Tribunal: STF
Processo: Rcl 86402
Classe: Rcl
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-09
Data de publicação: 2025-12-09

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de reclamação, com pedido de liminar, proposta pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo, contra decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (TJSP) no Processo 2004157-79.2023.8.26.0000, por afirmado desrespeito ao que decidido por esta Suprema Corte no RE 1.041.210 RG/SP – Tema 1.010 da Repercussão Geral.  



    O reclamante sustenta, em síntese, que a decisão reclamada aplicou equivocadamente o entendimento firmado no julgamento do referido recurso paradigma.   



    Argumenta o reclamante:  



    O Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo julgou parcialmente procedente ação direta de inconstitucionalidade movida pelo Procurador-Geral de Justiça. 



    [...]



    Diante deste acórdão, o Procurador-Geral de Justiça interpôs recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição da República, em face do capítulo decisório que rechaçou a inconstitucionalidade por omissão parcial do art. 23 da Lei Complementar n. 880/21, do Município de Limeira, que dispõe que o total dos cargos em comissão a serem ocupados por servidores efetivos será de 5%.



    Contudo, o excelentíssimo Desembargador Presidente do Tribunal de Justiça de São Paulo negou seguimento ao recurso



    [...]



    Contra tal decisão, o Procurador-Geral de Justiça aviou agravo interno, com fulcro no art. 1.030, I, a, e § 2º, do Código de Processo Civil, sustentando, em síntese, que o Tema 1.010 de repercussão geral não se aplicava ao caso vertente.



    Sobreveio, então, decisão da Câmara Especial de Presidentes do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, que rechaçou a pretensão, nos seguintes termos:



    [...]



    No caso em tela, desponta claro que o manejo da reclamação se faz indispensável, visto que, ao não acolher agravo interno ofertado pelo Procurador-Geral de Justiça e concluir que o objeto do recurso extraordinário se amoldava ao Tema 1.010 de repercussão geral, afrontou a competência desta Corte Suprema para analisar o referido apelo extraordinário.



    A decisão não está em consonância com o Tema 1.010 de repercussão geral no que toca ao percentual fixado em lei de 5% dos cargos comissionados a serem preenchidos por servidores ocupantes de cargo efetivo.



    [...]



    Ora, o tema 1.010 concerne às balizas para a instituição de cargos comissionados, ao passo que o presente recurso diz respeito à omissão na fixação de percentual de cargos em comissão a serem reservados a servidores de carreira. 



    Ou seja, a controvérsia constitucional não está compreendida no Tema 1.010 de repercussão geral. 



    Logo, não pode prevalecer a conclusão de que o julgado que afirmou a constitucionalidade do percentual fixado pela legislação de Limeira converge com o tratamento jurídico dispensado ao tema. 



    Aliás, o percentual de 5% aceito pelo Tribunal paulista se distancia de sobremaneira da proporcionalidade e da razoabilidade que devem nortear o Poder Executivo Municipal na sua fixação (documento 1, pp. 2-10).



    Sustenta que:



    Com efeito, o inciso V do art. 37 da Constituição Federal determina a reserva de percentual mínimo, adotado em ato normativo, de cargos de provimento em comissão a servidores de carreira, com nítido escopo de estímulo à profissionalização do serviço público (e consequente valorização do servidor público titular de cargo de provimento efetivo, isolado ou de carreira), bem como compatibilizar a liberdade de provimento de cargos comissionados com os princípios que norteiam a atividade administrativa, previstos no art. 37, caput, da Constituição Federal.



    Tanto é assim que em recurso extraordinário interposto contra acórdão desse egrégio Tribunal de Justiça, proferido em ação direta de inconstitucionalidade proposta em face de norma do Município de São Vicente (que havia fixado o percentual de 15% para a reserva de cargos comissionados a servidores de carreira na estrutura da Prefeitura Municipal), a ilustre Ministra Cármen Lúcia reconheceu a insuficiência do percentual fixado, tendo a sua última decisão, de 10 de julho de 2024 (documento 1, p. 11).



    Ao final, aponta os requisitos para o deferimento da liminar e requer, no mérito:



    d) a procedência da presente reclamação para cassar a decisão da Câmara Especial de Presidentes do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos termos do art. 992 do Código de Processo Civil, e dar seguimento ao recurso extraordinário apresentado pelo Procurador-Geral de Justiça, a fim de que seja examinado e apreciado por este Supremo Tribunal Federal (documento 1, p. 13).  



    O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo prestou informações (documento 10).



    O Município de Limeira contestou a ação (documento 14).



    A Procuradoria-Geral da República proferiu parecer pela procedência da reclamação:



    RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AJUIZAMENTO DE ADI PELO MPSP. LC 880/2021 DO MUNICÍPIO DE LIMEIRA/SP. AÇÃO QUE IMPUGNA O PERCENTUAL DE CARGOS EM COMISSÃO A SEREM PROVIDOS POR SERVIDORES DE CARREIRA. DECLARAÇÃO PARCIAL DE INCONSTITUCIONALIDADE DA NORMA MUNICIPAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO MINISTERIAL. NEGATIVA DE SEGUIMENTO COM BASE NO TEMA RG 1.010. INVIABILIDADE. PRECEDENTE QUALIFICADO QUE NÃO SE APLICA AO CASO. PARADIGMA QUE, AO TRATAR DOS PARÂMETROS PARA INSTITUIÇÃO DE CARGOS COMISSIONADOS, NÃO CONTEMPLA QUALQUER PERCENTUAL FIXO DE RESERVA COMO RAZOÁVEL PARA SEREM PROVIDOS POR SERVIDORES EFETIVOS. DISTINGUISHING DEMONSTRADO. VIOLAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO STF PARA O EXAME DO APELO EXTREMO. NECESSIDADE DE GARANTIA DA AUTORIDADE DA SUPREMA CORTE. PARECER PELA PROCEDÊNCIA DA RECLAMAÇÃO (documento 22).  



    É o relatório. Decido.  



    Preliminarmente, observo que a ação está apta a ser julgada; por isso, deixo de requisitar as informações e de enviar o feito à Procuradoria-Geral da República (arts. 52, parágrafo único, e 161, parágrafo único, ambos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal – RISTF).  



    A reclamação é procedente, pois a decisão reclamada violou precedente vinculante do Supremo Tribunal Federal, como será explicitado.  



    Transcrevo trecho do acórdão proferido pelo Tribunal reclamado ao julgar o agravo interno interposto contra a decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário:  



    Em outras palavras, o recorrente deve deixar claro o denominado distinguishing, a diferença fundamental entre o caso julgado neste processo e aquele exposto no paradigma. Possível, ainda, ao recorrente, mesmo se delineada alguma similitude com o indicado paradigma, comprovar situação fática específica capaz de prejudicar a aplicação do precedente qualificado.



    O agravante, porém, não demonstrou tais situações. Com efeito, in casu, o acórdão alvo de recurso enfrentou adequadamente as questões apresentadas e, com fundamentos claros e coerentes, concluiu:



    "A se considerar a totalidade do texto normativo, registra-se que o artigo 23 da Lei Complementar nº 880/21 refere-se aos cargos de provimento em comissão constantes da Tabela A do anexo II da referida lei (art. 22), não estando aqui incluídos os cargos criados e destinados a funções gratificadas a serem ocupadas por servidores de carreira, os quais são listados na Tabela B do anexo II da Lei Complementar em análise (art. 24, §3º) – cf. fls. 452. Desta forma, o artigo 23 da Lei Complementar nº 880/21 não inclui disposições que poderiam na prática anular a proporcionalidade, conforme linha de raciocínio acima exposta (segundo critério de análise acima apontado). Superado o segundo critério, resta apreciarmos o primeiro critério, com base na estrutura do quadro de pessoal existente no Município de Limeira, qual seja, a comparação dos números de efetivos e número de comissionados. No caso em apreço, embora a petição inicial não tenha trazido elementos suficientes para a análise concreta dos dados relativos ao quadro de servidores do Município de Limeira, limitando-se a apontar a exiguidade do percentual fixado na legislação municipal, o que, por si só, não é suficiente para identificar a alegada afronta aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, dos documentos a ela colacionados, em especial do ofício n.º 414/2021 de 1º/08/2.021, subscrito pelo Sr. Prefeito Municipal e pelo Secretário de Assuntos Jurídicos do Município (fls. 861/873), e das informações prestadas pelo Sr. Prefeito Municipal (fls. 992/1019), verifica-se não haver violação aos referidos princípios, que justifiquem a improcedência da ação neste tópico. Os documentos referenciados trazem dados que permitem examinar a quantidade de cargos em comissão e função de confiança criados e efetivamente ocupados por servidores de fora do quadro da Administração e por efetivos, bem como a relação desses com a quantidade geral de cargos de carreira. Do conjunto documental aludido, que contempla o levantamento realizado em janeiro de 2023, extrai-se que, dos 9119 cargos criados na Administração Direta do Município de Limeira, apenas 352 foram destinados aos "comissionados puros", representando esses últimos um percentual de 3,86% do total de cargos criados. Estes dados são confirmados de forma pormenorizada às fls. 874/890 dos documentos que acompanham a inicial, bem como das fls. 1021/1027 dos documentos que vieram junto com as informações prestadas pelo Sr. Prefeito Municipal. No levantamento feito na ocasião (janeiro de 2023), dos 303 servidores que efetivamente ocupavam cargos de livre nomeação criados (os chamados "comissionados puros"), 36 (trinta de seis) eram servidores efetivos, o que, representa um percentual de 11,8% do preenchimento de cargos em "comissão puros" criados ocupados por servidores de carreira na Prefeitura Municipal de Limeira. Considerando os dados concretos apresentados, caso fosse seguido à risca o percentual mínimo de 5% (cinco por cento) para preenchimento de cargos em comissão por servidores de carreira na Prefeitura Municipal de Limeira estabelecido pelo art. 23 da Lei Complementar nº 880/21 – o que já se viu não ser a realidade atual – dos 352 cargos criados, teríamos ao menos 18 destinados a servidores de carreira. Contudo, analisando a estrutura administrativa do Município, contaríamos com até 334 cargos para preenchimento com pessoas de fora do quadro da Administração, o que totaliza um percentual de 3,66% do total dos cargos criados na Administração Direta do Município de Limeira (9119). Em outras palavras, mesmo que apenas 5% dessas 352 vagas destinadas a cargos em comissão fosse reservado aos servidores de carreira, o quadro resultante dessa configuração, no geral, indica que 96,34% das vagas existentes serão preenchidas por servidores de carreira e somente 3,66% por comissionados estranhos ao quadro de efetivos da Administração. Logo, diante deste cenário, à luz do disposto no artigo 111 e artigo 115, inciso V da Carta Estadual, a impugnada opção legislativa não desborda dos parâmetros da razoabilidade e proporcionalidade, ou seja, não se materializa em hipótese de flagrante desvio de poder (privação total de cargos ou burla ao concurso público) para que seja declarado inconstitucional o art. 23 da Lei Complementar nº 880/21." (Fls. 1.122/1.123 dos autos principais).



    O Supremo Tribunal Federal, por sua vez, nos autos do RE nº 1.041.210, reconheceu a existência de repercussão geral e editou o Tema nº 1.010, com a seguinte tese:



    "[a] a criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; [b] tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; [c] o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; [d] as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir."



    Daí resulta que o caso tratado nestes autos está em harmonia com a referida tese e não existe motivo que autorize conclusão diversa. É dizer, o acórdão recorrido converge ao tratamento jurídico aplicado ao caso paradigma, ausentes argumentos efetivamente novos neste agravo interno, restrito a repisar alegações já afastadas pelo Órgão Especial desta Corte. 



    Por epítome, ausente demonstração do mencionado distinguishing, é plenamente cabível a incidência artigo 1.030, inciso I, alínea "a", segunda parte, do Código de Processo Civil, com a negativa de seguimento ao referido recurso extraordinário (documento 3, pp. 14-19).  



    A tese fixada no julgamento do Tema 1.010 da Repercussão Geral foi redigida nos seguintes termos:  



    I - A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; II - Tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; III - O número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; IV - As atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir (grifei).  



    O art. 23 da Lei Complementar n. 880, de 20 de maio de 2021, do Município de Limeira/SP, dispõe que, do total dos cargos em comissão, 5% (cinco por cento) serão ocupados por servidores já ocupantes de cargos efetivos.  



    O TJSP, ao considerar constitucional a já mencionada lei municipal, divergiu da compreensão desta Suprema Corte sobre a matéria, que, em ação direta de inconstitucionalidade, considerou inconstitucional o percentual de 15% previsto em outra lei, por violação dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade. Portanto, é de se concluir que o percentual de 5%, discutido no caso concreto, se configura ainda mais desproporcional e desarrazoado. Veja-se:  



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 3° DA LEI 10.678/2016, DO ESTADO DA PARAÍBA, QUE DÁ NOVA REDAÇÃO AO § 1° DO ART. 5° DA LEI ESTADUAL 10.432/2015. EXCLUSÃO DA RESERVA PARA SERVIDORES EFETIVOS DE 50% DOS CARGOS DE ASSESSOR III E IV DE PROCURADOR DE JUSTIÇA; E ASSESSOR V DE PROMOTOR DE JUSTIÇA. QUEDA PARA CERCA DE 15% DO TOTAL DOS CARGOS COMISSIONADOS DO MINISTÉRIO PÚBLICO DA PARAÍBA. AUSÊNCIA DE PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE. BURLA AO PRINCÍPIO DO CONCURSO PÚBLICO. MORALIDADE E IMPESSOALIDADE. ART. 37, CAPUT, II E V, DA CF. MODULAÇÃO DOS EFEITOS. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE. I - A exigência de concurso público para a investidura em cargos e empregos públicos, em todos os níveis político-administrativos da Federação, configura imperativo constitucional, que somente pode ser excepcionado em situações especialíssimas, apontadas no próprio Texto Magno, a exemplo do que ocorre com as contratações temporárias a que se refere o art. 37, IX, assim como com os cargos comissionados, nos termos do art. 37, V, ambos da Constituição Federal. Precedentes. II - A Lei 10.432/2015, que instituiu o plano de cargos, carreiras e remuneração do quadro de serviços auxiliares do Ministério Público da Paraíba, levando a efeito o comando constante da segunda parte do inciso V, do art. 37 da CF, reservava, em sua redação original, 50% do total de cargos em comissão aos servidores de carreira, percentual a ser atingido paulatinamente, até o ano de 2024. III – No entanto, o art. 3° da Lei 10.678/2016 excluiu da reserva de 50% os cargos de Assessor III e IV de Procurador de Justiça e Assessor V de Promotor de Justiça, os quais, no universo de 397, totalizam 277 cargos. IV - Pela redação original da Lei 10.432/2015, 198 cargos comissionados teriam que ser preenchidos, até o ano de 2024, por servidores de carreira. Com a alteração promovida pela lei questionada, o número foi reduzido drasticamente para apenas 60, de modo que a reserva de cargos comissionados a serem ocupados por servidores de carreira caiu de 50% para pouco mais de 15%. V – Apesar de o inciso V do art. 37 da CF não estabelecer o patamar mínimo, o percentual de 15% do total de cargos em comissão reservado aos servidores de carreira não atende ao comando do art. 37, V, da Constituição Federal. VI - O dispositivo atacado, a pretexto de levar a efeito um rearranjo nos cargos comissionados reservados aos servidores públicos efetivos, na verdade operou sério desequilíbrio entre estes últimos e aqueles que não têm vínculo com a Administração Pública, em inequívoca burla à exigência constitucional de concurso público, que objetiva, em essência, dar concreção aos princípios abrigados no caput do art. 37 da Lei Maior, em especial aos da moralidade e da impessoalidade. VII - O art. 3° da Lei estadual 10.678/2016 não pode fazer tábula rasa do art. 37, V, da Carta Magna, de maneira a reduzir o seu alcance, já que, nos termos da tese fixada no Tema 1.010 da Repercussão Geral, “o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar”, respeitando, assim, o princípio da proporcionalidade e razoabilidade para definir o quantitativo, a fim de extrair do dispositivo constitucional a máxima efetividade na realização de sua finalidade. VIII - Considerando a segurança jurídica e o excepcional interesse social envolvidos na questão, entendo ser cabível a limitação dos efeitos da inconstitucionalidade, a fim de que esta decisão tenha eficácia após doze meses da publicação do acórdão do presente julgamento. IX - Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade do art. 3° da Lei 10.678/2016, do Estado da Paraíba (ADI 5.559/PB, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 1º/10/2021 – grifei).  



    Nesse sentido, cito também as decisões a seguir: RE 1.369.849/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 3/5/2022; e RE 1.369.849/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 29/4/2024.  



    Ademais, o Supremo Tribunal Federal já constatou a aplicação equivocada do Tema 1.010 pelo TJSP em reclamações semelhantes. Confiram-se os seguintes julgados: Rcl 40.752/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 18/12/2020; Rcl 61.278/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 8/8/2023; e Rcl 63.661/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 13/11/2023.  



    Outrossim, a necessidade de observância do princípio da proporcionalidade, previsto no art. 37, V, da Constituição Federal, já foi reconhecida por esta Suprema Corte em diversas oportunidades: ADI 4.125/TO, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 15/2/2011; ADI 6.369/MA, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 16/2/2023; ADI 4.814, Rel. p/ acórdão Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 28/2/2023; RE 1.378.480 AgR/RJ, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, DJe 26/4/2023; ARE 1.420.357 AgR/SE, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 8/5/2023; e RE 1.428.161 AgR/PA, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 3/11/2023.   



    Nesse contexto, entendo que houve equívoco na aplicação da sistemática da repercussão geral ao caso concreto, porque os autos deveriam ter sido enviados ao órgão julgador competente para o juízo de retratação, com base no Tema 1.010 RG.  



    Ante o exposto, com fundamento no art. 992 do CPC e no art. 161, parágrafo único, do RISTF, julgo procedente o pedido para cassar a decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário, assim como o acórdão que julgou o agravo interno. Determino, ainda, novo exame do recurso extraordinário, com observância da sistemática da Repercussão Geral – Tema 1.010 RG, nos termos explicitados na fundamentação desta decisão (art. 161, parágrafo único, do RISTF).  



    Sem condenação em honorários, considerando a natureza da demanda em que foi proferida a decisão reclamada.  



    Atribua-se a esta decisão força de mandado/ofício.  



    Comunique-se, com urgência, transmitindo-se cópia desta decisão ao Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo.



    Publique-se.



    Brasília, 9 de dezembro de 2025.



Ministro Cristiano Zanin



Relator