Tribunal: STF
Processo: ACO 3696
Classe: ACO
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-01-02
Data de publicação: 2025-01-02

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Ementa: Direito Constitucional e Administrativo. Ação Cível Originária. Exploração de Serviços Lotéricos pelos Estados. Flexibilização de Limites Territoriais em Edital. Suspensão Liminar.



    I. Caso em exame



    1. Ação cível originária ajuizada pela União contra o Estado do Rio de Janeiro e a Loteria do Estado do Rio de Janeiro (LOTERJ), questionando a retificação do Edital de Credenciamento nº 01/2023, que flexibilizou os mecanismos de fiscalização territorial para exploração de loterias na modalidade de apostas esportivas de quota fixa. A União requer a suspensão das alterações promovidas no edital e o retorno da obrigatoriedade de sistemas de geolocalização.



    II. Questão em discussão



    2. Há duas questões em discussão. Preliminarmente, deve-se (i) verificar a competência do STF para o julgamento da ação em razão de alegado conflito federativo. Superado o juízo de cognoscibilidade, o cerne da controvérsia consiste em (ii) avaliar se a flexibilização das exigências de geolocalização infringe a competência normativa da União e as normas federais aplicáveis.



    III. Razões de decidir



    3. A competência do STF para julgar a ação cível originária é reconhecida, dado o risco de abalo ao pacto federativo pela extrapolação territorial na exploração dos serviços de loteria pelo Estado do Rio de Janeiro.



    4. A retificação do Edital nº 01/2023, ao dispensar o uso de sistemas de geolocalização, viola o art. 35-A da Lei nº 13.756, de 2018, com a redação dada pela Lei nº 14.790, de 2023, ao permitir uma “ficção jurídica” de territorialidade que favorece a exploração interestadual desse serviço público pelo Estado do Rio de Janeiro, em detrimento da competência da União e de outros Estados.



    5. A flexibilização dos critérios de territorialidade fragiliza a fiscalização e o controle da atividade lotérica, com potenciais prejuízos, entre outros, ao pacto federativo.



    6. A regra do § 8º do art. 35-A da Lei nº 13.756, de 2018, que preserva concessões iniciadas antes da MP nº 1.182, de 2023, não se aplica à retificação do Edital nº 01/2023, publicada posteriormente.



    IV. Dispositivo e tese



    7. Liminar deferida, ad referendum do Plenário.



    Dispositivos relevantes citados: CRFB, art. 102, inc. I, al. “f”; CTN, art. 127; Lei nº 13.756, de 2018, art. 35-A; Lei nº 14.790, de 2023.



    Jurisprudência relevante citada: STF, ADPF nº 492/RJ e nº 493/DF e ADI nº 4.986/MT.



Relatório



    1. Como já referido nos autos, trata-se de ação cível originária ajuizada pela União em desfavor do Estado do Rio de Janeiro e da Loteria do Estado do Rio de Janeiro (Loterj), com pedido de antecipação de tutela, a qual tem como causa de pedir o Edital de Credenciamento nº 01/2023, publicado em 25/04/2023 e retificado em 26/07/2023, com vistas a credenciar pessoas jurídicas para “explorar os serviços públicos lotéricos, no âmbito do Estado do Rio de Janeiro (...), na modalidade lotérica, prevista na legislação vigente, ‘apostas esportivas de quotas fixa, relativas a eventos reais de temática esportiva”.  



    2. A União narra que no Edital de Credenciamento retificado estaria sendo dispensada a adoção de sistema de geolocalização de apostas “bets”, o que vulneraria o art. 35-A da Lei nº 13.756, de 2018, com a redação dada pela Lei nº 14.790, de 2023, nos seguintes termos:  



    “Art. 35-A. Os Estados e o Distrito Federal são autorizados a explorar, no âmbito de seus territórios, apenas as modalidades lotéricas previstas na legislação federal.  



    § 1º A exploração de loterias pelos Estados e pelo Distrito Federal poderá ser efetuada mediante concessão, permissão ou autorização ou diretamente, conforme regulamentação própria, observada a legislação federal. 



    § 2º Ao mesmo grupo econômico ou pessoa jurídica será permitida apenas 1 (uma) única concessão e em apenas 1 (um) Estado ou no Distrito Federal. 



    § 3º Em caso de exploração pelos Estados e pelo Distrito Federal de modalidade lotérica semelhante à prevista no art. 2º do Decreto-Lei nº 204, de 27 de fevereiro de 1967, é vedado o uso da expressão “Loteria Federal”. 



    § 4º A comercialização e a publicidade de loteria pelos Estados ou pelo Distrito Federal realizadas em meio físico, eletrônico ou virtual serão restritas às pessoas fisicamente localizadas nos limites de suas circunscrições ou àquelas domiciliadas na sua territorialidade.  



    § 5º São vedadas a exploração multijurisdicional de serviço de loteria estadual e distrital e a comercialização das modalidades lotéricas, não permitidos associação, participação, convênio, compartilhamento, representação, contratação, subcontratação ou qualquer avença, onerosa ou não onerosa, diretamente entre Estados ou entre estes e o Distrito Federal, ou por meio de pessoa física ou jurídica interposta, com o objetivo de explorar loterias, inclusive estrangeiras, em canal físico, eletrônico ou digital, ou de executar processos de suporte a esse negócio.     



    § 6º Considera-se multijurisdicional para os fins do § 5º deste artigo a exploração de loteria que abranja o território e a população fisicamente localizada nos limites da circunscrição de mais de 1 (um) ente federativo. 



    § 7º Os Estados e o Distrito Federal deverão prestar contas dos recursos aplicados, respectivamente, aos tribunais de contas estaduais e ao Tribunal de Contas do Distrito Federal.  



    § 8º São preservadas e confirmadas em seus próprios termos todas as concessões, permissões, autorizações ou explorações diretas promovidas pelos Estados e pelo Distrito Federal a partir de procedimentos autorizativos iniciados antes da publicação da Medida Provisória nº 1.182, de 24 de julho de 2023, assim entendidos aqueles cujo primeiro edital ou chamamento público correspondente tenha sido publicado em data anterior à edição da referida Medida Provisória, independentemente da data da efetiva conclusão ou expedição da concessão, permissão ou autorização, respeitados o direito adquirido e os atos jurídicos perfeitos.”  



    3. Conforme mencionado na petição inicial, “antes da alteração editalícia, havia a exigência de que as interessadas em participar do certame possuíssem sistema de geolocalização que garantisse a efetivação das apostas em tempo real somente no território do Estado do Rio de Janeiro, além da apresentação de processos definidos que impedissem apostas fora dos limites territoriais daquele Estado, mediante bloqueio de acesso. Com a alteração, tais exigências deixaram de existir, acrescentando-se a previsão de que “a efetivação das apostas online sempre será considerada realizada no território do Estado do Rio de Janeiro, para todos os efeitos e finalidades, inclusive fiscais e legais, independentemente da geolocalização do IP ou do dispositivo de origem da aposta”.  



    4. Ainda de acordo com a União, “como efeito prático dessas alterações, a LOTERJ tem credenciado empresas para explorar o serviço público de loterias em âmbito nacional, com consequências nocivas ao pacto federativo e à livre-concorrência, em prejuízo não apenas da União, como também dos demais Estados interessados em oferecer serviços públicos de loteria. Essa autorização concedida pelos réus para a atuação em esfera nacional, feita com fundamento no edital de credenciamento nº 01/2023 retificado, afronta a legislação federal (art. 35-A da Lei 13.756/2018), usurpa a competência do Ministério da Fazenda para credenciar as operadoras de apostas em quota fixa em âmbito nacional (art. 4º da Lei 14.790/2023 e art. 29, § 2º, da Lei 13.756/2018) e invade competência material da União para a exploração do serviço público de loterias no território nacional (ADPFs nº 492 e nº 493 e ADI nº 4.986). Além disso, por certo, prejudicará o interesse dos demais Estados da Federação, eis que a autorização em um único Estado seria suficiente para a operação nos territórios dos demais entes federados”.  



    5. O ente central federal, defendendo a existência de conflito federativo e a competência do STF para conhecer desta ação, prossegue narrando que esta Corte, “ao julgar as ADPFs nº 492 e nº 493 e na ADI 4986, reconheceu a natureza jurídica de serviço público da atividade de loterias, concluindo que a legislação federal não poderia excluir o exercício da atividade pelos Estados da Federação”. Assim, “dada a natureza de serviço público reconhecida pelo STF e estabelecida em lei (art. 29, caput, da Lei 13.756/2018), os Estados e a União dispõem de competência material (administrativa) para o exercício concomitante dessa atividade, nos limites territoriais de suas jurisdições, como determina o art. 35-A da Lei 13.756/2018 (com redação dada pela Lei 14.790/2023)”. No entanto, segundo a União, “a exploração do serviço de loterias pelo Estado do Rio de Janeiro tem extrapolado os limites territoriais de sua jurisdição em razão da "retificação" do edital de chamamento nº 001/2023. Tal "retificação" constitui ato extremamente danoso, não apenas para a União, mas para todos os demais Estados da Federação, na medida em que impacta diretamente na exploração da atividade de loteria de apostas em quota fixa por agentes autorizados pela União (em âmbito nacional) e por outros Estados (em suas respectivas jurisdições territoriais)”.  



    6. Para a parte autora, pois, o procedimento dos demandados usurpa competência material da União para a prestação e a exploração do serviço público de loterias em âmbito nacional, bem como viola a livre concorrência e incentiva concorrência — predatória — entre os entes da federação para exploração de tal serviço. Ainda, de acordo com a União, essa atuação das entidades rés fragiliza os mecanismos de prevenção à lavagem de capitais e dos mecanismos de prevenção e combate aos transtornos do jogo patológico.  



    7. Por fim, a União sustenta que o art. 35-A, § 8º, da Lei nº 13.756, de 2018 não é aplicável ao caso. Isso porque, “ainda que o Edital de Credenciamento nº 001/2023 tenha sido publicado antes da edição da MP nº 1.182/2023, a "retificação" do edital, que flexibilizou os parâmetros para aplicação e para a fiscalização da limitação territorial da atividade de loterias, ocorreu posteriormente à MP nº 1.182/2023, não incidindo o citado do § 8º do art. 35-A no edital retificador”. 



    8. Como pedido de tutela de urgência, a União requer a “concessão liminar da tutela provisória de urgência, inaudita altera parte, com base no art. 300 do CPC, para: a.1) suspender, imediatamente, a eficácia de todos os dispositivos da “Retificação do Edital de Credenciamento”, publicada em 26 de julho de 2023,que tenham flexibilizado a aplicação e a fiscalização dos limites territoriais previstos no caput do art. 35-A da Lei 14.790/2023, em especial os dispositivos expressamente citados na tabela apresentada no Relatório desta petição inicial (tópico 1, parágrafo 5); a.2) determinar que a LOTERJ e o Estado do Rio de Janeiro pratiquem todos os atos necessários para que se cesse imediatamente a exploração da atividade de loterias por empresas credenciadas pela LOTERJ fora dos limites territoriais do Estado do Rio de Janeiro, inclusive o retorno da obrigatoriedade do uso de mecanismos eletrônicos de geolocalização; a.3) que a LOTERJ e o Estado do Rio de Janeiro se abstenham de praticar quais novos atos que permitam a prestação de serviços das empresas credenciadas pela LOTERJ fora do território do Estado do Rio de Janeiro”.  



    9. Em tutela jurisdicional final, postula “a procedência do pedido formulado nesta ação originária, confirmando-se a liminar concedida, de modo que seja: d.1) declarada a usurpação, por parte da LOTERJ e do Estado do Rio de Janeiro, da competência material da União para o serviço público de loterias em âmbito nacional e a usurpação de sua competência para credenciar operadoras de loterias de apostas em quota fixa para explorar a atividade em âmbito nacional; d.2) declarada a nulidade de todos os dispositivos da “Retificação do Edital de Credenciamento”, publicada em 26 de julho de 2023, que tenham flexibilizado a aplicação e a fiscalização dos limites territoriais previstos no caput do art.35-A da Lei 14.790/2023, em especial os dispositivos expressamente citados na tabela apresentada no Relatório desta petição inicial (tópico 1, parágrafo 5); d.3) determinado à LOTERJ e ao Estado do Rio de Janeiro a prática de todos os atos regulamentares e fiscalizatórios necessários para que se impeça a exploração da atividade de loteria de apostas em quota fixa pelas empresas por si autorizadas fora dos limites territoriais do Estado do Rio de Janeiro, inclusive com o retorno da obrigatoriedade do uso de mecanismos eletrônicos de geolocalização”.  



    10. Com a petição inicial foram juntados documentos (e-docs. 2 a 9).  



    11. Imediatamente após o protocolo desta ação, a Loterj apresentou manifestação pleiteando o indeferimento do pedido de tutela de urgência, bem como juntando documentos (e-docs. 11-28).  



    12. Entre outros pontos, a Loterj sustenta que “não credencia empresas em âmbito nacional. A União é que interpreta o critério pré-existente de aferição da territorialidade contido no Edital 01/2023 como sendo um escopo de abrangência “nacional” da licença LOTERJ. A mera opinião da União, portanto, não tem condão de caracterizar exploração nacional pela LOTERJ, o que não existe”. Sustenta, ainda, não haver conflito federativo, razão pela qual se está diante de inadequação da via processual eleita para a solução do conflito em tela. Ainda consoante a LOTERJ, a União não detém legitimidade para litigar na defesa de outros entes da federação.  



    13. Para a LOTERJ, “a União pretende, em outubro de 2024, obter uma liminar para suspender uma condição absolutamente legal à época de sua criação, alegando ofensa a uma lei que sequer existia quando o Edital e sua retificação foram publicados. Esta pretensão fere de morte o direito adquirido de todas as empresas que vêm operando desde abril de 2023 com base nas regras estabelecidas pela LOTERJ”.  



    14. Defende, ainda, a competência dos Estados para regulamentar e explorar serviços lotéricos, a ausência de violação ao pacto federativo, bem como o não preenchimento dos requisitos para a concessão da tutela de urgência.  



    15. Requer o indeferimento do pedido de liminar e, “caso se entenda pela concessão da liminar, seja determinada a modulação dos seus efeitos, de modo que sejam preservadas as operações das empresas já credenciadas e em funcionamento sob as regras de geolocalização estabelecidas no Edital 01/2023 e sua retificação”.  



    16. A Associação Nacional dos Operadores Estaduais de Jogos e Loterias — Opera Legal, requereu sua admissão no feito na condição de amicus curiae (e-doc. 31).  



    17. Após provocação do então Relator, Ministro Edson Fachin, a Presidência desta Corte confirmou o critério de distribuição desta ação (e-doc. 40).  



    18. A LOTERJ apresentou manifestação complementar reiterando pleito pela denegação do pedido de urgência formulado pela União (e-doc. 43).  



    19. O então Relator, Ministro Edson Fachin, determinou a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República, para manifestação (e-doc. 46).  



    20. Em ato subsequente, sobreveio manifestação da União juntando documentos e refutando as alegações da LOTERJ, bem como reiterando o pedido de tutela de urgência formulado na petição inicial (e-docs. 49 a 54).  



    21. O Estado do Paraná e a Loteria do Estado do Paraná — LOTTOPAR requereram sua admissão no feito como amicus curiae, bem como pugnaram pelo deferimento do pedido de tutela de urgência formulado pela União (e-doc. 56).  



    22. A Procuradoria-Geral da República apresentou parecer opinando pelo deferimento do pedido liminar, em manifestação assim ementada (e-doc. 63):  



    “Ação Cível Originária. Territorialidade. Exploração de serviços públicos lotéricos pelo Estado do Rio de Janeiro fora dos seus limites territoriais. Alegação de risco de desequilíbrio federativo. Configuração. Competência do Supremo Tribunal Federal. Parecer pelo deferimento do pedido liminar.”  



    23. Sobreveio nova manifestação da LOTERJ, na qual, novamente, pugnou pelo indeferimento do pedido de tutela de urgência. Em síntese, assim sumariou os pontos que entende devam ser examinados por esta Corte (e-doc. 65):  



    “(...) Por todo o exposto, a LOTERJ respeitosamente requer: 



    (i) O recebimento e a consideração desta manifestação; 



    (ii) A prévia determinação de citação e regular intimação do Estado do Rio de Janeiro, antes de qualquer apreciação do pedido liminar da União; 



    (iii) Em qualquer caso, a consideração e o enfrentamento, por este Exmo. Relator, das relevantíssimas questões sumariadas nesta peça por ocasião da eventual apreciação do pedido liminar da União, quais sejam: 



    > FALTA DE INTERESSE DE AGIR: omissão da União e da PGR acerca do regime de flagrante inconstitucionalidade da sua operação/exploração federal.



    >DESCABIMENTO DA AÇÃO CIVIL ORIGINÁRIA: ajuizamento indevido de Ação Constitucional pela União para manipular a jurisdição do Supremo Tribunal Federal e subverter as competências jurisdicionais ordinárias. 



    > PEDIDO LIMINAR OFENDE A PRÓPRIA REGRA GERAL DO § 4º DO ART. 35-A: direito dos apostadores domiciliados no Estado e cerceados pela trava geral e ampla de oferta do site na internet, conferindo a solução jurídica adequada para viabilizar a comercialização às pessoas DOMICILIADAS. 



    > RISCO DE DANO INVERSO E OFENSA À SEGURANÇA JURÍDICA: termos de credenciamento assinados e vigentes com operadores estaduais não podem ser liminarmente alterados, sob pena de prejuízo econômico incalculável, insegurança jurídica e violação à Lei nº 8.437/1992. 



    > EXISTÊNCIA MECANISMOS DE CONTROLE DA LOTERJ: nenhuma razão haveria para o reconhecimento de periculum in mora exclusivamente em virtude da discussão sobre a trava de geolocalização em razão dos diversos outros controles que existem no procedimento LOTERJ. 



    > SOB A ÓTICA DOS SUPOSTOS RISCOS DE LAVAGEM DE DINHEIRO, OCULTAÇÃO DE PATRIMÔNIO E REPRESSÃO AO TERRORISMO: absurdidade dos argumentos fortuitamente lançados e manipulados pela União.”  



    24. A Opera Legal apresentou manifestação complementar, reiterando seu pedido para admissão no processo como amicus curiae. Alegou, na oportunidade, o não cabimento desta ação cível originária, bem como não estarem presentes os requisitos para deferimento do pedido de tutela de urgência.  



    25. O eminente Ministro Edson Fachin declarou sua suspeição (e-doc. 72) e os autos me foram redistribuídos.  



    26. Sobreveio nova manifestação da Opera Legal reiterando seus anteriores pleitos e alegações (e-doc. 74).  



    27. Determinei a intimação do Estado do Rio de Janeiro para, em 72 horas, se manifestar sobre o pedido de tutela de urgência (e-doc. 76).  



    28. O Estado do Rio de Janeiro apresentou manifestação e juntou documentos (e-doc. 83-91). Suscitou o não cabimento desta ação cível originária, ao argumento de estar ausente conflito federativo. Destaca, nesse sentido, haver outras ações, nas quais a Loterj e a União controvertem sobre o tema “loterias”, as quais tramitam na Justiça Federal de 1º Grau, o que evidencia inexistir conflito federativo no caso.  



    29. No mérito, sustentou a competência fiscalizatória e regulatória da LOTERj, bem como defendeu que a sua atuação se restringe ao credenciamento em âmbito estadual. Asseverou não estarem presentes os requisitos para o deferimento do pedido de tutela de urgência.   



    30. Sobreveio nova manifestação da LOTERJ impugnado alegações da União e juntando documentos (e-docs. 98 a 105). Mais recentemente, a LOTERJ requereu a juntada do acórdão proferido no Agravo de Instrumento nº 1033389-51.2024.4.01.0000, pela 6ª Turma do Tribunal Regional Federal da 1ª Região (e-docs. 107-108).  



    31. Vieram-me os autos conclusos para exame.  



    É o relatório.  



Análise  



    32. Principio esta decisão pela análise das questões preliminares suscitadas e dos pedidos para ingresso no feito na condição de amicus curiae.   



Da alegada incompetência do STF — cabimento de ação cível originária e legitimidade da União 



    33. Como referido, a parte ré defende que não se está, na hipótese, diante de conflito federativo. Por essa razão, esta Corte não seria competente para conhecer desta demanda. No entanto, tais alegações não procedem.  



    34. De fato, como assinala a jurisprudência do STF, a sua competência para processar e julgar as causas e os conflitos entre a União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da administração indireta, é hipótese excepcional, mais especificadamente, quando se cuidar de litígios cuja potencialidade ofensiva revele-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação.  



    35. Assim, ausente qualquer situação que introduza a instabilidade ou risco de instabilidade no equilíbrio federativo ou que ocasione a ruptura ou risco de ruptura da harmonia que deve prevalecer nas relações entre as entidades integrantes do Estado Federal, deixa de incidir a norma de competência prevista no art. 102, inc. I, al. “f”, da CRFB, devendo os eventuais conflitos ser solvidos pelas demais esferas do Poder Judiciário. Em outras palavras, não se destina, esta ação — e jurisdição deste Supremo, em sede originária — a solucionar controvérsias ou conflitos simples e do cotidiano entre entres da federação, mas tão somente aqueles que possuem complexidade e importância tamanha a ponto de oferecer risco à estabilidade do pacto federativo brasileiro.  



    36. Nesse sentido, citam-se os seguintes precedentes:  



    “DENUNCIAÇÃO DA LIDE PER SALTUM. CABIMENTO APÓS O ADVENTO DO ART. 456 DO CÓDIGO CIVIL DE 2002. INEXISTÊNCIA DE CONFLITO FEDERATIVO. CAUSA DE NATUREZA ESTRITAMENTE PATRIMONIAL. AGRAVO DESPROVIDO. 



    (...)



    3. A competência do Pretório Excelso para processar e julgar causas que possam importar em conflito federativo exige efetivo risco de abalo ao pacto federativo, não se configurando quando a causa versa sobre questão meramente patrimonial, sem cunho institucional ou político. Precedentes (ACO 359 QO, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 04/08/1993, DJ 11-03-1994 PP-04110 EMENT VOL-01736-01 PP-00034; ACO 1295 AgR-segundo, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 14/10/2010, DJe-233 DIVULG 01-12-2010 PUBLIC 02-12-2010 EMENT VOL-02443-01 PP-00013 RT v. 100, n. 905, 2011, p. 173-177). (...)”



    (ACO nº 1.551-AgR/MS, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 29/02/2012, p. 20/03/2012; omissão e grifos acrescidos).  



    “EMENTA: Agravo regimental na reclamação. Interesse meramente patrimonial do particular em face do Poder Público. Ausência de conflito federativo. Incompetência originária do Supremo Tribunal Federal (art. 102, I, f, da CF/88). Agravo regimental não provido. 



    1. A norma inscrita no art. 102, I, f, da CF/88 restringe-se àqueles litígios cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto federativo. 



    2. O caso dos autos, por tratar de interesse meramente patrimonial de particular em face do Poder Público, não tem projeção de caráter institucional, bem como não afeta as relações políticas entre as unidades federadas, não revelando controvérsia com potencial de gerar instabilidade no pacto federativo. Portanto, não é apto a atrair a competência originária da Suprema Corte inscrita no art. 102, I, f, da CF/88. Precedente (ACO nº 1.551/MS-AgR, DJe de 20/3/12). 3. Agravo regimental não provido.”



    (Rcl nº 10.495-AgR/RS, Rel. Ministro Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 19/06/2013, p. 23/09/2013; grifos acrescidos).  



    37. Na espécie, o litígio trazido ao exame desta Corte tem como origem o alegado exercício abusivo da autonomia local na exploração dos serviços públicos de loterias pelo Estado do Rio de Janeiro, realizada por meio da autarquia estadual Loterj e desrespeitando a legislação federal em vigor, com extrapolação dos limites constitucionais de suas atribuições e usurpação da competência material da União no exercício desse serviço público.  



    38. É importante rememorar, nesse sentido, que esta Corte, ao julgar as ADPFs nº 492/RJ e nº 493/DF, bem como a ADI nº 4.986/MT (Rel. Ministro Gilmar Mendes, j. 30/09/2020, p. 15/12/2020), reconheceu a natureza jurídica de serviço público da atividade de loterias, concluindo que a legislação federal não poderia excluir o exercício da atividade pelos Estados da Federação. No voto condutor desses julgados, de lavra do eminente Relator, Ministro Gilmar Mendes, foram fixadas as seguintes teses e premissas relativas à atividade de exploração de loterias e jogos similares:  



    “(...) 7 – Conclusões e Dispositivo 



    Por fim, retomo brevemente as principais premissas e conclusões deste voto, com o intuito de esclarecer a ratio decidendi: 



    (i) A exploração de loterias ostenta natureza jurídica de serviço público (art. 175, caput, da CF/88), dada a existência de previsão legal expressa; 



    (ii) Os arts. 1º e 32 do Decreto-Lei 204/1967, ao estabelecerem a exclusividade da União sobre a prestação dos serviços de loteria, não foram recepcionados pela Constituição Federal de 1988, pois colidem frontalmente com o art. 25, § 1º, da CF/88, ao esvaziarem a competência constitucional subsidiária dos Estados-membros para a prestação de serviços públicos que não foram expressamente reservados pelo texto constitucional à exploração pela União (art. 21 da CF/88); 



    (iii) A competência privativa da União para legislar sobre sistemas de consórcios e sorteios (art. 22, inciso XX, da CF/88) não preclui a competência material dos Estados para explorar as atividades lotéricas nem a competência regulamentar dessa exploração. Por esse motivo, a Súmula Vinculante 2 não trata da competência material dos Estados de instituir loterias dentro das balizas federais, ainda que tal materialização tenha expressão através de decretos ou leis estaduais, distritais ou municipais. 



    (iv) Por outro lado, as legislações estaduais instituidoras de loterias, seja via lei estadual ou por meio de decreto, devem simplesmente viabilizar o exercício de sua competência material de instituição de serviço público titularizado pelo Estado-membro, de modo que somente a União pode definir as modalidades de atividades lotéricas passíveis de exploração pelos Estados.”  



    39. Esta ação, pois, inaugura litígio relativo aos limites da competência de Estado-membro e da própria União para explorarem esse serviço público. Por evidente, se trata de querela que ultrapassa os limites meramente financeiros ou econômicos dos entes federais que integram os polos ativo e passivo da presente relação jurídica processual (União, o Estado do Rio de Janeiro e a LOTERJ). Em verdade, a discussão tem aptidão para abalar ou interferir no arranjo federativo, justamente por envolver disputa ou necessidade de se fixarem ou reconhecerem limites aos entes da federação para a exploração do serviço público aqui tratado.  



    40. E esse quadro de conflito federativo fica ainda mais evidente quando da manifestação do Estado do Paraná e da LOTTOPAR nos autos. Isso porque ambas aderem aos argumentos da União, consignando que os entes estatais demandados estariam explorando referido serviço público fora dos limites de sua competência material, em detrimento da competência da União e em desigualdade com os demais Estados da federação.  



    41. Seguindo essa linha, e ao contrário do que sustentou a LOTERJ, não se trata de discussão sobre (i)legitimidade da União para litigar por outros entes da federação. Com efeito, pelo que se apreende da pretensão trazida na petição inicial, o ente federal, a partir da formulação de pedido para limitar a atuação do Estado do Rio de Janeiro, pretende preservar suas próprias competências para exploração do serviço público referido nestes autos.  



    42. Em outras palavras, através desta ação, a União defende as suas competências relacionadas à exploração do serviço público tratado nos autos, as quais são imponíveis a qualquer outro Estado da federação. Portanto, a parte autora comparece em juízo defendendo direito ou competência própria, disso advindo sua legitimidade para causa.  



    43. Assim, rejeito as preliminares (i) de inadequação da via eleita, (ii) de incompetência do Supremo Tribunal Federal e (iii) de ilegitimidade da União.  



Dos pedidos de admissão na condição de amicus curiae formulados (i) pela Associação Nacional dos Operadores Estaduais de Jogos e Loterias — Opera Legal, (ii) pelo Estado do Paraná e (iii) pela Loteria do Estado do Paraná — LOTTOPAR 



    44. Como relatado, a Opera Legal, o Estado do Paraná e a LOTTOPAR requereram sua admissão no feito na condição de amicius curiae.



    45. Na linha do que assinalei nos autos da ACO nº 3.470/DF (j. 27/04/2022, p. 28/04/2022), o art. 138 do Código de Processo Civil dispõe que “[o] juiz ou o relator, considerando a relevância da matéria, a especificidade do tema objeto da demanda ou a repercussão social da controvérsia, poderá, por decisão irrecorrível, de ofício ou a requerimento das partes ou de quem pretenda manifestar-se, solicitar ou admitir a participação de pessoa natural ou jurídica, órgão ou entidade especializada, com representatividade adequada, no prazo de 15 (quinze) dias de sua intimação”.  



    46. Se apresentam, pois, como balizas da participação de terceiros como amicus curiae, a relevância da matéria, a especificidade do tema objeto da demanda, a repercussão social da controvérsia e a representatividade dos postulantes.  



    47. Na esp