Tribunal: STF
Processo: Rcl 84374
Classe: Rcl
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-12
Data de publicação: 2025-09-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Cuida-se de reclamação constitucional, com pedido liminar, ajuizada pelo Município de Gramado em face de acórdão proferido pelo Tribunal Regional do Trabalho da 4ª Região (TRT 4), nos autos do Processo nº 0020728-06.2024.5.04.0351, que teria desrespeitado a eficácia do que decidido na ADC nº 16 e nos RE nºs 760.931/DF (Tema nº 246 RG) e 1.268.647/DF (Tema nº 1118 RG), bem como contrariado o enunciado da Súmula Vinculante nº 10.



    O Município de Gramado afirma que sua condenação para responder subsidiariamente por débitos trabalhistas da empresa prestadora de serviços está fundamentada na mera inadimplência da empresa terceirizada por ele contratada.



    No ponto, argumenta que 



    “No caso em apreço, não houve comprovação de comportamento negligente em relação ao terceirizado pelo Município, tampouco prova de nexo causal entre a conduta comissiva ou omissiva da Administração apta a atrair presunção de responsabilidade da reclamante. Com a devida vênia, a decisão reclamada empregou fundamentação genérica, apresentando o mesmo vício do seguinte exemplar rebatido pelo Ministro André Mendonça no bojo da Rcl 44117 ED-AgR” (e-doc. 1, p. 5).



    O Município reclamante defende que a solução dada pela autoridade reclamada ao caso concreto vai de encontro à eficacia dos paradigmas e à jurisprudência do STF em torno desses entendimentos vinculantes, uma vez que “tratou a fiscalização exercida pelo ente público de forma abstrata, desqualificando as provas levadas a juízo” e incorrendo em responsabilização automática (e-doc. 1, p. 10).



    Requer que seja deferido o pedido liminar para suspender o Processo nº 0020728-06.2024.5.04.0351, e, no mérito, pede que seja julgada procedente a reclamação, confirmando a liminar e cassando a decisão reclamada no que se refere à responsabilidade subsidiária do Município.



    É o relatório. Decido.



    Registro que a jurisprudência do STF admite a mitigação da regra do inc. III do art. 989 do CPC, de modo que eventual contraditório se estabeleça após o juízo de procedência fundado em precedente vinculante e/ou reiterada jurisprudência da Corte em torno do paradigma, propiciando maior reflexão no exercício da contraposição em sede reclamatória, em atenção ao princípio da cooperação processual disciplinado no art. 6º do CPC (v.g. Rcl nº 67657 AgR, Rel. Min. Flávio Dino, Primeira Turma, DJe de 10/10/24; Rcl nº 68599 AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe de 18/9/24 e Rcl nº 58665 AgR, Rel. Min. André Mendonça, Segunda Turma, DJe de 2/7/24).



    Passo à análise da reclamação.



    Em sessão de julgamento de 13/2/25 (ata de julgamento publicada no DJe de 24/2/25), o Plenário do STF decidiu o RE nº 1.298.647 (vinculado ao Tema nº 1.118 da RG), fixando a seguinte tese:  



    “1. Não há responsabilidade subsidiária da Administração Pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviços contratada, se amparada exclusivamente na premissa da inversão do ônus da prova, remanescendo imprescindível a comprovação, pela parte autora, da efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano por ela invocado e a conduta comissiva ou omissiva do poder público. 2. Haverá comportamento negligente quando a Administração Pública permanecer inerte após o recebimento de notificação formal de que a empresa contratada está descumprindo suas obrigações trabalhistas, enviada pelo trabalhador, sindicato, Ministério do Trabalho, Ministério Público, Defensoria Pública ou outro meio idôneo. 3. Constitui responsabilidade da Administração Pública garantir as condições de segurança, higiene e salubridade dos trabalhadores, quando o trabalho for realizado em suas dependências ou local previamente convencionado em contrato, nos termos do art. 5º-A, § 3º, da Lei nº 6.019/1974. 4. Nos contratos de terceirização, a Administração Pública deverá: (i) exigir da contratada a comprovação de capital social integralizado compatível com o número de empregados, na forma do art. 4º-B da Lei nº 6.019/1974; e (ii) adotar medidas para assegurar o cumprimento das obrigações trabalhistas pela contratada, na forma do art. 121, § 3º, da Lei nº 14.133/2021, tais como condicionar o pagamento à comprovação de quitação das obrigações trabalhistas do mês anterior.”  



    Compulsados os autos, verifico que, no caso concreto em referência nesta reclamação, a condenação subsidiária do Município de Gramado está fundamentada na inversão do ônus da prova, não tendo o ente público “se desincumbido do ônus de provar a efetiva fiscalização do contrato de prestação de serviços”.



    Por oportuno, transcrevo trecho de interesse do acórdão proferido pelo TRT 4 em sede de recurso ordinário:



    “1.3 RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA



    (...)



    A reclamante trabalhou no período de 06.05.2022 a 02.08.2022 para a primeira reclamada conforme TRCT de Id f5f7145. Como já referido, a autora afirma ter sido admitida pela primeira ré, Orbenk, para trabalhar como cozinheira na sede da Secretaria de Obras do Município de Gramado, aduzindo que os réus mantinham contrato de prestação de serviços. 



    A prestadora de serviços não nega os fatos. Defende-se, admitindo a contratação da autora, e asseverando a ilegitimidade passiva do Município de Gramado, visto que a trabalhadora foi contratada e remunerada tão somente por ela. 



    Diante da revelia do segundo reclamado, aplica-se a ele a pena de confissão ficta, tornando verdadeiros os fatos alegados pela parte adversa e não contrapostos por provas já existentes nos autos. 



    No caso, entendo aplicável os termos do inciso IV da Súmula nº 331 do TST, in verbis:



    (...)



    Ainda, o item V da mesma Súmula dispõe:



    (...)



    De outra parte, considero que a análise da responsabilidade do ente público nos casos de terceirização deve ser feita também com base na convencionalidade, nos termos da Resolução n. 123/2022 do CNJ. 



    A Convenção 94 da OIT, referente a cláusulas de trabalho nos contratos firmados pela Administração Pública, foi introduzida no nosso ordenamento em 1966, tratando-se de norma internacional de direitos humanos com status de norma supralegal, sendo hierarquicamente superior às Leis n. 8.666/91 e n. 14.133/21, conforme jurisprudência consolidada do STF (RE 466.343-1/SP). Estabelece que as condições de trabalho dos/as empregados/as terceirizados/as não devem ser menos favoráveis do que aquelas definidas aos/às trabalhadores/as que exercem atividades de mesma natureza ou profissão. 



    No que diz respeito à atuação administrativa na fiscalização e andamento da execução do contrato, com vistas ao adimplemento das verbas trabalhistas aos trabalhadores/as que prestam serviços mediante terceirização, a referida convenção é expressa ao determinar ser obrigatório que o Estado adote medidas que visem à garantia efetiva do pagamento dos salários (artigo 5.2). Nesse sentido, o Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, para dar efetividade à Convenção 94 da OIT no âmbito da Administração Pública, editou a Instrução Normativa n. 6, em junho de 2018, a qual determina que ‘não havendo quitação das obrigações por parte da contratada no prazo de quinze dias, a contratante poderá efetuar o pagamento das obrigações diretamente aos empregados da contratada que tenham participado da execução dos serviços objeto do contrato’.



    Considerando esse cenário, entendo que a própria Administração Pública atraiu para si a responsabilidade subsidiária no que tange aos direitos trabalhistas dos/as terceirizados/as que prestam serviços a ela. 



    Como se não bastasse, é importante trazer o debate sob a ótica da devida diligência, conceito que busca desenvolver processos de governança que observem e promovem os direitos humanos. Conforme apresentado nos Princípios Orientadores sobre Empresas e Direitos Humanos, documento de soft law elaborado pelas Nações Unidas, é dever - não apenas das empresas, como também dos Estados - identificar, prevenir, mitigar e se responsabilizar pelos danos que possam causar ou contribuir no âmbito de suas atividades e operações em toda a cadeia produtiva. Para tanto, são estipuladas quatro etapas: avaliação de riscos e impactos; integração de ações de prevenção e controle de riscos e impactos aos direitos na gestão empresarial; monitoramento das ações e sua divulgação. No caso da Administração Pública, a Lei n. 14.133/21 expõe a devida diligência no seu art. 11, parágrafo único, ao determinar a implementação, nos processos licitatórios, ‘processos e estruturas, inclusive de gestão de riscos e controles internos, para avaliar, direcionar e monitorar os processos licitatórios e os respectivos contratos, com o intuito de alcançar os objetivos estabelecidos no caput deste artigo, promover um ambiente íntegro e confiável, assegurar o alinhamento das contratações ao planejamento estratégico e às leis orçamentárias e promover eficiência, efetividade e eficácia em suas contratações’. 



    Diante disso, as relações jurídicas advindas da triangulação fruto da terceirização devem garantir o mínimo existencial aos trabalhadores tanto pela perspectiva da devida diligência em direitos humanos, quanto pela vedação ao retrocesso social (art. 2.1 do Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais; art. 26 da Convenção Americana de Direitos Humanos; art. 1º do Protocolo de San Salvador e art. 7º, caput, CF), de maneira a se atribuir ao Estado, aqui a Administração Pública, o dever não somente de fiscalização, mas de garantidor dos direitos humanos trabalhistas dos/as trabalhadores/as terceirizados/as. 



    Dito isso, e considerando a precarização do trabalho dos/as empregados/as terceirizados/as que acarreta risco social, a responsabilização subsidiária da Administração Pública, a partir dessa construção convencional, garante que os direitos dos trabalhadores sejam respeitados. Não é admissível, em conformidade com os princípios administrativos, as normas internacionais firmadas e a devida diligência em direitos humanos, que o Estado se beneficie de força de trabalho de empregados/as terceirizados/as sem assegurar a devida contraprestação. 



    Nessa perspectiva é que deve ser interpretada a ratio decidendi do Tema 1.118 do STF, no sentido de que não se pode respaldar comportamento negligente da Administração Pública na fiscalização do cumprimento dos direitos fundamentais sociais dos trabalhadores/as que lhes prestam serviços. Ou seja, uma vez comprovado esse comportamento negligente ou o nexo de causalidade entre o dano provocado aos direitos humanos trabalhistas e a conduta omissa/comissa do Poder Público, há de se reconhecer a devida responsabilidade do ente público. 



    A interpretação dos fundamentos determinantes do precedente da Suprema Corte leva à conclusão de que, nos seus diversos itens, exemplifica situações objetivas nas quais automaticamente fica demonstrada a negligência da Administração Pública. Isso, entretanto, não significa que, diante de prova suficiente do nexo de causalidade entre o descumprimento de outros direitos trabalhistas e a negligência do ente público, não seja possível responsabilizá-lo. Destaco que essa interpretação se evidencia da própria leitura do item 4 do referido Tema, o qual refere, em seu inciso II, ser obrigação da Administração Pública adotar medidas para assegurar o cumprimento das obrigações trabalhistas, tais como condicionar o pagamento à comprovação de quitação das obrigações trabalhistas do mês anterior. 



    No mesmo sentido, importa salientar que o item 2 estabelece a responsabilidade direta da Administração quando formalmente notificada do descumprimento das obrigações pela empresa contratada - o que não exclui, a priori, a possibilidade de sua responsabilização diante de prova robusta da violação da devida diligência pelo Poder Público. 



    De resto, é certo que não se pode exigir a formalidade da notificação de forma retroativa, uma vez que a jurisprudência consolidada naquele momento era no sentido de que a prova da efetividade da fiscalização era do ente público, e não do trabalhador. Ainda, tanto o julgamento proferido pelo STF quanto a jurisprudência do TST revelam interpretação da legislação aplicável à espécie, sendo inviável buscar do trabalhador, em especial daqueles vinculados a empresas terceirizadas, a realização de atos formais que sequer tinha conhecimento. 



    No caso específico destes autos, a pena de confissão aplicada ao Município acarreta a inversão do ônus da prova. E não tendo o reclamado se desincumbido do ônus de provar a efetiva fiscalização do contrato de prestação de serviços, impõe-se a manutenção da sentença. 



    Nego provimento” (e-doc. 5, p. 4-8 - Grifei).



    Não se extrai, das decisões proferidas pela Justiça do Trabalho, razões fundadas em elementos concretos acerca de eventual comportamento negligente do ente público ou o nexo de causalidade entre a conduta da Administração Pública e o dano sofrido pelo trabalhador para justificar a condenação; decorrendo a responsabilidade subsidiária do poder público da falha ou omissão fiscalizatória (culpa in vigilando) concluída a partir da existência de débitos trabalhistas da prestadora de serviços, entendimento que vai de encontro à norma de interpretação constitucional de observância obrigatória firmada no Tema nº 246 da RG e minuciada no Tema nº 1118 da RG.



    A manutenção de responsabilidade subsidiária do ente público fundamentada na afirmação de que o Município não se desincumbiu do ônus de provar a efetiva fiscalização quanto ao descumprimento das normas trabalhistas pela empresa prestadora de serviços, bem como sem elementos concretos de prova produzidos pelo autor do processo trabalhista no sentido da ciência inequívoca do Poder Público quanto aos descumprimentos dos direitos trabalhistas pela empresa prestadora de serviços e caracterização da inércia do poder público na adoção de medidas para mitigar o fazer cessar eventuais ilegalidades perpetradas evidencia a oposição do órgão reclamado em concretizar a tese paradigma.



    Ante o exposto, julgo procedente a reclamação para afastar a responsabilidade do poder público no caso concreto. 



    Envie-se cópia dessa decisão à autoridade reclamada para que junte aos autos do processo em referência, dando publicidade ao ato de juntada para ciência à parte beneficiária do ato reclamado (ora cassado) do trâmite da presente ação e início do prazo recursal no STF, ficando essa parte beneficiária igualmente certificada de que, na hipótese da apresentação de recurso no STF, deverá necessariamente comprovar a data em que foi notificada, sob pena de não conhecimento.



    Publique-se.



    Brasília, 12 de setembro de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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