Tribunal: STF
Processo: ARE 1549461
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-06-14
Data de publicação: 2025-06-14

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Trata-se de agravo contra decisão que inadmitiu recurso extraordinário, fundado na letra “a” do permissivo constitucional, contra acórdão da 1ª Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça, assim ementado (e-doc. 313):



    “PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÕES DESTINADAS A TERCEIROS. SENAI. AUTO DE INFRAÇÃO. LAVRATURA NA VIGÊNCIA DA LEI N. 11.457/2007. NULIDADE. MODULAÇÃO DE EFEITOS. REJEIÇÃO. 



    1. O Supremo Tribunal Federal já decidiu que as contribuições destinadas ao SESC, SESI, SENAI e SENAC foram recepcionadas pelo art. 240 da Constituição Federal e são contribuições sociais gerais, enquanto as mais recentes (SEBRAE, APEX-BRASIL, APS e ABDI) têm natureza jurídica de contribuição de intervenção no domínio econômico (CIDE). 



    2. As contribuições de terceiros são, portanto, tributos, de modo que, em regra, o crédito tributário correspondente somente pode ser constituído, de forma privativa, pela autoridade administrativa por meio do lançamento, na forma do art. 142 do CTN. 



    3. Com a entrada em vigor da Lei n. 11.457/2007, por força das disposições contidas especialmente em seus arts. 2º e 3º e por ostentarem os serviços sociais autônomos integrantes do denominado Sistema “S” natureza de pessoa jurídica de direito privado e não integrarem a administração pública, cabe tão somente à Secretaria de Receita Federal do Brasil, em regra, proceder às atividades de tributação, fiscalização, arrecadação e cobrança das contribuições de terceiros. 



    4. Prevalência do entendimento consagrado no acórdão embargado, no sentido de que é nulo o ato de fiscalização conduzido pelo SENAI na vigência da Lei n. 11.457/2007, que culminou na lavratura de auto de infração destinado à exigência de contribuição adicional. 



    5. Nos casos de embargos de divergência, não se pode extrair das normas processuais vigentes a tese de eficácia além das partes para o julgado, de modo a ensejar, eventualmente, modulação de efeitos, que, no caso, não deve ser acolhida . 6. Embargos de divergência em recurso especial desprovidos. Modulação de efeitos rejeitada.”



    Opostos embargos de declaração, estes foram rejeitados (e-doc. 335).



    No recurso extraordinário, alega-se ter havido violação aos arts. 70, parágrafo único; 84, IV; 146, III, “b”; 149; e 240, da Constituição Federal e aos arts. 34, § 5º e 62, ambos do ADCT.



    Sustenta a parte recorrente que o Supremo Tribunal Federal declarou a constitucionalidade das contribuições geral e adicional devidas ao SENAI, bem como a recepção, com status normativo de lei complementar dos Decretos-lei nºs 4.084/42; 4.936/42; 6.246/47; e 60.466/67.



    Defende que o art. 10 do Decreto 60.466/67 - que autoriza a arrecadação direta da contribuição adicional do SENAI, é matéria privativa de lei complementar, e como tal foi recepcionado e somente por essa espécie normativa pode ser alterado, de modo que não poderia ser revogado pelo Decreto presidencial sem número de 10 de maio de 1991, com atribuição meramente regulamentar.



    No mesmo sentido, destaca que o art. 10 do Decreto nº 60.466/67, recepcionado pela CF/88 como lei complementar, não poderia ter sido revogado, ainda que tacitamente, pela Lei nº 11.457/2007, norma geral de hierarquia inferior, distinta da competência dada pela CF/88 para tratar daquela matéria ao tempo da suposta revogação.



    Assevera, ainda, violação aos arts. 70, parágrafo único e 240, da Constituição Federal e aos arts. 34, § 5º e 62 do ADCT, no sentido da 



    “(...) possibilidade de arrecadação direta da contribuição geral ou adicional pelo próprio SENAI está prevista não apenas na legislação de regência, recepcionada com status de lei complementar, mas na própria Constituição Federal de 1988, que, em seu artigo 70, parágrafo único, estabelece o dever desta entidade, pessoa jurídica de direito privado, de prestar contas ao TCU diante da possibilidade de arrecadar as contribuições a si destinadas.”



    Aduz que 



    “A recepção da sistemática de arrecadação direta das contribuições devidas ao SENAI e sua compatibilidade com o Sistema Tributário Nacional são claras no texto constitucional: seus aspectos formais (o nome de “decreto”) são indiferentes na aferição de sua eficácia diante do paradigma constitucional que o recepciona materialmente (STF, AI 839.196 AgR, Rel. Ministro GILMAR MENDES, DJe de 18/04/2011).”



     



    Afirma que o Decreto 60.466/67 não poderia ter sido revogado pelo Decreto Presidencial nº 10, de maio de 1991, pois essa norma, editada sob a égide da CF/88, somente teria função regulamentar.



    Ressalta a necessidade de se observar o princípio da segurança jurídica e da legítima confiança



    Requer o provimento do recurso para reformar o acórdão recorrido e, assim, julgar improcedentes os pedidos formulados na inicial.



    Decido.



    Não merece prosperar a irresignação.



    O Tribunal de origem dirimiu a controvérsia sob os seguintes fundamentos (e-doc. 316):



    “Sob aspectos da denominada "parafiscalidade", é cabível, portanto, a delegação legal da atividade de arrecadar determinados tributos a pessoas de direito público ou privado, desde que expressamente prevista em lei. 



    Ocorre que, in casu, o SENAI, à luz da Lei n. 11.457/2007, não mais ostenta capacidade tributária, ou seja, não é o titular do direito de exigir as contribuições compulsória ou adicional. 



    O SENAI busca fundamentar sua legitimidade no disposto no art. 10 do Decreto n. 60.466/1967, que dispunha: 



    Art. 10. A taxa adicional de 20% (vinte por cento) devida ao Serviço Nacional de aprendizagem Industrial (SENAI) pelos estabelecimentos que tiverem mais de 500 (quinhentos) empregados, conforme dispõe o artigo 6º do Decreto-lei nº 4.048, de 22 de janeiro de 1942, e o artigo 3º do Decreto-lei nº 6.245, de 5 de fevereiro de 1944, será recolhida diretamente ao SENAI, a quem incumbirá sua fiscalização. (Grifos nossos) 



    Todavia, o referido ato normativo foi expressamente revogado pelo Decreto Presidencial s/n., de 10/05/1991. Essa afirmação, inclusive, encontra amparo tanto no sítio eletrônico da Presidência da República (...) quanto no da Câmara dos Deputados (...) e do Senado Federal (...). Ou seja, não pode mais amparar o recolhimento direto da contribuição adicional, tampouco a promoção de atos de natureza fiscalizatória pelo SENAI.



     Cabe ressaltar que a Segunda Turma guarda compreensão diversa, pois entende que o Decreto s/n, de 10/05/1991 "não pode ter suprimido o art. 10 do Decreto 60.466/1967, porquanto tal norma teria "sido editada sob o Ato Institucional 4/1966, que, em seu art. 9º, § 2º, atribuiu força de lei aos decretos sobre matéria administrativa e financeira, razão pela qual não poderia ser revogado por ato infralegal". Acrescenta que o referido decreto "foi recepcionado pela ordem jurídica atual, pois a Carta de 1967-69 aprovou os atos de natureza legislativa expedidos com base em Atos Institucionais (art. 181, I e III)".



    (...)



    Com todo o respeito à tese oposta, a validade do decreto em tela não deve, e não pode, ser examinada à luz da Carta Política anterior, mas à da Constituição Federal de 1988, que remete à lei complementar a disciplina do lançamento e do crédito tributário e não assegura manutenção definitiva de ato normativo expedido pelo Chefe do Poder Executivo em nenhuma hipótese, nem sua eventual recepção com força de lei (a fim de impedir sua revogação), tal como ocorrera no caso sob exame. Nesse contexto, tem-se como absolutamente válida a revogação expressa do Decreto n. 60.466/1967 pelo Decreto Presidencial s/n, de 10/05/1991. Não obstante, ainda que se entenda que houve a recepção do decreto como lei ordinária, deve ser reconhecida, especialmente na parte em que confere legitimidade para o SENAI arrecadar diretamente a contribuição adicional e fiscalizar tal tributo, sua revogação tácita por incompatibilidade com a Lei n. 11.457/2007. 



    O Decreto-Lei n. 4.048/1942, que criou o SENAI, organizado e dirigido pela Confederação Nacional da Indústria (CNI), com a finalidade de organizar e administrar escolas de aprendizagem para industriários em todo o país, estabeleceu a incidência de uma contribuição compulsória para os estabelecimentos industriais e um adicional no percentual de 20% em relação aos contribuintes que tiverem "mais de quinhentos operários", nos seguintes termos: 



    Art. 3º O Serviço Nacional de Aprendizagem dos Industriários será organizado e dirigido pela Confederação Nacional da Indústria. 



    Art. 4º Serão os estabelecimentos industriais das modalidades de indústrias enquadradas na Confederação Nacional da Indústria obrigados ao pagamento de uma contribuição mensal para montagem e custeio das escolas de aprendizagem. § 1º A contribuição referida neste artigo será de dois mil réis, por operário e por mês. § 2º A arrecadação da contribuição de que trata este artigo será feita pelo Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Industriários, sendo o produto posto à disposição do Serviço Nacional de Aprendizagem dos Industriários. [...] 



    Art. 5º Estarão isentos da contribuição referida no artigo anterior os estabelecimentos que, por sua própria conta, mantiverem aprendizagem, considerada, pelo Serviço Nacional de Aprendizagem dos Industriários, sob o ponto de vista da montagem, da constituição do corpo docente e do regime escolar, adequada aos seus fins. 



    Art. 6º A contribuirão dos estabelecimentos que tiverem mais de quinhentos operários será acrescida de vinte por cento. 



    Observa-se que essa contribuição adicional tem como base de cálculo, portanto, a contribuição compulsória, que hoje incide no percentual de 1% sobre a folha de salários, consistente na remuneração paga, devida ou creditada a segurados do Regime Geral de Previdência Social, nos termos do Decreto-Lei n. 6.246/1944 (...)



    (...)



    A contribuição adicional tem, em última análise, como base de cálculo, assim como a contribuição compulsória, a folha de salários. Trata-se tão somente de um acréscimo incidente sobre o tributo que já é devido, não havendo que falar em base imponível distinta. Basta ver que o SENAI, por seu preposto, "autuou" a empresa relativamente às contribuições compulsória e adicional. 



    A Lei n. 11.457/2007 criou a denominada "Super-Receita" e estabeleceu competir à União arrecadar, fiscalizar, administrar, lançar e normatizar, além dos impostos que lhe são destinados, as contribuições sociais, as instituídas a título de substituição e as devidas a terceiros, assim entendidos outras entidades e fundos, aplicando-lhes, no que couber, as suas disposições, nos seguintes termos: 



    Art. 2º. Além das competências atribuídas pela legislação vigente à Secretaria da Receita Federal, cabe à Secretaria da Receita Federal do Brasil planejar, executar, acompanhar e avaliar as atividades relativas a tributação, fiscalização, arrecadação, cobrança e recolhimento das contribuições sociais previstas nas alíneas a, b e c do parágrafo único do art. 11 da Lei n. 8.212, de 24 de julho de 1991, e das contribuições instituídas a título de substituição. 



    [...] 



    Art. 3º As atribuições de que trata o art. 2º desta lei se estendem às contribuições devidas a terceiros, assim entendidas outras entidades e fundos, na forma da legislação em vigor, aplicando-se em relação a essas contribuições, no que couber, as disposições desta Lei. 



    [...] 



    § 2º O disposto no caput deste artigo abrangerá exclusivamente contribuições cuja base de cálculo seja a mesma das que incidem sobre a remuneração paga, devida ou creditada a segurados do Regime Geral de Previdência Social ou instituídas sobre outras bases a título de substituição.



    O diploma legal em referência buscou estabelecer parâmetros de segurança jurídica ao racionalizar a administração tributária no âmbito Federal, concentrando em apenas um órgão as atividades que lhe são inerentes. 



    Trata-se de um avanço extremamente relevante, pois o contribuinte se encontrava na contingência de pagar tributos a diversos órgãos, autarquias e entidades, muito embora tivessem como destino os cofres da União, o que lhe causava desconforto e incerteza no cumprimento de seu dever legal. 



    Consoante se verifica nos dispositivos transcritos, o art. 3º, caput e § 2º, da Lei n. 11.457/2007 atribui à Secretaria da Receita Federal do Brasil a fiscalização, arrecadação e cobrança das contribuições devidas a terceiros, cuja base de cálculo seja a remuneração paga, devida ou creditada a segurados do Regime Geral de Previdência Social, caso das contribuições compulsória e adicional devidas ao SENAI. 



    De outra parte, em consonância com o disposto no art. 142 do CTN, a Lei n. 10.593/2002, que dispõe sobre a reestruturação da carreira Auditoria do Tesouro Nacional, com a redação dada pela Lei n. 11.457/2007, preconiza competir privativamente ao Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil constituir o crédito tributário das contribuições mediante lançamento, assim como executar procedimentos de fiscalização, in verbis: 



    Art 6º São atribuições dos ocupantes do cargo de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil: 



    I -no exercício da competência da Secretaria da Receita Federal do Brasil e em caráter privativo: 



    a) constituir, mediante lançamento, o crédito tributário e de contribuições; 



    [...] 



    c) executar procedimentos de fiscalização, praticando os atos definidos na legislação específica, inclusive os relacionados com o controle aduaneiro, apreensão de mercadorias, livros, documentos, materiais, equipamentos e assemelhados; 



    Nesse contexto, há revogação tácita do Decreto n. 60.466/1967. 



    Outrossim, atribuir a empregado ou preposto do SENAI a possibilidade de "lançar" e fiscalizar, conferindo-lhe poderes para exigir escritas fiscais e demais documentos do contribuinte, além de contrariar a Constituição Federal e o CTN, importa em negativa de vigência às normas jurídicas dispostas nas Leis n. 11.457/2007 e 10.593/2002.



    A Segunda Turma desta Corte Superior tem compreendido, conforme consignado no acórdão apontado como paradigma, que "o SENAI não perdeu a sua legitimação para a cobrança da contribuição adicional, uma vez que se trata de contribuição com destinação educacional, de natureza não previdenciária, e deve ser feita em guia específica conforme previsão de seu regimento, com vistas a cumprir necessidades desse órgão para a empresa contribuinte, não se verificando a necessidade de intervenção da Receita Federal do Brasil" (REsp 1.821.797/RJ, rel. Ministro Herman Benjamin, DJe 18/05/2020). 



    No entanto, conforme acima afirmado, o STF já decidiu que as contribuições destinadas a terceiros têm natureza de contribuição social geral ou de intervenção no domínio econômico – CIDE. Eventual destinação educacional, data venia, não afasta a natureza tributária da exação. Outrossim, apresenta-se impróprio qualificar o SENAI como órgão, já que não integra a administração pública. Por fim, previsão regimental não constitui instrumento secundário válido se, tal como na presente hipótese, não encontra amparo nas leis de regência. Com efeito, o Decreto n. 60.466/1967 entrou em conflito com o Sistema Tributário Constitucional em vigor. 



    Registre-se que o REsp 771.556/RJ (rel. Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe de 30/08/2006), que "reconhece a legitimidade ativa do SENAI para promover ação de cobrança da contribuição adicional instituída pelo art. 6º do Decreto 4.048/42", não serve de suporte ao debate instaurado nos presentes embargos de divergência, porquanto proferido antes da superveniência da Lei n. 11.457/2007. 



    O SENAI alega que cobra aquilo que foi definido em ‘Termo de Cooperação Técnica e Financeira’. No entanto, tal instrumento não pode dispor sobre tributos e, por conseguinte, amparar atos fiscalizadores ou cobrança judicial.



    (...)



    No caso, o "Termo de Cooperação Técnica e Financeira", mediante o qual a empresa embargada recolheria a contribuição diretamente ao SENAI, sem participação da Receita Federal do Brasil, apresenta-se como instrumento secundário de caráter individual inválido, desprovido de amparo legal, concebido com base em ato normativo revogado; estabelece indevida arrecadação direta de uma exação que é destinada aos cofres públicos federais e, por fim, reveste-se de caráter transacional em flagrante confronto com o que estabelece o art. 3º do CTN, segundo o qual o tributo é prestação pecuniária compulsória instituída por lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada. 



    Cabe ressaltar que o entendimento aqui exposto não revela intenção de desonerar o contribuinte de suas obrigações de natureza tributária, concernente ao dever de recolher as contribuições devidas ao SENAI, que, por sua vez, é entidade que desempenha, há longa data, relevante papel educacional na formação daqueles que exercem atividades de natureza industrial. Tampouco se pretende comprometer as receitas da instituição, ao impedir o recolhimento direto de contribuições. Tão somente se reconhece que compete à Secretaria da Receita Federal do Brasil a administração desses tributos. 



    Na verdade, o que não se pode permitir é que haja comprometimento do princípio da legalidade estrita, que rege as relações no âmbito do Direito Tributário, por força do disposto no art. 150, I, da Constituição Federal, segundo o qual ‘sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios; I – exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça’.



    (...)



    Em resumo, não há tributação válida sem observância da legalidade estrita. De fato, a manutenção do direito de fiscalizar, arrecadar e cobrar contribuições destinadas a terceiros por pessoa jurídica de direito privado integrante do denominado Sistema "S" contraria, em última análise, o Sistema Tributário Nacional, entendido este como o conjunto de regras jurídicas destinadas a disciplinar a instituição, a fiscalização, a cobrança e a arrecadação, tal como exposto. 



    Por fim, esta Primeira Seção já definiu que os integrantes do Sistema ‘S’ são parte ilegítima para figurarem no polo passivo de ações em que se discutem contribuições de terceiros, porquanto são meros destinatários de subvenção econômica.



    (...)



    Por uma questão de lógica jurídica, caso prevaleça a compreensão de que os serviços sociais possam lançar e cobrar as contribuições que lhes são destinadas, devemos proceder à revisão desse entendimento, a fim de reconhecer a legitimidade passiva ad causam dessas entidades para figurarem no polo passivo de ações ajuizadas por contribuintes que questionam os mencionados tributos, visto que não se condena a Fazenda Nacional por atos que seriam praticados por terceiros, no caso, pelo SENAI. 



    Nesse contexto, tem-se que o acórdão embargado não merece reforma, ao entender que, com a entrada em vigor da Lei n. 11.457/2007, por força das disposições contidas especialmente em seus arts. 2º e 3º, e por ostentarem os serviços sociais autônomos integrantes do denominado Sistema “S” natureza de pessoa jurídica de direito privado e não integrarem a administração pública, cabe tão somente à Secretaria de Receita Federal do Brasil, em regra, proceder às atividades de tributação, fiscalização, arrecadação e cobrança das contribuições de terceiros.”



    Como se vê, o Juízo a quo, não obstante ressaltar o entendimento do Supremo Tribunal Federal de que as contribuições destinadas ao SESC, SESI, SENAI e SENAC foram recepcionadas pelo art. 240 da Constituição Federal e são contribuições sociais gerais, consignou absolutamente válida a revogação expressa do Decreto n. 60.466/1967 pelo Decreto Presidencial s/n, de 10/05/1991, bem como, após a superveniência da Lei nº 11.457/2007, caber tão somente à Secretaria de Receita Federal do Brasil, em regra, às atividades de tributação, fiscalização, arrecadação e cobrança das contribuições de terceiros.



    Nesses termos, acolher a pretensão recursal demandaria a análise da legislação infraconstitucional pertinente, inviável em sede extraordinária, por configurar ofensa meramente reflexa ao texto constitucional.



    No mesmo sentido, as seguintes decisões monocráticas proferidas pelo Relator Ministro Luís Roberto Barroso (Presidente): ARE 1.548.776/SP, Dje 12/5/2025; ARE 1.528.232/SP, Dje 4/12/2024; ARE 1.519.573/SP, Dje 16/10/2024; e ARE 1.513.205/BA, de Relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, Dje 20/9/2024.



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso.



    Sem majoração dos honorários de sucumbência (Súmula nº 512).



    Publique-se.



    Brasília, 14 de junho de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente