Tribunal: STF
Processo: AI 868701
Classe: AI
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-31
Data de publicação: 2025-03-31

Ementa:

Inteiro teor:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. CONTRATAÇÃO DE EMPRESAS PELO MUNICÍPIO DE SETE LAGOAS/MG. REFLORESTAMENTO. PLANTAÇÃO DE MUDAS NA SERRA DE SANTA HELENA. ARTIGOS 10, INCISOS VIII E XII, E 11 DA LEI 8.429/1992. SUPERVENIÊNCIA DA LEI 14.230/2021. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. ENTENDIMENTO CONSOLIDADO NOS JULGAMENTOS RECENTEMENTE PROFERIDOS POR ESTA SUPREMA CORTE NOS AUTOS DOS RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS COM AGRAVOS 803.568-AGR-SEGUNDO-EDV-ED E 1.346.594-AGR-SEGUNDO E DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO 1.453.452-AgR. LEIS 8.429/1992 E 8.666/1993. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. TRIBUNAL DE ORIGEM QUE ASSENTOU A INEXISTÊNCIA DE PREJUÍZO AO ERÁRIO E A AUSÊNCIA DE DOLO. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MINAS GERAIS DESPROVIDO. 



    DECISÃO: Trata-se de agravo de instrumento objetivando a reforma de decisão que inadmitiu recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “AÇÃO CIVIL PÚBLICA - NULIDADE DE CONTRATAÇAO - RESSARCIMENTO AO ERÁRIO - ENRIQUECIMENTO ILÍCITO - AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO - IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. Revela-se improcedente o pedido de nulidade de contratação e ressarcimento ao erário se não resta demonstrado nos autos que a contratação de empresa para a prestação dos serviços de plantação de mudas se deu em violação aos dispositivos da Lei n° 8666/93. Recurso não provido.” (Doc. 49, p. 1)



    Os embargos de declaração opostos pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais (Doc. 51) foram desprovidos (Doc. 53).



    O Ministério Público do Estado de Minas Gerais interpôs recurso extraordinário, em que apresenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação ao artigo 37, caput, inciso XXI e § 4º, da Constituição da República (Doc. 58).



    Retrosete Ltda e outros e Marcelo Cecé Vasconcelos de Oliveira apresentaram contrarrazões ao recurso extraordinário (Docs. 62 e 64).



    A Vice-Presidência do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais inadmitiu o recurso extraordinário por entender que encontraria óbice nas Súmulas 279 e 283 do Supremo Tribunal Federal (Doc. 69).



    A Presidência do Supremo Tribunal Federal determinou a devolução do feito ao Tribunal de origem para aplicação da sistemática da repercussão geral - Tema 309 (Doc. 100, p. 2).



    A Vice-Presidência do Tribunal a quo, em juízo negativo de retratação, manteve o acórdão recorrido (Doc. 101). 



    É o relatório. DECIDO.



    O agravo de instrumento não merece prosperar.



    Ab initio, releva notar que não há identidade entre a presente controvérsia e aquela que será decidida no julgamento do mérito do Recurso Extraordinário 656.558, Rel. Min. Dias Toffoli, Tema 309 da Repercussão Geral, porquanto, nesse feito, o Supremo Tribunal Federal decidiu acerca do alcance das sanções impostas pelo artigo 37, § 4º, da Constituição da República aos condenados por improbidade administrativa no caso específico de contratação de escritório de advocacia, com dispensa de licitação, o que não é o caso dos presentes autos.



    Cuida-se, na origem, de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais, por ato de improbidade administrativa, contra o ex-Prefeito do Município de Sete Lagoas/MG Marcelo Cecé Vasconcelos de Oliveira e outros, em virtude de suposta irregularidade na contratação de empresas para reflorestamento da Serra Santa Helena (Doc. 3). 



    Com efeito, no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo 843.989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tema 1.199 da Repercussão Geral, o Plenário do Supremo Tribunal Federal aprovou a seguinte tese:



    “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 



    2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 



    3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 



    4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.” (DJe de 12/12/2022, destaquei)



    Neste cenário, forçoso concluir que as premissas estabelecidas na tese aprovada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 1.199 da Repercussão Geral, quanto à incidência imediata das alterações inauguradas pela Lei 14.230/2021 aos processos em curso, são aplicáveis aos presentes autos, haja vista que a situação fática se subsume à exceção de retroatividade descrita na tese, qual seja: para os feitos em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. Nesse sentido foram os acórdãos recentemente proferidos, em casos análogos ao presente, por esta Suprema Corte:



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NOS EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NO SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PROVIDOS PARA DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. 



    1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípio da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 



    2. No julgamento do ARE 843989 (Tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações da introduzidas pela Lei 14.231/2021 para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 



    3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 



    4. Tendo em vista que (i) o Tribunal de origem condenou o recorrente por conduta subsumida exclusivamente ao disposto no inciso I do do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) a Lei 14.231/2021 revogou o referido dispositivo e a hipótese típica até então nele prevista ao mesmo tempo em que (iii) passou a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para considerar improcedente a pretensão autoral no tocante ao recorrente. 



    5. Impossível, no caso concreto, eventual reenquadramento do ato apontado como ilícito nas previsões contidas no art. 9º ou 10º da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.249/1992), pois o autor da demanda, na peça inicial, não requereu a condenação do recorrente como incurso no art. 9º da Lei de Improbidade Administrativa e o próprio acórdão recorrido, mantido pelo Superior Tribunal de Justiça, afastou a possibilidade de condenação do recorrente pelo art. 10, sem que houvesse qualquer impugnação do titular da ação civil pública quanto ao ponto. 



    6. Embargos de declaração conhecidos e acolhidos para, reformando o acórdão embargado, dar provimento aos embargos de divergência, ao agravo regimental e ao recurso extraordinário com agravo, a fim de extinguir a presente ação civil pública por improbidade administrativa no tocante ao recorrente.” (Recurso Extraordinário com Agravo 803.568-AgR-segundo-EDv-ED, Redator p/ o Acórdão Min. Gilmar Mendes, Plenário, DJe de 06/09/2023, destaquei)



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 14.231/2021: ALTERAÇÃO DO ART. 11 DA LEI N. 8.429/1992. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO IMPROVIDO.



    I — No julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações promovidas pela Lei n. 14.231/2021 na Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992), mas permitiu a aplicação das modificações implementadas pela lei mais recente aos atos de improbidade praticados na vigência do texto anterior nos casos sem condenação com trânsito em julgado.



    II — O entendimento firmado no Tema 1.199 da Repercussão Geral aplica-se ao caso de ato de improbidade administrativa fundado no revogado art. 11, I, da Lei n. 8.429/1992, desde que não haja condenação com trânsito em julgado. 



    III – Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (Recurso Extraordinário 1.453.452-AgR, Rel. Min. Cristiano Zanin, Primeira Turma, DJe de 15/02/2024, destaquei)



    “SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843.989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. 



    1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 



    2. No julgamento do ARE 843.989 (tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei 14.231/2021, para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 



    3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 



    4. Tendo em vista que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, a exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus exclusivamente ao disposto no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) as condutas praticadas pelos réus, nos estritos termos em que descritas no arresto impugnado, não guardam correspondência com qualquer das hipóteses previstas na atual redação dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para julgar improcedente a pretensão autoral. 



    5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 



    6. Agravo regimental desprovido.” (Recurso Extraordinário com Agravo 1.346.594-AgR-segundo, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 31/10/2023, destaquei)



    In casu, verifica-se que o Tribunal de origem entendeu que não houve prejuízo ao Erário e não restou configurada a conduta dolosa dos recorridos, com base na fundamentação do voto condutor do acórdão ora recorrido, in litteris:



    “No caso em epígrafe e consoante entendimento adotado pela MMª Juíza singular os elementos constantes dos autos não autorizam a caracterização de ato de improbidade administrativa. 



    Isto porque a emissão da nota fiscal antes do término das obras, confirmada pelo proprietário da empresa vencedora, se deu apenas com o fito de dar andamento no processo que apenas foi pago após a vistoria e regular execução, fls. 739-TJ. 



    Neste tocante, cumpre ressaltar, a observação da MMª Juíza singular, que ‘...apesar da irregularidade formal da empresa licitante em emitir a nota fiscal antes do término dos serviços, não se tem neste fato a configuração de ato de improbidade, porquanto, como demonstrado, o pagamento se deu após o término do serviço.’ 



    No que se refere a execução dos servidos os depoimentos produzidos nos autos fis. 763/764-TJ não deixam dúvida sobre a sua integralidade, restando, inclusive incontroversa. 



    Portanto não vislumbro qualquer ilegalidade no pacto ora impugnado e nem mesmo a existência de valores a serem ressarcidos ao ente público, beneficiado pela prestação do serviço.



    (...)



    Assim, sendo imprescindível a prova do dano, o que, a toda evidência, não ocorreu na hipótese em apreço, a confirmação da r. sentença se impõe.” (Doc. 49, p. 5-6, destaquei)



    Destarte, divergir do entendimento do Tribunal a quo demandaria o reexame da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Leis 8.429/1992 e 8.666/1993) e o do conjunto fático-probatório dos autos, o que se revela inviável em sede de recurso extraordinário, por configurar ofensa indireta à Constituição da República e em face do óbice imposto pela Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Sob esse enfoque, ressoa inequívoca a vocação para o insucesso do apelo extremo, por força do óbice intransponível do referido verbete sumular, que veda a esta Suprema Corte, em sede de recurso extraordinário, sindicar matéria fática. Por oportuno, vale destacar a lição de Roberto Rosas sobre a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal:  



    “Chiovenda nos dá os limites da distinção entre questão de fato e questão de direito. A questão de fato consiste em verificar se existem as circunstâncias com base nas quais deve o juiz, de acordo com a lei, considerar existentes determinados fatos concretos.



    A questão de direito consiste na focalização, primeiro, se a norma, a que o autor se refere, existe, como norma abstrata (Instituições de Direito Processual, 2ª ed., v. I/175).



    Não é estranha a qualificação jurídica dos fatos dados como provados (RT 275/884 e 226/583). Já se refere a matéria de fato quando a decisão assenta no processo de livre convencimento do julgador (RE 64.051, Rel. Min. Djaci Falcão, RTJ 47/276); não cabe o recurso extraordinário quando o acórdão recorrido deu determinada qualificação jurídica a fatos delituosos e se pretende atribuir aos mesmos fatos outra configuração, quando essa pretensão exige reexame de provas (ERE 58.714, Relator para o acórdão o Min. Amaral Santos, RTJ 46/821). No processo penal, a verificação entre a qualificação de motivo fútil ou estado de embriaguez para a apenação importa matéria de fato, insuscetível de reexame no recurso extraordinário (RE 63.226, Rel. Min. Eloy da Rocha, RTJ 46/666).



    A Súmula 279 é peremptória: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. Não se vislumbraria a existência da questão federal motivadora do recurso extraordinário. O juiz dá a valoração mais conveniente aos elementos probatórios, atendendo aos fatos e circunstâncias constantes dos autos, ainda que não alegados pelas partes. Não se confunda com o critério legal da valorização da prova (RTJ 37/480, 56/65)(Pestana de Aguiar, Comentários ao Código de Processo Civil, 2ª ed., v. VI/40, Ed. RT; Castro Nunes, Teoria e Prática do Poder Judiciário, 1943, p. 383). V. Súmula STJ-7.” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 137-138)



    Nesse sentido foi a seguinte decisão:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Administrativo. Ação civil pública. Improbidade administrativa. 3. Discussão acerca da existência de dolo. Necessidade do revolvimento do conjunto fático-probatório. Impossibilidade. Súmula 279 do STF. Ofensa reflexa à Constituição Federal. Precedentes. 4. Tema 1.199. Não incidência. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Negado provimento ao agravo regimental.” (Recurso Extraordinário com Agravo 1.367.543-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 21/11/2022, destaquei)



    Ex positis, DESPROVEJO o AGRAVO DE INSTRUMENTO, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. Por não ter havido condenação ao pagamento de honorários advocatícios no Tribunal a quo, fica impossibilitada a sua majoração, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil.



    Publique-se.



    Brasília, 31 de março de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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