Tribunal: STF
Processo: MS 40392
Classe: MS
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-10-14
Data de publicação: 2025-10-14

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Ementa: Direito Administrativo. Mandado de Segurança. Tribunal de contas da união. Bolsa de estudos no exterior. Não comprovação de interstício no brasil. Prazo prescricional. Contagem a partir do prazo final para prestação de contas. Inexistência de prescrição. Segurança denegada.



    I. Caso em exame



    1. Mandado de segurança impetrado por ex-bolsista do CNPq no exterior contra o Acórdão nº 2.272/2025, da 2ª Câmara do Tribunal de Contas da União (TCU), pelo qual se julgaram irregulares suas contas por não comprovação do cumprimento do período de interstício no Brasil, conforme exigido pela Resolução Normativa nº 29, de 2012, do CNPq, determinando o ressarcimento ao erário. O impetrante sustenta a ocorrência da prescrição da pretensão ressarcitória e requer o arquivamento da Tomada de Contas Especial.



    II. Questão em discussão



    2. A questão em discussão consiste em definir se o marco inicial do prazo prescricional fixado pelo TCU para a cobrança do ressarcimento está em conformidade com a legislação aplicável e, por consequência, se houve ou não a prescrição da pretensão sancionatória e ressarcitória.



    III. Razões de decidir



    3. A jurisprudência do STF firmou entendimento no sentido de que a prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória no âmbito do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873, de 1999.



    4. O termo inicial da prescrição, nos casos de omissão na prestação de contas, é a data em que as contas deveriam ter sido prestadas, nos termos do art. 4º, inc. I, da Resolução-TCU nº 344, de 2022.



    5. No caso concreto, o prazo para apresentação do comprovante de interstício expirou em 31/10/2020, sendo esse o termo inicial da prescrição.



    6. A tramitação do processo no TCU foi marcada por atos interruptivos da prescrição dentro do prazo legal, como o recebimento de notificação pelo impetrante em 14/11/2024 e a prolação de acórdão condenatório em 29/04/2025.



    7. A existência desses marcos interruptivos dentro do prazo de cinco anos afasta a ocorrência de prescrição.



    IV. Dispositivo



    8. Segurança denegada.



    Dispositivos relevantes citados: CRFB, art. 37, § 5º; Lei nº 9.873, de 1999, arts. 1º e 2º; Resolução-TCU nº 344, de 2022, art. 4º.



    Jurisprudência relevante citada: MS nº 32.201/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 21/03/2017; MS nº 37.586-AgR/DF, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, j. 21/06/2021; MS nº 39.834-AgR/DF, Rel. Min. Flávio Dino, j. 23/05/2025; MS nº 39.072-AgR/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 06/12/2024; MS nº 38.191-AgR/DF, Rel. Min. Edson Fachin, j. 20/05/2024.



Relatório



    1. Trata-se de mandado de segurança, com pedido liminar, impetrado por André Luís Fernandes Cauduro contra ato do Tribunal de Contas da União (TCU), consubstanciado no Acórdão nº 2.272, de 2025, proferido pela 2ª Câmara do TCU no Processo de Tomada de Contas nº 019.493/2024-0.



    2. O impetrante relata que “foi bolsista do CNPq no exterior entre 1º de outubro de 2012 e 30 de setembro de 2016, tendo firmado Termo de Compromisso e se submetido às normas da Resolução Normativa n. 29/2012 do CNPq”. Informa que “a vigência da bolsa se deu de 1º/10/2012 a 30/9/2016” e que “deveria ter retornado ao Brasil até 30/10/2016, permanecendo no país por período igual ao da vigência da bolsa, isto é, de quatro anos, nos termos da Resolução Normativa n. 29/2012 do CNPq”. Acrescenta que “o CNPq, no âmbito do controle interno, identificou a ausência de envio do comprovante de interstício, instaurando o processo administrativo interno de n. 01300.003550/2024-44”.



    3. Insurge-se contra “a interpretação conferida pelo TCU no que diz respeito à identificação do marco inicial da prescrição”. Esclarece que, “pela proposta da (AudTCE), o termo inicial da prescrição deve ser fixado em 31/10/2020, data limite para a apresentação do comprovante de interstício” e que, consoante entendimento da autoridade apontada como coatora, “a primeira interrupção da prescrição ocorreu com a publicação de edital em 16/12/2022, e que outros eventos posteriores, como a autorização da instauração da TCE em 9/4/2024 e a emissão de relatórios pela Controladoria-Geral da União, interromperam o prazo prescricional, assegurando a regular tramitação do processo”. Argumenta que “o prazo de 5 (cinco) anos deve ser computado a partir do término da obrigação de retorno ao Brasil, e não da data limite para apresentação da prestação de contas, como julgou o TCU”. Sustenta que “a hipótese dos autos trata de controle externo exercido pelo TCU com vistas ao ressarcimento de valores, de modo que encontra estrita aderência com o Tema 899 de Repercussão Geral”. Em defesa de sua pretensão, faz referência ao art. 37, § 5º, da CRFB, aos arts. 1º e 2º da Lei nº 9.873, de 1999, e ao art. 2º da Resolução TCU nº 344, de 2022.



    4. Requer a concessão de liminar para “(i) suspender os efeitos do Acórdão n. 2272/2025 – TCU – 2ª Câmara (TC 019.493/2024-0), que julgou irregulares as contas do Impetrante, e, bem assim, do Ofício 18363/2025-TCU/Seproc, que o notificou para o pagamento, até dia 25/6, da dívida atualizada em R$ 1.152.589,26 (um milhão, cento e cinquenta e dois mil, quinhentos e oitenta e nove reais e vinte e seis centavos), haja vista a evidente ocorrência da prescrição da dívida, até que o mérito desse mandado de segurança seja definitivamente julgado”; e (ii) “determinar que o TCU se abstenha de promover qualquer medida de constrição de bens em face do Impetrante voltada à cobrança da dívida”.



    5. Como pedido de tutela jurisdicional final, pugna pela “concessão da segurança para reconhecer a prescrição da pretensão de ressarcimento exercida pelo TCU no Acórdão n. 2272/2025 – 2ª Câmara em relação ao impetrante e o consequente arquivamento do processo TC 019.493/2024-0”.



    6. Com a petição inicial foram juntados documentos. 



    7. Em decisão interlocutória, de 23/07/2025, determinei a notificação da autoridade apontada como coatora para prestar informações, bem como a cientificação da Procuradoria-Geral da República para manifestação (e-doc. 13). 



    8. A Procuradoria-Geral da República apresentou parecer opinando pela denegação da segurança. Essa manifestação foi assim ementada (e-doc. 17):



    “MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. BOLSISTA DO CNPQ. PROCESSO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. DESCUMPRIMENTO DO TERMO DE ACEITAÇÃO DE BOLSISTA DE DOUTORADO NO EXTERIOR. NÃO COMPROVAÇÃO DO CUMPRIMENTO DO INTERSTÍCIO, NO BRASIL, DO PERÍODO EQUIVALENTE À CONCESSÃO DE BOLSA DE ESTUDOS NO EXTERIOR. CONTAS JULGADAS IRREGULARES. CONDENAÇÃO AO RESSARCIMENTO DO DÉBITO. TESE DE PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO RESSARCITÓRIA IMPROCEDENTE. MARCO INICIAL NO CASO CONCRETO: DATA EM QUE O RESPONSÁVEL DEVERIA TER COMPROVADO O CUMPRIMENTO DO PERÍODO DE INTERSTÍCIO PELO MESMO PERÍODO DE VIGÊNCIA DA BOLSA, OU SEJA, 31/10/2020. INCIDÊNCIA DAS CAUSAS DE INTERRUPÇÃO PREVISTAS NA LEI Nº 9.873/99. PRECEDENTES DO STF. PARECER PELA DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA.”



    9. O Tribunal de Contas da União prestou informações postulando pela denegação da segurança. Essa manifestação foi assim ementada (e-doc. 22):



    “EMENTA: Mandado de Segurança impetrado contra ato do Tribunal de Contas da União, consubstanciado no Acórdão 2.272/2025-TCU-2ªCâmara, proferido no âmbito da Tomada de Contas Especial TC 019.493/2024-0, mediante o qual esta Corte de Contas julgou irregulares as contas do impetrante, condenando-o em débito.



    1. Preliminar: carência de ação ante a necessidade de dilação probatória. Controvérsia acerca da definição do termo a quo da pretensão alegadamente prescrita exige exame do acervo fático-probatório constante do processo de controle externo, insuscetível de apreciação no estreito campo do Mandado de Segurança. Extinção sem resolução de mérito. Precedentes do STF. 



    1. Prescrição quinquenal das pretensões punitiva e ressarcitória do TCU: regulação integral pela Lei 9.873/1999. Jurisprudência pacífica do STF. 



    2. Termo inicial da contagem do prazo prescricional: do dia seguinte ao término do prazo para a prestação de contas em caso de omissão para prestá-las (art. 4º, I, Res. TCU 344/2022; MS 39.834 MC-Ref, Primeira Turma, julgado em 9/9/2024; MS 39.072 AgR, Segunda Turma, julgado em 19/11/2024) 



    3. Ocorrência de causas interruptivas nos termos previstos no art. 2º da Lei 9.873/1999. Ausência de limitação da quantidade de causas interruptivas do prazo prescricional e possibilidade de interrupção da prescrição antes da autuação do processo de controle externo no TCU ou da notificação do responsável, em conformidade com a Resolução TCU 344/2022 e com a jurisprudência majoritária do STF. 



    4. Não ocorrência de prescrição no caso concreto. 



    5. Não cabimento de liminar. Ausência do fumus boni iuris e do periculum in mora. 



    6. Denegação da ordem: inexistência do alegado direito líquido e certo." 



    10. Os autos vieram-me conclusos para exame.



    É o relatório.



Análise



    11. Por meio desta ação, a parte impetrante se insurge contra o Acórdão nº 2.272/2025-TCU-2ªCâmara, proferido no âmbito da Tomada de Contas Especial TC nº 019.493/2024-0, mediante o qual a Corte de Contas julgou irregulares as contas do impetrante, condenando-o a ressarcir valores ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq). Segundo o ato apontado como coator, essa condenação tem como fundamento “a não comprovação da boa e regular aplicação dos recursos federais repassados por meio do Termo de Aceitação de Indicação de Bolsista de Doutorado no Exterior (GDE) - Processo CNPq 213909/2012-0, em face da ausência parcial da prestação de contas, caracterizada pela não entrega do comprovante de cumprimento do período de interstício (permanência no Brasil pelo mesmo período de vigência da bolsa), cujo prazo encerrou-se em 31/10/2020”.



    12. O impetrante, em suas razões, defende que o termo a quo para a contagem prescricional seria o dia 30/10/2016, data limite para o seu retorno ao Brasil. 



    13. Como se observa, a questão central desta impetração consiste em definir se o marco inicial do prazo prescricional utilizado pelo TCU está em conformidade com a legislação de regência e, por consequência, se na hipótese está caracterizada, ou não, a prescrição. 



    14. Nesse sentido, preciso sublinhar que esta Corte, em julgados de ambas as Turmas, assentou que, na fase administrativa no TCU (que precede a execução do julgado, ou seja, no processo de constituição do crédito), aplica-se o prazo previsto no art. 1º da Lei nº 9.873, de 1999, e isso tanto em relação à pretensão punitiva como em relação à pretensão ressarcitória. Sobre o tema, assim me manifestei por ocasião do julgamento do MS nº 38.627-AgR/DF (Sessão Virtual de 31/03/2023 a 12/04/2023):



    “(...) 4. Tal como consta da decisão agravada, orienta-se a jurisprudência desta Suprema Corte no sentido de que a prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória no âmbito do Tribunal de Contas da União obedece, em regra, às disposições da Lei nº 9.873, de 1999, tal como definido a partir do julgamento do MS nº 32.201/DF, de relatoria do eminente Ministro Roberto Barroso, pela Primeira Turma do STF, em 21/03/2017. Eis a ementa do mencionado acórdão:



    “Ementa: Direito administrativo. Mandado de segurança. Multas aplicadas pelo TCU. Prescrição da pretensão punitiva. Exame de legalidade.



    1. A prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, seja em razão da interpretação correta e da aplicação direta desta lei, seja por analogia.



    2. Inocorrência da extinção da pretensão punitiva no caso concreto, considerando-se os marcos interruptivos da prescrição previstos em lei.



    3. Os argumentos apresentados pelo impetrante não demonstraram qualquer ilegalidade nos fundamentos utilizados pelo TCU para a imposição da multa. 4. Segurança denegada.” 



    (MS nº 32.201/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 21/03/2017, p. 07/08/2017; grifos acrescidos).



    5. Ficou consignado, ainda, que ambas as Turmas desta Corte possuem entendimento no sentido de que, na fase administrativa, anterior à formação do título executivo, aplica-se o prazo quinquenal, previsto no art. 1º da Lei nº 9.873, de 1999, tanto para a pretensão punitiva como para a pretensão ressarcitória por parte do Tribunal de Contas da União, tal como se extrai dos seguintes julgados, em acréscimo aos então colacionados:



    “EMENTA: AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DELIBERAÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. IMPUTAÇÃO DE DÉBITO E MULTA. PRETENSÃO SANCIONATÓRIA. MARCOS INTERRUPTIVOS SUSCETÍVEIS DE AFASTAR A CONSUMAÇÃO DO PRAZO PRESCRICIONAL QUINQUENAL ESTATUÍDO NA LEI Nº 9.873/1999. SOLICITAÇÃO E FORMALIZAÇÃO DE PARCELAMENTO, COM O ADIMPLEMENTO DE DIVERSAS PRESTAÇÕES, A CONFIGURAR HIPÓTESE DE RENÚNCIA TÁCITA, ACASO SE REPUTASSE CONSUMADA A PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO RESSARCITÓRIA.



    1. A submissão do Tribunal de Contas da União aos ditames da Lei nº 9.873/1999, que disciplina a prescrição da pretensão sancionatória, configura matéria pacificada em precedentes das duas Turmas desta Suprema Corte (MS 32201, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 07.8.2017; e MS 35512 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe de 21.6.2019).



    2. No caso, quando considerados os marcos interruptivos indicados nas informações prestadas pela autoridade impetrada, verifica-se que a pretensão sancionatória não foi alcançada pelo cutelo prescricional quinquenal.



    3. Quanto à prescrição da pretensão ressarcitória, ainda que esta se houvesse consumado, antes do Acórdão nº 2150/2016-TCU-Plenário, integrado pelo Acórdão nº 1131/2017- TCU-Plenário, ter-se-ia operado, nos moldes do art. 191 do Código Civil, renúncia tácita ao prazo prescricional, considerada a conduta da ora agravante, Força Sindical, de formalizar o parcelamento do débito que lhe foi imputado, a título de ressarcimento ao erário, em 36 (trinta e seis) prestações, das quais chegou a recolher 16 (dezesseis).



    4. Agravo interno conhecido e não provido.”



    (MS nº 37.586-AgR/DF, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, j. 21/06/2021, p. 25/06/2021; grifos nossos).



    “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. CERCEAMENTO DE DEFESA. NÃO OCORRÊNCIA. PRETENSÃO PUNITIVA DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PRESCRIÇÃO. OBSERVÂNCIA DA LEI 9.873/1999. SUBSISTÊNCIA DA DECISÃO AGRAVADA. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.



    I - As razões do agravo regimental são inaptas para desconstituir os fundamentos da decisão agravada, que, por isso, se mantêm hígidos.



    II - No âmbito do TCU, o agravante teve a possibilidade de demonstrar a ocorrência das nulidades suscitadas, mas não cumpriu o ônus de comprovar suas alegações. Do mesmo modo, no presente mandado de segurança, não foram apresentados novos argumentos ou documentos aptos a desconstituir o que asseverado no acórdão apontado como ato coator.



    III – Ao perquirir sobre qual prazo prescricional deve ser aplicado à espécie, a Primeira Turma desta Corte entendeu que “a prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, seja em razão da interpretação correta e da aplicação direta desta lei, seja por analogia” (MS 32.201/DF, Rel. Min. Roberto Barroso). No caso, aplicando-se a referida Lei, observa-se que a pretensão sancionatória do TCU, em relação aos atos praticados pelo agravante, não foi fulminada pelo decurso do tempo.



    IV- Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (MS nº 37.373-AgR/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, j. 31/05/2021, p. 04/06/2021).”



    15. Esse entendimento, friso, vem sendo prestigiado por precedentes recentes de ambas as Turmas. Os seguintes julgados corroboram essa afirmação:



    “EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONDENAÇÃO AO RESSARCIMENTO DE VALORES E AO PAGAMENTO DE MULTA. PRESCRIÇÃO. INDÍCIOS DE CONSUMAÇÃO. AUSÊNCIA DE MARCO INTERRUPTIVO. AUSÊNCIA DE CIÊNCIA DOS RESPONSÁVEIS POR MAIS DE CINCO ANOS ININTERRUPTOS. 1. A jurisprudência do Supremo é firme no sentido de que a prescrição da pretensão punitiva do Tribunal de Contas ocorre em 5 (cinco) anos. 2. Para interromperem a prescrição, os atos de investigação devem implicar diretamente os responsáveis, que devem ser cientificados de forma tempestiva. Precedentes. 3. Se os fatos apurados não chegaram ao conhecimento dos responsáveis a tempo, o Supremo Tribunal Federal não tem reconhecido os marcos interruptivos da prescrição eventualmente invocados pela Administração. Precedentes. 3. Liminar deferida para suspender, relativamente aos impetrantes, os efeitos das decisões proferidas na TC nº 013.369/2015-6, em curso no Tribunal de Contas da União, bem como para suspender o andamento do referido processo administrativo até ulterior decisão de mérito neste mandado de segurança.”



    (MS nº 39.657-MC-Ref/DF, Rel. Min. Flávio Dino, Primeira Turma, j. 07/08/2024, p. 15/08/2024; grifos acrescidos).



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS. PRETENSÃO PUNITIVA. PRAZO PRESCRICIONAL. LEI 9.873/1999. CAUSAS INTERRUPTIVAS. ATO INEQUÍVOCO DE APURAÇÃO. ATOS QUE ENSEJARAM A CONDENAÇÃO. IDENTIDADE. EXIGÊNCIA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. Esta Corte firmou o entendimento de que aplica-se à pretensão punitiva e ressarcitória do Tribunal de Contas da União o prazo quinquenal previsto pelo artigo 1º da Lei nº 9.873/1999. Precedentes. 2. Exige-se a identidade entre os fatos objeto de atos inequívocos de apuração e os que resultem na condenação do investigado para que tais atos sejam considerados como marcos interruptivos da prescrição à luz do que dispõe o art. 2º, II, da Lei 9.873/1999. 3. Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (MS nº 38.191-AgR/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 20/05/2024, p. 05/07/2024; grifos acrescidos).



    16. Para esta Corte, portanto, na fase ou no processo de constituição do crédito no âmbito do TCU, o que, por óbvio, precede a execução do julgado, a prescrição da pretensão punitiva e da pretensão ressarcitória é regulamentada pela Lei nº 9.873, de 1999. A partir dessa compreensão, a conclusão lógica que deriva é no sentido de que tanto o prazo quinquenal de prescrição da ação punitiva e ressarcitória, previsto no caput do art. 1º da Lei nº 9.873, de 1999, como o prazo de prescrição intercorrente e trienal dessas ações, regulamentado pelo § 1º do art. 1º da Lei nº 9.873, de 1999, incidem no processo de tomada de contas no âmbito do TCU. Esse foi o entendimento externado, por exemplo, no julgamento do MS nº 37.801-AgR/DF, de relatoria do eminente Ministro Luís Roberto Barroso (j. 22/08/2022, p. 29/08/2022), oportunidade na qual se consignou que “a prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, que fixa o prazo de 5 (cinco) anos a contar da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado. Estabelece também o prazo trienal para a prescrição intercorrente”.



    17. Firmada essa compreensão quanto à aplicabilidade, ao caso, da Lei nº 9.873, de 1999, a questão subsequente que se coloca é definir, no caso concreto, o marco inicial da prescrição. Anoto, nesse sentido, que esse tema, em parte, já foi enfrentado por esta Corte quando do julgamento da ADI nº 5.509/CE, de relatoria do eminente Ministro Edson Fachin. Na oportunidade, Sua Excelência assim consignou no voto condutor do julgado:



    “Finalmente, o termo inicial da contagem do prazo deve ser o da entrada do processo de fiscalização no âmbito do Tribunal de Contas, ou dos órgãos que, por lei, são encarregados pelo controle interno. 



    A explicação, para esse último ponto, reside na aplicação conjugada da Lei 9.873, de 1999, com a Lei 8.443, de 1992 e o entendimento fixado pelo Tribunal, quando do julgamento 636.553. Com efeito, nos termos do art. 1º da Lei 9.873, de 1999, o prazo prescricional para a ação punitiva conta-se da data de ciência do fato pela Administração. 



    Ocorre, no entanto, que a legislação prevê, previamente a instauração da competente tomada de contas, a instauração de procedimento preliminar tendente a verificar a ocorrência do dano, sua quantificação e autoria, sendo que a atuação do Tribunal de Contas só tem lugar, caso não sejam realizadas essas providências: 



    “Art. 8° Diante da omissão no dever de prestar contas, da não comprovação da aplicação dos recursos repassados pela União, na forma prevista no inciso VII do art. 5° desta Lei, da ocorrência de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos, ou, ainda, da prática de qualquer ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte dano ao Erário, a autoridade administrativa competente, sob pena de responsabilidade solidária, deverá imediatamente adotar providências com vistas à instauração da tomada de contas especial para apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do dano. 



    § 1° Não atendido o disposto no caput deste artigo, o Tribunal determinará a instauração da tomada de contas especial, fixando prazo para cumprimento dessa decisão. 



    § 2° A tomada de contas especial prevista no caput deste artigo e em seu § 1° será, desde logo, encaminhada ao Tribunal de Contas da União para julgamento, se o dano causado ao Erário for de valor igual ou superior à quantia para esse efeito fixada pelo Tribunal em cada ano civil, na forma estabelecida no seu Regimento Interno. 



    § 3° Se o dano for de valor inferior à quantia referida no parágrafo anterior, a tomada de contas especial será anexada ao processo da respectiva tomada ou prestação de contas anual do administrador ou ordenador de despesa, para julgamento em conjunto.”



    Sobre essa natureza especial dos procedimentos de competência do Tribunal de Contas, o e. Ministro Benjamin Zymler, quando do julgamento consubstanciado no Acórdão 1314/2013, fez o observar que: 



    “31. Nesse ponto, devo advertir a situação peculiar do processo administrativo instaurado no âmbito da atividade persecutória desta Corte de Contas. 



    32. No exercício da atividade de controle externo, o Tribunal tanto atua de forma inerte, quando recebe as prestações de contas, tomadas de contas especiais, denúncias e representações das pessoas legitimadas, quanto age de ofício ou por provocação dos órgãos habilitados, realizando auditorias e inspeções em unidades administrativas que manuseiam recursos públicos federais. Nesta última situação, o próprio TCU age inicialmente na condição de guardião do interesse público primário do erário público federal, somente assumindo a posição de juiz, por ocasião da etapa de julgamento propriamente dito. 



    33. Nesse contexto, entendo que a configuração de mora ou inércia deste Tribunal, no exercício da atividade sancionatória, deve merecer tratamento distinto do usual, dado o universo de órgãos e entidades públicas sujeitas à jurisdição deste Tribunal e a inexistência de partes antagônicas e de um órgão especial com atuação em todo território nacional que sejam titulares dos interesses jurídicos em discussão nos nossos processos.” 



    Conquanto tenha me manifestado, no julgamento do RE 636.553, Rel. Min. Gilmar Mendes, pela descaraterização da natureza complexa do ato de aposentação e, por consequência, ter reconhecido que a contagem do prazo para o Tribunal de Contas iniciava-se da publicação do ato pela Administração, não há como, no caso presente, deixar de reconhecer que as razões apresentadas pelo e. Min. Benjamin Zymler vão ao encontro da tese que, por maioria, acabou sufragada pelo Plenário. 



    Com efeito, o reconhecimento de que a mora ou a inércia para a conclusão do julgamento do ato de aposentação nem sempre pode ser imputada à Corte de Contas, deriva, precisamente, da especial natureza com que tramitam seus processos, sejam ou não, complexos os atos submetidos à sua jurisdição. Vale dizer, porque o processo de controle de contas é instaurado, como regra, entre o gestor público e o Tribunal, as características típicas de um processo judicial, inclusive quanto à extensão do contraditório, não são a ele aplicáveis. A própria individualização do ato, como decorre do art. 9º da Lei 8.443, de 1992, é feita em procedimento administrativo prévio, a ser instaurado pela autoridade administrativa competente e, somente nos casos em que se der seu descumprimento, é que a instauração de tomada de contas especial é feita. 



    Por isso, não se afigura razoável que o termo inicial para a fluência do lapso temporal dependa de providência que não esteja sob responsabilidade ou atribuição própria da Corte de Contas, sob pena de se premiar não apenas a conduta do gestor causador do dano, mas também a da autoridade supervisora desidiosa. É preciso, porém, diferenciar as situações em que a demora para a chegada da notificação é gerada: a omissão na prestação de contas por quem é obrigado a prestá-las, a desídia injustificável para o envio do procedimento preliminar ao controle interno e, finalmente, os casos em que as informações sobre o dano ou irregularidade são levadas diretamente ao Tribunal de Contas, como no caso de denúncias ou representações, ou nas auditorias e inspeções.



    Nos casos em que as contas sequer são prestadas, há não apenas a ilegalidade da omissão na prestação de contas, que constitui até mesmo ato de improbidade administrativa (art. 11, VI, da Lei 8.429, de 1992), mas, eventualmente, em falhas cuja detecção só pode ser feita quando as contas estiverem sob exame (casos em que, por exemplo, a tomada de contas especial é instaurada). Seja como for, o saneamento dessa irregularidade dá-se pela instauração da competente tomada de contas já no momento em que se reconhece a omissão, seja diretamente pelo órgão de controle externo, seja, ainda, pelo órgão de controle interno. Assim, o dano a ser apurado pela ausência de prestação de contas tem o lapso prescricional iniciado na data em que as contas deveriam ter sido entregues.”



    18. Essa compreensão, que reputo adequada, deve ser analisada em conjunto com a legislação de regência da prescrição no âmbito do TCU, qual seja, a Lei nº 9.873, de 1999, como acima referida. Essa lei, em seu art. 1º, expressamente dispõe que a prescrição por ela tratada conta-se da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado. Essa lei especial, todavia, nada dispõe sobre as causas impeditivas ao transcurso da prescrição. 



    19. A ausência de norma especial sobre o tema, então, remete a solução para as regras gerais de prescrição, previstas no Código Civil, a serem interpretadas em conjunto com a normativa do TCU sobre a matéria. Destaco, nesse sentido, que o art. 199 do Código Civil, em seu inc. II, expressamente prevê não correr a prescrição quando não estiver vencido o prazo. Ou seja, não estando vencido o prazo, pela não ocorrência do termo final — evento futuro e certo que põe fim aos direitos decorrentes de um negócio —, assinalado pela lei ou pela vontade das partes, não se pode falar em prescrição, havendo causa impeditiva da extinção da pretensão1. 



    20. É por isso que, em hipóteses nas quais devem ser prestadas contas, a prescrição, em regra, não começa a fluir antes dessa prestação ou, então, da data em que as contas deveriam ter sido prestadas. É que antes da ocorrência de algum desses eventos o prazo para tanto não está vencido. Por isso, como assinalou o eminente Decano, Ministro Gilmar Mendes, em seu voto condutor no MS nº 39.072-AgR/DF, “o marco inicial da contagem do prazo prescricional é, em regra, a data em que as contas deveriam ter sido prestadas, no caso de omissão; ou a data em que elas foram efetivamente apresentadas ao órgão competente para analisá-las”. Em sentido semelhante, a 1ª Turma desta Corte, recentemente, decidiu que “O termo inicial da prescrição para apuração de responsabilidade por omissão na prestação de contas parciais tem como marco a data em que as contas deveriam ter sido apresentadas, nos termos do art. 4º, I, da Resolução-TCU nº 344/2022” (MS nº 39.834-AgR/DF, Rel. Min. Flávio Dino).



    21. Nesse sentido, a Resolução TCU n° 344, de 2022, assim estabelece: 



    “Art. 4° O prazo de prescrição será contado:



    I - da data em que as contas deveriam ter sido prestadas, no caso de omissão de prestação de contas;



    II - da data da apresentação da prestação de contas ao órgão competente para a sua análise inicial;



    III - do recebimento da denúncia ou da representação pelo Tribunal ou pelos órgãos de controle interno, quanto às apurações decorrentes de processos dessas naturezas;



    IV - da data do conhecimento da irregularidade ou do dano, quando constatados em fiscalização realizada pelo Tribunal, pelos órgãos de controle interno ou pelo próprio órgão ou entidade da Administração Pública onde ocorrer a irregularidade;



    V - do dia em que tiver cessado a permanência ou a continuidade, no caso de irregularidade permanente ou continuada.”



    22. No presente caso, a bolsa percebida pelo impetrante vigeu de 1º/10/2012 a 30/09/2016 (e-doc. 4, p. 87 e seguintes). De acordo com a RN nº 029, de 2012, do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), o bolsista deveria retornar ao Brasil em até 30 (trinta) dias após o término da bolsa e permanecer no país por período não inferior ao de sua vigência, comunicando anualmente ao CNPq o seu domicílio durante esse lapso temporal (itens 7.5 e 7.5.1 – e-doc. 4, p. 13 e seguintes). Ademais, nos termos do mesmo normativo, o descumprimento dessas disposições obriga o bolsista a ressarcir integralmente ao CNPq as despesas realizadas em seu