Tribunal: STF
Processo: RE 1534055
Classe: RE
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-04
Data de publicação: 2025-09-04

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, assim ementado:   



    REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE. Lei Municipal nº 6.059/2016, de 24 de março de 2020, do Município do Rio de Janeiro de iniciativa parlamentar. Proposição que versa sobre o sepultamento de animais em cemitérios do Município do Rio de Janeiro. Disciplina legislativa sobre a gestão de contratos de concessão, bem como sobre a exploração de bens públicos de uso especial, que traduz avanço indevido sobre temática privativa do Poder Executivo, matéria de Reserva da Administração. Violação aos arts. 7º e arts. 112, § 1º, II, ‘d’, c/c art. 145, VI da CERJ. Vício formal e material. PROCEDÊNCIA DA REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE (doc. 3, p. 1). 



    A recorrente, fundada no art. 102, III, a, da Constituição Federal, alega, em suma, violação dos arts. 2°; 61, § 1°, II; e 84, VI, da mesma Carta, sob o argumento de que a Lei n. 6.059/2016 do Município do Rio de Janeiro — ao dispor sobre o sepultamento de animais domésticos nos cemitérios municipais — tratou de assunto de interesse local, matéria cuja iniciativa legislativa não é privativa do chefe do Poder Executivo.



    Ademais, afirma que:



    [...] o diploma legislativo alvejado não estabelece a forma e, tampouco, os parâmetros a serem adotados para o sepultamento dos animais de estimação, matéria que continua a cargo da concessionária ou permissionária do serviço e do Poder Executivo, em especial o Decreto Municipal nº 27.989, de 25 de maio de 2007 (doc. 9, p. 8). 



    Por fim, com amparo no entendimento firmado no Tema 917 da Repercussão Geral, defende a constitucionalidade da lei municipal em exame, visto que ela não criou ou alterou a estrutura e o funcionamento de órgãos da Administração Pública, tampouco versou sobre o regime jurídico de servidores públicos.



    Em razão do julgamento do Tema 917 da Repercussão Geral, os autos foram devolvidos ao órgão prolator do acórdão recorrido para observância do art. 1.030, II, do Código de Processo Civil. Após a recusa de retratação, o recurso extraordinário foi admitido e enviado a esta Suprema Corte.



    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pela negativa de provimento ao recurso extraordinário.



    É o relatório. Decido.



    A pretensão recursal merece acolhida.



    O Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro julgou procedente a representação de inconstitucionalidade da Lei municipal n. 6.059/2016, com apoio nos seguintes fundamentos:



    [...] a Lei nº 6.059/2016, de iniciativa parlamentar, dispõe sobre o sepultamento de animais domésticos em cemitérios do Município do Rio de Janeiro, impondo à Coordenadoria de Controle de Cemitérios e Serviços Funerários a obrigação de regulamentar o serviço, nos seguintes termos:



    Art. 1º Fica autorizado o sepultamento de animais domésticos em campas e jazigos localizados nos cemitérios públicos do Município do Rio de Janeiro. 



    Parágrafo único. O sepultamento destina-se prioritariamente a animais de estimação da família do concessionário da campa ou jazigo. 



    Art. 2º As disposições e regras para o sepultamento deverão ser regulamentadas pela Coordenadoria de Controle de Cemitérios e Serviços Funerários do Município de Rio de Janeiro. 



    Art. 3º Os cemitérios pertencentes a entidades particulares poderão estabelecer regramento próprio para o sepultamento de animais domésticos em campas, jazigos e gavetas ou carneiras. 



    Art. 4 º Esta Lei entra em vigor na data sua publicação.



    Verifica-se que a legislação impugnada ao normatizar autorização para sepultamento de animais em cemitérios públicos, imiscuiu-se indevidamente em competência afeta única e exclusivamente na esfera de atribuições do Poder Executivo. 



    De fato, a regulamentação da matéria tratada na referida lei, por iniciativa parlamentar, interfere diretamente na administração de bem público de uso especial. 



    Nesse sentido, a legislação impugnada avançou em atribuições inerentes da Administração Pública municipal ao estabelecer providências que cuidam de funções típicas do Poder Executivo. 



    Vislumbra-se, portanto, ofensa ao artigo 112, § 1º, inciso II, alíneas ‘d’, da Constituição Estadual, que dispõe ser da iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo matéria relativa à “organização e funcionamento da administração estadual, na forma da lei”. 



    Art. 112. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Assembleia Legislativa, ao Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao Ministério Público e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição. 



    § 1º São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que: 



    II - disponham sobre:



     d) criação e extinção de Secretarias de Estado e órgãos da administração pública, observado o disposto o art. 145, caput, VI, da Constituição; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53 de 27.06.12.)



    Assim, a autorização de sepultamento de animais em cemitério municipal conduz ao entendimento inequívoco de usurpação da iniciativa legislativa privativa do Chefe do Poder Executivo, provocando afronta ao devido processo legislativo e ao princípio da separação dos poderes (art. 7º, da Constituição Estadual). 



    A jurisprudência deste Órgão é firme no sentido de afirmar a inconstitucionalidade de atos normativos de iniciativa parlamentar que modifiquem contratos de concessão:



    [...]



    Com efeito, vislumbra-se na espécie vício formal objetivo de inconstitucionalidade evidenciado por usurpação da competência privativa do Prefeito Municipal a ensejar a declaração de inconstitucionalidade almejada (doc. 3, pp. 3-5).



    Ao assim decidir, aquela Corte divergiu do entendimento do Supremo Tribunal Federal firmado no julgamento do ARE 878.911 RG/RJ (Tema 917 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Gilmar Mendes, no sentido de que não usurpa competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, “a”, “c” e “e”, da Constituição Federal). O acórdão do referido precedente foi assim ementado:



    Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido (DJe 11/10/2016).



    Nessa linha, destaco ainda os seguintes julgados:



    DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL. LEI MUNICIPAL. TOLERÂNCIA NO USO DE ESTACIONAMENTO ROTATIVO PAGO. INICIATIVA PARLAMENTAR. VÍCIO DE INICIATIVA. NÃO OCORRÊNCIA. APLICAÇÃO DO TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I. CASO EM EXAME 1. Agravo regimental interposto em face de decisão que negou provimento a recurso extraordinário contra acórdão que julgou inconstitucional a Lei n. 10.581/2022, do Município de Santo André, a qual estabelece tolerância para o uso de estacionamento rotativo pago (Zona Azul) por veículos automotores. O agravante sustenta a existência de vício de iniciativa, argumentando que a norma, de iniciativa parlamentar, cria despesas para a administração pública municipal, matéria que seria de competência privativa do chefe do Poder Executivo. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em definir se a Lei Municipal n. 10.581/2022, ao estabelecer normas sobre o uso de estacionamento rotativo pago, padece de vício de iniciativa por supostamente invadir competência legislativa privativa do chefe do Poder Executivo ao criar despesas para a administração pública. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O Supremo Tribunal Federal entende que não há vício de iniciativa em leis de origem parlamentar que, embora impliquem despesas para a Administração, não tratam da estrutura ou atribuição de órgãos do Poder Executivo nem do regime jurídico dos servidores públicos, conforme o Tema 917 da Repercussão Geral (ARE 878.911 RG/RJ, rel. Min. Gilmar Mendes). 4. A Lei n. 10.581/2022, do Município de Santo André, apenas estabelece normas sobre o uso de estacionamento rotativo, sem interferir na estrutura administrativa, na atribuição de órgãos da administração pública ou no regime jurídico de servidores, afastando, portanto, a alegação de usurpação da competência privativa do chefe do Poder Executivo. 5. A aplicação de despesas decorrentes da implementação da referida lei não caracteriza invasão de competência, pois trata-se de regulamentação que cabe ao legislativo municipal no exercício de sua função legislativa. IV. DISPOSITIVO E TESE 6. Agravo regimental desprovido, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do Código de Processo Civil. Tese de julgamento: “Lei municipal de iniciativa parlamentar que estabelece tolerância no uso de estacionamento rotativo pago não usurpa competência privativa do chefe do Poder Executivo, desde que não trate da estrutura administrativa, das atribuições de órgãos do Poder Executivo ou do regime jurídico dos servidores públicos” (RE 1.517.765 AgR/SP, da minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 9/12/2024 — grifei).



    Ementa: AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL. LEI 5.482/2018, DO MUNICÍPIO DE VOLTA REDONDA, QUE DISPÕE SOBRE A IMPLANTAÇÃO DE TORNEIRAS ECONÔMICAS EM TODAS AS ESCOLAS PÚBLICAS MUNICIPAIS. INICIATIVA PARLAMENTAR. CONSTITUCIONALIDADE. LEGISLAÇÃO QUE, EMBORA CRIE DESPESAS, NÃO FERE A COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO PARA LEGISLAR SOBRE NORMAS DE ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. INCIDÊNCIA. 1. Cuida-se, na origem, de Representação por Inconstitucionalidade proposta pelo Prefeito do Município de Volta Redonda em face da Lei Municipal 5.482, de 21 de maio de 2018, que dispõe sobre a implantação de torneiras econômicas em todas as escolas públicas municipais. 2. O Órgão Especial do Tribunal local julgou procedente o pedido, ao fundamento de que houve usurpação da competência privativa do Chefe do Poder Executivo para legislar sobre normas de organização e funcionamento da Administração Pública, com consequente violação ao princípio da separação dos poderes. 3. Quanto ao art. 61, parágrafo 1º, I e II, e suas alíneas, da Constituição Federal – que trata de matérias cuja iniciativa é privativa do Chefe do Poder Executivo –, esta SUPREMA CORTE tem entendimento sedimentado no sentido de que o rol constante da referida norma constitucional é taxativo, por restringir a competência do Poder Legislativo. 4. Entretanto, no caso concreto, não há falar em violação à separação dos poderes, pois a norma em análise não tratou sobre organização e funcionamento da Administração Pública. 5. A respeito da criação de despesa para a Administração por lei de iniciativa parlamentar, esta SUPREMA CORTE, no julgamento do ARE 878.911-RG, de relatoria do ilustre Min. GILMAR MENDES, julgado sob o rito da repercussão geral (Tema 917), em que se contestava a constitucionalidade de lei de iniciativa da Câmara de Vereadores que determinou a instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias, fixou a seguinte tese: Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, "a", "c" e "e", da Constituição Federal). 6. Examinando situação rigorosamente simétrica, o acórdão recorrido divergiu desse entendimento, devendo, portanto, ser reformado. 7. Agravo Interno a que se nega provimento (RE 1.386.784 AgR/RJ, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 29/8/2022 — grifei). 



    Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 11.422/2019 DO ESTADO DA PARAÍBA. CRIAÇÃO DA ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL DA PRAIA DE JACARAPÉ. ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OFENSA À REGRA CONSTITUCIONAL DE REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS FEDERATIVAS. INOCORRÊNCIA. EXERCÍCIO LEGÍTIMO DA COMPETÊNCIA DO ESTADO PARA SUPLEMENTAR A LEGISLAÇÃO FEDERAL. ALTERAÇÃO NAS ATRIBUIÇÕES DE ÓRGÃO PÚBLICO. INEXISTÊNCIA. HIPÓTESES TAXATIVAS DE INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA PROIBIÇÃO DO RETROCESSO. NÃO VERIFICADA. ÁREA OCUPADA POR COMUNIDADE TRADICIONAL. PEDIDO JULGADO IMPROCEDENTE. 1. Não restou comprovada ilegalidade no processo legislativo estadual que implicasse em violação à competência da União para editar normas gerais em matéria ambiental. 2. Não houve qualquer alteração ou inovação na estrutura ou atribuição dos órgãos do Poder Executivo, que são de competência típica da Administração e contam com previsão no regramento federal. Não há falar em reserva da iniciativa parlamentar para além das hipóteses taxativamente previstas no texto da Constituição da República 3. A norma questionada não denota retrocesso inconstitucional, nem vulnera os princípios da prevenção e da precaução ou o princípio da proteção deficiente, mas se faz predisposta a reequilibrar a proteção constitucional dispensada ao meio ambiente, à justiça social e às comunidades tradicionais, cujas atividades econômicas são por natureza de baixo impacto. 4. Pedido da ação direta julgado improcedente (ADI 6.957 AgR/PB, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 6/2/2023 — grifei).



    Ementa: Agravo regimental em recurso extraordinário. Direito Administrativo. Controle de constitucionalidade. Lei nº 5.688/14 do Município do Rio de Janeiro. Obrigatoriedade de que hospitais, postos e demais unidades de saúde do Município implantem procedimentos para armazenamento e aplicação da Vacina BCG-ID. Lei de iniciativa parlamentar. Ausência de vício formal de iniciativa. Competência concorrente em defesa da saúde. Ausência de violação da separação de poderes. Cumprimento de política pública estabelecida pelo Ministério da Saúde. Incidência do Tema nº 917 da Repercussão Geral. Precedentes. Agravo ao qual se nega provimento. 1. Os Municípios, no âmbito da competência concorrente e comum (art. 24, inciso XII, e art. 30, incisos I e II), podem legislar sobre defesa da saúde, desde que observadas as regras alusivas à reserva de iniciativa para o processo legislativo, que se submetem a critérios de direito estrito, sem qualquer margem para ampliação das situações constitucionalmente previstas. Precedentes: ADI nº 724-MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 27/4/01; ARE nº 878.911, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 11/10/16; RE nº 1.221.918-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes , Primeira Turma, DJe de 25/9/19. 2. Há burla à reserva de iniciativa do chefe do Poder Executivo nas hipóteses em que o projeto de lei parlamentar: (i) preveja aumento de despesas fora dos casos constitucionalmente autorizados; (ii) disponha sobre atribuições ou estabeleça obrigações a órgãos públicos; e/ou (iii) interfira no regime jurídico dos servidores públicos ou em aspectos da sua remuneração. Precedentes: ARE nº 1.075.428/RJ-AgR, Segunda Turma, de minha relatoria, julgado em 7/5/18, DJe de 28/5/18; RE nº 653.041/MG-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Edson Fachin, julgado em 28/6/16, DJe de 9/8/16; RE nº 1.104.765/RN-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, julgado em 27/4/18, DJe de 25/5/18; ADI nº 3.564, Tribunal Pleno, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 13/8/14, DJe de 9/9/14. 3. A norma em testilha não dispõe sobre nenhuma das matérias sujeitas à iniciativa legislativa reservada do chefe do Poder Executivo taxativamente previstas no art. 61, § 1º, da Constituição Federal, limitando-se a dispor, no âmbito do interesse local, acerca do cumprimento de política pública já estabelecida pelo Ministério da Saúde. A matéria prevista na lei visa à prevenção de doença, notoriamente em direção ao público infantil, englobando de forma direta o tratamento do direito constitucional à saúde. 4. O caso resta contemplado pelo Tema nº 917 da Repercussão Geral, segundo o qual “[n]ão usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos” (ARE nº 878.911-RG, Tribunal Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 11/10/16). 5. Agravo regimental não provido (RE 1.243.354 AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 29/6/2022).



    Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. LEI N. 10.795/2022 DO MUNICÍPIO DE GOIÂNIA: REGRAMENTO DA EQUIPE MULTIDISCIPLINAR QUE DEVE ACOMPANHAR A GESTANTE NOS PERÍODOS PRÉ-NATAL, PARTO E PÓS-PARTO. VÍCIO DE INICIATIVA: NÃO OCORRÊNCIA. NORMA DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE NÃO TRATOU DA ESTRUTURA E ATRIBUIÇÃO DE ÓRGÃO NEM DE REGIME JURÍDICO DE SERVIDORES PÚBLICOS. TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I — Consoante entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE 878.911 RG/RJ (Tema 917 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Gilmar Mendes, não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, a, c e e, da Constituição Federal). II — Agravo regimental ao qual se nega provimento (ARE 1.462.680 AgR/GO, da minha relatoria, Primeira Turma, DJe 29/2/2024 — grifei).



     Constato, desse modo, que o acórdão recorrido, ao declarar a inconstitucionalidade da Lei n. 6.059/2016 do Município do Rio de Janeiro — que autoriza o sepultamento de animais domésticos em campas e jazigos localizados nos cemitérios públicos do Município do Rio de Janeiro —, afastou-se das hipóteses configuradoras da iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo taxativamente previstas na Constituição da República e explicitadas na tese do Tema 917 da Repercussão Geral. Com essa compreensão, aponto ainda decisão do Ministro Gilmar Mendes que, ao examinar a constitucionalidade de lei municipal sobre a construção e exploração de cemitérios, assinalou que:



    [...] não há qualquer disposição tendente a alterar a estrutura ou a organização de órgãos da Administração municipal, conforme definido no paradigma indicado [Tema 917]. Há, de fato, apenas a regulamentação da prestação dos serviços no ramo de cemitérios e crematórios por particulares no âmbito do Município de Uberlândia, sem estabelecer qualquer obrigação para o ente estatal, afora aquelas relacionadas à devida aplicação da legislação de zoneamento urbano, ambiental e tributária correspondentes.



     Logo, verifica-se que o acórdão do Tribunal de origem destoa da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, na medida em que reconhece a competência privativa do chefe do Poder Executivo em hipótese alheia às fixadas no julgamento do tema 917 da repercussão geral, que restringe a iniciativa privativa às situações em que há ingerência do Poder Legislativo na estrutura ou atribuição dos órgãos do Poder Executivo, ou no regime jurídico de seus servidores públicos (ARE 1.435.496/MG, DJe 5/3/2024).



    Posto isso, dou provimento ao recurso extraordinário (art. 932 do CPC) para reconhecer a contrariedade ao entendimento firmado no Tema 917 da Repercussão Geral e, como corolário, reformar o acórdão recorrido a fim de julgar improcedente a representação de inconstitucionalidade da Lei n. 6.059/2016 do Município do Rio de Janeiro.



    Publique-se.



    Brasília, 4 de setembro de 2025.



Ministro Cristiano Zanin



Relator