Tribunal: STF
Processo: ARE 1543512
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-07-03
Data de publicação: 2025-07-03

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito administrativo e outras matérias de direito público. Recurso extraordinário com agravo. Improbidade administrativa. Lei nº 14.230, de 2021. Retroatividade da lei mais benéfica. Dolo específico. Tipicidade da conduta. Negativa de provimento.



    I. Caso em exame



    1. Agravo interposto contra decisão de inadmissão de recurso extraordinário interposto pelo Ministério Público de São Paulo, inconformado com o acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo pelo qual, à luz da nova redação da Lei de Improbidade Administrativa promovida pela Lei nº 14.230, de 2021, foi julgada improcedente ação civil pública movida contra ex-prefeito, por contratações temporárias supostamente irregulares no período de 2013 a 2015, em razão da ausência de subsunção das condutas ao rol taxativo do art. 11 da LIA e da não comprovação de dolo específico.



    II. Questão em discussão



    2. Há duas questões em discussão: (i) definir se é constitucional a aplicação retroativa da Lei nº 14.230, de 2021, aos processos em curso, para fins de exigir dolo específico e tipicidade restrita no art. 11 da LIA, e (ii) estabelecer se é cabível a responsabilização por improbidade administrativa com base apenas no caput do art. 11, da redação anterior à reforma legislativa, sem correspondência com os incisos atualmente previstos.



    III. Razões de decidir



    3. A nova redação do art. 11 da Lei nº 8.429, de 1992, promovida pela Lei nº 14.230, de 2021, passou a exigir, para a configuração de improbidade administrativa por violação a princípios, a demonstração de conduta dolosa com fim ilícito tipificada em um dos incisos do dispositivo, não bastando mais a mera referência genérica à ofensa a princípios administrativos.



    4. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema nº 1.199 do ementário da Repercussão Geral (ARE nº 843.989-RG/PR), fixou entendimento no sentido de que a exigência de dolo e a exclusão da modalidade culposa devem ser aplicadas retroativamente aos processos ainda não transitados em julgado.



    5. A jurisprudência da Corte se consolidou no sentido de que também é cabível a retroatividade das alterações específicas do art. 11 da LIA, exigindo-se, nos processos em curso, a subsunção expressa da conduta a um dos incisos e a demonstração do dolo específico, sob pena de ausência de tipicidade.



    6. Na hipótese dos autos, o acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo reconheceu que a petição inicial imputou ao recorrido apenas a prática de ato genérico de violação a princípios, com base no caput do art. 11, da redação original, sem correspondência com os incisos da nova redação legal, o que torna inviável a manutenção da condenação.



    7. A sentença condenatória, ademais, adotou conceito de dolo genérico incompatível com a exigência atual de dolo específico, conforme interpretação pacificada no STF.



    8. O acórdão recorrido está em consonância com a tese firmada pelo STF no Tema RG nº 1.199 e com julgados posteriores do Plenário e das Turmas, que vedam condenações baseadas apenas no caput do art. 11 da LIA, ausente subsunção aos incisos e dolo específico.



    IV. DISPOSITIVO 



    9. Recurso extraordinário com agravo a que se nega provimento.



DECISÃO



    1. Trata-se de agravo contra decisão de inadmissão de recurso extraordinário interposto em desfavor de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



    “APELAÇÃO AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA VIOLAÇÃO DE PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS Pretensão ao reconhecimento da prática de ato ímprobo praticado pelo apelante, nos termos do art. 11, ‘caput’, da Lei Fed. nº 8.429, de 02/06/1.992, em razão da realização de contratações temporárias irregulares entre março de 2.013 e junho de 2.015 Sentença de procedência da ação, reconhecendo a prática de atos atentatórios contra os princípios da administração pública, nos termos do art. 11, ‘caput’ e V, da Lei Fed. nº 8.429, de 02/06/1.992, para: condenar o apelante às sanções então previstas no art.12, III, da referida lei, consistentes em: (I) suspensão de seus direitos políticos por 03 (três) anos; (II) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou inventivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoal jurídica da qual seja sócio majoritário, por 03 (três) anos, e ainda, (III) pagamento de multa civil no importe de 03 (três) vezes o valor da sua última remuneração no cargo de Prefeito Pleito de reforma da sentença para a improcedência total da ação Cabimento Lei Fed. nº 14.230, de 25/10/2.021, que entrou em vigor dia 22/10/2.021, promovendo nova redação ao ‘caput’ do art. 11 da Lei Fed. nº 8.429, de 02/06/1.992, exigindo agora a prática de uma das condutas tipificadas pelos seus incisos, de forma dolosa e taxativa, para configuração de ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública, além de alterar o inciso V, do referido artigo, bem como introduzir o art. 17, §10-F, que determina a nulidade da sentença que condena o requerido por tipo diverso do indicado na petição inicial e ainda excluir do art. 12, III, a pena de ‘suspensão dos direitos políticos’ Princípio da retroatividade da lei sancionadora mais benéfica é aplicado para todo o direito sancionador, seja ele administrativo ou penal Art. 1º, §4º, da Lei Fed. nº 8.429, de 02/06/1.992, que determina que se aplica ao sistema da improbidade os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador Aplicação do princípio da retroatividade da lei sancionadora mais benéfica Hipótese em que na petição inicial o apelado enquadrou a conduta do apelante apenas no disposto no art. 11, “caput”, da Lei de Improbidade Administrativa (Lei Fed. nº 8.429, de 02/06/1.992), enquanto a r. sentença reconheceu a improbidade administrativa com fundamento no art. 11, “caput”, e V da mesma lei Sem prejuízo da nulidade da sentença previsto no art. 17, §10-F, da lei supra, e da inexistência atual da pena de “suspensão dos direitos políticos” no art. 12, III, da mesma lei, há ausência de tipicidade legal entre a conduta descrita na inicial como praticada pelo apelante e a nova redação da Lei de Improbidade Administrativa (Lei Fed. nº 8.429, de 02/06/1.992), com as alterações promovidas pela Lei Fed. nº 14.230, de 25/10/2.021, de modo que as infrações administrativas ali contidas não abarcam mais a conduta imputada ao apelante Sentença reformada APELAÇÃO provida, para julgar improcedente ação.” (e-doc. 290). 



    2. Nas razões do recurso extraordinário, interposto com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, o Ministério Público alega a violação aos arts. 5º, incs. XXXVI e XL, e 37, caput, e §4º, da Constituição da República, a irretroatividade das alterações legislativas promovidas na Lei de Improbidade, porquanto de natureza civil, e a comprovação dos atos de improbidade administrativa a partir de relatório do Tribunal de Contas estadual, atinente a recrutamentos de pessoas como agentes públicos sem a observância das normas sobre a contratação temporária.



    2.1. Impugna a lógica penal formulada no acórdão para o direito administrativo sancionador, notadamente, em matéria de improbidade administrativa. Conclui ser “insustentável a ideia de que, na esfera da responsabilidade civil por improbidade, seja aplicável o artigo 5º, inciso XL, da Constituição Federal21 - retroatividade benéfica da lei penal.” Argui, de resto, a suficiência do dolo genérico para a caracterização do ato de improbidade. (e-doc. 299). 



    3. Foram apresentadas as contrarrazões ao recurso (e-doc. 308). 



    É o relatório.



    Decido. 



    4. É certo que a Lei nº 14.230, de 2021, ao promover viscerais alterações na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429, de 1992), buscou restringir suas penalidades à conduta ímproba, desonesta, de modo a eximir de seu crivo aquelas incautas, tomadas por mera imperícia. Isso porque suprimiu-se a subsunção aos tipos constantes dos arts. 9º, 10 e 11, na modalidade culposa.



    5. Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal se debruçou sobre as questões de aplicabilidade da nova lei no tempo, passando a exarar a seguinte tese, por ocasião do julgamento do ARE nº 843.989-RG/PR:



    “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 



    2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 



    3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 



    4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.”



    (ARE nº 843.989-RG/PR, Tema RG nº 1.199, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 18/08/2022, p. 12/12/2022; destaques acrescidos).



    6. De plano, é bem de ver que na definição do dolo para efeito da improbidade administrativa considera-se o chamado dolo específico, conforme a dicção expressa contida na redação atual do art. 1º, §§ 2º e 3º, da Lei de Improbidade, in verbis:



    “§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.



    § 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.” (destaques acrescidos).



    7. A esse respeito, trecho do voto do e. Ministro Alexandre de Moraes naquele paradigma:



    “Dessa forma, a comprovação de responsabilidade subjetiva para a condenação por ato de improbidade administrativa, com a consequente aplicação das sanções previstas na LIA, inclusive a de ressarcimento ao erário, até a edição da nova lei, somente poderia ocorrer – EM REGRA –,após a constatação da prática das elementares do tipo, previstas nos arts. 9°, 10 ou 11, e, desde que presente o necessário elemento subjetivo do tipo - DOLO GENÉRICO –, mediante o devido processo legal e a observância da ampla defesa e contraditório. 



    REPITO: Não se admite responsabilidade objetiva no âmbito de aplicação da lei de improbidade administrativa.”



    8. Ademais, é certo que a nova lei transmutou o rol do art. 11 para numerus clausus, isto é, passou a restringir a condenação por improbidade aos casos em que especificamente imputada a conduta do agente a uma das figuras dos incisos do mesmo dispositivo. 



    9. Assim, para atos cometidos na vigência do novel diploma, é inviável a imputação com base genérica no art. 11, caput, fazendo o julgador referência vaga a princípios administrativos sem subsumir o caso a um dos incisos insertos no dispositivo. 



    10. In casu, independentemente de uma valoração específica sobre a gestão do recorrido à frente daquela municipalidade, é certo que a sua condenação pela Corte de origem se deu com base no art. 11, caput, da Lei nº 8.429, de 1992. 



    11. Conquanto não expressamente consignado na tese do Tema RG nº 1.199, a jurisprudência deste Pretório Excelso tem se inclinado pela retroatividade da alteração promovida no aludido art. 11, conforme se nota a seguir:



    “SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843.989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. 



    1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal.



    2. No julgamento do ARE 843.989 (tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei 14.231/2021, para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade.



    3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado.



    4. Tendo em vista que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, a exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus exclusivamente ao disposto no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) as condutas praticadas pelos réus, nos estritos termos em que descritas no arresto impugnado, não guardam correspondência com qualquer das hipóteses previstas na atual redação dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para julgar improcedente a pretensão autoral.



    5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada.



    6. Agravo regimental desprovido.”



    (ARE nº 1.346.594-AgR-segundo/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 24/10/2023; p. 31/10/2023).



    “Ou seja, para a configuração do ato de improbidade pelo art. 11, além de a conduta se enquadrar em um dos incisos do art. 11, deve também revelar significativa ofensividade ao patrimônio público e social.



    Nesse passo, não é mais possível impor a condenação pelo artigo 11 da LIA, a não ser que a conduta praticada no caso concreto esteja expressamente prevista nos incisos daquele dispositivo e demonstre grau de reprovabilidade acentuada, uma vez que a nova redação trazida pela Lei 14.230/2021 adotou, no caput, a técnica da previsão exaustiva de condutas.



    Na presente hipótese, o Tribunal de origem concluiu que as infrações que teriam sido cometidas perante a Administração não se enquadram em nenhum dos tipos previstos no art. 11, por isso, não é possível o enquadramento apenas no caput do dispositivo, ou seja, por mera violação aos princípios.



    Assim, tem-se que a conduta não é mais típica e, por não existir sentença condenatória transitada em julgado, não é possível a aplicação do art. 11 da Lei 8.429/1992, na sua redação original.



    Logo, deve se aplicar ao caso a tese fixada no Tema 1199, pois, da mesma maneira que houve abolitio criminis no caso do tipo culposo houve, também, em relação ao ato de improbidade genérico do caput do artigo 11, na redação anterior à Lei 14.230/2021.



    Portanto, o acórdão do Tribunal de origem está alinhado ao entendimento do Plenário do SUPREMO fixado no Tema 1199, razão pela qual não merece reparos.”



    (RE nº 1.480.061/RJ, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 13/03/2024, p. 15/03/2024; destaques acrescidos).



    12. Não o bastasse, tem-se dos autos que a caracterização do dolo não se deu sob as estreitas balizas da Lei nº 14.230, de 2021, nem do entendimento desta Corte Maior no Tema RG nº 1.199, conforme passagem contida na sentença:



    “A prova dos autos permite inferir, por indução, que houve dolo na gestão orçamentária no ano de 2012, sendo relevante consignar o entendimento fixado em tese pelo STJ de que ‘O ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei 8.429/92 não requer a demonstração de dano ao erário ou de enriquecimento ilícito, mas exige a demonstração de dolo, o qual, contudo, não necessita ser específico, sendo suficiente o dolo genérico’ (jurisprudência em tese, item 14).



    Os documentos e as demais provas coligidas comprovam, efetivamente, os equívocos intencionais na gestão orçamentária do ano de 2012.”



    13. Dessarte, verifico que o acórdão do Tribunal bandeirante está em plena consonância com entendimento consolidado neste Excelso Pretório.



    14. Ante o exposto, nego provimento ao agravo em recurso extraordinário, nos termos do art. 21, §1º, do RISTF. Deixo de fixar a verba honorária de sucumbência, nos termos do art. 18 da Lei nº 7.347, de 1985. 



    Publique-se.



    Brasília, 3 de julho de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator