Tribunal: STF
Processo: Rcl 79855
Classe: Rcl
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-08-13
Data de publicação: 2025-08-13

Ementa:

Inteiro teor:
RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. SEQUESTRO DE VERBAS PÚBLICAS. ALEGADA OFENSA ÀS TESES FIRMADAS NOS RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS 840.435 (TEMA 598) E 635.347 (TEMA 416) E AO ENTENDIMENTO PROFERIDO NA ADI 1.662. DESCUMPRIMENTO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER CONSISTENTE NA FORMALIZAÇÃO DE TERMO DE COLABORAÇÃO ENTRE MUNICÍPIO E ASSOCIAÇÃO E NO REPASSE DE VERBAS DO FUNDEB. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA ENTRE O ATO RECLAMADO E OS PARADIGMAS INVOCADOS. RECLAMAÇÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO.



    Decisão: Trata-se de reclamação, com pedido liminar, ajuizada pelo Município de Abatiá/PR contra decisão do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, nos autos do Cumprimento de Sentença nº 0032861- 47.2025.8.16.0000, sob a alegação de inobservância das teses vinculantes firmadas pelo Plenário desta Supremo Tribunal Federal no julgamento dos Recursos Extraordinários 840.435/RG (Tema 598) e 635.347 (Tema 416) e da ADI nº 1.662/SP.



    O reclamante relata ter sido condenado em ação de obrigação de fazer (doc. 10), ajuizada pela Associação de Pais e Amigos dos Excepcionais - APAE de Abatiá, a celebrar de termo de cooperação com a referida associação e a realizar o repasse de verbas do FUNDEB relativas aos anos de 2014, 2015, 2017 e 2018, mediante prévia e individual prestação de contas da destinação dos referidos valores.



    Reporta que, em decorrência da referida condenação, formalizou com a associação beneficiária, em 04/07/2024,  o Termo de Fomento nº 002/2024 (doc. 9), referente ao repasse do FUNDEB do ano de 2014; no entanto, em 05/09/2024, a beneficiária requereu a aplicação de multa diária por descumprimento da decisão, bem como o sequestro dos valores remanescentes do FUNDEB relativos aos anos de 2015, 2017 e 2018.



    Consoante afirma, o Juízo singular determinou o sequestro de verba pública, no valor de R$ 880.190,58, referente aos anos de 2015, 2017 e 2018, “sem que ao menos o débito estivesse inserido no regime de precatórios”, decisão esta mantida pelo TJPR, no julgamento de agravo de instrumento (doc. 8).



    Sustenta que, ao determinar o sequestro de verba pública, o Juízo reclamado teria afrontado o entendimento vinculante fixado por essa Suprema Corte no julgamento da ADI nº 1.662/SP, bem como inobservado as teses jurídicas fixadas nos Temas 416 (RE 635347) e 598 (RE 840435) de repercussão geral, pois instituiu hipótese de sequestro de verba pública não prevista na Constituição Federal.



    Argumenta que o crédito oriundo de título executivo judicial não autoriza o sequestro de verbas públicas, devendo o pagamento ser feito por meio de precatório. Aponta, nesse sentido, que, (i) no julgamento do RE 635.347/DF, Tema 416 da Repercussão Geral, esta Suprema Corte assentou que a obrigação de suplementação pela União de recursos do FUNDEB, imposta por título executivo judicial, submete-se à sistemática de precatórios; (ii) ao apreciar o Tema 598, o STF confirmou que não cabe ao Judiciário expandir o rol tributário de hipóteses de sequestro de verbas públicas para o pagamento de precatórios e (iii) na ADI 1.662, esta Suprema Corte firmou o entendimento de que somente no caso de inobservância da ordem cronológica de apresentação do ofício requisitório é possível a decretação do sequestro.



    Sustenta, ademais, que “todas as contas municipais são vinculadas, com exclusiva destinação, a exemplo das contas da saúde; educação; assistência social; contratos diversos; repasses; convênios, etc., e caso recaia referido bloqueio em alguma dessas contas, o resultado será a paralisação dos serviços públicos, vindo a prejudicar de forma direta o usuário dos serviços públicos de um modo geral, especialmente os da saúde (doc. 1, p. 26). Acrescenta, ainda, que “o município é pobre, com apenas 7.800 habitantes e sobrevive de repasse das verbas da União e o sequestro de R$ 880.190,58 das suas contas por certo inviabilizará a continuidade da prestação de diversos serviços públicos, especialmente educação, saúde e serviços administrativos” (doc. 1. p. 29).



    Requer, liminarmente, a suspensão da decisão reclamada até o julgamento final desta reclamação. Ao fim, pugna pela procedência da reclamação, “a fim de declarar inconstitucional e cassar o ato judicial que determina o sequestro de verbas públicas do Município de Abatiá, Estado do Paraná, sem passar pelo regime de precatório, para saldar créditos de diferenças de repasse do FUNDEB, obtido por meio de título executivo judicial” (doc. 1, p. 28).



    Devidamente citada, a Associação de Pais e Amigos dos Excepcionais - APAE de Abatiá apresentou contestação, na qual sustenta a preclusão da discussão quanto à forma de cumprimento da obrigação de fazer, diante do trânsito em julgado da decisão condenatória. Afirma, ademais, que a pretensão do Município de converter a obrigação de repasse imediato de verbas do FUNDEB em obrigação sujeita ao regime de precatórios contraria o entendimento firmado no Tema 45 de repercussão geral, no sentido de que “a condenação de ente estatal em cumprimento de sentença originário de ação de obrigação de fazer não se submete ao regime dos precatórios”. Ressalta que o STF distinguiu de forma expressa obrigações de pagar quantia certa e obrigações de fazer. Nesse sentido, argumenta que “a formalização de Termos de Colaboração/Fomento com a APAE de Abatiá, com o consequente repasse de verba destinada a projeto educacional por meio de convênio com a APAE, configura obrigação de fazer com conteúdo alimentar e natureza continuada, voltada ao cumprimento de políticas públicas constitucionais, notadamente a educação e a inclusão social (art. 6º e 205 da CF)” (doc. 25. p. 14). 



    Dispensa-se, no caso concreto, a manifestação da Procuradoria-Geral da República, em homenagem ao princípio da celeridade processual e com esteio no art. 52, parágrafo único, do RISTF. 



    É o relatório. DECIDO. 



    Ab initio, pontuo que a reclamação, por expressa determinação constitucional, destina-se a preservar a competência desta Suprema Corte e a garantir a autoridade de suas decisões, ex vi do artigo 102, inciso I, alínea l, além de salvaguardar a estrita observância de preceito constante em enunciado de Súmula Vinculante, nos termos do artigo 103-A, § 3º, ambos da Constituição Federal. 



    Nada obstante já encontrasse previsão na legislação anterior, a reclamação adquiriu especial relevo no atual Código de Processo Civil, enquanto meio assecuratório da observância da jurisprudência vinculante dos Tribunais Superiores e no afã da criação de um sistema de precedentes no processo civil brasileiro. Nesse sentido, o Código passou a prever, além das hipóteses diretamente depreendidas do texto constitucional (art. 988, I, II e III), o cabimento da reclamação para a garantia da “observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência” (artigo 988, IV).  



    Embora tenha sistematizado a disciplina jurídica da reclamação e ampliado em alguma medida seu âmbito de aplicação, o novo diploma processual não alterou a natureza eminentemente excepcional do instituto. Deveras, a excepcionalidade no manejo da reclamação é depreendida a todo tempo da redação do novo CPC, seja pela vedação de sua utilização como sucedâneo de ação rescisória (art. 988, 5º, I), seja pela exigência de prévio esgotamento das instâncias ordinárias, no caso de reclamação fundada na inobservância de tese fixada em recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida (art. 988, 5º, II). 



    A propósito, a jurisprudência desta Suprema Corte fixou diversas condições para a utilização da via reclamatória, de sorte a manter a logicidade do sistema recursal previsto no CPC e evitar o desvirtuamento do objetivo precípuo do Código, de racionalização e diminuição da litigiosidade em massa pela criação do microssistema de julgamento de casos repetitivos. Afirma-se, destarte, por exemplo, (i) a inviabilidade da reclamação para o revolvimento de fatos e provas adjacentes aos processos de origem, (ii) a necessidade de existência de estrita aderência entre a decisão reclamada e o conteúdo do paradigma invocado e (iii) a necessidade de demonstração de teratologia na aplicação de tese firmada sob a sistemática da repercussão geral. Neste sentido, os seguintes precedentes da Primeira Turma da Corte: 



    “Agravo regimental em reclamação. Alegação de violação do entendimento firmado na ADPF nº 828/DF-MC. Reclamação que objetiva o reexame de decisão fundamentada no conjunto fático-probatório dos autos. Sucedâneo recursal. Impossibilidade. Agravo regimental não provido. 1. Por atribuição constitucional, presta-se a reclamação para preservar a competência do STF e garantir a autoridade de suas decisões (art. 102, inciso I, alínea l, da CF/88), bem como para resguardar a correta aplicação das súmulas vinculantes (art. 103-A, § 3º, da CF/88). 2. A reclamação não pode ser utilizada como sucedâneo de recurso ou de ações judiciais em geral, tampouco para reanálise de fatos e provas. Precedentes. 3. Agravo regimental não provido.” (Rcl 50.238-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 24/5/2022 - grifei). 



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E DIREITO TRABALHISTA. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. COMPETÊNCIA. CAUSA INSTAURADA ENTRE O PODER PÚBLICO E SERVIDOR. VÍNCULO CELETISTA. LEI FEDERAL Nº 11.350/2006. AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE E AGENTE DE COMBATE ÀS ENDEMIAS. ALEGADA AFRONTA À ADI 3.395. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA. 1. Agravo interno em reclamação ajuizado em face de decisão que afirmou a competência da Justiça do Trabalho, sob o fundamento de inexistir lei local inserindo os agentes comunitários de saúde no regime estatutário, na forma do art. 8º da Lei nº 11.350/2006. Alegação de violação à ADI 3.395. 2. A decisão da ADI 3.395 refere-se a causas envolvendo o Poder Público e seus servidores públicos, vinculados por relação estatutária ou de caráter jurídico-administrativo. Desse modo, não há relação de estrita aderência entre o ato reclamado e o paradigma invocado, requisito indispensável à propositura da reclamação. 3. Agravo interno a que se nega provimento.” (Rcl 54.159-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 15/9/2022 - grifei).



    “CONSTITUCIONAL, TRABALHISTA E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. SUPOSTA AFRONTA AO TEMA 932 DA REPERCUSSÃO GERAL. AUSÊNCIA DE TERATOLOGIA. UTILIZAÇÃO DA RECLAMAÇÃO COMO SUBSTITUTIVO DE RECURSOS DE NATUREZA ORDINÁRIA OU EXTRAORDINÁRIA. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O Tribunal reclamado decidiu em consonância com as diretrizes fixadas pelo Tema 932, pois assentou que em se tratando de embarcações que operam em alto mar, não pode ser considerada como imprevisível, dado o fato de que faz parte, da prática da navegação, a rotina de manter contato com a Capitania dos Portos, que desempenha a função de manter as embarcações avisadas a respeito dos fenômenos climáticos em curso. Nesse sentido, se a embarcação estava realmente equipada com instrumentos de salvamento, estes deveriam ter sido acionados, não havendo prova nos autos nesse sentido. Logo, caracterizado o risco da atividade a ensejar a responsabilização objetiva da reclamada, a esta incumbe responder pela reparação dos danos havidos. 2. Desse modo, cotejando a decisão reclamada com o paradigma de confronto apontado, e respeitado o âmbito cognitivo deste instrumental, não se constata teratologia no ato judicial que se alega afrontar o precedente deste TRIBUNAL. 3. Dessa forma, a postulação não passa de simples pedido de revisão do entendimento aplicado na origem, o que confirma a inviabilidade desta ação. Esta CORTE já teve a oportunidade de afirmar que a reclamação tem escopo bastante específico, não se prestando ao papel de simples substituto de recursos de natureza ordinária ou extraordinária (Rcl 6.880-AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Plenário, DJe de 22/2/2013). 4. Recurso de agravo a que se nega provimento.” (Rcl 54.142-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe de 23/8/2022 - grifei).



    Fixadas as premissas, verifico que a presente reclamação tem como fundamento a alegação de inobservância das teses vinculantes firmadas pelo Plenário desta Supremo Tribunal Federal no julgamento dos Recursos Extraordinários 840.435/RG (Tema 598) e 635.347 (Tema 416) e da ADI nº 1.662. Assim, a fim de verificar a procedência da alegada violação, impõe-se analisar o quanto decidido pelos acórdãos paradigmáticos invocados na inicial.



    De início, cumpre registrar que, no julgamento da ADI 1.662, esta Suprema Corte assentou, à luz da redação originária do art. 100, § 2º, da Constituição Federal e das alterações promovidas pela EC nº 30/2000, que a única hipótese de sequestro de verbas públicas para a satisfação de precatórios seria a decorrente de preterição do direito de precedência do credor.  



    Por outro lado, ao apreciar o RE 840.435 (Tema 598), esta Suprema Corte reformou decisão que determinou o sequestro de verbas públicas para pagamento de crédito a portador de moléstia grave, ao entendimento de que não cabe ao Poder Judiciário expandir o rol taxativo de hipóteses de sequestro de verbas públicas para o pagamento de precatórios. Confira-se o teor da tese firmada:



    “O deferimento de sequestro de rendas públicas para pagamento de precatório deve se restringir às hipóteses enumeradas taxativamente na Constituição Federal de 1988”, 



    Por fim, no julgamento do RE 635.347 (Tema 416), esta Suprema Corte examinou controvérsia relativa à forma de pagamento de débito originado de erro no cálculo das verbas a serem repassadas pela União a título de complementação do FUNDEF, assentando a necessidade de observância da sistemática de precatórios, por ser tratar de obrigação imposta por título executivo judicial. Na ocasião, foi firmada a seguinte tese:



    “1. A complementação ao FUNDEF realizada a partir do valor mínimo anual por aluno fixada em desacordo com a média nacional impõe à União o dever de suplementação de recursos. 2. Sendo tal obrigação imposta por título executivo judicial, aplica-se a sistemática dos precatórios, nos termos do art. 100 da Constituição Federal”.



    O acórdão reclamado, por sua vez, está assim fundamentado (doc. 8):



    “Trata-se de agravo de instrumento interposto pelo Município de Abatiá contra a decisão prolatada na Ação de Obrigação de Fazer em fase de Cumprimento de Sentença por meio da qual o Magistrado assim deliberou (mov. 150.1):



    ‘2. Ato contínuo, sobre o requerimento de mov. 136.1, pretende a parte exequente: O repasse das verbas do FUNDEB à APAE de Abatiá, referentes aos anos de 2014, 2015, 2017 e 2018, cujo pagamento não foi realizado nos respectivos anos. O processo transitou em julgado em 2023, determinando a liberação das verbas, porém, em novembro de 2023, o juízo concedeu prazo de 15 dias para cumprimento da decisão, o que não ocorreu. Em março de 2024, foi fixada multa diária de R$ 1.500,00, limitada a R$ 90.000,00. O Município tentou justificar o descumprimento alegando falta de dotação orçamentária e realizou apenas um repasse parcial referente ao ano de 2014, iniciando pagamentos parcelados que até setembro de 2024 somam apenas R$ 71.170,36 de um crédito total de R$ 1.040.163,60.



    O Ministério Público se manifestou de forma favorável ao pedido de sequestro dos valores (mov. 146.1).



    No caso dos autos, verifica-se que, malgrado a determinação judicial de mov. 117.1, além do acórdão prolatado pelo Juízo ad quem (mov. 84.1), o Município de Abatiá permaneceu inerte por considerável lapso temporal, tendo formalizado apenas um Termo de Fomento para repasse parcial da verba correspondente ao ano de 2014, sem qualquer comprovação de pagamento integral dos valores devidos nos anos subsequentes. 



    Assim, restou demonstrado que a multa fixada em decisão de mov. 117.1 não se revelou suficiente para compelir a Municipalidade ao adimplemento da obrigação. 



    Desse modo, o sequestro de numerário revela-se medida adequada e proporcional, considerando que os valores são destinados ao atendimento de educação especial de crianças e adolescentes com deficiência intelectual e/ou múltipla, não sendo razoável permitir que a burocracia administrativa continue a obstaculizar o cumprimento do que foi determinando, principalmente por se tratar de exercícios de 2014, 2015, 2017 e 2018, na qual a Municipalidade teve tempo suficiente para adimplemento da obrigação. 



    Com isso, defiro o pedido de sequestro dos valores, e determino que o Município de Abatiá, no prazo de 10 (dez) dias, indique a conta bancária específica para realização do bloqueio, sob pena de realização do ato por meio do SISBAJUD em quaisquer constas de sua titularidade’



    [...]



    Veja-se que após o trânsito em julgado da ação de obrigação de fazer originária, que reconheceu a obrigação de a municipalidade efetuar os repasses do FUNDEB, relativos aos anos de 2014, 2015, 2017 e 2018 devidos à Associação de Pais e Amigos dos Excepcionais – APAE, a parte permanece alegando a impossibilidade de cumprimento da decisão judicial em razão da ausência de dotação orçamentária, o que não deve ser admitido. 



    A própria decisão agravada, mais uma vez, consignou a importância do referido numerário para a prestação dos serviços essenciais realizados pela APAE, assim como que a multa moratória antes fixada não foi suficiente para compelir o município à obrigação de fazer. 



    Ademais, tratando os repasses de obrigação de fazer, não há que se falar em sujeição ao regime de precatórios. Nesse sentido, convém mencionar o entendimento da C. Corte Superior a respeito: (...)”



    Dessarte, verifica-se que o caso dos autos não guarda relação de semelhança com as hipóteses fáticas subjacentes aos paradigmas invocados. Com efeito, na espécie, impugna-se decisão judicial que determinou o sequestro de verbas públicas do Município de Abatiá para garantir o cumprimento de decisão proferida em ação de obrigação de fazer, na qual reconhecida a necessidade de celebração de termo de colaboração entre o Município e a associação beneficiária para a persecução do dever do Estado de fornecer educação especializada aos portadores de deficiência, bem com determinado o consequente repasse de recursos do FUNDEB, mediante apresentação de “Plano de Trabalho”. 



    De fato, o pagamento de recursos via termo de colaboração, cuja celebração foi determinada judicialmente, configura situação específica, não abrangida nos paradigmas invocados.



    No ponto, cumpre ressaltar que, em sendo a reclamação instrumento processual destinado a preservar a competência deste Supremo Tribunal Federal, sua utilização só terá lugar quando houver correspondência perfeita entre a hipótese fática modelo do paradigma invocado e a hipótese subjacente à decisão reclamada, além de confronto na aplicação do direito. A este imperativo de correspondência a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal costuma se referir por “estrita aderência” contida no ato reclamado e o conteúdo da súmula ou decisão apontada como paradigma. Neste sentido são os seguintes precedentes: Rcl 23.934 AgR-ED/SP, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 15/08/2019; Rcl 34.525 AgR/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 05/08/2019; Rcl 34.056 AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 10/06/2019. De minha relatoria cito ainda acórdão assim ementado:



    “AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO RESCISÓRIA. SERVIDORES PÚBLICOS. TRANSPOSIÇÃO DO REGIME CELETISTA PARA O ESTATUTÁRIO. COMPETÊNCIA. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO QUE DECIDIDO PELO PLENÁRIO DESTA CORTE NA ADI 3.395. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL SUPERIOR DO TRABALHO QUE APLICA O TEMA 136 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. ”. (Rcl 60.699-AgR/RO, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe  de 26/10/2023).



    Ex positis, JULGO IMPROCEDENTE a presente reclamação, nos termos do art. 932, inciso III, do Código de Processo Civil, prejudicada a análise do pedido de medida liminar. 



    Publique-se.



    Brasília, 13 13 de agosto de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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