Tribunal: STF
Processo: STP 1103
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-04
Data de publicação: 2025-12-04

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de pedido de suspensão de tutela provisória formulado pela Eixo SP Concessionaria de Rodovias S.A., com o intuito de sustar os efeitos de decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo que, nos autos do Agravo de Instrumento nº 2314863-20.2025.8.05.0000, determinou que a concessionária viabilizasse, no prazo de 90 dias, a ligação entre as duas áreas da Fazenda São Miguel, de modo a permitir o manejo dos animais e dos implementos agrícolas, e não apenas o acesso veicular, sob pena de multa diária de R$ 1.000,00, limitada ao valor máximo de R$ 50.000,00.



    A requerente narra que foi ajuizada ação de obrigação de fazer movida pela proprietária de imóvel dividido pela rodovia SP-294, composto por duas áreas separadas, que contava com uma passagem inferior para veículos, utilizada pela autora para travessia de animais e insumos agrícolas. Relata que, ao realizar obras de modernização e implantação de novo trevo no km 466 da rodovia, manteve a passagem existente conforme ordem judicial anterior, mas posteriormente foi surpreendida por pedido liminar que exigia a construção de uma nova passagem inferior exclusiva para atender interesses particulares da autora.



    Alega que a decisão liminar proferida pelo Tribunal de Justiça de São Paulo determinou que a concessionária executasse, em prazo exíguo de 90 dias, uma obra complexa de travessia sob o leito rodoviário, em área considerada de preservação permanente, sem projeto aprovado, sem licenciamento ambiental e sem anuência do Poder Concedente (Estado de São Paulo) e da agência reguladora ARTESP.



    Aduz que a execução da obra imposta pode causar grave lesão ao meio ambiente, especialmente por se tratar de APP, onde qualquer intervenção demanda estudo prévio de impacto ambiental e licenciamento pelos órgãos competentes, conforme determina o art. 225, §1º, IV, da Constituição Federal e o Código Florestal (Lei nº 12.651/12). A intervenção sem licença caracteriza crime ambiental, conforme legislação vigente.



    Ressalta que a medida liminar privilegia interesse particular em detrimento do interesse público, pois a obra atenderia exclusivamente à autora, enquanto os custos seriam repassados a todos os usuários da rodovia via reequilíbrio econômico-financeiro contratual, impactando tarifas de pedágio. A concessionária argumenta ainda que não possui liberalidade para alterar o bem público sem aprovação formal do Estado e da ARTESP, e que a ausência desses entes no processo impede a adequada avaliação dos impactos e da conveniência da obra.



    Assevera que o relatório técnico anexado à petição detalha a complexidade da obra exigida, incluindo supressão de vegetação nativa, intervenções em curso d’água, desapropriações adicionais, detonações e uso de máquinas pesadas. Pontua que a área indicada para construção da passagem inferior contém curso d’água natural, caracterizada como APP, cuja intervenção sem autorização legal é vedada e tipificada como crime ambiental.



    Ao final, requer a suspensão dos efeitos da liminar concedida pelo Tribunal de Justiça de São Paulo, argumentando que a execução da obra imposta acarretaria graves e irreversíveis danos ao meio ambiente, ao patrimônio público, ao erário e ao interesse coletivo, além de criar um perigoso precedente para que outros proprietários lindeiros pleiteiem obras particulares custeadas pela coletividade.



    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo deferimento do pedido, em parecer que recebeu a seguinte ementa (eDOC 21):



    “Suspensão de Tutela Provisória. Decisão liminar que determina construção, por concessionária de serviço público, de obra de ligação entre partes de imóvel dividido por rodovia, em área de preservação permanente, conforme forma e localização descritas em laudo pericial unilateralmente produzido pela autora da ação de origem. Falta de manifestação do poder concedente, da agência reguladora e dos órgãos ambientais competentes. Risco de grave lesão à ordem pública. Parecer por que o pedido seja deferido." 



    É o relatório. Decido.



    A sólida jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal considera que o incidente de contracautela é via processual autônoma à disposição de pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, que visa resguardar o interesse público primário em causas contra o Poder Público e seus agentes. Trata-se de medida condicionada à demonstração de que o ato impugnado carregue em si risco elevado à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas. Essa compreensão harmoniza-se com o disposto no artigo 4º, caput , da Lei nº 8.437/92, que estabelece:



    “Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.”



    Na mesma direção, dispõe o art. 297, caput , do Regimento Interno deste Tribunal:



    “Art. 297, do RISTF. Pode o Presidente, a requerimento do Procurador-Geral, ou da pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública , suspender, em despacho fundamentado, a execução de liminar, ou da decisão concessiva de mandado de segurança, proferida em única ou última instância, pelos tribunais locais ou federais”. (grifei).



    Observe-se que, nos termos dos arts. 4º, caput , da Lei nº 8.437/1991 e do art. 297 do RISTF, a contracautela tem natureza jurídico-processual excepcional. O tipo de cognição permitido por esta via estreita limita-se a constatar a probabilidade e a gravidade do risco representado, portando juízo mínimo sobre a matéria de fundo que perfaz a controvérsia.



    A doutrina também reforça esse entendimento, como assinala Leonardo Carneiro da Cunha:



    “(...) o pedido de suspensão cabe em todas as hipóteses em que se concede tutela provisória contra a Fazenda Pública ou quando a sentença produz efeitos imediatos, por ser impugnada por recurso desprovido de efeito suspensivo automático. Daí se poder dizer que, hoje em dia, há a suspensão de liminar, a suspensão de segurança, a suspensão de sentença, a suspensão de acórdão, a suspensão de cautelar, a suspensão de tutela antecipada e assim por diante.



    O pedido de suspensão destina-se a sobrestar a eficácia de decisões provisórias ou não definitivas. Não deve ser utilizado para suspender execuções definitivas.



    (...) Rigorosamente, o pedido de suspensão destina-se a tutelar interesse difuso, ostentando, portanto, natureza de uma postulação coletiva.O pedido de suspensão não tem natureza recursal, por não estar previsto em lei como recurso e, igualmente, por não gerar a reforma, a anulação nem a desconstituição da decisão. (...) o pedido de suspensão consiste numa ação cautelar específica destinada, apenas, a retirar da decisão sua executoriedade; serve, simplesmente, para suspender a decisão, mantendo-a, em sua existência, incólume. No pedido de suspensão, há uma pretensão específica à cautela pela Fazenda Pública.



    Ao apreciar o pedido de suspensão de liminar, o presidente do tribunal examina se houve grave lesão à ordem, à saúde, à economia ou à segurança públicas. Tradicionalmente, a jurisprudência entende que o presidente do tribunal, ao analisar o pedido de suspensão, não adentra o âmbito da controvérsia instalada na demanda, não incursionando o mérito da causa principal.



    O pedido de suspensão funciona, por assim dizer, como uma espécie de ‘cautelar ao contrário’, devendo, bem por isso, haver a demonstração de um periculum in mora inverso, caracterizado pela ofensa a um dos citados interesses públicos relevantes e, ainda, um mínimo de plausibilidade na tese da Fazenda Pública, acarretando um juízo de cognição sumária pelo presidente do tribunal. (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A fazenda pública em juízo. 21.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2024, p. 535-542, grifei). 



    Consolidou-se, ainda, o entendimento de que, por essa via processual, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, é necessário que a controvérsia do processo subjacente seja de natureza constitucional, a fim de determinar-se a competência do Presidente deste Supremo Tribunal Federal, e que a decisão tenha sido proferida por Tribunal (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia). Sobreleva transcrever importante lição da i. Ministra Rosa Weber quando da apreciação da SL 1595, Plenário, DJe 3.5.2023:



    “Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).” 



    Para melhor compreensão da controvérsia, cabe fazer um breve histórico dos autos.



    Na origem, o Juízo de primeira instância concedeu tutela de urgência para determinar que a concessionária viabilizasse a ligação entre as duas áreas da Fazenda São Miguel, conforme descrito no laudo técnico apresentado pela parte autora, até decisão final da demanda. Em resposta, a Eixo SP informou o cumprimento da decisão, afirmando ter mantido em funcionamento a antiga ligação existente entre as duas partes da fazenda. Acrescentou que a conclusão da obra pública seria acompanhada da implantação, a poucos metros do local do acesso atual, de nova passagem, mais moderna e segura, juntando fotografias à petição e colocando-se à disposição para acompanhar Oficial de Justiça na constatação das afirmações.



    O Juízo, entretanto, entendeu que a decisão liminar não estava sendo cumprida, pois o acesso veicular não permitia o manejo concomitante de animais e implementos agrícolas. Determinou, assim, a integral obediência à decisão que deferiu a tutela de urgência, no prazo de 30 dias, para garantir não somente o acesso veicular entre as duas partes da fazenda, mas também o manejo de animais e implementos agrícolas, sob pena de multa diária. Em sede de agravo de instrumento, foi concedida parcialmente a antecipação dos efeitos da tutela recursal, apenas para estender o prazo fixado na decisão agravada para 90 dias corridos, a contar da intimação do julgado. É contra essa decisão que se volta o presente pedido de contracautela. 



    No caso em análise, verifica-se que a decisão cuja suspensão se pretende faz referência expressa a pronunciamento anterior proferido no mesmo processo, o qual já havia examinado, de forma detalhada, a situação fática das propriedades afetadas pela obra pública e a necessidade de assegurar o direito de ir e vir, bem como o manejo de animais e insumos agrícolas entre as áreas separadas pela rodovia. Eis os fundamentos da decisão impugnada:



    "Assim, presentes os pressupostos de admissibilidade próprios, conheço deste recurso.



    Sem expressar posicionamento terminante sobre o deslinde dessa propositura recursal, ora concedo em parte a antecipação da tutela objetivada para dilatar ao correspondente a noventa (90) dias corridos, a contar da intimação desta decisão, o prazo para cumprimento da determinação judicial (folhas 400/401, autos originais).



    Por sinal, considero, ao menos neste primeiro momento, fundamentada a decisão agravada, a qual não se ressente de ilegalidade ou teratologia. É que dessa decisão atacada constou observância ao acórdão desta Câmara relativo ao agravo de instrumento registrado sob o número 2254711-34.2023.8.26.0000, ocasião em que se consignou, entre o mais, o seguinte (folhas 264/271, dos correspondentes autos):



    “(...) sobreleva não se discutir na presente hipótese limites de propriedade ou cabimento da desapropriação de parte do assinalado imóvel aliás, objeto de demanda outra , mas se analisar eventual ocorrência de encravamento entre as áreas que compõem esse bem e que se encontram separadas pela Rodovia Comandante João Ribeiro de Barros.



    Por sinal, extrai-se de laudo decorrente de perícia realizada no assinalado local, em parte, o seguinte (folhas 11/47, autos principais):



    '(...) A implantação do novo dispositivo de trânsito no Km 466 defronte aos imóveis 1 e 2, passará pela demolição do viaduto atual e construção de nova obra de arte convencional e inclui a proibição de transporte de semoventes e outros animais entre os dois imóveisobjetos e deflagra consequentemente uma situação de impasse, pois as duas propriedades rurais se interligam e se interagem; a lide rural diária depende exclusivamente desta comunicação atual e praticamente centenária, para os desenvolvimentos das atividades rurais consistentes de transporte de sal com trator e carreta; transporte de sementes, fertilizantes, vacinas, implementos agrícolas (plantio, adubação, pulverização, colheita e armazenamento); silo alimentação do gado nos períodos de seca; manutenção de máquinas, tratores e implementos agrícolas. A vocação da propriedade rural Fazenda São Miguel é estritamente voltada à atividade agrícola com café e amendoim, sendo a pecuária uma atividade essencial às duas áreas rurais, com criação de gado de leite e corte.



    A única alternativa viável à manutenção da comunicação viária existente entre os imóveis 1 e 2 após a conclusão das obras do novo dispositivo de tráfego e viaduto no Km 466, é a construção da nova travessia proposta neste trabalho pericial, sendo que o local exato será determinado pela expropriante e seu staff técnico para os devidos ajustes e ligações ao sistema de coleta e tubulação de águas pluviais, existentes e visíveis na margem direita do Km 467 - sentido Pompéia SP (...)'.



    Destarte, ao menos sob uma análise perfunctória, a manutenção das obras conforme inicialmente se projetou importará em perda de comunicação entre as áreas expropriadas e o remanescente do imóvel de propriedade da autora, inviabilizando o trato diário e o indevido cerceamento do direito de ir e vir (...)” . 



    Desse modo, ao menos em primeiro momento, é caso de se manter parcialmente a decisão agravada para possibilitar o efetivo acesso entre as duas áreas do imóvel sob análise, viabilizado, também, o manejo de animais e implementos agrícolas (e não, apenas, o acesso veicular).



    Sem embargo, e por isso concedida em parte a antecipação da tutela recursal, porquanto exíguo o prazo de trinta (30) dias fixado em primeiro grau de jurisdição, impõe-se a dilação correspondente.



    Com efeito, se, por um lado, sobrelevam a segurança jurídica e a coisa julgada, de outro, trata-se de implementação de obra viária que somente poderá ser efetuada após observância a específicos procedimentos administrativos, mormente pelo respectivo valor.



    Portanto, como sobredito, ora concedo em parte a antecipação da tutela recursal tão somente para dilatar para o correspondente a noventa (90) dias corridos, a contar da intimação desta decisão, o prazo para cumprimento da apontada ordem judicial." (Destaques no original)



    Como se nota, a controvérsia estabeleceu-se sobre elementos fático-probatórios, sendo certo que o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ao manter a tutela de urgência, formou sua convicção a partir da análise de documentos e demais provas produzidas nos autos, reconhecendo a probabilidade do direito invocado. 



    Dessa forma, dissentir da conclusão alcançada pela instância de origem implicaria o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos. Tal circunstância inviabiliza eventual recurso extraordinário e, por consequência, impede a abertura da via suspensiva. Nesse sentido:



    "Agravo regimental em suspensão de segurança. Ausência de matéria constitucional. Revolvimento do conjunto fático-probatório produzido nos autos de referência. Impossibilidade de se fazer uso do instituto da suspensão como sucedâneo de recurso. Precedentes. Agravo regimental não provido." (SS 5.333-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 17.03.2020)



    “Agravo interno em suspensão de segurança. Coleta de lixo urbano. Decisão cautelar do Tribunal de Contas objeto de mandamus na origem. Incidente manejado pelo autor do processo originário. Inadmissibilidade. Pretendida concessão de efeito ativo. Impossibilidade. Medida suspensiva que não consubstancia sucedâneo recursal. Precedentes. Inviabilidade de debate sobre legislação infraconstitucional e revolvimento fático-probatório em sede suspensiva. Precedentes. Agravo não provido. 1. A via eleita consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 2. Não cabe a formulação de pedido suspensivo quando o ente público requerente ostentar a posição de autor da causa principal, pois o emprego dessa medida excepcional somente se justifica em ações ajuizadas “contra o Poder Público”, ou seja, naquelas em que figure como réu (Lei nº 8.437/92, art. 4º, caput). Precedentes. 3. Nesse sentido, inviável o manejo de suspensão que veicule pedido de concessão de efeito ativo, com a finalidade de obter liminar indeferida pelas instâncias ordinárias ou de restaurar os efeitos de decisum deferitório posteriormente reformado, revogado ou sustado, não consubstanciando, o instrumento da contracautela, sucedâneo recursal. 4. Tanto o exame das normas infraconstitucionais como o revolvimento fático-probatório do processo refogem aos limites estreitos das medidas suspensivas ajuizadas perante o Supremo Tribunal Federal, pois somente diante de controvérsias envolvendo conflito direto e imediato com o ordenamento constitucional justifica-se a instauração do incidente de contracautela. Precedentes. 5. Agravo não provido.” (SS 5.646-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, DJe de 06.11.2023)



    Demais disso, da análise dos documentos acostados aos autos, verifica-se que a suposta violação à Área de Preservação Permanente não foi mencionada nas razões do agravo de instrumento apresentado na instância originária, sendo suscitada apenas na fundamentação da presente medida de contracautela. Ressalte-se que a suspensão de segurança constitui providência de caráter sumário e excepcional, motivo pelo qual se mostra incompatível com a produção incidental de provas ou com o exame aprofundado de questões fáticas. 



    Nos termos da jurisprudência desta Corte, a suspensão de segurança não substitui os instrumentos processuais próprios previstos na legislação para impugnação de decisões judiciais, sejam elas pela via ordinária ou extraordinária. Assim, o pedido de suspensão de segurança não pode ser utilizado como sucedâneo de recurso. Nesse sentido: STP 914-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, DJe de 11.05.2023; STP 791, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, DJe de 23.09.2021; e STP 157, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 17.03.2020.



    Ante o exposto, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF, não conheço do pedido.



    Publique-se.



    Brasília, 4 de dezembro de 2025.



Ministro Edson Fachin



Presidente



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