Tribunal: STF
Processo: MS 39106
Classe: MS
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-05-06
Data de publicação: 2025-05-06

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. A Associação dos Servidores do Ministério da Saúde no Estado de Alagoas (ASMISAL) formalizou mandado de segurança preventivo contra “ameaça de lesão a direitos” de seus associados, atribuída ao Tribunal de Contas da União (TCU), consubstanciada na prolação do acórdão n. 9.166/2022/1ª Câmara (aposentadoria), mediante o qual negado registro à aposentadoria de José Sérgio Pontes de Oliveira (TC n. 022.005/2022-6).



    Segundo narra, diversos servidores do Ministério da Saúde e da Fundação Nacional de Saúde (FUNASA) foram beneficiados com a incorporação de reajustes decorrentes de perdas inflacionárias associadas a planos econômicos, concedidos na reclamação trabalhista n. 0158800-85.1991.5.19.0003.



    Informa que, recentemente, foram identificadas supressões de rubricas nos contracheques de servidores federais, relativas a compensações por perdas salariais, sobretudo aquelas vinculadas a antigos planos econômicos, sob o argumento de que tais valores teriam sido absorvidos ao longo do tempo. Menciona que, conforme referido no acórdão n. .9166/2022/1ª Câmara, o Tribunal de Contas considerou ilegais os reajustes de 26,05% e 26,06%, com fundamento na tese de que os respectivos percentuais já deveriam ter sido absorvidos, nos termos do entendimento consolidado pelo acórdão n. 2.161/2005/Plenário.



    Ressalta que a equipe técnica do TCU “se baseia em um acórdão de 2015 todavia a Reclamação trabalhista que deu origem às rubricas transitou em julgado em 2014. Ora, seria a ação rescisória o remédio jurídico apto a rediscutir a matéria.”



    Alega que o acórdão foi proferido em 2015, no entanto, a reclamação trabalhista que deu origem às rubricas, transitou em julgado em 2014.



    Afirma que a atuação do TCU carece de respaldo legal, pois a declaração de ilegalidade de rubricas amparadas em decisão judicial definitiva afronta os princípios constitucionais da segurança jurídica, da coisa julgada, do devido processo legal e da irredutibilidade de vencimentos. Defende que, mesmo que se admitisse a possibilidade de compensação das rubricas questionadas por novos reajustes, essa análise deveria ser realizada individualmente, com base em documentação específica e mediante a instauração de processo administrativo regular, o que não teria ocorrido no caso.



    Aduz, também, que o próprio Tribunal de Contas, por meio do acórdão n. 1.614/2019, orientou os órgãos da Administração quanto à necessidade de abertura de processos administrativos, com prévia comunicação aos servidores acerca da transposição de rubricas — exigência que, segundo a impetrante, foi desconsiderada. Sustenta que a exclusão unilateral das parcelas, sem comprovação da alegada absorção, configura grave violação à esfera jurídica dos servidores.



    Invoca, em reforço, decisão proferida no mandado de segurança n. 0806065-23.2021.4.05.8000, impetrado pelo Sindicato dos Trabalhadores do Serviço Público Federal em Alagoas (SINTSEP), a qual reconheceu o direito à manutenção das rubricas judiciais nos contracheques, diante da ausência de comprovação de absorção remuneratória e da impossibilidade de supressão com base em fundamentos genéricos e não individualizados.



    Sustenta, também, que a exclusão das rubricas remuneratórias viola o princípio da irredutibilidade dos vencimentos, uma vez que, conforme parecer da Contadoria Judicial da 5ª Região, a rubrica “DECISÃO JUDICIAL TRANS JUD”, referente ao reajuste de 84,32%, não foi absorvida pelas novas tabelas remuneratórias, ocasionando efetiva redução da remuneração percebida.



    Salienta que eventual análise do mérito quanto à absorção dos valores relativos aos planos econômicos deve observar a prescrição quinquenal, conforme jurisprudência desta Suprema Corte (MS 38.695).



    Requer, ao final:  



    [...] seja concedida a segurança pleiteada, no sentido de ser afastada a ameaça de lesão ao direito dos impetrantes, para determinar que o TCU se abstenha de suprimir as rubricas referentes aos planos econômicos através de negativa do registro das aposentadorias dos servidores, enquanto não definitivamente suprimidas dos contracheques dos servidores ativos em geral, em respeito aos princípios da isonomia e paridade. Assim como, mesmo na hipótese de ratificação pelo poder judiciário acerca da possibilidade da absorção das rubricas pelos reajustes posteriores, deve o TCU realizar a análise dos reajustes observando caso a caso a ocorrência da prescrição quinquenal, conforme jurisprudência desta suprema corte (MS38695).



    Foram apresentadas informações, alegando, preliminarmente, a interposição de recurso administrativo com efeito suspensivo e a legalidade do acórdão n. 9.166/2022/1ª Câmara (eDoc 52):



     A Procuradoria-Geral da República opinou pelo não conhecimento do mandado de segurança (eDoc 60).



     



    É o relatório. Decido.



     



    2. A segurança deve ser denegada.



    Previsto na Constituição Federal e regulamentado pela Lei n. 12.016/1999, o mandado de segurança constitui instrumento destinado a combater atos ilegais ou abusivos praticados por autoridade pública ou agente no exercício de atribuições do poder público, voltado à proteção de direitos cuja existência e titularidade possam ser demonstradas de plano, sem necessidade de dilação probatória.



    O mandado de segurança “normalmente é repressivo de uma ilegalidade já cometida, mas pode ser preventivo de uma ameaça de direito líquido e certo do impetrante. Não basta a suposição de um direito ameaçado; exige-se um ato concreto que possa pôr em risco o direito do postulante” (MEIRELLES, Hely Lopes; WALD, Arnoldo; MENDES, Ferreira Gilmar. Mandado de Segurança e Ações Constitucionais. 32ª Edição, São Paulo: Editora Malheiros, 2009. p.31 – grifei). 



    Contudo, para a concessão de mandado de segurança preventivo — ou seja, antes da efetiva violação do direito —, é imprescindível a demonstração concreta e objetiva de uma ameaça real. A mera possibilidade de prática de ato ilegal ou abusivo não se confunde com justo receio capaz de autorizar a impetração. É Alegações genéricas ou hipóteses abstratas de violação não satisfazem os requisitos legais. Exige-se, portanto, a presença de elementos atuais e objetivos que revelem a iminência do dano. Ilustra esse entendimento as ementas dos seguintes julgados:



    Direito constitucional e processual civil. Mandado de Segurança preventivo. Ato do Tribunal de Contas da União. Ilegitimidade ativa. 



    [...]



    4. Inexistência de controvérsia apta a instaurar a atuação do Poder Judiciário no tema. A mera possibilidade de prática de um ato não se confunde com o justo receio, de modo que não autoriza a impetração preventiva. 



    5. Agravo a que se nega provimento.



    (MS 38.494 AgR, Primeira Turma, Luis Roberto Barroso, DJe de 3 de agosto de 2022 - grifei)



    AGRAVO REGIMENTAL. MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO. COMPETÊNCIA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. AUSÊNCIA DE CARÁTER IMPOSITIVO NO ATO COATOR. IMPOSSIBILIDADE DE CONHECIMENTO DO WRIT. AGRAVO IMPROVIDO. 



    1. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que o Tribunal de Contas da União é parte legítima para figurar no pólo passivo de mandado de segurança apenas quando o ato impugnado estiver revestido de caráter impositivo. Nesse sentido o MS n. 24.001, Relator MAURÍCIO CORREA, DJ 20.05.2002. 



    2. A especificação da autoridade coatora na petição inicial há de ser feita em função do órgão do TCU que tenha proferido a decisão impugnada no mandamus. Tanto o Presidente daquela Corte de Contas quanto os das respectivas Câmaras podem figurar como autoridades coatoras. 



    O Supremo, no entanto, não faz essa distinção, conhecendo dos mandados de segurança impetrados contra o Presidente do TCU [MS n. 23.919, Relator o Ministro CARLOS VELLOSO, DJ 20.06.2003], contra os Presidentes de suas Câmaras [MS n. 25.090, Relator o Ministro EROS GRAU, DJ 01.04.2005 e MS n. 24.381, Relator o Ministro GILMAR MENDES, DJ 13.05.2004] ou, simplesmente, contra o Tribunal de Contas da União [MS n. 23.596, Relator o Ministro SEPÚLVEDA PERTENCE, DJ 18.05.2001]. 



    3. O ato emanado do Tribunal de Contas da União deve impor diretamente determinada conduta ao órgão público, configurando a coação impugnável pelo writ. Em se tratando de mandado de segurança de caráter preventivo, a concessão da ordem pressupõe a existência de efetiva ameaça a direito, ameaça que decorra de atos concretos da autoridade pública [MS n. 25.009, Relator o Ministro CARLOS VELLOSO, DJ de 24.11.2004]. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.



    (MS 26.381 AgR, Tribunal Pleno, ministro Eros Grau, DJ de 10 de agosto de 2007 - grifei)



    Ademais, o mandado de segurança, nos termos da Lei n. 12.016/2009, exige a existência de prova pré-constituída, que deve ser obrigatoriamente apresentada juntamente com a petição inicial. Essa exigência legal impõe que o direito cuja tutela se pretende esteja claramente demonstrado, de forma objetiva e incontroversa, por meio de documentos contemporâneos e já disponíveis no momento da impetração, aptos a comprovar, de plano, a alegada violação ou ameaça a direito líquido e certo. 



    Nesse sentido:



    AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. PROCESSO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO. AUSÊNCIA DE PROVA DE ANTIJURIDICIDADE DO ATO. CASO QUE NÃO SE AMOLDA ÀS HIPÓTESES DE IMPEDIMENTO E SUSPEIÇÃO PREVISTAS NOS ARTS. 144 E 145 DO CPC. IMPROCEDÊNCIA MANIFESTA. 



    1. São requisitos do mandado de segurança, consoante inteligência do art. 5º, inc. LXIX, da CRFB, (i) que a autoridade impetrada tenha agido de forma ilegal ou em abuso de poder; e (ii) que o alegado na inicial prescinda de dilação probatória, ou seja, esteja demonstrado de plano, por meio de prova pré-constituída que demonstre a liquidez e certeza do direito invocado. 



    [...]



    4. Agravo regimental ao qual se nega provimento.



    (MS 39.784 AgR, Segunda Turma, ministro André Mendonça, DJe de 25 de setembro de 2009)



    AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. WRIT IMPETRADO CONTRA DECISÃO DE MINISTRO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PROFERIDA NOS AUTOS DO HC N. 239.231/PA. INÉPCIA DA PETIÇÃO INCIAL. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE TERATOLOGIA OU MANIFESTA ILEGALIDADE NA DECISÃO. ATO IMPUGNADO QUE CONSISTE EM DECISÃO JUDICIAL TRANSITADA EM JULGADO. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA DA DECISÃO RECORRIDA. ART. 1.021, § 1º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL (CPC). AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO. 



    I – A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal reconhece a inépcia de petições iniciais de mandados de segurança que (i) não apontam o ato coator, (ii) não indicam concretamente o fundamento que embasa o remédio constitucional ou (iii) deixam de juntar documentação, isto é, prova pré-constituída capaz de comprovar a violação a direito líquido e certo (vide MS 37.891 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe de 2/9/2020). 



    II – No caso vertente, o impetrante não juntou documentação alguma, nem sequer o inteiro teor do ato combatido. Além disso, não se extrai da peça fundamentação plausível para os pedidos formulados, inexistindo, ainda, demonstração de manifesta ilegalidade ou teratologia na decisão judicial proferida no HC 239.231/PA.



    [...]



    V – Agravo regimental a que se nega provimento.



    (MS 39.700 AgR, Tribunal Pleno, ministro Cristiano Zanin, DJe de 24 de maio de 2024)



    Na hipótese dos autos, cuida-se de mandado de segurança preventivo impetrado pela Associação dos Servidores do Ministério da Saúde no Estado de Alagoas (ASMISAL) contra “ameaça de lesão a direitos” de seus associados pelo Tribunal de Contas da União, consubstanciado na prolação do acórdão n. 9.166/2022/1ª Câmara (aposentadoria). Esses ato considerou ilegal a inclusão, nos proventos de aposentadoria de José Sérgio Pontes de Oliveira, de parcelas relativas à reposição de perdas inflacionárias decorrentes dos Planos Bresser e Verão, por entender que tais valores deveriam ter sido absorvidos por estruturas remuneratórias supervenientes, conforme orientação firmada no acórdão n. 2.161/2005/ Plenário (TC n. 022.005/2022-6).



    A Corte de Contas, ao prolatar o referido acórdão, limitou-se a apreciar especificamente o ato inicial de concessão da aposentadoria do servidor mencionado, no exercício da competência que lhe é atribuída pelo art. 71, III, da Constituição Federal. Não houve, nesse pronunciamento, qualquer determinação de caráter geral ou abstrato que pudesse atingir, de forma direta ou imediata, outros servidores da FUNASA não abrangidos pelo ato de aposentadoria examinado.



    Dessa forma, não se configura a existência de ameaça real, concreta e iminente a direito dos demais associados da ASMISAL. O simples receio de lesão ou a mera possibilidade da prática de ato futuro não se equiparam ao justo receio exigido pela legislação como condição para a impetração do mandado de segurança preventivo.



    Aloísio Gonçalves de Castro afirma que “é claro que o justo receio a que se referiu o legislador não deve ser relacionado ao mero julgamento subjetivo por parte do interessado na impetração concluindo pelo risco de sofrer coação indevida. A ameaça que autoriza o cabimento do mandamus preventivo há de ser real e objetiva, traduzida em atos da Administração preparatórios ou ao menos indicativos da tendência de a autoridade pública praticar o ato (ou se omitir deliberadamente, quando esteja obrigada a agir)” (GONÇALVES DE CASTRO, Aloísio, coordenação, Mauro Luiz Rocha Lopes, Mandado de Segurança Individual e Coletivo, 1ª edição, Editora Revista dos Tribunais, São Paulo, 2014, p. 36)



    Inexistente, portanto, um dos pressupostos autorizadores do mandado de segurança preventivo.



    Ainda que assim não fosse, melhor sorte não assistiria ao imperante.



    O autor afirma que os servidores da Fundação Nacional de Saúde foram beneficiados com a incorporação de valores decorrentes de planos econômicos, concedidos por decisão judicial transitada em julgado, proferida na reclamação trabalhista n. 0158800-85.1991.5.19.0003. No entanto, o impetrante não juntou aos autos o respectivo pronunciamento judicial, descumprindo, assim, o disposto no art. 6.º da Lei n. 12.016/2009, que estabelece a obrigatoriedade de instrução da petição inicial com os documentos destinados à comprovação do alegado direito líquido e certo.



    O impetrante afirma, ainda, que foram efetuados descontos na remuneração dos servidores, resultando na diminuição dos valores efetivamente percebidos (eDoc 1, fl. 2).



    Observa-se, portanto, que a preocupação externada na impetração não se limita à declaração de ilegalidade do ato de aposentadoria proferido pelo TCU no acórdão n. 9.166/2022 — o qual, segundo o autor, representaria ameaça a direito de seus associados —, mas se estende, de forma relevante, às consequências financeiras já experimentadas por servidores em atividade.



    Nesse contexto, constata-se que o risco apontado não se restringe a efeitos futuros ou potenciais da decisão do TCU, mas envolve prejuízos concretos e atuais nos vencimentos dos servidores da ativa, decorrentes de atos praticados por outras autoridades públicas, cujos comportamentos não podem ser impugnados por meio do presente mandado de segurança, em razão da incompetência desta Corte para apreciá-los.



    3. Ante o exposto, denego a segurança (Lei n. 12.016/2009, art. 6º, § 5º).



    Sem honorários advocatícios (Lei n. 12.016/2009, art. 25; e enunciado n. 512 da Súmula do Supremo).



    4. Dê-se ciência à autoridade impetrada.



    5. Preclusas as vias impugnatórias, arquive-se.



    6. Intime-se. Publique-se.



Brasília, 6 de maio de 2025



Ministro NUNES MARQUES



Relator



Documento assinado digitalmente