Tribunal: STF
Processo: ARE 1569887
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-30
Data de publicação: 2025-09-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 2ª Região, ementado nos seguintes termos:  



    “AÇÃO RESCISÓRIA. ADMINISTRATIVO. RETROATIVIDADE. LEI Nº 8.429/1992. ALTERADA PELA LEI Nº 14.230/2021. RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA. STF. ARE 843.989 COM REPERCUSSÃO GERAL - TEMA 1.199. SUPERVENIÊNCIA DE LEI APÓS O TRÂNSITO EM JULGADO. AUSÊNCIA DE PREVISÃO NO ART. 966 DO CPC/2015. INDEFERIMENTO DA INICIAL. 1. Ação rescisória ajuizada com o objetivo de desconstituir acórdão que negou provimento à apelação do demandante e deu parcial provimento à remessa necessária e à apelação do ente federal para incluir, dentre as sanções impostas, a perda da função pública, nos termos do art. 12, inciso III da Lei nº 8.429/1992. 2. A ação rescisória destina-se à desconstituição da coisa julgada material, permitindo a revisão do julgamento em caráter excepcional, quando ocorrer uma das situações limitativas do art. 966 do CPC/2015, contexto no qual a rescisão envolve duas etapas de julgamento, além da análise do cabimento ou não da referida ação: o iudicium rescindens, em que se busca a desconstituição da decisão impugnada, e o iudicium rescissorium, almejando-se novo julgamento. 3. O autor objetiva com sua ação obter a anulação do decreto condenatório proferido nos autos da ação de improbidade, sob o argumento de que as inovações legislativas introduzidas pela Lei 14.230/2021, à Lei de Improbidade (Lei 8.245/92) lhe seriam plenamente aplicáveis. 4. Diante da relevância do tema relativo à retroatividade da Lei 14.230/2021, sobretudo para se aferir se é possível o cabimento de ação rescisória em razão de suposta violação à norma jurídica apta a ensejar a rescisão de sentença ou acórdão por força de alteração legislativa superveniente, impõe-se tecer algumas considerações sobre a tese da retroatividade. 5. O direito administrativo sancionador e o âmbito penal possuem considerável ligação e similitude ontológica, eis que ambas as esferas jurídicas se materializam no poder-dever de punir estatal, incidindo penas de caráter pessoal que podem ensejar, inclusive, a perda da função pública, a suspensão dos direitos políticos até 14 (catorze) anos, pagamento de multa civil equivalente ao valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 14 (catorze) anos, na forma do art. 12 da Lei nº 8.429/1992. 6. A Lei de Improbidade Administrativa consagrou a sua proximidade com o direito penal ao prevê que a ação de improbidade é repressiva, de caráter sancionador, destinando-se à aplicação de sanções de caráter pessoal previstas na referida lei, conforme disposto em seu art. 17-D. 7. O direito administrativo sancionador decorre do poder-dever de punir estatal impondo penas de caráter pessoal, de forma que o poder punitivo do Estado deve ser delimitado nas hipóteses envolvendo improbidade, garantindo-se aos acusados um mínimo de direitos e garantias. Para tanto, faz-se necessário o diálogo entre o direito administrativo sancionador decorrente de atos de improbidade e o direito penal, a face mais agressiva do jus puniendi estatal. 8. Na perspectiva da Convenção Americana de Direitos Humanos (CADH), o princípio da retroatividade da lei mais benéfica ao acusado prevalece no direito administrativo sancionador, possuindo configuração fundamentalmente semelhante ao direito penal. 9. Destaca-se que tais precedentes são formados em situações em que existe um desequilíbrio de poder na relação jurídica entre o Estado e o particular, com aplicação de sanções que denotam a aproximação do poder punitivo estatal com o âmbito criminal e que tratam de violações aos direitos humanos, ensejando a maior necessidade de tutela do indivíduo em face do ente estatal. 10. Consoante precedentes da Corte Interamericana de Direitos Humanos, o princípio da retroatividade, albergado no art. 9º da Convenção Americana, é aplicável em processos ou procedimentos não criminais, sobretudo de caráter sancionatório que possuem maior grau de proximidade com a esfera penal. Precedentes: CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Caso Baena Ricardo y otros Vs.Panamá, parágrafo 103, São José da Costa Rica, 2 de fevereiro de 2001; CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS, Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú, parágrafo 68, São José da Costa Rica, 31 de janeiro de 2001; CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Caso Maldonado Ordoñez vs. Guatemala, parágrafo 89, São José da Costa Rica, 3 de maio de 2001. 11. A Corte Europeia de Direitos Humanos, no caso Öztürk vs. Alemanha, através de um conceito amplo de direito penal, reconhece o direito administrativo sancionador como “subsistema penal”, de tal forma que comungam princípios – os quais são aplicáveis tanto ao sistema quanto ao subsistema, como a irretroatividade e o non bis in idem. Precedente: CORTE EUROPEIA DE DIREITOS HUMANOS, Plenário, Caso Örtürk vs Germany, Application nº 8544/79, Strasbourg, 21 de fevereiro de 1984. 12. No regime democrático de direito é essencial que o administrado possua um plexo de garantias fundamentais, de forma que tais garantias asseguradas pela Constituição Federal de 1988 devem ser observadas no âmbito da improbidade administrativa. 13. O Supremo Tribunal Federal – STF afetou o ARE 843.989 como representativo de repercussão geral Tema (1.199), com vistas a dirimir a controvérsia sobre a retroatividade das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, notadamente no que tange à necessidade da presença do elemento subjetivo (dolo específico) para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA, bem como sobre a aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente. 14. No julgamento do ARE 843989, o STF, por unanimidade, deu provimento ao recurso extraordinário para extinguir a ação objeto do recurso, e, por maioria, a referida Corte Constitucional acompanhou os fundamentos do voto do Ministro Alexandre de Moraes (Relator), tendo sido fixadas as seguintes teses: (i) é necessária a comprovação da responsabilidade subjetiva (dolo) para a tipificação dos atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 9, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992; (ii) a Lei nº 14.230/2021 retroage aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; (iii) a norma mais benéfica da Lei nº 14.230/2021, no tocante à revogação da modalidade culposa, não retroage em relação à eficácia da coisa julgada, tampouco no processo de execução de pena e seus incidentes; (iv) o novo regime prescricional previsto na nº Lei 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. Precedente: STF, Tribunal Pleno, ARE 843989, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Decisão proferida em 18.8.2022. 15. Esta Corte Regional já havia firmado precedentes no sentido de que as novas disposições da Lei nº 8.429/1992 se aplicariam de forma retroativa no tocante à necessidade de comprovação do elemento doloso para a tipificação dos atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 9, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992. Precedentes: TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 0003494-90.2008.4.02.5110, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, DJF2R 19.5.2022; TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 0003486- 68.2007.4.02.5104, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, DJF2R 19.5.2022. 16. A referida Corte Constitucional consignou que as novas disposições da Lei nº 8.429/1992 não se aplicariam às demandas que tivessem cobertas pelo manto da coisa julgada material nas hipóteses acima mencionadas, como no caso em apreço. 17. Em que pese se admita a tese da retroatividade da norma do direito administrativo sancionador em algumas hipóteses na seara da Lei de Improbidade Administrativa, em razão dos princípios constitucionais que regem a matéria e da previsão do art. 1º, § 4º do referido dispositivo legal, não se pode perder de vista que a própria Lei nº 14.230/2021, em seu art. 17, definiu que tais normas seguirão o rito previsto no Código de Processo Civil – CPC/2015. 18. O art. 966 do CPC/2015 traz hipóteses excepcionais e taxativas sobre o cabimento da ação rescisória, eis que o dispositivo em comento tem como resultado a desconstituição da coisa julgada, não havendo, entre suas previsões, a possibilidade de rescindibilidade por meio de alteração legislativa superveniente ao trânsito em julgado. 19. A interpretação dada às hipóteses de cabimento do referido dispositivo é restritiva, já que tal instrumento foi previsto pelo legislador de forma excepcional e apto a modificar a coisa julgada, sendo, portanto, uma exceção à garantia constitucional da estabilidade das relações jurídicas conferida pelo Estado a seus cidadãos, nos termos do art. 5º, XXXVI, da CRFB/1988. Logo, a ação rescisória somente é cabível nos casos expressamente elencados no art. 966 do CPC/2015, sendo vedada a sua utilização como supedâneo recursal. Precedente: TRF2, 3ª Seção Especializada, AR 5016202- 37.2021.4.02.0000, Rel. Des. Fed. MARCELO PEREIRA DA SILVA, DJF2R 28.6.2022. 20. Ação rescisória julgada extinta sem resolução do mérito, na forma do art. 968 c/c 319, 330 e 485, I e IV, do CPC/2015” (eDOC 83 – ID: 12e1573b, p. 10-12)  



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 5º, XL e § 2º, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se que a pena de perda da função pública não subsiste mais no art. 12, III, da Lei nº 8.429/1992, relacionada às sanções do art. 11, após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021. 



    Alega-se que o Autor acha-se condenado, com base no artigo 11 da lei nº. 8.429/92, a uma pena (perda da função pública) que não mais subsiste como pena associada à nova redação do artigo 11 da lei nº. 8.429/92. Isso autoriza o manejo da ação rescisória com base no artigo 966, inciso V, do CPC (eDOC 137 – ID: 1f9356b1, p. 6).



    Requer-se, assim, que seja aplicada retroativamente as novas disposições da Lei nº 8.429/1992, a fim de afastar a incidência da sanção de perda da função pública.



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação não merece prosperar. 



    Inicialmente, registro que, no julgamento do ARE 843.989 (Tema 1.199) (Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 9.12.2022), o Plenário do Supremo Tribunal Federal defrontou-se com a questão relativa à eventual retroatividade da Lei nº 14.230/2021 a fatos ocorridos antes da sua entrada em vigência, apreciando a questão, em especial, no que tange à “necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa” e à “aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente”. 



    Na oportunidade, foram fixadas as seguintes diretrizes quanto à retroatividade das inovações: (1) que é necessária a comprovação da presença do elemento subjetivo “dolo” para a tipificação dos atos de improbidade administrativa; (2) que a revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa é irretroativa, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada e à processos de execução das penas e seus incidentes; (3) que a Lei nº 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; (4) e que o novo regime prescricional previsto na Lei nº 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.



    Definiu-se, portanto, como regra, a irretroatividade da Lei nº 14.230/2021, ressalvados os processos em que não tenha havido condenação transitada em julgado. Dito com outras palavras, admitiu-se a aplicação das novas disposições da Lei nº 8.429/1992 aos processos em curso, ou seja, no bojo dos quais ainda não tenha sido formada a coisa julgada quanto à condenação pelo ato de improbidade.



    Diga-se que, ainda que tal precedente tenha debatido a retroatividade da Lei nº 14.230/2021 à luz das alterações referentes ao elemento subjetivo e ao prazo prescricional, nota-se uma importante diretriz fixada no julgamento e do qual a presente decisão não pode se afastar, qual seja, a de que as novas disposições da Lei nº 8.429/1992 apenas não interferem nas decisões condenatórias protegidas sob o manto da coisa julgada. Dessa forma, não há qualquer impacto de tais alterações sobre eventuais sentenças cuja decisão definitiva já tenha transitado em julgado.



    Pois bem.



    Na espécie, o Tribunal de origem consignou que o art. 966 do Código de Processo Civil traz hipóteses excepcionais e taxativas sobre o cabimento da ação rescisória, não havendo a possibilidade de rescindibilidade por meio de alteração legislativa superveniente ao trânsito em julgado. Registrou ainda que a orientação do Supremo Tribunal Federal é de que as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 à Lei nº 8.429/1992 não são aptas a desconstituir a coisa julgada. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “Sobre o tema, o Supremo Tribunal Federal – STF afetou o ARE 843.989 como representativo de repercussão geral Tema (1.199), com vistas a dirimir a controvérsia sobre a retroatividade das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, notadamente no que tange à necessidade da presença do elemento subjetivo (dolo específico) para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA, bem como sobre a aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente. 



    No julgamento do ARE 843989, o STF, por unanimidade, deu provimento ao recurso extraordinário para extinguir a ação objeto do recurso, e, por maioria, a referida Corte Constitucional acompanhou os fundamentos do voto do Ministro Alexandre de Moraes (Relator), tendo sido fixadas as seguintes teses: (i) é necessária a comprovação da responsabilidade subjetiva (dolo) para a tipificação dos atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 9, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992; (ii) a Lei nº 14.230/2021 retroage aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; (iii) a norma mais benéfica da Lei nº 14.230/2021, no tocante à revogação da modalidade culposa, não retroage em relação à eficácia da coisa julgada, tampouco no processo de execução de pena e seus incidentes; (iv) o novo regime prescricional previsto na nº Lei 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.



    (...)



    Nessa mesma linha de intelecção, esta Corte Regional já havia firmado precedentes no sentido de que as novas disposições da Lei nº 8.429/1992 se aplicariam de forma retroativa no tocante à necessidade de comprovação do elemento doloso para a tipificação dos atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 9, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992.



    (...)



    Feita esta breve digressão, urge destacar que a referida Corte Constitucional consignou que as novas disposições da Lei nº 8.429/1992 não se aplicariam às demandas que tivessem cobertas pelo manto da coisa julgada material nas hipóteses acima mencionadas, como no caso em apreço. 



    Ademais, em que pese se admita a tese da retroatividade da norma do direito administrativo sancionador em algumas hipóteses na seara da Lei de Improbidade Administrativa, em razão dos princípios constitucionais que regem a matéria e da previsão do art. 1º, § 4º do referido dispositivo legal, não se pode perder de vista que a própria Lei nº 14.230/2021, em seu art. 17, definiu que tais normas seguirão o rito previsto no Código de Processo Civil – CPC/2015. 



    Destaca-se que o art. 966 do CPC/2015 traz hipóteses excepcionais e taxativas sobre o cabimento da ação rescisória, eis que o dispositivo em comento tem como resultado a desconstituição da coisa julgada, não havendo, entre suas previsões, a possibilidade de rescindibilidade por meio de alteração legislativa superveniente ao trânsito em julgado. 



    Sob essa conjuntura, o deferimento de uma petição inicial em sede de ação rescisória, ainda que trate sobre a alegação da retroatividade da mencionada legislação, deve atender aos pressupostos processuais previstos no art. 966 do CPC/2015. 



    Em outras palavras, a interpretação dada às hipóteses de cabimento do referido dispositivo é restritiva, já que tal instrumento foi previsto pelo legislador de forma excepcional e apto a modificar a coisa julgada, sendo, portanto, uma exceção à garantia constitucional da estabilidade das relações jurídicas conferida pelo Estado a seus cidadãos, nos termos do art. 5º, XXXVI, da CRFB/1988. Logo, a ação rescisória somente é cabível nos casos expressamente elencados no art. 966 do CPC/2015, sendo vedada a sua utilização como supedâneo recursal” (eDOC 83 – ID: 12e1573b)  



    Verifica-se, assim, que o acórdão do Tribunal de origem não destoa da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Isso porque, considerando-se a ratio decidendi do Tema 1.199, notadamente quanto à incidência imediata das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 aos processos em curso, tem-se como inaplicável ao presente feito as novas disposições da Lei nº 8.429/1992, o que inclui o art. 12, III, que eliminou a perda da função pública dentre as sanções aplicáveis pela prática de condutas capituladas no art. 11.



    Logo, o acórdão impugnado se encontra alinhado ao precedente desta Corte, motivo pelo qual deve ser mantido em seus exatos termos. Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:  



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843.989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. 1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 2. No julgamento do ARE 843.989 (tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei 14.231/2021, para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade.3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado.4. Tendo em vista que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, a exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus exclusivamente ao disposto no inciso I do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) as condutas praticadas pelos réus, nos estritos termos em que descritas no arresto impugnado, não guardam correspondência com qualquer das hipóteses previstas na atual redação dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, conclui-se que o acórdão impugnado não destoa da jurisprudência firmada por esta Corte. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental desprovido” (ARE 1456920 AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 04.06.2024 – grifo nosso)  



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 14.231/2021: ALTERAÇÃO DO ART. 11 DA LEI N. 8.429/1992. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I — No julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações promovidas pela Lei n. 14.231/2021 na Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992), mas permitiu a aplicação das modificações implementadas pela lei mais recente aos atos de improbidade praticados na vigência do texto anterior nos casos sem condenação com trânsito em julgado. II — O entendimento firmado no Tema 1.199 da Repercussão Geral aplica-se ao caso de ato de improbidade administrativa fundado no revogado art. 11, I, da Lei n. 8.429/1992, desde que não haja condenação com trânsito em julgado. III – Agravo regimental ao qual se nega provimento” (RE 1453452 AgR, Rel. Min. Cristiano Zanin, Primeira Turma, DJe 15.02.2024 – grifo nosso)  



    Além disso, anoto que o Supremo Tribunal Federal, por oportunidade do juízo de admissibilidade do AI 751.478, Rel. Min. Dias Toffoli, paradigma do tema 248 da repercussão geral, assentou que é infraconstitucional, a ela se aplicando os efeitos da ausência de repercussão geral, a controvérsia relativa ao preenchimento dos pressupostos de admissibilidade de ação rescisória no âmbito da Justiça do Trabalho. Eis a ementa deste precedente:  



    “DIREITO DO TRABALHO. PRESSUPOSTOS DE ADMISSIBILIDADE DE AÇÃO RESCISÓRIA. MATÉRIA RESTRITA AO PLANO INFRACONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL” (AI 751478 RG, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 20.08.2010)  



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 30 de setembro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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