Tribunal: STF
Processo: RE 1525355
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-14
Data de publicação: 2025-03-14

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: trata-se de Recursos Extraordinários interpostos pelo Ministério Público Federal e pela Fundação Cultural Palmares e outro, contra o acórdão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, assim ementado (eDOC 670, pp. 1-2):



     ADMINISTRATIVO. DEMARCAÇÃO DE TERRA QUILOMBOLA. CONSTITUCIONALIDADE DO DECRETO Nº 4.887/03. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. CERCEAMENTO DE DEFESA. INEXISTENTE. SUSTENTABILIDADE E EXPLORAÇÃO COMERCIAL. RESTRIÇÃO DE PERÍMETRO. 



    1. O Supremo Tribunal Federal concluiu o julgamento da ADI 3239 ajuizada pelo Partido Democratas, julgando-a improcedente. Ou seja, a Corte Suprema, pela maioria dos seus ministros, afirmou a constitucionalidade do Decreto 4.887/20. 



    2. Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, estabeleceu-se, no art. 68 do ADCT, o direito de propriedade aos territórios tradicionais pertencentes às comunidades quilombolas: “Aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras é reconhecida a propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os títulos respectivos”. O Decreto nº 4.887/2003, no seu art. 2º, § 2º, estabelece que “São terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos as utilizadas para a garantia de sua reprodução física, social, econômica e cultural”. O art. 11 do mesmo Decreto enfatiza que, mesmo havendo sobreposição do território ocupado com áreas de conservação, segurança nacional, fronteira ou territórios indígenas, cabe ao INCRA, ao IBAMA, à (e-STJ Fl.3235) Documento recebido eletronicamente da origem 5000559-75.2015.4.04.7119 40000836981 .V5 Secretaria-Executiva do Conselho de Defesa Nacional, à FUNAI e ao Fundação Cultural Palmares tomar as medidas cabíveis visando a garantir a sustentabilidade destas comunidades, conciliando o interesse do Estado. Ou seja, é imperioso “garantir a sustentabilidade destas comunidades”. Não há, entretanto, previsão de que a demarcação deva abarcar área para exploração comercial de área rural. 



    3. É nulo o Levantamento Ambiental, Agronômico e de Sustentabilidade que amplia a área efetivamente ocupada pela comunidade quilombola quando da publicação da CRFB/88 para fins de exploração comercial. 



    4. Pelo princípio da instrumentalidade das formas, da utilidade do processo e da razoabilidade, descabe decretação de nulidade quando não apontado o prejuízo na produção probatória não produzida, ou quando evidente que o refazimento dos atos processuais, administrativos ou judiciais, não terão o resultado pretendido.



    Opostos Embargos de Declaração, foram rejeitados (eDOC 693).



    No recurso interposto com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, o Ministério Público Federal aponta violação ao art. 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, alegando, em síntese, que a limitação da validade do Levantamento Ambiental, Agronômico e de Sustentabilidade à área efetivamente ocupada pela comunidade quilombola ao tempo da publicação da Constituição de 1988, esbarra no direito originário ao usufruto da terra, assegurada pelo legislador constituinte.



    Aduz, ainda, que o aresto impugnado baseou-se no caso Raposa Serra do Sol, Pet. 3388, quanto ao estabelecimento de marco temporal, o que seria incorreto, por violar os direitos fundamentais em discussão e desconsiderar a tradicionalidade da ocupação das terras pelos remanescentes de quilombolas. 



    De outra parte, no extraordinário interposto pela Fundação Cultural dos Palmares e outro com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, sustenta-se violação aos arts. 5º, LIV, LV, 231 e 232, da Constituição Federal, e, também, ofensa ao art. 68 do ADCT, afirmando-se, em suma, que “(...) o território delimitado é plenamente justificável, considerando a garantia de uma área suficiente à reprodução socioeconômica das famílias, que para além de subsistir precisam se desenvolver e encontrar condições de reprodução e sustentabilidade no local” (eDOC 717, p. 9).



    Os recursos foram admitidos (eDOC 741).



    A Procuradoria-Geral da República, instada a manifestar-se na qualidade de custos iuris, opinou pelo provimento dos apelos extremos, em parecer ementado conforme segue (eDOC 787, p. 1):



    RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS. DEMARCAÇÃO DE TERRA QUILOMBOLA. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. NULIDADE DO LAUDO DE LEVANTAMENTO AMBIENTAL, AGRONÔMICO E DE SUSTENTABILIDADE. RESTRIÇÃO DE PERÍMETRO. MARCO TEMPORAL. VIOLAÇÃO AO ART. 68, ADCT. - Parecer pelo provimento de ambos os recursos extraordinários.



    É o relatório. Decido.



    As irresignações merecem prosperar.



    Isso porque, consoante depreendo dos presentes autos, o Tribunal de origem concluiu que “[...] a demarcação quilombola deve abarcar a área comprovadamente ocupada quando da publicação da Constituição Federal de 1988” (eDOC 670, p. 3), e, por conseguinte, reconheceu a nulidade do Levantamento Ambiental, Agronômico e de Sustentabilidade, para a ampliação da área efetivamente ocupada pela comunidade quilombola, com fins de exploração comercial.



    Tal compreensão foi confirmada por ocasião do julgamento dos aclaratórios opostos em face do acórdão recorrido, nos seguintes termos (eDOC 693, p. 3):



     



    “O voto condutor, acolhido unanimemente por este Colegiado, resumiu in fine: 



    CONCLUSÃO



     Em síntese, então, o Processo Administrativo n.º 54220.001249/2006-71 instaurado para avaliar a possibilidade de atribuir a titularidade da propriedade de terras a remanescentes de comunidade quilombola na cidade de Cachoeira do Sul/RS, e que culminou na publicação da Portaria n.º 672/2014 do INCRA para declarar como terras da Comunidade Remanescente do Quilombo do Cambará a área de 570 hectares, (a) tem como lastro o Decreto nº 4.887/03 já declarado constitucional pelo Supremo Tribunal Federal, (b) não padece de qualquer vício de violação ao devido processo legal, (c) deve ter seu Relatório de Levantamento Ambiental, Agronômico e de Sustentabilidade refeito a fim de reconfigurar os perímetros da área, afastando pretensão desapropriatória para fins exclusivos de exploração comercial por parte dos quilombolas, nos termos da fundamentação supra. 



    Assim, a demarcação quilombola deve abarcar a área comprovadamente ocupada quando da publicação da Constituição Federal de 1988, sendo possível eventual acréscimo em razão da tradicionalidade e considerando-se a sustentabilidade do meio ambiente e da própria comunidade. Ou seja, a interpretação do art. 68 do ADCT é restrita mas não literal. Melhor explicitando. Considerando que que nem todas as comunidades ocupam o seu território original integralmente, em sendo sustentável a área efetivamente ocupada, é esta que deve ser demarcada. Em não o sendo, há que ser alargado sob pena de inviabilizar o desiderato da norma constitucional, o qual é justamente garantir a prosperidade da comunidade quilombola.



     Em síntese, então, evidente o entendimento de que a Corte reconheceu que o Relatório de Levantamento Ambiental, Agronômico e de Sustentabilidade não apresentou fundamento suficiente para o tamanho da área demarcada, apresentando-se portanto viciado especificamente neste ponto, do que deve ser refeito para fins de reduzir a área, nos termos da fundamentação. 



    Assim, o que pretende o embargante, na verdade, é a rediscussão da matéria decidida, o que não é admissível nesta via recursal. A decisão foi explicitamente proferida com lastro no art. 2º, § 2º, do Decreto nº 4.887/03 e no art. 68 do ADCT. Os embargos de declaração têm o propósito de aperfeiçoar o julgado, não de modificá-lo, o que se admite apenas em casos excepcionais, quando é possível atribuir-lhes efeitos infringentes, após o devido contraditório (artigo 1.023, § 2º, do Código de Processo Civil)”. (grifei)



    Com efeito, o art. 68 do ADCT, o qual estabelece que “aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras é reconhecida a propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os títulos respectivos”, foi regulamentado pelo Decreto 4.887/2003, cujo art. 2º assim dispõe:



    Art. 2º. Consideram-se remanescentes das comunidades dos quilombos, para os fins deste Decreto, os grupos étnico-raciais, segundo critérios de auto-atribuição, com trajetória histórica própria, dotados de relações territoriais específicas, com presunção de ancestralidade negra relacionada com a resistência à opressão histórica sofrida. 



    § 1º Para os fins deste Decreto, a caracterização dos remanescentes das comunidades dos quilombos será atestada mediante autodefinição da própria comunidade. 



    § 2º São terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos as utilizadas para a garantia de sua reprodução física, social, econômica e cultural. 



    § 3º Para a medição e demarcação das terras, serão levados em consideração critérios de territorialidade indicados pelos remanescentes das comunidades dos quilombos, sendo facultado à comunidade interessada apresentar as peças técnicas para a instrução procedimental. (grifei)



    Em relação especificamente ao sublinhado art. 2º, § 1º, da norma em comento, esta Corte declarou sua higidez constitucional ao julgar a ADI 3.239 (redatora para o acórdão Ministra Rosa Weber, DJe 1.2.2019), na qual foi alegada que seria indispensável a comprovação (1) da remanescência – e não da descendência – das comunidades dos quilombos para que fossem emitidos os títulos, e (2) a posse das terras em que se localizavam os quilombos quando da promulgação da Constituição. 



    Por maioria, prevaleu o entendimento de que o critério da autoatribuição é válido. A i. redatora para o acórdão destacou que o Estado brasileiro teria incorporado ao seu direito interno a Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho - OIT, aprovada pelo Decreto Legislativo 143/2002 e ratificada pelo Decreto 5.051/2004, consagrando a “consciência da própria identidade” como parâmetro para determinação dos grupos tradicionais — indígenas ou tribais — aos quais se aplicaria esse instrumento.



    Salientou a e. Ministra, ademais, que, para os fins específicos da incidência desse dispositivo constitucional transitório, além de uma dada comunidade ser qualificada como remanescente de quilombo, também se mostraria necessária a satisfação de um elemento objetivo, empírico, qual seja, o atrelamento da reprodução da unidade social, afirmadamente originada de quilombo, a uma ocupação continuada do espaço. 



    Ao proferir meu voto naquela oportunidade, assentei que, a fim de se conferir a máxima efetividade ao direito fundamental previsto no art. 68 do ADCT, o qual fora erigido a essa condição apenas na Constituição da República de 1988, não haveria falar-se em exigência do elemento objetivo-temporal, consubstanciado na presença da comunidade na área cuja titulação pretende, em 05 de outubro de 1988. 



    Para tanto, pontuei o seguinte: i) a ausência de qualquer regulamentação da matéria antes da Constituição de 1988 transforma a prova dessa presença contínua e sem turbação na área na data da promulgação da Constituição bastante difícil, senão impossível a essas comunidades; ii) o referido dispositivo constitucional não afasta, apenas pela redação textual no tempo presente, a concessão do direito ao reconhecimento enquanto comunidade quilombola a essas realidades ainda desconhecidas, ainda invisíveis ao conhecimento do Estado; iii) nem a topologia da norma tem o condão de restringir o direito dessas comunidades, por meio do estabelecimento de um marco temporal objetivo que limita a aquisição e o exercício do direito ali proclamado; iv) a leitura do artigo 68 do ADCT não pode ser feita descurando-se da previsão dos artigos 215 e 216 do texto constitucional, que elevam as manifestações afro-brasileiras e seu modo de criar, fazer e viver como patrimônio cultural imaterial brasileiro. 



    Nessa mesma linha de entendimento, o Ministro Roberto Barroso registrou que o art. 68 do ADCT deveria ser aplicado às comunidades que ocupavam suas áreas quando da promulgação da Constituição, bem como àquelas que foram delas desapossadas à força e cujo comportamento, à luz da sua cultura, indica intenção de retomar a permanência do vínculo cultural e tradicional com o território, dispensada a comprovação de conflito possessório atual de fato. 



    Concluindo o julgamento, a Ministra Rosa Weber, redatora do voto condutor do acórdão, reajustou seu voto de modo a suprimir qualquer referência, feita anteriormente em “obter dictum”, à ideia de marco temporal, sendo a ementa do julgado assim redigida:



     



    “EMENTA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DECRETO Nº 4.887/2003. PROCEDIMENTO PARA IDENTIFICAÇÃO, RECONHECIMENTO, DELIMITAÇÃO, DEMARCAÇÃO E TITULAÇÃO DAS TERRAS OCUPADAS POR REMANESCENTES DAS COMUNIDADES DOS QUILOMBOS. ATO NORMATIVO AUTÔNOMO. ART. 68 DO ADCT. DIREITO FUNDAMENTAL. EFICÁCIA PLENA E IMEDIATA. INVASÃO DA ESFERA RESERVADA A LEI. ART. 84, IV E VI, "A", DA CF. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. INOCORRÊNCIA. CRITÉRIO DE IDENTIFICAÇÃO. AUTOATRIBUIÇÃO. TERRAS OCUPADAS. DESAPROPRIAÇÃO. ART. 2º, CAPUT E §§ 1º, 2º E 3º, E ART. 13, CAPUT E § 2º, DO DECRETO Nº 4.887/2003. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. INOCORRÊNCIA. IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO. 1. Ato normativo autônomo, a retirar diretamente da Constituição da República o seu fundamento de validade, o Decreto nº 4.887/2003 apresenta densidade normativa suficiente a credenciá-lo ao controle abstrato de constitucionalidade. 2. Inocorrente a invocada ausência de cotejo analítico na petição inicial entre o ato normativo atacado e os preceitos da Constituição tidos como malferidos, uma vez expressamente indicados e esgrimidas as razões da insurgência. 3. Não obsta a cognição da ação direta a falta de impugnação de ato jurídico revogado pela norma tida como inconstitucional, supostamente padecente do mesmo vício, que se teria por repristinada. Cabe à Corte, ao delimitar a eficácia da sua decisão, se o caso, excluir dos efeitos da decisão declaratória eventual efeito repristinatório quando constatada incompatibilidade com a ordem constitucional. 4. O art. 68 do ADCT assegura o direito dos remanescentes das comunidades dos quilombos de ver reconhecida pelo Estado a propriedade sobre as terras que histórica e tradicionalmente ocupam – direito fundamental de grupo étnico-racial minoritário dotado de eficácia plena e aplicação imediata. Nele definidos o titular (remanescentes das comunidades dos quilombos), o objeto (terras por eles ocupadas), o conteúdo (direito de propriedade), a condição (ocupação tradicional), o sujeito passivo (Estado) e a obrigação específica (emissão de títulos), mostra-se apto o art. 68 do ADCT a produzir todos os seus efeitos, independentemente de integração legislativa. 5. Disponíveis à atuação integradora tão-somente os aspectos do art. 68 do ADCT que dizem com a regulamentação do comportamento do Estado na implementação do comando constitucional, não se identifica, na edição do Decreto 4.887/2003 pelo Poder Executivo, mácula aos postulados da legalidade e da reserva de lei. Improcedência do pedido de declaração de inconstitucionalidade formal por ofensa ao art. 84, IV e VI, da Constituição da República. 6. O compromisso do Constituinte com a construção de uma sociedade livre, justa e solidária e com a redução das desigualdades sociais (art. 3º, I e III, da CF) conduz, no tocante ao reconhecimento da propriedade das terras ocupadas pelos remanescentes das comunidades dos quilombos, à convergência das dimensões da luta pelo reconhecimento – expressa no fator de determinação da identidade distintiva de grupo étnico-cultural – e da demanda por justiça socioeconômica, de caráter redistributivo – compreendida no fator de medição e demarcação das terras. 7. Incorporada ao direito interno brasileiro, a Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho – OIT sobre Povos Indígenas e Tribais, consagra a "consciência da própria identidade" como critério para determinar os grupos tradicionais aos quais aplicável, enunciando que Estado algum tem o direito de negar a identidade de um povo que se reconheça como tal. 8. Constitucionalmente legítima, a adoção da autoatribuição como critério de determinação da identidade quilombola, além de consistir em método autorizado pela antropologia contemporânea, cumpre adequadamente a tarefa de trazer à luz os destinatários do art. 68 do ADCT, em absoluto se prestando a inventar novos destinatários ou ampliar indevidamente o universo daqueles a quem a norma é dirigida. O conceito vertido no art. 68 do ADCT não se aparta do fenômeno objetivo nele referido, a alcançar todas as comunidades historicamente vinculadas ao uso linguístico do vocábulo quilombo. Adequação do emprego do termo “quilombo” realizado pela Administração Pública às balizas linguísticas e hermenêuticas impostas pelo texto-norma do art. 68 do ADCT. Improcedência do pedido de declaração de inconstitucionalidade do art. 2°, § 1°, do Decreto 4.887/2003. 9. Nos casos Moiwana v. Suriname (2005) e Saramaka v. Suriname (2007), a Corte Interamericana de Direitos Humanos reconheceu o direito de propriedade de comunidades formadas por descendentes de escravos fugitivos sobre as terras tradicionais com as quais mantêm relações territoriais, ressaltando o compromisso dos Estados partes (Pacto de San José da Costa Rica, art. 21) de adotar medidas para garantir o seu pleno exercício. 10. O comando para que sejam levados em consideração, na medição e demarcação das terras, os critérios de territorialidade indicados pelos remanescentes das comunidades quilombolas, longe de submeter o procedimento demarcatório ao arbítrio dos próprios interessados, positiva o devido processo legal na garantia de que as comunidades tenham voz e sejam ouvidas. Improcedência do pedido de declaração de inconstitucionalidade do art. 2º, §§ 2º e 3º, do Decreto 4.887/2003. 11. Diverso do que ocorre no tocante às terras tradicionalmente ocupadas pelos índios – art. 231, § 6º – a Constituição não reputa nulos ou extintos os títulos de terceiros eventualmente incidentes sobre as terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos, de modo que a regularização do registro exige o necessário o procedimento expropriatório. A exegese sistemática dos arts. 5º, XXIV, 215 e 216 da Carta Política e art. 68 do ADCT impõe, quando incidente título de propriedade particular legítimo sobre as terras ocupadas por quilombolas, seja o processo de transferência da propriedade mediado por regular procedimento de desapropriação. Improcedência do pedido de declaração de inconstitucionalidade material do art. 13 do Decreto 4.887/2003. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente.”



    (ADI 3239, Relator(a): CEZAR PELUSO, Relator(a) p/ Acórdão: ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 08/02/2018, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-019 DIVULG 31-01-2019 PUBLIC 01-02-2019)



     Dessa feita, este Supremo Tribunal Federal não acolheu a proposta de fixação de marco temporal para o reconhecimento do direito às terras dos remanescentes das comunidades quilombolas, e, portanto, o acórdão recorrido, ao decidir no sentido de restringir o direito fundamental assegurado pelo art. 68 do ADCT, não se coaduna com a interpretação que confere máxima efetividade àquela norma constitucional.



    Ante o exposto, nos termos do art. 932, V, a, do CPC e art. 21, § 2º, do RISTF, dou provimento aos recursos extraordinários para, reformando o acórdão recorrido, julgar improcedente a pretensão dos autores da ação, ora partes recorridas.



    Invertam-se os ônus sucumbenciais.



    Publique-se. 



    Brasília, 14 de março de 2025.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



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