Tribunal: STF
Processo: RE 1563028
Classe: RE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-24
Data de publicação: 2025-12-24

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITES DA COMPETÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO PARA DETERMINAR OBRIGAÇÕES DE FAZER AO ESTADO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. ADEQUAÇÃO DO MUNICÍPIO DE PALMITOS-SC ÀS POLÍTICAS NACIONAL E ESTADUAL DE SANEAMENTO BÁSICO. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. AUTOCONTENÇÃO. EXERCÍCIO PELO PODER JUDICIÁRIO. JUÍZO DE DIREITO E TRIBUNAL DE ORIGEM QUE ENTENDERAM NÃO HAVER IRREGULARIDADE NA ATUAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL. CONTROVÉRSIA QUANTO À OCORRÊNCIA OU NÃO DE OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. RECURSO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. RECURSO DESPROVIDO.

DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:

“APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA AMBIENTAL AFORADA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA EM FACE DO MUNICÍPIO DE PALMITOS E DA COMPANHIA CATARINENSE DE ÁGUA E SANEAMENTO - CASAN. ADEQUAÇÃO DO MUNICÍPIO ÀS POLÍTICAS NACIONAL E ESTADUAL DE SANEAMENTO BÁSICO. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA QUE RECONHECEU QUE A DETERMINAÇÃO PERSEGUIDA VIOLA O PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. RECURSO DE APELAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA. ALEGAÇÃO DE OMISSÃO DA MUNICIPALIDADE QUANTO À PRESTAÇÃO DO SERVIÇO DE SANEAMENTO BÁSICO À POPULAÇÃO PARA AFASTAR O RECONHECIMENTO DE OFENSA À SEPARAÇÃO DOS PODERES COM A DETERMINAÇÃO DE REALIZAÇÃO DAS MEDIDAS NECESSÁRIAS À SUA IMPLEMENTAÇÃO. TESE AFASTADA. JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE QUE RECONHECE QUE OS PEDIDOS DOS AUTOS ULTRAPASSAM A POSSIBILIDADE DE INTERFERÊNCIA DO JUDICIÁRIO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DA OMISSÃO MUNICIPAL. ADEMAIS SANCIONADA LEI MUNICIPAL N. 3.846/15 INSTITUINDO O PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BÁSICO DE PALMITOS. IMPROCEDÊNCIA QUE MERECE SER MANTIDA. RECURSO DE APELAÇÃO CONHECIDO E DESPROVIDO.” (Doc. 207, p. 1, destaquei)

Os embargos de declaração opostos pelo Ministério Público do Estado de Santa Catarina (Doc. 210) foram desprovidos (Doc. 252).
Nas razões do apelo extremo, o Ministério Público do Estado de Santa Catarina apresenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 1°, inciso III, 2°, 6º, 23, incisos VI e IX, 196 e 225, caput, da Constituição da República. Narra que ajuizou a presente ação civil pública com o objetivo de obrigar o Município de Palmitos “à implementação da Política Nacional e Estadual de Saneamento Básico, além de adequar o exercício do Poder de Polícia e da Vigilância Sanitária Municipal” (Doc. 262, p. 3). Sustenta que a “contrariedade aos dispositivos constitucionais observada nos acórdãos recorridos verifica-se no ponto em que, constatada a inércia do Poder Executivo em tema que constitui dever dos entes municipais, diretamente relacionado à dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, da CR), à melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico (art. 23, IX, da CR) e à proteção do meio ambiente (art. 23, VI, da CR), e que põe em risco a efetividade do direito à saúde (arts. 6º e 196 da CR) e ao meio ambiente hígido (art. 225, caput, da CR), não caracteriza afronta ao princípio da separação dos poderes (art. 2º da CR) a determinação, pelo Judiciário, de obrigações de fazer voltadas à concretização de políticas públicas determinadas pelo próprio texto constitucional” (Doc. 262, p. 15-16). Requer, ao final, o provimento do recurso extraordinário para reformar o acórdão ora recorrido e julgar procedente o pedido deduzido na petição inicial.
A Companhia Catarinense de Águas e Saneamento - CASAN apresentou contrarrazões ao recurso extraordinário (Doc. 271).
A Vice-Presidência do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina admitiu o recurso extraordinário (Doc. 276).
A Presidência do Supremo Tribunal Federal determinou a devolução do feito ao Tribunal de origem para aplicação da sistemática da repercussão geral - Tema 698 (Doc. 332).
O órgão julgador do Tribunal de origem, em juízo negativo de retratação, manteve o acórdão recorrido (Doc. 341).
A Vice-Presidência do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, então, determinou o retorno dos autos a esta Corte (Doc. 344).
É o relatório. DECIDO.
O recurso não merece prosperar.
Ab initio, assevere-se que a jurisprudência desta Suprema Corte está sedimentada no sentido de que o Poder Judiciário, no afã de assegurar o exercício de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, pode determinar a implementação pelo Estado de políticas públicas, de forma excepcional, desde que configurada a inércia ou morosidade da Administração, sem que tal ingerência configure violação ao princípio da separação dos poderes (artigo 2º da Constituição da República). Deveras, os critérios para intervenção judicial em políticas públicas foram firmados no âmbito do Recurso Extraordinário 684.612, Tema 698 de Repercussão Geral, Redator p/ o acórdão Min. Roberto Barroso, que porta a seguinte ementa:

“DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO EM POLÍTICAS PÚBLICAS. DIREITO SOCIAL À SAÚDE. 
1. Recurso extraordinário, com repercussão geral, que discute os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde. No caso concreto, busca-se a condenação do Município à realização de concurso público para provimento de cargos em hospital específico, além da correção de irregularidades apontadas em relatório do Conselho Regional de Medicina. 
2. O acórdão recorrido determinou ao Município: (i) o suprimento do déficit de pessoal, especificamente por meio da realização de concurso público de provas e títulos para provimento dos cargos de médico e funcionários técnicos, com a nomeação e posse dos profissionais aprovados no certame; e (ii) a correção dos procedimentos e o saneamento das irregularidades expostas no relatório do Conselho Regional de Medicina, com a fixação de prazo e multa pelo descumprimento. 
3. A saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar - políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. 
4. A intervenção casuística do Poder Judiciário, definindo a forma de contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador. 
5. Parcial provimento do recurso extraordinário, para anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame da matéria, de acordo com as circunstâncias fáticas atuais do Hospital Municipal Salgado Filho e com os parâmetros aqui fixados. 
6. Fixação das seguintes teses de julgamento: ‘1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes; 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP).” (DJe de 07/08/2023, destaquei)

Nesse sentido, confiram-se, à guisa de exemplo, julgados proferidos pela Primeira e pela Segunda Turmas deste Tribunal em casos semelhantes ao presente, in litteris:

“EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. SANEAMENTO BÁSICO. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: POSSIBILIDADE. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGADA OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA.. AUSÊNCIA DE OMISSÃO, OBSCURIDADE, CONTRADIÇÃO OU ERRO MATERIAL. IMPOSSIBILIDADE DE REDISCUSSÃO DA MATÉRIA. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO REJEITADOS.” (Recurso Extraordinário com Agravo 1.389.864-AgR-ED, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe de 07/11/2022, destaquei)

“Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Ação civil pública. Meio ambiente. 3. Ausência de prequestionamento (súmulas 282 e 356). 4. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes. Precedentes desta Corte. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.” (Recurso Extraordinário 563.144-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 19/03/2013, destaquei)

Nada obstante, in casu, o Juízo de Direito da Vara Única da Comarca de Palmitos (Doc. 198) e a Quinta Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina assentaram que não houve omissão da Administração Municipal. 
A ausência de omissão da Administração Municipal, consoante consignado pelo Juízo de Direito e pelo Tribunal de origem, à luz de ampla cognição fático–probatória, coadjuvada pela possibilidade de o Poder Judiciário determinar, ou não, a implementação de políticas públicas, sem que essa decisão se afigure ingerência no âmbito do poder discricionário do Poder Executivo, recomendam o desprovimento do recurso sub examine.
Nesse contexto, verifica-se que, para ultrapassar o entendimento do Juízo de Direito e do Tribunal de origem, seria necessário reexaminar os fatos e as provas dos autos, o que não é cabível em sede de recurso extraordinário, em face do óbice imposto pela Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal. Sobre o tema, a propósito, foram os seguintes julgados:

“AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282 E 356 DO STF. VIOLAÇÃO AO ART. 5º, XXXV, LIV E LV. OFENSA CONSTITUCIONAL MERAMENTE REFLEXA. TEMA 660 DA REPERCUSSÃO GERAL. PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA. ADEQUAÇÃO ÀS ESPECIFICIDADES DA CULTURA INDÍGENA. REEXAME DE PROVAS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279/STF.
1. O Juízo de origem não analisou a questão veiculada em relação ao art. 5º, XXV, da Constituição Federal, não tendo sido esgotados todos os mecanismos ordinários de discussão, INEXISTINDO, portanto, o NECESSÁRIO PREQUESTIONAMENTO EXPLÍCITO, que pressupõe o debate e a decisão prévios sobre o tema jurígeno constitucional versado no recurso. Incidência das Súmulas 282 e 356 do Supremo Tribunal Federal.
2. O STF, no julgamento do ARE 748.371-RG/MT (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tema 660), rejeitou a repercussão geral da violação ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito, à coisa julgada ou aos princípios da legalidade, do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, quando se mostrar imprescindível o exame de normas de natureza infraconstitucional. 
3. Na origem, cuida-se de Ação Civil Pública ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL em face da UNIÃO e da FUNAI, com o escopo de condená-las a realizar o completo levantamento sobre o impacto do Programa Bolsa Família nas comunidades indígenas da Grande Florianópolis, bem como adotar as medidas necessárias à adequação do programa às especificidades da cultura indígena.
4. O Juízo a quo concluiu que, no caso, não houve omissão ou atuação desarrazoada do Poder Público a autorizar a intervenção judicial pleiteada, pois (a) a FUNAI e a UNIÃO estão atentas às peculiaridades das comunidades indígenas e à necessidade de promover adequações no que diz respeito ao seu acesso ao programa; (b) a análise dos ajustes a serem realizados demanda a realização de estudos, dada a multiplicidade de realidades envolvidas; e (c) os procedimentos a serem adotados, embora devam considerar as especificidades dos diversos povos indígenas, necessitam guardar certa uniformidade, a fim de viabilizar a operacionalização do programa juntamente a tais comunidades.
5. A argumentação recursal traz versão dos fatos diversa da exposta no acórdão, de modo que o acolhimento do recurso passa necessariamente pela revisão das provas. Incide, portanto, o óbice da Súmula 279 desta CORTE: Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário.
6. Agravo Interno a que se nega provimento.” (Recurso Extraordinário com Agravo 1.359.108-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe de 11/05/2023, destaquei)

“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. POLÍTICAS PÚBLICAS. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO. HARMONIA DO JULGADO RECORRIDO COM A JURISPRUDÊNCIA DESTE SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.” (Recurso Extraordinário com Agravo 1.459.089-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe de 14/11/2023, destaquei)

“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. UNIDADE DE CONSERVAÇÃO. MEIO AMBIENTE. DETERMINAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE OMISSÃO OU INÉRCIA DO PODER PÚBLICO. IMPOSSIBILIDADE DE REEEXAME DE FATOS E PROVAS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279/STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO COM APLICAÇÃO DE MULTA. 
I - Para chegar-se à conclusão contrária à adotada pelo acórdão recorrido, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos, o que atrai a incidência da Súmula 279/STF. 
II – Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa.” (Recurso Extraordinário com Agravo 1.458.475-AgR, Rel. Min. Cristiano Zanin, Primeira Turma, DJe de 15/02/2024, destaquei)

Por oportuno, vale destacar a lição de Roberto Rosas sobre a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal:

“Chiovenda nos dá os limites da distinção entre questão de fato e questão de direito. A questão de fato consiste em verificar se existem as circunstâncias com base nas quais deve o juiz, de acordo com a lei, considerar existentes determinados fatos concretos.
A questão de direito consiste na focalização, primeiro, se a norma, a que o autor se refere, existe, como norma abstrata (Instituições de Direito Processual, 2ª ed., v. I/175).
Não é estranha a qualificação jurídica dos fatos dados como provados (RT 275/884 e 226/583). Já se refere a matéria de fato quando a decisão assenta no processo de livre convencimento do julgador (RE 64.051, Rel. Min. Djaci Falcão, RTJ 47/276); não cabe o recurso extraordinário quando o acórdão recorrido deu determinada qualificação jurídica a fatos delituosos e se pretende atribuir aos mesmos fatos outra configuração, quando essa pretensão exige reexame de provas (ERE 58.714, Relator para o acórdão o Min. Amaral Santos, RTJ 46/821). No processo penal, a verificação entre a qualificação de motivo fútil ou estado de embriaguez para a apenação importa matéria de fato, insuscetível de reexame no recurso extraordinário (RE 63.226, Rel. Min. Eloy da Rocha, RTJ 46/666).
A Súmula 279 é peremptória: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. Não se vislumbraria a existência da questão federal motivadora do recurso extraordinário. O juiz dá a valoração mais conveniente aos elementos probatórios, atendendo aos fatos e circunstâncias constantes dos autos, ainda que não alegados pelas partes. Não se confunda com o critério legal da valorização da prova (RTJ 37/480, 56/65)(Pestana de Aguiar, Comentários ao Código de Processo Civil, 2ª ed., v. VI/40, Ed. RT; Castro Nunes, Teoria e Prática do Poder Judiciário, 1943, p. 383). V. Súmula STJ-7.” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 137-138)

Destarte, constata-se que o acórdão ora recorrido está harmonia com a jurisprudência desta Suprema Corte no sentido de que o Poder Judiciário deve realizar exercício de autocontenção, não sendo cabível, em regra, a interferência judicial em políticas públicas, que apenas pode ser realizada de forma excepcional, não devidamente configurada no presente caso.
Por fim, observo que o presente recurso foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que conduziria à aplicação de sucumbência recursal. Nada obstante, por não ter havido condenação ao pagamento de honorários advocatícios no Tribunal a quo, fica impossibilitada a sua majoração, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015.
Ex positis, DESPROVEJO o RECURSO EXTRAORDINÁRIO, com fundamento no artigo 932, VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. 
Publique-se.
Brasília, 24 de dezembro de 2025.

Ministro LUIZ FUX
Relator
Documento assinado digitalmente