Tribunal: STF
Processo: ARE 1016702
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-21
Data de publicação: 2025-02-21

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITES DA COMPETÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO PARA DETERMINAR OBRIGAÇÕES DE FAZER AO ESTADO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. ÁREAS DE RISCO. OBRIGAÇÃO DE IMPLEMENTAÇÃO DE MEDIDAS URBANÍSTICAS. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. OFENSA NÃO CONFIGURADA. INÉRCIA DA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL. PRECEDENTES. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de agravo nos próprios autos interposto pelo Município de São Paulo/SP, objetivando a reforma de decisão que inadmitiu recurso extraordinário manejado com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    "AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SENTENÇA PROCESSUAL. IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DO PEDIDO. CARÊNCIA DA AÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA. SENTENÇA ANULADA. Ação civil pública ajuizada para obter condenação do Município em obrigação de fazer consistente em sanear área sujeita a riscos de inundação, deslizamentos e contaminação dos moradores. Riscos identificados pela própria Administração. Adoção de medidas ineficazes de saneamento urbano. Causa de pedir e pedidos que, por premissa, rejeitam a existência de discricionariedade. Inexistência de vedação, no ordenamento jurídico, para a formulação dos pedidos. O Ministério Público pretende o controle jurisdicional para alcançar uma resposta que se encontra perfeitamente delineada e albergada pelo ordenamento jurídico. Resistência oposta pelo Município pode, em tese, determinar a improcedência dos pedidos,mas não revela sua impossibilidade jurídica. Anulação da sentença que restabelece liminar concedida “initio litis”. Impossibilidade de imediato julgamento de mérito. A controvérsia gravita em torno de matéria que torna indispensável assegurar que a marcha processual se faça sob o domínio do contraditório e da ampla defesa.” 



    Nas razões do apelo extremo, o Município de São Paulo/SP, sustenta, em síntese, que “no ano de 2010, foi determinado ao Município a análise dos riscos (prazo de 30 dias), e a remoção e alojamento dos moradores cujas residências estiverem localizadas em área classificada como de risco alto e muito alto (prazo de 180 dias), o monitoramento mensal para controle dos riscos, bem como o cadastramento das edificações e de seus ocupantes. Após a prolação de sentença julgando o feito improcedente, houve anulação do julgado, no ano de 2013, por acórdão que restabeleceu ab initio litis a - decisão interlocutória.Com vistas ao cumprimento da liminar, o Município acostou aos autos Plano de Contingência de Proteção e Defesa Civil, que vem sendo executado pelos agentes municipais a fim de minimizar os riscos do local até que haja a efetiva remoção dos ocupantes, o qual inclui constante monitoramento e zeladoria da área” (doc. 31, p. 113-114). Assevera que “justificou em juízo a complexidade das providências para a efetiva remoção e alojamento dos moradores das áreas de alto risco, por extrapolarem a capacidade da Subprefeitura competente e juntou documentação comprovando a realização da selagem e cadastro de todas as moradias locais, e o cruzamento desses dados com o cadastramento realizado em 2004 que gerou a titulação da área, a fim de verificar quantas destas famílias em situação de risco receberam o título de posse, para definir o atendimento habitacional.” (doc. 31, p. 114). Aduz que “verifica-se, de plano, que o Ministério Público, sob a chancela do Poder Judiciário, pretende imiscuir-se em competência privativa do ente federado, qual seja, a regularização urbanística de ocupação em área de risco” (doc. 31, p. 120). Requer, ao final, o provimento do recurso extraordinário.



    O Ministério Público do Estado de São Paulo apresentou contrarrazões (doc. 31, p. 127-129).



    É o relatório. DECIDO.



    Ab initio, pontuo que a jurisprudência desta Suprema Corte está sedimentada no sentido de que o Poder Judiciário, no afã de assegurar o exercício de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, pode determinar, de forma excepcional, a implementação pelo Estado de políticas públicas, desde que configurada a inércia ou morosidade da Administração, sem que tal ingerência configure violação ao princípio da separação dos poderes (artigo 2º da Constituição Federal). O referido entendimento restou consolidado pelo Plenário desta Corte, no âmbito do RE n. 684.612/RJ - Tema 698 de Repercussão Geral, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Relator para Acórdão o Ministro Roberto Barroso, DJe 4.8.2023 -, em que se estabeleceu os critérios para a intervenção judicial. Cite-se ementa:



    “Direito constitucional e administrativo. Recurso extraordinário com repercussão geral. Intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas. Direito social à saúde. 1. Recurso extraordinário, com repercussão geral, que discute os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde. No caso concreto, busca-se a condenação do Município à realização de concurso público para provimento de cargos em hospital específico, além da correção de irregularidades apontadas em relatório do Conselho Regional de Medicina. 2. O acórdão recorrido determinou ao Município: (i) o suprimento do déficit de pessoal,especificamente por meio da realização de concurso público de provas e títulos para provimento dos cargos de médico e funcionários técnicos, com a nomeação e posse dos profissionais aprovados no certame; e (ii) a correção dos procedimentos e o saneamento das irregularidades expostas no relatório do Conselho Regional de Medicina, com a fixação de prazo e multa pelo descumprimento. 3. A saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar - políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. 4. A intervenção casuística do Poder Judiciário, definindo a forma de contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador. 5. Parcial provimento do recurso extraordinário, para anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame da matéria, de acordo com as circunstâncias fáticas atuais do Hospital Municipal Salgado Filho e com os parâmetros aqui fixados. 6. Fixação das seguintes teses de julgamento: “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)”. (grifei)



    Nesse sentido, confiram-se, à guisa de exemplo, julgados proferidos pela Primeira e Segunda Turmas deste Tribunal, in litteris: 



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 14.6.2016. DIREITO CONSTITUCIONAL. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. IMPOSIÇÃO DE MULTA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 



    1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar ao Estado a obrigação de fazer reparação em escolas, quando estas se encontrarem em condições precárias, por se relacionarem a direitos ou garantias fundamentais, sem que isso ofenda o princípio da separação dos poderes. 



    2. Agravo regimental a que se nega provimento, com majoração de honorários advocatícios, com base no art. 85, § 11, do CPC, e aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC.” 



    (ARE 942.573-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Primeira Turma, DJe de 13/02/2017)



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO – POLÍTICAS PÚBLICAS – RESTAURAÇÃO DE RODOVIAS – DETERMINAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO – PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES – OFENSA NÃO CONFIGURADA – SUCUMBÊNCIA RECURSAL (CPC/15, ART. 85, § 11) – NÃO DECRETAÇÃO, NO CASO, ANTE A AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM VERBA HONORÁRIA NA ORIGEM – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.” 



    (RE 826.254-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe de 22/02/2017) 



    Com efeito, o Tribunal de origem ratificou sentença de primeiro grau, a qual dirimiu a controvérsia nos seguintes termos:



    “(...) A ação civil pública foi aparelhada pelo Inquérito Civil nº 194/04, instaurado pela Promotoria de Habitação e Urbanismo da Capital para averiguar a ocupação irregular de imóveis em área considerada de preservação permanente e de risco. 



    Neste âmbito, no dia 27.07.2005 foi concluído o Parecer Técnico nº 344/04 pelo Centro de Apoio Operacional das Promotorias de Urbanismo e Meio Ambiente — CAOUMA, o qual constatou a ocupação precária de área considerada de preservação permanente 'non aedificandi', bem como a instabilidade do terreno e risco de desmoronamento dos barracos e da via (fls. 25/31), a exigir que a Municipalidade agisse para a eliminação dos riscos detectados. 



    Consoante o Ofício Recomendação PJHURB n 0 1997/09 (fls. 2641267), o Ministério Público Estadual explicou que desde o ano de 2004 vem acompanhando as providências adotadas pelo Poder Público para afastar a situação de risco do local, apontando que a falha de fiscalização permitiu a instalação de dezenas de famílias na área. Afirmou ainda que embora a Municipalidade tenha executado obras de melhoria, tais medidas não se mostraram suficientes para a eliminação dos perigos. 



    É certo que a Administração Pública possui discricionariedade na tomada de medidas públicas voltadas para o ordenamento urbano. 



    Contudo, no caso dos autos, verifica-se que a atuação administrativa foi desidiosa e em dissonância aos ditames normativos, já que permitiu a ocupação da área de risco, agravando o problema narrado na peça inicial, daí a justificar a intervenção do Poder Judiciário. 



    (...)



    E ainda que assim não fosse, infere-se dos autos que a Municipalidade tinha conhecimento da existência da ocupação irregular às margens do Córrego Iguaçu, mas falhou em promover as medidas efetivas para a eliminação dos riscos. 



    (...)



    Ora, a Administração Pública reconheceu o caráter emergencial das intervenções pertinentes e realizou o mapeamento dos riscos. Entretanto, as medidas adotadas não os atenuaram, cabendo ressaltar que, há muito tempo, a Municipalidade já tinha ciência dos problemas apresentados. 



    (...)



    Destarte, consoante o acima visto, o Município de São Paulo detém competência para ordenar a ocupação do solo urbano, mediante planejamento e controle do uso, e, portanto, fiscalizar, controlar e promover a segurança e a preservação do meio ambiente natural e urbanístico (poder-dever).



    (...)



    Enfim, é o que basta para a manutenção da procedência da demanda” (doc. 16, p. 5-22) 



    Destarte, o acórdão recorrido está consonante com a jurisprudência desse Tribunal, no sentido de implementar medidas urbanísticas a fim de sanar a ocupação irregular de imóveis em área considerada de preservação ambiental permanente, além dos riscos de deslizamentos nas vias públicas. A análise dos demais pontos relativos às medidas supostamente implementadas pelo ente Municipal a título de atendimento habitacional demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que se revela inviável em sede de recurso extraordinário. Portanto, incidem, na espécie, os óbices das Súmulas 279 e 280 do Supremo Tribunal Federal, in verbis: “Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário” e “Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário”. No  sentido foram os julgados proferidos por esta Suprema Corte, em casos similares ao presente, in litteris: 



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITES DA COMPETÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO PARA DETERMINAR OBRIGAÇÕES DE FAZER AO ESTADO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. OBRIGAÇÃO DE CONSERVAÇÃO E MANUTENÇÃO DE TRECHO DA RODOVIA SP–425. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. OFENSA NÃO CONFIGURADA. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.” (ARE 1.504.848, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, Pv de 14.02.2025)



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLÍTICAS PÚBLICAS. OBRIGAÇÃO DE FAZER. OFENSA À SEPARAÇÃO DOS PODERES. NÃO OCORRÊNCIA CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. O entendimento da Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no Supremo Tribunal Federal no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais. 2. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 3. A teor do art. 85, § 11, do CPC/2015, o ‘tribunal, ao julgar recurso, majorará os honorários fixados anteriormente levando em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, observando, conforme o caso, o disposto nos §§ 2º a 6º, sendo vedado ao tribunal, no cômputo geral da fixação de honorários devidos ao advogado do vencedor, ultrapassar os respectivos limites estabelecidos nos §§ 2º e 3º para a fase de conhecimento’. 4. Agravo interno conhecido e não provido.” (ARE 1.378.111-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 11.7.2022)



    No mesmo sentido as seguintes decisões monocráticas: RE 152.8251/RJ, Relator o Ministro André Mendonça, j. 4.12.2024; RE 1.509.766/RJ, Relator o Ministro Cristiano Zanin, j. 2.9.2024; RE 1.505.582/RJ, Relator o Ministro Dias Toffoli, j. 21.8.2024. 



    Por fim, observo que o presente agravo foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que conduziria à aplicação de sucumbência recursal. Nada obstante, por não ter havido condenação ao pagamento de honorários advocatícios no Tribunal a quo, fica impossibilitada a sua majoração, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015.



    Ex positis, DESPROVEJO o agravo, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 21 de fevereiro de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



Documento assinado digitalmente