Tribunal: STF
Processo: RE 1575895
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-17
Data de publicação: 2025-11-17

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito Tributário. Recurso Extraordinário. Restituição do indébito em sede de mandado de segurança. Impossibilidade de repetição de valores anteriores à impetração. Compensação. Necessidade de observância ao regime constitucional dos precatórios. Enunciados nº 269 e nº 271 da Súmula do STF. Temas nº 831 e nº 1.262 do ementário da Repercussão Geral. Recurso extraordinário parcialmente provido.



    I. Caso em exame



    1. Recurso extraordinário interposto pela União contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 3ª Região pelo qual, em mandado de segurança, reconheceu-se o direito da impetrante à restituição, inclusive por precatório, dos valores pagos a título de PIS e Cofins com inclusão do ICMS em suas bases de cálculo, em consonância com o Tema RG nº 69 (RE nº 574.706/PR).



    2. No acórdão recorrido também se admitiu a modulação de efeitos conforme decisão do STF no RE nº 574.706-ED/PR, mas se manteve a possibilidade de restituição, via precatório, inclusive das parcelas anteriores à impetração.



    II. Questão em discussão



    3. Há duas questões em discussão: (i) definir se o mandado de segurança é meio processual idôneo para pleitear a restituição de indébito tributário referente a valores anteriores à sua impetração; e (ii) determinar se o pagamento de valores reconhecidos em sede de mandado de segurança deve observar o regime constitucional dos precatórios.



    III. Razões de decidir



    4. O STF firmou entendimento de que a restituição de indébito tributário em mandado de segurança deve observar o regime de precatórios, conforme Temas RG nº 831 e nº 1.262.



    5. Os enunciados nº 269 e nº 271 da Súmula do STF reiteram a impossibilidade de utilização do mandado de segurança como sucedâneo de ação de cobrança para valores anteriores à impetração.



    6. O entendimento do Tribunal de origem divergiu da jurisprudência do STF ao permitir a restituição de valores anteriores à impetração e ao não impor a observância ao regime constitucional dos precatórios.



    IV. Dispositivo 



    7. Recurso extraordinário parcialmente provido.



    Dispositivos relevantes citados: CRFB, arts. 5º, incs. LIV, LV e LXIX, 93, IX, e 100; CPC, arts. 1.024, § 3º, e 1.026; Lei nº 12.016, de 2009, art. 25.



    Jurisprudência relevante citada: RE nº 1.420.691-RG/SP, Rel. Min. Rosa Weber, Pleno, j. 21/08/2023, p. 28/08/2023; RE nº 1.440.812-AgR/SC, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Segunda Turma, j. 21/11/2023, p. 1º/12/2023; ARE nº 1.525.254-AgR/ED/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 29/09/2025, p. 1º/10/2025; RE nº 1.480.775-ED/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma,j. 05/06/2024, p. 12/06/2024; e ARE nº 1.099.099-ED/SP, Rel. Min. Edson Fachin, Pleno, j. 13/12/2022, p. 09/02/2023.



DECISÃO



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão da 3ª Turma do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, assim ementado:



     



    “PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. ICMS. BASE DE CÁLCULO DO PIS/COFINS. INDÉBITO FISCAL. COMPENSAÇÃO. RESTITUIÇÃO. PRECATÓRIO. 



    1. Preliminarmente, quanto à alegação de que o indébito fiscal depende da prova da existência de ICMS a ser efetivamente pago no sistema não cumulativo, trata-se de questão afeta ao mérito e, como tal, deve ser apreciado. 



    2. Ainda antes do mérito, cabe rejeitar o pedido de suspensão do processo até o julgamento dos embargos de declaração opostos em face do RE 574.706. São diversas as razões que impedem a acolhida de tal pleito. O próprio artigo 1.040 do Código de Processo Civil prevê, expressamente, que, publicado o acórdão paradigma, os autos suspensos devem retomar o curso do julgamento para aplicação da tese firmada pelo tribunal superior, o que se coaduna, em lógica processual e sistemática, com a própria inexistência de efeito suspensivo atribuível a embargos de declaração (artigo 1.026, CPC). Por outro lado, sem a deliberação da própria Corte Superior no sentido de suspender a eficácia do acórdão publicado - e, assim, dos casos em tramitação em outras instâncias - não cabe a este Tribunal descumprir a aplicação do precedente, sobrestando julgamento de modo indefinido, como pretendido. Ademais, a discussão da modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, objeto dos embargos de declaração, não obsta, como visto, que o mérito seja decidido em conformidade com a tese firmada em repercussão geral, sendo que eventual ajuste, se acolhida eventual redução do alcance temporal do precedente, pode ser promovido oportunamente, mesmo porque não se cogita, dado o empenho fazendário, do menor risco de trânsito em julgado, nestes autos, antes do julgamento dos embargos de declaração naquela instância superior. 



    3. No mérito, a questão da inclusão de imposto na base de cálculo do PIS/COFINS com vulneração da matriz constitucional que prevê a respectiva incidência sobre faturamento ou receita na dicção atualizado do artigo 195, I, b, da Constituição Federal, foi resolvida, pela Suprema Corte no RE 574.706, Tema 69 em repercussão geral, relativamente ao ICMS. A definição da base de cálculo do PIS/COFINS é matéria constitucional, não cabendo invocar orientação no plano do direito federal para afastar o juízo de inconstitucionalidade, menos ainda quando já vencida (Súmulas 68 e 94/STJ) no âmbito da respectiva Corte Superior. Ademais, o pronunciamento da Suprema Corte, sobretudo em repercussão geral, tem função primordial na tarefa de garantir segurança jurídica, estabilidade, integridade e coerência na aplicação do direito à luz da Constituição, a ser buscada por todos os órgãos do Poder Judiciário (artigos 926 e 927, III, CPC). 



    4. A pretensão em causa não envolve a dedução de parcela legalmente prevista, daí porque impertinente o argumento de que é taxativo o rol de exclusões constante do § 2º do artigo 3º da Lei 9.718/1998 - com as alterações da Lei 12.973/2014, cujo advento, conforme já decidiu esta Corte, “não promoveu modificação legislativa relevante para a espécie, na medida em que não alterou o conceito da base de cálculo sobre a qual incide o PIS e a COFINS” (EI 0029413-91.2008.4.03.6100, Rel. Des. Fed. CARLOS MUTA, e-DJF3 17/11/2017) - e § 3º dos artigos 1º das Leis 10.637/2002 e 10.833/2003. A tese do contribuinte é a de que a inclusão do imposto na base de cálculo de tais contribuições viola incidência constitucionalmente delimitada, exigindo, assim, decisão judicial no sentido de definir a base de cálculo compatível com o parâmetro constitucional. 



    5. Quanto ao disposto no § 6º do artigo 150 da Constituição Federal, é inquestionável que serve de norma-parâmetro para a delimitação da atuação funcional do legislador e administrador, alertando que cabe somente ao Parlamento, não ao Executivo, definir, em caráter normativo, geral e abstrato, por exemplo, "redução de base de cálculo". Tal norma e, na mesma linha, ainda o artigo 97, VI, do Código Tributário Nacional, não excluem, por evidente, a competência constitucional do Judiciário de declarar inconstitucionalidade da lei, no que fixada incidência ou não prevista exclusão exigida à luz do parâmetro constitucional, única leitura constitucional possível para que seja respeitada a própria cláusula pétrea da separação dos Poderes, consagrada nos artigos 2º e 60, §4º, III, da Constituição Federal. 



    6. A regra de interpretação legal das normas tributárias (artigo 111, I, CTN) tem atuação adstrita ao campo do direito infraconstitucional. Não pode ser levada em consideração no controle de constitucionalidade para efeito de coibir a função de interpretação da Constituição Federal dada e conferida ao Poder Judiciário. o que cabe prestigiar no regime de Estado de Direito é a lição de que se deve interpretar a lei segundo a Constituição e, não, a Constituição segundo a lei. 



    7. A alegação de que o cálculo do PIS/COFINS com exclusão do imposto destinado ao erário contradiz a incidência, reconhecidamente válida, sobre outros custos, encargos ou despesas destinados a terceiros (como, por exemplo: empregados, companhia de energia elétrica, FGTS, fornecedores, empresas contratadas para prestação de serviços, entes estatais) não é verdadeira nem aceitável, sem análise da natureza jurídica de cada parcela discutida na formação da base de cálculo de tais contribuições. Por ora, o que assentou, suficientemente, a Suprema Corte para o exame do caso foi a inexigibilidade de imposto integrado à base de cálculo do PIS/COFINS, seja o ICMS, seja o próprio ISS, quanto a este em juízo derivado diretamente da mesma lógica de fundamentação constitucional, conforme já exposto. 



    8. O aspecto relevante da controvérsia, excepcionalmente levantado no caso pela própria PFN, ao apontar a falta de interesse de agir do contribuinte, diz respeito ao valor do ICMS a ser excluído da base de cálculo do PIS/COFINS diante da divergência estabelecida entre as vertentes que primam, de um lado, pelo valor do imposto destacado nas notas fiscais e, de outro, pelo valor do imposto a ser efetivamente pago pelo contribuinte, dentro do regime de não cumulatividade. É importante frisar, de toda sorte, que tal ponto, ainda que não tenha ou tivesse sido discutido na inicial nem decidido na sentença ou veiculado na apelação, não impediria o pronunciamento da Corte, por se tratar, justamente, de controvérsia ínsita ao próprio mérito, qual seja, a definição do que constitui o indébito fiscal e, neste sentido, matéria que deve ser resolvida na fase cognitiva e não em liquidação de sentença, inexistindo, portanto, mesmo quando nada tenha ou tivesse sido alegado ou decidido, vício de julgamento extra ou ultra petita, ou contrariedade ao princípio da congruência ou da adstrição. Tanto é assim que a própria Suprema Corte, ao decidir a controvérsia constitucional, aludiu ao valor do imposto a ser excluído da base de cálculo impugnada, definindo como indébito fiscal o ICMS destacado nas notas fiscais, ainda que outro pudesse ser o valor a ser recolhido em razão do regime de não cumulatividade do imposto. Logo, não importa ao exame do mérito a juntada de documentos fiscais ou mercantis para demonstração do ICMS a ser pago pelo contribuinte, bastando para o presente julgamento a prova, tão-somente, de que o contribuinte, sujeito ao PIS/COFINS, recolheu valores com inclusão do ICMS nas bases de cálculo, ficando relegada à fase de liquidação e cumprimento a apuração do quantum debeatur a partir de valores destacados em notas fiscais e incluídos na tributação federal. 



    9. Reconhecido o indébito fiscal, na forma acima especificada, os critérios para exercício do direito à compensação, na via administrativa mediante procedimento específico, inclusive com a própria comprovação e liquidação de valores indevidos a serem compensados, são os definidos nos artigos 168 (prescrição quinquenal) e 170-A (trânsito em julgado), ambos do Código Tributário Nacional; artigo 74 da Lei 9.430/1996 e demais textos legais de regência, incluindo o artigo 26-A da Lei 11.457/2007 na redação da Lei 13.670/2018, desde que vigente o regime legal respectivo ao tempo da propositura da ação, pois este o critério determinante na jurisprudência consolidada, ainda que posteriormente alterada a legislação; e artigo 39, § 4º da Lei 9.250/1995 (incidência exclusiva da Taxa SELIC). 



    10. A sentença não condenou a União a restituir o indébito em espécie e pela via administrativa. A sentença condenou a União, sim, pura e simplesmente, a restituir o indébito, o que, como dito e nos termos da Súmula 461 do Superior Tribunal de Justiça, pode dar-se por duas formas: por compensação ou por precatório. Assim, a restituição do indébito, por força da sentença, haverá de dar-se por meio de precatório ou por compensação, a critério da parte autora 



    11. Apelação e remessa oficial desprovidas.” (e-doc. 54, p. 10-12).



    2. Opostos embargos de declaração, foram acolhidos, em parte, “com efeitos infringentes, para acolher o pedido de modulação dos efeitos da decisão conforme o julgamento do RE 574.706” (e-doc. 74, p. 22).



    3. No presente recurso extraordinário, interposto com base na alínea “a” do permissivo constitucional, a recorrente aponta violação aos arts. 5º, incs. LIV, LV, e LXIX, 93, inc. IX, e 100 da Constituição da República e aos enunciados nº 269 e nº 271 da Súmula do STF. 



    3.1. Afirma que, “no caso concreto, trata-se de relação jurídica entre o contribuinte e o Fisco Federal, que envolve a discussão de viabilizar a restituição por precatório das parcelas pretéritas à impetração (diferentemente do que se fixou no Tema 831, do STF) transformando a via mandamental em verdadeira ação de cobrança, e a questão envolve um número expressivo de contribuintes” (e-doc. 83, p. 4, grifos nossos).



    3.2. Assevera que o mandado de segurança não é a via adequada para se pleitear a produção de efeitos patrimoniais pretéritos. Sustenta a impossibilidade de utilização do mandado de segurança como sucedâneo à ação de cobrança (e-doc. 83, p. 10).



    3.2. Salienta que, “mesmo declarando o direito à compensação, o v. acórdão deveria ter afastado expressamente a possibilidade de repetição, via precatório judicial, do suposto indébito referente às parcelas pretéritas ao ajuizamento da ação, aplicando assim o entendimento que o E. STF possui a respeito da matéria (Súmulas 269 e 271). Há, portanto, inadequação da via mandamental para se pleitear a restituição de indébito, pois o mandado de segurança não é substituto de ação de cobrança (Súmula 269/STF) e não produz efeitos patrimoniais pretéritos (Súmula 271/STF)” (e-doc. 83, p. 10).



    3.3. Pede “a admissão e provimento do presente recurso, para que seja reconhecida inviabilidade da restituição por precatório na via mandamental” (e-doc. 83, p. 12).



    4. Nas contrarrazões, a parte recorrida alega que “as razões e justificativas dos recursos atêm-se a uma perspectiva de reexame das provas que formaram a convicção da Turma Julgadora, acerca da devolução do ICMS. Portanto, inexiste ilegalidade no v. acórdão, que encontra-se em consonância com a jurisprudência ”, e que “a condenação da Recorrente é legitima e deve ser mantida, por medida de justiça, considerando, que as razões do recurso extraordinário, não conseguiu demonstrar a violação da Constituição Federal, e não está inserida no contesto da repercussão geral. Razão pela qual deverá ser indeferido e não conhecido, com manutenção dos decisuns recorridos” (e-doc. 89, p. 4).



    4.1. Pede “o não conhecimento e improvimento do recurso, por inadmissível, e por ser medida de justiça, mantendo-se as decisões de Primeira e Segunda Instância. Com subsistências das decisões ‘a quo’, por seus próprios fundamentos” (e-doc. 89, p. 5).



    É o relatório. 



    Decido.



    5. O Supremo Tribunal Federal assentou ser possível a restituição do indébito tributário reconhecido em sede de mandado de segurança, deixando clara a obrigatoriedade de que o pagamento dos valores devidos pela Fazenda Pública seja realizado por meio do regime de precatórios. Nesse sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. RESTITUIÇÃO DE INDÉBITO TRIBUTÁRIO EM SEDE DE MANDADO DE SEGURANÇA. SUBMISSÃO AO REGIME CONSTITUCIONAL DOS PRECATÓRIOS. 1. O entendimento do Supremo Tribunal Federal, firmado na sistemática da Repercussão Geral, ao julgar o RE nº 889.173-RG/MS, Tema RG nº 831 (Rel. Min. Luiz Fux) e ratificado pela ADPF nº 250/DF (Rel. Min. Cármen Lúcia), é no sentido da necessidade de uso do regime de precatórios no pagamento de dívidas da Fazenda pública, independente de o débito ser proveniente de decisão concessiva de mandado de segurança. 2. Agravo regimental ao qual se nega provimento.”



    (RE nº 1.440.812-AgR/SC, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 21/11/2023, p. 1º/12/2023, grifos nossos).



    “Recurso extraordinário. Representativo da controvérsia. Direito constitucional e tributário. Restituição administrativa do indébito reconhecido na via judicial. Inadmissibilidade. Observância do regime constitucional de precatórios (CF, art. 100). Questão constitucional. Potencial multiplicador da controvérsia. Repercussão geral reconhecida com reafirmação de jurisprudência. Decisão recorrida em dissonância com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Recurso extraordinário provido. 1. Firme a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal no sentido de que os pagamentos devidos pela Fazenda Pública em decorrência de pronunciamentos jurisdicionais devem ser realizados por meio da expedição de precatório ou de requisição de pequeno valor, conforme o valor da condenação, consoante previsto no art. 100 da Constituição da República. 2. Recurso extraordinário provido. 3. Fixada a seguinte tese: Não se mostra admissível a restituição administrativa do indébito reconhecido na via judicial, sendo indispensável a observância do regime constitucional de precatórios, nos termos do art. 100 da Constituição Federal.”



    (RE nº 1.420.691-RG/SP, Tema RG nº 1.262, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, j. 21/08/2023, p. 28/08/2023, grifos nossos).



    6. Tal entendimento em nada altera a impossibilidade de utilização do mandado de segurança para a restituição de indébito anterior à propositura do mandamus, preceituada nos enunciados nº 269 e nº 271 da Súmula do Supremo Tribunal Federal, diante do fato de o writ não servir como ação de cobrança. Nesse sentido:



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. RESTITUIÇÃO DO INDÉBITO TRIBUTÁRIO RECONHECIDO EM SEDE DE MANDADO DE SEGURANÇA POR MEIO DE PRECATÓRIO. POSSIBILIDADE, UNICAMENTE EM RELAÇÃO AOS VALORES DEVIDOS A CONTAR DA IMPETRAÇÃO. 1. O órgão julgador pode receber, como agravo interno, os embargos de declaração que notoriamente visam a reformar a decisão monocrática do Relator, sendo desnecessária a intimação do embargante para complementar suas razões quando o recurso, desde logo, exibir impugnação específica a todos os pontos da decisão embargada. Inteligência do art. 1.024, § 3º, do Código de Processo Civil de 2015. 2. No Tema 1262 da repercussão geral, o PLENÁRIO do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL fixou a seguinte tese: ‘Não se mostra admissível a restituição administrativa do indébito reconhecido na via judicial, sendo indispensável a observância do regime constitucional de precatórios, nos termos do art. 100 da Constituição Federal’. 3. O ora embargante sustenta que, a partir desse precedente, o SUPREMO passou a admitir a restituição, por precatório, de valores anteriores à impetração do mandado de segurança. 4. No tema 1262, discutiu-se essencialmente a compatibilidade da restituição administrativa com o art. 100 da Constituição, entendendo-se pela inconstitucionalidade de tal modo de adimplemento dos débitos da Fazenda Pública. 5. Em nenhum momento o precedente do Tema 1262 revoga as clássicas orientações das Súmulas 269 e 271 do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 6. A restituição por precatório no âmbito de mandado de segurança já foi expressamente admitida por esta CORTE no Tema 831 da repercussão geral, apenas quanto aos valores entre a data da impetração e a efetiva implementação da ordem concessiva. 7. Embargos de Declaração recebidos como Agravo Interno, ao qual se nega provimento.”



    (RE nº 1.480.775-ED/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, j. 05/06/2024, p. 12/06/2024).



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. DIREITO FUNDAMENTAL. LIBERDADE RELIGIOSA. OBJEÇÃO DE CONSCIÊNCIA. DEVER DO ADMINISTRADOR DE OFERECER OBRIGAÇÃO ALTERNATIVA PARA CUMPRIMENTO DE DEVERES FUNCIONAIS. JULGAMENTO SOB O RITO DA REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 1021. RECURSO PROVIDO. ALEGADA OMISSÃO QUANTO AO PLEITO DE RECEBIMENTO DE SALÁRIOS E REFLEXOS DESDE A EXONERAÇÃO ATÉ A EFETIVA REINTEGRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. MANDADO DE SEGURANÇA. SÚMULAS 271 E 269 DO STF. EMBARGOS ACOLHIDOS, EM PARTE, APENAS PARA PRESTAR ESCLARECIMENTOS. (...) 2. No que tange ao pagamento de salários e reflexos postulados no apelo extremo, a partir da exoneração da Recorrente até a sua reintegração, ressalte-se que o mandado de segurança não é a via adequada para a percepção de valores retroativos anteriores à impetração, por não ser sucedâneo de ação de cobrança (Súmulas 269 e 271 do STF). 3. O julgador não é obrigado a responder a todos os pontos suscitados no recurso, caso encontre motivos suficientes para fundamentar a decisão. Precedentes. 4. Embargos de declaração acolhidos, em parte, apenas para prestar esclarecimentos quanto ao pedido do recurso extraordinário, referente aos valores retroativos de salários e reflexos desde o ato de exoneração, sem atribuição de efeitos infringentes.”



    (ARE nº 1.099.099-ED/SP, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 13/12/2022, p. 09/02/2023).



    7. Assim, a Corte de origem divergiu do entendimento do Supremo Tribunal Federal no sentido de que os valores passíveis de restituição por meio do mandado de segurança não incluem aqueles anteriores à impetração.



    7.1. Em caso semelhante, provenientes do mesmo Colegiado de origem, são as decisões monocráticas proferidas nos: RE nº 1.523.768/SP, de minha relatoria, j. 27/11/2024, p. 28/11/2024; RE nº 1.523.769/SP, Rel. Min. Edson Fachin, j. 13/11/2024, p. 18/11/2024; e RE nº 1.521.146/SP, Rel. Min. Edson Fachin, j. 13/11/2024, p. 18/11/2024. 



    8. Ante o exposto, dou parcial provimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF, reformando, em parte, o acórdão recorrido, para afastar a possibilidade de percepção de valores retroativos anteriores à impetração por meio desse mandado de segurança e determinando que a restituição de indébito tributário observe o regime constitucional dos precatórios. Inexistindo fixação de honorários advocatícios à luz do art. 25 da Lei nº 12.016, de 2009, e do enunciado nº 512 da Súmula do STF, incabível o disposto no § 11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 17 de novembro de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator