Tribunal: STF
Processo: MS 39999
Classe: MS
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-03
Data de publicação: 2025-02-03

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. NEGATIVA DE REGISTRO DE REFORMA DENTRO DO PRAZO DE CINCO ANOS. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER OU DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO DA IMPETRANTE. MANDADO DE SEGURANÇA INDEFERIDO.



Relatório



    1. Mandado de segurança, com requerimento de medida liminar, impetrado por Antonio Pimentel Nogueira, contra “ato do Exmo. SR. MINISTRO RELATOR DO ACÓRDÃO Nº 5.130/2024 E DO ACÓRDÃO Nº 6.848/2024, exarados pela 1ª Câmara do TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO” (fl. 1, e-doc. 1).



O caso



    2. O impetrante informa ser “militar reformado, inativado no posto de ‘CORONEL’, com remuneração de patente hierarquicamente superior (‘GENERAL DE BRIGADA’), por intermédio da Portaria nº 002-SDC/SSIP/3ªRM, publicada em 26 fev. 2016, com data de vigência desde 28 set. 2015” (fl. 2, e-doc. 1).



    Afirma que, “desde meados de 2003, passou a perceber proventos de ‘GENERAL DE BRIGADA’, na reserva, desde jun. 2003 (com requisitos cumpridos em 29 dez. 2000). Não há registros de que a Portaria nº 679/2003, que colocou o servidor-militar na reserva, tenha sido remetida para análise do TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU)” (fl. 2,e-doc. 1). 



    Assevera que, “quando atingiu a idade-limite de permanência na reserva remunerada e foi reformado em 28 set. 2015 (ato publicado no DOU em 26 fev. 2016), seu ato de reforma foi encaminhado para o TCU em 22 nov. 2022. Ou seja, mais de 6 (seis) anos após sua publicação, o ato foi remetido ao TRIBUNAL DE CONTAS. Só por essa razão, já se vê que o servidor militar aguardou excessivamente para que seu ato de reforma fosse, simplesmente, remetido ao TCU pelo EXÉRCITO BRASILEIRO, e, lá estando, demorou, ainda, cerca de 1 (um) ano para ser analisado” (fl. 2, e-doc. 1). 



    Alega que “o problema, no entanto, ocorreu porque, quando o foi, em 31 out. 2023, houve ‘análise” não apenas da reforma em si, mas, principalmente, do conteúdo do ato que pôs o militar na reserva (em 2003!). Isso porque o TCU, no r. Acórdão nº 12.060/2023, da eg. 1ª Câmara, considerou ilegal o ato de reforma, com fundamentos que, em realidade, opunham-se ao ato praticado em 2003, i.e., a Portaria nº 679-DGP/DIP, de 10 jun. 2003” (fl. 2, e-doc. 1).



    Sustenta “a impossibilidade de que o TCU decida sobre a ilegalidade da base de cálculo dos proventos do militar, que contempla remuneração de ‘GENERAL DA BRIGADA’, decisão tomada no longínquo ano de 2003 pela Administração, da qual decorreram efeitos favoráveis para o administrado perfectibilizados no tempo” (fl. 7, e-doc. 1).



    Requer medida liminar “para que, suspendendo-se de plano os atos coatores apontados (Acórdão nº 5.130/2024 e pelo Acórdão nº 6.848/2024, todos exarados pela 1ª Câmara do TCU) (por abusivos e ilegais), sejam preservados o ato que fixou os proventos de inativação do militar impetrante (Portaria nº 679-DGP/DIP, de 10 jun. 2003) (“GENERAL DE BRIGADA”) e o ato de reforma do servidor-militar tal qual expedido (Portaria nº 002- SDC/SSIP/3ªRM, publicada em 26 fev. 2016), e, ato contínuo, seja determinado à autoridade/entidade impetrada que assegure o restabelecimento dos patamares remuneratórios do impetrante praticados desde 2003, expedindo os atos administrativos necessários para tal, em medida a vigorar até o trânsito em julgado deste writ” (fl. 31, e-doc. 1).



    Pede “seja julgada procedente a presente ação, para conceder a segurança postulada, afastar em definitivo os atos coatores (Acórdão nº 5.130/2024 e pelo Acórdão nº 6.848/2024, todos exarados pela 1ª Câmara do TCU) (por abusivos e ilegais), preservar o ato administrativo que fixou os proventos de inativação do militar (Portaria nº 679-DGP/DIP, de 10 jun. 2003), vinculando-os ao posto hierarquicamente superior (i.e., ‘GENERAL DE BRIGADA’), e o ato de reforma do servidor-militar tal qual expedido (Portaria nº 002-SDC/SSIP/3ªRM, publicada em 26 fev. 2016), e, ato contínuo, determinar à autoridade/entidade impetrada que registre o ato de reforma e assegure o restabelecimento dos patamares remuneratórios do impetrante praticados desde 2003, expedindo os atos administrativos necessários para tal” (fl. 33,e-doc. 1).



    3. Em 3.12.2024, requisitei informações à autoridade apontada coatora, prestadas nos termos da seguinte ementa:



    “Mandado de Segurança, com pedido de medida liminar, impetrado por Antônio Pimentel Nogueira, objetivando a anulação do Acórdão 5.130/2024-TCU-1ª Câmara, que negou provimento ao pedido de reexame interposto contra o Acórdão 12.060/2023 – TCU – 1ª Câmara, e do Acórdão 6.848/2024-TCU-1ª Câmara, que rejeitou os embargos de declaração opostos contra o Acórdão 5.130/2024-TCU-1ª Câmara, ambos proferidos nos autos do processo de controle externo (TC019.009/2023-2), o qual apreciou ato de reforma do Impetrante e o considerou ilegal, em razão de “cômputo de tempo de serviço em guarnição especial para fins de promoção hierárquica, em dissonância aos arts. 50, inciso II, 135 e 137 da Lei 6.880/1980”.



    1. Decadência: não ocorrência: a) natureza complexa dos atos de aposentadoria, reforma e pensão, os quais somente se aperfeiçoam com o registro pelas Corte de Contas; b) não incidência do prazo decadencial quinquenal previsto no art. 54 da Lei 9.784/1999 quando o TCU exercita a competência constitucional de registro de atos de concessão de aposentadoria, reforma e pensão, dada a referida natureza complexa apontada; e c) início da fluência desse prazo apenas após o registro pela Corte de Contas; portanto, necessidade de observância do prazo quinquenal para a denominada revisão de ofício dos atos já registrados. Precedentes do STF.



    2. Inovação feita pelo STF, por meio do RE 636.553, com a criação da figura do ‘registro tácito e automático’ dos atos de concessão de aposentadoria, reforma e pensão, e reafirmação da natureza complexa do registro do ato de concessão de aposentadoria e a inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.784/1999 a essa apreciação pelas Cortes de Contas. Decisão, ainda, no sentido de que, após cinco anos contados da entrada do ato de concessão no TCU, esse ‘ato restará automaticamente estabilizado’. Afirmação de que, ‘abre-se, a partir daí, a possibilidade de sua revisão, nos termos do art. 54 da Lei 9.873/1999’ (voto do Ministro-Relator no RE 636.553 ED).



    3. Apreciação do presente ato de concessão antes da fluência do prazo quinquenal de registro tácito estabelecido no RE 636.553. Análise, ainda que sob os estritos e inovadores parâmetros do citado julgamento no RE 636.553, de que inexistiu qualquer ofensa à decadência na apreciação do ato de concessão pelo TCU. 



4. Inexistência de ofensa a direito adquirido, a ato jurídico perfeito ou à segurança jurídica (aspecto objetivo) antes que o ato complexo de aposentadoria esteja definitivamente registrado pelo TCU, consoante consolidada jurisprudência do STF.



    5. Inexistência de ofensa ao aspecto subjetivo da segurança jurídica (princípio da proteção da confiança), uma vez que o ato de concessão foi julgado em menos de 5 anos após a entrada no TCU. Jurisprudência do STF.



    6. Inexistência, no caso, de aplicação retroativa de nova interpretação, uma vez que, em nenhum momento, este Tribunal afirmou que a vantagem percebida pelo Impetrante estava em conformidade com a lei.



    7. Legalidade e legitimidade dos acórdãos do TCU ora impugnados, os quais estão devidamente fundamentados nas normas legais e na jurisprudência mais atualizada.



    8. Não cabimento do pedido de liminar, ante a ausência da fumaça do bom direito e do perigo da demora.



    9. Proposta de encaminhamento ao Supremo Tribunal Federal, a título de informações da autoridade arrolada como coatora” (e-doc. 14).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    4. O presente mandado de segurança não pode ter seguimento válido neste Supremo Tribunal.



    5. Consta dos documentos havidos no processo que o impetrante é militar reformado no posto de Coronel, mas, com remuneração correspondente à patente General de Brigada, por alegadamente contar com mais de trinta anos de serviço, nos termos do inc. II do art. 50 da Lei n. 6.880/1980. A reforma do impetrante deu-se pela Portaria n. 002-SDC/SSIP/3ªRM, publicada em 26.2.2016.



    O ato de reforma do impetrante foi encaminhado ao Tribunal de Contas da União em 22.11.2022, tendo sido julgado ilegal, em 31.10.2023, pelo Acórdão n. 12.060/2023, ao fundamento de que “o tempo de serviço foi insuficiente para a concessão da vantagem prevista no art. 50, inciso II, da Lei 6.880/1980”. Esta a ementa do julgado:



    “CINCO ATOS DE REFORMA. COMANDO DO EXÉRCITO. ILEGALIDADE DE UM ATO. VANTAGEM PREVISTA NO ART. 50, INCISO II, DA LEI 6.880/1980. INOBSERVÂNCIA DOS REQUISITOS TEMPORAIS NECESSÁRIOS PARA AQUISIÇÃO DO DIREITO. NEGATIVA DE REGISTRO. DETERMINAÇÕES. LEGALIDADE E REGISTRO DOS DEMAIS ATOS” (fl. 64. e-doc. 5).



    Contra esse acórdão foi interposto pedido de reexame, desprovido pela Primeira Câmara do Tribunal de Contas da União em acórdão com a seguinte ementa:



    “REFORMA. EXTENSÃO DA VANTAGEM ESTABELECIDA NO ART. 50, II, DA LEI 6.880/1980. CÔMPUTO DE TEMPO DE SERVIÇO FICTO (GUARNIÇÃO ESPECIAL). ILEGALIDADE. NEGATIVA DE REGISTRO. PEDIDO DE REXAME. ARGUMENTOS RECURSAIS INSUFICIENTES PARA REFORMA DA DELIBERAÇÃO RECORRIDA. CONHECIMENTO E NEGATIVA DE PROVIMENTO” (fl. 123, e-doc. 5).



    Opostos embargos de declaração, foram rejeitados.



    6. Nos termos do inc. III do art. 71 da Constituição da República:



    “Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:



    (...)



    III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório”



    7. Na espécie, não se comprova descumprimento ao ato jurídico perfeito e ao direito adquirido pela negativa de registro da concessão de reforma em favor do impetrante.



    No julgamento do Recurso Extraordinário n. 636.553, representativo do Tema 445 da repercussão geral, este Supremo Tribunal firmou a tese de que, “em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas" (Relator o Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 19.2.2020, grifos nossos).



    Esta a ementa do acórdão:



    “Recurso extraordinário. Repercussão geral.



    2. Aposentadoria. Ato complexo. Necessária a conjugação das vontades do órgão de origem e do Tribunal de Contas. Inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.784/1999 antes da perfectibilização do ato de aposentadoria, reforma ou pensão. Manutenção da jurisprudência quanto a este ponto.



    3. Princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. Necessidade da estabilização das relações jurídicas. Fixação do prazo de 5 anos para que o TCU proceda ao registro dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, após o qual se considerarão definitivamente registrados.



    4. Termo inicial do prazo. Chegada do processo ao Tribunal de Contas.



    5. Discussão acerca do contraditório e da ampla defesa prejudicada.



    6. TESE: ‘Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas’. 7. Caso concreto. Ato inicial da concessão de aposentadoria ocorrido em 1995. Chegada do processo ao TCU em 1996. Negativa do registro pela Corte de Contas em 2003. Transcurso de mais de 5 anos.



    8. Negado provimento ao recurso” (Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe 26.5.2020).



    A partir desse julgado, firmou-se o entendimento de que, embora o ato de aposentação, reforma ou pensão tenha natureza complexa e apenas se aperfeiçoa com o registro, os tribunais de contas estão sujeitos ao prazo de cinco anos para exercício do controle externo desses atos, contado da chegada do processo no respectivo tribunal de contas. Transcorrido esse lapso temporal, haverá o registro tácito do ato de aposentação, reforma ou pensão, que não poderá ser alterado.



    8. Como se extrai das informações prestadas pela autoridade apontada coatora e dos documentos havidos no processo, o Tribunal de Contas da União exerceu sua competência fiscalizatória no período de cinco anos estabelecido para sua atuação.



    Na espécie, o ato de reforma militar deu entrada no Tribunal de Contas da União em 22.11.2022. A apreciação desse ato se deu em 31.10.2023, pelo que não transcorrido o prazo decadencial de cinco anos.



    Anota-se que a circunstância do ato de reforma ter sido encaminhado pelo exército àquele órgão de controle externo seis anos após a Portaria n. 002-SDC/SSIP/3ªRM não implica em desídia do Tribunal de Contas da União, que analisou o ato de reforma dentro do prazo estabelecido nas normas de vigência e na jurisprudência deste Supremo Tribunal. Nesse sentido, por exemplo:



    “AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). DECLARAÇÃO DE ILEGALIDADE DO ATO DE CONCESSÃO INICIAL DE APOSENTADORIA. NEGATIVA DE REGISTRO. MANIFESTAÇÃO DENTRO DO PRAZO DE 5 (CINCO) ANOS DA ENTRADA DO PROCESSO NA CORTE. CORREÇÃO DE ILEGALIDADE. DILAÇÃO PROBATÓRIA. IMPOSSIBILIDADE.



    1. O Tribunal de Contas da União tem 5 (cinco) anos, contados do recebimento do procedimento administrativo, para analisar a legalidade de ato de concessão de aposentadoria inicial, operando-se, após o decurso do período, o registro tácito, sem prejuízo de eventual revisão em igual prazo.



    2. Compete à Corte de Contas corrigir ilegalidade na composição de proventos de aposentadoria de servidor público, em processo que trata da passagem inicial para a inatividade, ato de natureza complexa.



    3. Não viola o instituto da coisa julgada deliberação do TCU que, a fim de aplicar alterações legislativas voltadas à reestruturação remuneratória na carreira dos interessados, resulte na exclusão de índices alusivos a planos econômicos antes incorporados a proventos de aposentadoria por determinação judicial.



    4. A jurisprudência do Supremo é no sentido da impossibilidade de dilação probatória em sede de mandado de segurança.



    5. Agravo interno desprovido” (MS 38428 AgR, Relator o Ministro Nunes Marques, Segunda Turma, DJe 8.3.2024).



    “Direito Administrativo. Agravo interno em mandado de segurança. Ato do TCU. Aposentadoria. Oficial de justiça avaliador. Cumulação de quintos incorporados com gratificação de atividade externa (GAE).



    1. Não se aplica ao TCU, no exercício do controle externo da legalidade de aposentadorias, a exigência de observância do contraditório e da ampla defesa.



    2. Também não há que se falar em decadência na hipótese, tendo em vista que não foi ultrapassado o prazo de cinco anos entre a chegada do processo ao TCU e o seu julgamento.



    (...)



    6. Agravo a que se nega provimento por manifesta improcedência, com aplicação de multa de 2 (dois) salários mínimos, ficando a interposição de qualquer recurso condicionada ao prévio depósito do referido valor, em caso de decisão unânime (CPC/2015, art. 1.021, §§ 4º e 5º, c/c art. 81, § 2º)” (MS 35.193 AgR, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 14.2.2022). 



    9. Não há, na espécie, demonstração de ilegalidade, abuso de poder ou teratologia na decisão do Tribunal de Contas da União. Esse órgão atuou nos limites de sua competência constitucional, aplicando as normas de regência, para julgar ilegal a concessão de reforma do impetrante, negando-lhe o registro.



    De se destacar que, na espécie, o Acórdão n. 12.060/2023 da Primeira Câmara do Tribunal de Contas da União foi a primeira oportunidade que aquele órgão de controle externo teve de analisar a legalidade do ato de reforma do impetrante, inclusive quanto ao preenchimento dos requisitos para concessão da vantagem prevista no inc. II do art. 50 da Lei n. 6.880/1980.



    Não há, portanto, identidade fática e jurídica entre a presente ação mandamental e os julgados mencionados pelo impetrante na petição especial, especialmente o Mandado de Segurança n. 39.588, de minha relatoria. Naquele caso, o órgão de controle externo tinha julgado legal a aposentadoria de militar. Entretanto, em análise de reversão de pensão, desconstituiu a concessão da aposentadoria do investidor,julgando ilegal o ato de reversão.



    Não há, nos autos, algum elemento que comprove ter o Tribunal de Contas da União analisado, muito menos julgado legal, o recebimento, pelo impetrante, da vantagem prevista no inc. II do art. 50 da Lei n. 6.880/1980.



    Como realçado nas informações apresentadas pela autoridade coatora, “o parágrafo único, inciso XIII, do artigo 2º da Lei 9.784/99, tem como pressuposto fático da sua incidência a revisão de um determinado ato administrativo em face da mudança de entendimento por parte da Administração, ou seja, a alteração de uma situação de fato em face de um novo entendimento acerca da matéria, o que não ocorreu no caso concreto, uma vez que em nenhum momento esta Corte de Contas afirmou que vantagem percebida pelo impetrante era legal” (e-doc. 14, grifos no original).



      Ausente, portanto, no caso, demonstração de direito do impetrante, menos ainda de que pudesse ser qualificado como líquido e certo, tampouco comprovação da prática de ilegalidade ou abuso de poder a tisnar o ato questionado. Falta, assim, base jurídica para o seguimento regular da presente impetração, que, nos termos da legislação vigente, há de ser indeferida. 



    10. Pelo exposto, inexistentes as condições da ação, como sejam, a prática comprovada de plano de ilegalidade ou abuso de poder no cometimento do ato apontado como coator, direito do impetrante tisnado pela conduta questionada ou que pudesse ser adjetivado de líquido e certo (inc. LXIX do art. 5º da Constituição da República), indefiro o mandado de segurança (art. 10 c/c art. 23 da Lei n. 12.016/2009 e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), prejudicado o requerimento liminar.



    Publique-se.



    Brasília, 3 de fevereiro de 2025.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora