Tribunal: STF
Processo: Rcl 88185
Classe: Rcl
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-07
Data de publicação: 2025-12-07

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Cuida-se de reclamação constitucional, com pedido liminar, ajuizada pelo Município de Vila Velha contra decisão da Primeira Turma Recursal do Colégio Recursal dos Juizados Especiais do Estado do Espírito Santo proferida nos autos do Processo nº 5028504-84.2024.8.08.0035, que teria contrariado o enunciado da Súmula Vinculante nº 4.



    O Município de Vila Velha narra que Diogo Henrique Scandian, servidor público ocupante do cargo de Agente de Farmácia, moveu o processo em referência em seu desfavor, objetivando a substituição do salário mínimo como base de cálculo para o pagamento de adicional de insalubridade, previsto no Decreto Municipal nº 11/2015 e na Lei Complementar Municipal nº 006/2002, pelo vencimento efetivo do cargo ocupado.



    Afirma que a autoridade reclamada negou provimento ao recurso inominado, mantendo a sentença de procedência do pedido para determinar “a substituição da base de cálculo para o vencimento do servidor, fundamentando-se na tese de que haveria uma ‘evolução jurisprudencial’ que permitiria ao Judiciário, diante da mora legislativa, integrar a norma de forma provisória.”



    O reclamante defende que a solução no caso concreto configura decisão judicial constitutiva de “nova base de cálculo para vantagem de servidor público, majorando indevidamente a despesa pública sem prévia dotação ou lei autorizativa, o que impõe a imediata intervenção desta Corte Constitucional”, por violação à vedação da atuação do Poder Judiciário como legislado positivo.



    Faz referência ao julgado na Rcl nº 64743, em cujos autos o STF teria decidido idêntica matéria no contexto do Município de Vila Velha.



    O ente municipal requer que seja deferido o pedido liminar para suspender os efeitos do acórdão reclamado e o trâmite do processo. No mérito, pede a cassação da decisão reclamada, mantendo-se “a aplicação do salário mínimo como base de cálculo até a superveniência de lei municipal específica.”



    É o relatório. Decido.



    O enunciado da Súmula Vinculante nº 4 possui o seguinte teor:



    “Salvo nos casos previstos na Constituição, o salário mínimo não pode ser usado como indexador de base de cálculo de vantagem de servidor público ou de empregado, nem ser substituído por decisão judicial.” (grifos nossos)



    Do enunciado, são extraídas duas normas de interpretação constitucional consentâneas à solução adotada nos autos do RE nº 565.714, a saber: i) a inconstitucionalidade da utilização do salário mínimo como base de cálculo de vantagem devida a servidor público ou empregado e ii) a impossibilidade de o Poder Judiciário atuar como legislador positivo.



    No julgamento do RE nº 565.714, diante da inexistência de lei anterior que pudesse ser aplicada ao caso e assentando-se a impossibilidade de o Poder Judiciário atuar como legislador positivo, entendeu-se pela preservação da eficácia de prescrição legal inconstitucional (que institui o salário mínimo como base de cálculo de vantagem), com fundamento no postulado da irredutibilidade de vencimentos.



    Cito, por oportuno, trecho extraído do julgamento do RE 565.714, de relatoria da Min. Cármen Lúcia:



    “13. Tenho que haverá de ser declarada a não-recepção do § 1º e da expressão ‘salário mínimo’ contida no caput do art. 3º da Lei Complementar paulista 432/1985. Não persistindo parâmetro constitucional para a fixação de nova base de cálculo para o adicional de insalubridade, e tendo a legislação garantido aos ora Recorrentes tal direito, que não lhes pode ser suprimido, a solução ortodoxa que poderia, inicialmente, ser aventada para aplicação ao presente caso o seria a determinação de retorno dos autos à origem para que lá fosse examinada a legislação infraconstitucional.



    Todavia, o Tribunal a quo já concluiu não haver parâmetro infraconstitucional a ser aplicado ao caso ao afirmar que ‘preceituando a lei que a vantagem incida sobre o salário mínimo, não poderia o Judiciário estabelecer nova base de cálculo para o adicional de insalubridade eis que não pode legislar já que tal competência é privativa do Poder Executivo, sob pena de desrespeitar os artigos 37, caput, e 5º, II, da Constituição Federal’.



    14. De outra parte, não é juridicamente possível, diante do reconhecimento da não recepção da norma paulista, manter o cálculo do adicional de insalubridade com base no salário-mínimo. 



    Também não me parece juridicamente plausível estabelecer que a base de cálculo do adicional de insalubridade será a remuneração ou o vencimento, sob pena de estarmos a atuar como legislador positivo. Nessa última hipótese haveria ainda a circunstância de que alguns dos Recorrentes têm remuneração inferior a dois salários-mínimos, ou seja, se adotarmos como base de cálculo a remuneração ou o vencimento será imposto uma condição pior do que a do acórdão recorrido.



    Pior do que as duas hipóteses acima seria concluir que os policiais militares não têm direito ao adicional de insalubridade, por ausência de base de cálculo, uma vez que há lei a lhes assegurar tal parcela remuneratória e que a sua só previsão não agride à Constituição. Ao contrário, atende-a. A desconformidade restringe-se ao critério indexador fixado e que a vinculou ao salário mínimo.



    15. Tenho, pois, que em face dos princípios constitucionais e do regime jurídico a prevalecer para os Recorrentes a solução jurídica possível no caso – e sempre tendo em vista que o Estado de São Paulo, mesmo após quase vinte anos de vigência do art. 7º, inc. IV, da Constituição da República, manteve na legislação o salário-mínimo como base de cálculo do adicional de insalubridade, a base de cálculo do adicional de insalubridade a ser pago aos Recorrentes – haverá de ser o equivalente ao total do valor de dois salários-mínimos segundo o valor vigente na data do trânsito em julgado deste recurso extraordinário, atualizado-o na forma da legislação estabelecida para a categoria, até que seja editada lei fixando nova base de cálculo, respeitada a garantia constitucional da irredutibilidade da remuneração.



    16. Pelo exposto, encaminho votação no sentido de negar provimento ao recurso extraordinário para reformar o acórdão recorrido, assentando, entretanto, a não-recepção pelo art. 7º, inciso IV, da Constituição da República, do art. 3º da Lei Complementar 432/1985 do Estado de São Paulo, uma vez que este Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento de que qualquer vinculação ou indexação de valores de vencimentos ao salário mínimo é constitucionalmente inválido” (DJe 7/11/08).



    No caso concreto em referência nesta reclamação, extraio da sentença que 



    “a lei de regência no âmbito do Município de Vila Velha que versa sobre o pagamento do aludido adicional é a Lei Complementar no 006/2002, que dispõe sobre o Estatuto dos servidores públicos do Município de Vila Velha e dá outras providências, e, em seu art. 98, aduz, de forma breve, que os adicionais pelo exercício de atividade insalubre, perigosa ou penosa serão concedidos na forma da legislação pertinente.



    O ente requerido editou o Decreto nº 11, de 20 de janeiro de 2015, que regulamenta a concessão do adicional de insalubridade e periculosidade de que trata o art. 98 da Lei Complementar nº 006/2002, aos servidores do Município de Vila Velha e dá outras providências, e, em seu art. 5º, estabelece que o valor do adicional de insalubridade será calculado sobre o salário-mínimo vigente.



    (...)



    Outrossim, o Supremo Tribunal Federal, ao editar a Súmula Vinculante nº 04, vedou a indexação do salário-mínimo como base de cálculo de vantagem de servidor público ou empregado, tampouco ser substituído por decisão judicial. 



    Salvo nos casos previstos na Constituição, o salário-mínimo não pode ser usado como indexador de base de cálculo de vantagem de servidor público ou de empregado, nem ser substituído por decisão judicial. 



    Cumpre frisar que a Carta Magna nada dispõe sobre a utilização da base de cálculo do salário-mínimo para que seja auferido o valor do adicional de insalubridade a servidores públicos.



    Observa-se que o parâmetro adotado como base de cálculo pelo ente requerido não se mostra em consonância com o entendimento firmado pelo STF na Súmula Vinculante nº 04. O Decreto Municipal nº 11, de 20/01/2015, fora editado em desconformidade com o entendimento do Supremo Tribunal Federal. ” (e-Doc 4, p. 58). (grifei).



    Essa decisão restou mantida em acórdão em recurso inominado assim fundamentado:



    “o ente Recorrente defende a aplicação do entendimento firmado pelo STF no RE 565.714, que determina a manutenção do salário mínimo como base de cálculo, "congelado", até que nova lei discipline a matéria, ou, dito de outra forma, que a base de cálculo, no presente caso, não poderia ser o vencimento básico, ante a ausência de lei no Município de Vila Velha. 



    Ocorre que tal argumento não merece prosperar, sob pena de negativa a eficácia de um direito constitucional, em razão da inércia – prolongadíssima – do legislador. Explico. 



    O direito ao adicional de insalubridade é assegurado pela Constituição Federal (art. 7º, XXIII, c/c art. 39, § 3º) e, no caso dos autos, as provas periciais comprovaram a exposição do servidor aos agentes nocivos. 



    Assim, o cerne da questão é a mora legislativa, isso, porque, o Município de Vila Velha, ao não editar lei específica definindo a base de cálculo, criou um vácuo normativo que, no entanto, não pode servir de justificativa para frustrar a implementação de um direito constitucionalmente garantido ao servidor. 



    Conforme recentes julgados do Supremo Tribunal Federal (RE 833137 AgR, RE 987079 AgR, RE 672522 AgR, RE 687395 AgR, RE 674967 e RE 565.714/SP), apesar do entendimento firmado na parte final da Súmula Vinculante n.º 04, editada no ano de 2008, a Corte Suprema passou a entender que fixar o vencimento básico não é atuar como legislador positivo, mas sim integrar a norma de forma provisória para garantir o direito, enquanto se aguarda a atuação do poder competente. 



    Houve, portanto, uma evolução da jurisprudência para mitigar os efeitos da omissão legislativa. 



    Nesse sentido, especialmente no julgamento do RE 565.714/SP (Tema 18 de Repercussão Geral), ficou assentado que a vedação da SV 4 não impede que o Poder Judiciário, diante da inércia do legislador, determine a utilização do vencimento básico do servidor como base de cálculo, de forma provisória, até que sobrevenha a legislação municipal específica. 



    Tal entendimento foi reafirmado no precedente invocado em contrarrazões, o Agravo Regimental no Recurso Extraordinário nº 833.137 (RE 833137 AgR), que consolidou a posição de que, embora o Judiciário não possa atuar como legislador positivo, ele pode – e deve – garantir a eficácia mínima do direito constitucional, determinando o vencimento básico como parâmetro de cálculo enquanto perdurar a omissão.



    Ora, outro caminho não deveríamos percorrer, senão o de que a mora legislativa não pode ser um escudo para o descumprimento de deveres constitucionais. 



    Desta forma, sem mais delongas, o entendimento adotado neste caso não se trata de substituição judicial de indexador, mas de aplicação direta da Constituição em face da omissão inconstitucional do ente público. Portanto, a sentença recorrida não merece qualquer reparo.” (e-Doc 4, p. 20) (grifei).



    Delineada a moldura fático-jurídica subjacente à reclamação, verifico que o direito ao adicional de insalubridade dos servidores do Município de Vila Velha decorre da LC nº 6/02, na qual restou preconizado que o referido benefício seria concedido na forma da legislação pertinente. Observo, ainda, que a regulamentação da verba sobreveio apenas no ano de 2015 por meio da edição do Decreto nº 11/15 pelo Poder Executivo Municipal, trazendo, então, a previsão de vinculação da base de cálculo do adicional de insalubridade ao salário mínimo.



    Observa-se, portanto, que a pretensão do Município de Vila Velha em ver a “aplicação do salário mínimo como base de cálculo até a superveniência de lei municipal específica” está amparada em ato do Poder Executivo Municipal (Decreto nº 11/15) posterior à Edição da Súmula Vinculante nº 4 (Dje de 09/05/08), revelando-se, assim, a contrariedade do referido Decreto com a primeira parte do enunciado em que veda a utilização do salário mínimo como indexador de base de cálculo de vantagem de servidor público ou de empregado.



    Nesse contexto, sobressai a omissão da LC nº 6/02 quanto ao critério de cálculo do adicional de insalubridade ora em análise, hipótese essa em que é permitida a substituição do salário mínimo pelo vencimento tal como assentado pela autoridade reclamada que não atuou como legislador positivo ao preencher a lacuna normativa derivada do descompasso entre o Decreto nº 11/15 e a Súmula Vinculante nº 4.



    Nesse sentido, é o entendimento de ambas as Turmas do Supremo Tribunal Federal:



    “CONSTITUCIONAL, ADMINISGTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. BASE DE CÁLCULO DO ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL. INCIDÊNCIA SOBRE O VENCIMENTO BÁSICO. POSSIBILIDADE. ALEGADA VIOLAÇÃO À SÚMULA VINCULANTE 4. INOCORRÊNCIA. RECURSO DESPROVIDO. 



    I. CASO EM EXAME 



    1. Agravo Interno em face de decisão que negou seguimento à Reclamação. 



    II. QUESTÃO JURÍDICA EM DISCUSSÃO 



    2. Discute-se suposta negativa de vigência ao enunciado da Súmula Vinculante 4. 



    III. RAZÕES DE DECIDIR 



    3. A fixação do vencimento, em substituição ao salário mínimo, como base de cálculo do adicional de insalubridade, uma vez constatada omissão legislativa, é constitucional. 



    4. Não há violação à Súmula Vinculante 4 nas hipóteses em que não ocorre a substituição do legislador ordinário pela decisão judicial quanto à escolha da base de cálculo do adicional de insalubridade pelo ato reclamado. 



    IV. DISPOSITIVO 



    5. Recurso de Agravo a que se nega provimento.



    (Rcl 85195 AgR, Primeira Turma, Min. Rel. Alexandre de Moraes, DJe de 03/11/2025) (grifei)”



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECLAMAÇÃO. INTERPOSIÇÃO EM 04.05.2020. SÚMULA VINCULANTE N.º 4. BASE DE CÁLCULO DO ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL. INCIDÊNCIA SOBRE O VENCIMENTO BÁSICO. POSSIBILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. Não viola a Súmula Vinculante n.º 4 a decisão do Tribunal que, em razão da omissão legislativa, fixa o vencimento básico do servidor como base de cálculo do adicional de insalubridade. 



    2. Agravo regimental a que se nega provimento.



    (Rcl 36134 AgR, Segunda Turma, Min. Rel. Edson Fachin, DJe de 25/09/2020)”



     A reclamação constitucional tem objeto estrito, voltado à correção de eventual usurpação da competência desta Suprema Corte ou desrespeito à eficácia de decisão do STF ou súmula com efeito vinculante (art. 102, I, l e art. 103-A, § 3º, ambos da CF/88).



    Exige-se, assim, para conhecimento da reclamação constitucional por alegado desrespeito à eficácia de seus julgados ou de enunciado com caráter vinculante, estrita pertinência entre o conteúdo do ato reclamado e o paradigma invocado, não sendo legítimo o uso da reclamação constitucional como “sucedâneo [...] de recursos ou de ações judiciais em geral” (Rcl nº 23.157/BA-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe de 7/4/2016). 



    Ainda nesse sentido, confira-se:



     “RECLAMAÇÃO. TEMA 667. NÃO ESGOTAMENTO DAS INSTÂNCIAS ORDINÁRIAS. SÚMULA VINCULANTE 43. AUSÊNCIA DE ADERÊNCIA. INEXISTÊNCIA DE OFENSA. MOLDURA FÁTICA. INVIABILIDADE DE REDISCUSSÃO. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. É inviável o processamento da reclamação proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida antes de esgotados todos os instrumentos recursais nas instâncias ordinárias, de maneira que se possibilite a aplicação do entendimento fixado pela sistemática da repercussão geral. 2. É inviável a reclamação quando o ato reclamado não possui aderência estrita ao paradigma apontado como afrontado. Os fundamentos que embasam o acórdão reclamado revelam-se em harmonia com o teor da Súmula Vinculante supostamente ofendida. 3. A ação reclamatória não se revela o instrumento adequado ao revolvimento do conjunto fático-probatório dos autos a fim de ver modificada a moldura fática delimitada pela instância de origem. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.” (Rcl nº 53.336-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe de 2/3/23).



    “Agravo regimental na reclamação. 2. Inexistência de ofensa à Súmula Vinculante 43. 3. Ausência de similitude fática e de estrita aderência entre o conteúdo do ato reclamado e o objeto da decisão-paradigma. 4. Impossibilidade de utilização da reclamação como sucedâneo recursal. 5. Agravo regimental não provido.” (Rcl nº 31.953-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 6/2/20).



    Ante o exposto, nego seguimento à reclamação, nos termos do artigo 21, § 1º, do RISTF. 



    Publique-se.



    Brasília, 7 de dezembro de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente