Tribunal: STF
Processo: ACO 3678
Classe: ACO
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-22
Data de publicação: 2025-12-22

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:
(Petições nºs 89042/2025 e 174710/2025)

Cuida-se de ação cível originária, com pedido de tutela de urgência, ajuizada pelo Estado do Rio de Janeiro contra a União, por alegada violação do pacto federativo mediante atos comissivos e omissivos relacionados à dívida pública do ente subnacional, defendendo a necessidade de atuação jurisdicional para se restabelecer o equilíbrio federativo com a União
O Estado Fluminense argumentou que a União teria estruturado políticas de limitação do comprometimento financeiro de entes subnacionais com o pagamento da dívida pública e de refinanciamento dessas dívidas, impondo i) “acréscimos moratórios leoninos” e ii) a desistência, pelos entes subnacionais, de ações judiciais por meio das quais se pretendia questionar essa abusividade, como condição para adesão às políticas.
Aduziu que essas políticas, somadas ao “baixo crescimento das receitas” - cuja principal causa seria “a política econômica da União, de juros estratosféricos e a guerra fiscal, que retirou indústrias dos centros com economias mais maduras, levando-as para outros centros com incentivos fiscais” - teriam “fulmina[do] a autonomia federativa do Estado do Rio de Janeiro”, tendo-se “como legado uma dívida ainda maior e um rastro de piora na oferta de serviços públicos e redução de investimento do Estado, pois os recursos decorrentes do ajuste fiscal são direcionados ao pagamento do serviço da dívida, sem qualquer resultado sobre a sua redução”.
O Estado do Rio de Janeiro também defendeu que o desequilíbrio das contas dos entes subnacionais foi agravado por comportamento da União na instituição de políticas públicas. Nesse tocante, alegou que sua adesão ao Regime de Recuperação Fiscal atualmente em vigor (RRF/RJ) “foi homologado em 22 de junho de 2022, um dia antes da entrada em vigor da LC nº 194/2022, a qual [... teria causado] perdas bilionárias à arrecadação”.
Sustentou que, não obstante os impactos em suas receitas decorrentes das escolhas do ente nacional, “buscou cumprir integralmente o plano, iniciado em 2022” -, tendo adimplido “cerca de R$ 1,6 bilhão em 2022 e R$ 4,9 bilhões em 2023” -, bem como “quitou 2 (duas) operações de crédito junto à União Federal [...], além de ter utilizado os recursos de seu caixa na expectativa da continuidade de uma negociação adequada com o Governo Federal”, perspectiva que não se concretizou, uma vez que  
“o Conselho de Supervisão do Regime de Recuperação Fiscal e a Secretaria do Tesouro Nacional [opinaram] no sentido de que o Estado do Rio de Janeiro estaria inadimplente, culminando com [ato do] Ministério da Fazenda impondo penalidade de 30 (trinta) pontos percentuais aos pagamentos devidos.
65. Tal decisão ignorou a manifestação do Estado do Rio de Janeiro (cf. ofício anexo) que apontava as razões e justificativas de tal inadimplemento, nos termos do art. 33, § 1º, do Decreto Federal nº 10.681/2021.
66. Isto é, o Estado do Rio de Janeiro, que pagaria 22,22 (vinte e dois virgula vinte e dois) pontos percentuais, passará a pagar 52,22 (cinquenta e dois vírgula vinte e dois) pontos percentuais, saindo de um pagamento previsto de R$ R$ 6,7 bilhões para R$ 9,4 bilhões, no exercício de 2024, quando tal valor somente seria atingido em 2027, não restando outra alternativa a não ser recorrer mais uma vez a essa E Corte Suprema para restabelecer o tratamento constitucionalmente digno ao Estado.”
O Estado do Rio de Janeiro requereu tutela de urgência para determinar  
“a) a suspensão dos pagamentos, até que a União Federal e as autoridades fazendárias realizem a repactuação da dívida pública, com amparo nos critérios preconizados nesta petição e extirpando as verbas indevidamente inseridas no cálculo final, que repercutem e majoram o débito até os dias de hoje, e
b) impor a obrigação de não fazer às autoridades federais, no sentido de que se abstenham de impor novas sanções, proceder à retenção de verbas e repasses obrigatórios devidos ao Estado.”
 Pediu também que, em sede liminar, ficasse 
“estabelecido que o Estado do Rio de Janeiro passar[ia] a contingenciar um percentual de 1% do total de sua receita anual, limitado ao valor total de R$ 4,9 bilhões, equivalente aos pagamentos realizados ao longo do exercício de 2023, a fim de arcar com seus compromissos com o Tesouro Nacional, uma vez julgada em definitivo a presente demanda.”
Transcrevo os pedidos finais apresentados pelo Estado do Rio de Janeiro na petição inicial: 
“[...] requer [que] seja o pedido julgado procedente, para afastar o estado de coisas inconstitucional ora denunciado e conhecendo a ocorrência do pagamento da dívida pública do Estado do Rio de Janeiro ao longo dos anos e, em consequência, declarar a inexistência de relação jurídica obrigacional entre a União Federal e o Estado, no que diz respeito à exigência da dívida consolidada.
Subsidiariamente, caso assim não se entenda, o que se admite apenas por eventualidade, requer que seja reconhecido o ‘estado de coisas inconstitucional’ na relação estabelecida ao longo dos anos entre a União Federal e o Estado do Rio de Janeiro e, em consequência:
(i) impor à União Federal obrigação de fazer, para determinar à Secretaria do tesouro Nacional que efetue o recálculo da dívida pública consolidada do Estado do Rio de Janeiro, extirpando os valores indevidos e ilegalmente nela incluídos ao longo do tempo e das diversas consolidações assinadas;
(ii) impor à União Federal obrigação de fazer, para determinar que o novo cálculo da dívida pública e das parcelas de juros e demais encargos seja estabelecido de acordo com parâmetros compatíveis com as demais despesas públicas, incluindo pagamentos devidos no âmbito do regime público estadual a aposentados e pensionistas, e demais vinculações constitucionais, permitindo  que sejam limitados os pagamentos mensais a percentual da receita corrente líquida que permita ao Estado do Rio de Janeiro arcar com suas obrigações constitucionais e legais, mantendo-se adimplente com o pagamento de encargos da dívida pública; e
(iii) impor à União Federal obrigação de fazer, para determinar que seja apresentado pela STN novo modelo que compense de fato as perdas de arrecadação da LC 194/2022 de forma sustentável pelos Estados.”
 Em 6/5/24, proferi decisão liminar, deferindo a tutela de urgência em menor extensão, 
“de modo a i) suspender o aumento de 30 (trinta) pontos percentuais no serviço da dívida do Estado do Rio de Janeiro com a União Federal, imposto como sanção por alegado descumprimento do plano de recuperação fiscal firmado, e ii) assegurar ao Estado do Rio de Janeiro o direito de, até nova decisão nesses autos, pagar à União, no regime de recuperação fiscal firmado, as parcelas dos meses correspondentes no valor devido no ano de 2023, sem que lhe sejam aplicadas quaisquer sanções por alegado inadimplemento do pacto.” (DJe de 7/5/24)

Na Sessão Plenária Virtual de 17/5/24 a 24/5/24, o processo foi destacado pelo Ministro Flávio Dino, após meu voto no sentido de confirmar a decisão liminar.
A União apresentou agravo regimental contra o deferimento do pedido liminar, controvertendo as alegações de que a realidade fiscal do Estado do Rio de Janeiro seria decorrência de comportamento abusivo do ente nacional. No ponto, defendeu que “a fragilidade das contas públicas do Estado do Rio de Janeiro se deve as escolhas locais”.
Em suas razões, o ente nacional alegou que o Estado Fluminense estaria utilizando a presente ação para “reavivar o problema da onerosidade excessiva dos encargos originais do contrato, o qual [já teria sido] devidamente equacionado pelas LCs nºs 148/2014 e 151/2015”.
Quanto à forma de incidência de juros sobre a dívida, sustentou que a  regra positivada na LC nº 156/2016 e praticada pela União está em consonância com “solução acordada” entre União, Estados e Distrito Federal, após ajuizamento de diversos mandados de segurança no STF. 
A União afirmou, também, que os “efeitos da LC nº 194 [...] foram objeto de acordo homologado por esse STF”; bem como que o STF possui decisões (v.g. ADI nº 5.981 e da ACO nº 3.085) pela constitucionalidade das “exigências de desistência e de renúncia das ações judiciais previstas, respectivamente, no art. 1º, § 8º, da LC nº 156/2016 e no art. 3º, § 3º, da LC nº 159/2017 (na redação original)”.
Afirmou que o ingresso do Estado Fluminense no regime de recuperação fiscal regulamentado pela LC nº 159/2017, com as alterações implementadas pela LC nº 178/2021, decorreu de acordo firmado em sede de ação ajuizada no STF e que, “além das condições facilitadas para pagamento, a LC nº 156 e, posteriormente, a LC nº 178/2021, reduziram expressivamente o estoque da dívida do Estado do Rio de Janeiro no vultoso montante de R$ 49,3 bilhões”.
A partir desse contexto, a União alegou que o ente subnacional adota “[c]omportamentos contraditórios, incompatíveis com a boa-fé objetiva, [...] desde a assinatura do [Contrato de Confissão, Promessa de Assunção, Consolidação e Refinanciamento de Dívidas, conforme a Lei nº 9.496/1997, em 29/10/1999]”.
O ente nacional também apresentou as razões identificadas pelas instâncias federais responsáveis pelo acompanhamento do plano de recuperação fiscal do Estado do Rio de Janeiro para o aumento do saldo devedor aprovado após o acordo formado na ACO nº 3457, ponderando que
“tal aumento do estoque do saldo devedor é uma decorrência natural das diversas decisões judiciais que autorizaram o não pagamento do serviço da dívida. Além disso, nos períodos de carência estabelecidos pelo próprio RRF, o Estado do Rio de Janeiro também ficou um tempo considerável sem amortizar o saldo devedor.
A STN acrescenta, ainda, que ‘dívidas com terceiros foram honradas pela União e acrescidas ao saldo devedor controlado por conta gráfica referente ao RRF’ (Nota Técnica SEI nº 1162/2024/MF - doc. anexo).
Uma dessas dívidas assumidas foi, paradoxalmente, a alienação da CEDAE, que, em vez de ter sido utilizada pelo Estado para auxiliá-lo no alcance do reequilíbrio fiscal (utilização dos valores para abatimento do saldo devedor), foi utilizada para aumentar o seu nível de endividamento (destinação dos recursos para expansão dos gastos correntes). Trata-se aqui, novamente, de uma escolha política local.”
Alegou-se, também, que há descumprimento pelo Estado Fluminense das condicionantes legais para atingimento do equilíbrio fiscal do ente aderente ao regime de recuperação, dizendo que “o Rio de Janeiro foi, entre os entes federativos que participam de regime, aquele que promoveu o maior aumento com despesa de pessoal”, e que esse aumento decorreria “muito em função da concessão de reajustes salariais”, registrando que
“[a]s despesas com pessoal do Estado aumentaram 20,6% em 2022 e 8,6% em 2023, ante inflações de 5,8% e 4,6%, respectivamente. Ao todo, em dois anos de vigência de seu segundo Regime de Recuperação Fiscal, o Estado aumentou suas despesas com pessoal em 31,0%.”
Consignou, ainda, que 
“[o] Estado também aproveitou a liquidez financeira provida pelo Regime para ampliar seus investimentos, que compõem a rubrica de despesa com a maior possibilidade de contingenciamento por parte dos entes federativos. Após estipular em seu Plano de Recuperação Fiscal que realizaria investimentos no ano de 2022 de apenas R$ 2,7 bilhões, o Estado ignorou esse compromisso e aplicou R$ 5,6 bilhões em investimentos.”
 Quanto ao contexto que teria resultado na aplicação de sanção ao ente subnacional pelo descumprimento do plano de recuperação fiscal firmado em 2021, a União afirmou que 
“o Ministro de Estado da Fazenda negou a revisão solicitada pelo Estado das inadimplências incorridas tanto com respeito ao descumprimento do limite de crescimento das despesas primárias, atestado pela Secretaria do Tesouro Nacional, quanto ao descumprimento de vedação disposta no art. 8º da Lei Complementar nº 159, de 2017, constatado pelo Conselho de Supervisão do Regime de Recuperação Fiscal. [...]
Como consequência, houve a aplicação da penalidade de aceleração da retomada dos pagamentos de suas dívidas em 30 pontos percentuais (10 p.p. pelo descumprimento do teto de gastos e 20 p.p. pelas infrações às vedações do Regime).”
Ao tomar ciência do Parecer de Força Executória nº 00138/2024/SGCT/AGU, o Estado do Rio de Janeiro protocolizou a Petição nº 122.998/2024, na qual requereu a ratificação da
“medida cautelar na ACO nº 3678/RJ, de modo a afastar o seu descumprimento pela União, seja para se assegurar a obrigação de não fazer, consubstanciada no afastamento das danosas condições que lhe foram impostas, agravadas pela aplicação de ilegal sanção que majorou em 30% (trinta por cento) os pagamentos que seriam devidos, bem como para se manter o volume de pagamentos que foi realizado no exercício de 2023, limitado ao montante de R$ 4,9 bilhões de reais, que, aliás, já foi integralmente pago no ano de 2024.”
Em 3/10/24, proferi decisão deferindo o pedido para sanar a obscuridade no comando inserido no item “ii” da decisão liminar publicada no DJe de 07/05/24, esclarecendo que as parcelas do plano de recuperação fiscal do Estado do Rio de Janeiro devem respeitar o valor total previsto para o ano de 2023 até nova decisão nesses autos. 
Ademais, determinei a suspensão do presente processo e o encaminhamento dos autos ao Núcleo de Solução Consensual de Conflitos (NUSOL) a fim de que fossem realizadas as tratativas entre os entes com o escopo de se buscar uma conciliação no feito.
Foi realizada audiência com a presença de representantes de ambos os entes federativos (em 30/10/24), bem como foram promovidas audiências em separado com representantes da União (em 8/11/24) e do Estado Fluminense (em 12/11/24), dando oportunidade para um e outro lados exporem disputas subjacentes à dívida consolidada do Estado do Rio de Janeiro e ao atual cenário fiscal do ente em confronto com o plano de recuperação fiscal acordado em 2021, nos autos da ACO nº 3.457.  
Por meio de decisão de 20/12/24 (DJe de 7/1/25), após reflexões empreendidas em diálogo entre as partes dos autos e diante da tramitação legislativa do PLP nº 121/24 (voltado à instituição de política com potencial de impactar na solução da presente demanda), proferi decisão interlocutória para estender os efeitos do provimento cautelar inicialmente deferido, de modo a 
“i) assegurar a permanência do Estado do Rio de Janeiro no Regime de Recuperação Fiscal regido pela Lei Complementar nº 159/17, com as alterações implementadas pela Lei Complementar nº 178/21, ii) manter a suspensão do aumento de 30 (trinta) pontos percentuais no serviço da dívida do Estado do Rio de Janeiro com a União Federal, imposto como sanção por alegado descumprimento, no tempo pretérito a esta decisão, do plano de recuperação fiscal firmado e iii) garantir ao ente o direito de, nos primeiros 6 (seis) meses de 2025,  pagar à União as parcelas dos meses correspondentes no valor devido no ano de 2023, ficando, desde logo, advertido de que as diretrizes legais do regime devem ser observadas.”
Essa decisão foi objeto de impugnação da União, por meio de agravo regimental (eDoc. 110). No recurso, o ente nacional manifestou irresignação quanto à delimitação do objeto pretendida pelo Estado do Rio de Janeiro e registradas na decisão recorrida nos termos:
“[...] indiquei a necessidade de especificação de pontos controvertidos para se afirmar um ambiente de negociações factíveis, tendo o Estado do Rio de Janeiro reduzido a causa da querela aos seguintes objetos:
i) operações de crédito contratadas pelo Estado do Rio de Janeiro com garantia da União, as quais teriam sido viabilizadas após a edição da Resolução nº 45/2010 e autorização do Ministro da Fazenda à época, não obstante ciência do ente nacional da ausência de capacidade de pagamento do Estado Fluminense, voltadas à concretização de projetos imprescindíveis à realização das Olimpíadas de 2016 na cidade do Rio de Janeiro, sob risco de impacto negativo na imagem e na credibilidade do Brasil;
ii) juros incidentes na dívida do Estado do Rio de Janeiro objeto do Regime de Recuperação Fiscal firmado na vigência da Lei Complementar nº 159/2017, em sua redação original; e
iii) operação de crédito celebrada para enfrentamento dos impactos de catástrofe natural ocorrida em 2011, na Região Serrana do Estado do Rio de Janeiro (Petrópolis, Teresópolis e Nova Friburgo).”
No ponto, defendeu a União que somente o item i acima identificado estaria contido na peça vestibular da presente ação, consignando sua não concordância com a alegada ampliação objetiva da demanda.
A União também pediu a reforma do provimento liminar, alegando, em síntese, que as decisões proferidas em caráter precário nessa e em outras demandas antecedentes relacionadas ao pagamento das dívidas do Estado do Rio de Janeiro com o ente nacional, ao ingresso e à manutenção do Estado Fluminense no regime de recuperação teriam resultado em ambiente de desajuste fiscal e comprometimento da política legislada, afastando o ente subnacional do equilíbrio preconizado.
Por meio de decisão publicada no DJe de 25/6/25, deferi a prorrogação dos efeitos da decisão liminar publicada no DJe de 7/5/24, acolhendo as ponderações apresentadas pelo Estado do Rio de Janeiro (eDoc. 113) quanto ao risco à continuidade de serviços essenciais e políticas públicas do ente diante da iminência do encerramento da eficácia da decisão interlocutória publicada no DJe de 7/1/25, concluindo pela permanência dos requisitos que justificaram a tutela de urgência inicial ante os argumentos apresentados pelo ente subnacional acerca da “apos[ição do] veto [presidencial] parcial ao projeto aprovado [por meio da Lei Complementar nº 212, de 13 de janeiro de 2025], que [teria atingido] cerca de trinta dispositivos e cujo alcance [teria] desnatura[do] a essência e ratio da nova legislação que “[i]nstitui o Programa de Pleno Pagamento de Dívidas dos Estados (Propag)”]” e a pendência de apreciação desses vetos pelo Congresso Nacional para fins de definição, com segurança jurídica, das escolhas a serem feitas no coprometimento orçamentário estatal com o propósito de atingimento do equilíbrio fiscal.
Nessa decisão, destaquei os vetos opostos à LC nº 212/2025 que teriam sido submetidos ao Congresso Nacional e, em junho de 2025, permaneciam pendentes de análise e votação pelo Poder Legislativo, a saber:
“Do “Estudo do Veto nº 5/2025”1 produzido pela Secretaria Legislativa do Congresso Nacional, extraio que foram, no total, “30 dispositivos vetados”, estando seu conteúdo assim sintetizado:
‘O veto incide sobre regras atinentes ao Programa de Pleno Pagamento de Dívidas dos Estados (Propag), abrangendo os seguintes tópicos: a) Estados afetados por calamidade pública aderentes ao Programa de Pleno Pagamento de Dívidas dos Estados (Progag); b) instrumentos admitidos para o pagamento da dívida do Estado; c) dívidas passíveis de pagamento com a cessão de recebíveis do Estado junto ao FNDR; d) amortizações extraordinárias por meio de serviços de cooperação federativa; e) compatibilização entre contratos de refinanciamento; f) suspensão da obrigatoriedade dos limites da LRF para despesa com pessoal; g) valores residuais do Regime de Recuperação Fiscal durante o incremento gradual de parcelas do Propag; h) dispensa das obrigações do Regime de Recuperação Fiscal no exercício da solicitação de adesão ao Propag; i) casos de dispensa da limitação do crescimento das despesas primárias; j) regulamentação das metas anuais de desempenho da educação dos Estados aderentes ao Propag; k) obrigações dos Estados compensados por perda de ICMS acima dos valores legais em razão de decisão do STF; l) dedução da dívida estadual de valores transferidos para execução de obras de responsabilidade da União.’”
A União, por meio da Petição nº 89042/2025, postulou “tutela provisória de urgência em caráter incidental”, alegando “reiteradas violações ao regime de recuperação fiscal pelo Estado do Rio de Janeiro”; reforçando suas ponderações no fato de que os demais entes estatais que aderiram ao regime de recuperação fiscal estariam adimplentes, a revelar violação do postulado da isonomia.
Aduziu que “novos descumprimentos [teriam sido] perpetrados [pelo ente fluminense] posteriormente à decisão judicial de 20 de dezembro de 2024”, relatando que
“foram concedidos: a recomposição da Gratificação de Locomoção (Judiciário); o reajuste dos auxílios alimentação, educação e transporte (Tribunal de Contas); a indenização equivalente a 1/3 da remuneração do cargo, por três anos, após afastamento, em razão da vedação ao exercício da advocacia; a indenização por férias não usufruídas (Ministério Público, Judiciário e Tribunal de Contas); e a concessão de segurança institucional a ex-governadores, por prazo de quatro a oito anos (Executivo).”
O ente nacional fundamentou o seu pedido de tutela de urgência incidental também na compreensão de que não haveria, para o Estado do Rio de Janeiro, “plano de recuperação fiscal válido”, na medida em que, “em julho de 2024, deveria ter sido realizada a atualização bianual obrigatória do Plano de Recuperação Fiscal (PRF), que exige a revisão conjunta das seções indicadas nos incisos II a V do caput do art. 5º (projeções financeiras, medidas de ajuste, ressalvas às vedações do art. 8º da Lei Complementar nº 159/2017, metas e compromissos fiscais)”. 
Nesse tocante, narrou que
“36. A Secretaria do Tesouro Nacional relata que, ao realizar a análise da primeira proposta de atualização do Plano de Recuperação Fiscal do Estado do Rio de Janeiro, identificou diversos apontamentos críticos que comprometem a consistência e a viabilidade do Plano. Foram identificadas divergências em rubricas fundamentais, como despesas com pessoal, juros, amortizações e transferências constitucionais, o que compromete a confiabilidade das projeções e a aderência do Plano às normas contábeis e fiscais vigentes. 
37. Além disso, a análise da STN identificou inadequações metodológicas na apuração do serviço da dívida por competência e na incorporação de parcelamentos de débitos em rubricas indevidas, além da tentativa de alteração do ano-base [de 2021 para 2023] para o limite de crescimento de despesas primárias, em desacordo com o marco legal do Regime.
[...]
42. Em seguida, em 12 de novembro de 2024, o Estado do Rio de Janeiro enviou uma versão revisada da sua proposta de atualização do Plano de Recuperação Fiscal. Por meio do Parecer SEI 4479/2024/MF, a STN analisou a capacidade do Plano de alcançar o equilíbrio fiscal exigido pelo RRF e concluiu pela rejeição da versão atualizada do Plano, em razão de haver, dentre outros pontos: 
a) divergências relevantes entre os dados do Plano e os demonstrativos fiscais oficiais; 
b) fragilidade nas medidas de ajuste propostas, com ausência de reformas estruturais; 
c) projeções fiscais incompatíveis com o equilíbrio financeiro exigido pelo Regime; e 
d) descumprimento do limite de crescimento das despesas primárias (art. 2º, V, da LC nº 159/2017). 
43. Na análise da STN, foi reconhecido que o aumento da alíquota geral do ICMS de 18% para 20% se mostrou insuficiente para compensar o descontrole das despesas, especialmente com pessoal, que continuaram crescendo acima da média nacional e em desacordo com os parâmetros da Lei de Responsabilidade Fiscal.
44. Ainda, foi constatado que o Plano apresentava inconsistências significativas, especialmente nas projeções de receitas e despesas, comprometendo a credibilidade do cenário fiscal apresentado. O Parecer SEI 4479/2024/MF da STN apontou que o Plano não apresentou medidas estruturantes para garantir a sustentabilidade das finanças públicas no médio e longo prazo. 
45. Outro ponto crítico, novamente, foi a inadequação da metodologia adotada para o cálculo do serviço da dívida por competência. As premissas assumidas pelo Estado destoam do regramento do Regime de Recuperação Fiscal, como a desconsideração das incorporações ao contrato do art. 9º-A da LC 159/2017. 
46. Reitere-se que esse Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADI 6.892, declarou a constitucionalidade do regramento legal do Regime de Recuperação Fiscal, reconhecendo expressamente que a “observância de normas editadas pelo ente contábil central decorre da necessidade de se garantir tratamento isonômico aos entes participantes do regime de recuperação fiscal. Há base constitucional e legal para a vinculação dos entes federados em recuperação fiscal às normas de contabilidade da União”.
47. Desse modo, a STN concluiu que a proposta de atualização do PRF não atendeu ao critério de equilíbrio fiscal previsto no art. 25 do Decreto 10.681/2021, recomendando que o Estado revisasse suas projeções e adotasse medidas mais robustas e realistas, a fim de permitir uma avaliação efetiva da capacidade de reequilíbrio fiscal. A ausência de ajustes comprometia não apenas a aprovação do plano, como também a credibilidade do Estado perante o Regime. 
48. Finalmente, a proposta de atualização do Plano não contemplava, em nenhum momento até o final do Regime, o respeito ao limite para o crescimento das despesas, disposto no art. 2º, § 1º, V, da LC 159/2017.”
A União pediu que fosse proferida decisão em tutela de urgência,
“(i) fix[ando] o prazo de 60 (sessenta) dias para que o Estado do Rio de Janeiro apresente Plano de Recuperação Fiscal atualizado, em conformidade com todas as exigências legais e normas contábeis aplicáveis, determinando-se que, enquanto não houver aprovação regular do novo Plano, fiquem suspensas as “ressalvas” previstas no Plano expirado [e]
(ii) determin[ando] que o Estado do Rio de Janeiro, no mesmo prazo, apresente, juntamente com a proposta de atualização do Plano, medidas compensatórias dos impactos financeiros dos descumprimentos constatados pelo Conselho de Supervisão, conforme estimados na tabela indicada no parágrafo 24 da presente petição.”
Instado a se manifestar acerca das alegações e do pedido formulado pela União por meio da Petição nº 89042/2025, o Estado do Rio de Janeiro, em sede preliminar, alegou que o ente nacional não teria legitimidade para requerer “tutela de urgência com conteúdo diverso daquele discutido no mérito principal”, o qual estaria “limitad[o] a questões relacionadas à dívida pública do ente subnacional”; e, “[a]inda que tenha impacto financeiro no Regime de Recuperação Fiscal, não [apresentaria] qualquer pedido ou causa de pedir relacionados às vedações ou aos critérios formais do regime, como a atualização do respectivo Plano”.
Aduziu, também, que não estaria configurado o requisto da “urgência” para deferimento da tutela pleiteada pela União, uma vez que, i) quanto à alegação de descumprimento do plano de recuperação fiscal aprovado no momento da adesão ao regime, os fatos relacionados referem-se aos exercícios financeiros de 2022,  2023 ou 2024 e, ii) quanto à obrigatoriedade da atualização em julho de 2024, já teriam decorridos, conforme reconhecido pelo próprio ente nacional, mas de doze meses sem que fosse realizada. Defendeu, dessa perspectiva, que 
“não [haveria] qualquer situação de urgência atual ou superveniente que justifique a adoção de medida excepcional. Pelo contrário, fica evidente a inexistência de risco iminente ou de dano irreparável, requisitos indispensáveis para a concessão de tutela provisória, nos termos do art. 300 do CPC.”
No tocante às alegações de descumprimento do plano do Estado do Rio de Janeiro aprovado na adesão ao regime da LC nº 178/21, reiterou os argumentos apresentados na peça vestibular relativamente aos impacto da Lei Complementar nº 194/22 em sua arrecadação ao “promover alterações significativas nas alíquotas do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), principal fonte de receita do ente estadual”. 
No poto, aduziu que, “[e]mbora a União tenha implementado mecanismos de compensação”, eles “foram limitad[o]s a valores globais, o que resultou em uma frustração de arrecadação da ordem de R$ 18,6 bilhões em ICMS [imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços] e FECP [Fundo Estadual de Combate e Erradicação à Pobreza]”.
O Estado do Rio de Janeiro defendeu, ainda, que a “substituição do ano [...] de 2021 por 2023 [como base de cálculo para o limite de despesas primárias]” na  “proposta de revisão do Plano de Recuperação Fiscal [apresentada] em 2024” teria levado em consideração informação prestada por sua Secretaria de Fazenda (SEFAZ) de que, em 2021, ‘as despesas ficaram artificialmente comprimidas’, tendo sido desconsiderada ‘a complexidade da máquina pública e [...] o crescimento vegetativo natural das despesas obrigatórias’.” Argumentou, assim, que
“[a] medida não visa ampliar gastos de forma irresponsável, mas sim ajustar o parâmetro de controle para um patamar executável, que possibilite o cumprimento dos compromissos fiscais sem comprometer a continuidade dos serviços públicos essenciais.”
Alegou, ainda, que há equívoco na conclusão da União de descumprimento do regime tendo como parâmetro o “Teto de Gastos”, pois “o cumprimento do programa deve ser avaliado com base nas metas do art. 7º-B da LC 159/2017 — e o Teto de Gastos não está entre essas metas obrigatórias”, servido esse critério “apenas para classificar o desempenho do Estado, e não para determinar sua exclusão ou descumprimento do regime.
Sustentou, também, que o Estado do Rio de Janeiro não se apresenta indiferente à “obrigação de atualizar o Plano de Recuperação Fiscal”.
Por fim, argumentou que a aprovação da LC nº 212/2025 teria inaugurado “novo marco legal”, com a instituição de “regras inéditas de refinanciamento, ainda sujeitas à análise final do Congresso Nacional, tendo em vista os vetos presidenciais ainda não apreciados”. Nesse cenário, sustentou que
“eventual extinção do RRF, combinada com a indefinição quanto às regras do novo programa, inviabiliza[ria] qualquer planejamento fiscal de médio e longo prazo sob os parâmetros antigos, o que reforça a razoabilidade de se aguardar a estabilização do novo regime antes de qualquer reformulação formal do Plano.”
A União, por meio da Petição nº 124546/2025