Tribunal: STF
Processo: RE 1540445
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-24
Data de publicação: 2025-03-24

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, assim ementado (Vol. 6, fls. 3-4): 



    “APELAÇÃO CÍVEL. OBRIGAÇÃO DE FAZER. NEGATIVA. MANUTENÇÃO. CRIANÇA. MATRÍCULA. EDUCAÇÃO INFANTIL. NORMA PROGRAMÁTICA. LISTA DE ESPERA. PRINCÍPIO DA ISONOMIA. STF. TEMA 548. DISTINGUISHING. PEDIDO DE MATRÍCULA EM ESCOLA SITUADA PRÓXIMA À RESIDÊNCIA DA CRIANÇA. TURNO INTEGRAL. 1. O atendimento da pretensão de vaga em escola em ação judicial individual resultaria em tratamento privilegiado com relação aos demais inscritos que se encontram classificados à frente, na lista de espera, e que também se encontram protegidos pela mesma garantia constitucional. 2. Na prática, a fila de crianças que aguardam sua vez para ingresso em creche anda para trás. Cada decisão judicial em processo individual passa a criança que judicializou à frente de outras, violando o direito de quem tem o mesmo direito. 3. Em um Estado de Direito não há direito contra direito. O acesso à Justiça não gera um direito melhor à criança beneficiada com a decisão. A decisão judicial mais amiga da criança prejudica a criança que não judicializou e que perderá uma posição na sua expectativa de ingressar em creche. 4. A política pública deve proteger todas as crianças e não expor umas contra as outras. O Ministério Público tem o dever constitucional de exigir do Governo do Distrito Federal a implementação da política pública contida no Tema 548 do STF. 5. Pleitos individuais para acesso à pré-escola afetam injustamente os critérios estabelecidos para definição da lista de espera, prejudicando, com a quebra da isonomia, crianças com necessidades semelhantes, mas melhor classificadas por critérios universais. 6. A questão tratada nos autos não foi alterada em razão da definição do Tema 548 pelo STF. Há distinguishing, pois no caso concreto não se questionou o direito de a criança ter acesso a escola ofertada pelo poder público, mas o direito de ter acesso a escola próxima a sua residência, em regime integral. 7. Não se desconhece a legitimidade do interesse dos pais mãe em trabalhar, deixando a criança sob os cuidados do Estado. Contudo, uma situação jurídica é o direito da criança ter acesso à educação básica, outra é ter acesso a escola pública que compatibilize o seu direito com o interesse da mãe. Não são direitos homogêneos e, ainda que o Distrito Federal possa fornecer creche, de 0 a 3 anos, e pré-escola, de 4 a 5 anos, compatibilizando o direito constitucional da criança com o interesse da mãe, obrigá-lo a essa compatibilização, em decisão judicial, não tem previsão constitucional e atenta contra a separação dos Poderes. A política pública é dever do Estado. Os interesses pessoais dos pais são autônomos e devem encontrar solução na reserva do possível. 8. Recurso conhecido e não provido.”



    No Recurso Extraordinário (Vol. 8), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o recorrente alega ter o acórdão recorrido violado o art. 208, IV, da CF/1988, bem como a tese fixada no Tema 548/STF, na medida em que afastou “a obrigação do recorrido em efetuar a matrícula da menor em instituição de educação infantil, sob o argumento de que o direito à educação infantil pretendido pela parte não obriga o Estado efetuar matrícula em creche próxima a residência da Recorrente” (Doc. 8, fl. 6).



    Sustenta que a redação atual do art. 208 da CF/1998 “não representa norma de caráter programático, sujeita a conveniência e interesses políticos e econômicos do Ente Federativo, mas sim verdadeiro direito público subjetivo do cidadão a ser perseguido, inclusive, na via judicial se for preciso. Logo, não se pode consentir em omissões ou inações do Poder Público quanto aos seus deveres prestacionais, máxime quando dizem respeito àqueles que são fundamentais e imprescindíveis à existência digna do ser humano [...]” (Vol. 8, fl. 9).



    Nessa linha, afirma que “submeter a Recorrente, bem como qualquer outra criança, a lista infindável de espera, sem que se demonstrem de forma efetiva as soluções tendentes a diminuir e/ou acabar com o problema, não representa o respeito ao princípio da isonomia ou da separação de poderes tão alardeados pelo Recorrido e acolhidos pelo v. Acórdão guerreado, mas sim, puro e simples desrespeito a direito fundamental mencionado que não pode ser colocado em segundo plano em relação aos interesses discricionários dos administradores da coisa pública” (Vol. 8, fl. 9).



    Entende, assim, que “não se pode considerar (...) a lista de espera como solução única e eficiente ao enfrentamento da falta de vagas na educação infantil no Distrito Federal, especialmente sob a justificativa da reserva do possível, uma vez que apenas indica a falta de política pública adequada do ente federativo no setor. Neste sentido, o excelso STF, no RE 592.581, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, assentou a tese de que a cláusula da “reserva do possível” não exonera o Poder Público de suas obrigações estatais instituídas pelo legislador” (Vol. 8, fl. 10).



    Por fim, requer o conhecimento e o provimento do presente recurso para reformar o acórdão recorrido de modo a condenar o DISTRITO FEDERAL na obrigação de matricular o recorrente em creche da rede pública ou da rede particular conveniada próxima a sua residência (Vol. 8, fl. 11). 



    Em seguida, o RE foi admitido na origem (Doc. 10).



    É o relatório. Decido. 



    Preenchidos os pressupostos legais e constitucionais de admissibilidade, demonstrada a repercussão geral e prequestionada a matéria, passo à análise do mérito do Recurso Extraordinário. Assiste razão ao recorrente. 



    Trata-se de demanda na qual a parte autora, amparando-se no direito fundamental da criança ao acesso à educação, postula a concessão de vaga em creche próxima à sua residência. 



    Assim, a controvérsia se desenvolve em torno da abrangência do disposto no art. 208, IV, da Constituição Federal, in verbis: 



    “Art. 208. O dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de: [...]



    IV - educação infantil, em creche e pré-escola, às crianças até 5 (cinco) anos de idade; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006) [...]”



    Relativamente ao direito à educação infantil, não há que se falar em intervenção indevida do Poder Judiciário em matéria reservada à Administração Pública, tampouco em violação à separação dos poderes tendo em vista que o Poder Judiciário pode efetuar o controle judicial dos atos administrativos quando ilegais ou abusivos, sendo inadmissível que meras questões burocráticas inviabilizem o acesso à educação infantil, constitucionalmente consagrado. 



    A propósito, vejam-se os seguintes julgados: 



    “Agravo regimental no agravo de instrumento. Acesso à educação. Direito fundamental. Controle judicial. Ato administrativo ilegal. Possibilidade. Precedentes. 



    1. A educação é direito fundamental do cidadão, assegurada pela Constituição da República, e deve não apenas ser preservada, mas, também, fomentada pelo Poder Público e pela sociedade, configurando a omissão estatal no cumprimento desse mister um comportamento que deve ser repelido pelo Poder Judiciário. 



    2. O Poder Judiciário pode efetuar o controle judicial dos atos administrativos quando ilegais ou abusivos. 



    3. Agravo regimental não provido.” (AI 568.491-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe de 7/5/2012) 



    “CRIANÇA DE ATÉ CINCO ANOS DE IDADE - ATENDIMENTO EM CRECHE E EM PRÉ-ESCOLA - SENTENÇA QUE OBRIGA O MUNICÍPIO DE SÃO PAULO A MATRICULAR CRIANÇAS EM UNIDADES DE ENSINO INFANTIL PRÓXIMAS DE SUA RESIDÊNCIA OU DO ENDEREÇO DE TRABALHO DE SEUS RESPONSÁVEIS LEGAIS, SOB PENA DE MULTA DIÁRIA POR CRIANÇA NÃO ATENDIDA - LEGITIMIDADE JURÍDICA DA UTILIZAÇÃO DAS “ASTREINTES” CONTRA O PODER PÚBLICO - DOUTRINA - JURISPRUDÊNCIA - OBRIGAÇÃO ESTATAL DE RESPEITAR OS DIREITOS DAS CRIANÇAS - EDUCAÇÃO INFANTIL - DIREITO ASSEGURADO PELO PRÓPRIO TEXTO CONSTITUCIONAL (CF, ART. 208, IV, NA REDAÇÃO DADA PELA EC Nº 53/2006) - COMPREENSÃO GLOBAL DO DIREITO CONSTITUCIONAL À EDUCAÇÃO - DEVER JURÍDICO CUJA EXECUÇÃO SE IMPÕE AO PODER PÚBLICO, NOTADAMENTE AO MUNICÍPIO (CF, ART. 211, § 2º) - LEGITIMIDADE CONSTITUCIONAL DA INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO EM CASO DE OMISSÃO ESTATAL NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PREVISTAS NA CONSTITUIÇÃO - INOCORRÊNCIA DE TRANSGRESSÃO AO POSTULADO DA SEPARAÇÃO DE PODERES - PROTEÇÃO JUDICIAL DE DIREITOS SOCIAIS, ESCASSEZ DE RECURSOS E A QUESTÃO DAS “ESCOLHAS TRÁGICAS” - RESERVA DO POSSÍVEL, MÍNIMO EXISTENCIAL, DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA E VEDAÇÃO DO RETROCESSO SOCIAL - PRETENDIDA EXONERAÇÃO DO ENCARGO CONSTITUCIONAL POR EFEITO DE SUPERVENIÊNCIA DE NOVA REALIDADE FÁTICA - QUESTÃO QUE SEQUER FOI SUSCITADA NAS RAZÕES DE RECURSO EXTRAORDINÁRIO - PRINCÍPIO “JURA NOVIT CURIA” - INVOCAÇÃO EM SEDE DE APELO EXTREMO - IMPOSSIBILIDADE - RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. POLÍTICAS PÚBLICAS, OMISSÃO ESTATAL INJUSTIFICÁVEL E INTERVENÇÃO CONCRETIZADORA DO PODER JUDICIÁRIO EM TEMA DE EDUCAÇÃO INFANTIL: POSSIBILIDADE CONSTITUCIONAL. 



    - A educação infantil representa prerrogativa constitucional indisponível, que, deferida às crianças, a estas assegura, para efeito de seu desenvolvimento integral, e como primeira etapa do processo de educação básica, o atendimento em creche e o acesso à pré-escola (CF, art. 208, IV).



    - Essa prerrogativa jurídica, em consequência, impõe, ao Estado, por efeito da alta significação social de que se reveste a educação infantil, a obrigação constitucional de criar condições objetivas que possibilitem, de maneira concreta, em favor das “crianças até 5 (cinco) anos de idade” (CF, art. 208, IV), o efetivo acesso e atendimento em creches e unidades de pré-escola, sob pena de configurar-se inaceitável omissão governamental, apta a frustrar, injustamente, por inércia, o integral adimplemento, pelo Poder Público, de prestação estatal que lhe impôs o próprio texto da Constituição Federal.



    - A educação infantil, por qualificar-se como direito fundamental de toda criança, não se expõe, em seu processo de concretização, a avaliações meramente discricionárias da Administração Pública nem se subordina a razões de puro pragmatismo governamental.



    - Os Municípios - que atuarão, prioritariamente, no ensino fundamental e na educação infantil (CF, art. 211, § 2º) - não poderão demitir-se do mandato constitucional, juridicamente vinculante, que lhes foi outorgado pelo art. 208, IV, da Lei Fundamental da República, e que representa fator de limitação da discricionariedade político-administrativa dos entes municipais, cujas opções, tratando-se do atendimento das crianças em creche (CF, art. 208, IV), não podem ser exercidas de modo a comprometer, com apoio em juízo de simples conveniência ou de mera oportunidade, a eficácia desse direito básico de índole social.



    - Embora inquestionável que resida, primariamente, nos Poderes Legislativo e Executivo, a prerrogativa de formular e executar políticas públicas, revela-se possível, no entanto, ao Poder Judiciário, ainda que em bases excepcionais, determinar, especialmente nas hipóteses de políticas públicas definidas pela própria Constituição, sejam estas implementadas, sempre que os órgãos estatais competentes, por descumprirem os encargos político-jurídicos que sobre eles incidem em caráter impositivo, vierem a comprometer, com a sua omissão, a eficácia e a integridade de direitos sociais e culturais impregnados de estatura constitucional.



    DESCUMPRIMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS DEFINIDAS EM SEDE CONSTITUCIONAL: HIPÓTESE LEGITIMADORA DE INTERVENÇÃO JURISDICIONAL. 



    O Poder Público - quando se abstém de cumprir, total ou parcialmente, o dever de implementar políticas públicas definidas no próprio texto constitucional - transgride, com esse comportamento negativo, a própria integridade da Lei Fundamental, estimulando, no âmbito do Estado, o preocupante fenômeno da erosão da consciência constitucional. Precedentes: ADI 1.484/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.. 



    - A inércia estatal em adimplir as imposições constitucionais traduz inaceitável gesto de desprezo pela autoridade da Constituição e configura, por isso mesmo, comportamento que deve ser evitado. É que nada se revela mais nocivo, perigoso e ilegítimo do que elaborar uma Constituição, sem a vontade de fazê-la cumprir integralmente, ou, então, de apenas executá-la com o propósito subalterno de torná-la aplicável somente nos pontos que se mostrarem ajustados à conveniência e aos desígnios dos governantes, em detrimento dos interesses maiores dos cidadãos.



    - A intervenção do Poder Judiciário, em tema de implementação de políticas governamentais previstas e determinadas no texto constitucional, notadamente na área da educação infantil (RTJ 199/1219-1220), objetiva neutralizar os efeitos lesivos e perversos, que, provocados pela omissão estatal, nada mais traduzem senão inaceitável insulto a direitos básicos que a própria Constituição da República assegura à generalidade das pessoas. Precedentes.



    A CONTROVÉRSIA PERTINENTE À “RESERVA DO POSSÍVEL” E A INTANGIBILIDADE DO MÍNIMO EXISTENCIAL: A QUESTÃO DAS “ESCOLHAS TRÁGICAS”. 



    - A destinação de recursos públicos, sempre tão dramaticamente escassos, faz instaurar situações de conflito, quer com a execução de políticas públicas definidas no texto constitucional, quer, também, com a própria implementação de direitos sociais assegurados pela Constituição da República, daí resultando contextos de antagonismo que impõem, ao Estado, o encargo de superá-los mediante opções por determinados valores, em detrimento de outros igualmente relevantes, compelindo, o Poder Público, em face dessa relação dilemática, causada pela insuficiência de disponibilidade financeira e orçamentária, a proceder a verdadeiras “escolhas trágicas”, em decisão governamental cujo parâmetro, fundado na dignidade da pessoa humana, deverá ter em perspectiva a intangibilidade do mínimo existencial, em ordem a conferir real efetividade às normas programáticas positivadas na própria Lei Fundamental. Magistério da doutrina.



    - A cláusula da reserva do possível - que não pode ser invocada, pelo Poder Público, com o propósito de fraudar, de frustrar e de inviabilizar a implementação de políticas públicas definidas na própria Constituição - encontra insuperável limitação na garantia constitucional do mínimo existencial, que representa, no contexto de nosso ordenamento positivo, emanação direta do postulado da essencial dignidade da pessoa humana. Doutrina. Precedentes.



    - A noção de “mínimo existencial”, que resulta, por implicitude, de determinados preceitos constitucionais (CF, art. 1º, III, e art. 3º, III), compreende um complexo de prerrogativas cuja concretização revela-se capaz de garantir condições adequadas de existência digna, em ordem a assegurar, à pessoa, acesso efetivo ao direito geral de liberdade e, também, a prestações positivas originárias do Estado, viabilizadoras da plena fruição de direitos sociais básicos, tais como o direito à educação, o direito à proteção integral da criança e do adolescente, o direito à saúde, o direito à assistência social, o direito à moradia, o direito à alimentação e o direito à segurança. Declaração Universal dos Direitos da Pessoa Humana, de 1948 (Artigo XXV).



    A PROIBIÇÃO DO RETROCESSO SOCIAL COMO OBSTÁCULO CONSTITUCIONAL À FRUSTRAÇÃO E AO INADIMPLEMENTO, PELO PODER PÚBLICO, DE DIREITOS PRESTACIONAIS. 



    - O princípio da proibição do retrocesso impede, em tema de direitos fundamentais de caráter social, que sejam desconstituídas as conquistas já alcançadas pelo cidadão ou pela formação social em que ele vive.



    - A cláusula que veda o retrocesso em matéria de direitos a prestações positivas do Estado (como o direito à educação, o direito à saúde ou o direito à segurança pública, v.g.) traduz, no processo de efetivação desses direitos fundamentais individuais ou coletivos, obstáculo a que os níveis de concretização de tais prerrogativas, uma vez atingidos, venham a ser ulteriormente reduzidos ou suprimidos pelo Estado. Doutrina. Em consequência desse princípio, o Estado, após haver reconhecido os direitos prestacionais, assume o dever não só de torná-los efetivos, mas, também, se obriga, sob pena de transgressão ao texto constitucional, a preservá-los, abstendo-se de frustrar - mediante supressão total ou parcial - os direitos sociais já concretizados.



    LEGITIMIDADE JURÍDICA DA IMPOSIÇÃO, AO PODER PÚBLICO, DAS “ASTREINTES”. 



    - Inexiste obstáculo jurídico- processual à utilização, contra entidades de direito público, da multa cominatória prevista no § 5º do art. 461 do CPC. A “astreinte” - que se reveste de função coercitiva - tem por finalidade específica compelir, legitimamente, o devedor, mesmo que se cuide do Poder Público, a cumprir o preceito, tal como definido no ato sentencial. Doutrina. Jurisprudência.” (ARE 639.337-AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Segunda Turma, DJe de 15/9/2011) 



    Da análise dos referidos precedentes, verifica-se que o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL tem dado a máxima efetividade ao disposto no art. 208 da Constituição Federal em defesa do direito à educação infantil. 



    Verifica-se, portanto, que o Tribunal de origem divergiu do entendimento desta SUPREMA CORTE, razão pela qual o acórdão recorrido merece ser reformado. 



    No mesmo sentido, em situação análoga à destes autos, vejam-se os seguintes precedentes de ambas as Turmas desta CORTE: 



    Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO À EDUCAÇÃO. ESCOLA PÚBLICA PRÓXIMA À RESIDÊNCIA DA AUTORA. MATRÍCULA EM CRECHE. ISONOMIA. O ART. 227 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL IMPÕE À FAMÍLIA, À SOCIEDADE E AO ESTADO ASSEGURAR À CRIANÇA, COM ABSOLUTA PRIORIDADE, O ACESSO À CRECHE E À ESCOLA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I – O administrador público não possui discricionariedade para deliberar sobre a conveniência da implementação da ordem constitucional. II – O tratamento isonômico a ser buscado pelo Estado é aquele no qual todas as crianças e adolescentes estejam estudando em escolas próximas a suas residências, ampliando a oferta de vagas nas instituições de ensino públicas. Precedentes. II – Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa.



    (RE 1468548 AgR, Re. Min. CRISTIANO ZANIN, Primeira Turma, DJe- 04-06-2024)



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INTERPOSIÇÃO EM 10.07.2024. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. TRANSFERÊNCIA. MATRÍCULA EM CRECHE DA REDE PÚBLICA OU CONVENIADA PRÓXIMA À RESIDÊNCIA FAMILIAR. DIREITO FUNDAMENTAL À EDUCAÇÃO BÁSICA. ART. 208, I, DA CF. INEXISTÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA ISONOMIA. TEMA 548 DA REPERCUSSÃO GERAL. 1. O Tribunal de origem divergiu do entendimento firmado por esta Suprema Corte, que tem dado máxima efetividade ao disposto no art. 208 da Constituição Federal em defesa do direito à educação básica e se manifestado sobre ser direito da criança a matrícula em estabelecimentos próximos a sua residência. 2. Além disso, ao julgar o RE 1.008.166-RG, Tema 548 da repercussão geral, o Plenário desta Corte assentou a seguinte tese: “1. A educação básica em todas as suas fases - educação infantil, ensino fundamental e ensino médio - constitui direito fundamental de todas as crianças e jovens, assegurado por normas constitucionais de eficácia plena e aplicabilidade direta e imediata. 2. A educação infantil compreende creche (de zero a 3 anos) e a pré-escola (de 4 a 5 anos). Sua oferta pelo Poder Público pode ser exigida individualmente, como no caso examinado neste processo. 3. O Poder Público tem o dever jurídico de dar efetividade integral às normas constitucionais sobre acesso à educação básica.” 3. Ademais, não há que se invocar o princípio da isonomia para afastar o direito constitucional à educação. Nesse sentido: RE 1.331.397-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma: “II – O tratamento isonômico que deve ser buscado pelo Estado é aquele no qual todas crianças e adolescentes estejam estudando em escolas próximas a suas residências, ampliando a oferta de vagas nas instituições de ensino públicas”. 4. Agravo regimental a que se nega provimento. Incabível a aplicação do disposto no art. 85, § 11, do CPC, em virtude da ausência de fixação de honorários pelo Tribunal de origem.



    (RE 1493770 AgR, Rel. Min. EDSON FACHIN, Segunda Turma, DJe 18-12-2024)”



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, DOU PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO para julgar procedente o pedido inicial.



    Invertam-se os ônus sucumbenciais.



    Publique-se. 



    Brasília, 24 de março de 2025. 



Ministro ALEXANDRE DE MORAES



Relator 



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