Tribunal: STF
Processo: MS 40604
Classe: MS
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-12
Data de publicação: 2025-11-12

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de mandado de segurança, com pedido de medida liminar, impetrado por Pedro Gildevan Coelho Melo, contra atos supostamente ilegais e abusivos, consubstanciados nos Acórdãos 7.821/2021; 10.260/2021; 3.138/2023; 2.206/2025 e 4.367/2025, da Segunda Câmara do Tribunal de Contas da União, nos autos do Processo TCE 000.280/2016-0, por meio dos quais o impetrante foi condenado, solidariamente, com Evaneide Antônia de Melo, Carlos Magomante da Silva Júnior, Edson Carlos de Andrade Lins e José Ivan de Oliveira Assis, além de Trena Edificações e Serviços de Limpeza Urbana Ltda.-ME, ao pagamento de débito e de multa.



    Eis a ementa do acórdão impugnado, mantido no julgamento dos recursos interpostos:



    “SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. FUNDAÇÃO NACIONAL DE SAÚDE. CONVÊNIO. NÃO CONSECUÇÃO DOS OBJETIVOS PACTUADOS. CITAÇÃO E AUDIÊNCIA. REVELIA DE CINCO RESPONSÁVEIS. ACOLHIMENTO PARCIAL DA DEFESA DO ENTÃO ENGENHEIRO PROJETISTA. EXCLUSÃO DA SUA RESPONSALIDADE. REJEIÇÃO DA DEFESA DO ENTÃO GESTOR-ANTECESSOR. NÃO COMPROVAÇÃO DA BOA E REGULAR APLICAÇÃO DOS RECURSOS FEDERAIS TRANSFERIDOS. CONTAS IRREGULARES. DÉBITO. MULTA. COMUNICAÇÃO.” (eDOC 15, ID 14e738f6)



    Em suas razões, o impetrante sustenta, em síntese, a ocorrência da prescrição da pretensão punitiva do TCU, ao argumento de que somente tomou ciência da instauração do processo, para apurar as apontadas irregularidades, em 16.9.2016, quando foi citado, de modo que, entre 26.2.2007 (data do fato irregular) e 16.9.2020, já teria ocorrido a consumação da prescrição. 



    Aduz, ademais, que, caso adotada a data do Relatório de Fiscalização CGU 01638/2010 como marco do conhecimento das supostas irregularidades pela Administração Pública, ainda assim teria ocorrido prazo superior a 5 (cinco) anos entre esse conhecimento e a efetiva citação e audiência do impetrante.



    Ao final, requer:



    “a) ) A concessão de tutela de urgência para suspender, liminarmente e inaudita altera pars, os efeitos condenatórios do Acórdão nº 7.821/2021-TCU-2ª Câmara, bem como dos demais acórdãos subsequentes e confirmatórios (Acórdãos nº 10.260/2021-TCU-2ª Câmara, nº 3.138/2023-TCU-2ª Câmara, nº 2.206/2025-TCU-2ª Câmara e nº 4.367/2025-TCU-2ª Câmara), todos provenientes do TC 002.280/2016-0, até o julgamento final do presente Mandado de Segurança, notadamente quanto à exigibilidade do débito e da multa, vedadas a inscrição em cadastros restritivos e a prática de quaisquer atos de cobrança ou constrição;



    [...]



    d) que ao final, o julgamento de mérito favorável ao Impetrante, para que seja concedida a segurança e reconhecida a prescrição da pretensão punitiva e ressarcitória, com a consequente desconstituição do Acórdão nº 7.821/2021-TCU-2ª Câmara e dos acórdãos subsequentes que o ratificaram, declarando-se nulas as sanções e o débito aplicados;” (eDOC 1, p. 21, ID 3f3713e4).



    É o relatório. Decido.



    É caso de deferimento do pedido cautelar.



    O provimento jurisdicional de urgência encontra respaldo no art. 300 do CPC, a seguir transcrito: 



    “Art. 300. A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo”. 



    Em se tratando de mandado de segurança, o artigo 7º, inciso III, da Lei 12.016/09 autoriza a concessão de liminar quando “houver fundamento relevante e do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida, caso seja finalmente deferida”.



    No caso dos autos, estão presentes os requisitos a dar ensejo à concessão do pedido liminar. 



    Explico.



    O objeto desta impetração consiste na alegada prescrição da pretensão punitiva e ressarcitória do TCU, nos autos da Tomada de Contas Especial TCE 000.280/2016-0, que resultou na condenação da impetrante ao pagamento de débito e multa.



    Originalmente, foi instaurada tomada de contas especial pelo Fundo Nacional de Saúde (FUNASA), em razão da ausência de comprovação da regular aplicação dos recursos repassados pela União por meio do Convênio 1.871/2004, firmado com o Município Santa Filomena-PE e que tinha por objeto a execução do sistema de esgotamento sanitário na sede municipal.



    Segundo consta do acórdão impugnado, o Convênio 1.871/2004, firmado no valor de R$ 159.964,35, teve vigência de 27.12.2004 a 30.10.2009, com prazo para apresentação de contas em 29.12.2009. Embora a entidade convenente tenha apresentado a prestação de contas final em 31.3.2011, foi realizada fiscalização pela CGU durante a execução do referido ajuste, resultando no Relatório de Fiscalização - CGU 01638, de 10.5.2010, o qual concluiu pela existência de diversas irregularidades quanto à execução do convênio. (eDOC 15, id 14e738f6)



    A tomada de contas especial instaurada pela FUNASA concluiu pela ocorrência de prejuízo resultante do descumprimento das obrigações de apresentação de documentos exigidos na prestação de contas, bem como da inexecução da obra, resultando em sistema de esgoto inútil, sem ligação às unidades habitacionais, sem operação e sem conservação, o que implicou na responsabilização do impetrante.



    Por sua vez, o Tribunal de Contas da União determinou a instauração da Tomada de Contas Especial 000.280/2016-0, objeto dos acórdãos impugnados, concluindo pela ausência de comprovação da boa e regular aplicação dos recursos federais aportados e os supostos dispêndios incorridos no âmbito do aludido convênio, o que levaria à confirmação da presunção legal de dano ao erário e à condenação dos responsáveis em débito e multa.



    Especificamente no que concerne à alegação de ocorrência da prescrição, assentou-se que a jurisprudência do TCU reconhece que a prática de atos que evidenciem a intenção de apurar irregularidades ou de promover a responsabilização dos envolvidos configura causa interruptiva da prescrição, nos termos do art. 5º, inciso II, da Resolução-TCU 344/2022. Assim, tais atos caracterizariam o impulso oficial necessário ao regular prosseguimento da apuração, sendo capazes de interromper, validamente, o curso do prazo prescricional.



    Com efeito, numa análise precária dos documentos juntados aos autos, própria deste momento processual, evidencia-se a verossimilhança das alegações deduzidas pelos impetrantes.



    Isso porque, à míngua de regulamentação legal específica, a jurisprudência desta Corte assentou o entendimento de que a prescrição da pretensão punitiva do TCU é quinquenal, porquanto regulada pela Lei 9.873/1999 (MS 32.201, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 7.8.2017). 



    A propósito, cumpre salientar que a prescritibilidade é a regra no direito brasileiro.



    Com efeito, admitir-se que o prazo prescricional possa ser interrompido por um número indeterminado de vezes, bastando que para isso se verifique a ocorrência de uma das causas previstas no art. 2º da Lei 9.873/1999, seria o mesmo que, na prática, chancelar a tese da imprescritibilidade das apurações levadas a efeito pelo TCU, o que, como já observado, não encontra ressonância no ordenamento jurídico brasileiro.



    In casu, depreende-se que o objeto desta ação mandamental se refere aos Acórdãos 7.821/2021; 10.260/2021; 3.138/2023; 2.206/2025 e 4.367/2025, da Segunda Câmara do TCU, exarados no âmbito da Tomada de Contas Especial TCE 000.280/2016-0, por meio dos quais o impetrante foi condenado ao pagamento de débito em solidariedade com outros responsáveis, além do pagamento de multa, em razão da ausência de comprovação da regular aplicação dos recursos repassados pela União por meio do Convênio 1.871/2004, firmado entre a FUNASA e o Município de Santa Filomena/PE, que tinha por objeto a implantação do sistema de esgotamento sanitário no município. 



    Frise-se que, nos termos da jurisprudência desta Corte, “deve-se contar o prazo prescricional a partir da data do conhecimento da irregularidade nos casos em que, por iniciativa própria, o Tribunal realiza auditorias ou inspeções, assim como nos casos em que a ele são diretamente levadas as informações necessárias para a instauração de tomada de contas especial” (ADI 5.509, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 23.2.2022; grifo nosso). 



    Vê-se que essa compreensão é consentânea com o entendimento de que o prazo prescricional quinquenal deve ser contado a partir da “chegada do processo ao Tribunal de Contas” (RE-RG 636.553, de minha relatoria, DJe 26.5.2020, tema 445 da RG). 



    Ou seja, de acordo com a teoria da actio nata, o termo inicial do prazo prescricional deve coincidir com o momento em que a Corte de Contas tomou ciência dos fatos, pois, “a previsão segundo a qual o prazo prescricional inicia-se a partir da data de ocorrência do fato não encontra abrigo no ordenamento constitucional, nem nas leis federais de regência” (cf. Item 3 da ementa do acórdão proferido no julgamento da ADI 5.509, Rel. Min. Edson Fachin, Dje 23.2.2022). 



    No caso, de acordo com as informações constantes dos autos, aparentemente a Administração Pública tomou conhecimento das irregularidades quando a CGU instaurou auditoria, resultando no Relatório de Fiscalização - CGU 01638, datado de 10.5.2010, data em que se iniciou a contagem do prazo prescricional quinquenal. 



    Na conclusão do referido relatório, a CGU considerou irregulares as seguintes constatações:



    “a) constatações consideradas irregulares: 



    a.1) 4.1.1: falta de detalhamento da formação de preços de serviços, e utilização de unidade genérica na formação dos preços, na planilha orçamentária base da proposta de convênio, contrariando o disposto na Lei 8.666/1993, art. 7°, § 2°, inc. II, e no Acórdão 45/2006-TCU-Plenário, pois as obras e serviços somente podem ser licitados quando existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários (peça 3, p. 12-13); 



    a.2) 4.1.2: ausência de planilha de Benefícios de Despesas Indiretas (BDI), de forma a detalhar participação desses custos na formação do valor orçado, contrariando o disposto na Lei 8.666/1993, art. 7°, § 2°, inc. II, e no Acórdão 45/2006-TCU-Plenário, pois as obras e serviços somente podem ser licitados quando existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários (peça 3, p. 14); 



    a.3) 4.1.3: ausência de documentação comprobatória da pesquisa de preços, efetuada para a formação dos preços orçados pela prefeitura, contrariando o disposto na Lei 8.666/1993, art. 6°, inc. IX, alínea ‘f’ (peça 3, p. 14-16); 



    a.4) 4.1.4, na parte sobre alteração de projeto pelo convenente sem a devida aprovação da concedente (peça 3, p. 16-20); 



    a.5) 4.1.5: insuficiência de dados fundamentais e necessários em boletins de medição, pois não foram encontrados nestes documentos localização dos serviços executados, memória de cálculo dos serviços medidos, nem registros fotográficos, contrariando o disposto no Acórdão 978/2006-TCU-Plenário (subitens 9.2 e 9.2.1, e na Lei 4.320/1964, art. 63 - peça 3, p. 20); 



    a.6) 4.1.6: falha na fiscalização e não confecção do Diário de Obras, contrariando o disposto na Lei 8.666/1993, art. 67 (peça 3, p. 14-16);



    a.7) 4.1.7: sistema de esgoto sem ligações às unidades habitacionais, sem operação e sem conservação (contrariando o princípio da eficiência disposto na Constituição Federal, art. 37, caput, e o disposto no convênio, peça 1, cláusula quarta, alínea ‘f’, conforme peça 1, p. 135, e peça 3, p. 24- 27); 



    b) constatação considerada justificada: 4.1.4, na parte sobre suposta ausência de comprovação da fundamentação para o atraso da obra (peça 3, p. 16-20)” (eDOC 15, p. 2-3, ID 14e738f6)



    Assim, entendo que a Administração Pública tomou ciência inequívoca das irregularidades apontadas quando do Relatório de Fiscalização - CGU 01638, datado de 10.5.2010.



    Em 16.9.2016, data em que o impetrante foi citado, ocorreu a primeira e única causa de interrupção do prazo prescricional. 



    Entendo, de igual modo, que a citação para o processo de tomada de contas especial constituiu a primeira medida inequívoca de apuração da conduta individualmente descrita, imputada à pessoa do impetrante, de modo que deve ser considerada a única causa interruptiva do prazo prescricional na espécie. 



    Tal assertiva é reforçada pelo disposto no art. 12, I e II, da Lei 8.443/1992, em que se determina que, “verificada irregularidade nas contas”, o relator ou o Tribunal de Contas “definirá a responsabilidade individual ou solidária pelo ato de gestão inquinado”; e “se houver débito, ordenará a citação do responsável para, no prazo estabelecido no Regimento Interno, apresentar defesa ou recolher a quantia devida.” (grifo nosso).



    Verifica-se, ademais, que, no dia 18.5.2021, foi prolatado o Acórdão 7.821/2021, pela Segunda Câmara do TCU, exarado no âmbito do TC 000.280/2016-0, que julgou irregulares as contas do impetrante, condenou-o em débito e aplicou-lhe multa, em decorrência de irregularidades na execução do Convênio 1.871/2004. 



    Como bem demonstrado acima, entre a data em que a Administração tomou conhecimento das irregularidades noticiadas na Tomada de Contas Especial instaurada pelo Fundo Nacional de Saúde – MS (10.5.2010), dando ensejo à autuação de Tomada de Contas Especial (000.280/2016-0/2019-5), e a data da citação do impetrante, em que incidiu a única causa de interrupção da prescrição quinquenal (em 16.9.2016), evidencia-se, ab initio, o transcurso de lapso temporal superior a 5 anos, de modo que caracterizada, quanto à parte impetrante, a prescrição da pretensão ressarcitória e punitiva do TCU.



    Por outro lado, constata-se a presença de periculum in mora, uma vez que a manutenção dos acórdãos impugnados tem o condão de produzir consequências imediatas e de difícil reparação ao impetrante, tendo em vista o esgotamento dos recursos com efeito suspensivo na origem e a exigibilidade das sanções impostas. 



    Dessa forma, presentes os requisitos para concessão da liminar pleiteada nestes autos, impõe-se a suspensão dos efeitos dos acórdãos impugnados pelo impetrante.



    Ante o exposto, defiro o pedido de liminar formulado neste mandado de segurança para suspender os efeitos do Acórdão nº 7.821/2021, integrado pelos Acórdãos nº 10.260/2021, nº 3.138/2023, nº 2.206/2025 e 4.367/2025, prolatados pela 2ª Câmara do TCU, nos autos da TC nº 000.280/2016-0, até o julgamento de mérito desta ação.



    Notifique-se a autoridade coatora para apresentar informações no prazo legal e dê-se ciência à Advocacia-Geral da União.



    Prestadas as informações, ou decorrido o prazo legal, abra-se vista à Procuradoria-Geral da República.



    Publique-se. Comunique-se, com urgência.



    Brasília, 12 de novembro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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