Tribunal: STF
Processo: ARE 1563592
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-08-27
Data de publicação: 2025-08-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro (Doc. 4).



    Na origem, o PREFEITO DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade em face da Lei 7.789, de 9 de março de 2023, do Município do Rio de Janeiro, que “dispõe sobre ações que promovam a conscientização, incentivo, cuidado e promoção da saúde mental materna, para atender a Campanha Maio Furta-cor”.



    Na inicial, aduz que, “tratando-se de competência privativa do Chefe do Executivo exercer a direção superior da administração pública e dispor sobre a sua organização e funcionamento, a iniciativa parlamentar caracteriza desrespeito ao princípio da separação de poderes” previsto nos arts. 7º da CERJ e 2º da CF/1988, pois (a) dispõe “sobre a direção, a organização e o funcionamento de órgãos do Poder Executivo Municipal. A lei impõe que a Administração Pública Municipal promova ações que garantam a saúde mental materna (artigos 2º, 3º e 4º)” (Doc. 1, fl. 3); (b) “obriga a Administração Municipal a promover a distribuição de material impresso na rede pública de saúde, escolas e outros locais (artigo 2º, inciso III), a divulgar a saúde mental materna em plataformas digitais (artigo 2º, inciso III), a promover campanhas em meios de comunicação de massa (artigo 2º, inciso II), a promover palestras, seminários, eventos e atividades educativas (artigo 2º, inciso I) e elaborar dados estatísticos para acompanhamento e avaliação dos resultados (artigo 3º)” (Doc. 1, fl. 4); e (c) “para dar cumprimento à Lei, a Administração Municipal deverá contratar profissionais, construir espaços, criar unidades administrativas e adquirir equipamentos para que possa promover o cuidado à saúde mental materna” (Doc. 1, fl. 5).



    Afirma que a lei municipal trata de matéria afeta à saúde cuja competência para edição de normas gerais é da União Federal, nos termos do art. 24, XII, da CF/1988.



    Ao final, requer seja julgada procedente a ação, declarando-se a inconstitucionalidade integral da Lei Municipal 7.789/2023.



    O Órgão Especial do Tribunal de origem julgou procedente a Ação Direta e declarou a inconstitucionalidade da norma municipal em acórdão assim ementado (Doc. 4, fl. 1):



    “EMENTA: REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N.º 7.789/2023, MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO. LEI QUE DISPÕE SOBRE AÇÕES QUE PROMOVAM A CONSCIENTIZAÇÃO, INCENTIVO, CUIDADO E PROMOÇÃO DA SAÚDE MENTAL MATERNA, PARA ATENDER A CAMPANHA MAIO FURTA-COR. Legislação, de iniciativa parlamentar, que cria atribuição no campo afeto à estrutura administrativa do Poder Executivo. Atividade que não está sujeita à disciplina legislativa, inserindo-se na seara de ato de gestão do próprio Poder Executivo, com base nas regras gerais de repartição de competências do Sistema Único de Saúde e programas já estabelecidos pelos órgãos municipais regulamentadores e gestores. Invasão de competência constitucionalmente reservada à Administração Pública para dispor sobre a matéria. Manifesta violação à disciplina dos arts. 112, § 1º, inciso II, “d” e 145, incisos II e VI, “a”, da Carta Estadual. Afronta, também, ao próprio princípio da independência e harmonia entre os Poderes, consagrado no art. 7º da Carta Fluminense. Diploma que interfere diretamente na organização administrativa, e ao impor prestação de serviço pela Administração Municipal, traz ônus ao erário, em decorrência de implantação de estrutura e meios para o cumprimento da obrigação legal. Lei que gera, ainda que de forma indireta, aumento de despesa sem indicação de fonte, violando o artigo 211, I, da Carta Estadual. Ao criar novas obrigações, o diploma normativo gera despesa que não está coberta pela lei orçamentária. PROCEDÊNCIA DA REPRESENTAÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI IMPUGNADA.”



    No Recurso Extraordinário (Doc. 7), com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição, a CÂMARA MUNICIPAL DO RIO DE JANEIRO, a MESA DIRETORA DA CÂMARA MUNICIPAL DO RIO DE JANEIRO e o PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DO RIO DE JANEIRO apontam violação aos arts. 2º; 61, §1º, II; 84, VI, “a”; 165; e 167 da CF/1988, bem como à tese fixada no Tema 917 da repercussão geral.



    Para tanto, defendem a constitucionalidade da norma municipal aos fundamentos de que (a) “não trata da criação, nem da extinção, de qualquer órgão público, nem mesmo impõe atribuição. (...) O diploma impugnado apenas estabelece a realização de “atividades” voltadas a cumprir objetivos nela elencados” (Doc. 7, fl. 15); e (b) “não suprime, nem limita, “atribuições essenciais do Chefe do Poder Executivo no desempenho de sua função de gestor superior da Administração” (Doc. 7, fl. 16).



    Destaca que “a competência municipal para legislar sobre a matéria encontra amparo não apenas no art. 30, I, da CF/88 (interesse local), mas também no inciso II do mesmo artigo, que autoriza os municípios a suplementarem a legislação federal. No caso em tela, a Lei Municipal complementa, no âmbito local, as diretrizes já estabelecidas pelo Estatuto da Criança e do Adolescente quanto à proteção da saúde mental materna, sem com elas conflitar” (Doc. 7, fl. 17).



    Defende, por fim, a ausência de violação aos arts. 165 e 167 da CF/1988, destacando que o Tema 917 da repercussão geral “afasta o “aumento de despesa” como um argumento autônomo e absoluto para a inconstitucionalidade de uma lei” (doc. 7, fl. 25).



    Em exame de admissibilidade (Doc. 8), o RE foi inadmitido com base na Súmula 286/STF.



    No Agravo (Doc. 10), a parte recorrente defende a inaplicabilidade do referido óbice sumular.



    É o relatório. Decido.



    Cuida-se de matéria eminentemente constitucional, devidamente prequestionada na instância de origem. Presentes todos os pressupostos recursais, passo à análise do mérito do apelo extremo.



    Assiste razão aos recorrentes.



    Quanto à Lei 7.789/2023, do Município do Rio de Janeiro, possui o seguinte teor:



    “LEI Nº 7.789, DE 9 DE MARÇO DE 2023. 



    Dispõe sobre ações que promovam a conscientização, incentivo, cuidado e promoção da saúde mental materna, para atender a Campanha Maio Furta-cor. Autora: Vereadora Tânia Bastos. 



    Art. 1º Esta Lei institui, no Município do Rio de Janeiro, ações que promovam a conscientização, incentivo, cuidado e promoção da saúde mental materna, para atender a Campanha Maio Furta-cor. 



    Art. 2º As ações que auxiliarão a campanha possuem os seguintes objetivos: 



    I - os órgãos competentes, as entidades, a sociedade civil, entre outros, poderão participar por meio de palestras, seminários, eventos, atividades educativas acerca do tema a fim de capacitar voluntários que promovam este trabalho de forma contínua; 



    II - o incentivo desta conscientização também inclui os meios de comunicação de massa, para que esta campanha sobre a saúde mental materna tenha maior visibilidade; 



    III - o Poder Público, junto aos órgãos responsáveis, poderá promover materiais impressos, que serão distribuídos na rede pública de saúde, nas escolas e em outros locais, bem como divulgação nas plataformas digitais, com o objetivo de promover conhecimento do tema pela sociedade; e 



    IV- o desenvolvimento de políticas públicas adequadas na Rede Primária de Saúde, com vistas a manter um atendimento eficaz e de qualidade, para preservar a integridade da saúde mental materna. 



    Art. 3º As ações criadas deverão ser acompanhadas pelos órgãos competentes, com dados estatísticos, que permitam a análise do acompanhamento e avaliação dos resultados das políticas de conscientização da saúde mental materna, permitindo o desenvolvimento da Campanha Maio Furta-cor de forma plena. 



    Art. 4º O Poder Executivo poderá estabelecer contratos de direito público ou convênios e outros meios necessários, com pessoas jurídicas de direito público ou privado, com a finalidade de atender de forma progressiva o cumprimento desta Lei. 



    Art. 5º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação. Câmara Municipal do Rio de Janeiro, 9 de março de 2023. Vereador CARLO CAIADO Presidente”



    A respeito da matéria, o Plenário do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no julgamento do ARE 878.911-RG, Tema 917 da Repercussão Geral, firmou tese no sentido de que: 



    “Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II,"a", "c" e "e", da Constituição Federal)”.



    Veja-se a ementa do referido precedente paradigma: 



    “Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido” (ARE 878.911-RG, Rel. Min. GILMAR MENDES, DJe de 11/10/2016 - grifo nosso). 



    Em seu voto, o ilustre Relator Min. GILMAR MENDES, assim decidiu:



    “No presente caso, o acórdão recorrido entendeu que apenas ao Prefeito cabe dispor sobre a organização e o funcionamento dos órgãos da rede educacional da Administração Pública municipal (eDOC 1, fls. 4/5). Discute-se, portanto, a aplicação da reserva de iniciativa prevista no art. 61, § 1º, II, da Constituição à legislação que cria obrigações a órgãos do Poder Executivo, com consequente aumento de despesa. 



    O Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento no sentido de que as hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão taxativamente previstas no art. 61 da Constituição, que trata da reserva de iniciativa de lei do Chefe do Poder Executivo. Não se permite, assim, interpretação ampliativa do citado dispositivo constitucional, para abarcar matérias além daquelas relativas ao funcionamento e estruturação da Administração Pública, mais especificamente, a servidores e órgãos do Poder Executivo. Nesse sentido, cito o julgamento da ADI 2.672, Rel. Min. Ellen Gracie, Redator p/ acórdão Min. Ayres Britto, Tribunal Pleno, DJ 10.11.2006; da ADI 2.072, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 2.3.2015; e da ADI 3.394, Rel. Min. Eros Grau, DJe 215.8.2008, este último assim ementado, no que interessa: 



    […]



    No caso em exame, a lei municipal que prevê a obrigatoriedade de instalação de câmeras de segurança em escolas públicas municipais e cercanias não cria ou altera a estrutura ou a atribuição de órgãos da Administração Pública local nem trata do regime jurídico de servidores públicos, motivo pelo qual não vislumbro nenhum vício de inconstitucionalidade formal na legislação impugnada.”



    No caso concreto, a Lei 7.789/2023, do Município do Rio de Janeiro, de iniciativa parlamentar, não prevê a criação de qualquer estrutura dentro da Administração Municipal, tampouco interfere no regime jurídico de servidores públicos municipais. 



    A norma em nada altera a organização e o funcionamento dos órgãos da Administração municipal já existentes, de modo que não há que se falar em desrespeito à iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo.



    O fato de a norma impor um encargo para a Administração Pública não significa que somente poderia ser proposta pelo Chefe do Poder Executivo. Ora, a Administração segue inúmeros procedimentos e rotinas, muitos dos quais foram estabelecidos em normas propostas pelos parlamentares. 



    No mesmo sentido, citem-se, ainda, os seguintes precedentes:



    “Ementa: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEI MUNICIPAL. USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO. INEXISTÊNCIA. TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. 



    1. A Lei 5.978/2015, do Município do Rio de Janeiro, ao estabelecer a instituição de Cadastro Municipal de Imóveis que se destinam a aluguel para fins religiosos, não prevê a criação de qualquer estrutura dentro da Administração Municipal, tampouco interfere no regime jurídico de servidores públicos municipais. A norma em nada altera a organização e o funcionamento dos órgãos da Administração municipal já existentes, de modo que não há que se falar em desrespeito à iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo. 



    2. Agravo Interno a que se nega provimento.” (RE 1.298.077-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe de 15/3/2021)



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. Representação por inconstitucionalidade. Lei 4.718, de 11 de dezembro de 2007, do Município do Rio de Janeiro, que dispõe sobre o cadastro municipal de parceiros do terceiro setor. Lei de iniciativa parlamentar. Ausência de vício de formal de iniciativa. Princípio da publicidade. Precedente. 



    1. Conquanto seja admissível recurso extraordinário em face de acórdão de tribunal de justiça proferido em ação direta quando o parâmetro da constituição estadual reproduz norma da Constituição Federal de observância obrigatória pelos estados (Rcl nº 383/SP, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ 21/5/93), é inviável o conhecimento do recurso pela alínea ‘c’ do inciso III do art. 102 da Constituição Federal quando o acórdão recorrido declarar constitucional lei municipal contestada em face de constituição estadual. Precedentes. 



    2. Não configura vício formal de inconstitucionalidade o fato de o diploma legislativo questionado ter emanado de proposição de origem parlamentar. A contingência de a regra estar dirigida ao Poder Executivo, por si só, não implica que ela deva ser de iniciativa privativa do Poder Executivo, uma vez que nenhuma das hipóteses contidas no art. 61, § 1º, da Constituição foi objeto de positivação na norma. Esse entendimento está em sintonia com a jurisprudência da Corte no sentido de que não padece de inconstitucionalidade formal a lei resultante de iniciativa parlamentar que disponha sobre publicidade dos atos e contratos realizados pelo Poder Executivo (ADI nº 2.472/RSMC, Relator Min. Maurício Corrêa, DJ de 3/5/02). A lei questionada enquadra-se no contexto de aprimoramento da necessária transparência das atividades administrativas, reafirmando e cumprindo o princípio constitucional da publicidade da administração pública (art. 37, caput, CF/88), não se tratando de matéria de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, mas de iniciativa concorrente. 



    3. Agravo regimental não provido.” (RE 613.481, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe de 9/4/2014 – grifo nosso)



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM DISSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO STF. 



    1. O entendimento do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL é firme no sentido de que “não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos” (ARE 878.911 RG, Rel. Min. GILMAR MENDES, DJe de 11/10/2016). 2. Agravo interno a que se nega provimento.” (RE 871.658-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe de 24/8/2018)



    Adite-se que a jurisprudência desta CORTE firmou-se no sentido de que a reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo não exclui a atuação parlamentar em políticas públicas. 



    Nessa linha, são os seguintes julgados:



    “EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DISTRITAL Nº 7.470/2024. PROGRAMA “NA HORA MULHER”. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. CRIAÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA. AUSÊNCIA DE INICIATIVA PRIVATIVA. TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. CONSTITUCIONALIDADE. VÍCIO FORMAL APENAS QUANTO À ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. 1. Esta Suprema Corte, no julgamento do ARE nº 878.911/RJ (Tema 917 da Repercussão Geral), firmou o entendimento de que “não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, "a", "c" e "e", da Constituição Federal). 2. É compatível com a Constituição Federal norma de origem parlamentar que cria políticas públicas, desde que não adentre no núcleo da iniciativa reservada do Chefe do Poder Executivo, como, por exemplo, a organização e funcionamento da Administração Pública, conclusão lógica que se extrai das premissas fixadas no julgamento do tema 917 da Repercussão Geral. Constitucionalidade dos art. 1º, 2º, 4º, 6º e 8º da lei distrital nº 7.470/2024. 3. Quanto aos art. 3º, 5º, 7º e 9º, a legislação distrital é incompatível com as diretrizes do texto constitucional porquanto alterou a estrutura e funcionamento da Administração Pública e criou novas atribuições a órgãos distritais, interferindo na gestão administrativa. 4. Recurso extraordinário parcialmente provido, a fim de declarar a constitucionalidade dos artigos 1º, 2º, 4º, 6º e 8º da Lei Distrital nº 7.470/2024, e a inconstitucionalidade dos arts. 3º, 5º, 7º e 9º Lei Distrital nº 7.470/2024.” (RE 1.544.272, Rel. Min. FLÁVIO DINO, Tribunal Pleno, DJe de 4/6/2025)



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 17.819/2022 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. PROGRAMA DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. CRIAÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA. VÍCIO DE INICIATIVA INEXISTENTE. AUSÊNCIA DE DISPOSIÇÃO SOBRE ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA E FUNCIONAMENTO DO PODER EXECUTIVO. ALEGAÇÃO DE VÍCIO FORMAL POR AUSÊNCIA DE PARTICIPAÇÃO POPULAR. INEXISTÊNCIA. 1. Trata-se de Agravo Interno contra decisão que conheceu dos Agravos para dar provimento aos Recursos Extraordinários, para julgar improcedente a Ação Direta, declarando a constitucionalidade da Lei 17.819/2022, e dos Decretos regulamentares 61.564/2022 e 62.14/2023, todos do Município de São Paulo. 2. A Lei 17.819, de 29 de junho de 2022, do Município de São Paulo, cria política pública de assistência social, tendo como objetivos primordiais o combate à fome, a promoção da saúde e do bem-estar e o atendimento de outras necessidades básicas da população de baixa renda da cidade de São Paulo. 3. A lei questionada não dispõe sobre a organização administrativa e o funcionamento do Poder Executivo, tampouco impõe ao Município o aumento de despesas, uma vez que a execução dos programas ficará a cargo da Administração Pública municipal. 4. Esta CORTE tem jurisprudência sedimentada no sentido de que a reserva de iniciativa de lei ao Chefe do Poder Executivo não implica afastamento da atuação legiferante em políticas públicas. 5. Agravo Interno a que se nega provimento.” (ARE 1.531.909 AgR, Rel. MIn. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, DJe de 27/3/2025)



    O acórdão recorrido divergiu da jurisprudência desta CORTE, devendo, portanto, ser reformado.



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, CONHEÇO DO AGRAVO E, DESDE LOGO, DOU PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIOS para julgar improcedente a Ação Direta e declarar a constitucionalidade da Lei 7.789, de 9 de março de 2023, do Município do Rio de Janeiro.



    Publique-se.



    Brasília, 27 de agosto de 2025.



Ministro ALEXANDRE DE MORAES



Relator



Documento assinado digitalmente