Tribunal: STF
Processo: STP 1114
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-29
Data de publicação: 2025-12-29

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de pedido de suspensão de tutela provisória formulado pelo Município de Itajaí (SC), no intuito de sobrestar os efeitos de acórdão proferido pela 2ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, nos autos do Agravo de Instrumento nº 5038273-80.2024.8.24.0000, o qual desconstituiu a liminar de imissão provisória na posse deferida em favor da Municipalidade nos autos da Ação de Desapropriação nº 5004358-38.2024.8.24.0033, movida em face de Embraed Empresa Brasileira de Edificações S.A., deixando que novo valor a ser depositado para autorizar a medida seja fixado pelo juízo de origem.

O requerente narra que ajuizou ação de desapropriação de uma área de 5.115,40 m², de propriedade da Embraed, cuja declaração de utilidade pública se deu pelo Decreto Municipal 12.996/2023. Consoante o art. 15, §1º, “a” do Decreto-Lei 3.365/1941, depositou a quantia de R$ 4.180.684,34, apurada pela Comissão de Avaliação Municipal, pleiteando a imissão provisória na posse, o que foi deferido pelo juízo de primeiro grau, permitindo o início dos trabalhos preliminares no local. O Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, contudo, deu provimento ao agravo de instrumento interposto pela empresa, compreendendo irrisório o valor depositado, de sorte que a pronta imissão na posse violaria o direito à propriedade e à justa e prévia indenização. 

Diz que a Corte local afastou a avaliação administrativa, reputando-a desprovida de fundamentação técnica, e considerou o laudo pericial apresentado pela Embraed, o qual atribuiu o “valor astronômico” de R$ 283.700.317,60 ao imóvel. Assevera que “a discrepância entre o valor ofertado e o valor apontado pelo laudo pericial (que serviu de base para a convicção do TJSC) é absurda e decorre de metodologias completamente distintas. Enquanto o Município avaliou a terra nua e as benfeitorias reais, considerando as restrições ambientais (APP) que incidem sobre mais de 80% do imóvel, o laudo pericial acolhido implicitamente pelo Tribunal projetou valores baseados em um hipotético empreendimento imobiliário futuro, utilizando metodologia involutiva que contabiliza lucros cessantes e potenciais construtivos incertos, em total descompasso com a jurisprudência que veda a indenização de expectativas de lucro em desapropriação e com o princípio da contemporaneidade da avaliação”. 

Afirma que o acórdão tem o condão de gerar grave lesão à ordem, à economia e à segurança públicas. Afirma, nesse sentido, que a área objeto da desapropriação é “indispensável para a execução das obras do projeto viário denominado ‘Binário da Osvaldo Reis’. Este projeto não se trata de uma obra isolada ou de menor importância; constitui, em verdade, a espinha dorsal do novo sistema de mobilidade urbana que conecta o Município de Itajaí ao Município de Balneário Camboriú, integrando o Projeto de Mobilidade Regional (PROMOBIS), financiado por organismos internacionais e fiscalizado rigorosamente quanto aos prazos de execução. A obra visa solucionar o colapso viário existente na região, que afeta diariamente centenas de milhares de pessoas, o transporte de cargas para o Porto de Itajaí e o fluxo turístico do litoral catarinense”.

Pontua que o valor considerado de quase trezentos milhões de reais é desproporcional para uma área de 5 mil metros quadrados e termina por inviabilizar a obra pública, uma vez inexistente orçamento municipal capaz de absorver quantia tão elevada. Ressalta que “a interrupção abrupta da posse do imóvel, que é o único entrave físico restante para a continuidade de um trecho crucial da via, desorganiza a administração pública, forçando a desmobilização de frentes de trabalho, a revisão de contratos de empreitada e o descumprimento de metas físicas estabelecidas em acordos de financiamento”.

Explicita também um efeito multiplicador gerado pela decisão impugnada, “ao validar a tese de que a imissão provisória depende de uma avaliação judicial prévia que incorpore expectativas futuras de lucro imobiliário (método involutivo) em detrimento do valor da terra nua e do valor cadastral, o Judiciário cria um precedente perigoso que inflacionará todas as desapropriações em curso e futuras no Estado de Santa Catarina e no país”.

Destaca, ademais, risco à segurança pública diante da paralisação dos trabalhos voltados à implementação do novo sistema de mobilidade urbana, pois “os congestionamentos diários não são apenas um transtorno, mas um risco à vida e à integridade física dos cidadãos. Ambulâncias, viaturas policiais e de bombeiros enfrentam dificuldades extremas de deslocamento, comprometendo o tempo de resposta em emergências. A obra do Binário foi projetada justamente para criar uma rota alternativa e descongestionar o tráfego, segregando o fluxo local do fluxo de passagem. A manutenção da decisão que impede a posse do imóvel perpetua essa situação de risco, mantendo a população refém de um sistema viário saturado e perigoso”.

Por fim, esclarece que apresentou pedido suspensivo ao Superior Tribunal de Justiça, o qual não foi conhecido, à compreensão de que o acórdão local se fundamentou em matéria constitucional (SLS 3.628).

Requer, assim:

“a) O conhecimento do presente Pedido de Suspensão de Segurança, superando-se eventuais óbices processuais relativos à legitimidade, tendo em vista a magnitude da lesão ao interesse público e o reconhecimento expresso da incompetência pelo Superior Tribunal de Justiça; 
b) A concessão de medida liminar, inaudita altera pars, para SUSPENDER os efeitos do acórdão proferido pela 2ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de Santa Catarina nos autos do Agravo de Instrumento nº 5038273-80.2024.8.24.0000, restabelecendo-se, de imediato e integralmente, a eficácia da decisão de primeira instância que deferiu a imissão provisória na posse do imóvel objeto da Ação de Desapropriação nº 5004358-38.2024.8.24.0033 em favor do Município de Itajaí, permitindo-se a continuidade das obras do Binário da Osvaldo Reis; 
c) A confirmação da liminar no mérito, mantendo-se a suspensão da decisão impugnada até o trânsito em julgado da ação de desapropriação originária, garantindo-se a prevalência do interesse público, da ordem administrativa e da economia pública municipal;”
 
A Embraed manifestou-se pela inadmissibilidade da contracautela, porquanto requerida pelo autor da ação na origem, além de tecer considerações sobre a idoneidade do laudo pericial (doc. 14).
 
O Procurador-Geral da República apresentou parecer pelo não conhecimento da medida, assim ementado (doc. 17):

“Suspensão de Tutela Provisória. Ação de desapropriação. Pedido de imissão provisória na posse, formulado pelo Município de Itajaí. Deferimento. Acórdão do Tribunal de Justiça que, em agravo de instrumento interposto pela empresa desapropriada, suspendeu os efeitos da tutela deferida pelo magistrado de primeiro grau. Contracautela ajuizada pelo ente federativo, a fim de obter efeito suspensivo ativo para restaurar a tutela deferida na origem. Inviabilidade. Parecer por que o pedido não seja conhecido.”

É o relatório. Decido.
 
A sólida jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal considera que o incidente de contracautela é via processual autônoma à disposição de pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, que visa resguardar o interesse público primário em causas contra o Poder Público e seus agentes. Trata-se de medida condicionada à demonstração de que o ato impugnado carregue em si risco elevado à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas. Essa compreensão harmoniza-se com o disposto no artigo 4º, caput, da Lei nº 8.437/92, que estabelece:
 
“Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.”
 
Na mesma direção, dispõe o art. 297, caput, do Regimento Interno deste Tribunal:

“Art. 297, do RISTF. Pode o Presidente, a requerimento do Procurador-Geral, ou da pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, suspender, em despacho fundamentado, a execução de liminar, ou da decisão concessiva de mandado de segurança, proferida em única ou última instância, pelos tribunais locais ou federais”. (grifei). 
 
Observe-se que, nos termos dos arts. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1991 e do art. 297 do RISTF, a contracautela tem natureza jurídico-processual excepcional. O tipo de cognição permitido por esta via estreita limita-se a constatar a probabilidade e a gravidade do risco representado, portando juízo mínimo sobre a matéria de fundo que perfaz a controvérsia.
 
A doutrina também reforça esse entendimento, como assinala Leonardo Carneiro da Cunha:
 
“(...) o pedido de suspensão cabe em todas as hipóteses em que se concede tutela provisória contra a Fazenda Pública ou quando a sentença produz efeitos imediatos, por ser impugnada por recurso desprovido de efeito suspensivo automático. Daí se poder dizer que, hoje em dia, há a suspensão de liminar, a suspensão de segurança, a suspensão de sentença, a suspensão de acórdão, a suspensão de cautelar, a suspensão de tutela antecipada e assim por diante.
O pedido de suspensão destina-se a sobrestar a eficácia de decisões provisórias ou não definitivas. Não deve ser utilizado para suspender execuções definitivas.
(...) Rigorosamente, o pedido de suspensão destina-se a tutelar interesse difuso, ostentando, portanto, natureza de uma postulação coletiva.O pedido de suspensão não tem natureza recursal, por não estar previsto em lei como recurso e, igualmente, por não gerar a reforma, a anulação nem a desconstituição da decisão. (...) o pedido de suspensão consiste numa ação cautelar específica destinada, apenas, a retirar da decisão sua executoriedade; serve, simplesmente, para suspender a decisão, mantendo-a, em sua existência, incólume. No pedido de suspensão, há uma pretensão específica à cautela pela Fazenda Pública.
Ao apreciar o pedido de suspensão de liminar, o presidente do tribunal examina se houve grave lesão à ordem, à saúde, à economia ou à segurança públicas. Tradicionalmente, a jurisprudência entende que o presidente do tribunal, ao analisar o pedido de suspensão, não adentra o âmbito da controvérsia instalada na demanda, não incursionando o mérito da causa principal.
O pedido de suspensão funciona, por assim dizer, como uma espécie de ‘cautelar ao contrário’, devendo, bem por isso, haver a demonstração de um periculum in mora inverso, caracterizado pela ofensa a um dos citados interesses públicos relevantes e, ainda, um mínimo de plausibilidade na tese da Fazenda Pública, acarretando um juízo de cognição sumária pelo presidente do tribunal. (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A fazenda pública em juízo. 21.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2024, p. 535-542, grifei). 
 
Consolidou-se, ainda, o entendimento de que, por essa via processual, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, é necessário que a controvérsia do processo subjacente seja de natureza constitucional, a fim de determinar-se a competência do Presidente deste Supremo Tribunal Federal, e que a decisão tenha sido proferida por Tribunal (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia). Sobreleva transcrever importante lição da i. Ministra Rosa Weber quando da apreciação da SL 1595, Plenário, DJe 3.5.2023:
 
“Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).” 
 
No presente caso, o Município requer contracautela contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina que desconstituiu a decisão de primeiro grau, afastando a imissão provisória na posse. No entanto, esta Corte possui entendimento consolidado no sentido de não ser cabível a formulação de pedido suspensivo quando o ente público requerente figura como autor da ação principal, uma vez que essa medida excepcional se justifica apenas em demandas ajuizadas contra o Poder Público, ou seja, naquelas em que este atua como réu.
 
Nesse contexto, inviável o manejo de suspensão que veicule pedido de concessão de efeito ativo, com a finalidade de obter liminar indeferida pelas instâncias ordinárias ou de restaurar os efeitos de decisum deferitório posteriormente reformado, revogado ou sustado, não consubstanciando, o instrumento da contracautela, sucedâneo recursal. Seguindo essa orientação, destaco os seguintes julgados:
 
"Agravo interno em suspensão de segurança. Coleta de lixo urbano. Decisão cautelar do Tribunal de Contas objeto de mandamus na origem. Incidente manejado pelo autor do processo originário. Inadmissibilidade. Pretendida concessão de efeito ativo. Impossibilidade. Medida suspensiva que não consubstancia sucedâneo recursal. Precedentes. Inviabilidade de debate sobre legislação infraconstitucional e revolvimento fático-probatório em sede suspensiva. Precedentes. Agravo não provido. 1. A via eleita consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 2. Não cabe a formulação de pedido suspensivo quando o ente público requerente ostentar a posição de autor da causa principal, pois o emprego dessa medida excepcional somente se justifica em ações ajuizadas “contra o Poder Público”, ou seja, naquelas em que figure como réu (Lei nº 8.437/92, art. 4º, caput). Precedentes. 3. Nesse sentido, inviável o manejo de suspensão que veicule pedido de concessão de efeito ativo, com a finalidade de obter liminar indeferida pelas instâncias ordinárias ou de restaurar os efeitos de decisum deferitório posteriormente reformado, revogado ou sustado, não consubstanciando, o instrumento da contracautela, sucedâneo recursal. 4. Tanto o exame das normas infraconstitucionais como o revolvimento fático-probatório do processo refogem aos limites estreitos das medidas suspensivas ajuizadas perante o Supremo Tribunal Federal, pois somente diante de controvérsias envolvendo conflito direto e imediato com o ordenamento constitucional justifica-se a instauração do incidente de contracautela. Precedentes. 5. Agravo não provido." (SS 5.646-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, DJe de 06.11.2023)
"Agravo regimental em suspensão de segurança. Pretendida concessão de efeito ativo. Impossibilidade. Ausência de requisitos legais que ensejem a revisão da decisão proferida na origem. Matéria, ademais, já definitivamente assentada em outro processo. Impossibilidade do uso do instituto da suspensão como sucedâneo recursal. Agravo regimental não provido. 1. O instituto da suspensão de segurança deve ser manejado segundo os requisitos previstos na lei de regência e não para a concessão de efeito ativo. 2. Questão, ademais, já definitivamente resolvida em autos de ação semelhante (SS nº 5.100), ajuizada pelo Estado de Sergipe. 3. Impossibilidade de utilização desta ação como sucedâneo recursal. 4. Agravo regimental não provido." (SS 5.102-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 04.12.2019)

Outrossim, a apreciação de eventual exorbitância do valor constante do laudo considerado pelo Tribunal local – elaborado pela perita judicial na ação de desapropriação – demandaria o revolvimento fático-probatório dos autos, o que se mostra inviável em sede suspensiva, como indicam os precedentes acima colacionados.

Ante o exposto, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF, não conheço do pedido.

Publique-se.
Brasília, 29 de dezembro de 2025.

Ministro Edson Fachin
Presidente
Documento assinado digitalmente