Tribunal: STF
Processo: MS 40389
Classe: MS
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-08-27
Data de publicação: 2025-08-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Ementa: Direito Constitucional e Administrativo. Embargos de Declaração em Mandado de Segurança. Serventias extrajudiciais. Integração administrativa e remoção de delegatária. Atuação do CNJ. Inexistência de flagrante ilegalidade ou teratologia. Embargos acolhidos sem concessão de liminar.



    I. Caso em exame



    1. Embargos de declaração opostos em mandado de segurança impetrado por delegatária de serventia extrajudicial contra decisão do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) pela qual, no âmbito do PCA nº 0004723-52.2024.2.00.0000, se desconstituiu ato de integração administrativa promovido pelo Tribunal de Justiça do Estado da Bahia. A impetrante requer, em sede liminar, a suspensão dos efeitos da decisão do CNJ até o julgamento final do mandado de segurança, sustentando que não se tratou de remoção, mas de legítima reorganização administrativa.



    II. Questão em discussão



    2. Há duas questões em discussão: (i) verificar se houve omissão na decisão anteriormente proferida quanto à análise do pedido liminar; (ii) examinar se estão presentes os requisitos para concessão da liminar pleiteada, à luz da legalidade do ato do CNJ pelo qual se declarou a nulidade da integração administrativa de serventias.



    III. Razões de decidir



    3. A omissão apontada pela embargante é reconhecida.



    4. A decisão do CNJ enquadra-se na competência constitucional de controle da legalidade dos atos administrativos praticados pelo Poder Judiciário (art. 103-B, § 4º, inc. II, da CRFB), sendo o controle judicial de seus atos restrito a hipóteses de flagrante ilegalidade ou teratologia.



    5. O STF tem reafirmado a necessidade de deferência institucional aos atos do CNJ, sendo vedado transformá-lo em instância recursal de suas decisões administrativas, salvo em casos excepcionais (MS nº 36.716/DF, MS nº 31.872/DF, MS nº 37.927/DF).



    6. O art. 44 da Lei nº 8.935, de 1994, lei de caráter nacional, veda a extinção e a anexação de serventias providas, mesmo a pretexto de reorganização administrativa, reservando tal medida às hipóteses de vacância e impossibilidade de provimento por concurso.



    7. A decisão do CNJ observou os parâmetros constitucionais (art. 236, § 3º, da CRFB) e legais, ao entender que houve indevida remoção da impetrante para serventia mais rentável sem concurso público, após extinção irregular de serventia provida.



    8. Inexistem elementos que evidenciem injuridicidade, falta de razoabilidade ou extrapolação da competência por parte do CNJ, razão pela qual o pedido liminar deve ser indeferido.



    IV. Dispositivo



    9. Embargos acolhidos. Pedido de liminar indeferido.



    Dispositivos relevantes citados: CRFB, arts. 103-B, § 4º, inc. II; 236, § 3º. Lei nº 8.935, de 1994, arts. 44 e 49.



    Jurisprudência relevante citada: MS nº 36.716/DF, Rel. Min. Luiz Fux, j. 16/06/2020; MS nº 31.872/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, Red. p/ o Acórdão Min. Alexandre de Moraes, j. 17/10/2023; MS nº 37.927-AgR/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. 03/04/2023; ADI nº 4.300/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 07/08/2024; ADC nº 12/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 20/08/2008.



    Relatório



    1. Como anotei na decisão proferida em 09/07/2025 (e-doc. 10), trata-se de mandado de segurança impetrado contra ato do Conselho Nacional de Justiça, por meio do qual a impetrante pede a concessão de liminar “para suspender imediatamente os efeitos da decisão proferida pelo CNJ no PCA nº 0004723-52.2024.2.00.0000, até o julgamento definitivo deste mandado de segurança”. 



    2. Em tutela jurisdicional final, a impetrante requer “a concessão da segurança em definitivo, para declarar a nulidade da decisão do CNJ no referido PCA, reconhecendo: a) Que o ato impugnado não configura remoção, mas sim integração administrativa legítima; b) Que o TJBA agiu dentro de sua competência constitucional ao proceder à fusão das serventias; c) Que é indevida a determinação de retorno da Impetrante à serventia de origem ou publicação de edital de vacância”.



    3. Apresenta o seguinte relato fático para justificar o cabimento desta impetração e o acolhimento dos pedidos formulados:



    "1. A IMPETRANTE é delegatária titular do Cartório de Registro Civil com Funções Notariais do Distrito de Bonfim de Feira, Comarca de Feira de Santana/BA, designado sob o Código Nacional de Serventia (CNS) nº 13.326-4, tendo sido legalmente investida após aprovação em concurso público, nos termos do art. 236, §3º da Constituição Federal.



    2. Em 2024, com respaldo no art. 11, parágrafo único, da Lei Estadual nº 14.657/2024, a Corregedoria-Geral da Justiça do Estado da Bahia procedeu à reorganização administrativa das serventias extrajudiciais, fundindo a serventia ocupada pela IMPETRANTE ao 1º Ofício de Registro Civil da Sede de Feira de Santana (CNS 00.961-3), que se encontrava vago. A medida foi amparada no interesse público, na economicidade e na melhoria da prestação do serviço notarial e registral.



    3. Contudo, ao apreciar o PCA nº 0004723-52.2024.2.00.0000, o Conselho Nacional de Justiça, por decisão de seu Conselheiro Relator, desconstituiu o ato de integração, determinando o retorno da IMPETRANTE à serventia originária e a publicação de edital de vacância da serventia incorporada.



    4. A decisão do CNJ considerou a reorganização como se fosse uma “remoção sem concurso público”, sob o fundamento de afronta à exigência constitucional do concurso de provas e títulos, equiparando incorretamente a reorganização administrativa à remoção por provimento derivado.



    5. Referida decisão foi implementada pela Corregedoria do Tribunal de Justiça da Bahia, no processo nº 0000644-93.2024.2.00.0852, causando efeitos imediatos e irreparáveis à IMPETRANTE, os quais ora se busca coibir por meio do presente remédio constitucional."



    4. Consta, da petição inicial, que o ato impetrado “equipara um ato legítimo de reorganização administrativa (fusão de serventias), respaldado em lei estadual, à remoção de delegatário, sem concurso público, o que leva à indevida aplicação do art. 236, § 3º, da Constituição Federal. Ao assim fazer, viola frontalmente o direito líquido e certo da IMPETRANTE em permanecer em Serventia extrajudicial para exercer as atividades que lhes foram legalmente delegadas”. 



    5. Apresentando distinção entre os institutos remoção e a fusão de serventias, a impetrante sustenta que a “remoção de delegatário exige concurso público de provas e títulos, nos moldes constitucionais, pois se trata de provimento derivado, oriundo de iniciativa do interessado ou do Poder Público, que implica a substituição de titularidade em serventia diversa daquela originalmente ocupada. Já a fusão de serventias, como a ocorrida no caso concreto, constitui ato administrativo unilateral do Poder Judiciário estadual — no exercício de sua autonomia administrativa — com o objetivo de promover a racionalização, economicidade e eficiência dos serviços públicos notariais e de registro. 16. Trata-se, portanto, de providência interna corporis, respaldada no art. 96, inciso I, alínea “b”, da Constituição Federal, que garante aos Tribunais competência privativa para “organizar suas secretarias e os serviços auxiliares e os dos juízos que lhes forem vinculados”. 17. Assim, a Corregedoria-Geral da Justiça do Estado da Bahia, ao promover a incorporação da serventia anteriormente vaga ao cartório já titularizado pela IMPETRANTE, não promoveu provimento nem remoção, mas apenas reorganizou o quadro das unidades extrajudiciais, a rigor do que determina a Lei Estadual nº 14.657/2024, e em consonância com precedentes já consolidados”.



    6. Ainda conforme a parte autora, a “interpretação dada pelo CNJ no caso ora impugnado ignora esses precedentes e gera grave violação ao princípio da legalidade e da segurança jurídica, pois subverte a lógica constitucional, que separa a organização interna dos Tribunais da regra de provimento de delegações. Essa interpretação não apenas deturpa a natureza jurídica do instituto da reorganização administrativa, como também ignora deliberadamente a distinção consolidada entre os conceitos de provimento originário, provimento derivado e reestruturação organizacional da estrutura judiciária".



    7. Sustenta estarem presentes os requisitos para a concessão da tutela de urgência. Consoante narra, o “risco de dano irreparável que paira sobre a situação jurídica da IMPETRANTE é não apenas evidente, mas de intensidade alarmante, com potencial de gerar consequências concretas, graves e de difícil ou impossível reversão. A execução da decisão administrativa ora impugnada enseja a desconstituição imediata da titularidade da serventia incorporada, com a consequente extinção do vínculo da IMPETRANTE com a delegação atualmente exercida, em afronta direta à sua esfera jurídica individual, violando direitos adquiridos, a boa-fé objetiva e os princípios da segurança jurídica e da confiança legítima”.



    8. Por meio da decisão de 09/07/2025 (e-doc. 10), determinei a notificação da autoridade apontada como coatora para prestar informações, no prazo legal, bem como a cientificação da Advocacia-Geral da União, nos termos do art. 7º, incs. I e II, da Lei nº 12.016, de 2009. Consignei, na oportunidade, não se tratar de hipótese de perecimento de direito. 



    9. A parte impetrante, então, interpôs embargos de declaração (e-doc. 11). Alega omissão da decisão embargada, em razão da ausência de análise quanto ao pedido de liminar formulado nos autos. Ressalta, nesse sentido, que, “para além da demonstração da plausibilidade jurídica da tese acima apresentada, tendo em vista estar demonstrado o direito líquido e certo da ora EMBARGANTE de se manter na serventia para a qual foi licitamente delegada, nota-se que também restou cabalmente comprovado o risco ao resultado útil do processo, tanto sob o aspecto jurídico quanto econômico e social, caso não seja deferida a medida liminar pleiteada”. Tece considerações sobre os investimentos realizados no Cartório por ela hoje titularizado, apontando, ainda, que “o cartório sob sua gestão emprega atualmente 28 colaboradores, todos contratados de forma regular e com vínculos profissionais estáveis, que terão seus empregos abruptamente interrompidos, caso a decisão administrativa produza seus efeitos. Essas pessoas — chefes de família, pais, mães, jovens aprendizes — dependem economicamente da continuidade da delegação. A perda de seus postos de trabalho, sem aviso prévio, sem plano de absorção, sem qualquer alternativa de manutenção de renda, representa um impacto social e humano de proporções devastadoras”.



    10. Requer, assim, “(i) seja sanado o vício processual acima apontado, de modo que seja procedida a efetiva análise quanto ao requerimento liminar apresentado pela ora EMBARGANTE; (ii) consequentemente, a concessão do pedido supracitado, para suspender imediatamente os efeitos da decisão proferida pelo CNJ no PCA nº 0004723-52.2024.2.00.0000, até o julgamento definitivo deste mandado de segurança, o que se faz à luz dos robustos fundamentos constantes na petição inicial”.



    11. Sobrevieram, ainda, as informações da autoridade coatora, a qual, em síntese, pugna pelo indeferimento do pedido de liminar e pela denegação da segurança (e-docs. 15-17).



    12. Vieram-me os autos conclusos para exame. 



    É o relatório.



Análise



    13. Acolho os embargos de declaração interpostos. Avanço, por consequência, no exame do pedido de liminar formulado nos autos.



    14. Como se observa do exame dos autos, diante da vacância do Cartório do 1º Ofício de Registro Civil das Pessoas Naturais de Feira de Santana/BA, a Corregedoria-Geral de Justiça do referido Estado determinou, com fundamento no art. 11 da Lei estadual nº 14.657, de 2024, que o Cartório de Registro Civil de Pessoas Naturais com Tabelionato de Notas do Distrito de Bonfim de Feira, Comarca de Feira de Santana, titularizado pela delegatária Adriana de Sousa Barbosa, ora impetrante, passasse a ser integrado pela supramencionada serventia vaga. Ato contínuo, determinou que o Cartório do 1º Ofício de Registro Civil das Pessoas Naturais de Feira de Santana/BA passasse a ser titularizado pela ora autora.



    15. O CNJ, julgando o Procedimento de Controle Administrativo nº 0004723-52.2024.2.00.0000, entendeu ter havido extinção e integração irregular de serventias, pois houve extinção de uma serventia provida (cartório distrital), seguida da remoção irregular de sua titular para outra unidade de maior rentabilidade e sem a realização de concurso público. Já para a impetrante, na espécie, não houve indevida remoção de titular de serventia extrajudicial, mas, sim, integração administrativa legítima. Amparado nesse, e em outros fundamentos, a parte impetrante pretende a desconstituição do ato do CNJ tratado nos autos.



    16. É com esse panorama que examino o pedido de liminar.



    17. Anoto, nesse sentido, que, conforme estabelecido no art. 103-B, § 4º, inc. II, da Constituição da República, compete ao CNJ o controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes, cabendo-lhe, além de outras atribuições que lhe forem conferidas pelo Estatuto da Magistratura, “zelar pela observância do art. 37 e apreciar, de ofício ou mediante provocação, a legalidade dos atos administrativos praticados por membros ou órgãos do Poder Judiciário, podendo desconstituí-los, revê-los ou fixar prazo para que se adotem as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, sem prejuízo da competência do Tribunal de Contas da União”. Bem por isso, este Tribunal reconhece a legitimidade do CNJ para fiscalizar, de ofício, atos administrativos praticados por órgãos do Poder Judiciário (nesse sentido, exemplificativamente: MS nº 26.163/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 24/04/2008, p. 05/09/2008).



    18. Além disso, tratando-se de órgão de natureza técnica, com atribuições estabelecidas constitucionalmente, devem ser evitadas interferências antecipadas ou indevidas sobre a atuação desse Conselho, pelo que eventual revisão judicial de seus atos deve estar reservada a situações excepcionalíssimas.



    19. Ao assim agir, o Poder Judiciário, presentado por esta Suprema Corte, assegura a devida deferência às avaliações realizadas por esse Órgão, prestigiando a missão constitucional a ele confiada e sua maior capacidade institucional para o tratamento da matéria.



    20. A jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal caminha nesse sentido, indicando a excepcionalidade do controle pelo Poder Judiciário sobre os atos do CNJ e do CNMP. Sobre o tema cito o seguinte precedente: 



    “Ementa: MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO ADMINISTRATIVO. DIREITO CONSTITUCIONAL. CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. PROCEDIMENTO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO. RESOLUÇÃO 13, DE 29 DE JULHO DE 2019, DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA. DESATIVAÇÃO DE COMARCAS. IMPETRAÇÃO CONTRA DECISÃO LIMINAR DE CONSELHEIRA DO CNJ. DECISÃO LIMINAR CONCEDIDA E POSTERIORMENTE AVALIADA PELO PLENÁRIO DO CNJ. PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO. ATO CONJUNTO 21/2019 TJ/BA. MANDADO DE SEGURANÇA EXTINTO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. 1. Descabe transformar este Supremo Tribunal Federal em instância recursal, geral e irrestrita, das decisões administrativas tomadas pelo CNJ no regular exercício das atribuições constitucionalmente estabelecidas, de sorte que, ressalvadas as hipóteses de flagrante ilegalidade ou teratologia, impõe-se ao Poder Judiciário a autocontenção (judicial self-restraint) e deferência às valorações realizadas pelos órgãos especializados, dada sua maior capacidade institucional para o tratamento da matéria e suas funções constitucionais previstas. Precedentes. 2. In casu, o cerne da controvérsia consiste em saber se a decisão liminar proferida nos autos do PCA 0006443-30.2019.2.00.0000, que determinou a suspensão da eficácia da Resolução 13/2019 do TJBA, dessa forma, desautorizando a desativação das dezoito comarcas abrangidas pela Resolução, teria violado direito líquido e certo do impetrante mediante ato ilegal ou abusivo. 3. Deveras, conforme bem apontado pelo Ministério Público Federal em seu parecer (eDoc 139), todavia, a apreciação do presente mandado de segurança resvala na perda superveniente de seu objeto, mercê de a decisão liminar apontada como coatora neste writ já ter sido posteriormente analisada e julgada, de forma unânime, pelo Plenário do Conselho Nacional de Justiça, na data de 29/11/2019. 4. Ademais, o próprio Tribunal de Justiça do Estado da Bahia editou o Ato Conjunto 21, de 12 de dezembro de 2019, determinando a “reversão da desativação das comarcas constantes no anexo I, da Resolução nº 13/2019”. 5. Ex positis, julgo PREJUDICADO o presente mandamus, mercê da perda superveniente de seu objeto. Consectariamente, EXTINGO o writ, sem resolução de mérito.”



    (MS nº 36.716/DF, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 16/06/2020, p. 14/07/2020; grifos acrescidos).



    21. Assim, o excepcional controle jurisdicional somente se justifica em hipóteses de flagrante ilegalidade ou teratologia, entre as quais: (i) inobservância ao devido processo legal; (ii) exorbitância de suas atribuições; e (iii) injuridicidade ou manifesta falta de razoabilidade de seus atos. Essas hipóteses são as únicas que admitem o controle judicial sobre os atos do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público. Destaco os seguintes precedentes desta Corte sobre o tema:



    “Ementa: MANDADO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. ATO DO CONSELHO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO. CONVERSÃO DO PROCESSO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO EM REVISÃO DE PROCESSO DISCIPLINAR. TRÂMITES PROCESSUAIS. OBSERVÂNCIA DO REGIMENTO INTERNO. ATUAÇÃO DO CNMP CONFORME SUAS PRERROGATIVAS CONSTITUCIONAIS. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER NÃO CARACTERIZADOS. ORDEM DENEGADA. LIMINAR CASSADA. 1. O CNMP atuou conforme suas prerrogativas constitucionais e de acordo com o previsto em seu Regimento Interno, não incorrendo em qualquer ilegalidade ou abuso de poder, ao converter o Processo de Controle Administrativo em Revisão de Processo Disciplinar, a fim de possibilitar a revisão de toda matéria tratada na origem e não apenas o aspecto formal do julgamento que colocou o impetrante em disponibilidade. 2. A atuação do Conselho Nacional do Ministério Público se deu em consonância com as diretrizes lançadas pela jurisprudência desta SUPREMA CORTE, consolidadas no sentido de que como regra geral, o controle dos atos do CNJ e CNMP pelo STF somente se justifica nas hipóteses de (i) inobservância do devido processo legal; (ii) exorbitância das competências do Conselho; e (iii) injuridicidade ou manifesta irrazoabilidade do ato impugnado (MS 33.690 AgR, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, DJe de 18/2/2016). 3. Ordem denegada. Liminar cassada.”



    (MS nº 31.872/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, Red. do Acórdão Ministro Alexandre Moraes, Primeira Turma, j. 17/10/2023, p. 24/11/2023; grifos acrescidos).



    “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. WRIT IMPETRADO CONTRA ATO DO CNJ EM PEDIDO DE PROVIDÊNCIAS. ALEGAÇÃO DE CERCEAMENTO DE DEFESA E OFENSA AO CONTRADITÓRIO E À AMPLA DEFESA. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER. INEXISTÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – A decisão ora atacada não merece reforma, visto que o recorrente não aduz argumentos capazes de afastar as razões nela expendidas. II - A jurisprudência desta Suprema Corte se firmou no sentido de que a possibilidade de revisão de atos emitidos pelos órgãos de controle - CNJ e CNMP - só se verifica, “como regra geral, [...] nas hipóteses de (i) inobservância do devido processo legal; (ii) exorbitância das competências do Conselho; e (iii) injuridicidade ou manifesta irrazoabilidade do ato impugnado”. (MS 33.690-AgR/DF, relator Ministro Roberto Barroso). III - No caso concreto, inexiste prova documental pré-constituída de ocorrência das hipóteses supracitadas, relembrando que o rito sumaríssimo, próprio do writ, não permite qualquer dilação probatória. IV – Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (MS nº 37.927-AgR/DF, Rel. Mino Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, j. 03/04/2023, p. 11/04/2023; grifos acrescidos).



    22. A questão que se coloca, então, é examinar se o ato do CNJ aqui sindicado está eivado de flagrante ilegalidade ou teratologia, nos termos explicitados. De plano, pelo quanto acima anotado, não vislumbro exorbitância das atribuições ou competências do CNJ. Com efeito, o ato sindicado nesta impetração, repito, trata-se de decisão proferida no Procedimento de Controle Administrativo nº 0004723-52.2024.2.00.0000, a qual, em última síntese, exerceu controle sobre a validade de ato administrativo praticado por órgão do Poder Judiciário. E como assentado pela eminente Ministra Cármen Lúcia em seu voto no julgamento da ADC nº 12/DF, “o CNJ detém competência constitucional para zelar pela observância do art. 37 da Constituição e apreciar a validade de atos administrativos praticados pelos órgãos do Poder Judiciário (CF, art. 103-B, § 4º, II)” (j. 20/08/2008, p. 18/12/2009). 



    23. Por outro lado, pelos limites das questões suscitadas nos autos, igualmente não se vislumbra vulneração ao princípio do devido processo legal. Remanesce a análise, então, sobre a eventual existência de injuridicidade ou manifesta falta de razoabilidade no ato aqui sindicado. 



    24. Rememoro, a propósito, que o art. 236, § 3º, da CRFB, é expresso ao dispor que o ingresso na atividade notarial e de registro depende de concurso público de provas e títulos, não se permitindo que qualquer serventia fique vaga, sem abertura de concurso de provimento ou de remoção, por mais de seis meses. 



    25. Nesse sentido, anoto o que recentemente decidiu esta Corte sobre o tema: “não há uma “carreira” de notários e registradores. Como não constitui uma etapa na “carreira” dos cartorários, a investidura em outra serventia representa o ingresso em atividade de caráter essencial e de elevada complexidade. Tendo em vista essas características, ela requer a aplicação de concurso público na modalidade de provas e títulos, ainda que seja um concurso voltado somente para os tabeliães já titulares de outorgas e que se submeteram a prévio concurso público de provas e títulos para o provimento originário. Embora o concurso para remoção seja público, isso não significa que será aberto ao público em geral. A atribuição de natureza pública se refere à necessidade de produção dos atos do concurso com publicidade e isonomia" (ADI nº 4.300/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 07/08/2024, p. 15/08/2024). Há, pois, concursos distintos em matéria de atividade notarial e de registro. Um, para ingresso em serventias vagas, outro, para remoção para serventias vagas.



    26. Afora isso, há outro aspecto relacionado com a querela tratada nestes autos que precisa ser analisado. Diz respeito à possibilidade de reorganização administrativa, com a consequente fusão ou unificação de serventias, e os impactos que esse proceder gera em relação aos ingressos e remoções para serventias vagas. Anoto, sobre o ponto, que o art. 44 da Lei nº 8.935, de 1994 (Lei dos Cartórios), assim dispõe: “Verificada a absoluta impossibilidade de se prover, através de concurso público, a titularidade de serviço notarial ou de registro, por desinteresse ou inexistência de candidatos, o juízo competente proporá à autoridade competente a extinção do serviço e a anexação de suas atribuições ao serviço da mesma natureza mais próximo ou àquele localizado na sede do respectivo Município ou de Município contíguo”.



    27. A Lei Geral dos Cartórios, pois, traz regra expressa, no sentido de que apenas serventias não providas podem ser extintas e ter suas atribuições anexadas a outras serventias. 



    28. Desse texto de lei, de caráter nacional e que, portanto, deve ser observado por todos os Estados da Federação, parece derivar importante norma1: mesmo a pretexto de reorganização administrativa, serventias ocupadas não podem ser extintas e anexadas a outras serventias, ainda que essas últimas estejam vagas. Nesse ponto, tenho que o ato aqui sindicado outorgou adequada interpretação dos dispositivos aplicáveis ao tema, ao assim estabelecer:



    “Por certo, o art. 44 da Lei dos Cartórios preconiza que apenas quando verificada a absoluta impossibilidade de se prover a titularidade de serviço notarial ou de registro por concurso público, em razão de desinteresse ou inexistência de candidatos, o tribunal poderá propor a extinção do serviço e a anexação de suas atribuições ao serviço da mesma natureza mais próximo ou àquele localizado na sede do respectivo município ou de município contíguo. A literalidade da norma estabelece que a extinção da serventia e a transferência de suas atribuições para outra unidade ocorrerá após a tentativa frustrada de provimento por concurso público. 



    A posterior desacumulação e anexação das atribuições, em outra quadra, ocorre na forma estabelecida no art. 49 da mesma norma, podendo ser efetiva somente “quando da primeira vacância da titularidade de serviço notarial ou de registro”. 



    Tem-se, assim, que a reorganização das serventias extrajudiciais deve ser pautada por critérios de eficiência e acessibilidade, sem se afastar dos limites constitucionais e dos preceitos fixados na legislação de regência. O ato de “integração” de serventias deve respeitar os limites constitucionais (art. 236) e as condicionantes legais estabelecidas (declaração de vacância, posterior avaliação da absoluta impossibilidade de provimento, com a consequente proposta de extinção, desacumulação e anexação das respectivas atribuições). 



    Fica assim estabelecida a necessidade da vacância como pressuposto essencial para a posterior extinção da serventia e a desacumulação/anexação de suas atribuições, o que não ocorreu no caso em análise.



    [...]



    Em que pese a decisão impugnada buscar uma melhor organização das serventias extrajudiciais, o que se plenifica, em concreto, é a extinção de uma serventia provida (cartório distrital), seguida da remoção irregular de sua titular para outra unidade de maior rentabilidade e sem a realização de concurso público. 



    Destaque-se, ademais, que o Cartório de Registro Civil de Pessoas Naturais do 1º Ofício da Sede (CNS 00.961-3) possui plena viabilidade econômica-administrativa de provimento mediante concurso público, especialmente considerando sua expressiva rentabilidade. 



    Dessa forma, conclui-se que o procedimento de "integração" realizado pela CGJ/BA ocorreu de forma inversa e em desacordo com o art. 236, § 3º, da CF, com a Lei n.º 8.935/94, com a Resolução CNJ n.º 81/2009 e com o art. 67 do Provimento CNJ n.º 149/2024.”



    29. Ou seja, a serventia outrora titularizada pela impetrante, por não estar vaga, não poderia ser extinta e anexada a outra serventia, seja essa idêntica ou, então, de maior rentabilidade e viabilidade econômica-administrativa. Isso é consequência da dicção expressa do art. 44 da Lei dos Cartórios, aqui referido. 



    30. Por outro lado, a serventia que recebeu e incorporou as atribuições da serventia outrora titularizadas pela impetrante, se estivesse vaga — como de fato estava, conforme verificado no caso —, somente poderia voltar a ser titularizada a partir da realização de concurso, de provimento ou de remoção, nos termos do art. 236, § 3º, da Constituição. Assim, tal como decidido pelo CNJ, a remoção da impetrante para essa serventia, sem realização de concurso público, vulnerou esse dispositivo constitucional.



    31. Por isso, a meu juízo, a decisão administrativa sindicada nesta impetração, ao desconstituir a extinção de anexação de serventia provida, bem como a remoção havida em relação à impetrante, adequou-se ao parâmetro nacional disciplinado pela art. 44 da Lei dos Cartórios, bem como à exigência de concurso, de provimento ou remoção, estabelecida pelo art. 236, § 3º, da Constituição. 



    32. Não vislumbro, por consequência, a existência de injuridicidade ou manifesta falta de razoabilidade no ato aqui sindicado. Disso resulta sua higidez.



Dispositivo



    33. Ante o exposto, acolho os embargos de declaração apresentados para, suprindo a omissão apontada, indeferir o pedido de liminar.



    34. Intimem-se as partes, bem como a Procuradoria-Geral da República, para oferecimento de parecer (art. 52, inc. IX, do RISTF).



    Publique-se.



    Brasília, 27 de agosto de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator




1  Anoto, nesse sentido, a importante distinção existente entre dispositivo ou texto legal e norma. Como destaca Humberto Ávila, baseando-se em lições de Riccardo Guastini, “[N]ormas não são textos nem conjunto deles, mas os sentidos reconstruídos a partir da interpretação sistemática de textos normativos. Daí se afirmar que os dispositivos se constituem no objeto da interpretação; e as normas, no seu resultado. O importante é que não existe correspondência entre norma e dispositivo, no sentido de que sempre que houver um dispositivo haverá uma norma, ou sempre que houver uma norma deverá haver um dispositivo que lhe sirva de suporte. Em alguns casos há norma mas não há dispositivo. Quais são os dispositivos que preveem direta e suficientemente os princípios da segurança jurídica e da certeza do Direito? Nenhum. Então, há normas, mesmo sem dispositivos específicos que lhes deem suporte físico. Em outros casos há dispositivos mas não há norma. Qual norma pode ser construída a partir do enunciado constitucional que prevê a proteção de Deus? Nenhuma. Então, há dispositivos a partir dos quais não é construída norma alguma”. (Ávila, Humberto.Teoria dos princípios. São Paulo: Malheiros/Juspodivm. 21ª ed. 2022, p. 52; grifos acrescidos)