Tribunal: STF
Processo: ARE 1559908
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-26
Data de publicação: 2025-09-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ementado nos seguintes termos:  



    “APELAÇÃO. Ação de obrigação de não fazer Lei n. 13.846/2016 do Município de Ribeirão Preto. Proibição de exposição ou permanência de cães e gatos destinados à comercialização nas dependências dos pet shops, casas de banho e tosa, casas de venda de rações e produtos veterinários Inadmissibilidade. Artigos 28 e 29 da Lei Municipal n. 13.846/2016 declarados inconstitucionais pelo Colendo Órgão Especial deste E. Tribunal de Justiça. Sentença mantida. Recurso desprovido” (eDOC 17 – ID: 8c4688a6, p. 2)  



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 1º, IV; 23, IV; 24, VI; 30, I e II; 170, IV e parágrafo único; e 225, §1º, VII, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se a constitucionalidade dos arts. 28 e 29 da Lei Municipal nº 13.846/2010, que restringe a exposição ou permanência de cães e gatos destinados à venda nas dependências dos estabelecimentos do segmento de pet shops.



    Argumenta-se que não há ofensa ao princípio da livre iniciativa na restrição imposta e que é vedada apenas a exposição ou permanência dos animais nas sedes comerciais da Recorrida, e não a comercialização de animais domésticos, em si, tal como definido na norma referida (eDOC 22 – ID: 5220d156, p. 8).



    Aduz-se o seguinte:  



    “(...) i) a constitucionalidade formal da lei em questão, em razão da competência municipal para coibir a exposição de animais domésticos destinados à comercialização, com fundamento nos artigos 23, inciso VI, 24, inciso VI, 30, incisos I e II, e 225, § 1º, inciso VII, todos da Constituição Federal; ii) a constitucionalidade material da lei em questão, visto que, ao coibir a prática de maus tratos aos animais, além de não infringir os princípios da livre iniciativa e da igualdade de concorrência, garante a segurança, a saúde e o bem-estar dos animais, com fundamentos nos artigos 23, inciso VI e 225, § 1º, inciso VII, inexistindo violação aos artigos 1º, inciso IV, 5º, inciso II, e 170, inciso IV e parágrafo único, todos da Constituição Federal” (eDOC 22 – ID: 5220d156, p. 6)  



    Requer-se, assim, que seja declarada a constitucionalidade formal e material da norma impugnada.



    Parecer da Procuradoria-Geral da República, assim ementado:  



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA. LEI 13.846/2016 DO MUNICÍPIO DE RIBEIRÃO PRETO. PREDOMINÂNCIA DO INTERESSE LOCAL (ART. 30, I, DA CF). COMPETÊNCIA LEGISLATIVA MUNICIPAL. PROIBIÇÃO DE EXPOSIÇÃO OU PERMANÊNCIA DE CÃES E GATOS DESTINADOS À COMERCIALIZAÇÃO NAS DEPENDÊNCIAS DOS PET SHOPS, CASAS DE BANHO E TOSA, CASAS DE VENDA DE RAÇÕES E PRODUTOS VETERINÁRIOS PROTEÇÃO À SAÚDE E AO MEIO AMBIENTE. - A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal já assentou que a disciplina do meio ambiente está abrangida no conceito de interesse local e que a proteção do meio ambiente e da saúde integram a competência legislativa suplementar dos Municípios. - Parecer pelo conhecimento e provimento do agravo, e do recurso extraordinário subjacente” (eDOC 40 – ID: c16a1150)  



    É o relatório.



    Decido. 



    O recurso não merece prosperar. 



    Inicialmente, registro que o acórdão subsidiou-se em decisão proferida pela Corte Especial do TJSP, no bojo do Incidente de Arguição de Inconstitucionalidade nº 0022866-02.2023.8.26.0000, em que declarada a inconstitucionalidade dos arts. 28 e 29 da Lei Municipal nº 13.846/2016, que proíbem a exposição ou permanência de cães e gatos destinados à venda nas dependências de pet shops, conforme acórdão assim ementado:  



    “INCIDENTE DE ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE Artigos 28 e 29 da Lei nº 13.846/2016 do Município de Ribeirão Preto que proíbe a exposição ou permanência de cães e gatos destinados à venda, nas dependências dos 'pet shops' e estabelecimentos congêneres - Intervenção de terceiros como 'amicus curiae' Desnecessidade - Matéria objeto do incidente que se afigura suficientemente delimitada Causa madura para julgamento Indeferimento do pedido - MÉRITO - Norma impugnada que, ao restringir a exposição de animais domésticos (cães e gatos) por 'pet shops', casas de banho e tosa e casas de venda de razões e produtos veterinários, prejudica o desempenho da atividade comercial de tais estabelecimentos - Ausência de interesse local relevante a justificar a intervenção legislativa suplementar pelo Município Proteção ao meio ambiente cuja competência legislativa é concorrente entre União Estados e Distrito Federal - Usurpação de competência, por contrariedade ao entendimento consolidado pelo STF em julgamento com repercussão geral (Tema 145) - Ademais, violação ao princípio da livre iniciativa ao exercício da atividade econômica Inconstitucionalidade formal e material constatadas - Precedentes - INCIDENTE ACOLHIDO” (eDOC 11 – ID: fd588bc1)  



    Ao julgar o caso, o Tribunal de origem consignou que os 28 e 29 da Lei Municipal nº 13.846/2016 extrapolam a competência legislativa do Município e violam a o princípio da livre iniciativa. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “III – A autonomia político-administrativa dos entes federados é reconhecida expressamente pela Constituição Federal de 1988 (arts. 1º e 18), o que confere aos Municípios autonomia legislativa, observadas as balizar constitucionais de âmbito estadual e federal, nos termos dos arts. 29 e 30 da Constituição Federal e art. 144 da Constituição Estadual. 



    Assim, a independência legislativa municipal, por força da norma estadual de caráter remissivo (art. 144), deve agir dentro dos limites da competência constitucional atribuída ao ente federativo, observando ainda os princípios estabelecidos nas Constituições Estadual e Federal. 



    No caso, os dispositivos legais objeto do presente incidente não dispõem propriamente de uma proibição à comercialização de animais domésticos (cães e gatos) por ‘pet shops’ e congêneres no município de Ribeirão Preto, mas de exposição dos semoventes aos consumidores.



    Entretando, é certo que a prática demonstra que a comercialização de cães e gatos é precedida, habitualmente, pelo contato entre o animal e o possível tutor (consumidor), de modo que limitar a exposição dos animais à representação por revistas, catálogos ou meios eletrônicos, acaba por restringir a atividade comercial em questão, exercida por todos aqueles estabelecimentos elencados no artigo 28.



    Importante salientar, ainda, que o objetivo principal da lei impugnada é a proteção dos animais sobretudo zelando por sua saúde, tema relativo ao meio ambiente, cuja competência legislativa é concorrente entre União, Estados e Distrito Federal, ao passo que cabe aos municípios legislar, de forma suplementar, apenas no caso de relevante interesse local e desde que em harmonia com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados, consoante entendimento consolidado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 145 em repercussão geral (...)



    Traçadas tais balizar, todavia, não se vislumbra interesse local do Município de Ribeirão Preto a ser resguardado pela norma, de modo a justificar que se legisle sobre temas relativos ao bem-estar de animais domésticos, de modo que patente a usurpação de competência estampada nos artigos 28 e 29 da Lei Municipal nº 13.846/2016.



    IV – De mais a mais, ao tratar sobre liberdade econômica, o art. 1º, IV, da Constituição Federal prevê expressamente os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa como fundamentos da República Federativa Brasileira, enquanto a livre concorrência engloba os princípios gerais da atividade econômica (art. 170, IV, da Constituição Federal).



    Por sua vez, o art. 170, parágrafo único, da Constituição Federal estabelece ser assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei.



    Nesse contexto, a restrição ao comércio de cães e gatos em ‘pet shops’ e congêneres, manifestada por regras quanto à exposição dos animais em tais estabelecimentos, evidentemente dificulta o exercício o da atividade econômica, violando, desta maneira, o princípio constitucional supracitado.



    Conclui-se, destarte, pela inconstitucionalidade formal e material dos dispositivos legais impugnados, quais sejam, os artigos 28 e 29 da Lei nº 13.846/2016, do Município de Ribeirão Preto” (eDOC 11 – ID: fd588bc1)  



    Inicialmente, registro que o Supremo Tribunal Federal possui precedentes a reconhecer a inconstitucionalidade material de normas que impõem obrigações com ônus excessivo à atividade econômica, ainda que a pretexto de proteger outras garantias constitucionais. Nesse sentido, cinto o julgamento da ADI 7719, Rel. Min. Dias Toffoli, em que (1) declarada materialmente constitucional, sob a perspectiva do direito ao meio ambiente equilibrado, lei estadual que dispõe sobre o fornecimento obrigatório de embalagens para acondicionamento de produtos em supermercado; e (2) declarada materialmente inconstitucional, sob a perspectiva da livre iniciativa, a mesma norma na parte em que obrigava os supermercados ao fornecimento obrigatório e gratuito de embalagens aos consumidores. Confiram-se os seguintes precedentes:  



    “Direito constitucional e direito do consumidor. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei que estabelece a obrigatoriedade de fornecimento gratuito de embalagens em supermercados, hipermercados e estabelecimentos congêneres. Inconstitucionalidade material. Violação do princípio da livre iniciativa. Precedentes. Procedência do pedido. I. Caso em exame 1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada contra a Lei nº 9.771/12 do Estado da Paraíba, que “torna obrigatório o fornecimento gratuito de embalagem ao consumidor, para acondicionamento de produtos comprados em supermercados, hipermercados e demais estabelecimentos comerciais no Estado da Paraíba”. II. Questão em discussão 2. A questão em discussão consiste em saber se é constitucional, diante dos princípios da livre iniciativa e do meio ambiente ecologicamente equilibrado, norma que obrigue os estabelecimentos comerciais a fornecer embalagens para os produtos neles adquiridos. III. Razões de decidir 3. Não há inconstitucionalidade material por violação do princípio do meio ambiente ecologicamente equilibrado. A obrigação de fornecimento de embalagens, em um contexto normativo no qual são estimuladas práticas ambientalmente responsáveis, não implica, necessariamente, violação de princípios e diretrizes do direito ambiental. 4. Inconstitucionalidade material reconhecida, por violação dos princípios da livre iniciativa e da livre concorrência. O fornecimento obrigatório e gratuito de embalagens e sacolas não se mostra proporcional e razoável para afastar a garantia da livre iniciativa quando ponderada com o princípio da proteção ao consumidor. 5. Desnecessidade do fornecimento gratuito de sacolas para a promoção do direito do consumidor, pois tal ônus não institui proteção especial em situação de vulnerabilidade na qual a desigualdade entre as partes contratantes justificaria tutela mais favorável ao polo hipossuficiente. 6. É inadequada a medida para os fins de proteção do consumidor, uma vez que ela onera o produto adquirido, constituindo espécie de venda condicionada ao fornecimento de outro produto (venda casada), prática repelida na seara consumerista. IV. Dispositivo e tese 7. O Supremo Tribunal Federal julga procedente a ação e declara inconstitucional a Lei nº 9.771/12 do Estado da Paraíba. Tese de julgamento: “São inconstitucionais as leis que obrigam supermercados ou similares a fornecer gratuitamente sacolas ou embalagens para as compras, por violação do princípio da livre iniciativa (arts. 1º, inciso IV, e 170 da Constituição).” Dispositivos relevantes citados: CF/88, arts. 1º, inciso IV; 5º, inciso XXXII; 170, caput e incisos IV, V e VI; e 225, caput. Código de Defesa do Consumidor (Lei nº 8.078/90), art. 4º, caput e inciso I. Jurisprudência relevante citada: ADI nº 6.921, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 3/5/24; RE nº 833.291, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 8/1/24; ADI nº 2.879, Rel. Min. Nunes Marques, DJe de 4/10/23; ADI nº 6.191, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 19/9/22; ADI nº 5.166, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 20/11/20; RE nº 839.950, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 2/4/20 - Tema nº 525 da Repercussão Geral; e ADI nº 907, Rel. Min. Alexandre de Moraes, red. do ac. Min. Roberto Barroso, DJe de 24/11/17” (ADI 7719, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 15.09.2025 – grifo nosso)  



    Efetivamente, no âmbito de proteção dos Direito Fundamentais e de resolução de conflitos existente na aplicação de princípios com conteúdos diferentes, mostra-se essencial a aplicação do postulado da proporcionalidade, a fim de aferir os benefícios e os prejuízos decorrentes da adoção de determinada política pública. No caso de normas que envolvam pretensões de proteção ao meio ambiente equilibrado, significa analisar se os benefícios ao meio ambiente justificam e são proporcionais às consequências que também decorrerão da adoção da política.



    No caso, ainda que a proibição de exposição ou permanência de animais em ‘pet shops” se mostre nobre e justificável ante a pretensão de assegurar o bem-estar dos animais que são postos à venda em tais estabelecimentos, verifica-se que a medida se mostra excessivamente drástica, especialmente quando posta diante de outros mecanismos de fiscalização e controle colocados à disposição da Administração Pública para evitar eventuais abusos na prática econômica. 



    Além disso, resta evidente que a regulamentação desta proibição por meio de lei municipal gera uma desigualdade de tratamento e, consequentemente, na forma como a atividade econômica é desenvolvida não só entre os Municípios vizinhos, ou seja, cujas atividades econômicas são fortemente influenciadas umas pelas outras, como também em todo o território brasileira, sendo interessante que a questão seja levada à discussão em âmbito nacional, a fim de que a matéria seja tratada de maneira uniforme em âmbito nacional.



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (art. 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista o disposto no art. 85, § 11, do CPC, majoro, em 10%, o valor da verba honorária fixada anteriormente (eDOC 17 – ID: 8c4688a6, p. 5), observados os limites previstos nos §§ 2º e 3º do referido dispositivo, ressalvada a eventual concessão do benefício da justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 26 de setembro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



Documento assinado digitalmente