Tribunal: STF
Processo: STP 1100
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-28
Data de publicação: 2025-11-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de pedido de suspensão de tutela provisória formulado pelo Município de Campo Grande, com o intuito de sustar os efeitos de decisão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso do Sul que, nos autos do Agravo de Instrumento nº 1411673-24.2025.8.12.0000, manteve a decisão que concedeu tutela de urgência à empresa Top Mídia Painéis Publicitários Ltda., determinando ao Município a abstenção de novas remoções de painéis publicitários e a devolução dos equipamentos já apreendidos, sob pena de multa.



    O Município sustenta que a decisão judicial causa grave lesão à ordem pública, por paralisar o exercício do poder de polícia urbanístico e ambiental, prerrogativa constitucional prevista no art. 30, incisos I e VIII, da Constituição Federal. Argumenta que a manutenção da liminar compromete o ordenamento territorial, favorece a proliferação de publicidade irregular e interfere indevidamente no mérito administrativo, violando o princípio da separação de poderes (art. 2º da CF). Salienta que a ingerência judicial impede a execução de políticas públicas voltadas à proteção da paisagem urbana e ao combate à poluição visual, afrontando também o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225 da CF).



    No tocante à economia pública, o Município aponta que a decisão impõe multas desproporcionais — R$ 7.000,00 por painel removido e R$ 1.000,00 por dia pela não devolução dos equipamentos —, gerando risco de oneração indevida do erário e comprometendo a capacidade de prestação de serviços essenciais. Ressalta ainda o potencial “efeito multiplicador” da decisão, que pode estimular outras empresas do setor a ajuizarem demandas semelhantes, ampliando os impactos financeiros e administrativos.



    Assevera que os painéis publicitários da empresa operavam com licenças vencidas desde outubro de 2023 e, em alguns casos, ocupavam áreas públicas sem autorização, configurando irregularidades flagrantes. Alega que houve processo administrativo regular, inclusive com notificações e autos de infração, afastando a tese de ausência de devido processo legal. Refuta também a aplicação da teoria do fato consumado, invocada pela empresa, citando a Súmula 613 do STJ, que veda sua utilização em matéria ambiental.



    Ao final, requer a concessão imediata da suspensão da liminar para sustar os efeitos da decisão interlocutória até o trânsito em julgado da ação principal, garantindo a preservação da ordem administrativa, da autonomia municipal e da economia pública.



    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo não conhecimento do pedido, em parecer que recebeu a seguinte ementa (eDOC 14):



    “Suspensão de tutela provisória. Poder de polícia. Expiração de licença. Retirada e destruição de placas publicitárias de empresa. Decisão que determinou ao Município a abstenção da retirada de novos painéis e a devolução daqueles já retirados, sob pena de multa. Necessidade de reexame do conjunto fático-probatório e da legislação infraconstitucional. Não cabimento de recurso extraordinário e, por consequência, do pedido de contracautela. Parecer por que o pedido de suspensão não seja conhecido." 



    É o relatório. Decido.



    A sólida jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal considera que o incidente de contracautela é via processual autônoma à disposição de pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, que visa resguardar o interesse público primário em causas contra o Poder Público e seus agentes. Trata-se de medida condicionada à demonstração de que o ato impugnado carregue em si risco elevado à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas. Essa compreensão harmoniza-se com o disposto no artigo 4º, caput , da Lei nº 8.437/92, que estabelece:



    “Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.”



    Na mesma direção, dispõe o art. 297, caput , do Regimento Interno deste Tribunal:



    “Art. 297, do RISTF. Pode o Presidente, a requerimento do Procurador-Geral, ou da pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública , suspender, em despacho fundamentado, a execução de liminar, ou da decisão concessiva de mandado de segurança, proferida em única ou última instância, pelos tribunais locais ou federais”. (grifei).



    Observe-se que, nos termos dos arts. 4º, caput , da Lei nº 8.437/1991 e do art. 297 do RISTF, a contracautela tem natureza jurídico-processual excepcional. O tipo de cognição permitido por esta via estreita limita-se a constatar a probabilidade e a gravidade do risco representado, portando juízo mínimo sobre a matéria de fundo que perfaz a controvérsia.



    A doutrina também reforça esse entendimento, como assinala Leonardo Carneiro da Cunha:



    “(...) o pedido de suspensão cabe em todas as hipóteses em que se concede tutela provisória contra a Fazenda Pública ou quando a sentença produz efeitos imediatos, por ser impugnada por recurso desprovido de efeito suspensivo automático. Daí se poder dizer que, hoje em dia, há a suspensão de liminar, a suspensão de segurança, a suspensão de sentença, a suspensão de acórdão, a suspensão de cautelar, a suspensão de tutela antecipada e assim por diante.



    O pedido de suspensão destina-se a sobrestar a eficácia de decisões provisórias ou não definitivas. Não deve ser utilizado para suspender execuções definitivas.



    (...) Rigorosamente, o pedido de suspensão destina-se a tutelar interesse difuso, ostentando, portanto, natureza de uma postulação coletiva.O pedido de suspensão não tem natureza recursal, por não estar previsto em lei como recurso e, igualmente, por não gerar a reforma, a anulação nem a desconstituição da decisão. (...) o pedido de suspensão consiste numa ação cautelar específica destinada, apenas, a retirar da decisão sua executoriedade; serve, simplesmente, para suspender a decisão, mantendo-a, em sua existência, incólume. No pedido de suspensão, há uma pretensão específica à cautela pela Fazenda Pública.



    Ao apreciar o pedido de suspensão de liminar, o presidente do tribunal examina se houve grave lesão à ordem, à saúde, à economia ou à segurança públicas. Tradicionalmente, a jurisprudência entende que o presidente do tribunal, ao analisar o pedido de suspensão, não adentra o âmbito da controvérsia instalada na demanda, não incursionando o mérito da causa principal.



    O pedido de suspensão funciona, por assim dizer, como uma espécie de ‘cautelar ao contrário’, devendo, bem por isso, haver a demonstração de um periculum in mora inverso, caracterizado pela ofensa a um dos citados interesses públicos relevantes e, ainda, um mínimo de plausibilidade na tese da Fazenda Pública, acarretando um juízo de cognição sumária pelo presidente do tribunal. (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A fazenda pública em juízo. 21.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2024, p. 535-542, grifei). 



    Consolidou-se, ainda, o entendimento de que, por essa via processual, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, é necessário que a controvérsia do processo subjacente seja de natureza constitucional, a fim de determinar-se a competência do Presidente deste Supremo Tribunal Federal, e que a decisão tenha sido proferida por Tribunal (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia). Sobreleva transcrever importante lição da i. Ministra Rosa Weber quando da apreciação da SL 1595, Plenário, DJe 3.5.2023:



    “Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).” 



    No caso em análise, o Tribunal de origem manteve a tutela de urgência concedida, ressaltando que, embora houvesse irregularidade na manutenção dos painéis sem licença vigente, o Município não notificou previamente a empresa nem concedeu prazo para regularização, adotando medida abrupta e desproporcional. Destacou que a Administração permaneceu inerte por quase dois anos, entre outubro de 2023 e junho de 2025, antes de proceder à destruição dos painéis, circunstância que afasta qualquer alegação de urgência.



    Registrou, também, que havia pedido de renovação de autorização protocolado em maio de 2025, ainda pendente de análise, o que reforça a expectativa legítima da empresa quanto à regularização. Concluiu, assim, que a destruição dos painéis, sem prévia notificação, violou os princípios da proporcionalidade, razoabilidade e segurança jurídica, configurando medida extremada e inadequada diante da ausência de urgência. Eis a ementa do acórdão impugnado (eDOC 6):



    "DIREITO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO - AÇÃO INIBITÓRIA - AGRAVO DE INSTRUMENTO – TUTELA DE URGÊNCIA - VEDAÇÃO À REMOÇÃO DE PLACAS PUBLICITÁRIAS - PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS LEGAIS – DEFERIMENTO – DECISÃO MANTIDA – RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO.



    I. CASO EM EXAME



    1. Agravo de Instrumento contra decisão que deferiu o pedido de tutela de urgência concernente à vedação de remoção de placas publicitárias.



    II. HIPÓTESE EM DISCUSSÃO



    2. Discute-se no presente o preenchimento, ou não, dos requisitos necessários à concessão de urgência, destinada à vedação da remoção das placas de publicidade da autora-agravada.



    III. RAZÕES DE DECIDIR



    3. O art. 300, do CPC/2015, prevê que a tutela de urgência, espécie de tutela provisória (art. 294, CPC/15), será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano, ou de risco ao resultado útil do processo, podendo ser de natureza cautelar ou antecipada.



    4. Em que pese a existência da irregularidade consistente na expiração do prazo da autorização para a instalação de placas de publicidade da autora-agravada, não houve, por parte da Administração Pública Municipal, a prática de qualquer ato administrativo que desse ciência à autora-agravante sobre a iminente retirada dos painéis de publicidade na hipótese de inércia da empresa quanto à obtenção de licença e da respectiva autorização em tempo hábil.



    5. Estando presente o fumus boni iuris, bem como o periculum in mora, relacionados à indevida destruição de placas de publicidade da parte autora-agravada, de modo que impõe-se a concessão da liminar pleiteada.



    IV. DISPOSITIVO



    6. Agravo de Instrumento conhecido e não provido."



    Como se nota, a controvérsia estabeleceu-se sobre elementos fático-probatórios, sendo certo que o Tribunal de Justiça do Estado de Mato Groso do Sul, ao manter a tutela de urgência, formou sua convicção a partir da análise de documentos e demais provas produzidas nos autos, reconhecendo a probabilidade do direito invocado. 



    Dessa forma, dissentir da conclusão alcançada pela instância de origem implicaria o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos, bem como a análise da legislação infraconstitucional pertinente. Tal circunstância inviabiliza eventual recurso extraordinário e, por consequência, impede a abertura da via suspensiva. Nesse sentido:



    "Agravo regimental em suspensão de segurança. Ausência de matéria constitucional. Revolvimento do conjunto fático-probatório produzido nos autos de referência. Impossibilidade de se fazer uso do instituto da suspensão como sucedâneo de recurso. Precedentes. Agravo regimental não provido." (SS 5.333-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 17.03.2020)



    “Agravo interno em suspensão de segurança. Coleta de lixo urbano. Decisão cautelar do Tribunal de Contas objeto de mandamus na origem. Incidente manejado pelo autor do processo originário. Inadmissibilidade. Pretendida concessão de efeito ativo. Impossibilidade. Medida suspensiva que não consubstancia sucedâneo recursal. Precedentes. Inviabilidade de debate sobre legislação infraconstitucional e revolvimento fático-probatório em sede suspensiva. Precedentes. Agravo não provido. 1. A via eleita consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 2. Não cabe a formulação de pedido suspensivo quando o ente público requerente ostentar a posição de autor da causa principal, pois o emprego dessa medida excepcional somente se justifica em ações ajuizadas “contra o Poder Público”, ou seja, naquelas em que figure como réu (Lei nº 8.437/92, art. 4º, caput). Precedentes. 3. Nesse sentido, inviável o manejo de suspensão que veicule pedido de concessão de efeito ativo, com a finalidade de obter liminar indeferida pelas instâncias ordinárias ou de restaurar os efeitos de decisum deferitório posteriormente reformado, revogado ou sustado, não consubstanciando, o instrumento da contracautela, sucedâneo recursal. 4. Tanto o exame das normas infraconstitucionais como o revolvimento fático-probatório do processo refogem aos limites estreitos das medidas suspensivas ajuizadas perante o Supremo Tribunal Federal, pois somente diante de controvérsias envolvendo conflito direto e imediato com o ordenamento constitucional justifica-se a instauração do incidente de contracautela. Precedentes. 5. Agravo não provido.” (SS 5.646-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, DJe de 06.11.2023)



    Demais disso, nos termos da jurisprudência desta Corte, a suspensão de segurança não substitui os instrumentos processuais próprios previstos na legislação para impugnação de decisões judiciais, sejam elas pela via ordinária ou extraordinária. Assim, o pedido de suspensão de segurança não pode ser utilizado como sucedâneo de recurso, para se promover o exame do acerto ou do desacerto da decisão impugnada. Nesse sentido: STP 914-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, DJe de 11.05.2023; STP 791, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, DJe de 23.09.2021; e STP 157, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 17.03.2020.



    Ante o exposto, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF, não conheço do pedido.



    Publique-se.



    Brasília, 28 de novembro de 2025.



Ministro Edson Fachin



Presidente



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