Tribunal: STF
Processo: ARE 1556465
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-06-24
Data de publicação: 2025-06-24

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça de São Paulo, ementado nos seguintes termos:  



    “APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DEGRADAÇÃO AMBIENTAL. SUPRESSÃO DE VEGETAÇÃO NATIVA E OCUPAÇÃO EM APP. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DO ENTE PÚBLICO MUNICIPAL 



    1. Cuida-se de ação civil pública pela qual o Ministério Público busca a reparação ambiental mediante recomposição vegetal em área de preservação permanente. Sentença de procedência em relação ao réu e à Municipalidade. 



    2. Recurso da Municipalidade: As obrigações, tal como impostas na r. sentença, em face do réu também devem ser impostas à Municipalidade, e estão de acordo com o poder-dever do referido ente público de proteger o meio ambiente, de combater a poluição, de exercer o poder de polícia, de fiscalização e de preservação da fauna e da flora. Responsabilidade do Município solidária, com execução subsidiária. Sentença mantida. Recurso desprovido”. (eDOC 13 – ID: 97d529a5)  



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 2º e 23, IX, do texto constitucional, bem como ao tema 698 da repercussão geral. (eDOC 15 – ID: 0c848a7d)



    Nas razões recursais, alega-se que “o Judiciário agiu com excesso e usurpou as atribuições do Poder Legislativo e Executivo, ao traçar diretrizes objetivo-normativas, com base em subjetivismos e princípios abstratos, decidindo fora da legalidade e invadindo competência do Executivo de mérito e conveniência”. (eDOC 15 – ID: 0c848a7d, p. 6)



    Acrescenta-se que “as r. decisões proferidas determinando a adoção de medidas necessárias com o dever de incluir nos Planos Anual e Plurianual previsão orçamentária para fazer frente aos recursos necessários à efetivação da providência, causarão sem dúvida nenhuma impactos em outras áreas do campo social fora do alcance da prestação jurisdicional, eis que estão no plano futuro”. (eDOC 15 – ID: 0c848a7d, p. 11)



    É o relatório.



    Decido.  



    Inicialmente, ressalte-se que o Supremo Tribunal Federal tem orientação no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote providências no sentido de assegurar direitos constitucionais essenciais, sem que se possa falar em violação ao princípio da separação dos poderes. Nesse sentido, confiram-se os seguintes julgados:



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Constitucional. Direito à educação. 3. Centro de educação em condições precárias. Revolvimento do acervo fático-probatório e da legislação infraconstitucional aplicável à espécie. Súmula 279. 4. Dever constitucional do Estado. Possibilidade de intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas para efetivação de direitos fundamentais. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 769.977-AgR/DF, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 19.11.2014)



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. DIREITO À EDUCAÇÃO. REFORMA DE ESCOLA ESTADUAL EM CONDIÇÕES PRECÁRIAS. VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 09.9.2014. 1. O entendimento adotado pela Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no âmbito deste Supremo Tribunal Federal, no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de Poderes. Entender de modo diverso demandaria a reelaboração da moldura fática delineada no acórdão de origem, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. 2. As razões do agravo regimental não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 3. Agravo regimental conhecido e não provido.” (RE 911.798-AgR/PB, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 16.12.2015)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. EDUCAÇÃO. ENSINO ESPECIAL. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. NECESSIDADE DE REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279 DO STF. DESPROVIMENTO. 1. É firme o entendimento deste Tribunal de que o Poder Judiciário pode, sem que fique configurada violação ao princípio da separação dos Poderes, determinar a implementação de políticas públicas em defesa de direitos fundamentais. 2. Para se chegar a conclusão diversa daquela a que chegou o Tribunal de origem, quanto às necessidades especiais dos autores e à fixação da proporção numérica de professor/aluno por sala de aula, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório dos autos. Incidência da Súmula 279 do STF. 3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista nos arts. 81, § 2º e 1.021, § 4º, do CPC.” (RE 1.060.961-AgR/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 06.5.2019)



    “Direito Administrativo e Constitucional. Agravo interno em embargos de divergência em agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Implementação de políticas públicas. Construção de novas escolas. Possibilidade. Inexistência de violação ao princípio da separação dos poderes. Garantia do direito à educação. Ausência de demonstração do dissenso jurisprudencial. 1. O acórdão embargado se alinha à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido da possibilidade, em casos emergenciais, de implementação de políticas públicas pelo Poder Judiciário, ante a inércia ou morosidade da Administração, como medida assecuratória de direitos fundamentais. 2. Agravo interno a que se nega provimento.” (ARE 1.230.668-AgR-EDv-AgR/AM, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 26.8.2022)



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Constitucional. Ação civil pública. Direito à educação. Implementação de políticas públicas. Reforma em escola pública. Possibilidade. Violação do princípio da separação dos poderes. Não ocorrência. Precedentes. 1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes inserto no art. 2º da Constituição Federal. 2. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 1% (um por cento) do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC). 3. É inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, haja vista tratar-se, na origem, de ação civil pública (art. 18 da Lei nº 7.347/85).” (ARE 1.357.301-AgR/AM, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 11.5.2022)  



    No caso dos autos, a Corte de origem, com fundamento no acervo probatório constante dos autos, confirmou a responsabilidade solidária entre o particular e o Município de Peruíbe/SP por danos ambientais decorrentes da edificação em área de preservação permanente. Destacou-se a omissão do Município em fiscalizar e coibir a ocupação irregular, determinando, em síntese, a recomposição ambiental e a abstenção de novas autorizações irregulares. Nesses termos, colho trecho do acórdão recorrido:   



    “3. Superada essa questão, assento que o tema em análise nestes autos refere-se à responsabilidade ambiental, de proteção ao meio ambiente, que possui natureza propter rem, e, por isso, é objetiva e solidária. É cediço na jurisprudência desta Corte Bandeirante e do C. Superior Tribunal de Justiça que as obrigações relativas à degradação ambiental de bem imóvel tem natureza propter rem, com um vínculo objetivo em relação ao imóvel. 



    Com isso, quer-se dizer que a responsabilidade pelos danos ambientais causados ao imóvel pode ser imputada a qualquer pessoa, física ou jurídica, que tenha alguma relação de posse ou de propriedade com o imóvel, no passado ou no presente. 



    Aqui, importa destacar que a natureza pública do ente ou das atividades por ele exercidas não os exime do cumprimento das obrigações ambientais relativas aos bens sob sua responsabilidade, de maneira que, assumindo a posição de possuidor ou proprietário, inclusive em caso de desapropriação, igualmente torna-se responsável pelo passivo ambiental existente. 



    Objetiva é a responsabilidade porque é desnecessária a aferição de culpa ou dolo em relação ao dano. Não é necessário comprovar vínculo psíquico entre a conduta e o resultado, bastando que exista nexo de causalidade que, neste caso, é o simples vínculo real existente ou pré-existente (teoria do risco integral). 



    Mais ainda, a responsabilidade tem caráter solidário. Vale dizer, pode ser exigida de qualquer dos responsáveis as condutas necessárias à reparação ambiental do bem, sem que exista preferência sobre um ou outro. 



    Nesse sentido, destaca-se o texto da súmula nº 623 do C. STJ: “As obrigações ambientais possuem natureza propter rem, sendo admissível cobrá-las do proprietário ou possuidor atual e/ou dos anteriores, à escolha do credor”. 



    4. Compulsando-se os autos, constata-se que a lide gira em torno de se perquirir se o corréu Luiz Carlos Gonçalves edificou em área de preservação permanente, provocando, assim, danos ambientais, bem como se a Municipalidade foi omissa em fiscalizar e coibir os ilícitos perpetrados pelos corréus. 



    Consta dos autos que o correquerido Luiz Carlos, em inobservância à legislação ambiental, causou danos ambientais no imóvel localizado na Rua 17, s/n, Lote 03, Quadra 12, loteamento Estância Balneária Garça Vermelha, Bairro Guaraú, na cidade de Peruíbe, Matrícula n°. 8546, efetuando construção de uma residência em alvenaria, inacabada, com supressão da vegetação nativa, às margens de curso d'água, dentro de área de preservação permanente. Com efeito, incontroverso que a construção se insere em área de preservação permanente, em contraste, outrossim, com a legislação federal e local. Houve clara identificação acerca da localização da construção e a incidência na APP, conforme constou do laudo de vistoria técnica do DEPRN (fls. 52/53): “O local atualmente encontra-se com uma residência construída, com aproximadamente 140 m², e um barracão de 8 m²; a vegetação do local no momento é de gramíneas invasoras, e algumas pequenas plântulas de Rhizophora sp, esparsas (vegetação de mangue); a área do lote, teve a vegetação de mangue suprimida e também foi aterrada para a construção da casa; esta área encontra-se em área de preservação permanente devido a se encontrar dentro da faixe de 50 metros da faixa ciliar do rio que passa ao lado do terreno, e também por se encontrar em área de mangue, ecossistema este muito frágil e protegido por lei.”. 



    A responsabilidade do corréu Luiz Carlos decorre da indevida supressão de vegetação e ilegal edificação em área de preservação permanente, de modo que sua conduta é considerada poluidora nos termos do artigo 3º inciso III e alíneas da Lei Federal nº 6.938/1981 e sua responsabilidade decorre do §1º, artigo 14 do mesmo diploma legal.



    A mesma sorte recai sobre a Municipalidade. 



    Com efeito, as razões articuladas ao longo do debate judicial correspondem justamente à configuração da omissão em si mesma considerada, agregando-se a essa observação, o desproveito que causou a negligência do Município no tocante às medidas próprias do poder-dever de fiscalizar. 



    Assim, vimos que a administração colocou num plano inferior o múnus de providenciar proteção ao meio ambiente. Materialmente olvidou-se das normas insculpidas na Constituição Federal (artigos 23 e 225), as da Política Nacional do Meio Ambiente (arts. 2º e 3º) e aquelas do Código Florestal (art. 62). 



    É importante destacar, ademais, que o dever de fiscalização ambiental imputável ao Município decorre diretamente de lei e, quando verificada alguma omissão relevante, os resultados são isonomicamente imputáveis ao ente público, bem como ao causador direto do dano ambiental. 



    Nesse sentido, posiciona-se o C. Superior Tribunal de Justiça no que diz respeito à omissão do Poder Público por falha na fiscalização, especialmente quando esta for causa determinante para a ocorrência do dano; não se afasta a hipótese de responsabilidade solidária. Vejamos:



    (...)



    Nada obstante, observo que a responsabilidade do Município, apesar do caráter solidário que a distingue, ao seu turno aplica-se em fases, isto é, pelo método da execução subsidiária, segundo o teor da Súmula nº 652 do C. Superior Tribunal de Justiça: “A responsabilidade civil da administração pública por danos ao meio ambiente, decorrente de sua omissão no dever de fiscalização, é de caráter solidário, mas de execução subsidiária”. 



    Logo, não vinga a tese recursal segundo a qual exonerar-se-ia a Municipalidade da carga de responsabilidade que a ela corresponderia. Ora, uma vez e não se espera por isso - suceda que o devedor principal não cumpra as obrigações, ipso facto o adimplemento da obrigação então recairá sobre a Municipalidade. Trata-se de entendimento harmônico das Câmaras Reservadas ao Meio Ambiente deste E. Tribunal:



    (...)



    A responsabilidade do ente pelas omissões é solidária, porém de execução subsidiária, repise-se, como constou na r. sentença e em linha com a súmula nº 652 do Superior Tribunal de Justiça.



    (...)” (eDOC 13 – ID: 97d529a5, p. 4-14)  



    Assim, verifica-se que o acórdão do Tribunal de origem não destoa da jurisprudência desta Corte constitucional, que admite a atuação do Poder Judiciário na determinação da implementação de políticas públicas em situações excepcionalíssimas. 



    Na espécie, a procedência do pedido formulado na ação civil sustentou-se no juízo de valor realizado pelo Tribunal de origem quanto aos fatos narrados e provados na inicial, notadamente quanto à omissão do Município de Peruíbe na fiscalização de ocupações irregulares, concluindo pela exigibilidade na via judicial.



    Assim, divergir desse entendimento demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279/STF. Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:



    “EMENTA: AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. DISPOSIÇÃO IRREGULAR DE RESÍDUOS SÓLIDOS NOS FUNDOS DE ESCOLA PÚBLICA. “LIXÃO” LOCALIZADO NO BAIRRO DE ACARI - MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO/RJ. PRETENSÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO DE CONDENAÇÃO À REMOÇÃO INTEGRAL DO DEPÓSITO IRREGULAR DE RESÍDUOS SÓLIDOS E À IMPLANTAÇÃO DE MEDIDAS COMPENSATÓRIAS NA REGIÃO. TRIBUNAL DE ORIGEM QUE ENTENDEU PELA CARACTERIZAÇÃO DE OMISSÃO NAS CAUTELAS FISCALIZATÓRIAS. LEI 12.305/2010. NECESSIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. EXISTÊNCIA DE RAZÕES SUFICIENTES PARA A MANUTENÇÃO DO ACÓRDÃO ORA RECORRIDO QUANTO À MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. SÚMULA 283 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO”. (ARE 1539984 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 19.05.2025)



    “Ementa: Direito Administrativo e outras matérias de Direito Público. Agravo Regimental no Recurso Extraordinário com Agravo. Loteamento irregular. Responsabilidade do município. Omissão no dever de fiscalização e contenção da ocupação irregular. Necessidade de implementação de políticas públicas. Impossibilidade de reexame de provas. Enunciado nº 279 da Súmula STF. I. Caso em exame 1. Agravo regimental interposto contra decisão que negou provimento a recurso extraordinário em ação civil pública, na qual o Município do Rio de Janeiro foi responsabilizado subsidiariamente por danos ambientais decorrentes de loteamento irregular, em razão de sua omissão no dever de fiscalização e controle do uso e parcelamento do solo urbano. O Município sustentou inexistência de omissão, alegando adoção de políticas públicas insuficientes em razão de limitações econômicas. II. Questão em discussão 2. A questão em discussão consiste em: (i) definir se a inércia do Município, em adotar medidas eficazes para conter o loteamento irregular, configura omissão capaz de ensejar sua responsabilidade subsidiária; (ii) verificar a possibilidade de reexame de matéria fático-probatória em sede de recurso extraordinário, considerando o óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF. III. Razões de decidir 3. A Constituição, em seu art. 30, inc. VIII, atribui aos Municípios o dever de promover o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano. 4. A responsabilidade subsidiária do Município decorre da constatação de omissão no cumprimento do seu dever de polícia administrativa, permitindo a continuidade do loteamento irregular e a intensificação dos danos ambientais, bem como a precariedade da situação das famílias envolvidas. 5. A jurisprudência do STF admite a intervenção judicial em políticas públicas quando constatada inércia ou omissão grave do Poder Público na realização de direitos fundamentais, sem que isso configure violação ao princípio da separação dos Poderes (RE nº 684.612-RG/RJ, Tema RG nº 698). 6. O reexame de matéria fático-probatória encontra óbice no enunciado nº 279 da Súmula do STF, sendo inviável, em sede de recurso extraordinário, revisar o conjunto de provas dos autos para rediscutir o mérito da decisão recorrida. 7. Precedentes do STF reforçam a impossibilidade de utilização do recurso extraordinário para valoração de provas ou análise de legislação infraconstitucional, bem como a pertinência da responsabilização do Poder Público em casos de omissão administrativa frente a loteamentos irregulares (ARE nº 1.330.334-AgR/SP; ARE nº 1.329.243-AgR/SP). IV. Dispositivo e tese 8. Agravo regimental a que se nega provimento. Tese de julgamento: “1. A omissão do Município, no cumprimento do dever de fiscalização e do controle do solo urbano, configura inércia administrativa apta a ensejar sua responsabilidade subsidiária pelos danos decorrentes de loteamento irregular. 2. O reexame de matéria fático-probatória é inviável em sede de recurso extraordinário, conforme óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF.” _________ Dispositivos relevantes citados: CRFB, art. 30, inc. VIII; CPC, arts. 1.021, § 4º, e 1.026, §§ 2º a 4º; Lei nº 7.347, de 1985, art. 18. Jurisprudência relevante citada: STF, RE nº 684.612-RG/RJ, Tema RG nº 698, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Red. p/ o Acórdão Min. Luís Roberto Barroso, Plenário (2023); ARE nº 1.330.334-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno (2021); ARE nº 1.331.958-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno (2021); ARE nº 1.378.111-AgR/MA, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma (2022); ARE nº 1.329.243-AgR/SP, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma (2021)”. (ARE 1523316 AgR, Rel. Min. André Mendonça, Segunda Turma, DJe 07.03.2025)



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 24 de junho de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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