de admissibilidade do recurso extraordinário em questão (Doc. 36).



    Por fim, ressalto que o presente recurso foi interposto sob a égide do Código de Processo Civil de 1973, razão pela qual não se lhe aplica o disposto no artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015.



    Ex positis, DESPROVEJO o AGRAVO, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 2 de maio de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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