Tribunal: STF
Processo: RE 1578122
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-17
Data de publicação: 2025-11-17

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito administrativo e outras matérias de direito público. Recurso extraordinário. Improbidade administrativa. Lei nº 14.230, de 2021. Retroatividade da lei mais benéfica. Rol taxativo do art. 11 da Lei nº 8.429, 1992. Dolo específico. Negativa de seguimento.



    I. Caso em exame



    1. Recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, que, em ação civil pública por ato de improbidade administrativa, manteve a improcedência do pedido inicial.



    2. O recorrente (Ministério Público do Estado de Minas Gerais) sustenta violação aos arts. 5º, incs. XXXVI e XL, e 37, § 4º, da Constituição da República, alegando a irretroatividade das novas disposições da Lei nº 8.429, de 1992, conferidas pela Lei nº 14.230, de 2021, a fatos anteriores à sua vigência, ante o princípio do tempus regit actum, e requer o provimento do recurso para julgar procedentes os pedidos iniciais.



    II. Questão em discussão



    3. A questão em discussão consiste em saber se as alterações promovidas pela Lei nº 14.230, de 2021, à Lei nº 8.429, de 1992, que tornaram o rol do art. 11 taxativo e exigiram dolo específico para atos de improbidade administrativa, têm aplicação retroativa a fatos anteriores à sua vigência em processos sem trânsito em julgado.



    III. Razões de decidir



    4. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Agravo no Recurso Extraordinário nº 843.989-RG/PR (Tema nº 1.199 do ementário da Repercussão Geral), assentou a retroatividade das normas benéficas da Lei nº 14.230, de 2021, aos processos de improbidade administrativa sem trânsito em julgado, aplicando o princípio da lei mais benéfica no âmbito do Direito Administrativo Sancionador.



    5. As modificações introduzidas pela Lei nº 14.230, de 2021, promoveram alterações na Lei de Improbidade Administrativa, transmutando o rol do art. 11 para numerus clausus e estabelecendo a necessidade da comprovação de conduta dolosa específica para a caracterização dos atos de improbidade que atentam contra os princípios da Administração Pública.



    6. O acórdão recorrido, ao aplicar retroativamente as novas regras da Lei nº 8.429, de 1992, com redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021, está em conformidade com a jurisprudência desta Corte.



    IV. Dispositivo 



    7. Recurso extraordinário ao qual se nega seguimento.



    _________



    Dispositivos relevantes citados: CRFB, arts. 5º, incs. XXXVI, XL, 37, § 4º; Lei nº 7.347, de 1985, art. 18; Lei nº 8.429, de 1992, arts. 1º, § 4º, 9º, 10, 11, caput, 11, § 2º; Lei nº 14.230, de 2021; CPC, arts. 364, caput, 364, § 2º, 1.026, §§ 2º a 4º; RISTF, art. 21, § 1º.



    Jurisprudência relevante citada: STF, ARE nº 843.989-RG/PR (Tema 1.199), Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 18/08/2022.



DECISÃO



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto em desfavor de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, assim ementado:



    “APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – DIREITO ADMINISTRATIVO PRELIMINAR – NULIDADE PROCESSUAL – CERCEAMENTO DE DEFESA – INOCORRÊNCIA – PRESCINDIBILIDADE DAS PROVAS REQUERIDAS – MEMORIAIS – FACULDADE DO JUIZ – REJEIÇÃO 



    1. Não se tem por configurado cerceamento de defesa quando a prova requerida pela parte é manifestamente desnecessária. 



    2. O magistrado, como destinatário da prova, tem o poder-dever de indeferir diligências inúteis para o julgamento da demanda, como o fez o juízo de origem, ao entender pela dispensa da prova oral para o deslinde da controvérsia. 



    3. Hipótese na qual a prova testemunhal e os depoimentos pessoais dos réus são prescindíveis para o desate da lide, que já foram devidamente ouvidos no inquérito civil público, sendo, pois, a prova documental suficiente para resolução do mérito. 



    4. A ausência de intimação das partes para apresentação de memoriais não configura qualquer irregularidade, muito menos nulidade processual. 



    5. As alegações finais, em regra interpostas oralmente – porém conversíveis em memoriais diante da complexidade do fato ou do direito, nos termos do art. 364, caput, e § 2º, do CPC –, não representam fase obrigatória do procedimento comum ordinário, tratando-se de faculdade do juiz condutor do processo. 



    6. Inexistência de cerceamento de defesa. Preliminar rejeitada. 



    MÉRITO – IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR – APLICAÇÃO DA LEI MAIS BENÉFICA – UTILIZAÇÃO INDEVIDA DO ACESSO RESTRITO A SISTEMA DE INFORMAÇÕES OU BANCO DE DADOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – ATO QUE NÃO SE ENQUADRA NOS INCISOS DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 – ROL TAXATIVO – AUSÊNCIA DE ELEMENTO SUBJETIVO – IMPROCEDÊNCIA MANTIDA 



    1. Segundo a Lei 8.429/1992, os atos de improbidade subdividem-se em: a) atos que importem enriquecimento ilícito (art. 9º); b) atos que causem prejuízo ao erário (art. 10); c) atos que atentam contra os princípios da administração pública (art. 11). 



    2. “Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador” (art. 1º, § 4º, da Lei 8.429/1992, com a redação dada pela Lei 14.230/2021). 



    3. O reconhecimento da ação de improbidade administrativa como parte do Direito Administrativo Sancionador e sua aproximação com a esfera penal conduz à aplicação do art. 5º, XL, da CF, que prevê a retroatividade da lei mais benéfica ao réu. Inteligência das teses fixadas pelo Supremo Tribunal Federal no recente julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo n. 843.989/PR, representativo da controvérsia descrita no Tema 1.199. 



    4. Com a nova redação da Lei 8.429/1992 dada pela Lei 14.230/2021, apenas as condutas descritas nos incisos do artigo 11 caracterizam-se atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública, tratando-se de rol taxativo, e não mais exemplificativo. Condutas descritas na petição inicial que não se enquadram em qualquer dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992. 



    5. Existência, ademais, de sentença transitada em julgado que anulou o processo administrativo disciplinar instaurado pelo mesmo fato, reconhecendo a ausência de qualquer conduta ilegal. Nada obstante a autonomia entre as instâncias civil e administrativa, não há, no caso concreto, como se afastar a comunicabilidade das órbitas, uma vez que a anulação do procedimento administrativo decorreu justamente porque afastada a prática de ato ilícito pelo primeiro réu. 



    6. Recurso não provido.” (e-doc. 107).



    2. Os embargos de declaração opostos não foram providos (e-doc. 129).



    3. No presente recurso extraordinário, o Ministério Público do Estado de Minas Gerais aponta violação aos arts. 5º, incs. XXXVI e XL, e 37, § 4º, da Constituição da República, afirmando, em suma, que as novas disposições da Lei nº 8.429, de 1992, conferidas pela Lei nº 14.230, de 2021, não podem ser aplicadas a fatos anteriores, ante o princípio do tempus regit actum.



    3.1. Sustenta que o princípio da retroatividade da lei mais benéfica no Direito Administrativo Sancionador é diferente, “exigindo que a retroatividade seja disciplinada expressamente pela lei, o que não ocorreu no caso”, uma vez que a nova lei não trouxe norma expressa admitindo sua aplicação pretérita.



    3.2. Ao final, requer o provimento do recurso extraordinário “a fim de que, reconhecida a irretroatividade das normas previstas na Lei 8.429/92, com a nova redação dada pela Lei n.º 14.230/21, seja reformado o acórdão para julgar procedentes os pedidos iniciais” (e-doc. 148). 



    4. Foram apresentadas contrarrazões (e-doc. 152).



    É o relatório.



    Decido.



    5. Para melhor exame da controvérsia estabelecida nestes autos, transcrevo os fundamentos do acórdão alusivo ao julgamento da apelação pertinentes ao exame do presente extraordinário:



    “(...) O pedido foi julgado improcedente, tendo a Magistrada a quo entendido que o decisum, proferido na ação n. 0024.10.116.308-7, que anulou a penalidade aplicada nos autos do processo administrativo disciplinar instaurado em desfavor do primeiro réu “restou devidamente fundamentado e apontou para falta de provas cabais de ato imoral, tráfico de influência, de enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário ou conduta ilegal por parte do Requerido (servidor público)” (Ordem 56, pág. 3). Ainda segundo a i. Sentenciante, a condenação por ato de improbidade administrativa decorrente da infringência a princípios administrativos exige demonstração ostensiva do dolo dos réus, a qual não foi efetivada na presente espécie. 



    Entendo que se impõe a confirmação da r. sentença recorrida, embora o faça por fundamentos diversos. 



    (...)



    Na espécie, a petição inicial encerra pedido de condenação de Thomaz Eric Diniz Kentish e Thiago Pinto Cunha pela prática das condutas previstas no art. 11, caput, da Lei 8.429/1992, em virtude da utilização indevida do acesso restrito a sistema de informações do IPSEMG pelo primeiro réu supostamente com objetivo de obtenção de honorários advocatícios simulados pelo segundo requerido junto à pensionista que seria agraciada com o pagamento de diferenças remuneratórias pretéritas. 



    A seguir, a descrição das condutas imputadas aos apelados na exordial: 



    Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) (...)



    Como visto, a Lei 14.230/2021 modificou a redação do caput do art. 11 da Lei 8.429/92, para inserir a expressão “caracterizada por uma das seguintes condutas”, de modo que, com a nova redação, apenas as condutas descritas nos incisos do referido artigo caracterizam-se atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública, tratando-se de rol taxativo, e não mais exemplificativo. 



    Além disso, somente haverá ato de improbidade administrativa, na aplicação do art. 11, “quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito econômico ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade” (Lei 8.429/1992, art. 11, § 2º), exigindo-se, portanto, o fim especial de agir. 



    No presente caso, as condutas dos réus não se subsomem a qualquer dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, destacando-se que, ao requerer a condenação dos apelados por atentarem contra os princípios da Administração Pública, o Ministério Público limitou-se a afirmar que “o fornecimento de informações privilegiadas a terceiros e a prática de atos que favorecem determinadas pessoas são incompatíveis com a ordem jurídica, violando os princípios da impessoalidade e lealdade às instituições” e que “a violação de princípios da Administração Pública, no exercício do cargo, é tipificada como ato de improbidade administrativa, no artigo 11, caput, da Lei 8.429/92” (Ordem 1, pág. 6). 



    A bem da verdade, nem mesmo o aventado conluio restou identificado nos vastos documentos que instruem os autos, impondo-se registrar que, em seus depoimentos, tanto no inquérito civil quanto nos procedimentos instaurados pelo IPSEMG, ambos os réus foram uníssonos em afirmar que não possuíam qualquer vínculo de amizade, não tendo o Ministério Público apresentado nenhum indício de que eles eram pessoas próximas a ponto de justificar os fatos noticiados nestes autos. 



    É certo, outrossim, que inexistiu lesão aos cofres públicos da autarquia estadual, que, aliás, nem mesmo chegou a pagar o valor à pensionista que ela mesma havia reconhecido como devido. 



    Por certo, não se ignora que a divulgação de informações a que se tem acesso pelo desempenho de função pública é conduta manifestamente temerária. Contudo, o conjunto probatório sequer permite aferir o dolo específico do agente público ou o conluio com o particular para a prática de conduta ilícita com vistas à obtenção de vantagem indevida. 



    Com redobrava vênia, a narrativa ministerial é meramente especulativa, ou seja, a sequência dos acontecimentos pode até levar à presunção de que haveria um acordo entre os réus para obtenção de honorários advocatícios indevidos. Mas, sem prova do “fim especial de agir”, os acontecimentos, embora suspeitos, permanecem no campo da lucubração. 



    Nesse particular, os fatos, da forma como narrados pelo Ministério Público e tomados isoladamente, sem prova do conluio, sequer consubstanciam conduta ilícita dos réus, quanto mais improbidade administrativa a ser punida nos termos da Lei 8.429/1992. 



    Relevante registrar, nesse tocante, que o primeiro réu, embora punido com a pena de suspensão no âmbito administrativo pelos mesmos fatos que amparam a pretensão deduzida em juízo pelo Ministério Público Estadual, teve a pena anulada nos autos do processo n. 0024.10.116308-7. 



    (...)



    Cediço a independência entre as instâncias civil, administrativa e criminal. No entanto, afigurar-se-ia desproporcional o reconhecimento da prática de ato de improbidade administrativa na hipótese dos autos quando há sentença transitada em julgado que anulou o processo administrativo disciplinar instaurado pelo mesmo fato, reconhecendo a inexistência de qualquer conduta ilegal. 



    Mesmo diante de uma autonomia entre as instâncias, não há, no caso concreto, como se afastar a comunicabilidade das órbitas, uma vez que a anulação do procedimento administrativo decorreu justamente porque afastada a prática de ato ilícito pelo primeiro réu. 



    Acaso admitida a punição dos réus na presente ação, haveria flagrante desarmonia na atuação jurisdicional, o que não se admite 



    Com redobrada vênia, em que pesem indesejáveis e até mesmo ilegítimas as condutas denunciadas na exordial, sem que haja sua tipificação específica na Lei 8.429/1992, as quais, segundo defende o Parquet, configurariam atos de improbidade administrativa, o caso é mesmo de improcedência da pretensão inaugural, tal como decidido no primeiro grau. 



    Com essas considerações, NEGO PROVIMENTO AO RECURSO APELATÓRIO, mantendo incólume a r. sentença recorrida. 



    Sem condenação em honorários advocatícios sucumbenciais, vez que inadmissíveis na espécie. 



    Custas recursais, na forma da lei.” (e-doc. 107; grifos nossos).



    6. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Agravo no Recurso Extraordinário nº 843.989-RG/PR (Tema nº 1.199 do ementário da Repercussão Geral), analisou a aplicação da Lei nº 14.230/2021 no tempo, assentando a retroatividade das normas benéficas aos processos sem trânsito em julgado, como na hipótese destes autos. 



    7. Desde então, o Supremo Tribunal tem asseverado que a Lei nº 14.230, de 2021, ao promover viscerais alterações na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429, de 1992), transmutou o rol do art. 11 para numerus clausus, isto é, passou a restringir a condenação por improbidade aos casos em que especificamente imputada a conduta do agente a uma das figuras dos incisos do mesmo dispositivo, estabelecendo, ainda, a necessidade da comprovação de conduta dolosa.



    8. Assim, é inviável a imputação com base genérica, tendo como exemplificativo o rol estabelecido no mencionado art. 11, na forma como asseverado pelo Juízo primeiro e mantido pelo Tribunal de origem.



    9. Tem-se, portanto, que o acórdão recorrido está de acordo com a jurisprudência desta Corte, não merecendo qualquer reparo.



    10. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021, p. 30/11/2021; Rcl nº 24.841-EDAgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020).



    11. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC. 



    12. Ante o exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Sem honorários, por tratar-se de ação civil pública, nos termos do art. 18 da Lei nº 7.347, de 1985.



    Publique-se.



    Brasília, 17 de novembro de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator