Tribunal: STF
Processo: ARE 1567269
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-10-29
Data de publicação: 2025-10-29

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. MANDADO DE SEGURANÇA. APLICAÇÃO DA LEI Nº 8.112, DE 1990, POR ANALOGIA, EM CASO DE OMISSÃO LEGISLATIVA. POSSIBILIDADE. PRECEDENTE. TEMA RG Nº 1.097. ADEQUAÇÃO AO CASO. QUESTÃO DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. AFASTAMENTO PARA CONCORRER À CARGO ELETIVO. OFENSA CONSTITUCIONAL REFLEXA. NEGATIVA DE PROVIMENTO.  



    1. Trata-se de agravo interposto contra decisão negativa de admissibilidade do recurso extraordinário apresentado em desfavor de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, assim ementado:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. DELEGADO DE POLÍCIA. LICENÇA PARA ATIVIDADE POLÍTICA. AUSÊNCIA DE PREVISÃO EM LEI MUNICIPAL. APLICAÇÃO ANALÓGICA DA LEI Nº 8.112/90. POSSIBILIDADE. ELEIÇÕES MUNICIPAIS. CARGO DE VEREADOR. MUNICÍPIO DE CAPISTRANO. LOCALIDADE DIVERSA DAS ATRIBUIÇÕES FUNCIONAIS. AUSÊNCIA DE INFLUÊNCIA POLÍTICA. DESINCOMPATIBILIZAÇÃO. DESNECESSIDADE. APELAÇÃO CONHECIDA E DESPROVIDA." (e-doc. 5).



    2. Opostos embargos de declaração, foram rejeitados (e-doc. 7).



    3. No recurso extraordinário, interposto com base na al. “a” do permissivo constitucional, o recorrente aponta violação aos arts. 2º, 18, 25, 5º e 37 da Constituição da República. 



    3.1. Alega que na decisão se afronta a competência do Poder Legislativo e a autonomia dos Estados por conceder, por decisão judicial, direito funcional não previsto na legislação estadual, a partir da aplicação de norma federal.



    3.2. Sustenta que, “ao criar um direito por analogia e aplicá-lo de maneira seletiva a um servidor estadual, o acórdão violou o princípio da isonomia”. 



    3.3. Argumenta que “a decisão impugnada ultrapassa os limites da função jurisdicional ao conceder um benefício funcional não previsto em lei estadual, violando o art. 37 da Constituição Federal e a Súmula Vinculante nº 37 do STF, que vedam expressamente a concessão de vantagens sem base legal específica” (e-doc. 8).



    4. O recurso extraordinário foi inadmitido, sob o fundamento de que (i) o insurgente não impugnou especificamente os fundamentos deste, o que atrai incidência do enunciado nº 283 da Súmula do STF; (ii) pelo óbice dos enunciados nº 279 e nº 280 da Súmula do STF (e-doc. 9).  



    É o relatório.  



    Decido.  



    5. Para melhor exame da controvérsia, transcrevo os fundamentos constantes da decisão impugnada:



    “Conforme precedentes do Supremo Tribunal Federal, o controle, pelo Poder Judiciário, da legalidade dos atos dos demais poderes não viola o princípio da separação dos poderes:



    (...)



    No caso dos autos, o ato da autoridade coatora consubstancia-se em restrição indevida ao exercício de direitos políticos, sendo perfeitamente possível ao Judiciário verificar sua extensão e mesmo sua adequação, razão pela qual a sindicabilidade do ato administrativo vergastado não afronta o princípio da separação dos poderes.



    Na hipótese, o Magistrado a quo concedeu a segurança requestada, fundamentando a ordem mandamental na aplicação analógica do art. 86, §2º da Lei Federal nº 8.112/90, diante da omissão da legislação estadual no que tange à concessão de licença para atividades político-partidárias.



    Isso porque, tanto a Lei Estadual nº 12.124/93, que dispõe sobre o Estatuto da Polícia Civil do Estado do Ceará, quanto o Estatuto dos Servidores Públicos do Estado do Ceará (Lei Estadual nº 9.826/74) foram omissos quanto à licença para atividade político-partidária. 



    Por consequência, uma vez constatada a existência da lacuna pela falta de uma lei adequada ao caso, o juiz irá produzir uma norma sentencial a partir de outras fontes e resolverá o conflito, integrando o direito, como no caso. Não quer dizer que esteja, com isso, imiscuindo-se na função legislativa, mas tão somente utilizando-se de mecanismos para preencher a lacuna no caso concreto.



    Com efeito, não há regime jurídico municipal instituído que preveja qual o procedimento a ser adotado em caso de licença para a disputa do pleito eleito. Nesses casos, cabe avaliar a possibilidade de aplicação analógica do art. 86, §2 da Lei 8.112/90 ao caso.



    É consabido que a analogia das legislações estaduais e municipais com a Lei nº 8.112/90 é possível quando houver omissão no tocante a direito de cunho constitucional e a situação não causar aumento de gastos.



    A hipótese tratada nestes autos se adéqua perfeitamente ao caso julgado pela Corte Superior, que reconhece a possibilidade da aplicação analógica de normas Estaduais e Federais e da Constituição Federal, quando não há previsão sobre determinado direito na legislação municipal, mormente porque se dirige à proteção de direito fundamental. 



    Ao analisar a viabilidade de aplicação analógica da Lei 8.112/90 no âmbito estadual e municipal, a Segunda Turma do STJ concluiu que "a analogia das legislações estaduais e municipais com a Lei n. 8.112/90 somente é possível se houver omissão no tocante a direito de cunho constitucional, que seja autoaplicável, bem como que a situação não dê azo ao aumento de gastos; em suma, ela precisa ser avaliada caso a caso e com parcimônia". Veja-se:



    (...)



    Assim, com amparo na jurisprudência do STJ, reputa-se que se encontram presentes as premissas necessárias à aplicação analógica do do art. 86, §2º da Lei Federal nº 8.112/90 ao vertente caso, por inexistir previsão específica no diploma normativo do Estado. 



    Outrossim, o Apelante sustenta a inaplicabilidade do princípio da isonomia ao caso, porquanto a segurança requestada estendeu ao servidor público direito não previsto no ordenamento jurídico, aplicando legislação federal ao caso concreto para sumir suposta omissão do legislador estadual.



    Ressalte-se que o princípio da igualdade situa-se no âmbito dos direitos e garantias fundamentais, traduzindo-se em valor regente, informativo e irradiante da ordem constitucional e, por conseguinte, de todo o ordenamento jurídico. Nessa esteira, no caput do art. 5º da Constituição Federal consta o preceito de que todos são iguais perante a lei, o que reverbera ao longo do texto constitucional, importando não só a proibição de todas as formas de discriminação, como também a submissão de todos os indivíduos ao amparo e à força da lei de forma isonômica. 



    Nesse sentido, a noção de igualdade não se encerra em sua dimensão meramente formal, de igualdade perante a lei. Ela contempla ainda um caráter material, pelo qual se busca concretizar a justiça social e os outros objetivos fundamentais da República (art. 3º da Constituição Federal de 1988).



    É com base nesse viés material que a lei eventualmente estabelece distinções a fim de compensar os indivíduos que se encontram em situação desprivilegiada para elevá-los ao patamar dos demais.



    No caso em apreço, o critério utilizado pelo julgador, a partir da aplicação analógica do art. 86, §2 da Lei 8.112/90, não representa afronta ao princípio da isonomia, ao revés, atrai a aplicação do referido princípio em sua vertente material, na medida em que, ao preencher a lacuna existente diante de ausência de normatização específica, eleva ao mesmo patamar pessoas que ostentam o mesmo direito subjetivo. 



    Sobre o tema, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal afirma que é com base nesse viés material que a lei estabelece distinções a fim de compensar os indivíduos que se encontram em situação desprivilegiada para elevá-los ao patamar dos demais.” (e-doc. 5, p. 5-11).



    6. Como se extrai do acima transcrito, a Corte de origem, ao verificar a ausência de previsão de concessão de licença para atividade política na legislação estadual, aplicou ao caso, por analogia, a norma contida no art. 86, § 2º, da Lei nº 8.112, de 1990, pela qual se dispõe sobre o regime jurídico de servidores federais, com fundamento no princípio da isonomia.



    7. A mera utilização de analogia pelo julgador não constitui violação ao Texto Constitucional, tratando-se de técnica de integração normativa com expressa previsão no art. 4º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei nº 4.657, de 1942), a ser utilizada pelo julgador em casos de omissão legislativa.



    8. A esse respeito, o Supremo Tribunal Federal já reconheceu a constitucionalidade da aplicação de previsão da Lei nº 8.112, de 1990, a servidores estaduais e municipais, diante da omissão legislativa, em afronta a diretrizes e garantias constitucionais. Trata-se do RE nº 1.237.867/SP, leading case do Tema nº 1.097 do ementário da Repercussão Geral, cujo julgado foi assim ementado:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. CONSTITUIÇÃO FEDERAL. CONVENÇÃO INTERNACIONAL SOBRE OS DIREITOS DAS PESSOAS COM DEFICIÊNCIA. TRATADO EQUIVALENTE À EMENDA CONSTITUCIONAL. PROTEÇÃO INTEGRAL E PRIORITÁRIA À CRIANÇA E AO ADOLESCENTE. LEI 12.764/2012. POLÍTICA NACIONAL DE PROTEÇÃO DOS DIREITOS DA PESSOA COM TRANSTORNO DO ESPECTRO AUTISTA. PROTEÇÃO E ASSISTÊNCIA DA FAMÍLIA DE PESSOAS COM DEFICIÊNCIA. REDUÇÃO DA JORNADA DE TRABALHO SEM ALTERAÇÃO NOS VENCIMENTOS. SERVIDORA ESTADUAL CUIDADORA DE FILHO AUTISTA. INEXISTÊNCIA DE LEGISLAÇÃO ESTADUAL. ANALOGIA AO ART. 98, § 3°, DA LEI 8.112/1990. LEGITIMIDADE DA APLICAÇÃO DE LEGISLAÇÃO FEDERAL QUANDO A OMISSÃO ESTADUAL OU MUNICIPAL OFENDE DETERMINAÇÃO CONSTITUCIONAL AUTOAPLICÁVEL QUE NÃO ACARRETE AUMENTO DE GASTOS AO ERÁRIO. PRINCÍPIO DA IGUALDADE SUBSTANCIAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO A QUE SE DÁ PROVIMENTO. FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL. I – A Carta Política de 1988 fixou a proteção integral e prioritária à criança e ao adolescente, cujas garantias têm sido reiteradamente positivadas em nossa legislação, a exemplo do Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei 8069/1990) e da promulgação da Convenção Internacional sobre os Direitos da Criança (Decreto 99.170/1990). II – A Política Nacional de Proteção dos Direitos da Pessoa com Transtorno do Espectro Autista, no § 2° do art. 1° da Lei 12.764/2012, estipulou que eles são considerados pessoas com deficiência, para todos os efeitos legais. Assim, é incontestável que a Convenção Internacional sobre os Direitos da Pessoa com Deficiência e a Lei Brasileira de Inclusão da Pessoa com Deficiência aplicam-se também a eles. III – A Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência (CDPD) foi assinada pelo Brasil e, por ter sido aprovada de acordo com os ritos previstos no art. 5°, § 3° da Constituição Federal de 1988, suas regras são equivalentes a emendas constitucionais, o que reforça o compromisso internacional assumido pelo País na defesa dos direitos e garantias das pessoas com deficiência. IV – A CDPD tem como princípio geral o “respeito pelo desenvolvimento das capacidades das crianças com deficiência e pelo direito das crianças com deficiência de preservar sua identidade” (art. 3°, h) e determina que, nas ações relativas àquelas com deficiência, o superior interesse dela receberá consideração primordial (art. 7°, 2). V – No Preâmbulo (item X), o Tratado é claro ao estabelecer que a família, núcleo natural e fundamental da sociedade, tem o direito de receber não apenas a proteção de todos, mas também a assistência necessária para torná-la capaz de contribuir para o exercício pleno e equitativo dos direitos das pessoas com deficiência. VI – Os Estados signatários obrigam-se a “adotar todas as medidas legislativas, administrativas e de qualquer outra natureza, necessárias para a realização dos direitos reconhecidos na presente Convenção” (art. 4°, a). VII – A omissão do Poder Público, portanto, não pode justificar afronta às diretrizes e garantias constitucionais. Assim, a inexistência de lei estadual específica que preveja a redução da jornada de servidores públicos que tenham filhos com deficiência, sem redução de vencimentos, não serve de escusa para impedir que seja reconhecido a elas e aos seus genitores o direito à dignidade da pessoa humana e o direito à saúde. VIII – A convivência e acompanhamento familiar para o desenvolvimento e a inclusão das pessoas com deficiência são garantidos pelas normas constitucionais, internacionais e infraconstitucionais, portanto, deve-se aplicar o melhor direito em favor da pessoa com deficiência e de seus cuidadores. IX – O Superior Tribunal de Justiça já reconheceu que é legítima a aplicação da Lei 8.112/1990 nos casos em que a legislação estatal e municipal for omissa em relação à determinação constitucional autoaplicável que não gere aumento ao erário. Precedentes. X – Tendo em vista o princípio da igualdade substancial, previsto tanto em nossa Carta Constitucional quanto na Convenção Internacional sobre o Direito das Pessoas com Deficiência, se os servidores públicos federais, pais ou cuidadores legais de pessoas com deficiência têm o direito a horário especial, sem a necessidade de compensação de horário e sem redução de vencimentos, os servidores públicos estaduais e municipais em situações análogas também devem ter a mesma prerrogativa. XI – Recurso extraordinário a que se dá provimento. Fixação de tese: “Aos servidores públicos estaduais e municipais é aplicado, para todos os efeitos, o art. 98, § 2° e § 3°, da Lei 8.112/1990.”



    (RE nº 1.237.867/SP, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, j. 17/12/2022, p. 12/01/2023).



    9. A concessão de licença para atividade política tem raízes em normas constitucionais nas quais se disciplina o pleno exercício da cidadania e dos direitos políticos, de considerável importância também para a proteção da normalidade e legitimidade das eleições contra influência ou abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta e indireta, proteção esta que justifica casos de afastamento obrigatório do serviço público, estabelecidos em lei complementar.



    10. A discussão acerca da adequada aplicação de lei a partir do uso da analogia, por sua vez, restringe-se ao âmbito infraconstitucional, sendo reflexa eventual violação à Constituição da República.



    11. Como bem colocado pelo e. Min. Ricardo Lewandowski, “consoante jurisprudência assente no Supremo Tribunal Federal, ‘quando se aplica analogicamente uma lei a determinado fato, faz-se resultar dele [fato] – que não se encontra previsto na hipótese nela [lei] contida – o mesmo efeito que a lei atribui ao fato que lhe é análogo e que, abstratamente, configura a hipótese nela descrita’ (RE 89.243/SP, Rel. Min. Moreira Alves). Assim, somente a partir da resposta à indagação acerca da boa ou da má aplicação do disposto no art. 4º da Lei de Introdução ao Código Civil, poder-se-ia chegar à conclusão a respeito da ofensa aos preceitos constitucionais. Inadmissibilidade do recurso extraordinário, pois, ‘se para demonstrar violência à Constituição é mister, por primeiro, ver reconhecida violação a norma ordinária, é esta última o que conta, não se cuidando, pois, de contrariedade direta e imediata à Lei Magna, qual deve ocorrer com vistas a admitir recurso extraordinário, ut art. 102, III, do Estatuto Supremo’ (AI 203.077/SP, Rel. Min. Néri da Silveira)” (ARE nº 755.012-AgR/RN, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, j. 25/06/2014, p. 13/08/2014).



    12. Esta Corte também já decidiu pela infraconstitucionalidade da discussão acerca do afastamento remunerado de servidor para concorrer a cargo eletivo, inclusive em outros casos envolvendo o Estado recorrente:



    “Direito Administrativo. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Servidor público. Afastamento para concorrer a cargo eletivo. Remuneração durante o período de desincompatibilização. Matéria infraconstitucional. Súmula 279/STF. I. Caso em exame 1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, o qual tem por objeto acórdão que concedeu a segurança pleiteada pela impetrante. II. Questão em discussão 2. Preenchimento dos pressupostos de admissibilidade do recurso extraordinário com agravo. III. Razão de decidir 3. A petição de agravo não trouxe novos argumentos aptos a desconstituir a decisão agravada, a qual deve ser mantida pelos seus próprios fundamentos. 4. Hipótese em que, para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria necessário analisar a legislação infraconstitucional aplicada ao caso, assim como reexaminar fatos e provas constantes dos autos, procedimentos vedados neste momento processual (Súmula 279/STF). IV. Dispositivo 5. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (art. 25, Lei nº 12.016/2009 e Súmula 512/STF). 6. Agravo interno a que se nega provimento.”



    (ARE nº 1.523.684-AgR/CE, Rel. Min. Luís Roberto Barroso (Presidente), Tribunal Pleno, j. 24/02/2025, p. 06/03/2025).



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. AFASTAMENTO PARA CONCORRER À CARGO ELETIVO. REMUNERAÇÃO. LEI COMPLEMENTAR 64/1990. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. DEBATE DE ÂMBITO INFRACONSTITUCIONAL. EVENTUAL VIOLAÇÃO REFLEXA DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA NÃO VIABILIZA O RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. A controvérsia, conforme já asseverado na decisão guerreada, não alcança estatura constitucional. Não há falar em afronta aos preceitos constitucionais indicados nas razões recursais. Compreensão diversa demandaria a análise da legislação infraconstitucional encampada na decisão da Corte de origem, bem como a reelaboração da moldura fática, a tornar oblíqua e reflexa eventual ofensa à Constituição, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Desatendida a exigência do art. 102, III, “a”, da Lei Maior, nos termos da jurisprudência desta Suprema Corte. 2. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 3. Agravo regimental conhecido e não provido.”



    (ARE nº 1.408.892-AgR/CE, Rel. Min. Rosa Weber (Presidente), Tribunal Pleno, j. 19/06/2023, p. 28/06/2023).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR DO FISCO ESTADUAL. DISPUTA DE MANDATO ELETIVO. AFASTAMENTO REMUNERADO. PRÉVIA ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL: LEI COMPLEMENTAR N. 64/1990. COMPETÊNCIA. NORMA INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA CONSTITUCIONAL INDIRETA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.”



    (RE nº 72.0657-AgR/SE, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, j. 22/04/2014, p. 06/05/2014).



    13. Ante o exposto, nego provimento ao agravo no recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Por se tratar, na origem, de mandado de segurança, inaplicável o art. 85, § 11, do CPC (enunciado nº 512 da Súmula do STF e art. 25 da Lei nº 12.016, de 2009).



    Publique-se.



    Brasília, 29 de outubro de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator