Tribunal: STF
Processo: ADI 7824
Classe: ADI
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-06-09
Data de publicação: 2025-06-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pelo Diretório Municipal do Partido Democrático Trabalhista (PDT) do município de Espumoso (RS) contra a Lei Complementar nº 0001/2025, por suposta violação ao art. 94 da Lei Orgânica daquela municipalidade. 



    Aduz o requerente que



    “(...) o artigo 94 da Lei Orgânica Municipal estabelece que qualquer alteração nas leis que regem o funcionalismo público deve ser aprovada com um quórum qualificado de dois terços dos membros da Câmara Municipal, além de exigir a realização de uma Assembleia Geral para ouvir a classe afetada. No caso em questão, não houve a convocação de tal assembleia, tampouco foi alcançado o quórum qualificado necessário para a aprovação da lei. A ausência desses requisitos formais e essenciais configura uma violação direta ao processo legislativo estabelecido, comprometendo a legalidade e a legitimidade da norma aprovada.”



    Pontua, ademais, que



    “ (...) a Constituição da República Federativa do Brasil, em seu artigo 1º, caput, estabelece que a República é formada por um Estado Democrático de Direito, onde a soberania, a cidadania e a dignidade da pessoa humana são fundamentos essenciais. O respeito ao processo legislativo, especialmente em matérias que afetam diretamente os direitos dos servidores públicos, é um reflexo desse Estado Democrático.” 



    Menciona, ainda, que a lei impugnada representa violação ao princípio da legalidade (arts. 5º, II, e 37 da Constituição Federal).



    Ao final, requer: 



    “- A concessão da medida liminar/cautelar para suspender os efeitos da Lei Complementar nº 0001/2025, até o julgamento final do presente feito, em razão da violação ao artigo 94 da Lei Orgânica do Município de Espumoso-RS, que exige quórum qualificado e a realização de Assembleia Geral para alterações que regem o funcionalismo público. 



    - A declaração da inconstitucionalidade da Lei Complementar nº 0001/2025, por não ter sido respeitado o quórum qualificado de 2/3 e a ausência de participação popular, conforme previsto no artigo 94 da Lei Orgânica Municipal, bem como afronta a princípios constitucionais.“



    É o breve relatório. Decido.



    A presente ação deve ser liminarmente indeferida, nos termos do art. 4º da Lei nº 9.868/1999, por ser manifestamente inepta, seja pela ausência de legitimidade ativa do requerente, seja pela inadequação da via eleita.



    Quanto à ilegitimidade ativa do requerente, observo que o art. 103 da Constituição Federal prevê as entidades e as autoridades com legitimidade para postular a ação direta neste Supremo Tribunal Federal, dentre as quais não se inclui o diretório municipal de partido político. In verbis:



    “Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004) (Vide Lei nº 13.105, de 2015) (Vigência) 



    I - o Presidente da República;



    II - a Mesa do Senado Federal;



    III - a Mesa da Câmara dos Deputados;



    IV - a Mesa de Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004) 



    V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)



    VI - o Procurador-Geral da República;



    VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;



    VIII - partido político com representação no Congresso Nacional;



    IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.”



    Embora haja referência à legitimidade ativa de partido político com representação no Congresso Nacional (inciso VIII), a jurisprudência do STF apenas admite o ajuizamento de ADI nesta Corte pelo diretório nacional da agremiação partidária. Entende-se que a posição institucional do partido político para fins de controle concentrado de normas nesta instância deve ser adotada por seu órgão nacional, não sendo válido, para tanto, o posicionamento estadual ou municipal sobre a matéria. Nesse sentido:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - AJUIZAMENTO POR DIRETÓRIO MUNICIPAL DE PARTIDO POLÍTICO - INADMISSIBILIDADE - AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM - AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA. - Falece legitimidade ativa ad causam ao Diretório Municipal de Partido Político para ajuizar ação direta de inconstitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal, ainda que o objeto de impugnação seja ato normativo de caráter estadual. A pertinência subjetiva para a instauração do controle normativo abstrato perante o S.T.F. assiste, no plano das organizações partidárias, exclusivamente aos respectivos Diretórios Nacionais. Precedentes.” (ADI 1426 MC, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ de 06/09/96)



    “7. Quanto à legitimidade ativa ad causam dos partidos políticos com representação no Congresso Nacional para o ajuizamento de ações de controle abstrato de constitucionalidade, apenas os Diretórios Nacionais podem atuar pela agremiação, mesmo que sejam as leis ou atos normativos estaduais ou municipais.



     Nesse sentido, a reiterada jurisprudência deste Supremo Tribunal, que afasta a legitimidade ativa ad causam do órgão municipal ou regional da agremiação partidária para a propositura de ações de controle abstrato de constitucionalidade:



     ‘Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ILEGITIMIDADE ATIVA. NÃO ATENDIMENTO DO REQUISITO DA SUBSIDIARIEDADE. 1. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que, nas ações de controle concentrado, a legitimidade ativa se circunscreve ao diretório nacional do partido político, o que afasta a legitimidade ativa ad causam do órgão municipal da agremiação partidária. Precedentes 2. É inadmissível a ADPF quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a suposta lesividade a preceito fundamental, em razão da subsidiariedade pela qual se rege este meio processual. Precedentes. 3. Agravo que se nega provimento’ (ADPF n. 340 AgR, Relator o Ministro Roberto Barroso, Plenário, DJe 23.5.2019).



     ‘EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - AJUIZAMENTO POR COMISSÃO DIRETORA ESTADUAL PROVISÓRIA DE PARTIDO POLÍTICO - HIPÓTESE DE CARÊNCIA - AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA. - O Partido Político, com bancada parlamentar no Congresso Nacional, é carecedor da ação direta de inconstitucionalidade, quando representado, no processo objetivo de controle normativo abstrato, por Diretório Regional ou por Comissão Diretora Estadual Provisória, pois a representação partidária, em sede de fiscalização concentrada de constitucionalidade, instaurada perante o Supremo Tribunal Federal, compete, exclusivamente, ao Diretório Nacional ou, quando for o caso, à Comissão Executiva do Diretório Nacional da agremiação partidária, ainda que o objeto de impugnação seja lei ou ato normativo de origem local. Precedentes’ (ADI n. 2.547 QO, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJ 1.2.2002).



     ‘EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - AJUIZAMENTO POR DIRETÓRIO MUNICIPAL DE PARTIDO POLÍTICO - INADMISSIBILIDADE - AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM - AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA. - Falece legitimidade ativa ad causam ao Diretório Municipal de Partido Político para ajuizar ação direta de inconstitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal, ainda que o objeto de impugnação seja ato normativo de caráter estadual. A pertinência subjetiva para a instauração do controle normativo abstrato perante o S.T.F. assiste, no plano das organizações partidárias, exclusivamente aos respectivos Diretórios Nacionais. Precedentes’ (ADI n. 1.426 MC, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJ 6.9.1996).



     No mesmo sentido, por exemplo: Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 410/DF, Relator o Ministro Roberto Barroso, decisão monocrática, DJe 31.5.2016; Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 308/DF, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, decisão monocrática, DJe 5.12.2013; Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 208/MG, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, decisão monocrática, DJe 4.5.2010; Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 136/DF, Relator o Ministro Ayres Britto, decisão monocrática, DJe 4.4.2008.” (ADI 7045, Relª. Minª. Cármen Lúcia, DJe de 10/01/22)



    Em vista desses precedentes, nada obstante o requerente seja órgão de partido político com representação no Congresso Nacional, não está legitimado a propor as ações de controle concentrado perante o Supremo Tribunal Federal. Com efeito, cuida-se de diretório municipal, ente que não representa o posicionamento político nacional da agremiação. Dessa forma, carece de legitimidade ativa ad causam.



    Além da ausência de legitimidade ativa, observa-se também, no presente pedido, a inadequação da via eleita para a tutela da pretensão autoral. Isso porque, a ação direta de inconstitucionalidade de competência do Supremo Tribunal Federal somente pode ter por objeto leis ou atos normativos federais ou estaduais. Essa é a literalidade do art. 102, I, “a”, da Constituição Federal, cujo texto dispõe o seguinte:



    Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:



    I - processar e julgar, originariamente:



    a) a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e a ação declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993) (grifei)



    Ante a disposição constitucional expressa, não seria cabível a ADI para impugnar norma municipal. Não se desconhece, no entanto, que este Tribunal tem admitido a possibilidade de aplicação do princípio da fungibilidade entre a ADI e a ADPF, sendo esta última adequada para o controle concentrado da legislação municipal. Tal fungibilidade, porém, somente seria aplicável quando estivessem presentes os requisitos de admissibilidade necessários ao conhecimento da demanda e houvesse dúvida razoável a respeito da ação apropriada. Vide:



    “1. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Impropriedade da ação. Conversão em Argüição de Descumprimento de Preceito Fundamental - ADPF. Admissibilidade. Satisfação de todos os requisitos exigidos à sua propositura. Pedido conhecido como tal. Aplicação do princípio da fungibilidade. Precedentes. É lícito conhecer de ação direta de inconstitucionalidade como argüição de descumprimento de preceito fundamental, quando coexistentes todos os requisitos de admissibilidade desta, em caso de inadmissibilidade daquela. 2. INCONSTITUCIONALIDADE. Art. 2º da Lei nº 3.189/2003, do Distrito Federal. Inclusão de evento privado no calendário de eventos oficiais do Distrito Federal. Previsão da destinação de recursos do Poder Executivo para seu patrocínio. Encargo adicional à Secretaria de Segurança Pública. Iniciativa legislativa de deputado distrital. Inadmissibilidade. Aparente violação aos arts. 61, § 1º, II, alínea 'b', e 165, III, da Constituição Federal. Medida liminar deferida e referendada. Aparenta inconstitucionalidade, para efeito de liminar em ação de descumprimento de preceito fundamental, o disposto no art. 2º da Lei nº 3.189/2003. do Distrito Federal” (ADI nº 4.180/DF-MC-Ref, Tribunal Pleno, Rel. Min. Cezar Peluso, DJe de 27/8/10).



    “PROCESSO OBJETIVO - ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL - TOMADA COMO AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Surgindo parâmetros próprios a ação direta de inconstitucionalidade, incumbe, considerado o gênero processo objetivo, tomar a arguição de descumprimento de preceito fundamental como a revelá-la. LICITAÇÃO - REGÊNCIA - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - RELEVÂNCIA DO PEDIDO FORMULADO - DEFERIMENTO DE MEDIDA ACAUTELADORA. Mostra-se relevante pedido formulado quando Portaria do Ministério da Saúde haja implicado verdadeiro aditamento à Lei 8.666/93, que prevê requisitos próprios para ter-se a licitação” (ADI nº 4.105/DF-MC, Tribunal Pleno, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 18/6/10).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. LEIS 10.305/2015 E 10.438/2016 DO ESTADO DO MARANHÃO. CRIAÇÃO E ESTRUTURAÇÃO DO INSTITUTO DE PROTEÇÃO E DEFESA DO CONSUMIDOR DO ESTADO DO MARANHÃO – PROCON/MA. CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS ESTABELECIMENTOS DE ENSINO – CONFENEN. PERTINÊNCIA TEMÁTICA. AUSÊNCIA. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. LIAME INDIRETO. INSUFICIÊNCIA DE MERO INTERESSE DE CARÁTER ECONÔMICO-FINANCEIRO. AUSÊNCIA DE SUBSIDIARIEDADE. AGRAVO REGIMENTAL CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 1. A jurisprudência do STF exige, para a caracterização da legitimidade ativa das entidades de classe e das confederações sindicais em ações de controle concentrado, a existência de correlação direta entre o objeto do pedido de declaração de inconstitucionalidade e os objetivos institucionais da associação. 2. No caso, não há pertinência temática entre as normas impugnadas, que cuidaram de criar e estruturar o Instituto de Proteção e Defesa do Consumidor do Estado do Maranhão – PROCON/MA, e os objetivos institucionais perseguidos pela requerente (CONFENEN), voltados, especificamente, para a proteção dos interesses dos estabelecimentos de ensino. O liame mediato, indireto, não satisfaz o requisito da pertinência temática. Precedentes: ADI 5.023-AgR, Rel. Min. ROSA WEBER, Pleno, DJe 6/11/2014; ADI 4.722, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Pleno, DJe de 14/2/2017. 3. A mera potencialidade geral de dano, de caráter econômico-financeiro, não é suficiente para estabelecer a relação de pertinência temática entre os objetivos estatutários da agravante e as normas impugnadas. Precedente: ADI 1.157 MC, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno, DJ de 17/11/2006. 4. A fungibilidade entre a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental e a Ação Direta de Inconstitucionalidade pressupõe dúvida aceitável a respeito da ação apropriada, a fim de não legitimar o erro grosseiro na escolha. Precedente: ADPF 314 AgR, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, DJe de 19/2/2015. 5. Agravo Regimental conhecido e não provido” (ADPF nº 451/MA-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 16/4/18).



    A fungibilidade dos processos de controle objetivo, no entanto, não se aplica à hipótese vertente, por ausência dos requisitos de admissibilidade, ante a ilegitimidade ativa já mencionada, e por inexistência de dúvida razoável acerca do instrumento judicial apropriado para veicular a pretensão, em vista da norma expressa no art. 102, I, “a”, citado. Ademais, não estaria presente a subsidiariedade, requisito adicional aplicável às arguições de descumprimento de preceito fundamental.



    Não resta configurada a subsidiariedade neste caso, pois a ADPF não se mostraria como instrumento eficaz para sanar a crise de constitucionalidade alegada pelo requerente. Nos termos da jurisprudência desta Casa, a arguição apenas se constitui como procedimento idôneo para o controle de constitucionalidade, quando for o único meio “apto a solver a controvérsia constitucional relevante de forma ampla, geral e imediata” (ADPF nº 33/PA, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJ de 27/10/06), devendo-se ter em vista “especialmente, os demais processos objetivos já consolidados no sistema constitucional” (ADPF nº 388/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 1º/8/16).



    Na espécie, o requerente poderia lançar mão de outros instrumentos processuais mais aptos para veicular sua pretensão jurídica. Configura-se assim, a ausência da subsidiariedade, circunstância que, em paralelo com os demais óbices processuais já indicados nesta decisão, impediria a aplicação da fungibilidade para que essa ADI fosse admitida como ADPF.



    Registro por fim, que o Supremo Tribunal Federal também sedimentou, em sua jurisprudência, não ser possível realizar o contraste entre a lei impugnada e a legislação local, em ação direta de inconstitucionalidade. Esse procedimento é de todo incompatível com o juízo que se faz nesse tipo de instrumento processual. Veja-se, nesse sentido:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO – JUÍZO DE CONSTITUCIONALIDADE QUE DEPENDE DE CONFRONTO ENTRE DIPLOMAS LEGISLATIVOS DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL – AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA – PARECER DA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA PELO NÃO PROVIMENTO DO RECURSO DE AGRAVO (...) RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. - Não se legitima a instauração do controle normativo abstrato, quando o juízo de constitucionalidade depende, para efeito de sua prolação, do prévio cotejo entre o ato estatal impugnado e o conteúdo de outras normas jurídicas infraconstitucionais editadas pelo Poder Público. A ação direta não pode ser degradada em sua condição jurídica de instrumento básico de defesa objetiva da ordem normativa inscrita na Constituição. A válida e adequada utilização desse meio processual exige que o exame “in abstracto” do ato estatal impugnado seja realizado, exclusivamente, à luz do texto constitucional. A inconstitucionalidade deve transparecer, diretamente, do próprio texto do ato estatal impugnado. A prolação desse juízo de desvalor não pode nem deve depender, para efeito de controle normativo abstrato, da prévia análise de outras espécies jurídicas infraconstitucionais, para, somente a partir desse exame e em desdobramento exegético ulterior, efetivar-se o reconhecimento da ilegitimidade constitucional do ato questionado. Precedente: ADI 842/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO. – Crises de legalidade – que irrompem no âmbito do sistema de direito positivo – revelam-se, por sua natureza mesma, insuscetíveis de controle jurisdicional concentrado, pois a finalidade a que se acha vinculado o processo de fiscalização normativa abstrata restringe-se, tão somente, à aferição de situações configuradoras de inconstitucionalidade direta, imediata e frontal. Precedentes. (...).” (ADI 416 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno DJe de 03/11/14)



    “CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL 15.003/06. RENÚNCIA DE RECEITA. TESE DE VIOLAÇÃO AO ART. 163, I, DA CF E AO ART. 14 DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LRF). INÉPCIA DA INICIAL. LITÍGIO DE NATUREZA INFRACONSTITUCIONAL. INADEQUAÇÃO DO PROCESSO OBJETIVO DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. CAUSA DE PEDIR ABERTA NÃO DISPENSA ÔNUS DE FUNDAMENTAÇÃO SUFICIENTE. IMPOSSIBILIDADE DE ACRÉSCIMO EM SEDE RECURSAL. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.” (ADI 3789 AgR, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe de 25/02/15)



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ADMINISTRATIVO. INTERRUPÇÃO DE BEM OU SERVIÇO PÚBLICO SEM AVISO PRÉVIO AO CONSUMIDOR. CONTROLE DE LEGALIDADE E NÃO DE CONSTITUCIONALIDADE DA LEI RONDONIENSE N. 1.126/2002. AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA. 1. O poder constituinte dos Estados-membros limita-se pelos princípios da Constituição da República. Autonomia dos entes federados definida pelos princípios constitucionais. 2. Ausência de afronta às regras de competência privativa da União. 3. Lei rondoniense n. 1.126/2002 coerente com o previsto na Lei n. 8.987/95, que dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos. 4. Inviabilidade do exame de constitucionalidade da Lei rondoniense: questão posta para cotejar a Lei ronodniense n. 1.126/2002 com a Lei nacional n. 8.078/90 (Código de Defesa do Consumidor). Exame de legalidade que não viabiliza o controle abstrato da lei estadual por meio da ação direta. Precedentes. 5. Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida.” (ADI 2876, Relª. Minª. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe de 20/11/09)



    O requerente, em suas razões, defende a incompatibilidade da lei municipal impugnada em face da Lei Orgânica local, o que ocasionaria, de forma reflexa, violação ao princípio democrático, do devido processo legal e da legalidade, de natureza constitucional. Há, portanto, uma alegação de inconstitucionalidade indireta, que tampouco pode ser veiculada por meio de ações de controle concentrado, seja ADI, seja ADPF. Por esse outro fundamento, também se mostra inadmissível a postulação ora deduzida.



    Pelo exposto, nego seguimento à presente ação direta de inconstitucionalidade, dada sua manifesta inadmissibilidade (art. 21, § 1º, RISTF).



    Publique-se.



    Brasília, 9 de junho de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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