Tribunal: STF
Processo: RE 1547992
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-08-29
Data de publicação: 2025-08-29

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito administrativo e outras matérias de direito público. Embargos divergentes no agravo regimental no recurso extraordinário. Processo administrativo. Ministério Público de Contas. Princípios constitucionais. Contraditório. Ampla defesa. Publicidade. Inadmissão.



    I. Caso em exame



    1. Embargos de divergência opostos contra acórdão unânime da Segunda Turma do Supremo Tribunal Federal pelo qual, em agravo regimental, negou-se provimento a recurso extraordinário interposto contra decisão em que se concedeu segurança em mandado impetrado pelo Ministério Público de Contas do Distrito Federal. O mandado de segurança questionava a negativa do Tribunal de Contas do Distrito Federal (TCDF) em encaminhar anteprojeto de lei para criação de cargo de Procurador, sem observância dos princípios do contraditório, da ampla defesa e da publicidade no processo administrativo.



    2. O embargante argumenta pela existência de divergência entre o acórdão impugnado e precedentes vinculantes do Plenário (RE nº 1.178.617-RG/GO e ADI nº 3.804/AL), os quais não reconheceram a independência funcional do Ministério Público de Contas em relação à respectiva Corte de Contas, o que implicaria falta de legitimidade para impetrar mandado de segurança e iniciar processo legislativo de sua própria organização e estruturação.



    3. A decisão de primeira instância concedeu a ordem de segurança ao Ministério Público de Contas. O acórdão impugnado, em julgamento de agravo regimental, manteve a denegação de provimento ao recurso extraordinário, confirmando a concessão da segurança.



    II. Questão em discussão



    4. A questão em discussão consiste em saber se existe divergência jurisprudencial entre o acórdão embargado, pelo qual se assentou a imprescindibilidade da observância dos princípios do contraditório, da ampla defesa e da publicidade em processo administrativo do Tribunal de Contas do Distrito Federal, e precedentes que versam sobre a ausência de autonomia institucional do Ministério Público de Contas.



    III. Razões de decidir



    5. O acórdão impugnado fundamentou-se na inobservância dos princípios constitucionais do contraditório, da ampla defesa, da publicidade e da eficiência no processo administrativo de análise do anteprojeto de lei de criação de cargo do Ministério Público de Contas do Distrito Federal.



    6. A prerrogativa de iniciativa legislativa privativa da Corte de Contas para propor lei de criação de cargos no Ministério Público de Contas não afasta o dever de observância aos princípios do devido processo administrativo, conforme o art. 5º, incs. LV e XXXIII, da Constituição da República.



    7. A tramitação sigilosa do processo administrativo e a negativa de acesso aos autos e aos fundamentos da deliberação administrativa violam a transparência e o devido processo, comprometendo o controle institucional e social dos atos administrativos.



    8. Os precedentes invocados pelo embargante (RE nº 1.178.617-RG/GO e ADI nº 3.804/AL), nos quais se trata da ausência de autonomia administrativa e financeira do Ministério Público de Contas e de sua legitimidade para impetrar mandado de segurança ou iniciar processo legislativo, não guardam pertinência com os fundamentos do acórdão recorrido, que se baseiam na violação a direitos processuais fundamentais no âmbito administrativo.



    IV. Dispositivo 



    9. Embargos de divergência inadmitidos.



DECISÃO



    1. Trata-se de embargos de divergência opostos contra acórdão unânime da Segunda Turma deste Supremo Tribunal Federal, conforme ementa a seguir transcrita:



    “Ementa: Direito administrativo e constitucional. Mandado de Segurança. Ministério Público de Contas do Distrito Federal. Solicitação de criação de cargo. Processo legislativo de competência do Tribunal de Contas. Violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa e da publicidade. Segurança concedida. Recurso extraordinário a que se nega provimento. Agravo regimental provido. 



    I. CASO EM EXAME



    1. Mandado de segurança impetrado pelo Ministério Público de Contas do Distrito Federal, em razão da negativa do Tribunal de Contas do Distrito Federal (TCDF) ao encaminhamento de anteprojeto de lei para criação de novo cargo de Procurador, com fundamento em decisão tomada sem prévia oitiva, sem publicidade dos autos e sem transparência do processo administrativo.



    II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO



    2. A questão em discussão consiste em verificar se é constitucional o indeferimento, pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal, de anteprojeto de lei de interesse do Ministério Público de Contas, sem prévio contraditório, acesso aos autos do processo administrativo e sem a devida publicidade dos fundamentos da deliberação administrativa.



    III. RAZÕES DE DECIDIR



    3. Ainda que reconhecida a iniciativa legislativa privativa do Tribunal de Contas para propor lei de criação de cargos no Ministério Público de Contas, tal prerrogativa não afasta o dever de observância aos princípios do devido processo administrativo, especialmente os da publicidade, do contraditório e da ampla defesa, insculpidos no art. 5º, incisos LV e XXXIII, da Constituição da República.



    4. A negativa de acesso aos autos e a deliberação sem inclusão prévia em pauta e sem ciência do requerente violam a transparência e o devido processo, tornando ilegítimo o exercício da competência privativa pela Corte de Contas, na medida em que obstam o controle institucional e social dos atos administrativos.



    5. A evolução jurisprudencial da Corte demonstra que o exercício de competências institucionais não pode se desvincular dos princípios estruturantes da Administração Pública, como a eficiência e a publicidade.



    6. O caso não envolve a autonomia administrativa e orçamentária do Ministério Público de Contas — já afastada pelo STF na ADI nº 5.254/PA — mas sim o respeito a direitos processuais fundamentais em sede de processo administrativo instaurado para análise de pleito legítimo e formalizado pelo Órgão Ministerial perante o Tribunal de Contas.



    IV. DISPOSITIVO E TESE



    7. Agravo regimental provido para negar provimento ao recurso extraordinário.” (e-doc. 57).



    2. Nas razões dos embargos, o embargante argumenta pela divergência havida entre o acórdão impugnado e os precedentes vinculantes do Plenário exarados no RE nº 1.178.617-RG/GO e na ADI nº 3.804/AL, nos quais não fora reconhecida a independência funcional do Ministério Público em relação à respectiva Corte de Contas, não tendo legitimidade para impetração de mandado de segurança, nem para instauração de processo legislativo relativo à própria organização e estruturação do Parquet (e-doc. 58). 



    É o relatório.



    Decido.



    3. Embora trazidos precedentes relacionados à ausência de autonomia administrativa e financeira dos Ministério Público de Contas, a lhe carecer, pois, de legitimidade para impetrar o mandado de segurança, conforme o Tema RG nº 1.044, e autonomia para deflagrar processo legislativo para alterar sua organização nos termos do decidido na ADI nº 3.804/AL, distintos são os fundamentos do acórdão recorrido.



    4. Conforme alinhavei no voto condutor do acórdão, evoluí em minha compreensão quanto ao caso concreto, no qual foram desrespeitados os princípios constitucionais do contraditório, da ampla defesa, da publicidade e da eficiência. Cabe o destaque:



    “(...) 4. Ao contrário daquela compreensão inicial, evoluo na hipótese para compreender que, conquanto cristalizada a competência legislativa da Corte de Contas, os princípios constitucionais do contraditório, da ampla defesa, da publicidade, e da eficiência, compõem arcabouço jurídico inafastável para o atingimento da transparência, da efetividade e da legitimidade do processo administrativo. 



    4.1. Desse modo, furtar-se à sua observância, por meio da adoção de procedimento sigiloso, implica reconhecer que as competências públicas, ainda que privativas, possam ser exercidas sem qualquer influxo responsivo e, em última consequência, distante do próprio interesse público.” (e-doc. 57). 



    5. Com especial atenção, entendo que o trâmite do processo administrativo sem qualquer divulgação da instrução ou do iter percorrido até a tomada de decisão pela Corte de Contas fere o princípio da publicidade, a mitigar a responsividade (accountability) do próprio Tribunal perante a sociedade, sem que isso implique a conversão do Ministério Público de Contas em órgão autônomo e independente. 



    6. Razão, inclusive, de minha referência à e. Ministra Cármen Lúcia, em doutrina, que cito: 



    “A publicidade da Administração é que confere certeza às condutas estatais e segurança aos direitos individuais e políticos dos cidadãos. Sem ela, a ambiguidade diante das práticas administrativas conduz à insegurança jurídica e à ruptura do elemento de confiança que o cidadão tem que depositar no Estado. (...)



    Não se exige que se fiscalize, se impugne o que não se conhece. O acesso a quanto praticado administrativamente pelo Estado é que oferece os elementos para o exercício dos direitos do cidadão. A publicidade é, pois, fundamental para que os direitos conferidos constitucional e legalmente ao cidadão possam ser mais que letra de norma jurídica, mas tenham efetividade jurídica e social. Sem a publicidade da conduta administrativa do Estado não há como se cogitar da juridicidade e da moralidade administrativa, logo, não se há pensar também na eficácia do princípio da responsabilidade pública. (...)



    A Democracia moderna e, em especial, aquela idealizada no Estado Contemporâneo, estabelece como princípio fundamental o da transparência, pois a relação política somente pode ser justificada pelo respeito ao outro e a todos, solapada como foi a tese e a prática de supremacia da vontade do governante sobre os governados. 



    Somente, pois, em casos especialíssimos pode-se ter como juridicamente aceitáveis as hipóteses de sigilo de determinados comportamentos, nos quais o motivo de interesse público comprovado exige o resguardo de informações sobre a prática administrativa. Assim, situações de guerra, por exemplo, em que a publicidade de todas as decisões pode prejudicar a própria sociedade diretamente interessada, motivam a exceção ao princípio.” 



    (ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Princípios constitucionais da administração pública. Belo Horizonte: Del Rey, 1994. p. 240-242). 



    7. Diante dessa distinção entre o fundamentado no acórdão embargado e os paradigmas salientados, entendo que as alegações não indicam a divergência sugerida. 



    8. Ante o exposto, inadmito os embargos de divergência. 



    Publique-se.



    Brasília, 29 de agosto de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator