Tribunal: STF
Processo: RE 1574950
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-18
Data de publicação: 2025-11-18

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, ementado nos seguintes termos:  



    “CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. DIREITO À SAÚDE. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO. UNIÃO FEDERAL, ESTADO E MUNICÍPIO. DIREITO HUMANO FUNDAMENTAL E DIFUSO, CONSTITUCIONALMENTE GARANTIDO. ILEGITIMIDADE PASSIVA. PRELIMINAR REJEITADA. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERATIVOS. DIRECIONAMENTO DA EXECUÇÃO. FASE DE CUMPRIMENTO DO JULGADO. 



    I - Na inteligência jurisprudencial do egrégio Supremo Tribunal Federal, “o recebimento de medicamentos pelo Estado é direito fundamental, podendo o requerente pleiteá-los de qualquer um dos entes federativos, desde que demonstrada sua necessidade e a impossibilidade de custeá-los com recursos próprios. Isto por que, uma vez satisfeitos tais requisitos, o ente federativo deve se pautar no espírito de solidariedade para conferir efetividade ao direito garantido pela Constituição, e não criar entraves jurídicos para postergar a devida prestação jurisdicional.” (RE 607381 AgR, Relator(a): Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 31/05/2011, DJe-116 DIVULG 16-06-2011 PUBLIC 17-06-2011 EMENT VOL-02546-01 PP00209). 



    II - Destaque-se, ainda, que na visão jurisprudencial do egrégio Supremo Tribunal Federal, “é certo que não se inclui, ordinariamente, no âmbito das funções institucionais do Poder Judiciário - e nas desta Suprema Corte, em especial - a atribuição de formular e de implementar políticas públicas (JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, “Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976”, p. 207, item n. 05, 1987, Almedina, Coimbra), pois, nesse domínio, o encargo reside, primariamente, nos Poderes Legislativo e Executivo. Tal incumbência, no entanto, embora em bases excepcionais, poderá atribuir-se ao Poder Judiciário, se e quando os órgãos estatais competentes, por descumprirem os encargos político-jurídicos que sobre eles incidem, vierem a comprometer, com tal comportamento, a eficácia e a integridade de direitos individuais e/ou coletivos impregnados de estatura constitucional, ainda que derivados de cláusulas revestidas de conteúdo programático. Cabe assinalar, presente esse contexto – consoante já proclamou esta Suprema Corte – que o caráter programático das regras inscritas no texto da Carta Política “não pode converter-se em promessa constitucional inconseqüente, sob pena de o Poder Público, fraudando justas expectativas nele depositadas pela coletividade, substituir, de maneira ilegítima, o cumprimento de seu impostergável dever, por um gesto irresponsável de infidelidade governamental ao que determina a própria Lei Fundamental do Estado” (RTJ 175/1212-1213, Rel. Min. CELSO DE MELLO). Não deixo de conferir, no entanto, assentadas tais premissas, significativo relevo ao tema pertinente à “reserva do possível” (STEPHEN HOLMES/CASS R. SUNSTEIN, “The Cost of Rights”, 1999, Norton, New York), notadamente em sede de efetivação e implementação (sempre onerosas) dos direitos de segunda geração (direitos econômicos, sociais e culturais), cujo adimplemento, pelo Poder Público, impõe e exige, deste, prestações estatais positivas concretizadoras de tais prerrogativas individuais e/ou coletivas. É que a realização dos direitos econômicos, sociais e culturais – além de caracterizar-se pela gradualidade de seu processo de concretização – depende, em grande medida, de um inescapável vínculo financeiro subordinado às possibilidades orçamentárias do Estado, de tal modo que, comprovada, objetivamente, a incapacidade econômico-financeira da pessoa estatal, desta não se poderá razoavelmente exigir, considerada a limitação material referida, a imediata efetivação do comando fundado no texto da Carta Política. Não se mostrará lícito, no entanto, ao Poder Público, em tal hipótese – mediante indevida manipulação de sua atividade financeira e/ou político-administrativa – criar obstáculo artificial que revele o ilegítimo, arbitrário e censurável propósito de fraudar, de frustrar e de inviabilizar o estabelecimento e a preservação, em favor da pessoa e dos cidadãos, de condições materiais mínimas de existência. Cumpre advertir, desse modo, que a cláusula da “reserva do possível” – ressalvada a ocorrência de justo motivo objetivamente aferível – não pode ser invocada, pelo Estado, com a finalidade de exonerar-se do cumprimento de suas obrigações constitucionais, notadamente quando, dessa conduta governamental negativa, puder resultar nulificação ou, até mesmo, aniquilação de direitos constitucionais impregnados de um sentido de essencial fundamentalidade. Daí a correta ponderação de ANA PAULA DE BARCELLOS (“A Eficácia Jurídica dos Princípios Constitucionais”, p. 245-246, 2002, Renovar): “Em resumo: a limitação de recursos existe e é uma contingência que não se pode ignorar. O intérprete deverá levá-la em conta ao afirmar que algum bem pode ser exigido judicialmente, assim como o magistrado, ao determinar seu fornecimento pelo Estado. Por outro lado, não se pode esquecer que a finalidade do Estado ao obter recursos, para, em seguida, gastá-los sob a forma de obras, prestação de serviços, ou qualquer outra política pública, é exatamente realizar os objetivos fundamentais da Constituição. A meta central das Constituições modernas, e da Carta de 1988 em particular, pode ser resumida, como já exposto, na promoção do bem-estar do homem, cujo ponto de partida está em assegurar as condições de sua própria dignidade, que inclui, além da proteção dos direitos individuais, condições materiais mínimas de existência. Ao apurar os elementos fundamentais dessa dignidade (o mínimo existencial), estar-se-ão estabelecendo exatamente os alvos prioritários dos gastos públicos. Apenas depois de atingi-los é que se poderá discutir, relativamente aos recursos remanescentes, em que outros projetos se deverá investir. O mínimo existencial, como se vê, associado ao estabelecimento de prioridades orçamentárias, é capaz de conviver produtivamente com a reserva do possível.” (grifei) Vê-se, pois, que os condicionamentos impostos, pela cláusula da “reserva do possível”, ao processo de concretização dos direitos de segunda geração - de implantação sempre onerosa -, traduzem-se em um binômio que compreende, de um lado, (1) a razoabilidade da pretensão individual/social deduzida em face do Poder Público e, de outro, (2) a existência de disponibilidade financeira do Estado para tornar efetivas as prestações positivas dele reclamadas. Desnecessário acentuar-se, considerado o encargo governamental de tornar efetiva a aplicação dos direitos econômicos, sociais e culturais, que os elementos componentes do mencionado binômio (razoabilidade da pretensão + disponibilidade financeira do Estado) devem configurar-se de modo afirmativo e em situação de cumulativa ocorrência, pois, ausente qualquer desses elementos, descaracterizar-se-á a possibilidade estatal de realização prática de tais direitos. Não obstante a formulação e a execução de políticas públicas dependam de opções políticas a cargo daqueles que, por delegação popular, receberam investidura em mandato eletivo, cumpre reconhecer que não se revela absoluta, nesse domínio, a liberdade de conformação do legislador, nem a de atuação do Poder Executivo. É que, se tais Poderes do Estado agirem de modo irrazoável ou procederem com a clara intenção de neutralizar, comprometendo-a, a eficácia dos direitos sociais, econômicos e culturais, afetando, como decorrência causal de uma injustificável inércia estatal ou de um abusivo comportamento governamental, aquele núcleo intangível consubstanciador de um conjunto irredutível de condições mínimas necessárias a uma existência digna e essenciais à própria sobrevivência do indivíduo, aí, então, justificar-se-á, como precedentemente já enfatizado - e até mesmo por razões fundadas em um imperativo ético-jurídico -, a possibilidade de intervenção do Poder Judiciário, em ordem a viabilizar, a todos, o acesso aos bens cuja fruição lhes haja sido injustamente recusada pelo Estado. Extremamente pertinentes, a tal propósito, as observações de ANDREAS JOACHIM KRELL (“Direitos Sociais e Controle Judicial no Brasil e na Alemanha”, p. 22-23, 2002, Fabris): “A constituição confere ao legislador uma margem substancial de autonomia na definição da forma e medida em que o direito social deve ser assegurado, o chamado ‘livre espaço de conformação’ (...). Num sistema político pluralista, as normas constitucionais sobre direitos sociais devem ser abertas para receber diversas concretizações consoante as alternativas periodicamente escolhidas pelo eleitorado. A apreciação dos fatores econômicos para uma tomada de decisão quanto às possibilidades e aos meios de efetivação desses direitos cabe, principalmente, aos governos e parlamentos. Em princípio, o Poder Judiciário não deve intervir em esfera reservada a outro Poder para substituí-lo em juízos de conveniência e oportunidade, querendo controlar as opções legislativas de organização e prestação, a não ser, excepcionalmente, quando haja uma violação evidente e arbitrária, pelo legislador, da incumbência constitucional. No entanto, parece-nos cada vez mais necessária a revisão do vetusto dogma da Separação dos Poderes em relação ao controle dos gastos públicos e da prestação dos serviços básicos no Estado Social, visto que os Poderes Legislativo e Executivo no Brasil se mostraram incapazes de garantir um cumprimento racional dos respectivos preceitos constitucionais.” (ADPF 45 MC, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, julgado em 29/04/2004, publicado em DJ 04/05/2004 PP-00012 RTJ VOL-00200-01 PP-00191). 



    III- A incapacidade financeira de arcar com o custo do medicamento prescrito, apontada pela jurisprudência, refere-se à demonstração de hipossuficiência daquele que requer o medicamento, não se exigindo comprovação de pobreza ou miserabilidade. Na hipótese dos autos, este requisito foi devidamente cumprido, considerando que se trata de medicamento de alto custo, o que atrai a presunção da condição de hipossuficiente 



    IV – Em sendo assim, caracterizada, na espécie, a impossibilidade da parte autora arcar com os custos do medicamento requerido, afigura-se juridicamente possível o seu fornecimento pelo Poder Público, conforme indicação médica, possibilitando-lhes o exercício do seu direito à vida, à saúde e à assistência médica, como garantia fundamental assegurada em nossa Carta Magna, a sobrepor-se a qualquer outro interesse de cunho político e/ou material. Precedentes. 



    V – Na espécie dos autos, o direcionamento da demanda ao ente competente pela execução da política pública pleiteada, nos termos das leis, decretos e resoluções que regem a matéria, bem como o ressarcimento do ente que suportou o ônus financeiro, são providências a serem adotadas na fase de cumprimento do julgado. 



    VI- Nos termos de recente julgamento do Superior Tribunal de Justiça, manifestado nos autos do AgInt no AREsp 1234388/SP, publicado em 05/02/2019, ficou estabelecido que “nas ações em que se busca o fornecimento de medicação gratuita e de forma continua pelo Estado, para fins de tratamento de saúde, o Superior Tribunal de Justiça tem admitido o arbitramento dos honorários de sucumbência por apreciação equitativa, tendo em vista que o proveito econômico obtido, em regra, é inestimável”. 



    VII- Reexame necessário e apelações parcialmente providos, tão somente para reformar a sentença recorrida no ponto em que determinou à União Federal o ressarcimento ao Estado da Bahia dos valores por este despendidos com o fornecimento do medicamento pleiteado pela parte autora, bem como reduzir o valor dos honorários advocatícios para R$ 2.000,00 (dois mil reais),para cada réu, já considerados os termos do § 11 do do art. 85, do CPC vigente, confirmando a sentença recorrida nos demais termos. 



    VIII - Processo julgado na linha da prioridade legal estabelecida no artigo 1.048, I, do novo CPC”. (eDOC 19 – ID: 36e7dd41)  



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 2º, 37, 165, 167, 196 e 198, caput e § 1º, do texto constitucional. (eDOC 28 – ID: f8862222)



    Nas razões recusais, insurge-se contra determinação judicial de fornecimento de medicamento que não consta nas listas de dispensação do SUS.



    Afirma-se que “a determinação judicial de fornecimento pelo Ente Público de medicamento/insumo/tratamento fora da listagem farmacêutica oficial, acaba por imiscuir o Poder Judiciário na tarefa típica de outro Poder, impondo a destinação de recursos a casos específicos em detrimento da sociedade, em ofensa direta ao art. 2º da Constituição Federal, que consagra o princípio da separação dos Poderes, fundamento ao princípio da ’discricionariedade administrativa’”. (eDOC 28 – ID: f8862222, p. 11)  



    Restituídos os autos ao órgão julgador para eventual juízo de retração, o acórdão restou mantido em decisão assim ementada:  



    “CÍVEL E ADMINISTRATIVO. TEMAS 1.234 e 6. STF. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS E/OU DE TRATAMENTO MÉDICO. ANTECIPAÇÃO DE TUTELA. UNIÃO FEDERAL, ESTADOS, MUNICÍPIOS E DISTRITO FEDERAL. MEDICAMENTO POSTERIORMENTE INCORPORADO. JUÍZO DE RETRATAÇÃO NÃO EXERCIDO. 



    1. Trata-se de juízo de retratação a ser exercido em razão da interposição de recurso extraordinário, com fundamento no art. 1.030, inciso II, do CPC, tendo em vista dissonância entre o acórdão proferido por esta Quinta Turma e a tese fixada pelo STF no julgamento dos Temas 1.234 e 6 (requisitos para o fornecimento de medicamentos não incorporados). 



    2. No caso dos autos o juízo a quo proferiu sentença favorável à autora, determinando o fornecimento do medicamento Ranibizumabe para tratamento de Hialose Asteroide, Neovascularização Sub-retiniana e Hiperfluorescência Tardia do Disco Óptico., a União e o Estado da Bahia interpuseram apelação, a qual foi parcialmente provida, apenas para afastar a determinação de ressarcimento da União ao Estado da Bahia e reduzir os honorários advocatícios para R$ 2.000,00 para cada réu, nos termos do § 11 do art. 85 do CPC. Posteriormente, o Ente Público interpôs Recurso Extraordinário, alegando suposta violação aos requisitos fixados nos Temas 1.234 e 6 do STF. 



    3. O Ministério da Saúde, através da Portaria SCTIE/MS Nº 39, de 18 de setembro de 2020, torna pública a decisão de incorporar o ranibizumabe para tratamento de Edema Macular Diabético (EMD), no âmbito do Sistema Único de Saúde- SUS, conforme protocolo do Ministério da Saúde e a assistência oftalmológica no SUS. Desse modo, visto que o medicamento vindicado encontra-se incorporado ao SUS, não há aplicabilidade dos Temas 1.234 e 6 do STF. 



    4. Juízo de retratação não exercido”. (eDOC 40 – ID: f38e0588)



    Após o recurso extraordinário foi admitido e os autos encaminhados a esta Corte. 



    É o relatório.



    Decido. 



    Na hipótese dos autos, a União se insurge contra a determinação judicial de fornecimento de medicamento em solidariedade com o Estado da Bahia e o Município de Salvador. Afirma que o medicamento (RANIBIZUMABE 10 mg/ml ampola) não foi incorporado à lista do SUS, sendo indevida interferência do judiciário na determinação do fornecimento. O Tribunal de origem assim decidiu:  



    “Como visto, a hipótese dos autos trata de ação ordinária objetivando a concessão do medicamento Avastin, para fins de tratamento de Hialose asteroide, neovascularização sub-retiniana e hiperfluorescência tardia do disco óptico. 



    (...)



    Em sendo assim, caracterizada, na espécie, a impossibilidade da parte autora arcar com o custo do medicamento requerido, afigura-se juridicamente possível o seu fornecimento pelo Poder Público, conforme indicação médica, possibilitando-lhe o exercício do seu direito à vida, à saúde e à assistência médica, como garantia fundamental assegurada em nossa Carta Magna, a sobrepor-se a qualquer outro interesse de cunho político e/ou material, na linha do entendimento jurisprudencial já firmado no âmbito do colendo Supremo Tribunal Federal, conforme se vê dos seguintes julgados:



    (...)



    Registra-se, por oportuno, que a incapacidade financeira de arcar com o custo do medicamento prescrito, apontada pela jurisprudência, refere-se à demonstração de hipossuficiência daquele que requer o medicamento, não se exigindo comprovação de pobreza ou miserabilidade. Na hipótese dos autos, este requisito foi devidamente cumprido, considerando que se trata de medicamento de alto custo, o que atrai a presunção da condição de hipossuficiente. 



    Cumpre ressaltar ainda que em que pese o laudo pericial concluir que o medicamento requerido apresenta resultado semelhante aos outros antiangiogênicos disponibilizados pelo SUS, o médico responsável pelo tratamento da autora atestou no Relatório Médico (ID 284145529) que o Avastin é o medicamento mais adequado para tratar a doença da qual a autora é portadora.



    Quanto à discussão envolvendo a repartição constitucional e legal de competências entre os entes federativos no que tange ao direito à saúde, tem-se que o colendo STF, em sede de julgamento do RE 855.178/SE, em sessão realizada no dia 05/03/2015, apreciou a referida matéria, sob o regime de repercussão geral, reafirmando a jurisprudência já consolidada no âmbito daquela Corte, nos seguintes termos: “O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, sendo responsabilidade solidária dos entes federados, podendo figurar no polo passivo qualquer um deles em conjunto ou isoladamente” (Tema 793). 



    Ato contínuo, em sessão realizada no dia 23/05/2019, o Tribunal Pleno do STF apreciou embargos de declaração interpostos em face do aludido julgado e negou-lhes provimento no mérito, optando, porém, por esclarecer, aprimorar e desenvolver os termos da tese fixada, com as seguintes letras: “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro”. 



    Desta feita, o direcionamento da demanda ao ente competente pela execução da política pública pleiteada, nos termos das leis, decretos e resoluções que regem a matéria, bem como o ressarcimento do ente que suportou o ônus financeiro, são providências a serem adotadas na fase de cumprimento do julgado, como se depreende dos termos literais da tese supratranscrita.



    (...)”. (eDOC 19 – ID: 36e7dd41, p. 7-12)  



    Em sede de juízo de retratação, a Quinta Turma do TRF1 informa que o medicamento pleiteado, RANIBIZUMABE, foi incorporado ao SUS para tratamento de edema macular diabético, nos seguintes termos:  



    “Ocorre que o Ministério da Saúde, através da Portaria SCTIE/MS Nº 39, de 18 de setembro de 2020, torna pública a decisão de incorporar o ranibizumabe para tratamento de Edema Macular Diabético (EMD), no âmbito do Sistema Único de Saúde- SUS, conforme protocolodo Ministério da Saúde e a assistência oftalmológica no SUS. Desse modo, visto que o medicamento vindicado encontra-se incorporado ao SUS, não há aplicabilidade dos Temas 1.234 e 6 do STF”. (eDOC 40 – ID: f38e0588, p. 2)  



    Pois bem. 



    Colhe-se dos presentes autos que a parte autora pleiteia na inicial protocolada em janeiro/2021 (eDOC 2 – ID: dc8b4283), o medicamento com registro na ANVISA e não incorporado pelo SUS. 



    No entanto, registro que, atualmente, o medicamento RANIBIZUMABE foi incorporado ao SUS por meio do Componente Especializado de Assistência Farmacêutica para tratamento de Edema Macular Diabético, CID H36.0, conforme Portaria Conjunta SAES-SCTIE/MS nº 17 de 01.10.2021. 



    Com relação aos medicamentos incorporados, destaco que esta Suprema Corte homologou Acordo no Tema 1.234 estabelecendo regras e critérios para fixação da competência, bem como a responsabilidade pelo custeio do tratamento determinado por decisão judicial e a forma de seu repasse. Nesses termos, colho trecho da ementa proferida por ocasião desse julgamento:



    “VI. MEDICAMENTOS INCORPORADOS 



    6) Em relação aos medicamentos incorporados, conforme conceituação estabelecida no âmbito da Comissão Especial e constante do Anexo I, os Entes concordam em seguir o fluxo administrativo e judicial detalhado no Anexo I, inclusive em relação à competência judicial para apreciação das demandas e forma de ressarcimento entre os Entes, quando devido.



    6.1) A(o) magistrada(o) deverá determinar o fornecimento em face de qual ente público deve prestá-lo (União, Estado, Distrito Federal ou Município), nas hipóteses previstas no próprio fluxo acordado pelos Entes Federativos, integrantes do presente acórdão”.  



    Assim, no que se refere ao dever de fornecer e, caso positivo, à responsabilidade pelo fornecimento e pelo custeio, deve o Tribunal recorrido aplicar as normas acordadas e homologadas, especialmente as relativas à responsabilidade de cada ente pela aquisição, custeio, fornecimento e aplicação do medicamento incorporado para tratamento da doença da parte autora da ação, conforme determinam as Súmulas Vinculantes 60 e 61 do STF:  



    Súmula Vinculante nº 60 - O pedido e a análise administrativos de fármacos na rede pública de saúde, a judicialização do caso, bem ainda seus desdobramentos (administrativos e jurisdicionais), devem observar os termos dos 3 (três) acordos interfederativos (e seus fluxos) homologados pelo Supremo Tribunal Federal, em governança judicial colaborativa, no tema 1234 da sistemática da repercussão geral (RE 1.366.243).



    Súmula Vinculante nº 61 - A concessão judicial de medicamento registrado na ANVISA, mas não incorporado às listas de dispensação do Sistema Único de Saúde, deve observar as teses firmadas no julgamento do Tema 6 da Repercussão Geral (RE 566.471).  



    Portanto, diferentemente do que mencionado no acórdão proferido em sede de retratação (eDOC 40 – ID: f38e0588), as diretrizes do tema 1.234 da repercussão geral serão aplicáveis aos medicamentos incorporados aos SUS. 



    Ante o exposto, dou parcial provimento ao recurso extraordinário, de modo a determinar que o Juízo a quo compatibilize sua decisão com os termos das teses fixadas no tema 1.234 da sistemática da repercussão geral.



    Publique-se.



    Brasília, 18 de novembro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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