Tribunal: STF
Processo: ARE 1550560
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-05-22
Data de publicação: 2025-05-22

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Cuida-se de agravo em recurso extraordinário interposto pela Mesa Diretora da Câmara Municipal de Santo André em face de decisão que, na origem, inadmitiu recurso extraordinário manejado contra acórdão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo ementado da seguinte forma:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PROPOSTA PELO PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SANTO ANDRÉ CONTRA LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR Nº 10.780 , DE 0 3 DE MAIO DE 20 24, DAQUELE MUNICÍPIO, QUE “INSTITUI A LEI “FAIXA DE MOTO”, QUE CRIA FAIXA EXCLUSIVA PARA MOTOCICLETAS NAS PRINCIPAIS VIAS DE CIRCULAÇÃO DO MUNICÍPIO DE SANTO ANDRÉ.". PROCEDÊNCIA DA AÇÃO. AFRONTA AO ART. 2 4, §2° , DA CONSTITUIÇÃO BANDEIRANTE. NÃO OCORRÊNCIA. DIPLOMA COMBATIDO QUE NÃO ABORDA NENHUMA DAS MATÉRIAS INSERIDAS NO ROL TAXATIVO DE REFERIDO DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL. ALEGAÇÃO DE VÍCIO DE INICIATIVA PARA A DEFLAGRAÇÃO DO PROCESSO LEGISLATIVO AFASTADA. PRECEDENTES DESTA CORTE E INCIDÊNCIA DO TEMA 917 DE REPERCUSSÃO GERAL, DO STF. OFENSA À REGRA DA SEPARAÇÃO DOS PODERES EVIDENCIADA. GESTÃO DA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL QUE COMPETE AO RESPECTIVO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. NORMA DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE, INDEVIDAMENTE, DISCIPLINOU TEMÁTICA ATINENTE À ORGANIZAÇÃO E ORIENTAÇÃO DO TRÂNSITO MUNICIPAL. INCONSTITUCIONALIDADE CONFIGURADA. VIOLAÇÃO AOS ARTS. 5 ° , 47, II E XIV, E 14 4, DA CE. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE.” (e-doc. 9, fl. 2).



    No recurso extraordinário (e-doc. 11), indicou o recorrente como parâmetro normativo de controle de constitucionalidade os arts. 2º; e 61, § 1, inciso II, alíneas ‘b’ e ‘e’, da Constituição da República.



    Sustentou, de início, a Mesa Diretora da Câmara Municipal de Santo André que o Poder Legislativo,



    “apesar de não poder modificar a estrutura dos órgãos do Poder Executivo de forma a invadir o espaço de autoadministração do mesmo, poderá atribuir novas funções, explicações ou regulamentação de atividade que cabe a determinado órgão, uma vez que criar um órgão é diferente de estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito (art. 23, XII), objetivando instituir a faixa exclusiva para motocicletas nas principais vias de circulação do Município de Santo André, concedendo assim, maior segurança aos motociclistas ao trafegarem na faixa exclusiva, sem a necessidade de dividirem a mesma via de circulação com os motoristas de automóveis, o que em muitos casos contribui para a ocorrência de acidentes de trânsito.” (e-doc. 11, fls. 11 e 12).



    Argumentou a recorrente, ademais, que



    “a Lei em referência não interfere na atividade administrativa municipal, visto que a matéria não se inclui na gestão exclusiva do Prefeito. Bem ao contrário disso, a norma se limita a dispor sobre o estabelecimento e a implantação da política de educação para a segurança do trânsito, instituindo faixa exclusiva para motocicletas nas principais vias de circulação do Município de Santo André, objetivando conceder maior segurança aos motociclistas ao trafegarem na faixa exclusiva, sem a necessidade de dividirem a mesma via de circulação com os motoristas de automóveis, o que em muitos casos contribui para a ocorrência de acidentes de trânsito, o que não viola as prerrogativas do Poder Executivo Municipal.” (e-doc. 11, fls. 20 e 21).



    Ao final, requereu a Câmara Municipal que



    “o presente Recurso Extraordinário seja conhecido e provido, determinando-se a NULIDADE do Acórdão de fls. 129/146, por violação aos arts. 2º, 61, § 1º, II, alíneas “b” e “e” da Constituição Federal, tudo com base nos fundamentos acima aludidos, por ser matéria de D I R E I T O e J U S T I Ç A.” (e-doc. 11, fl. 22).



    Apresentadas contrarrazões pelo Prefeito do Município de Santo André (e-doc. 14), o recurso extraordinário foi inadmitido pelo Tribunal estadual (e-doc. 16), sob os fundamentos de que não haveria restada bem delineada a preliminar de repercussão geral e de que incidiria os enunciados das Súmulas nº 282, 284 e 356 do Supremo Tribunal Federal, o que deu ensejo ao presente agravo em recurso extraordinário (e-doc. 18), seguido pela apresentação de contraminuta ao agravo em recurso extraordinário pelo Prefeito do Município de Santo André (e-doc. 20).



    Instada a se manifestar, a Procuradoria-Geral da República (PGR) opinou pela negativa de seguimento ao recurso em manifestação assim ementada:



    “Recurso extraordinário com agravo. Direito Constitucional. Trânsito e transporte. Competência. Juízo sobre a constitucionalidade de norma produzida pela Mesa Diretora da Câmara Municipal de Santo André/SP. Lei nº 10.780, de 3 de maio de 2024 - "Institui a 'Faixa de Moto', que cria faixa exclusiva para motocicletas nas principais vias de circulação do Município de Santo André". ADI Estadual julgada procedente. Recurso extraordinário inadmitido na origem. Agravo interposto. Ausência de prequestionamento. Ausência de impugnação específica aos fundamentos da decisão agravada. Não demonstração de que a decisão recorrida viola diretamente dispositivo da Constituição Federal. No mérito: competência exclusiva da União. Art. 22, inciso XI, da Constituição Federal. Precedentes. Parecer pela negativa de seguimento ao recurso.” (e-doc. 38).



    É o relatório. Decido.



    Preenchidos os pressupostos de admissibilidade e de provimento do agravo em recurso extraordinário, passo ao exame do apelo extremo.



    Rememoro, de início, que, na origem, instou-se o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo a averiguar a higidez constitucional da Lei nº 10.780 do Município de Santo André, de 3 de maio de 2024, que “institui a Lei “Faixa de Moto”, que cria faixa exclusiva para motocicletas nas principais vias de circulação do Município de Santo André”. 



    Eis o inteiro teor da lei impugnada:



    “Lei nº 10.780 do Município de Santo André, de 3 de maio de 2024



    Art. 1º Ao Poder Executivo, fica autorizado, a instituir a lei “Faixa de Moto” que cria faixa exclusiva para motocicletas nas principais vias de circulação do Município de Santo André. 



    Art. 2º A sinalização de que trata este artigo será feita de acordo com as normas estabelecidas pela Resolução nº 550, de 17 de setembro de 2015, do Conselho Nacional de Trânsito – CONTRAM, e, ainda, será implantada entre as duas faixas à direita da via, em espaço delimitado de largura equivalente a duas motocicletas. 



    Art. 3º As despesas decorrentes da execução da presente lei correrão por conta das dotações orçamentárias próprias. 



    Art. 4º Ficará a cargo do órgão competente no âmbito do Poder Executivo a implantação dos objetivos desta lei. 



    Art. 5º As faixas de circulação exclusivas para motocicletas devem ser implementadas nas seguintes vias do município de Santo André: 



    I – Avenida Prestes Maia, Avenida Edson Danilo Dotto, Avenida Presidente Artur da Costa e Silva e Avenida Ramiro Colleoni, na integralidade de suas extensões; 



    II – Avenida dos Estados, do número 10981 ao 5350, sentido São Caetano do Sul, e a extensão do número 584 ao 8500, sentido município de Mauá; 



    III – Avenida Pereira Barreto, até o número 2444. 



    Art. 6º A Secretaria de Mobilidade Urbana deverá apresentar trimestralmente relatório com as análises e avaliações técnicas do projeto. 



    Art. 7º Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.”



    A Corte estadual, apesar de não ter vislumbrado inconstitucionalidade formal por usurpação à competência privativa da União para legislar sobre trânsito e transporte (art. 22, inciso XI, da Constituição da República), ainda assim declarou a inconstitucionalidade da referida lei sob o fundamento de que ela violaria a separação de poderes e a reserva da Administração. Por pertinente, destaco trechos do voto condutor do acórdão recorrido:



    “Pois bem, não se trata de matéria de competência exclusiva da União. A norma em destaque não dispõe sobre o trânsito em si, mas sobre faixas de moto. Assim, não há que se falar em violação ao art. 22, XI, da Constituição Federal.



    Porém, o diploma municipal examinado contém inequívoco vício de inconstitucionalidade na espécie. Embora ele não trate de matéria inserida no rol exaustivo do artigo 24, § 2°, da Constituição Bandeirante, já que a lei municipal impugnada não cria ou altera a estrutura ou a atribuição de órgãos da Administração Pública local, nem trata do regime jurídico de servidores públicos, a matéria é de indiscutível competência do Poder Executivo por seu caráter evidentemente regulamentar, tratando-se de atos relativos à organização e funcionamento da Administração Pública, o que importa em afirmar que está caracterizada a invasão da esfera da gestão administrativa. 



    Relembre-se, nesse ponto, o já definido pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ARE 878.911 (Tema 917): “Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II,"a", "c" e "e", da Constituição Federal).” 



    Assim, o vício de inconstitucionalidade que macula a Lei nº 10.780/2024, do Município de Santo André, decorre da incompetência do Poder Legislativo Municipal para invadir a esfera de atuação do Executivo Municipal, por violação ao artigo 5º e art. 47, II e XIV e ainda o art. 144, todos da Constituição Estadual.



    (...)



    A norma em análise impõe a criação de faixas de moto no município de Santo André, o que acaba por interferir no planejamento do trânsito local e, assim, na organização da administração pública, certo que a iniciativa legislativa nesse caso compete ao Chefe do Poder Executivo. Em outras palavras, houve inequívoca interferência da Casa Legislativa em atribuições do Poder Executivo do Município de Santo André, o que implica violação aos dispositivos acima mencionados. 



    Por tais motivos, é patente o vício de inconstitucionalidade na espécie, já que a norma em questão disciplina temática afeta ao planejamento, organização e coordenação do trânsito local, instituindo permissivo de cunho inegavelmente concreto dirigido aos motoristas, concernente à criação de faixa exclusiva para motociclistas. Em resumo, é caso de ser declarada a inconstitucionalidade da Lei nº 10.780, de 03 de maio de 2024, já que referida norma afronta os arts. 5º, 47, II, XIV e 144, todos da Constituição Estadual.” (e-doc. 9, fls. 3 e 5)



    Como se extrai da fundamentação do acórdão recorrido, o Tribunal estadual utilizou como parâmetros normativos de controle de constitucionalidade os arts. 5º; 47, incisos II e XIV; e 144 da Constituição do Estado de São Paulo, normas eminentemente de reprodução obrigatória da Constituição da República, notadamente no que se refere à separação de poderes, ao processo legislativo e à autonomia municipal. Utilizou-se como parâmetro, ademais, o art. 22, inciso XI, da Constituição da República, não existindo óbice, pois, à análise do presente recurso.



    Feita essa observação, é certo que, nas ações de controle abstrato de constitucionalidade, a causa de pedir é aberta, o que significa dizer que o juízo de adequação (ou não) de determinada norma é realizada em cotejo com todo o ordenamento constitucional vigente ao tempo da sua edição. Por conseguinte, a técnica da causa de pedir aberta confere à Suprema Corte a possibilidade de, no exercício da jurisdição constitucional, valer-se de normas constitucionais diversas das invocadas pela autora, ou por outro(s) participante(s) do processo, como parâmetro de controle, a bem da própria força normativa da Constituição (v.g. ADPF nº 109/SP-ED, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe de 2/5/23; ADI nº 5.383/DF, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, DJe de 22/11/21; ADI nº 5.180/DF -AgR, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe de 13/6/18).



    Assim, conquanto a declaração de inconstitucionalidade proferida tenha se dado, a princípio, em relação aos referidos dispositivos da Constituição Estadual, ante a causa de pedir aberta das ações de controle abstrato de constitucionalidade, nas quais se inclui o recurso extraordinário interposto em face de acórdão de ação de controle abstrato estadual, na medida em que não se esvai sua índole eminentemente objetiva, não há óbice à averiguação da higidez constitucional da lei vergastada, no âmbito deste Supremo Tribunal Federal, sob o prisma de outro parâmetro de controle (v.g. ARE nº 1.536.730/SP AgR, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe de 29/4/25).



    Pois bem.



    Com efeito, a Constituição da República estabeleceu a competência privativa da União para legislar sobre trânsito e transporte, na forma do art. 22, inciso XI, in verbis:



    “Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:



    (...)



    XI - trânsito e transporte;” (grifos nossos)



    Ante o referido dispositivo constitucional, há farta jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal quanto à inconstitucionalidade formal por usurpação da competência privativa da União de leis estaduais e municipais que se imiscuem na matéria de trânsito e transporte, confira-se, à título exemplificativo:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 7.718/2017 E ART. 2° DA LEI 7.717/2017, DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. DETRAN/RJ. DISPENSA DA EXIGÊNCIA DE QUITAÇÃO DO IPVA PARA O REGISTRO, VISTORIA, INSPEÇÃO E LICENCIAMENTO DE VEÍCULOS AUTOMOTORES. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DA UNIÃO EM MATÉRIA DE TRÂNSITO E TRANSPORTE. ART. 22, XI, DA CF. CONVERSÃO EM JULGAMENTO DE MÉRITO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE. I - Proposta de conversão da análise do referendo da medida cautelar em julgamento definitivo de mérito, considerando que a presente ação direta encontra-se devidamente instruída, observando-se, ainda, a economia e a eficiência processual. Precedentes. II – Os atos normativos questionados, ao autorizarem a circulação dos veículos automotores nas vias públicas sem que tenha sido providenciado o regular pagamento do IPVA, disciplinando, diferentemente do Código de Trânsito Brasileiro, sobre os requisitos de licenciamento, vistoria anual e emissão do certificado de registro de veículo automotor, antes de tratarem de matéria tributária, disciplinam típica matéria de trânsito e transporte, cuja competência é privativa da União Federal, conforme estabelecido no art. 22, XI, da Constituição da República. Precedentes. III – Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei 7.718/2017 e do art. 2° da Lei 7.717/2017, ambas do Estado do Rio de Janeiro.” (ADI nº 5796/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16/4/21, grifos nossos)



    “Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Lei 8.914/2008 do Estado do Mato Grosso. Imposição de obrigações a seguradoras que recebam veículos sinistrados com perda total. 3. Ofende a competência privativa da União para legislar sobre trânsito e transporte lei estadual que determina a notificação para baixa de veículos sinistrados e impõe sua destruição por prensagem. Precedentes. 4. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.” (ADI nº 4.156/MT, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 9/12/19, grifos nossos)



    “Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Lei 3.680/2005 do Distrito Federal. 3. Obrigatoriedade de equipar os ônibus utilizados no serviço público de transporte coletivo com dispositivos redutores de estresse para motoristas e cobradores. 4. Inconstitucionalidade. Competência privativa da União para legislar sobre trânsito e transporte bem como sobre direito do trabalho. 5. Medida cautelar concedida pelo Plenário do STF. 6. Precedentes. 7. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.” (ADI nº 3.671/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 20/3/20, grifos nossos)



    “Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 10.521/95 do Estado do Rio Grande do Sul, que dispõe sobre a obrigatoriedade do uso de cinto de segurança nas vias urbanas. Inconstitucionalidade formal. Violação da competência privativa da União para legislar sobre trânsito e transporte. 1. Inconstitucionalidade formal da Lei nº 10.521/95 do Estado do Rio Grande do Sul, a qual dispõe sobre a obrigatoriedade do uso de cinto de segurança e proíbe os menores de 10 (dez) anos de viajar nos bancos dianteiros dos veículos que menciona. 2. Competência privativa da União para legislar sobre trânsito e transporte, consoante disposto no art. 22, inciso IX, da Constituição Federal. Precedentes: ADI nº 874/BA; ADI nº 2.101/MS e RE nº 215.325/RS. 3. Ação direita de inconstitucionalidade julgada procedente.” (ADI nº 2.960/RS, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe de 9/5/13, grifos nossos)



    No que se refere, especificamente, à temática veiculada na lei impugnada no presente caso, a reserva de faixa exclusiva para motocicletas nas principais vias de circulação, esta Suprema Corte já se debruçou sobre a questão no julgamento da ADI nº 3.121/SP (Rel. Min. Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, DJe de 15/4/11).



    Naquela oportunidade, averiguou-se a constitucionalidade da Lei nº 10.884 do Estado de São Paulo, de 20 de setembro de 2001, que estabelecia a obrigatoriedade de reserva de espaço para o tráfego de motocicletas nas vias públicas de grande circulação da Região Metropolitana de São Paulo, cujo teor, pela similitude ao veiculado na lei ora analisada, transcrevo:



    “Lei nº 10.884 do Estado de São Paulo, de 20 de setembro de 2001



    Art. 1º - Torna-se obrigatória a reserva de espaço exclusivo para o tráfego de motocicletas nas vias públicas de grande circulação da Região Metropolitana de São Paulo.



    Parágrafo Único. Para os efeitos desta lei, serão consideradas vias de grande circulação aquelas determinadas pela autoridade de trânsito.



    Art. 2º - A circulação de motocicletas fora da área reservada sujeitará o infrator às penalidades previstas no Código de Trânsito Brasileiro.



    Art. 3º - O Poder Executivo regulamentará esta lei no prazo de 90 (noventa) dias.



    Art. 4º - Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.”



    Considerou-se, à época, que a matéria da lei acima transcrita violaria o disposto no art. 22, inciso XI, da Constituição da República, por versar sobre trânsito e transporte. O julgado restou assim ementado:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL. RESERVA DE ESPAÇO PARA O TRÁFEGO DE MOTOCICLETAS EM VIAS PÚBLICAS DE GRANDE CIRCULAÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. ART. 22, XI DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. A lei impugnada trata da reserva de espaço para motocicletas em vias públicas de grande circulação, tema evidentemente concernente a trânsito. É firme a jurisprudência desta Corte no sentido de reconhecer a inconstitucionalidade formal de normas estaduais que tratam sobre trânsito e transporte. Confira-se, por exemplo: ADI 2.328, rel. min. Maurício Corrêa, DJ 17.03.2004; ADI 3.049, rel. min. Cezar Peluso, DJ 05.02.2004; ADI 1.592, rel. min. Moreira Alves, DJ 03.02.2003; ADI 2.606, rel. min. Maurício Corrêa, DJ 07.02.2003; ADI 2.802, rel. Min. Ellen Gracie, DJ 31.10.2003; ADI 2.432, rel. Min. Eros Grau, DJ 23.09.2005, v.g. . Configurada, portanto, a invasão de competência da União para legislar sobre trânsito e transporte, estabelecida no art. 22, XI, da Constituição federal. Ação julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei estadual paulista 10.884/2001.” (ADI nº 3.121/SP, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, DJe de 15/4/11, grifos nossos)



    Destaco, por fim, mais recentemente, que, no âmbito do ARE nº 1.537.081/RJ AgR (Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 22/4/25), esta Suprema Corte manteve a declaração de inconstitucionalidade, proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, da Lei nº 6.644 do Município do Rio de Janeiro, de 24 de setembro de 2019, que permitia o trânsito de táxis nos corredores viários do BRT, por, dentre outros fundamentos, versar sobre trânsito e transporte, o que viola o art. 22, inciso XI, da Constituição da República.



    In casu, constata-se, pois, que a Lei nº 10.780 do Município de Santo André, de 3 de maio de 2024, ao criar faixa exclusiva para motocicletas nas principais vias de circulação do referido ente municipal, versou sobre trânsito e transporte, usurpando, por conseguinte, a competência privativa da União para legislar sobre essa matéria (art. 22, inciso XI), nos exatos termos da decidido na ADI nº 3.121/SP (Rel. Min. Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, DJe de 15/4/11).



    Assim, a conclusão pela qual chegou o Tribunal de origem, apesar de fundada em razões diversas, não se distancia da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, razão pela qual o recurso não deve prosperar.



    Ante o exposto, com fundamento no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso.



    Publique-se.



    Brasília, 22 de maio de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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