Tribunal: STF
Processo: RE 1410451
Classe: RE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-10
Data de publicação: 2025-11-10

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. Reavaliado o feito após a interposição do agravo interno (eDoc 36), reconsidero a decisão proferida em 25.10.2023 (eDoc 29), bem assim julgo prejudicado o aludido recurso interno.



    No caso, o Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo formalizou, com base na alínea ‘a’ do inciso III do art. 102 da Constituição Federal, recurso extraordinário (eDoc 9) contra acórdão (eDoc 3) do Tribunal de Justiça do referido ente federativo, assim ementado:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI Nº 14.595/2021 DO MUNICÍPIO DE RIBEIRÃO PRETO – LEI SUPOSTAMENTE AUTORIZATIVA QUE IMPÕE ÀADMINISTRAÇÃO A DISTRIBUIÇÃO, PELA SECRETARIA MUNICIPAL DE SAÚDE, DE ITEM ESPECÍFICO DE HIGIENE PESSOAL A PARCELA ESPECÍFICA DE MUNÍCIPES DO SEXO FEMININO – OFENSA À RESERVA DA ADMINISTRAÇÃO – GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS QUE CONSTITUI COMPETÊNCIA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO – INCONSTITUCIONALIDADE.



    1. Lei nº 14.595, de 25 de agosto de 2021, do Município de Ribeirão Preto, que supostamente autoriza o Administrador a distribuir absorventes higiênicos a alunas matriculadas na rede municipal de ensino. Desnecessidade de autorização legislativa. Admitir a autorização pressupõe admitir também a desautorização, o que é impensável e evidencia a invasão das competências administrativas e ofensa ao postulado da separação de Poderes.



    2. Sob o manto da autorização, a lei impõe verdadeira obrigação à Administração Pública (“o Poder Executivo por meio da Secretaria Municipal da Educação fornecerá...”), modificando o rol de atribuições de órgão público. Intromissão em atos de gestão e gerência de políticas públicas. Ofensa à reserva da Administração. Precedentes do STF e do Órgão Especial. Incompatibilidade da lei local com os artigos 5º, 47, II e XIV, e 144, da Constituição Estadual. Ação direta de inconstitucionalidade procedente.



    Os embargos de declaração opostos a esse julgamento foram rejeitados (eDoc 7).



    Sustenta, o recorrente, nesse contexto, que esses “acórdãos contrariaram os arts. 1º, III, 2º, 3º, IV, 5º e 61, § 1º, II, da Constituição Federal ao julgarem procedente o pedido da ação direta e rejeitarem os embargos de declaração, declaração inconstitucional a normativa municipal analisada, que, em harmonia com o Tema 917 de repercussão geral, concebeu política pública de saúde – de combate à pobreza higiênica e, inclusive, menstrual – em prol de pessoas no ambiente escolar, olvidando-se, todavia, a lei comunal da observância aos princípios de liberdade, igualdade e dignidade da pessoa humana”.



    Assevera, também, que a norma impugnada em controle concentrado de constitucionalidade na origem seria inconstitucional “por excluir do âmbito da política pública de saúde – de combate à pobreza higiênica e, inclusive, menstrual – pessoas no ambiente escolar que não se enquadram na lógica binária da classificação sexual ou de gênero”.



    Ao final, requer o provimento do recurso para “que seja declarada apenas (i) a inconstitucionalidade da expressão ‘por meio da Secretaria Municipal de Educação’, constante do parágrafo único do art. 1º, e (ii) a inconstitucionalidade parcial, sem redução de texto, para inclusão de transgêneros (transmasculinos), dos arts. 1º e 2º, todos da Lei n. 14.595, de 25 de agosto de 2021, do Município de Ribeirão Preto”.



    Aberta vista à Procuradoria-Geral da República, o parecer foi pelo parcial provimento do apelo excepcional, consoante o seguinte resumo (eDoc 21):



    RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE PELO ÓRGÃO ESPECIAL DO TJ/SP. LEI Nº 14.595/2021 DO MUNICÍPIO DE RIBEIRÃO PRETO QUE DISPÔS SOBRE A DISTRIBUIÇÃO, PELA SECRETARIA DE SAÚDE MUNICIPAL, DE ITEM DE HIGIENE PESSOAL ÀS ALUNAS MATRICULADAS NA REDE PÚBLICA MUNICIPAL DE ENSINO. ACÓRDÃO QUE VIOLA ENTENDIMENTO FIRMADO PELA SUPREMA CORTE NO JULGAMENTO NO TEMA 917 DE REPERCUSSÃO GERAL (ARE nº 878.911/RJ). INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL DA NORMA APENAS NO PONTO EM QUE INTERFERE NAS ATRIBUIÇÕES DE ÓRGÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DE QUESTÃO DE MÉRITO NÃO APRECIADA PELA CORTE ESTADUAL. SUPRESSÃO DE INSTÂNCIA. PARECER PELO PROVIMENTO PARCIAL DO RECURSO.



    Em decisão de 19.12.2022 (eDoc 23), considerado o Tema n. 917 da repercussão geral, determinei a devolução do processo ao Tribunal de Justiça do Estado do São Paulo para eventual juízo de retratação, o qual restou inacolhido (eDoc 27, p. 19-31).



    É o relatório. Decido.



    2. A discussão submetida ao conhecimento do Supremo consiste na constitucionalidade ou não da Lei n. 14.595/2021, do Município de Ribeirão Preto/SP, de iniciativa parlamentar, que autoriza o Poder Executivo, por meio da Secretaria Municipal da Educação, a distribuir, de forma gratuita, a alunas da rede pública municipal de ensino, absorventes higiênicos. A norma possui o seguinte teor, conforme consta do acórdão impugnado:



    Art. 1º Fica autorizado o Poder Executivo a fornecer ou distribuir gratuitamente, absorventes higiênicos às alunas na cidade de Ribeirão Preto.



    Parágrafo único. O Poder Executivo por meio da Secretaria Municipal da Educação fornecerá os absorventes higiênicos em quantidade necessária às alunas da rede pública municipal, ficando a critério o melhor método de distribuição e fornecimento do produto.



    Art. 2º Para ter direito ao absorvente, a aluna deverá estar matriculada na rede pública municipal de Ribeirão Preto.



    Art. 3º As despesas decorrentes da execução desta lei correrão por conta das dotações orçamentárias próprias, suplementares se necessárias, ou decorrentes da transferência da Lei Estadual nº 17.149/2019.



    Art. 4º A sociedade civil poderá realizar campanhas de arrecadação de distribuição dos referidos insumos.



    Art. 5º Esta lei entrará em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.



    Ante esse quadro, entendo necessário o acolhimento parcial do apelo excepcional, pois o Plenário do Supremo, em discussão fronteiriça, assentou não haver infringência à reserva de iniciativa do Poder Executivo lei que, originada de membro do parlamento, institua política pública de disponibilização de absorventes higiênicos no âmbito municipal. Nesse sentido, aponto os seguintes precedentes:



    AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. LEI MUNICIPAL QUE DISPÕE SOBRE O FORNECIMENTO DE ABSORVENTES HIGIÊNICOS COMO POLÍTICA DE COMBATE À POBREZA MENSTRUAL. INEXISTÊNCIA DE OFENSA À INICIATIVA PRIVATIVA OU À COMPETÊNCIA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. PRECEDENTE. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 



    1. Norma de origem parlamentar que não cria, extingue ou altera órgão da Administração Pública não ofende a regra constitucional de iniciativa privativa do Poder Executivo para dispor sobre essa matéria. 



    2. Não ofende a separação de poderes a previsão, em lei de iniciativa parlamentar, de encargo inerente ao Poder Público. 



    3. Agravo regimental a que se nega provimento.



    (RE 1.494.323 AgR, Plenário, Rel. Min. Edson Fachin)



    AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE EFETUADO PELO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE SÃO PAULO. LEI 9.956/2023, DO MUNICÍPIO DE PIRACICABA. NORMA DE INICIATIVA PARLAMENTAR. POLÍTICA PÚBLICA. DISPONIBILIZAÇÃO DE ABSORVENTES NAS UNIDADES DE SAÚDE. AUSÊNCIA DE OFENSA À RESERVA DA ADMINISTRAÇÃO. ÂMBITO DE ATUAÇÃO REGULAR DO PODER LEGISLATIVO. TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. CONFORMIDADE. 



    1. Na origem trata-se de ADI ajuizada pelo Prefeito do Município de Piracicaba em face da Lei Municipal 9.956/2023, “que dispõe sobre programa de fornecimento gratuito de absorventes higiênicos nas unidades de saúde do Município de Piracicaba e dá outras providências”. 



    2. O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo julgou parcialmente procedente a ação, para declarar a inconstitucionalidade do art. 2º supracitado por ofensa à reserva da Administração. 



    3. Os órgãos citados no dispositivo declarado inconstitucional pelo TJSP (Unidades Básicas de Saúde -UBS, postos do Programa de Saúde da Família - PSF, Centro de Referência em Atenção Básica CRAB e nos Centros de Referência e Assistência Social CRAS) já são estruturados para os cuidados com a saúde da população. 



    4. A norma da lei municipal apenas direcionou o fornecimento dos absorventes para unidades preexistentes, nas quais se realizam serviços análogos. Não se promoveu qualquer alteração no organograma da Administração Pública local, na forma vedada pelo Tema 917 da repercussão geral. 



    5. O aproveitamento de estruturas já criadas, nas quais se agregará a distribuição de absorventes para pessoas pobres, atende ao postulado da eficiência na atividade administrativa, merecendo encômios. 



    6. Agravo Interno e Recurso Extraordinário providos para reconhecer a constitucionalidade do artigo 2º da Lei 9.956/2023 do Município de Piracicaba.



    (RE 1.497.273 AgR, Plenário, Red. do acórdão Min. Alexandre de Moraes)



    Assim, o escopo da Lei n. 14.595/2021, do Município de Ribeirão Preto/SP, ao autorizar o fornecimento de absorventes a alunas da rede pública municipal, não padece da pecha de inconstitucionalidade formal declarada pelo pronunciamento a quo.



    Entretanto, entendo ser formalmente inconstitucional a expressão “por meio da Secretaria Municipal da Educação”, contante do parágrafo único do art. 1º da norma, pois, ao estabelecer, por iniciativa parlamentar, atribuição a órgão da administração executiva, infringe a reserva de iniciativa da alçada do Chefe do Poder Executivo. 



    Nesse contexto, destaco que a Suprema Corte, ao apreciar o Tema n. 917 da repercussão geral (ARE 878.911), Relator o ministro Gilmar Mendes, firmou compreensão “no sentido de que não usurpa a competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, a, c e e, da Constituição Federal)”. O acordão restou assim ementado:



    Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido.



    No caso, ao impor diretamente à Secretaria Municipal da Educação, a atribuição de distribuir o item higiênico, há vício de iniciativa no ponto.



    No mais, em relação à argumentação do recorrente no sentido de que os efeitos da mencionada lei fossem também direcionados a transgêneros (transmasculinos), observo que o acórdão recorridão não se debruçou sobre essa questão, a denotar a inadmissibilidade do apelo excepcional nessa parte. 



    Desse modo, apreciar essa articulação implica em supressão de instância e, por conseguinte, em infringência aos óbices previstos nos enunciados n. 282 e 356 da Súmula do Supremo Tribunal Federal. Nesse sentido, apresento o seguinte precedente:



    DIREITO TRIBUTÁRIO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. SÚMULAS 282, 283 E 284/STF. PRECEDENTES. 



    1. A orientação jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal (STF) é no sentido de que as questões não apreciadas pelas instâncias precedentes não podem ser analisadas pelo STF, sob pena de supressão de instância (HC 135.010-AgR, Rel.ª Min.ª Cármen Lúcia; RHC 131.542- AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes; HC 129.273-AgR, Rel. Min. Luiz Fux). 



    2. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 25% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015. 



    3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015.



    (ARE 1.086.554 AgR, Rel. Min. Luís Roberto Barroso)



    Ressalto, por fim, em consonância com a orientação firmada no julgamento dos embargos de declaração no RE 376.440, Rel. Min. Dias Toffoli, que não viola a cláusula de reserva de plenário (CF/1988, art. 97) decisão monocrática mediante a qual se avalie a inconstitucionalidade ou a constitucionalidade de determinado ato normativo, porquanto o pronunciamento vai ao encontro da ótica deste Tribunal fixada pelo Pleno ao julgar o RE 1.494.323 AgR, o RE 1.497.273 AgR e o Tema n. 917/RG.



    A esse respeito, reproduzo passagem da manifestação do ministro Teori Zavascki por ocasião do julgamento daqueles aclaratórios:



    5. É sob essa perspectiva, de se estar presente a processo de natureza objetiva, que deve ser considerado o regime de julgamento do recurso extraordinário, notadamente no que diz respeito à autorização conferida ao relator para decidi-lo monocraticamente, nos casos previstos no 557, § 1º-A, do CPC. A natureza objetiva de que se revestem esses recursos extraordinários acaba por atrair, no que couber, o regime decisório descrito nas Leis 9.868/99 e 9.882/99, que disciplinam o procedimento de julgamento das ações de fiscalização abstrata de constitucionalidade. E, segundo as normas constantes dos artigos 10, 11, 22, 23 e 28 da Lei 9.868/99 e 5º e 8º da Lei 9.882/99, somente o Plenário do Supremo Tribunal Federal, por maioria absoluta, como previsto no art. 97 da Constituição, possui autoridade para declarar a inconstitucionalidade de leis e atos normativos federais, estaduais e municipais.



    6. Assim, em princípio, não se mostram viáveis julgamentos monocráticos declarando a inconstitucionalidade de preceitos normativos. Todavia, conforme demonstrado na decisão agravada, em se tratando de ação direta de inconstitucionalidade de competência originária de Tribunal de Justiça, a jurisprudência do STF tem admitido que o correspondente recurso extraordinário pode ser decidido por decisão monocrática do Relator nas hipóteses em que a questão constitucional objeto do recurso já tenha sido apreciada pela Corte Suprema em caso semelhante.



    3. Em face do exposto, conheço, em parte, do recurso extraordinário e, no que conhecido, dou-lhe parcial provimento apenas para declarar a inconstitucionalidade do fragmento “por meio da Secretaria Municipal da Educação” constante do parágrafo único do art. 1º da Lei n. 14.595/2021 (do Município de Ribeirão Preto/SP), restando constitucionais os demais termos da norma.



    Ante se tratar de recurso interposto em processo de controle concentrado de constitucionalidade na origem, não se aplica o disposto no § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil.



Brasília, 10 de novembro de 2025.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



Documento assinado digitalmente