Tribunal: STF
Processo: RE 1541004
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-06-04
Data de publicação: 2025-06-04

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios, ementado nos seguintes termos: 



    “MANDADO DE INJUNÇÃO. APOSENTADORIA ESPECIAL. AGENTE SOCIOEDUCATIVO. EMENDA CONSTITUCIONAL 103/2019. ART. 40, § 4º-B, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA REJEITADA. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO LOCAL. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE POR AUSÊNCIA DE PRESSUPOSTO PROCESSUAL. DESNECESSIDADE DE INCLUSÃO DA CÂMARA LEGISLATIVA COMO LITISCONSORTE NECESSÁRIO. MÉRITO. AUSÊNCIA DE LEI REGULAMENTADORA. OMISSÃO LEGISLATIVA. INVIABILIDADE DO EXERCÍCIO DE DIREITOS E LIBERDADES CONSTITUCIONAIS OU DAS PRERROGATIVAS INERENTES À NACIONALIDADE, SOBERANIA E CIDADANIA. DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA INEXISTENTE. COMPETÊNCIA CONCORRENTE. DESNECESSIDADE DE LEI FEDERAL. REQUISITOS OBJETIVOS. PRINCÍPIO DA PRECEDÊNCIA DA FONTE DE CUSTEIO. DISPENSA DA FIXAÇÃO DE PRAZO RAZOÁVEL.APLICAÇÃO POR ANALOGIA DA LC 51/1985. ORDEM CONCEDIDA. 1. A Emenda Constitucional 103/2019 estabeleceu critérios diferenciados para a aposentadoria especial dos agentes socioeducativos e inseriu diretamente na esfera de atribuições dos entes federativos a competência para a edição de lei suplementar sobre a matéria, cujo processo legislativo deve, necessariamente, ser deflagrado por iniciativa privativa do Governador do Distrito Federal, com exclusão do Poder Legislativo, nos termos da LODF, de maneira que inexiste litisconsórcio necessário com a Câmara Legislativa. 2. Inexiste a competente regulamentação suplementar do disposto no § 4º-B do art. 40 da Constituição Federal desde a vigência da Emenda Constitucional 103/2019, o que evidencia a mora do legislador ordinário distrital por tempo juridicamente relevante e sem justificativa aparente, bem como inviabiliza o exercício do direito à aposentadoria especial, segundo critérios diferenciados, pelos agentes socioeducativos no âmbito do Distrito Federal. 3. A aposentadoria especial dos agentes socioeducativos consiste em direito subjetivo já implementado pela Emenda à Constituição n. 103/2019 e resta aos Estados e ao Distrito Federal a necessária regulamentação suplementar, de modo que inexiste discricionariedade administrativa e os entes federativos não estão dispensados deste encargo, segundo critérios de conveniência e oportunidade. 4. Não se verifica violação ao princípio da preexistência de fonte de custeio, porque a norma do art. 195, § 5º, da Constituição Federal é orientada para o legislador ordinário e será objeto da lei complementar de competência dos Estados e do Distrito Federal, que atualmente não existe, a qual deverá dispor sobre a organização, funcionamento e responsabilidade na gestão dos regimes previdenciários. 5. O parágrafo único do art. 8º da Lei n. 11.300/2016 dispensa a fixação de prazo razoável para que o Impetrado promova a edição da norma regulamentadora quando comprovado o descumprimento de ordem de injunção anterior no mesmo sentido. No âmbito deste Conselho Especial, já houve, diversas vezes, a determinação de prazo razoável de 90 (noventa) dias para a edição da norma regulamentadora e que foi descumprido pelo Impetrado. 6. Diante da mora legislativa do poder público que está inviabilizando o exercício constitucionalmente garantido, assegura-se à impetrante a análise de sua situação fática pela autoridade administrativa competente, em relação ao pedido de pedido de aposentadoria especial e do respectivo abono de permanência, tendo como balizas os ditames da Lei Complementar n. 51/1985, que trata da aposentadoria do servidor público policial. 7. Ordem de injunção concedida”. (eDOC 6)



    Nas razões recursais, o Distrito Federal aponta violação aos arts. 2º, 40 § 4º, II e III, e 195, § 5º, do texto constitucional. (eDOC 8)



    O recorrente sustenta inexistência do direito à aposentadoria especial nos moldes requeridos. A esse propósito, salienta que a EC 103/2019 apenas facultou ao ente federativo a edição de lei complementar para regulamentar a matéria, sendo inviável concluir pela mora legislativa.



    Alega que o acórdão recorrido, ao julgar procedente o pedido, reconhecendo a mora legislativa e determinando a aplicação da Lei Complementar 51/1985, viola os princípios da separação de poderes e da necessária preexistência da fonte de custeio dos benefícios previdenciários.



    Aduz que a concessão do benefício sem a respectiva fonte de custeio compromete as finanças públicas e implica enriquecimento indevido dos servidores, que não contribuíram para o financiamento do benefício.



    Por fim, requer o provimento do recurso extraordinário para que seja reformado o acórdão recorrido e extinto o feito sem resolução do mérito.



    É o relatório.



    Decido. 



    Assiste parcial razão ao recorrente.



    O mandado de injunção deve ter por objeto o não cumprimento de dever constitucional de legislar que, de alguma forma, afeta direitos constitucionalmente assegurados, ou seja, a falta de norma regulamentadora que torne inviável o exercício de direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à soberania e à cidadania. 



    Para que o mandado de injunção seja cabível, é imprescindível que se demonstre o preenchimento dos seguintes requisitos: (i) a titularidade de direito constitucionalmente assegurado e (ii) a comprovação da inviabilidade de exercê-lo em virtude da omissão do órgão legiferante.



    Pois bem.



    No caso dos autos, trata-se de mandado de injunção impetrado na origem com a finalidade de suprir omissão legislativa quanto à edição da lei complementar a que alude o art. 40, § 4º-B, da Constituição Federal.



    O Tribunal de origem consignou a existência de mora legislativa do Distrito Federal em regulamentar a aposentadoria especial para o cargo de agente socioeducativo, de modo que deveria ser aplicado, ao caso, o disposto na Lei Complementar 51/1985, a qual dispõe sobre a aposentadoria do servidor público policial. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “Nessa perspectiva, a própria Emenda à Constituição n. 103/2019, nos arts. 5º e 10, garantiu a aposentadoria dos agentes socioeducativos segundo requisitos diferenciados da regra geral quanto à idade, ao tempo de serviço e ao tempo de contribuição, bem como estendeu aos servidores dos Estados e do Distrito Federal os mesmos critérios, à míngua de legislação específica de cada ente federativo e até que sobrevenha a legislação interna do Estado ou do Distrito Federal a respeito da matéria, quanto aos seus próprios servidores. 



    Nesses termos, a aposentadoria especial dos agentes socioeducativos consiste em direito subjetivo já implementado pela Emenda à Constituição n. 103/2019 e resta aos Estados e ao Distrito Federal a necessária regulamentação suplementar, de modo que os entes federativos não estão dispensados deste encargo, por questões de conveniência e oportunidade. 



    Não se trata, pois, de mera faculdade conferida ao legislador ordinário estadual ou distrital para regulamentar o direito à aposentadoria segundo critérios diferenciados, de acordo com a sua conveniência e oportunidade, mas, sim, de um dever que lhe foi imposto e ao qual não pode se furtar.



    (...)



    Assentada a existência de direito subjetivo à aposentadoria especial do agente socioeducativo – estabelecido em norma constitucional a ser necessariamente observada –, bem como a obrigatoriedade da edição de lei complementar distrital para disciplinar a concessão do benefício previdenciário examinado, observa-se que, desde novembro-2019, há 4 (quatro) anos e 9 (nove) meses, portanto, inexiste a competente regulamentação suplementar do disposto no § 4º-B do art. 40 da Constituição Federal, o que evidencia a mora do legislador ordinário distrital por tempo juridicamente relevante e sem justificativa aparente.



    Consequentemente, a ausência de regulamentação suplementar impede a atuação do poder público distrital quanto à apuração e a concessão da aposentadoria especial aos agentes socioeducativos do Distrito Federal e inviabiliza o pleno exercício deste direito pelos servidores.



    (...)



    Com efeito, o art. 5º da Emenda Constitucional 103/2019 garantiu a aposentadoria dos agentes socioeducativos que tenham ingressado na carreira até a data de sua vigência (novembro-2019) na forma da Lei Complementar n. 51/1985, que estabelece critérios diferenciados quanto à idade, ao tempo de serviço e ao tempo de contribuição para a concessão do benefício previdenciário ao servidor público da carreira policial.



    No mesmo sentido, o art. 10 do referido ato normativo estabeleceu os critérios para a concessão do benefício previdenciário do regime próprio de previdência social dos servidores da União, inclusive do agente socioeducativo, tais como idade, tempo de serviço e o modo de sua contagem, além da contribuição devida.



    Em ambos os casos, as normas constitucionais estenderam a aplicação destes critérios diferenciados aos agentes socioeducativos dos Estados e do Distrito Federal, até que sobrevenha a legislação interna específica do Estado ou do Distrito Federal a respeito da matéria, quanto aos seus próprios servidores.



    (...)



    Importante registrar que a solução estabelecida pela norma constitucional não afasta a eficácia limitada da norma, nem a obrigatoriedade de o Distrito Federal editar a respectiva lei complementar específica, atualmente inexistente. Portanto, não prejudica a ordem injuntiva pleiteada nos presentes autos, porque se trata apenas da aplicação analógica da legislação de regência do regime previdenciário dos agentes policiais à aposentadoria especial dos agentes socioeducativos em caráter precário, até que sobrevenha a competente regulamentação suplementar específica dos Estados e do Distrito Federal.



    Ressalte-se, entretanto, que o servidor público não tem direito adquirido a regime jurídico. Assim, não reunidos os requisitos legais pela Impetrante e sobrevindo a necessária lei complementar, contendo regulamento do disposto no art. 40, § 4º-B da Constituição Federal, o provimento do presente mandado de injunção não substituirá a necessidade de que o servidor atenda aos requisitos impostos pela legislação de regência para a concessão do seu direito à aposentadoria especial, entendida como aquela vigente ao tempo em que o servidor adquire as condições para o exercício de seu direito.



    (...)



    Reconhecida a mora, tem-se que no direito positivo há norma que pode ser aplicada analogicamente – a Lei Complementar n. 51/1981, aplicável aos agentes socioeducativos federais que ingressaram na carreira até a data de entrada em vigor da Emenda Constitucional n. 103/2019, conforme expressamente previsto no art. 5º da referida Emenda (e com previsão distinta para os servidores estatais no art. 5º, § 2º):



    (...)”. (eDOC 6, p. 7-14)  



    Como visto, o Tribunal de origem assentou que, nos termos do § 4º-B do art. 40 da CF, incluído pela EC 103/2019, a aposentadoria especial do agente socioeducativo poderá ser estabelecida por lei complementar do respectivo ente federativo. Entretanto, diante da mora do Distrito Federal, determinou que fosse aplicado o disposto na LC 51/85.



    No ponto, cumpre registrar que EC 103/2019, que altera o sistema de previdência social e estabelece regras de transição e disposições transitórias, publicada 13.11.2019, introduziu ao art. 40 da Constituição Federal, a seguinte disposição referente à aposentadoria especial de agente penitenciário, de agente socioeducativo ou de policial:



    “§ 4º-B. Poderão ser estabelecidos por lei complementar do respectivo ente federativo idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de ocupantes do cargo de agente penitenciário, de agente socioeducativo ou de policial dos órgãos de que tratam o inciso IV do caput do art. 51, o inciso XIII do caput do art. 52 e os incisos I a IV do caput do art. 144. 



    Conforme observado, no que se refere especificamente ao caso dos autos, a norma introduzida pela EC 103/2019 estabelece que poderão ser estabelecidos, por lei complementar do respectivo ente federativo, idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de servidores ocupantes do cargo de agente socioeducativo.



    Todavia, a própria EC 103/2019 também tratou de estabelecer disposições transitórias sobre a matéria, a saber:



    “Art. 5º - O policial civil do órgão a que se refere o inciso XIV do caput do art. 21 da Constituição Federal, o policial dos órgãos a que se referem o inciso IV do caput do art. 51, o inciso XIII do caput do art. 52 e os incisos I a III do caput do art. 144 da Constituição Federal e o ocupante de cargo de agente federal penitenciário ou socioeducativo que tenham ingressado na respectiva carreira até a data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional poderão aposentar-se, na forma da Lei Complementar nº 51, de 20 de dezembro de 1985, observada a idade mínima de 55 (cinquenta e cinco) anos para ambos os sexos ou o disposto no § 3º. 



    (…) 



    § 2º Aplicam-se às aposentadorias dos servidores dos Estados de que trata o § 4º-B do art. 40 da Constituição Federal as normas constitucionais e infraconstitucionais anteriores à data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional, enquanto não promovidas alterações na legislação interna relacionada ao respectivo regime próprio de previdência social. 



    Art. 10. Até que entre em vigor lei federal que discipline os benefícios do regime próprio de previdência social dos servidores da União, aplica-se o disposto neste artigo. 



    (...) 



    § 2º Os servidores públicos federais com direito a idade mínima ou tempo de contribuição distintos da regra geral para concessão de aposentadoria na forma dos §§ 4º-B, 4º-C e 5º do art. 40 da Constituição Federal poderão aposentar-se observados os seguintes requisitos: 



    I - o policial civil do órgão a que se refere o inciso XIV do caput do art. 21 da Constituição Federal, o policial dos órgãos a que se referem o inciso IV do caput do art. 51, o inciso XIII do caput do art. 52 e os incisos I a III do caput do art. 144 da Constituição Federal e o ocupante de cargo de agente federal penitenciário ou socioeducativo, aos 55 (cinquenta e cinco) anos de idade, com 30 (trinta) anos de contribuição e 25 (vinte e cinco) anos de efetivo exercício em cargo dessas carreiras, para ambos os sexos”.



    Com efeito, realizando uma interpretação sistemática das mudanças introduzidas pela EC 103/19 e considerando a aplicação conjunta das normas transitórias mencionadas, conclui-se que as regras aplicáveis às carreiras policiais em âmbito federal também são aplicáveis aos agentes socioeducativos do Distrito Federal.



    No caso, extrai-se dos autos que a impetrante Elaine Cristina Ricardo Domingues é servidora distrital, nomeada em 18.2.2000, de modo que a previsão constitucional de natureza transitória lhes garantem a aplicação analógica da Lei Complementar 51/1985, enquanto não sobrevier lei específica.



    Verifico, portanto, que o mandado de injunção impetrado na origem não reúne condições de prosseguir, uma vez que não se observa a existência de omissão legislativa que impossibilite o exercício de direito constitucionalmente assegurado, haja vista regulamentação prevista pela própria EC 103/2019.



    Nesse sentido, confira-se:



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. MANDADO DE INJUNÇÃO. REGULAMENTAÇÃO DA APOSENTADORIA ESPECIAL DE AGENTE SOCIOEDUCATIVO. ART. 40, §4º-B DA CONSTITUIÇÃO NA REDAÇÃO DA EMENDA CONSTITUCIONAL 103/2019. ARTS. 5º E 10, § 2º, INCISO I, DA EC 103/20019. NORMA TRANSITÓRIA PARA APLICAÇÃO ANALÓGICA DA LEI COMPLEMENTAR 51/1985 AOS AGENTES FEDERAIS PENITENCIÁRIO OU SOCIOEDUCATIVO. OMISSÃO LEGISLATIVA. INEXISTÊNCIA. 1. O órgão julgador pode receber, como agravo interno, os embargos de declaração que notoriamente visam a reformar a decisão monocrática do Relator, sendo desnecessária a intimação do embargante para complementar suas razões quando o recurso, desde logo, exibir impugnação específica a todos os pontos da decisão embargada. Inteligência do art. 1.024, § 3º, do Código de Processo Civil de 2015. 2. Na origem, o TJDFT concedeu a injunção postulada, para que o Distrito Federal, no prazo de 90 dias, promova a edição da norma regulamentadora, que discipline a aposentadoria dos agentes socioeducativos no âmbito daquele ente e, caso a mora legislativa não seja suprida no prazo estipulado, a situação funcional da impetrante deve ser apreciada com base na aplicação analógica da Lei Complementar nº 51/1985, prevista pela Emenda Constitucional nº 103/2019 como parâmetro para as regras de transição no âmbito federal. 3. O Mandado de Injunção está previsto no art. 5º, inciso LXXI, da Constituição Federal e prevê que o mesmo será concedido sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício de direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania. 4. Assim, sempre é necessária a presença dos requisitos do mandado de injunção, que são (a) a falta de norma reguladora de uma previsão constitucional (omissão total ou parcial do Poder Público); (b) inviabilização do exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania. 5. Ressalte-se, portanto, que o cabimento do mandado de injunção pressupõe a existência de nexo de causalidade entre a omissão normativa do Poder Público e a inviabilidade do exercício do direito, liberdade ou prerrogativa. 6. A temática referente à aposentadoria especial do servidor público que exerce atividade de risco, passou, com a edição da Emenda Constitucional 103/2019, a ser prevista no §4º-B do art. 40 da Constituição Federal, na qual o legislador constituinte derivado optou por limitar as categorias profissionais passíveis de serem contempladas com o benefício da aposentadoria especial que laborem em situações de periculosidade, bem com determinou que poderão ser estabelecidos por lei complementar do respectivo ente federativo idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de ocupantes do cargo de agente penitenciário, de agente socioeducativo ou de policial dos órgãos de que tratam o inciso IV do caput do art. 51, o inciso XIII do caput do art. 52 e os incisos I a IV do caput do art. 144. 7. Nesse sentido o art. 5º da Emenda Constitucional 103/2019 institui norma transitória assegurando aos ocupantes de cargo de agente federal penitenciário ou socioeducativo a aplicação analógica da Lei Complementar 51, de 20.12.1985, a qual dispõe sobre aposentadoria do servidor público policial, até que especificamente regulamentada a aposentadoria especial, nos termos do § 4º-B do art. 40 da Constituição. Ou seja, a Emenda Constitucional 103/2019 positivou, em norma transitória, a aplicação analógica da Lei Complementar 51/1985. 8. Desse modo, inexiste a omissão legislativa apontada na petição inicial, devendo ser denegado o Mandado de Injunção. 9. Embargos de Declaração recebidos como Agravo Interno, ao qual se nega provimento”. (RE 1526375 ED, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, DJe 19.3.2025)



    Seguindo a mesma orientação, cito as seguintes decisões monocráticas: RE 1537353, Rel. Min. Edson Fachin, DJe 5.5.2025; RE 1.537.796, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 25.3.2025; RE 1.544.378, Rel. Min. Flávio Dino, DJe 30.4.2025.



    Ante o exposto, dou parcial provimento ao recurso extraordinário para denegar o mandado de injunção impetrado na origem, não obstante seja reconhecida a aplicação da Lei Complementar 51/1985 aos agentes socioeducativos do Distrito Federal, enquanto não sobrevier lei específica, nos termos previstos pela Emenda Constitucional 103/2019. 



    Publique-se.



    Brasília, 4 de junho de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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