Tribunal: STF
Processo: RE 1534626
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-07-21
Data de publicação: 2025-07-21

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Cuida-se de recurso extraordinário interposto pela Mesa da Câmara Municipal da Estância Balneária de Ilhabela, em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (TJSP), ementado nos seguintes termos:



“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - Lei nº 1.430, de 11 de agosto de 2020, do Município de Ilhabela, de iniciativa parlamentar, determinando a instalação de painéis solares para produção de energia fotovoltaica em todos os prédios públicos do Município, no prazo de cinco anos Este Egrégio Tribunal de Justiça, pelo c. Órgão Especial, julgando a ADIN2092921-85.2016.8.26.0000, ajuizada pelo Município de Ilhabela em face do Presidente da Câmara Municipal de Ilhabela, em acórdão em que foi Relator o eminente Desembargador Moacir Peres, por votação unânime, concluiu pela inconstitucionalidade da Lei nº 1.102/15, do Município de Ilhabela, que dispõe sobre a instalação de sistemas de energia solar para iluminação nos prédios públicos A lei ora impugnada, que trata de energia fotovoltaica (espécie de energia solar), semelhante àquela decidida por este Órgão Especial, padece de vício de iniciativa Ofensa ao princípio da separação dos poderes Vulneração à reserva da Administração - Desrespeito à competência normativa, consoante disposto nos artigos 5º; 24, parágrafo 2º, item 2, 47, incisos II, XIV e XIX, 'a', e 144 da Constituição Estadual - Ação direta julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da mencionada norma” (e-doc. 7).



    Em face do mencionado acórdão, foram opostos embargos de declaração (e-doc. 9), que, por sua vez, foram rejeitados em julgamento que restou assim ementado:



"Embargos de declaração Efeito modificativo Inexistência dos vícios enumerados no art. 1022 do CPC no Acórdão embargado Pretensão à rediscussão de matéria pacificada pelo julgamento proferido Intuito expresso de prequestionamento Recurso que não se presta para tais fins - Embargos rejeitados." (e-doc. 12).



    No recurso extraordinário (e-doc. 15), indicou-se como parâmetro normativo de controle de constitucionalidade os arts. 2º; 61, § 1º, “e”; 84, incisos II e VI, “a”; e 29, caput, da Constituição Federal de 1988.



    Defendeu a recorrente que “[a]s regras referentes à iniciativa reservada de lei do Chefe do Poder Executivo, prevista no § 1º do art. 61 da Constituição Federal, não comportam interpretação ampliativa, por serem normas de caráter excepcional”.



    Argumentou, nesse sentido, que a legislação impugnada na ação direta de inconstitucionalidade estadual estaria em conformidade com o Tema nº 917 da Repercussão Geral deste Supremo Tribunal Federal.



    Sustentou a possibilidade de a Câmara Municipal instituir diretrizes para programas relacionados a política pública ambiental, tendo em vista que “[o] cuidado com o meio ambiente é dever do Estado e da sociedade, porém, o Poder público, tendo em vista sua elevada capacidade financeira e técnica nesta configuração, tem o dever de liderar políticas ambientais, a exemplo da que ora se impõe”.



    Concluindo, destacou a recorrente que, “[i]nterpretar de forma ampla o alcance do art. 61, § 1º, ‘e’, reduzindo-se as possibilidades de deflagração de leis pelo Poder Legislativo, significaria, ao fim e ao cabo, inviabilizar a própria legitimidade do povo quanto à escolha de políticas públicas, já que a maior parte de seus representantes está situada nos parlamentos das diversas federações”.



    Pugnou, ao fim, pelo provimento do recurso, para que se reforme o acórdão recorrido e que se julgue improcedente o pedido, “de forma a declarar a Lei Municipal nº 1.430/2020 compatível com a Constituição Federal de 1988”.



    À interposição do recurso extraordinário, seguiu-se a apresentação de contrarrazões pelo Prefeito Municipal de Ilhabela (e-doc. 16).



    Obstado o recurso extraordinário (e-doc. 18), com fundamento na conformidade do acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo ao Tema nº 917 de Repercussão Geral deste Supremo Tribunal Federal, prosseguiu-se à interposição de agravo interno (e-doc. 21) pela Mesa da Câmara Municipal da Estância Balneária de Ilhabela.



    O agravo interno, por sua vez, não foi provido pelo TJSP, em acórdão assim ementado:



"Agravo interno. Decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário ligado a matéria decidida pelo Supremo Tribunal Federal em regime de repercussão geral – Artigo 1.030, inciso I, alínea "a", segunda parte, do Código de Processo Civil – Hipótese atinente ao Tema nº 917 do Supremo Tribunal Federal – Distinguishing não demonstrado – Agravo interno não provido" (e-doc. 25).



    Juntou-se aos autos pronunciamento do Supremo Tribunal Federal, no âmbito da Reclamação Constitucional nº 63.508/SP, mediante a qual julguei procedente o pedido veiculado para cassar o ato reclamado, bem como determinei à autoridade reclamada que procedesse a novo juízo de admissibilidade do recurso extraordinário, sob outra ótica que não a do Tema nº 917 da RG (e-doc. 26).



    Naquela oportunidade, considerei que a utilização de tal precedente para justificar o juízo de inadmissibilidade do recurso extraordinário pela Corte local representava aplicação teratológica do Tema de Repercussão Geral. Por pertinente, destaco trecho da decisão na reclamação:



    "Delineada a moldura fático-jurídica subjacente, tenho que houve aplicação teratológica do Tema 917 da repercussão geral à controvérsia em questão uma vez que não é possível extrair do ato normativo impugnado matéria afeta à estrutura ou à atribuição de órgãos da Administração municipal e nem do regime jurídico de seus servidores públicos.



    (...)



    Acrescento, por fim, que a autoridade reclamada, ao considerar a invasão da competência privativa do Poder Executivo para disciplinar questões afetas à gestão administrativa, partiu de interpretação ampliativa do art. 61, § 1º, II, da CF/88 para, equivocadamente, enquadrar a presente controvérsia ao Tema 917 RG.



    Isso porque a definição de diretrizes gerais para concretização de política pública destinada à proteção do meio ambiente (no caso utilização de energia solar fotovoltaica) não afeta o núcleo da reserva de inciativa legislativa do chefe do Poder Executivo, ou seja, a lei municipal impugnada não dispõe sobre nova atribuição de competência à determinado órgão da Administração municipal.



    No ponto, colaciono o seguinte trecho do próprio acórdão paradigma em que é ventilado o entendimento desta Corte, no sentido de que as hipóteses de iniciativa de lei do Chefe do Poder Executivo, taxativamente, previstas no art. 61, §1º, II, da CF/88 não comportam interpretação ampliativa:



    (...)



    Assim, a autoridade reclamada aplicou erroneamente a tese do Tema 917 RG para negar seguimento ao recurso extraordinário".



    O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ao realizar novo exame de admissibilidade, admitiu o recurso extraordinário (e-doc. 27).



    Instada a se manifestar, a Procuradoria-Geral da República manifestou-se pelo provimento do recurso extraordinário (e-doc. 36).



    É o relatório. Decido.



    Cumpre ressaltar, de início, que o Tribunal local declarou inconstitucional a Lei nº 1.430, de 11 de agosto de 2020, do Município de Ilhabela, “que dispõe sobre a utilização de energia fotovoltaica em todos os prédios públicos do Município de Ilhabela e dá outras providências”. Eis o inteiro teor da norma impugnada:



“Lei nº 1.430, de 11 de agosto de 2020, do Município de Ilhabela



Art. 1° Os prédios públicos de propriedade do município de Ilhabela deverão ser equipados com painéis solares para produção de energia fotovoltaica, no prazo máximo de cinco anos. 



Art. 2° Para fins de aplicação do disposto no art. 1° ficam estabelecidos os seguintes prazos: 



I - dois (2) anos para que 50% (cinquenta por cento) dos prédios públicos se equipem com os painéis solares; 



II - três (3) anos para 70% (setenta por cento) dos prédios públicos se equipem com painéis solares; 



III - cinco (5) anos para que 100% (cem por cento) dos prédios públicos se equipem com painéis solares. 



Parágrafo único - O aluguel de imóveis para funcionamento de órgãos públicos municipais da administração direta, indireta e fundacional, a partir do prazo previsto no inciso 1 deste artigo, deverá seguir o disposto nesta Lei. 



Art. 3° Nas edificações públicas em que a demanda de energia for superior à possibilidade de geração do sistema de energia solar, será admitido o dimensionamento máximo possível considerando as superfícies disponíveis no imóvel. 



§1° Os sistemas de energia solar deverão ser dimensionados para atender no mínimo 50% (quarenta por cento) do consumo de energia anual projetado, a depender do perfil de consumo e das características técnicas da edificação. 



§2° Comprovada a inviabilidade técnica para a implementação do sistema solar em seu percentual mínimo, conforme dispõe o parágrafo 1°, será permitida a adesão da edificação ao sistema de compensação de energia elétrica de maneira remota, conforme regulamentação da ANEEL. 



§3° O enquadramento nas situações previstas nos parágrafos 1° e 2° deste artigo deverá ser comprovado mediante estudo técnico/laudo comprobatório elaborado por profissional habilitado, que demonstre o atendimento às exigências legais.



Art. 4° As novas edificações públicas deverão ser planejadas com instalação de sistema de captação de energia solar fotovoltaica. 



Parágrafo único Os procedimentos licitatórios para construção ou reformas de edificações com recursos do município de Ilha Bela deverão conter mecanismos de utilização de energia solar fotovoltaica para produção de energia elétrica do empreendimento. 



Art. 5° O Poder Executivo regulamentará a presente Lei no que entender cabível. 



Art. 6° As despesas decorrentes da execução desta Lei correrão por conta das dotações orçamentárias próprias, suplementadas se necessário. 



Art. 7° Esta lei entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário”.



    A Corte estadual entendeu que o Poder Legislativo Municipal interferiu na esfera de competência do Poder Executivo ao disciplinar questões afetas à gestão administrativa. Por pertinente, destaco trecho do voto condutor do acórdão recorrido:



    “No caso dos autos, a matéria em análise já foi objeto de apreciação por este Egrégio Tribunal de Justiça, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2092921-85.2016.8.26.0000, quando, então, a Corte, por votação unânime, concluiu pela inconstitucionalidade da Lei nº 1.102/15, do Município de Ilhabela, que “dispõe sobre a instalação de sistemas de energia solar para iluminação nos prédios públicos daquele Município”, matéria semelhante à tratada nesta ação direta de inconstitucionalidade.



    (...)



    Frente ao exposto, tratando-se de lei nova do mesmo Município de Ilhabela, agora sob o nº 1.340, de 11 de agosto de 2020, mas com o mesmo objeto já enfrentado por este c. Órgão Especial, já que a energia fotovoltaica é uma espécie de energia solar, a procedência da ação é medida que se impõe. 



    A norma atacada traduz ingerência em atribuições exclusivas do Chefe do Poder Executivo, ofendendo o princípio de separação e harmonia dos poderes, peça imanente de nosso sistema de organização e direção das funções públicas e que traduz forma de prevenção de arbitrariedades de um poder sobre o outro sistema de freios e contrapesos. 



    Houve, concretamente, intromissão na esfera de atuação do Prefeito por parte da Câmara Municipal, mormente pelo fato de a política apresentada ensejar planejamento, direção, organização e execução, tratando-se de ato de governo.



    (...)



    Ademais, os projetos de lei que cuidam dos programas do governo por se situaram única e exclusivamente no domínio da competência do Poder Executivo incluem-se na denominada reserva de administração, que é manifestação do princípio da separação de poderes.



    (...)



    Sendo assim, a lei que obriga o Poder Executivo em instalar painéis solares para produção de energia fotovoltaica em prédios públicos no Município de Ilhabela, promove intervenção na atividade relacionada à Administração Pública, a cargo do Chefe do Executivo, em evidente invasão da esfera de atribuições próprias do Poder Executivo pelo Poder Legislativo.” (e-doc. 7, fls. 7-14).



    Importa destacar que o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo considerou que o Poder Legislativo Municipal interferiu indevidamente na esfera de competência do Poder Executivo. 



    Consignou, dessa forma, que a lei invadiria a competência privativa do Poder Executivo, pois promoveria “intervenção na atividade relacionada à Administração Pública”, visto que a política ali apresentada ensejava “planejamento, direção, organização e execução, tratando-se de ato de governo”.



    A argumentação do acórdão recorrido não se sustenta. 



    Isso porque, a argumentação da Corte local operou, na prática, uma ampliação das matérias que seriam de inciativa privativa do Chefe do Poder Executivo para deflagrar o processo legislativo.



    O Tribunal estadual criou, portanto, nova hipótese de reserva de iniciativa ao Chefe do Poder Executivo, em uma argumentação calcada no princípio da separação de poderes, que, na realidade, representa apenas um bypass à aplicação adequada de precedente vinculante desta Corte, notadamente o Tema nº 917 de Repercussão Geral, como se demonstrará a seguir.



    A argumentação do TJSP representa interpretação demasiadamente ampliativa das matérias afeitas à iniciativa privativa, que, justamente por serem exceções taxativamente previstas constitucionalmente, devem ser interpretadas restritivamente, sob pena de se tolher, na prática, a atividade legislativa.



    As regras alusivas à reserva de iniciativa para o processo legislativo se submetem a critérios de direito estrito, sem qualquer margem para ampliação das situações constitucionalmente previstas. 



    No caso em questão, importante ressaltar que a Constituição Federal expressamente previu em seu art. 61, § 1º, II, "a", "c" e "e" a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo quanto à matéria relativa (i) à criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração; (ii) à servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; e (iii) à criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI. 



    Assim, na linha da firme jurisprudência desta Corte, há burla à reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo nas hipóteses em que o projeto de lei parlamentar: (i) preveja aumento de despesas fora dos casos constitucionalmente autorizados; (ii) disponha sobre atribuições ou estabeleça obrigações a órgãos públicos; e/ou (iii) interfira no regime jurídico dos servidores públicos ou em aspectos da sua remuneração.



    Pelo princípio da simetria, os dispositivos constitucionais mencionados são considerados como de reprodução obrigatória pelas Constituições estaduais, não havendo discricionariedade na observância de tais normas por todos os entes federativos, como já reafirmou diversas vezes este Supremo Tribunal Federal.



    Conforme entendimento firmado no Tema nº 917 de Repercussão Geral do STF (ARE n° 878.911 RG, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 11/10/2016), “não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, "a", "c" e "e", da Constituição Federal).” 



    Constata-se, portanto, que usurpa a competência do Chefe do Poder Executivo lei de iniciativa parlamentar que trata (i) da estrutura da Administração Pública, (ii) da atribuição de seus órgãos e/ou (iii) do regime jurídico de servidores públicos.



    Não é o que se verifica no presente caso.



    O art. 1º da Lei nº 1.430 do Município de Ilhabela, de 11 de agosto de 2020, determina que os prédios públicos do referido município deverão ser equipados com painéis solares para produção de energia fotovoltaica. O art. 5º delega ao Poder Executivo a responsabilidade pela regulamentação da referida legislação. O art. 6º, por sua vez, versa acerca das despesas decorrentes da execução da lei.



    Considerar que a legislação aqui analisada trata da estrutura e da atribuição dos órgãos da administração pública municipal representa interpretação demasiadamente ampliativa das matérias afeitas à iniciativa privativa, que, justamente por serem exceções taxativamente previstas constitucionalmente, devem ser interpretadas restritivamente, sob pena de se tolher, na prática, a atividade legislativa. 



    Representa, ainda, desconformidade com a jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal, firmada no Tema nº 917 de Repercussão Geral, que reafirma a margem de atuação do Poder Legislativo nos limites delineados pela Constituição quanto às matérias que possuem reserva de iniciativa.



    Não é forçoso compreender que uma lei que preveja criação de despesas para Administração, sejam elas quais forem, interfere, em certo grau, no Poder Executivo. Tal fato é decorrência lógica do modelo de separação de poderes adotado pelo Brasil. O referido princípio, em uma perspectiva contemporânea, deve ser compreendido como dinâmico, e não estático. 



    No presente caso, indispensável se mostra definir o grau de interferência da lei de iniciativa parlamentar questionada em face do Executivo municipal.



    Com efeito, compreendo que tal influência afigura-se mínima, exatamente compreendida na margem de atuação do Poder Legislativo delineada pelas previsões constitucionais acerca de matérias afeitas à iniciativa privativa. Não se vislumbra, dessa forma, interferência indevida na estrutura e na atribuição dos órgãos da administração do Município.



    A legislação municipal, portanto, amolda-se à tese de repercussão geral firmada por este Supremo Tribunal Federal no âmbito do Tema nº 917, segundo a qual “não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, "a", "c" e "e", da Constituição Federal).”



    O entendimento de que o legislativo municipal não deteria competência para deflagrar o processo legislativo acerca da matéria da lei em questão representaria tolhimento injustificável à atividade parlamentar, o que não se coaduna com a separação de poderes.



    Ademais, conforme bem constou no parecer oferecido pela Procuradoria-Geral da República:



    “Na espécie, ao determinar a utilização de sistema de energia fotovoltaica em todos os prédios públicos do Município de Ilhabela, a Lei municipal n. 1.430/2020 instituiu política pública voltada à concretização do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, ao promover o uso de fonte renovável de energia. Embora crie despesa, o diploma não promove a criação, a extinção ou a alteração de órgãos da Administração Municipal, tampouco atribui novas competências a órgãos já existentes no ente subnacional. A norma, portanto, não acarreta impactos concretos à organização e ao funcionamento administrativo do Poder Executivo.” (e-doc. 36, fl. 10).



    Com efeito, conforme afirmei na decisão pela qual julguei procedente a Rcl nº 63.508/SP: 



    “a definição de diretrizes gerais para concretização de política pública destinada à proteção do meio ambiente (no caso utilização de energia solar fotovoltaica) não afeta o núcleo da reserva de inciativa legislativa do chefe do Poder Executivo, ou seja, a lei municipal impugnada não dispõe sobre nova atribuição de competência à determinado órgão da Administração municipal.” (DJe de 3/5/24).



    Concluo, portanto, que, além de não verificada inconstitucionalidade formal da legislação municipal, tendo em vista estar em conformidade com a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, notadamente com o Tema nº 917 de Repercussão Geral, ainda constato a plena constitucionalidade material da lei municipal aqui questionada, por seu alinhamento aos ditames constitucionais referentes à proteção do meio ambiente.



    Ante o exposto, na esteira da jurisprudência desta Corte, com fundamento no art. 932, inciso V, do Código de Processo Civil, dou provimento ao recurso extraordinário para, reformando o acórdão recorrido, declarar a constitucionalidade da Lei nº 1.430, do Município de Ilhabela, de 11 de agosto de 2020.



    Publique-se.



    Brasília, 21 de julho de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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