Tribunal: STF
Processo: Rcl 85998
Classe: Rcl
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-10-27
Data de publicação: 2025-10-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. O Município do Rio de Janeiro alega ter o Tribunal Superior do Trabalho, no processo n. 0011401-14.2015.5.01.0035, descumprido o decidido na ADC 16 e nos REs 760.931 (Tema 246/RG) e 1.298.647 (Tema 1.118/RG).



    O reclamante aduz a ilicitude da transferência automática à Administração Pública da responsabilidade subsidiária pelo inadimplemento de obrigações trabalhistas decorrentes da execução de contrato de terceirização de serviços. Alega que foi condenado subsidiariamente nos autos originários sem que lhe fosse imputada qualquer conduta culposa.



    Pede a cassação do ato reclamado, para que seja excluída sua responsabilidade pelo pagamento das dívidas trabalhistas em questão.



    É o relatório. Decido.



    2. Dispenso a requisição de informações ao órgão reclamado e a colheita de parecer do Ministério Público Federal, por se encontrar o processo em condições de julgamento.



    Inicialmente, em relação à alegação de violação ao decidido nos REs 760.931 (Tema 246/RG) e 1.298.647 (Tema 1.118/RG), a reclamação é manifestamente improcedente.



    É que a jurisprudência firme desta Excelsa Corte exige o esgotamento das instâncias ordinárias, quando, em sede reclamatória, se invoca como paradigma julgamento de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida, nos termos do art. 988, § 5º, II, do CPC. Exemplificam esse entendimento os seguintes acórdãos: Rcl 21.167 AgR, ministra Rosa Weber, DJe 3.8.2015; Rcl 36.278 AgR, ministro Edson Fachin, DJe 19.9.2019; Rcl 42.027 ED-AgR, ministro Ricardo Lewandowski, DJe 10.7.2020; Rcl 42.273 AgR, ministro Roberto Barroso, DJe 4.8.2020; e Rcl 43.537 AgR, ministro Gilmar Mendes, DJe 3.11.2020.



    Ressalto, ainda, que a Segunda Turma desta Corte possui entendimento pacificado no sentido de que o esgotamento da instância ordinária se comprova com o juízo negativo de admissibilidade do recurso extraordinário, pela aplicação da sistemática da repercussão geral, e o desprovimento do agravo regimental interposto contra essa decisão (Rcl 33.035 ED, ministra Cármen Lúcia, DJe 25.9.2019; e Rcl 36.278 AgR, ministro Edson Fachin, DJe 6.11.2020).



    Passo à análise da alegada ofensa ao decidido no julgamento da ADC 16.



    O cerne da controvérsia reside em reconhecer, ou não, a responsabilidade subsidiária da Administração Pública decorrente de inadimplemento de obrigações trabalhistas de empresa terceirizada.



    Em sede de controle concentrado, o Supremo declarou a constitucionalidade do art. 71, § 1º, da Lei n. 8.666/1993, fazendo-o da seguinte forma:



    A inadimplência do contratado, com referência aos encargos trabalhistas, fiscais e comerciais não transfere à Administração Pública a responsabilidade por seu pagamento, nem poderá onerar o objeto do contrato ou restringir a regularização e o uso das obras e edificações, inclusive perante o Registro de Imóveis.



    (ADC 16, ministro Cezar Peluso)



    Naquela oportunidade, o Tribunal reputou que a responsabilidade subsidiária da Administração Pública pelo pagamento de verbas trabalhistas inadimplidas por suas contratadas pode ocorrer apenas quando demonstrada culpa.



    A partir daí, a Justiça do Trabalho, em diversos pronunciamentos, tem condenado automaticamente o Poder Público ao pagamento de parcelas decorrentes da inadimplência de obrigações trabalhistas por empresa contratada, nos casos de intermediação de mão-de-obra, sem qualquer aferição, em concreto, quanto à prática, ou não, de atos de fiscalização pela Administração.



    Por esse motivo, esta Corte, ao julgar o RE 760.931 (Tema 246/RG), reiterou o posicionamento anterior, de modo a afastar a condenação subsidiária da União por dívidas decorrentes de contrato de terceirização, fixando a tese abaixo transcrita:



    O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93.



    Ratificou-se a orientação adotada na ADC 16, a revelar adequada a responsabilização da Administração Pública apenas em casos de prova inequívoca de conduta omissiva ou comissiva na fiscalização dos contratos, bem assim do nexo causal entre a atuação do Poder Público e o dano sofrido pelo trabalhador.



    O Supremo, em diversos precedentes, tem reconhecido a transgressão aos citados paradigmas até mesmo quando o Tribunal Superior do Trabalho evoca o não preenchimento de requisitos formais de admissibilidade do recurso de revista, sem avançar na análise do tema da licitude da terceirização. É o que ocorre, por exemplo, nas situações em que a Corte Trabalhista declara não atendido o pressuposto da transcendência da controvérsia.



    É dizer, é fundamental que haja prova inequívoca de conduta culposa da Administração Pública para que seja caracterizada responsabilidade subsidiária. A menção a comportamento culposo de forma genérica, sem elementos concretos que demonstrem cabal e efetiva negligência do Poder Público, aproxima-se da responsabilização automática da Administração Pública, o que caminha em sentido oposto ao que assentado por esta Corte na ADC 16.



    Para além disso, diversas decisões da Justiça Trabalhista têm imputado o ônus da prova da culpa à Administração Pública, sob o rótulo de inversão do onus probandi. 



    Nesse sentido, o Supremo elencou, a título de repercussão geral, o Tema 1.118/RG:



    Ônus da prova acerca de eventual conduta culposa na fiscalização das obrigações trabalhistas de prestadora de serviços, para fins de responsabilização subsidiária da Administração Pública, em virtude da tese firmada no RE 760.931 (Tema 246).



    Em recente julgamento, ocorrido em 13.2.2025, o Pleno, por maioria, apreciando o Tema 1.118/RG, fixou as seguintes teses a respeito do ônus da prova para fins de definição da responsabilidade subsidiária do Poder Público:



    1. Não há responsabilidade subsidiária da Administração Pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviços contratada, se amparada exclusivamente na premissa da inversão do ônus da prova, remanescendo imprescindível a comprovação, pela parte autora, da efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano por ela invocado e a conduta comissiva ou omissiva do poder público. 



    2. Haverá comportamento negligente quando a Administração Pública permanecer inerte após o recebimento de notificação formal de que a empresa contratada está descumprindo suas obrigações trabalhistas, enviada pelo trabalhador, sindicato, Ministério do Trabalho, Ministério Público, Defensoria Pública ou outro meio idôneo. 



    3. Constitui responsabilidade da Administração Pública garantir as condições de segurança, higiene e salubridade dos trabalhadores, quando o trabalho for realizado em suas dependências ou local previamente convencionado em contrato, nos termos do art. 5º-A, § 3º, da Lei nº 6.019/1974. 



    4. Nos contratos de terceirização, a Administração Pública deverá: (i) exigir da contratada a comprovação de capital social integralizado compatível com o número de empregados, na forma do art. 4º-B da Lei nº 6.019/1974; e (ii) adotar medidas para assegurar o cumprimento das obrigações trabalhistas pela contratada, na forma do art. 121, § 3º, da Lei nº 14.133/2021, tais como condicionar o pagamento à comprovação de quitação das obrigações trabalhistas do mês anterior.



    O referido tema da Repercussão Geral não impede a apreciação de casos que envolvam a responsabilidade subsidiária da Administração Pública à luz do julgamento da ADC 16, no qual já consolidado entendimento de ser imprescindível a comprovação do conhecimento, pelo ente público, da situação de ilegalidade e sua inércia em adotar providências para saná-la. 



    O Tribunal Regional do Trabalho, em julgamento de recurso ordinário, proferiu acórdão nos seguintes termos:



    No caso vertente, além de o recorrente não ter trazido aos autos qualquer documento que comprovasse a idoneidade técnico-econômica da primeira ré, o que erige sua culpa in eligendo, ele simplesmente nega o mero dever de fiscalizar o contrato mantido em seu aspecto trabalhista. Ao longo de toda sua defesa, bem como de seu recurso ordinário, o segundo réu opõe-se veementemente à existência do dever fiscalizatório, valendo-se de todos os argumentos possíveis para se lhe esquivar. Que esteja ciente, entretanto, de que a posição dominante das cortes pátrias - inclusive a deste Regional - é pela existência desse dever, nos termos das razões expendidas ao longo deste voto. Assim, negando a existência do dever de fiscalizar o contrato mantido com a primeira ré também em seu aspecto laboral, a segunda admite não ter realizado fiscalização nenhuma nesse sentido, do que exsurge inexoravelmente sua culpa in vigilando.



    E não é possível que um ente da Administração Pública se aferre com tamanha obstinação a uma posição de cunho nitidamente patrimonialista, totalmente desvencilhada do interesse público ululante de que o trabalho prestado pelos empregados de todas as empresas - e mais ainda por aqueles das empresas por ela contratadas - seja corretamente remunerado. A Administração Pública tem, sim, o dever ético, moral e, principalmente, jurídico de proceder à fiscalização da regularidade do adimplemento dos encargos laborais das empresas e sociedades com quem contrata.



    Neste passo, julgo oportuno que se frise que no caso vertente o que se tem é um contrato de gestão - contrato administrativo lato sensu, mas distinto dos vezeiros contratos de compras de bens ou prestações de serviços. E, diferente destes, em que os custos da prestação de serviços corre exclusivamente por conta da empresa contratada, sendo ela posteriormente remunerada pelo ente público contratante (o que torna possível a retenção de faturas), o numerário requerido para a execução do objeto contratual é integralmente transferido pela Administração Pública para o ente privado antes mesmo da execução dos serviços. Ora, como é possível que uma edilidade broquele a inexistência de seu dever fiscalizatório quando os recursos que está sendo utilizado por particulares é de origem integralmente pública? O adiantamento de valores não permite a retenção de faturas, por isso a fiscalização tem de ser ainda mais minuciosa que no caso dos contratos administrativos comuns. Tem, sim, portanto, de fiscalizar integralmente a sociedade que lhe presta os serviços, inclusive no que tange ao adimplemento de seus encargos laborais.



    Diga-se, igualmente, que não pode prosperar o argumento de que o reclamante não logrou comprovar a existência de culpa da Administração Pública, porque a conduta culposa a ela imputada é omissiva, isto é, baseia-se em um non facere. Para afastar sua caracterização, seria imprescindível que ficasse comprovado o seu inverso, qual seja, o facere, a conduta atenciosa, de zelo. E, por suposto, somente o próprio ente público dispõe (disporia) dos meios necessários a isso. Não se trata, propriamente de inversão do ônus da prova, mas da aplicação do princípio da aptidão para a prova - segundo o conhecido aforismo "não existe prova de fato negativo". Ora, se apenas a Administração Pública detém os meios de provar que ela não é culpada, a não apresentação de tais documentos erigirá incólume a sua culpa. Portanto, por se tratar de culpa decorrente de uma omissão, incumbe só ao ente público comprovar a adoção das medidas necessárias a afastar sua caracterização.



    Este entendimento, inclusive, vem agasalhado pela novel Súmula nº 41 deste Regional, que assim dispõe:



    "Responsabilidade subsidiária do ente da Administração Pública. Prova da culpa. (artigos 29, VII, 58, 67 e 78, VII, da lei 8.666/93) Recai sobre o ente da Administração Pública que se beneficiou da mão de obra terceirizada a prova da efetiva fiscalização do contrato de prestação de serviços."



    De nada adianta constatar uma falta se algo não for feito para cessar o descumprimento contratual e/ou legal e restabelecer o status quo ante. No caso de contratos administrativos de prestação de serviços por empresas terceirizadoras, o primeiro e mais basilar dever da Administração Pública, ao deparar uma conduta antijurídica da contratada, é reter os valores relativos ao pagamento de faturas (ou, no caso vertente, em que o pagamento é adiantado, é sustar esses repasses). Não o fazendo - ou, em Juízo, não o provando - deixa de cumprir inescusável obrigação afeta àquele que gerencia recursos públicos.



    Provada a prestação de serviços ao ente público e o descumprimento da obrigação contratual de vigilância da Administração Pública, reputo acertada a r. sentença que responsabilizou subsidiariamente o tomador de serviços pela satisfação dos créditos trabalhistas devidos ao empregado pela primeira ré (empresa prestadora de serviços), imputando-lhe, assim, os ônus decorrentes de sua conduta omissiva culposa (item V, da Súmula nº 331).



    No caso sub judice, como visto, restou provado, à saciedade, que o administrador público não fiscalizou (ao menos de forma eficaz) o cumprimento das obrigações trabalhistas pela contratada. E em consequência dessa conduta omissiva, a Administração Pública descumpriu sua obrigação legal e contratual de vigilância da execução do contrato administrativo, o que a torna responsável, em caráter subsidiário, pela satisfação das verbas trabalhistas deferidas à parte autora nesta demanda, por configurada sua culpa in vigilando.



    Não bastasse a clara percepção da culpa in vigilando, ficou igualmente demonstrada, na forma do arrazoado supra, a culpa in eligendo, consubstanciada na ineficiência do ente público em averiguar a idoneidade da sociedade com quem contrata.



    Saliento que a responsabilidade subsidiária alcança todas as verbas trabalhistas devidas pelo não cumprimento regular das obrigações da empregadora, dentre elas salário, férias, 13º salário, aviso prévio, FGTS e multa de 40%, multas dos arts. 467 e 477 da CLT, e todas as espécies de verbas rescisórias, bem como os recolhimentos fiscais e previdenciários (obviamente, o limite é aquele estabelecido pelas parcelas a que foi condenado o ente público em primeiro grau). Esse é o entendimento predominante neste Regional, consolidado na súmula de número 13, que ora se transcreve: "Nos casos de terceirização de mão de obra, inserem-se na responsabilidade subsidiária do tomador de serviços, ainda que se tratando de ente da Administração Pública Direta ou Indireta, as cominações dos arts. 467 e 477 da CLT."



    Sem importância o fato de o ente público não ter sido o real empregador da parte autora, tendo em vista que a responsabilidade dele é meramente subsidiária, caracterizada pelo benefício de ordem e, ainda, pelo direito (dever) de regresso contra o devedor principal. As multas de ambos os dispositivos acima mencionados são aplicadas ao devedor principal, não ao ente público, que somente responderá pela sua quitação no caso de inadimplemento daquele. Nem se há falar em transcendência da apenação, pois que se trata aqui, repise-se, de responsabilidade subsidiária - da qual decorre, para a Administração Pública, a obrigação de exigir do devedor principal a satisfação do crédito resultante do adimplemento da dívida trabalhista.



    (Grifei)



    Posteriormente, o Tribunal Superior do Trabalho negou seguimento ao recurso extraordinário com o seguinte fundamento:



    A Vice-Presidência, considerando a conclusão do julgamento do RE 760931 e a fixação da tese de repercussão geral no Tema 246 pelo Supremo Tribunal Federal, determinou a remessa dos autos ao órgão fracionário prolator do acórdão recorrido, para o exercício de eventual juízo de retratação, quanto ao tema objeto do recurso extraordinário - responsabilidade subsidiária da Administração Pública.



    Consoante se depreende da decisão então prolatada, o órgão fracionário deste Tribunal Superior do Trabalho não exerceu o juízo de retratação a que alude o art. 1.030, II, do CPC, por entender ter julgado em conformidade com o Tema 246, uma vez que fixou tese expressa sobre a conduta culposa da Administração Pública.



    Os autos retornaram conclusos à Vice-Presidência, e, em razão de o Supremo Tribunal Federal ter reconhecido, supervenientemente, no RE 1.298.647 RG/SP (Tema 1.118), a repercussão geral da questão sobre a legitimidade da transferência ao ente público do ônus de comprovar a ausência de culpa na fiscalização do cumprimento das obrigações trabalhistas de terceirizados (arts. 5º, II, 37, XXI e § 6º, e 97 da Constituição Federal), foi determinado o sobrestamento do recurso extraordinário, com fundamento no art. 1.030, III, do CPC/2015.



    O julgamento do RE 1.298.647 RG/SP, em 13/02/2025 (DJe 15/4/2025; trânsito em julgado em 29/4/2025), culminou na fixação da seguinte tese vinculante (Tema 1.118):



    [...]



    No caso concreto, verifica-se que a responsabilidade subsidiária atribuída à Administração Pública não se baseou exclusivamente na premissa de inversão do ônus da prova ou na simples constatação do inadimplemento contratual, assentando-se também na efetiva comprovação da culpa do poder público na fiscalização do cumprimento das obrigações trabalhistas de empregados terceirizados (Tema 246).



    Consequentemente, a decisão recorrida, ao responsabilizar subsidiariamente a Administração Pública ante a comprovação inequívoca da sua conduta culposa na fiscalização, está em perfeita harmonia com os entendimentos consolidados nos Temas 246 e 1.118 do STF, o que torna o recurso extraordinário inadmissível, nos termos do art. 1.030, I, "a", do Código de Processo Civil de 2015.



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário e determino a baixa dos autos à origem após o transcurso do prazo recursal, caso não haja manifestação das Partes.



    Na hipótese, observo que não foi indicado específico comportamento negligente da entidade pública em relação ao contrato de terceirização e, consequentemente, aos terceirizados. Tampouco foi demonstrado qualquer nexo de causalidade entre a conduta da Administração e o dano sofrido pelo trabalhador. Ao contrário, foi presumida a culpa do ente público tão somente a partir da inadimplência da contratada.



    Desse modo, entendo assentada a responsabilidade da Administração Pública sem caracterização de culpa e afastada a aplicação da norma do art. 71, § 1º, da Lei n. 8.666/1993, cuja constitucionalidade foi reconhecida na ADC 16.



    3. Ante o quadro, com base no art. 161, parágrafo único, do RISTF, julgo procedente o pedido, para cassar o ato reclamado, no que se refere à atribuição de responsabilidade subsidiária do ente federativo, e determinar que outro seja proferido, com observância da orientação firmada na ADC 16.



    4. Comunique-se ao órgão reclamado, remetendo-lhe cópia da presente decisão, para que junte ao processo de origem e dê ciência à parte beneficiária da tramitação desta reclamação.



    5. Intime-se. Publique-se.



Brasília, 27 de outubro de 2025.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



Documento assinado digitalmente