Tribunal: STF
Processo: MS 40431
Classe: MS
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-08-07
Data de publicação: 2025-08-07

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado por REDE SUSTENTABILIDADE, partido político em nível nacional, e TÚLIO GADÊLHA SALES DE MELO, deputado federal, em face de ato cometido pela autoridade apontada como coatora, HUGO MOTTA WANDERLEY DA NOBREGA, Presidente da CÂMARA DOS DEPUTADOS, com base nos argumentos abaixo relatados.



    Os impetrantes afirmam sua legitimidade ativa para a impetração, alegando que o partido possui representação no Congresso Nacional, e que,



    “Conforme definido em seu Estatuto Partidário, precisamente em seu art. 4º, a Rede Sustentabilidade é uma associação de cidadãos e cidadãs dispostos a atuar, em âmbito nacional, no “respeito à natureza e à vida em todas as suas formas de manifestação e da promoção e defesa do meio ambiente ecologicamente equilibrado” (inc. V), bem como a “legalidade” (inc. XII), sendo estas elencadas entre as cláusulas pétreas do órgão partidário”. 



    Quanto ao segundo impetrante, asseveram que o parlamentar, na condição de deputado federal, é detentor de direito público subjetivo à observância do devido processo legislativo constitucional.



    Apontam ofensa ao devido processo legal legislativo, noticiando violações no processo legislativo ao longo da tramitação do Projeto de Lei 2.159, de 2021, que dispõe sobre o licenciamento ambiental.



    Alegam, em suma, que 



    “Em 26/05/2025, foi apresentado à Mesa Diretora da Câmara dos Deputados o Projeto de Lei nº 2.159/2021, pelo Senado Federal, dispondo sobre “Emendas do Senado ao Projeto de Lei nº 2.159, de 2021 (PL nº 3.729, de 2004, na Casa de origem), que ‘Dispõe sobre o licenciamento ambiental; regulamenta o inciso IV do §1º do art. 225 da Constituição Federal; altera as Leis nºs 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, e 9.985, de 18 de julho de 2000; revoga dispositivo da Lei nº 7.661, de 16 de maio de 1988; e dá outras providências”. 



    Noticiam que 



    O projeto vinha de revisão promovida pelo Senado Federal, considerando sua iniciativa ter sido proposta na Câmara dos Deputados e remetido à Casa revisora em 18/05/2021 por meio do Ofício nº 407/2021/PS-GSE. 



    Isso porque, o Projeto de Lei possui origem naquela cuja tramitação inicial ocorreu na Câmara dos Deputados inicialmente sob o nº 3.729, de 2004, e dispunha sobre “o licenciamento ambiental, regula o inciso IV do §1º do art. 225, da Constituição Federal; altera as Leis nºs 9.605, de 12 de fevereiro de 1998 e 9.985, de 18 de julho de 2000; revoga dispositivo da Lei 7.661, de 16 de maio de 1988, e dá outras providências”. 



    Relatam que o Plenário do Senado Federal, na sessão deliberativa realizada no dia 21.05.2025, aprovou, em revisão e com emendas, o Projeto de Lei renumerado sob o nº 2.159/2021, encaminhando as emendas realizadas à Câmara dos Deputados.



    Todavia, recebido o projeto para aprovar ou rejeitar as emendas, foi apresentada subemenda à proposta, que, aprovada, foi encaminhada à sanção presidencial, o que viola o devido processo legislativo, uma vez que caberia à Câmara dos Deputados apenas aprovar ou rejeitar as emendas, sendo inviável a apresentação de nova emenda pelo Relator. 



    Obtemperam que



     



    “quando o Legislativo atua em desconformidade com a Constituição — seja desrespeitando a iniciativa privativa prevista nos artigos 61, §1º e 84, VI, seja aprovando leis sem observância do quórum constitucional ou dos trâmites regimentais essenciais —, o Judiciário não apenas pode, como deve, exercer seu papel contramajoritário, invalidando a norma. Essa atuação não representa violação à separação dos poderes, mas sim sua preservação, pois a supremacia da Constituição vincula igualmente todos os órgãos estatais”. 



    Aduzem que, 



    Nos termos do art. 65 c/c parágrafo único da Constituição Federal, o projeto de lei aprovado por uma Casa será revisto pela outra, em um só turno de discussão e votação, e enviado à sanção ou promulgação, se a Casa revisora o aprovar, ou arquivado, se o rejeitar, voltando o projeto à Casa iniciadora em caso de emendas. 



    Por conseguinte, no retorno à Casa iniciadora, não cabe alteração das emendas por novas emendas, mas tão apenas sua aprovação ou rejeição, nos termos da doutrina e do art. 120, §2º, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, segundo o qual “somente será admitida emenda à redação final para evitar lapso formal, incorreção de linguagem ou defeito de técnica legislativa, sujeita às mesmas formalidades regimentais da emenda de mérito”. 



    Asseveram que 



    Na emenda do Senado é utilizado o termo “saneamento básico”, relacionando-o à Lei nº 11.445/2007, que prevê, em seus termos, que o saneamento básico compreende os serviços públicos de abastecimento de água, esgotamento sanitário, drenagem e manejo de resíduos sólidos e de águas pluviais urbanas (art. 3º, inciso I, alíneas a, b, c e d 2). 



    A subemenda apresentada pelo Relator claramente altera o mérito do dispositivo, ao reduzir a aplicação do licenciamento simplificado somente para o abastecimento de água e esgotamento sanitário. 



    Afirmam que o Relator justificou a subemenda em seu parecer prévio, no sentido de ser possível “que o relator apresente emendas (ou subemendas) de redação, de técnica legislativa (inclusive em razão de desatualização da matéria com o ordenamento jurídico) ou de saneamento de inconstitucionalidade, de injuridicidade ou de falta de adequação financeira e orçamentária das modificações introduzidas pelo Senado”, mas não foi o que ocorreu no caso ora noticiado, pois houve modificação do mérito do artigo. 



    Segundo exposto na inicial deste mandamus, “deve ser reconhecido vício na tramitação do Projeto de Lei nº 2.159/2021, determinando a retirada da subemenda apresentada pelo Relator ou o encaminhamento da proposta legislativa ao Senado Federal para nova deliberação”.



    Justificam necessidade da obtenção de medida cautelar para suspender a tramitação do Projeto de Lei nº 2.159/2021, até o julgamento de mérito do presente mandado de segurança, considerando que, tendo sido encaminhado para sanção presidencial, a deliberação do Presidente da República importará em perda do objeto do remédio constitucional.



    Ante o exposto, requerem os impetrantes: 



    (a) A concessão de medida liminar para suspender a tramitação do Projeto de Lei nº 2.159/2021, enviado para a sanção presidencial, até o julgamento do mérito do mandado de segurança, nos termos do art. 7º, III da Lei nº 12.016/09; 



    (b) No mérito, seja concedida segurança para, reconhecido vício na tramitação do Projeto de Lei nº 2.159/2021, determinando a retirada da subemenda apresentada pelo Relator ou o encaminhamento da proposta legislativa ao Senado Federal para deliberação. 



    É o relatório. Decido.



    Preliminarmente, assento a legitimidade ativa ad causam para a presente impetração, pois, na linha da jurisprudência desta Suprema Corte, os membros do Congresso Nacional são legitimados a promover o controle jurisdicional sobre o processo de formação das leis e das emendas à Constituição. Nesse sentido, cito os seguintes julgados: MS nº 20.257/DF, red. do ac. Min. Moreira Alves; MS nº 27.971/DF, Rel. Min. Celso de Mello;– MS nº 31.816/DF-AgR-MC, red. do ac. Min. Teori Zavascki; MS nº 31.832/DFMC, Rel. Min. Luiz Fux.



    Reafirmou este Supremo Tribunal a sua jurisprudência pela admissão, como exceção, “[d]a legitimidade do parlamentar - e somente do parlamentar - para impetrar mandado de segurança com a finalidade de coibir atos praticados no processo de aprovação de lei ou emenda constitucional incompatíveis com disposições constitucionais que disciplinam o processo legislativo” (MS nº 32.033/DF - grifei).



    O mandado de segurança, contudo, não merece prosperar, diante do seu manifesto descabimento. 



    Assento, inicialmente, que esta Corte possui entendimento no sentido de ser inadmissível, no sistema brasileiro, o controle jurisdicional preventivo de constitucionalidade material de projetos de lei. 



    Distinguiu a Corte, portanto, para efeitos de controle de constitucionalidade sobre projeto de lei ou de emenda à Constituição, as hipóteses em que o controle se perfaz para prevenir inconstitucionalidade material à futura lei, daquele que visa assegurar a constitucionalidade do trâmite tendente a aprová-la. No primeiro caso, tem-se a impossibilidade de atuação preventiva por esta Corte, pois, como destacado na ementa do julgado apontado



    “a prematura intervenção do Judiciário em domínio jurídico e político de formação dos atos normativos em curso no Parlamento, além de universalizar um sistema de controle preventivo não admitido pela Constituição, subtrairia dos outros Poderes da República, sem justificação plausível, a prerrogativa constitucional que detém de debater e aperfeiçoar os projetos, inclusive para sanar seus eventuais vícios”



    No caso dos autos, dirige-se a impetração contra ato do Presidente da Câmara dos Deputados, com base em suposta violação ao devido processo legislativo, com destaque para a norma prevista no art. 120, §2º, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, uma vez que o Relator do PL n. 2.159/2021, em seu parecer proferido em Plenário, no tocante às emendas do Senado Federal, teria promovido ajuste ilegítimo no texto das emendas 11 e 13 do Senado Federal, para substituir o termo “saneamento básico” por “abastecimento de água e esgotamento sanitário”. (nesse sentido, foi juntado aos autos o Edoc. 7).



    Note-se, portanto, que a alegada ofensa ao devido processo legislativo não prescindiria da interpretação da aplicação e do alcance de normas regimentais, matéria não sindicável ao controle jurisdicional. Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes:



    Mandado de segurança. Medida acautelatória. Projeto de lei complementar. Legislação eleitoral. PLP nº 121/2021. Devido processo legislativo. Proporcionalidade partidária. Nulidade do requerimento de urgência. Ofensa a princípios e regras constitucionais. Não ocorrência. Indeferimento da tutela liminar. 1. Conforme remansosa jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, inclusive em precedente julgado sob a Sistemática da Repercussão Geral (Tema nº 1.120), “Em respeito ao princípio da separação dos poderes, previsto no art. 2º da Constituição Federal, quando não caracterizado o desrespeito às normas constitucionais pertinentes ao processo legislativo, é defeso ao Poder Judiciário exercer o controle jurisdicional em relação à interpretação do sentido e do alcance de normas meramente regimentais das Casas Legislativas, por se tratar de matéria interna corporis”. (RE nº 1.297.884, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe de 4/8/21). 2. Embora comumente se fale a seu respeito em termos de código, o questionado PLP nº 112/2021 diz respeito a projeto de lei complementar que busca sistematizar e consolidar a legislação eleitoral e processual eleitoral brasileira em um único diploma, a qual hoje está esparsa em diversos diplomas. A consolidação das normas – que não se confunde com a codificação, nos termos do art. 13 da LC nº 95, de fevereiro de 1998, alterada pela Lei Complementar nº 107, de 26 de abril de 2001 – visa à racionalização e à simplificação de determinado ramo do ordenamento jurídico, atributos essenciais à concretização do princípio da segurança jurídica. 3. A Constituição de 1988 não menciona a necessidade de Código Eleitoral; tão somente estabelece a exigência de lei complementar em determinadas matérias relativas à seara eleitoral (art. 14, § 9º, e art. 121). Não havendo, em juízo preliminar, inobservância das regras constitucionais do processo legislativo, o não enquadramento do PLP nº 121/2021 no rito legislativo para projetos de código estabelecido nos arts. 205 a 211 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados é matéria essencialmente interna corporis. 4. A adoção do rito de urgência em proposições legislativas é prerrogativa regimental atribuída à Presidência da Casa Legislativa, consistindo em matéria genuinamente interna corporis, não cabendo ao STF adentrar tal seara. 5. Verificou-se, no juízo de cognição sumária, que não há suposta ameaça a direitos líquidos e certos dos impetrantes/parlamentares quanto ao conhecimento, à participação na elaboração e à discussão do PLP nº 112/2021, nem inobservância do devido processo legislativo ou violação de princípios e regras constitucionais. 6. A excepcionalidade, no sistema brasileiro, do controle jurisdicional preventivo de constitucionalidade de projetos de lei não prejudica a possibilidade de controle a posteriori pelo Poder Judiciário de eventual legislação aprovada pelo Congresso Nacional por meio do controle difuso de constitucionalidade ou do controle abstrato de normas. 7. Medida liminar indeferida. (MS 38199 MC, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe de 07-02-2022).



    AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO ARTIGO 58, §2°, I, DA CF/88. INOCORRÊNCIA. DELIBERAÇÃO PLENÁRIA DA CÂMARA DOS DEPUTADOS. DESPROVIMENTO DO RECURSO APRESENTADO. MERA APLICAÇÃO DE DISPOSITIVOS REGIMENTAIS DA CASA LEGISLATIVA. ATO INTERNA CORPORIS, NÃO SUJEITO AO CONTROLE JUDICIAL. SEPARAÇÃO DE PODERES. ORDEM DENEGADA. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O Poder Judiciário não possui competência para sindicar atos das Casas Legislativas que se sustentam, unicamente, na interpretação conferida às normas regimentais internas. Precedentes: MS 25.144 AgR, Relator Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 28/2/2018; MS 31.951 AgR, Relator Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 31/8/2016, MS 24.356, Relator Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJ 12/9/2003. 2. In casu, a despeito de o impetrante invocar o art. 58, §2°, I, da CRFB/1988, para amparar seu direito líquido e certo, o ato apontado como coator está baseado na interpretação dos arts. 58, § 3º, e 132, § 2º, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, os quais regulam o procedimento a ser adotado na hipótese de interposição do recurso previsto no supracitado artigo da Constituição. 3. Deveras, com base nessas disposições regimentais e diante da votação plenária pela rejeição dos recursos apresentados pelos ora agravantes, o ato apontado como coator se ateve a determinar o regular prosseguimento da tramitação inicialmente prevista para o Projeto de Lei 1.645, de 2019, o qual foi então enviado à Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC) para a confecção da redação final. 4. Consectariamente, inexiste fundamento constitucional sendo violado pelo ato emanado pela Presidência da Casa do Povo, máxime seu alicerce decorrer unicamente da exegese do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, razão pela qual revela a hipótese de ato interna corporis insindicável pelo Poder Judiciário. 5. Agravo interno a que se NEGA PROVIMENTO. (MS 36817 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe de 07-07-2020).



    MANDADO DE SEGURANÇA – IMPUGNAÇÃO A ATO EMANADO DO PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS NA CONSTITUIÇÃO DE COMISSÃO ESPECIAL PARA ANÁLISE DE PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO – CONTROLE JURISDICIONAL DE SEU “ITER” PROCEDIMENTAL – ATRIBUIÇÕES E PRERROGATIVAS DOS BLOCOS PARLAMENTARES E DOS LÍDERES PARTIDÁRIOS – ALEGADA TRANSGRESSÃO A NORMA DE ÍNDOLE REGIMENTAL – A QUESTÃO DO “JUDICIAL REVIEW” E O PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES – ATOS “INTERNA CORPORIS” E DISCUSSÕES DE NATUREZA REGIMENTAL: APRECIAÇÃO VEDADA AO PODER JUDICIÁRIO, POR TRATAR-SE DE TEMA QUE DEVE SER RESOLVIDO NA ESFERA DE ATUAÇÃO DO PRÓPRIO CONGRESSO NACIONAL OU DAS CASAS LEGISLATIVAS QUE O COMPÕEM – PRECEDENTES – PARECER DA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA PELO NÃO PROVIMENTO DESTA ESPÉCIE RECURSAL – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. (MS 34637 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 22-09-2020).



    Ante o exposto, nego seguimento ao presente mandado de segurança, ficando prejudicada a análise da medida liminar.



    Publique-se.



    Brasília, 7 de agosto de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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