Tribunal: STF
Processo: ARE 1559278
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-08-05
Data de publicação: 2025-08-05

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. ART. 103 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. NORMA DE REPRODUÇÃO  
NÃO OBRIGATÓRIA PELAS CONSTITUIÇÕES ESTADUAIS. PRECEDENTES. LEGITIMIDADE DO SUBPROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA PARA ASSUNTOS JURÍDICOS PARA PROPOR AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE NO TRIBUNAL ESTADUAL. DELEGAÇÃO DE COMPETÊNCIA. QUESTÃO DE NATUREZA INFRACONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República, contra o seguinte julgado do Órgão Especial do Tribunal de Justiça de Goiás:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE LUZIÂNIA. INSTITUIÇÃO DE GRATIFICAÇÕES A SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPAIS. AUSÊNCIA DE DEFINIÇÃO DE CRITÉRIOS  
OBJETIVOS. DISCRICIONARIEDADE DO ADMINISTRADOR. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. PARÂMETRO NO ARTIGO 92, CAPUT E INCISO XI, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE GOIÁS. MODULAÇÃO DE EFEITOS. NATUREZA ALIMENTAR DAS VERBAS RECEBIDAS. PRESUNÇÃO DE BOA-FÉ DOS SERVIDORES. 



    1- A instituição, concessão e incorporação de gratificações pelo exercício de encargos especiais inserem-se no regime jurídico dos servidores públicos e, assim, devem ser necessariamente disciplinadas por lei em sentido formal e, ainda, observarem os princípios que regem a Administração Pública, conforme dispõe o art. 92, caput e inciso XI, da Constituição do Estado de Goiás, simétricos ao art. 37, caput e inciso X, da Constituição Federal. 



    2- De acordo com a jurisprudência pacífica desta Corte de Justiça, revela-se inconstitucional norma que institua gratificação sem especificar o valor e os critérios de concessão da vantagem, delegando-os ao Chefe de Poder, de modo a permitir a outorga de benefícios remuneratórios em patamares distintos para servidores que, eventualmente, desempenhem funções assemelhadas, dando ensejo a discriminação e favorecimento na esfera da Administração Pública. 



    3- Padecem de inconstitucionalidade material as normas do parágrafo único do artigo 91, da Lei nº 2.444/2001 (acrescentado pela Lei nº 3.575/2013), dos artigos 67, 69, 70, 76 e 78, da Lei nº 3.119/2008, do artigo 39, inciso I, da Lei nº 3.334/2009, do artigo 71, inciso IV, da Lei nº 3.494/2011, dos artigos 81 e 82 da Lei nº 3.559/2013, do artigo 4º da Lei nº 3.568/2013, dos artigos 1º, caput e parágrafo único, e 2º, caput e parágrafo único, da Lei nº 3.585/2013, e do artigo 3º da Lei nº 4.128/2013, todas do Município de Luziânia, diante da violação ao art. 92, caput e inciso XI, da Constituição do Estado de Goiás. 



    4- Tais normativos municipais instituíram o pagamento de vantagens remuneratórias funcionais, sem a previsão de parâmetros objetivos, conferindo ao Chefe do Executivo local autonomia e discricionariedade para definir, por meio de ato infralegal, os respectivos valores das gratificações (v.g. constam até 100% da remuneração/vencimento, até 10% do vencimento, até 20% do vencimento, até 50% do vencimento) e os critérios de atribuição da vantagem. 



    5- Sem embargo do reconhecimento da inconstitucionalidade, a segurança jurídica orienta no sentido da modulação dos efeitos da declaração, porquanto as gratificações cuja invalidade ora se declara ostentam caráter alimentar e integram a remuneração dos servidores, sendo de boa-fé percebidas desde quando instituídas. Daí a viabilidade, nos termos do artigo 27 da Lei nº 9.868/1999, da modulação para que a declaração opere efeitos prospectivos (ex nunc), a partir da publicação deste julgamento. 



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE” (fl. 18, e-doc. 4).



    Os embargos de declaração opostos foram parcialmente acolhidos para sanar omissão, conforme os seguintes fundamentos:



    “(...) impende que a referida preliminar suscitada nos autos seja analisada, de forma fundamentada, como exige o texto constitucional (art. 93, inciso IX, da CF), c/c artigo 489, §1º, do Código Processual Civil.



    No entanto, não merece acolhida a arguição de ilegitimidade ativa do autor para a propositura da ação direta de inconstitucionalidade. 



    Conquanto a peça vestibular não se encontra subscrita pelo Procurador-Geral de Justiça, a atuação do Subprocurador-Geral de Justiça para Assuntos Jurídicos, neste feito, possui respaldo na Portaria 2021004099590 (evento 1), por meio da qual o  
Procurador-Geral de Justiça do Estado de Goiás, Dr. Aylton Flávio Vechi, delegou-lhe a atribuição de manejar ação direta de inconstitucionalidade perante este Tribunal. (...)



    Em casos tais, o Órgão Especial deste Tribunal de Justiça já manifestou-se pelo reconhecimento da legitimidade ativa do Subprocurador-Geral de Justiça para Assuntos Jurídicos, para propositura da ação direta de inconstitucionalidade, tendo em vista a delegação de tal atribuição, através da referida portaria. (...)



    Desse modo, não configurada a suposta ilegitimidade ativa, rechaça-se a mencionada preliminar deduzida nos autos. 



    Diante do exposto, conheço dos embargos de declaração e os acolho em parte, tão somente para sanar a omissão, sem atribuição de efeitos infringentes, a fim de afastar a preliminar de ilegitimidade ativa ad causam arguida pelo embargante” (fls. 8-10, e-doc. 9).



    2. No recurso extraordinário, o agravante afirma que teria sido contrariado o art. 103 da Constituição da República.



    Assevera que “o Órgão Especial do E. TJGO entendeu presente a legitimidade ativa do Subprocurador, em razão de uma Portaria (nº 2021004099590), onde o Procurador-Geral de Justiça do Estado de Goiás, delegou atribuição de manejar Ação Direta de Inconstitucionalidade”, contudo “o entendimento do TJGO contraria o rol expresso dos legitimados listados no artigo 103 da CF, que não prevê ampliação destes por meio de delegação” (fls. 13 e 15, e-doc. 12).



    Ressalta que “a Constituição do Estado de Goiás, em respeito ao princípio da simetria, listou em seu artigo 60 os legitimados para propor ADI no âmbito estadual, sem possibilidade de delegação. Para a hipótese de eventual ampliação do rol de legitimados, a modificação normativa exige o processo do constituinte derivado reformador (emenda à Constituição), não bastando para tanto uma eventual previsão de delegação de competência em Lei Orgânica do Órgão do Ministério Público e a formalização do ato por meio de portaria, como informado na inicial pelo i. Subprocurador/autor” (fl. 16, e-doc. 12).



    Assinala que, “em que pese a Lei Orgânica do Ministério Público do Estado de Goiás (Lei Complementar 25/1998) mencionar hipóteses de delegações, todas elas dizem respeito a atuações de funções administrativas ou de funções próprias do Ministério Público em segunda instância”. Pontua que “quem propõe a ação direta de inconstitucionalidade não é o Ministério Público em si mesmo, mas, o Procurador-Geral de Justiça, conforme dispõe o artigo 60, V, da CE/GO” (fl. 16, e-doc. 12).



    Pede “seja o presente recurso conhecido e provido, para reformar o acórdão recorrido, por contrariar o artigo 103 da Constituição Federal, reconhecendo-se a ilegitimidade ativa do Subprocurador-Geral de Justiça para Assuntos Jurídicos para propositura de ação direta de inconstitucionalidade, com a consequente extinção da ADI, sem resolução do mérito” (fl. 18, e-doc. 12).



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido pela incidência das Súmulas ns. 279 e 280 do Supremo Tribunal Federal (e-doc. 16). 



    4. Neste agravo, o agravante afirma que “a Súmula 279 impede o reexame de prova. No entanto, a discussão da ilegitimidade ativa não exige a reanálise das provas que fundamentam a ADI (as leis municipais e sua suposta inconstitucionalidade), mas sim a análise da natureza jurídica do ato de delegação (Portaria) e seu efeito processual-constitucional em face do Artigo 103 da CF” (fls. 6-7, e-doc. 18).



    Argumenta que “a Súmula 280 impede a interpretação de direito local. Contudo, o Recurso Extraordinário não versa sobre a interpretação da Portaria ou da Lei Orgânica do Ministério Público Estadual para fins de sua aplicação no âmbito interno do MP ou na organização estadual do controle de constitucionalidade secundário” (fl. 7, e-doc. 18).



    Pede o provimento do presente recurso “para reformar a decisão de inadmissibilidade, determinando, por conseguinte, o regular processamento do Recurso Extraordinário interposto, para que seja conhecido e, no mérito, provido” (fl. 8, e-doc. 18).



    Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO.



    5. Razão jurídica não assiste ao agravante.



    6. Cuida-se, na origem, de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Subprocurador-Geral de Justiça para Assuntos Jurídicos, contra dispositivos das Leis municipais ns. 2.444/2001, 3.119/2008, 3.334/2009, 3.494/2011, 3.559/2013, 3.568/2013, 3.585/2013 e 4.128/2013, por terem instituído vantagens remuneratórias para servidores públicos sem que fossem estabelecidos parâmetros objetivos para sua concessão, conferindo autonomia e discricionariedade ao chefe do Poder Executivo local para definição dos critérios de atribuição. A ação foi julgada procedente.



    No julgamento dos embargos de declaração, o órgão julgador sanou a omissão apontada e assentou a legitimidade do Subprocurador-Geral de Justiça para Assuntos Jurídicos para a propositura da ação, porque sua atuação estaria respaldada “na Portaria 2021004099590 (evento 1), por meio da qual o Procurador-Geral de Justiça do Estado de Goiás, Dr. Aylton Flávio Vechi, delegou-lhe a atribuição de manejar ação direta de inconstitucionalidade perante este Tribunal” (fl. 9, e-doc. 9).



    Contra esse julgado se insurge o agravante, ao argumento de que “a Constituição do Estado de Goiás não trouxe hipótese de ampliação do rol dos legitimados ou, ainda, não traz a hipótese de delegação por norma infraconstitucional, limitação implícita que confirma a impossibilidade de delegação da legitimidade para a ação concentrada e a consequente ilegitimidade do Subprocurador-Geral de Justiça para Assuntos Jurídicos” (fl. 16, e-doc. 12).



    7. É entendimento firmado neste Supremo Tribunal que o art. 103 da Constituição da República não é norma de reprodução obrigatória pelos Estados, que podem definir os legitimados para a propositura de ação direta de inconstitucionalidade nos Tribunais de Justiça estaduais, observado o disposto no § 2º do art. 125 da Constituição. Nesse sentido:



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. Representação de inconstitucionalidade no Tribunal de Justiça. Ilegitimidade ad causam reconhecida na origem. Ausência de norma de reprodução obrigatória. Natureza infraconstitucional da controvérsia. Súmula nº 280/STF. 1. O STF já assentou não ser o art. 103 da CF/88 norma de reprodução obrigatória pelas Constituições dos estados-membros, os quais podem estabelecer os legitimados ao exercício do controle de constitucionalidade no âmbito do tribunal de justiça, desde que não reservem tal faculdade somente a um órgão ou entidade, por força do que dispõe o art. 125, § 2º, da Constituição Federal. 2. Para que seja admissível recurso extraordinário de ação direta de inconstitucionalidade processada em âmbito de tribunal local, é imprescindível que o parâmetro de controle normativo local corresponda a norma de repetição obrigatória da Constituição Federal. 3. Assentada pelo tribunal de origem a ilegitimidade de entidade para deflagrar o controle de constitucionalidade à luz da constituição estadual, rever essa premissa demandaria análise do permissivo estadual, o que encontra óbice na Súmula nº 280 do Tribunal. 4. Agravo regimental não provido” (RE n. 1.298.856-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 28.11.2022).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. Representação de inconstitucionalidade. Lei nº 10.747/17 do Estado do Maranhão. Instituição de feriado estadual. Usurpação da competência privativa da União para legislar sobre direito do trabalho. Legitimidade ad causam na origem. Natureza infraconstitucional da controvérsia. Súmula nº 280/STF. 1. Segundo o entendimento da Corte, a criação de feriados civis, por acarretar consequências nas relações empregatícias e salariais, inclusive com a interrupção do labor, insere-se na competência privativa do ente central para legislar sobre matéria trabalhista, consoante preconiza o art. 22, I, da CF/88. 2. O STF já assentou não ser o art. 103 da CF/88 norma de reprodução obrigatória pelas Constituições dos estados-membros, podendo esses estabelecer os legitimados ao exercício do controle de constitucionalidade no âmbito do Tribunal de Justiça, desde que não reservem tal faculdade somente a um órgão ou entidade, por força do que dispõe o art. 125, § 2º, da Constituição Federal. 3. Assentada pelo Tribunal de origem a legitimidade de entidade para deflagrar o controle de constitucionalidade à luz da constituição estadual, rever essa premissa demandaria análise do permissivo estadual, o que encontra óbice na Súmula nº 280 do Tribunal. 4. Agravo regimental não provido” (RE n. 1.342.739-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 15.8.2022).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INTERPOSIÇÃO EM 05.10.2018. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL. AJUIZAMENTO PELO SIFAEG. ILEGITIMIDADE ATIVA RECONHECIDA NA INSTÂNCIA DE ORIGEM. ALEGADA AFRONTA AO ART. 103 DA CF. SUPOSTA NORMA  
DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. LEI 8.868/99 E ART. 60 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE GOIÁS. NECESSIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO  
FÁTICO-PROBATÓRIO. SÚMULA 279 DO STF. TEMA 339 DA REPERCUSSÃO GERAL. DESPROVIMENTO DO AGRAVO. 1. É inviável o processamento do apelo extremo quando seu exame implica rever a interpretação de norma infraconstitucional (Lei 8.868/99 e 60 da CE) que fundamentou a decisão a quo. A afronta à Constituição, se ocorrente, seria apenas reflexa. 2. Para divergir da conclusão adotada pelo tribunal de origem, seria necessário o reexame de fatos e provas. Óbice da Súmula 279 do STF. 3. No tocante à violação do dever constitucional de motivação das decisões, o art. 93, IX, da Constituição Federal, exige que o acórdão seja fundamentado, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos os fundamentos da decisão. Precedente: AI-QO-RG 791.292, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, DJe 13.08.2010. Tema 339. 4. Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, §4º, do CPC. Inaplicável a norma do art. 85, § 11, do CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação direta de inconstitucionalidade” (RE n. 1.121.894-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 22.5.2019).



    8. Na espécie, o Tribunal de origem assentou ter o  
Subprocurador-Geral de Justiça para Assuntos Jurídicos legitimidade para propor ação direta de inconstitucionalidade em razão da delegação de competência prevista na Portaria n. 2021004099590 do  
Procurador-Geral de Justiça. 



    Rever o entendimento do Tribunal a quo demandaria o exame da norma infraconstitucional mencionada. Eventual ofensa à Constituição, se tivesse ocorrido, seria indireta. Verifica-se a presença do óbice da Súmula n. 280 deste Supremo Tribunal. Assim, por exemplo:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. 2. Direito Constitucional e Processo Constitucional. 3. Representação de inconstitucionalidade estadual. 4. Autonomia dos Estados para definir os legitimados ativos. 5. Análise quanto à legitimidade do Subprocurador-Geral de Justiça para propositura de ADI estadual. Matéria infraconstitucional. Ofensa reflexa à Constituição Federal. Súmula 280/STF. Necessidade de reexame do acervo probatório. Súmula 279/STF. 6. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 7. Agravo regimental não provido” (RE n. 1.430.859-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 6.6.2024).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUTÁRIO. 1. LEGITIMIDADE ATIVA PARA PROPOSITURA DE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA LOCAL: AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL  
DIRETA. 2. TAXA DE SEGURANÇA OSTENSIVA: INCONSTITUCIONALIDADE. ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 3. TAXA DE SEGURANÇA PÚBLICA: SERVIÇO DE EXTINÇÃO DE INCÊNDIO. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA NO RE 643.247. QUESTÃO SUSCETÍVEL DE REPRODUZIR-SE EM MÚLTIPLOS FEITOS. ART. 543-B DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. ART. 328, PARÁGRAFO ÚNICO, DO REGIMENTO INTERNO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. QUANTO A ESSE ASPECTO, DEVOLUÇÃO DOS AUTOS À ORIGEM. NO MAIS, AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (RE n. 583.258-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 2.10.2015).



    Confiram-se, no mesmo sentido, os seguintes julgados monocráticos: ARE n. 1.505.852, Relator o Ministro Flávio Dino, DJe 19.9.2024; RE  
n. 1.309.469, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, DJe 27.5.2021; e ARE n. 1.424.543, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe 4.4.2023.



    Nada há a prover quanto às alegações do agravante.



    9. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil.



    Publique-se.



    Brasília, 5 de agosto de 2025.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora