Tribunal: STF
Processo: ADI 7040
Classe: ADI
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-10-03
Data de publicação: 2025-10-03

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. O Governador do Estado de Goiás ajuizou ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, tendo por objeto o art. 37, § 3º, do Código Tributário estadual – Lei n. 11.651, de 26 de dezembro de 1991 –, com a redação dada pelo art. 1º da Lei n. 21.077, de 1º de setembro de 2021, e o art. 2º desse último diploma legal, os quais versam sobre penalidades decorrentes do transporte de gado bovino sem emissão de nota fiscal. 



    Eis o teor das normas impugnadas: 



    Lei n. 11.651/1991 do Estado de Goiás: 



    Art. 37. [...] 



    § 3º O disposto na alínea “u” do inciso I deste artigo aplica-se aos créditos tributários e não-tributários da Receita Estadual e da Agência Goiana de Defesa Agropecuária – AGRODEFESA –, inscritos ou não-inscritos em dívida ativa, ajuizados ou não-ajuizados, relacionados à aplicação de penalidade pelo transporte de gado bovino desacompanhado de nota fiscal, embora acompanhado de Guia de Trânsito de Animal – GTA, incluindo-se a hipótese de deslocamento para estabelecimento de diferente contribuinte localizado no território do Estado. (Parágrafo acrescentado pela Lei nº 21077 de 01/08/2021). 



    Lei n. 21.077/2021 do Estado de Goiás: 



    Art. 2º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, retroagindo seus efeitos, porém, a 02 de janeiro de 2014. 



    Relata o trâmite legislativo do Projeto de Lei n. 251/2021, que culminou na promulgação da Lei n. 21.077/2021. Informa que houve veto à alínea “u” do inciso I e ao § 3º do art. 37 da Lei n. 11.651/1991, na redação introduzida pela nova lei, bem como ao art. 2º desta, porém os vetos foram rejeitados pela Assembleia Legislativa. Entende que os dispositivos criam benefício fiscal de forma velada. Observa que em duas ocasiões anteriores já se tentou conceder semelhante benefício aos proprietários de gado bovino, por meio do art. 3º da Lei n. 20.063, de 4 de maio de 2018, e do art. 8º da Lei n. 20.732, de 17 de janeiro de 2020. 



    Sublinha que a definição do local das operações sujeitas ao imposto sobre circulação de mercadorias e serviços (ICMS) compete à lei complementar federal, enfatizando, nesse ponto, a disciplina estabelecida pela Lei Complementar n. 87, de 13 de setembro de 1996.



    Menciona o julgamento da ADC 49 (Rel. Min. Edson Fachin, DJe 04.5.2021), ocasião em que o Supremo declarou a inconstitucionalidade dos arts. 11, § 3º e II; 12, I, no trecho “ainda que para outro estabelecimento do mesmo titular”; e 13, § 4º, da citada Lei Complementar n. 87/1996, dispositivos esses que autorizavam a cobrança de ICMS sobre operação de transporte de mercadoria entre estabelecimentos do mesmo contribuinte. 



    Aduz que a Assembleia Legislativa se valeu desse entendimento para deferir perdão fiscal aos produtores rurais em relação ao imposto devido em operações destinadas a diferentes propriedades rurais ou estabelecimentos sem emissão de nota fiscal. 



    Sustenta que a parte final do § 3º do art. 37, no trecho “incluindo-se a hipótese de deslocamento para estabelecimento de diferente contribuinte localizado no território do Estado”, introduz hipótese de anistia. Pondera que a inconstitucionalidade da incidência do ICMS quando da análise da ADC 49 alcançaria apenas o deslocamento de mercadorias de um estabelecimento para outro do mesmo contribuinte.



    Frisa que há requisitos constitucionais para a renúncia de receita. Aponta inobservância do disposto no art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, a prever que proposições legislativas voltadas a criar ou alterar despesa obrigatória ou renúncia de receita devem ser acompanhadas de estimativa do impacto orçamentário e financeiro. 



    Registra, ainda, ofensa à regra do § 6º do art. 150 da Constituição Federal, segundo o qual as leis que preveem anistia ou remissão tributária devem ser específicas e monotemáticas. 



    Tem como violada, também, a necessidade de autorização do benefício fiscal por meio de convênio interestadual, conforme disposto na alínea “g” do inciso XII do § 2º do art. 155 da Constituição Federal. 



    Alega usurpação da competência da União para editar normas gerais em matéria tributária. Argumenta que o Estado, ao suprimir os efeitos decorrentes do descumprimento da exigência de emissão de nota fiscal, contrariou o Código Tributário Nacional (CTN), na parte em que estabelece a autonomia da obrigação acessória. 



    Requer, em sede cautelar, a suspensão da eficácia do art. 37, § 3º, da Lei n. 11.651/1991, com a redação dada pelo art. 1º da Lei n. 21.077/2021, ambas do Estado de Goiás, bem como dos efeitos do art. 2º desse último diploma. Pede, ao fim, a declaração de inconstitucionalidade. 



     A Assembleia Legislativa de Goiás apresentou manifestação (e-Doc. 24), na qual sustenta a constitucionalidade do art. 37, § 3º, da Lei Estadual n. 11.651/1991, com redação da Lei n. 21.077/2021, e do art. 2º deste diploma, afirmando que os dispositivos não configuram anistia ou remissão, mas apenas reforçam situação de não incidência de ICMS já reconhecida pelo STF no simples deslocamento de mercadorias entre estabelecimentos do mesmo contribuinte. Ressalta que a norma foi editada dentro da competência estadual e que a alegada violação à LRF e ao CTN configuraria apenas inconstitucionalidade reflexa, insuscetível de análise em sede de controle concentrado. 



    Em suas manifestações iniciais, tanto a Advocacia-Geral da União quanto a Procuradoria-Geral da República posicionaram-se favoravelmente ao deferimento da medida cautelar (e-Docs. 28 e 31).



    A Confederação da Agricultura e Pecuária do Brasil – CNA foi admitida na qualidade de amicus curiae (e-Doc. 42).



    O Governador do Estado de Goiás, em 02.07.2025, reiterou os argumentos da inicial, defendendo a inconstitucionalidade dos dispositivos impugnados, por entender configurada verdadeira concessão de remissão e anistia, em violação ao art. 113 do ADCT, ao art. 150, § 6º, da CF, à necessidade de prévia autorização do CONFAZ (CF, art. 155, § 2º, XII, g) e à competência da União para editar normas gerais em matéria tributária (CF, art. 146, III).



    A Assembleia Legislativa de Goiás, em nova manifestação (e-Doc. 49), informou que os dispositivos impugnados (§ 3º do art. 37 da Lei Estadual n. 11.651/1991, alterado pela Lei n. 21.077/2021, e art. 2º desta) foram expressamente revogados pela Lei Estadual n. 21.789, de 19 de janeiro de 2023, razão pela qual sustenta perda superveniente do objeto da ação.



    O Advogado-Geral da União, em nova manifestação (e-Doc. 53), posiciona-se não conhecimento da ação e, no mérito, pela procedência dos pedidos. Confira-se:



    Tributário. Artigo 37, § 3º, do Código Tributário do Estado de Goiás e artigo 2º da Lei estadual nº 21.077/2021, que “altera a Lei nº 11.651, de 26 de dezembro de 1991, que instituiu o Código Tributário do Estado de Goiás”. Prejudicialidade da ação direta. Revogação das disposições impugnadas. Mérito. Imposto Sobre Circulação de Mercadorias (ICMS). Concessão de benefícios tributários independentemente de lei específica e de deliberação prévia dos Estados-membros e do Distrito Federal. Ausência de Convênio no âmbito do CONFAZ. Competência da União para legislar sobre normas gerais de direito tributário. Violação aos artigos 24, § 1º; 146, inciso III, alíneas “a” e “b”; 150, § 6º; e 155, § 2º, inciso XII, alínea “g”, todos da Constituição da República. Precedentes dessa Suprema Corte. O precedente firmado pelo Supremo Tribunal Federal na Ação Declaratória de Constitucionalidade nº 49 apenas considerou inconstitucionais os fatos geradores decorrentes das transferências de mercadorias entre estabelecimentos de mesmo titular, não afetando as hipóteses de deslocamento de bens entre estabelecimentos de contribuintes distintos. Manifestação pela prejudicialidade do presente feito, diante da perda superveniente do objeto, e, quanto ao mérito, pela procedência do pedido formulado pelo autor.



    O Procurador-Geral da República preconiza o não conhecimento da ação, por perda superveniente do objeto, em parecer do qual transcrevo a ementa:



    Ação direta de inconstitucionalidade. Art. 37, § 3º, da Lei n. 11.651/1991 (Código Tributário estadual), com a redação dada pela Lei n. 21.077/2021, e art. 2º da Lei n. 21.077/2021, todas do Estado de Goiás. Concessão de remissão e anistia tributárias relativas ao ICMS, sob a forma de regra de não incidência. Superveniência da Lei estadual n. 21.789/2023, que revogou os dispositivos impugnados. Perda superveniente do objeto. Parecer por que a ação direta não seja conhecida.



    É o relatório. Decido.



    2. Entendo ser caso de extinção desta ação direta de inconstitucionalidade, sem julgamento de mérito.



    Conforme informado pela Assembleia Legislativa do Estado de Goiás, a Lei estadual n. 21.789, de 19 de janeiro de 2023, em seu art. 7º, revogou o § 3º do art. 37 da Lei n. 11.651/1991, na redação dada pela Lei n. 21.077/2021, bem como o art. 2º desta. Segue o teor:



    Art. 7º. Ficam revogados a alínea "u" do inciso I e o § 3º, ambos do art. 37, da Lei nº 11.651, de 26 de dezembro de 1991.



    Assim, cumpre julgar prejudicado o pedido por perda do interesse de agir (CPC, arts. 17 e 330, III), decorrente da modificação do quadro normativo-jurídico sob invectiva e do esvaziamento da pretensão veiculada na inicial.



    A jurisprudência deste Tribunal é firme no sentido do prejuízo de ações de controle concentrado de constitucionalidade, por perda superveniente do objeto, quando ocorrida revogação, alteração substancial, exaurimento dos efeitos ou atendimento da pretensão pela prática de ato do poder público. Ilustram essa compreensão os precedentes representados pelas ementas:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. RESOLUÇÃO N. 15, DE 4 DE DEZEMBRO DE 2006, DO CONSELHO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO. REVOGAÇÃO PELA RESOLUÇÃO N. 17, DE 2 DE ABRIL DE 2007, DO CONSELHO NACIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO. 



    1. Perda de objeto da presente ação e do interesse de agir do Autor. Precedentes.



    2. Ação direta de inconstitucionalidade julgada prejudicada pela perda superveniente de objeto, e cassada, em consequência, a liminar deferida.



    (ADI 3.831, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 24.8.2007)



    Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Portaria Detran/GO nº 399/2015, arts. 1º, 4º, II e IV; e 5º. Normas estipuladoras de critérios e procedimentos para a realização de vistoria veicular no Estado de Goiás. Revogação expressa das normas impugnadas, após o ajuizamento da ação. Perda superveniente do objeto. Precedentes. Hipótese de prejudicialidade configurada. 



    1. A jurisprudência desta Suprema Corte é firme no sentido de que a extinção da vigência da norma impugnada ou a alteração substancial do seu conteúdo normativo, após a instauração do processo de controle concentrado de constitucionalidade, acarreta a perda superveniente do seu objeto, independentemente da existência de efeitos residuais concretos dela decorrentes. Precedentes.



    2. Configuração de hipótese de extinção anômala do processo, sem resolução de mérito, por perda superveniente do objeto.



    (ADPF 426, Rel. Min. Rosa Weber, DJe 17.11.2021)



    Ressalta-se que eventual existência de efeitos residuais concretos oriundos da norma revogada não implica persistência da controvérsia constitucional suscitada, porquanto tais efeitos não são sindicáveis em controle abstrato de inconstitucionalidade. Ilustram essa compreensão, entre outros: ADPF 761 e ADI 933, ambas da minha relatoria; ADI 1.094, Rel. Min. Celso de Mello; ADI 4.213, Rel. Min. Ricardo Lewandowski e ADI 5.053, Rel. Min. Luís Roberto Barroso.



    3. Do exposto, julgo extinta esta ação direta de inconstitucionalidade, sem resolução do mérito (art. 21, § 1º, do Regimento Interno).



    4. Publique-se.



Brasília, 3 de outubro de 2025.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



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