Tribunal: STF
Processo: RE 1522915
Classe: RE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-07
Data de publicação: 2025-03-07

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITES DA COMPETÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO PARA DETERMINAR OBRIGAÇÕES DE FAZER AO ESTADO. OBRA PÚBLICA. INFRAESTRUTURA SANITÁRIA. MUNICÍPIO DE CAMPINA GRANDE/PB. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. EXCEPCIONALIDADE. PRECEDENTES. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário manejado pelo Município de Campina Grande, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA OBRIGAÇÃO DE FAZER. OBRA PÚBLICA. INFRAESTRUTURA SANITÁRIA. DRENAGEM DE ÁGUAS PLUVIAIS. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. IRRESIGNAÇÃO DO ESTADO DA PARAÍBA. ALEGAÇÃO DE INTERFERÊNCIA DO JUDICIÁRIO EM ATO DISCRICIONÁRIO. DEVER DE AGIR DO ESTADO. DISCRICIONARIEDADE AFASTADA. TEORIA DA RESERVA DO POSSÍVEL. INAPLICABILIDADE. PRINCÍPIO DA DIGNIDADE HUMANA. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. DESPROVIMENTO DOS RECURSOS.



    Quando a desídia da Administração Pública venha a causar a violação de direitos fundamentais, o Supremo Tribunal Federal tem entendido que o Judiciário está autorizado a intervir, a fim de conferir efetividade as disposições da Constituição Federal.



    Não é plausível ao Município querer furtar-se do cumprimento de suas obrigações, sob a assertiva de interferência em atos discricionários, ou mesmo aludindo à cláusula da reserva do possível, uma vez que, segundo aduz, a obra demanda grande planejamento e um gasto extremamente oneroso. Assim, quando a desídia da Administração Pública venha a causar a violação de direitos fundamentais, o Supremo Tribunal Federal tem entendido que o Judiciário está autorizado a intervir, a fim de conferir efetividade às disposições da Constituição Federal.



    A cláusula “reserva do possível” não pode ser invocada pelo Estado com a finalidade de exonerar-se do cumprimento de suas obrigações constitucionais, notadamente quando, dessa conduta governamental negativa, puder resultar nulificação ou até mesmo, aniquilação de direitos constitucionais impregnados de um sentido de essencial fundamentalidade. (Precedentes do STF).” (doc. 9)



    Os autos foram restituídos à origem para aplicação do rito de repercussão geral (doc. 15).



    Em juízo de retratação, o Tribunal de origem entendeu que o acórdão recorrido é harmônico com a tese fixada no Tema Repetitivo 698 de RG (doc. 17).



    O recurso extraordinário fora admitido pelo Tribunal a quo (doc. 19).



    Nas razões recursais, o Município de Campina Grande, sustenta, em síntese, que “Ao contrário do entendimento exarado no acórdão ora recorrido a ação administrativas é sempre balizado pela reserva do possível. E este “possível” tem várias vertentes, como a legal, financeira e, acima de tudo, técnico-material. Isto significa dizer que a Administração somente poderá agir de houver um permissivo legal, se houver reserva financeira e, principalmente, se houver factibilidade da ação”. Assevera que a “drenagem determinada é impossível de ser executada. Mais uma vez seja dito, a drenagem completa da área somente poderia ser feita por um canal, e este mecanismo atravessaria um bairro inteiro por mais de mil metros e demandaria a demolição de dezenas de edificações já erguidas há várias décadas. Certamente, se os doutos julgadores tivessem considerado esta impossibilidade, a sua decisão teria sido diferente.Cabe ainda aqui salientar que, mesmo que o Município viesse a ter recursos para custear tal obra, isto ganharia uma proporção que afetaria as mais diversas vidas e residências daquela região, que foi loteada sem o devido planejamento e, hoje, sente as consequências”. Pontua que "o Município não tem recursos necessários para obra tão vultuosa, que terá seu valor amplificado em proporções imensuráveis com desapropriações". Requer, ao final, o provimento do recurso extraordinário (doc. 11).



    É o relatório. DECIDO.



    Ab initio, pontuo que a jurisprudência desta Suprema Corte está sedimentada no sentido de que o Poder Judiciário, no afã de assegurar o exercício de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, pode determinar a implementação pelo Estado de políticas públicas, apenas de forma excepcional, desde que configurada a inércia ou morosidade da Administração, sem que tal ingerência configure violação ao princípio da separação dos poderes (artigo 2º da Constituição Federal). Deveras, os critérios para intervenção judicial em políticas públicas foram firmados no âmbito do RE n. 684.612/RJ - Tema 698 de Repercussão Geral, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Relator para Acórdão o Ministro Roberto Barroso, DJe 4.8.2023. Cite-se ementa:



    “Direito constitucional e administrativo. Recurso extraordinário com repercussão geral. Intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas. Direito social à saúde. 1. Recurso extraordinário, com repercussão geral, que discute os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde. No caso concreto, busca-se a condenação do Município à realização de concurso público para provimento de cargos em hospital específico, além da correção de irregularidades apontadas em relatório do Conselho Regional de Medicina. 2. O acórdão recorrido determinou ao Município: (i) o suprimento do déficit de pessoal, especificamente por meio da realização de concurso público de provas e títulos para provimento dos cargos de médico e funcionários técnicos, com a nomeação e posse dos profissionais aprovados no certame; e (ii) a correção dos procedimentos e o saneamento das irregularidades expostas no relatório do Conselho Regional de Medicina, com a fixação de prazo e multa pelo descumprimento. 3. A saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar - políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. 4. A intervenção casuística do Poder Judiciário, definindo a forma de contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador. 5. Parcial provimento do recurso extraordinário, para anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame da matéria, de acordo com as circunstâncias fáticas atuais do Hospital Municipal Salgado Filho e com os parâmetros aqui fixados. 6. Fixação das seguintes teses de julgamento: “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)”. (grifei)



    Nesse sentido, confiram-se, à guisa de exemplo, julgados proferidos pela Primeira e Segunda Turmas deste Tribunal, in litteris: 



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 14.6.2016. DIREITO CONSTITUCIONAL. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. IMPOSIÇÃO DE MULTA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 



    1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar ao Estado a obrigação de fazer reparação em escolas, quando estas se encontrarem em condições precárias, por se relacionarem a direitos ou garantias fundamentais, sem que isso ofenda o princípio da separação dos poderes. 



    2. Agravo regimental a que se nega provimento, com majoração de honorários advocatícios, com base no art. 85, § 11, do CPC, e aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC.” 



    (ARE 942.573-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Primeira Turma, DJe de 13/02/2017)



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO – POLÍTICAS PÚBLICAS – RESTAURAÇÃO DE RODOVIAS – DETERMINAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO – PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES – OFENSA NÃO CONFIGURADA – SUCUMBÊNCIA RECURSAL (CPC/15, ART. 85, § 11) – NÃO DECRETAÇÃO, NO CASO, ANTE A AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM VERBA HONORÁRIA NA ORIGEM – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.” 



    (RE 826.254-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe de 22/02/2017) 



    Com efeito, o Tribunal de origem manteve a sentença de primeiro grau, dirimindo a controvérsia nos seguintes termos:



    “(...) Assim sendo, não é correto afirmar que o Judiciário está implementando políticas púbicas, de modo a interferir em atos discricionários, retirando-lhes a oportunidade e conveniência que lhe são peculiares.



    Com efeito, acaso fosse a hipótese de inaugurar nova via pluvial em um bairro ainda se estruturando, admitir-se-ia estar no âmbito da discricionariedade da Administração Pública. No entanto, manter os bairros já existentes em perfeito estado de funcionamento, garantindo a segurança e bem-estar de seus moradores tem que ser dever inserido no cotidiano da Administração Pública.



    (...)



    Em verdade, não é plausível ao Município querer furtar-se do cumprimento de suas obrigações, sob a assertiva de interferência em atos discricionários, ou mesmo aludindo à cláusula da reserva do possível, uma vez que, segundo aduz, a obra demanda grande planejamento e um gasto extremamente oneroso.



    Assim, quando a desídia da Administração Pública venha a causar a violação de direitos fundamentais, o Supremo Tribunal Federal tem entendido que o Judiciário está autorizado a intervir, a fim de conferir efetividade às disposições da Constituição Federal.



    (...)



    Ante o exposto, CONHEÇO E NEGO PROVIMENTO AO APELO E A REMESSA NECESSÁRIA, mantendo a sentença, em harmonia com o parecer ministerial.” (doc. 9) 



    Destarte, o acórdão recorrido está consonante com a jurisprudência desse Tribunal, no sentido de que o Poder Judiciário deve realizar exercício de autocontenção, não sendo cabível, em regra, a interferência judicial em políticas públicas - que apenas pode ser realizada de forma excepcional, quando latente a ausência ou deficiência grave do serviço. Ademais, a análise dos outros pontos relativos à alegada insuficiência orçamentária para implementação das medidas vindicadas demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que se revela inviável em sede de recurso extraordinário. Portanto, incidem, na espécie, os óbices das Súmulas 279 e 280 do Supremo Tribunal Federal, in verbis: “Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário” e “Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário”. No  sentido foram os julgados proferidos por esta Suprema Corte, em casos similares ao presente, in litteris: 



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITES DA COMPETÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO PARA DETERMINAR OBRIGAÇÕES DE FAZER AO ESTADO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. OBRIGAÇÃO DE CONSERVAÇÃO E MANUTENÇÃO DE TRECHO DA RODOVIA SP–425. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. OFENSA NÃO CONFIGURADA. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.” (ARE 1.504.848, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, Pv de 14.02.2025)



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLÍTICAS PÚBLICAS. OBRIGAÇÃO DE FAZER. OFENSA À SEPARAÇÃO DOS PODERES. NÃO OCORRÊNCIA CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. O entendimento da Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no Supremo Tribunal Federal no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais. 2. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 3. A teor do art. 85, § 11, do CPC/2015, o ‘tribunal, ao julgar recurso, majorará os honorários fixados anteriormente levando em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, observando, conforme o caso, o disposto nos §§ 2º a 6º, sendo vedado ao tribunal, no cômputo geral da fixação de honorários devidos ao advogado do vencedor, ultrapassar os respectivos limites estabelecidos nos §§ 2º e 3º para a fase de conhecimento’. 4. Agravo interno conhecido e não provido.” (ARE 1.378.111-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 11.7.2022)



    No mesmo sentido as seguintes decisões monocráticas: RE 152.8251/RJ, Relator o Ministro André Mendonça, j. 4.12.2024; RE 1.509.766/RJ, Relator o Ministro Cristiano Zanin, j. 2.9.2024; RE 1.505.582/RJ, Relator o Ministro Dias Toffoli, j. 21.8.2024. 



    Por fim, observo que o presente recurso foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que conduziria à aplicação de sucumbência recursal. Nada obstante, por não ter havido condenação ao pagamento de honorários advocatícios no Tribunal a quo, fica impossibilitada a sua majoração, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015.



    Ex positis, DESPROVEJO o recurso, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 7 7 de março de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



Documento assinado digitalmente