Tribunal: STF
Processo: SL 1816
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-08-14
Data de publicação: 2025-08-14

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito Constitucional e Administrativo. Suspensão de liminar. Concurso público. Concessionária de serviço público. Nomeação de candidatos aprovados em cadastro de reserva. Improcedência do pedido.



I. Caso em exame 



1. Pedido de suspensão de liminar que tem por objeto decisões que determinaram a nomeação de candidatos aprovados em cadastro de reserva em concurso público realizado por sociedade de economia mista concessionária do serviço público de água e esgoto.



II. Questão em discussão  



2. Discute-se a presença dos requisitos que autorizam a concessão da medida de contracautela (grave lesão à ordem, à economia e à saúde públicas).



III. Razões de decidir 



3. O direito à nomeação de candidatos aprovados em cadastro de reserva ou fora do número de vagas somente se configura quando houver preterição arbitrária e imotivada. Precedente.



4. Embora admitida a terceirização em empresas estatais, a contratação de mão-de-obra destinada à execução de funções idênticas às dos cargos oferecidos em concurso público vigente configura evasão à regra constitucional do concurso público, caracterizando preterição arbitrária e imotivada.



IV. Dispositivo



5. Pedido que se julga improcedente. 



___________



Dispositivos relevantes citados: Constituição Federal, art. 37, II; Lei nº 8.437/1992, art. 4º.



Jurisprudência relevante citada: RE 837.311 (2015), Rel. Min. Luiz Fux; RE 958.252 (2018), Rel. Min. Luiz Fux; ADPF 324 (2018), Rel. Min. Luís Roberto Barroso; Rcl 58.300 AgR (2023), Red. p/ Acórdão Min. André Mendonça; STP 1.070 (2025), Rel. Min. Luís Roberto Barroso. 



     



    1. Trata-se de pedido de suspensão de liminar formulado pela Empresa Baiana de Águas e Saneamento S.A. (Embasa), para impugnar decisões em que o Tribunal de Justiça local determinou a nomeação e a posse de candidatos aprovados em cadastro de reserva em concurso público promovido pela estatal.



    2. A empresa requerente narra que foram ajuizadas inúmeras ações na origem, em que candidatos aprovados em cadastro de reserva no concurso público regido pelo Edital nº 001/2022 requereram suas nomeações para diversos empregos públicos da Embasa, sociedade de economia mista que integra a administração indireta do Estado da Bahia. Nessas ações, os candidatos argumentaram que houve preterição, por terem sido firmados contratos de terceirização de mão-de-obra que envolviam a prestação de serviços por profissionais que desempenhavam as mesmas funções dos cargos que seriam preenchidos pelos aprovados no concurso público. 



    3. A requerente relata que a Presidência do Tribunal de Justiça da Bahia suspendeu os efeitos de 73 liminares proferidas em seu desfavor por juízos de primeira instância (Suspensão de liminar e de sentença nº 8015357-92.2025.8.05.0000 - doc. 17), mas que tal decisão não abrangeu 42 tutelas provisórias que teriam sido deferidas diretamente ou já ratificadas em segunda instância antes da formulação do pedido de suspensão ao Tribunal local.



    4. Essas decisões de segunda instância constituem o objeto do presente pedido de suspensão de liminar. A empresa estatal afirma que tem legitimidade ativa para requerer a medida de contracautela. Alega que a manutenção dos efeitos das decisões impugnadas causa grave lesão à ordem, à economia e à saúde públicas. Defende que as nomeações determinadas afrontam a tese fixada no Tema 784 da repercussão geral, já que a existência de contratos de terceirização não comprova a existência de “preterição arbitrária e imotivada por parte da administração”. 



    5. Entende que essas decisões podem servir de estímulo à propositura de novas demandas. Afirma ter ciência da existência de 200 (duzentas) ações ajuizadas contra si, mas que essa quantidade pode chegar a mais de 1.600 (mil e seiscentas), que é o número aproximado de aprovados em cadastro de reserva. Apresenta nota técnica que indica que, caso a contratação do cadastro de reserva remanescente se concretize, as suas despesas com pessoal aumentarão progressivamente, totalizando R$ 959.590.000,00 (novecentos e cinquenta e nove milhões e quinhentos e noventa mil reais) no período compreendido entre 2025 e 2029, o que comprometeria totalmente o planejamento estratégico da empresa. Acrescenta que haverá impacto tarifário para o consumidor final e forte redução na capacidade de investimentos. 



    6. Pede a suspensão dos efeitos das decisões proferidas nos processos listados na petição inicial. Pleiteia, ainda, a extensão dos efeitos da medida de contracautela às decisões supervenientes referentes ao mesmo concurso que tenham por fundamento preterição.  



    7. Em atendimento a despacho, a Embasa anexou aos autos (i) as decisões que pretende suspender; (ii) as procurações dos respectivos advogados habilitados; e (iii) as petições iniciais das ações na origem (doc. 21 e ss.).



    8. A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo deferimento do pedido, em parecer com a seguinte ementa (doc. 212):



    Suspensão de Liminar. Constitucional. Administrativo. Sociedade de economia mista prestadora de serviço público. Legitimidade. Concurso público. Decisão que determina contratação precária de grande quantidade de candidatos aprovados fora do número de vagas. Grave risco de lesão à ordem, à economia e à saúde públicas demonstrado. Efeito multiplicador. Perda superveniente parcial do objeto. Parecer por que o pedido seja parcialmente deferido. 



    9.  Na petição nº 83.402/2025, a Embasa aditou a petição inicial para incluir no pedido a suspensão dos efeitos da decisão proferida em outro agravo de instrumento (doc. 214).



    10. Bruno Rafael de Carvalho e Silva e outros, autores das demandas de origem, apresentaram contestação (doc. 229 e segs.). Alegam, em síntese: (i) a ilegitimidade ativa da Embasa, por ser pessoa jurídica de direito privado atuando na defesa de interesse particular; (ii) a impossibilidade de utilização da medida de contracautela  como sucedâneo recursal; (iii) a inviabilidade, na via eleita, de reexame do mérito ou do conjunto fático-probatório já analisado pelo Tribunal de Justiça da Bahia, que reconheceu a preterição arbitrária e imotivada de candidatos aprovados em concurso público, em conformidade com os Temas 784 e 683 do Supremo Tribunal Federal; (iv) a ausência de grave lesão à ordem ou economia públicas, pois, diante do faturamento da empresa, a nomeação dos aprovados em cadastro de reserva - muitos dos quais já são terceirizados - não geraria impacto financeiro e, por consequência, também não haveria alteração na tarifa do serviço público por ela prestado; (v) a existência de acordo, celebrado em ação civil pública, na qual a Embasa se comprometeu a eliminar progressivamente a terceirização ilícita em suas atividades-fim, por meio de realização de concurso público.  



    11. O Sindicato dos Trabalhadores em Água e Esgoto no Estado da Bahia (SINDAE) requereu o seu ingresso no feito na condição de amicus curiae (doc. 218), o que foi indeferido por decisão proferida em 23.07.2025 (doc. 770).



    12. É o relatório. Decido.



    13. De início, recebo a emenda à petição inicial. 



    14. A suspensão de liminar constitui meio autônomo de impugnação de decisões judiciais disciplinado pelo art. 4º da Lei nº 8.437/1992, nos seguintes termos:  



    Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 



    15. Reconheço a legitimidade da Embasa para formular o presente pedido. Trata-se de concessionária de serviço público essencial, incumbida da prestação de serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário no Estado da Bahia. Esta Corte já reconheceu, em diversas oportunidades, a possibilidade de que concessionárias figurem como requerentes em incidentes de suspensão, desde que atuem em defesa de interesse público. Nesse sentido: STA 782 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, j. em 17.12.2019; STA 513 AgR-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. em 25.11.2015; STA 778 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, j. em 13.06.2019; e STP 766, Rel. Min Luiz Fux, j. em 15.06.2021. No caso, o cumprimento de diversas ordens de admissão de empregados públicos a título precário pode causar ônus financeiro e operacional relevante para a concessionária, refletindo-se na qualidade do serviço público e no valor das tarifas.



    16. Além disso, verifico a presença dos requisitos processuais necessários ao conhecimento da ação. O Supremo Tribunal Federal é competente para apreciar o pedido, já que lhe caberá conhecer de eventual recurso extraordinário que impugne a decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado da Bahia que ora se busca suspender. A discussão envolve matéria de índole constitucional, relativa à interpretação do art. 37, II, da Constituição Federal e à aplicação da tese fixada no Tema 784 da repercussão geral. 



    17. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que a concessão de medida de contracautela ostenta caráter de absoluta excepcionalidade. Assim, a suspensão da decisão somente se justifica nos casos em que efetivamente demonstrado pela parte interessada risco de “grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas”. Veja-se, a título de exemplo: STP 914 AgR, Rel.ª Min.ª Rosa Weber, j. em 03.05.2023; SL 1.547 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, j. em 29.08.2022; SL 836 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. em 22.10.2015.



    18. Em juízo mínimo de probabilidade quanto à tese jurídica em debate, próprio das medidas de contracautela, não identifico cenário de grave lesão à ordem pública que justifique o deferimento da providência pleiteada.



    19. A controvérsia na origem diz respeito ao direito à nomeação de candidatos aprovados em concurso público fora do número de vagas previsto no edital. O Supremo Tribunal Federal apreciou essa questão no RE 837.311 (Rel. Min. Luiz Fux, j. em 09.12.2015), paradigma do Tema 784 da repercussão geral. Na ocasião, esta Corte entendeu que o direito à nomeação de candidatos aprovados em cadastro de reserva ou fora do número de vagas somente se configura quando houver preterição arbitrária e imotivada. Transcrevo a tese fixada:



    “O surgimento de novas vagas ou a abertura de novo concurso para o mesmo cargo, durante o prazo de validade do certame anterior, não gera automaticamente o direito à nomeação dos candidatos aprovados fora das vagas previstas no edital, ressalvadas as hipóteses de preterição arbitrária e imotivada por parte da administração, caracterizada por comportamento tácito ou expresso do Poder Público capaz de revelar a inequívoca necessidade de nomeação do aprovado durante o período de validade do certame, a ser demonstrada de forma cabal pelo candidato. Assim, o direito subjetivo à nomeação do candidato aprovado em concurso público exsurge nas seguintes hipóteses: I – Quando a aprovação ocorrer dentro do número de vagas dentro do edital; II – Quando houver preterição na nomeação por não observância da ordem de classificação; III – Quando surgirem novas vagas, ou for aberto novo concurso durante a validade do certame anterior, e ocorrer a preterição de candidatos de forma arbitrária e imotivada por parte da administração nos termos acima.” (grifos acrescentados)



    20. Na hipótese em exame, candidatos aprovados em cadastro de reserva no concurso público em questão alegaram preterição em razão da celebração de contratos de terceirização de mão-de-obra pela Embasa. 



    21. Como regra geral, a terceirização de serviços pela empresa estatal não configuraria preterição. No julgamento do RE 958.252 (Rel. Min. Luiz Fux, j. em 30.08.2018), o Supremo Tribunal Federal reconheceu ser “lícita a terceirização ou qualquer outra forma de divisão do trabalho entre pessoas jurídicas distintas, independentemente do objeto social das empresas envolvidas, mantida a responsabilidade subsidiária da empresa contratante”. Conforme registrei, “a Constituição não impõe a adoção de um modelo de produção específico, não impede o desenvolvimento de estratégias empresariais flexíveis, tampouco veda a terceirização” (ADPF 324, sob minha relatoria, j. em 30.08.2018). A legitimidade do modelo empresarial de terceirização de determinadas atividades é reforçada pela circunstância de a Embasa ter sido constituída sob a forma de sociedade de economia mista, estando submetida, por força da Constituição, ao regime próprio das empresas privadas (art. 173, § 1º, II).



    22. Contudo, para as entidades de direito privado integrantes da Administração Pública, esse espaço de autogestão deve ser compatibilizado com a previsão constitucional da obrigatoriedade de concurso público (art. 37, II). Nesse sentido: Rcl 58.300 AgR (Red. p/ Acórdão Min. André Mendonça, Segunda Turma, j. em 08.11.20231. Isso significa dizer que, embora a terceirização seja permitida, há algumas restrições quando se trata de empresas públicas e sociedades de economia mista controladas pelo Estado2. Além disso, a terceirização, por definição, pressupõe a decisão empresarial de atribuir determinadas atividades a empresas prestadoras de serviço especializadas, em vez de executá-las com estrutura e pessoal próprios3.



    23. No caso da Embasa, entretanto, parece haver um arranjo híbrido, no qual as mesmas funções são exercidas simultaneamente por profissionais admitidos por concurso público e por terceirizados, contratados por meio de empresas interpostas. Conforme se extrai das decisões impugnadas, a estatal abriu concurso público (Edital nº 001/2022) para os cargos de “Operador de processos”, “Operador de Água e Esgoto” e “Operador de Estação de Tratamento de Água”, mas, ainda durante o prazo de validade do certame, decidiu contratar profissionais terceirizados para a realização de funções idênticas àquelas dos cargos oferecidos no concurso. Soa contraditório que uma estatal abra concurso público para preencher cargos em determinada função e, ao mesmo tempo, contrate empregados terceirizados para exercer a mesma atividade. Esse tipo de solução, na prática, descaracteriza a terceirização como estratégia legítima de organização produtiva e transforma-a em instrumento de evasão à regra constitucional do concurso público. Nessa hipótese, configurada-se a preterição arbitrária e imotivada vedada pela jurisprudência desta Corte. 



    24.  A situação do presente feito é, portanto, diversa da analisada na STP 1.070, em que deferi pedido de suspensão de decisões judiciais que determinavam a nomeação de candidatos aprovados em concurso promovido pela Bahiagás. Nesse pedido de suspensão, as decisões impugnadas também se baseavam na existência de empresas contratadas em que haviam profissionais de mesma formação dos cargos oferecidos no concurso (por ex.: engenheiros). Contudo, as funções de terceirizados e concursados eram distintas - e.g. os engenheiros terceirizados atuavam na execução de obras específicas, enquanto os integrantes do quadro próprio da empresa geriam os contratos. Tratava-se de contratações voltadas a demandas específicas e temporárias, vinculadas à expansão da rede de serviços da companhia.



    25.  Ante o exposto, julgo improcedente o pedido. 



    Publique-se.



Brasília, 14 de agosto de 2025.



Ministro Luís Roberto Barroso



Presidente




1  EMENTA AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. ENTIDADE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA. ESTATAL ECONÔMICA. TERCEIRIZAÇÃO DE ATIVIDADE-MEIO: LICITUDE. ADPF Nº 324/DF. RE Nº 958.252-RG/MG (TEMA RG Nº 725). 1. O Supremo Tribunal Federal reconhece a constitucionalidade da prestação de serviços por meio da terceirização, bem como a possibilidade de haver outras formas lícitas de organização e divisão do trabalho, como ocorrido nos julgamentos-paradigma da ADPF nº 324/DF, da ADC nº 48/DF, das ADIs nº 3.961/DF e nº 5.625/DF e do RE nº 958.252- RG/MG, Tema RG nº 725. 2. No presente caso, o Juízo reclamado afastou a validade de terceirização de atividades-meio da agravante, por entender violada a regra constitucional do concurso público, uma vez tratar-se de sociedade de economia mista, muito embora exploradora de atividade econômica (estatal econômica). 3. À luz do disposto no art. 173, § 1º, da CRFB, as empresas públicas e as sociedades de economia mista sujeitam-se ao regime jurídico das empresas privadas, ainda que guardadas peculiaridades, como a sabida obrigatoriedade de concurso público para o provimento de cargos (art. 37, inc. II, da CRFB) embora adotada, igualmente às sociedades privadas, a regulação da relação trabalhista pela Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT). Nesse sentido: ADIs nº 5.685/DF, nº 5.686/DF, nº 5.687/DF, nº 5.695/DF e nº 5.735/DF, todas de relatoria do eminente Ministro Gilmar Mendes. 4. Admitida a compatibilização da terceirização de atividades na Administração Pública com a regra do concurso público, especialmente no tocante às estatais econômicas, descabida a manutenção de entendimento oposto ao que assentado, de modo vinculante, por esta Suprema Corte. 5. Agravo regimental provido. Reclamação julgada procedente, para cassar a decisão reclamada, com a determinação de que outra seja proferida em observância aos precedentes vinculantes desta Corte.




2   Nos casos das empresas públicas e nas sociedades de economia mista controladas pela União, a matéria é regulamentada pelo Decreto nº 9.507/2018. Segundo o seu art. 4º, essa forma de contratação não é admitida para a contratação de profissionais com atribuições inerentes às dos cargos integrantes de seus Planos de Cargos e Salários, exceto em casos em que exista particularidade que justifique essa terceirização, como as seguintes: “I - caráter temporário do serviço; II - incremento temporário do volume de serviços; III - atualização de tecnologia ou especialização de serviço, quando for mais atual e segura, que reduzem o custo ou for menos prejudicial ao meio ambiente; ou IV - impossibilidade de competir no mercado concorrencial em que se insere”.




3  Decreto nº 9.507/2018, art. 4º, § 4º: “O Conselho de Administração ou órgão equivalente das empresas públicas e das sociedades de economia mista controladas pela União estabelecerá o conjunto de atividades que serão passíveis de execução indireta, mediante contratação de serviços”