Tribunal: STF
Processo: ADI 7812
Classe: ADI
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-06-05
Data de publicação: 2025-06-05

Ementa:

Inteiro teor:
Cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Partido Liberal a fim de que seja conferida interpretação conforme ao artigo 5º, I, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, com a redação dada pela Emenda Regimental n. 59/2023, no sentido de que a competência do Plenário do Supremo Tribunal Federal para julgar as autoridades previstas na norma subsiste mesmo após o afastamento dos cargos, desde que os crimes imputados tenham sido alegadamente praticados no cargo ou em razão de sua função. 



    Alega, em síntese, ser partido político com representatividade nacional, eis que possui 104 deputados eleitos no Congresso Nacional e que, nessa condição, é parte legítima para ajuizar a presente ação. Também argumenta que o objetivo da ação é apontar interpretação de dispositivo de regimento interno do Supremo Tribunal Federal que constitui lei em sentido material e que, nessa condição, sujeita-se ao controle concentrado de constitucionalidade.



    No mérito, a ação versa sobre pretensão de se conferir interpretação conforme ao artigo 5º, inciso I, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, assim redigido:



    Art. 5º Compete ao Plenário processar e julgar originariamente: I – nos crimes comuns, o Presidente da República, o Vice-Presidente da República, o Presidente do Senado Federal, o Presidente da Câmara dos Deputados, os Ministros do Supremo Tribunal Federal e o Procurador Geral da República, bem como apreciar pedidos de arquivamento por atipicidade de conduta; (Redação dada pela Emenda Regimental n. 59, de 18 de dezembro de 2023)



    O autor argumenta que a correta intelecção do art. 5º, I, do RISTF, ao estabelecer competência do Plenário para julgamento, nos crimes comuns, de determinadas autoridades, constitui lei em sentido material que guarda relação com regra de competência e, pois, com a fixação do juiz natural, garantia inerente ao devido processo legal (art. 5º, LIV, da CF).



    Alega que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da questão de ordem levantada no HC 232.627/DF, firmou tese de que “a prerrogativa de foro para julgamento de crimes praticados no cargo e em razão das funções subsiste mesmo após o afastamento do cargo, ainda que o inquérito ou a ação sejam iniciados depois de cessado seu exercício”, fixando o critério da contemporaneidade, de modo que a análise do foro por prerrogativa de função é feita com base na data em que os supostos crimes teriam sido perpetrados. Nesse sentido, sustenta que o posicionamento segundo o qual a competência do Plenário para julgamento de Presidente da República se aplicaria somente àqueles que estivessem em exercício no cargo constitui interpretação contrária à própria posição exarada no julgamento do HC 232.627, o que não seria admissível. Invoca, em abono à sua tese, os fundamentos utilizados pelo Min. Luiz Fux, no voto proferido nos autos da AP 2.668/DF. 



    Pretende, ao final, que seja julgada procedente a pretensão, para tornar imediatamente aplicável a interpretação conforme de que o foro por prerrogativa de função previsto no art. 5º, I, do RISTF tenha como base o critério da contemporaneidade, sem prejuízo da convalidação de atos já praticados pelas Turmas. Subsidiariamente, requer que o julgamento proferido no âmbito das Turmas possa ser revisado pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal, mesmo nas hipóteses de julgamento unânime, porque o princípio do duplo grau de jurisdição seria um princípio constitucional implícito. Requereu concessão de medida cautelar, nos termos do art. 12-F da Lei n. 9.868/1.999.



    Por decisão de 29 de abril passado, determinei emenda à inicial, para adequá-la ao requisito inerente à demonstração do caráter objetivo do controle concentrado de constitucionalidade, sob pena de indeferimento liminar, na forma do art. 4º da Lei n. 9.868/1.999.



    Sobreveio petição de aditamento à inicial, em que se pede, ao final: 



    a) O recebimento e processamento da presente ação por esse E. STF, nos termos da legislação de regência; 



    b) Demonstrada à saciedade a presença dos requisitos autorizadores (periculum in mora e fumus boni iuris), seja concedida medida liminar acautelatória, ad referendum, para determinar a imediata suspensão de todo e qualquer feito criminal (inquérito policial, procedimento investigatório do MPF, petição, medida cautelar, ação penal, etc) que tenha como objeto de apuração crime(s) comum(ns) praticado(s), em tese, por ex-ocupante do(s) cargo(s) de Presidente da República, VicePresidente da República, Presidente do Senado Federal, Presidente da Câmara dos Deputados, Ministro do Supremo Tribunal Federal ou Procurador Geral da República, no exercício ou em razão das funções inerentes ao(s) cargo(s); e cujo processamento/julgamento não esteja sob a competência do Plenário do Supremo Tribunal Federal, nos termos do art. 5º, I, do RISTF.



    c) A oitiva do Procurador-Geral da República e do Advogado-Geral da União, para que forneçam seus pareceres e manifestações acerca do tema; 



    d) O julgamento pela procedência desta ação para que seja conferida interpretação conforme à Constituição Federal ao art. 5º, I, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, com redação dada pela Emenda Regimental n. 59/2023, no sentido de que o processamento e o julgamento de crimes comuns praticados durante o exercício ou em razão das funções do(s) cargo(s) de Presidente da República, Vice-Presidente da República, Presidente do Senado Federal, Presidente da Câmara dos Deputados, Ministro do Supremo Tribunal Federal ou Procurador Geral da República, são de competência do Plenário do Supremo Tribunal Federal, ainda que o investigado/denunciado já tenha, por qualquer motivo, se afastado do cargo quando do início do inquérito ou da ação penal. 



    e) Sucessivamente, requer-se a procedência desta ação para que seja conferida interpretação conforme ao art. 5º, I, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, com redação dada pela Emenda Regimental n. 59/2023, no sentido de que o julgamento efetuado pelas Turmas do STF, mesmo na hipótese de decisões unânimes, poderá ser objeto de recurso dirigido ao Plenário, com devolução ampla do mérito da causa, de forma a incorporar a garantia do duplo grau de jurisdição e a ampla defesa no processo penal. (doc. n. 11)



     



    É o relatório.



    Reconheço, de plano, a legitimidade do Partido Liberal para propositura da ação, por ser partido com representatividade no Congresso Nacional (art. 2º, VIII, Lei n. 9.868/1.999).



    Também admito, na linha do posicionamento deste Supremo Tribunal Federal, interposição, em tese, de ação direta de inconstitucionalidade contra dispositivo normativo presente em regimento interno, que constitui, como argumentado, lei em sentido material. 



    Essa não é, contudo, a hipótese vertente. 



    Assinalei a necessidade de emenda à inicial justamente porque não havia, originalmente, indicação de qualquer ato normativo primário, objeto de irresignação, senão questionamento, pela via do controle concentrado de constitucionalidade, de interpretação conferida por órgão do próprio Supremo Tribunal Federal à norma do art. 5º, I, do RISTF.



    Entretanto, a determinação de emenda à inicial não foi cumprida satisfatoriamente, à medida em que a nova petição reproduz, em conteúdo e essência, a peça inaugural, razão pela qual a ação deve ser indeferida de plano. 



    A ação não reúne condições de prosseguimento, porque pretende revisitar interpretação conferida à norma regimental pelo próprio Supremo Tribunal Federal, por meio de decisões que inclusive já transitaram em julgado, proferidas pela Primeira Turma.



    É pacífica a jurisprudência desta Suprema Corte no sentido da inadmissibilidade da ação direta para discutir ato normativo cuja constitucionalidade já foi reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal, ensejando indeferimento da petição inicial, nos termos do art. 4º, da Lei 9.868/1.999:



    EMENTA Agravo regimental. Ação direta de inconstitucionalidade manifestamente improcedente. Indeferimento da petição inicial pelo Relator. Art. 4º da Lei nº 9.868/99. 1. É manifestamente improcedente a ação direta de inconstitucionalidade que verse sobre norma (art. 56 da Lei nº 9.430/96) cuja constitucionalidade foi expressamente declarada pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal, mesmo que em recurso extraordinário. 2. Aplicação do art. 4º da Lei nº 9.868/99, segundo o qual ‘a petição inicial inepta, não fundamentada e a manifestamente improcedente serão liminarmente indeferidas pelo relator’. 3. A alteração da jurisprudência pressupõe a ocorrência de significativas modificações de ordem jurídica, social ou econômica, ou, quando muito, a superveniência de argumentos nitidamente mais relevantes do que aqueles antes prevalecentes, o que não se verifica no caso. 4. O amicus curiae somente pode demandar a sua intervenção até a data em que o Relator liberar o processo para pauta. 5. Agravo regimental a que se nega provimento” (ADI nº 4.071/DF-AgR, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Menezes Direito, DJe de 15/10/09)



    Ainda nesse sentido: ADI 7.262/ES, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 18/12/2.023; ADI 4.466/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 17/2/2.012; ADI 2.825/RJ, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, DJe 3/6/2.014; ADI 5.180/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 7/2/2.018.



    A Primeira Turma, nos autos da Pet 12.100 e em inúmeros julgamentos relacionados aos eventos ocorridos em 8 de janeiro de 2023, enfrentou a questão da interpretação correta a ser conferida ao art. 5º, inciso I, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, em relação à situação de ex-Presidente da República. 



    Compreendeu-se que o entendimento estabelecido nos autos do HC 232.627 deveria ser aplicado para reconhecer a persistência de prerrogativa de foro perante o Supremo Tribunal Federal, já que as causas envolvem julgamento de atos praticados no exercício da função. Entretanto, uma vez fixado o foro, competiria ao Regimento Interno definir se a causa seria julgada pela Turma ou pelo Plenário, conforme tive oportunidade de consignar: 



    O fato de o presente caso envolver um ex-Presidente da República não altera a competência da 1ª Turma, porquanto a possibilidade excepcional de julgamento de ação penal originária pelo Plenário, prevista no art. 5º, I, do RISTF, aplica-se apenas ao Presidente da República em exercício. 



    Com efeito, a competência do Plenário vincula-se ao julgamento dos atuais Presidentes dos Poderes – autoridades que, inclusive, figuram na linha sucessória da Presidência da República (art. 80 da CF/88) –, assim como ao Procurador-Geral da República, que integra a cúpula do Ministério Público. Isso se justifica em razão do potencial de abalo institucional e da força política que permite maior grau de interferência dos indivíduos que ocupam atualmente esses cargos, o que pode comprometer não apenas o funcionamento da República, mas o próprio julgamento. Em relação a Presidentes da República no exercício pleno do cargo, ademais, há que se observar um procedimento próprio para a própria admissão da acusação, previsto no art. 86 da Constituição, o que demonstra tratar-se de caso mais sensível e que fundamenta o julgamento pelo Plenário.



    Diversa é a situação de ex-Presidentes da República que porventura venham a ser processados com prerrogativa de foro porque, ao tempo do mandato, teriam cometido delitos no exercício do cargo e em razão dele, cujas ações penais devem seguir a regra geral de processamento perante as Turmas. O mesmo raciocínio se aplica a ex-Ministros de Estado.



    Como bem recordou o eminente Relator, a partir da publicação da Emenda Regimental n. 59/2023, à exceção do art. 5º, I, do Regimento Interno do STF, apenas as ações penais em andamento permaneceram no Plenário, revelando-se as Turmas competentes para todos os inquéritos e investigações em andamento, assim como para a aferição de eventuais denúncias oferecidas pela Procuradoria-Geral da República.



    Logo, há que se reconhecer, no caso vertente, também a competência da 1ªTurma para julgamento do caso (art. 9º, m, RISTF).



    Portanto, a Turma reconheceu, por maioria de votos, a própria competência para julgamento do feito, com a ressalva do voto divergente do Ministro Luiz Fux. A presente ação pretende que prevaleça o voto divergente, o que evidencia seu escopo recursal. 



    A emenda à inicial não trouxe alteração substancial em relação ao pedido e à causa de pedir originária e, pois, não sanou o vício que inquinava a ação. A mera eliminação de menções a partes de ações específicas não tem o condão de afastar a intenção de reverter decisões já firmadas em julgamentos individualizados que tramitam neste Supremo Tribunal Federal.



     



    De fato, colhe-se da petição de aditamento:



    Ocorre que, embora seja evidente que o C. Plenário dessa E. Suprema Corte possui competência para julgar aqueles que ocupam as cadeiras citadas no âmbito do dispositivo do RISTF (aqueles que atualmente ocupem as cadeiras de Presidente da República, de Vice-Presidente da República, de Presidente do Senado Federal, de Presidente da Câmara dos Deputados, de Ministro do Supremo Tribunal Federal e de Procurador Geral da República), a interpretação da atual redação do dispositivo tem sido no sentido de que o foro por prerrogativa de função somente se aplicaria àqueles ocupantes do cargo, desconsiderando a interpretação sob a perspectiva da contemporaneidade. 



    A interpretação que tem sido vista, a toda evidência, vai em sentido contrário à própria posição assentada pela Corte no julgamento do HC 232627, é dizer: a aplicação do critério da contemporaneidade quando se trata de foro por prerrogativa de função. 



    Daí porque, com todo o respeito, não pode prevalecer interpretação do art. 5º, I, RISTF que busque restringir o foro por prerrogativa de função apenas àqueles que permaneçam no exercício do cargo.



    ...



    Apenas como reforço argumentativo para a tese objetiva que sustenta a presente Ação Direta, convém realçar e ressaltar o brilhante voto proferido pelo e. Ministro Luiz Fux em 25 de março de 2025, no bojo da Pet 12.100/DF, no tocante à competência do Plenário para processar e julgar ações penais originárias em que figurem, no polo passivo, ex-autoridades com prerrogativa de foro, nos termos do art. 5º, I, RISTF. (doc. n. 11) 



    A “interpretação atual” de que trata o autor da ação nada mais é do que o entendimento consagrado pela maioria da Primeira Turma em hipótese concreta, que se pretende rever, agora pelo Plenário, o que não pode ser admitido.



    Em resumo, os fundamentos da petição inicial, ainda com o aditamento, denotam nítido intuito revisional da decisão da Egrégia Primeira Turma.



    Dispõe o art. 3º da Lei n. 9.868/1.999:



    Art. 3o A petição indicará: I - o dispositivo da lei ou do ato normativo impugnado e os fundamentos jurídicos do pedido em relação a cada uma das impugnações; II - o pedido, com suas especificações.



    Como se vê, a ação direta de inconstitucionalidade impõe indicação precisa do ato normativo abstratamente considerado, não sendo lícito admitir sua admissibilidade em face de interpretações concretas de dispositivos, ainda que possam representar violações a preceitos fundamentais. 



    No caso vertente, evidencia-se a inépcia da ação ao se verificar que o documento apresentado como “ato normativo impugnado” é o próprio Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, quando, verdadeiramente, questiona-se interpretação concreta acerca de sua aplicabilidade.



    Compreende-se que a expressão ato normativo impugnado envolve apenas “atos normativos primários, federais ou estaduais, aptos a inovar a ordem jurídica” (BARROSO, Luís Roberto. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro - Exposição sistemática da doutrina e análise crítica da jurisprudência;. 9ª Ed. São Paulo, SaraivaJur, 2.022, p. 258). 



    Por essa razão, não se admite o uso do controle concentrado de constitucionalidade para discussão de supostas violações a direitos subjetivos ou como sucedâneo recursal, conforme já assentado no julgamento da ADI 2422 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 30/10/2014:  



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – DEFESA DE INTERESSES INDIVIDUAIS E CONCRETOS EM SEDE DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE – INADMISSIBILIDADE – NATUREZA OBJETIVA DO PROCESSO DE FISCALIZAÇÃO CONCENTRADA DE CONSTITUCIONALIDADE – IMPUGNAÇÃO TÓPICA OU FRAGMENTÁRIA DE DIPLOMAS LEGISLATIVOS CONEXOS QUE INTEGRAM COMPLEXO NORMATIVO INCINDÍVEL – INVIABILIDADE – RECURSOS DE AGRAVO IMPROVIDOS. INADEQUAÇÃO DO CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO PARA A DEFESA DE INTERESSES INDIVIDUAIS E CONCRETOS – CONSEQUENTE INADMISSIBILIDADE DA AÇÃO DIRETA. – O controle normativo de constitucionalidade qualifica-se como típico processo de caráter objetivo, vocacionado, exclusivamente, à defesa, em tese, da harmonia do sistema constitucional. A instauração desse processo objetivo tem por função instrumental viabilizar o julgamento da validade abstrata do ato estatal em face da Constituição da República. O exame de relações jurídicas concretas e individuais constitui matéria juridicamente estranha ao domínio do processo de controle concentrado de constitucionalidade. – A tutela jurisdicional de situações individuais, uma vez suscitada a controvérsia de índole constitucional, há de ser obtida na via do controle difuso de constitucionalidade, que, supondo a existência de um caso concreto, revela-se acessível a qualquer pessoa que disponha de interesse e legitimidade (CPC, art. 3º). Doutrina. Precedentes. (...) (grifei)



    O Supremo Tribunal Federal reafirmou esse entendimento em diversos julgamentos: 



    Direito constitucional e administrativo. Embargos de declaração em arguição de descumprimento de preceito fundamental. Modificação do regime jurídico de pessoal do Estado do Piauí. Concessão de efeitos prospectivos ao acórdão embargado. (...) 3. O controle concentrado de constitucionalidade não é a via adequada ao exame de relações jurídicas concretas e individuais, cuja análise deverá ocorrer no âmbito do controle difuso. Inexistência de omissão e obscuridade. (...) Embargos de declaração da Assembleia Legislativa parcialmente acolhidos. (ADPF 573 ED, Tribunal Pleno, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Dje 25/4/2023)



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. RESOLUÇÃO 26/2005 DO SENADO FEDERAL. SUSPENSÃO DA EXECUÇÃO DA ALÍNEA “H” DO INCISO I DO ART. 12 DA LEI 8.212/1991. ART. 1º DO DECRETO 2.346/1997. PORTARIA MP 133/2006. INSTRUÇÃO NORMATIVA MPS/SRP 15/2006. ATOS NORMATIVOS QUE NÃO AFETAM AS COMPETÊNCIAS E NÃO DIZEM COM OS OBJETIVOS INSTITUCIONAIS DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA. AUSÊNCIA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA E, CONSEQUENTEMENTE, LEGITIMIDADE ATIVA. DEFESA DE INTERESSES PREVIDENCIÁRIOS CONCRETOS DE CERTOS DETENTORES DE MANDATO LEGISLATIVO. INADMISSIBILIDADE DE AÇÃO DIRETA. 1. Ação direta que postula a declaração de inconstitucionalidade da Resolução 26/2005, do Senado Federal, que determinou a suspensão da execução da alínea h do art. 12, I, da Lei 8.212/1991 (Lei de Custeio da Seguridade Social), declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal ao julgar o RE 351.717, bem como, por arrastamento, atos normativos que regulamentaram os seus efeitos. 2. (...) 3. O exame de relações jurídicas concretas e individuais constitui matéria juridicamente estranha ao domínio do processo de controle concentrado de constitucionalidade. Precedentes: ADI 2.551 MC-QO, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 02.4.2003; ADI 2.422 AgR, rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 10.5.2012. 4. Ação direta de inconstitucionalidade julgada extinta sem resolução do mérito. (ADI 4.170, Relª. Minª. Rosa Weber, Tribunal Pleno, j. em 25/10/2019, grifei)



    AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ENERGIA ELÉTRICA. LEI DO MUNICÍPIO DE ITAPEVI/SP QUE IMPÕE EXIGÊNCIAS ÀS CONCESSIONÁRIAS E PREVÊ SANÇÕES ADMINISTRATIVAS. NEGATIVA DE SEGUIMENTO À ADPF. INOBSERVÂNCIA DO REQUISITO DA SUBSIDIARIEDADE. TUTELA DE SITUAÇÕES JURÍDICAS INDIVIDUAIS. PROCESSO DE NATUREZA OBJETIVA. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. O cabimento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental será viável desde que haja a observância do princípio da subsidiariedade, que exige o esgotamento de todas as vias possíveis para sanar a lesão ou a ameaça de lesão a preceitos fundamentais, ou a verificação, ab initio, de sua inutilidade para a preservação do preceito. Precedentes desta SUPREMA CORTE. 2. A existência de outros meios idôneos ao enfrentamento da lesão constitucional alegada pelo Agravante, em razão dos quais se mostra desatendido o requisito da subsidiariedade (art. 4º, § 1º, da Lei 9.882/1999), inviabiliza o imediato acesso à Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. Precedentes. 3. Os processos objetivos do controle abstrato de constitucionalidade, tal qual a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, não constituem meio idôneo para tutelar situações jurídicas individuais. Precedentes desta CORTE. 4. Agravo Regimental a que se nega provimento. (ADPF 694 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. em 15/09/2021, grifei)



    Ante o exposto, com fundamento nos artigos 4º, da Lei 9.868/1999, 321, parágrafo único, do Código de Processo Civil, e 21, parágrafo primeiro, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, indefiro liminarmente a petição inicial desta ação direta de inconstitucionalidade. 



    Publique-se. Intimem-se. 



    Brasília, 5 de junho de 2025.



Ministro Cristiano Zanin



Relator