Tribunal: STF
Processo: ARE 1573391
Classe: ARE
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-11
Data de publicação: 2025-12-11

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de agravo interposto contra decisão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região que não admitiu o recurso extraordinário com fundamento na natureza infraconstitucional da matéria em discussão. 



    No recurso extraordinário, fundado no art. 102, III, a, da Constituição Federal, alega-se, em suma, violação dos arts. 5º, XXXV, XXXVI, LIV e LV; 37, caput; e 93, IX, da Constituição Federal. Sustenta-se, em suma, a necessidade de que a União aceite documentos de viagem listados no art. 5º da Lei n. 13.445/2017 para fins de realização da inscrição no Cadastro das Pessoas Físicas (CPF) de estrangeiros residentes no país, refugiados ou migrantes por razões humanitárias.



    É o relatório. Decido.



    A pretensão recursal não merece acolhimento. 



    O Tribunal de origem, amparado no cotejo do art. 5º da Lei nº 13.445, de 24 de maio de 2017 (Lei de Migração) e no art. 4º, II, da Instrução Normativa RFB nº 2034, decidiu a controvérsia nos seguintes termos:



    A controvérsia dos autos diz respeito à possibilidade de aceite pela União dos documentos de viagem listados no art. 5º da Lei nº 13.445, de 24 de maio de 2017 – Lei de Migração para a realização da inscrição no Cadastro das Pessoas Físicas - CPF.



    Assim, o magistrado de origem deslindou a controvérsia:



    [...]



    Mérito 



    Na oportunidade do exame do pedido liminar, o Juízo Substituto desta 3ª Vara Federal manifestou-se no seguinte sentido: 



    - Do pedido liminar. 



    O pedido formulado pelo órgão ministerial na presente demanda busca afastar o comando previsto em norma regulamentar editada pela Receita Federal, qual seja, a Instrução Normativa RFB n. 2034, de 24 de junho de 2021, que assim dispõe: 



    Art. 4º No Anexo III da Instrução Normativa RFB nº 1.548, de 2015, a lista de documentos aceitos como documento de identificação, incluída na parte final do Anexo, passa a vigorar com a seguinte redação: 



    "Serão aceitos como documento de identificação: 



    I - para residentes no exterior ou em trânsito pelo Brasil: 



    a) Passaporte; 



    b) Documento de identificação do país de origem; 



    c) Outros documentos de viagem e de retorno admitidos em tratados internacionais. 



    II - para residentes no Brasil:



     a) Carteira do Registro Nacional Migratório (CRNM) ou a antiga Cédula de Identidade de Estrangeiro (CIE/RNE); 



    b) Documento Provisório de Registro Nacional Migratório (DPRNM), emitido pela Polícia Federal para solicitantes de refúgio; 



    c) Protocolo de refúgio, previsto no art. 21 da Lei 9.474, de 22 de julho de 1997; 



    d) Certificado de inscrição consular contendo a foto do estrangeiro; 



    e) Documentos de viagem e de retorno dos Estados Partes do Mercosul e Estados associados, admitidos em acordo internacional." 



    Essa Instrução Normativa, como referido pelo próprio Ministério Público Federal, permite a inscrição de cidadãos estrangeiros residentes no país no Cadastro de Pessoas Físicas – CPF, desde que mediante a apresentação ao órgão competente de um dos documentos acima especificados. 



    No entanto, tenho entendimento de que a atuação do Poder Judiciário cinge-se ao controle da legalidade ou da ilegalidade do ato administrativo hostilizado, sob pena de configurar verdadeira ingerência sobre o mérito insindicável do ato administrativo.



    Isso não quer dizer, todavia, que não esteja o Poder Judiciário autorizado a intervir, quando provocado, para combater os excessos eventualmente perpetrados pelo gestor da coisa pública. Não obstante, apenas nos casos em que tais desvios caracterizem ilegalidades e violações a direitos individuais o controle jurisdicional é possível. 



    No caso em apreço, a pretensão de afastar e/ou flexibilizar as exigências contidas no referido regulamento, com base na alegação de que poderiam ser adotados outros critérios para identificação dos estrangeiros, não representa indício de prática ilegal por parte da autoridade expedidora, tampouco se mostra como hipótese restritiva de direitos em nível tamanho que macule a razoabilidade e proporcionalidade do ato administrativo. 



    Tenho, pois, que o controle vindicado pelo Ministério Público Federal ultrapassa a verificação da mera legalidade, adentrando ao conteúdo do mérito quanto à edição da instrução normativa propriamente dita, hipótese em que o Poder Judiciário não está autorizado a penetrar sob pena de configurar verdadeira ingerência deste poder no âmbito de discricionariedade administrativa, substituindo-se a conveniência e oportunidade do administrador pela do juiz.



    Além disso, apesar da notória crise sanitária instalada no país com a pandemia da Covid-19, que acarretou migração irregular e dificuldades nas unidades de atendimento da Polícia Federal em todo o país, entendo que não se mostra possível a interferência pontual do Poder Judiciário na gestão da política pública de migração, o que poderia conduzir a disfunções orgânicas e sistêmicas, prejudicando assim a adoção das medidas centralizadas pelo poder público. 



    Ademais, em face da insuficiência de fatos concretos reportados, não se mostra possível aferir a dimensão dos supostos prejuízos que estariam ocorrendo aos migrantes estrangeiros por força da Instrução Normativa sob exame.



    Portanto, não obstante os relevantes fundamentos apontados na inicial pelo Ministério Público Federal, não verifico no pedido formulado nesta demanda, a presença do fumus boni juris necessário à concessão da medida liminar pleiteada 



    Outrossim, em que pese a relevância da matéria defendida pelo Parquet Federal, não vislumbro igualmente a existência do risco de dano irreparável, não tendo sido demonstrada nos autos situação emergencial de tal sorte que não se possa aguardar o regular processamento da ação. 



    Ante o exposto, indefiro o requerimento de liminar.



    [...]



    Essa decisão foi confirmada pela 4ª Turma do Tribunal Regional Federal nos autos do Agravo de Instrumento n. 5008430-32.2022.4.04.0000 (evento 22), cujo acórdão foi assim ementado: [...]



    Pois bem. Encerrada a instrução processual, não vejo razões para modificar o conteúdo da decisão liminar anteriormente proferida, a qual foi mantida pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região, nos termos acima transcritos. 



    A pretensão do Ministério Público Federal, na condição de autor da ação, objetiva, em síntese, flexibilizar, no âmbito da Receita Federal, o documento de identificação necessário à obtenção do Cadastro de Pessoa Física - CPF, por estrangeiros que buscam residência no Brasil. 



    Não obstante, tendo em vista o cotejo das manifestações trazidas aos presentes autos, não visualizo ilegalidade na atuação da autoridade administrativa que justifique, no caso sob exame, a intervenção do Poder Judiciário. 



    Nesse sentido, transcrevo trecho das informações prestadas pela Secretaria da Receita Federal por meio da Nota Técnica Conjunta Sutri/Suara/RFB n. 2º, de 11 de fevereiro de 2022, juntada em anexo à contestação da União (evento 16, PROCADM5), in verbis:



    [...]



    Resumidamente, a alteração promovida pelo art. 4º, II, da IN RFB nº 2034, é decorrente de diversas recomendações do Tribunal de Contas da União (TCU), do Fundo Monetário Internacional (FMI), e do próprio Ministério Público Federal (MPF) quanto à fragilidade no procedimento de concessão de CPF para estrangeiros vigente na regulamentação anterior, o que permitia a emissão de milhares de CPFs com base em documentos de procedência duvidosa, tendo por consequência a concessão indevida de benefícios da seguridade social, em grave prejuízo ao Erário Público. Este problema tornou-se ainda mais nítido com o início da concessão do Auxílio Emergencial em 2020, quando a pressão pela emissão de CPFs atingiu níveis muito elevados. 



    [...]



    No contexto descrito, há de ser privilegiado o critério técnico adotado pelo órgão fiscal, observados os juízos de conveniência e oportunidade, bem como a discricionariedade ínsita aos atos da Administração Pública. 



    Ademais, tal como alhures referido, não se vislumbram elementos suficientes que possibilitem aferir a dimensão dos supostos prejuízos que estariam ocorrendo aos migrantes estrangeiros, por força da Instrução Normativa em comento, de modo que carece o pedido de uma demonstração efetiva e concreta, quanto à alegada violação de direitos invocada na petição inicial. 



    Assim, em que pesem as razões do Ministério Público Federal, observo que os argumentos manejados pelo autor estão lastreados em motivos que refogem à competência do Poder Judiciário, pois pretende adentrar no mérito dos atos de gestão dos administradores públicos e, além disso, ante à inexistência de prova de ilegalidade a ser combatida nesta via, concluo que não se encontram fundamentos suficientes para o acolhimento da presente ação civil pública.



    [...]



    Entendo que a sentença não merece reparos, porquanto irretocáveis as razões que assentam a decisão. Inclusive já tive a oportunidade de analisar a questão, ainda que perfunctoriamente, no âmbito de agravo de instrumento n.° 5008430-32.2022.4.04.0000, ocasião em que mantive o indeferimento do pedido de antecipação de tutela recursal.



    Ademais, não se evidencia, nesse panorama, qualquer ilegalidade ou irregularidade formal no procedimento adotado, não havendo então qualquer violação ao princípios da proporcionalidade e razoabilidade na sentença anteriormente proferida (doc. 32, pp. 1-6 – grifei).



    A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal consolidou-se no sentido de que apenas excepcionalmente é cabível ao Poder Judiciário determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sob pena de configurar violação ao princípio da separação dos poderes:



    Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. 3. Defensoria pública. Implantação de plantão permanente na cidade de Erechim. Mérito administrativo. Impossibilidade de ingerência do Poder Judiciário ante a ausência de ilegalidade ou abuso de poder. Princípio da separação dos poderes. Precedentes. Inexistência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento (ARE 636.686 AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 25/6/2013).



    Na hipótese dos autos, as alterações da instrução normativa em questão foram baseadas em um conjunto de informações técnicas dos órgãos competentes. Assim, não vislumbro ilegalidade, abuso de poder ou exigências irrazoáveis da Administração Pública, aptas a autorizar a atuação do Poder Judiciário no mérito do ato administrativo. Nesse sentido:



    EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONTROLE EXTERNO PELO TRIBUNAL DE CONTAS. DISCUSSÃO SOBRE O MÉRITO ADMINISTRATIVO. REVISÃO PELO PODER JUDICIÁRIO. IMPOSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER. REEXAME DE FATOS E PROVAS E DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. SÚMULA 279 DO STF. 1. A atuação do Poder Judiciário no controle do ato administrativo só é permitida quanto tal ato for ilegal ou abusivo, sendo-lhe defeso promover incursão no mérito administrativo propriamente dito. Precedentes. 2. Para divergir do entendimento adotado pelo juízo a quo, no que tange à responsabilidade da requerente, seria necessária análise de normas infraconstitucionais aplicáveis à espécie, além do reexame de fatos e provas, o que impede o trânsito do apelo extremo, por ser reflexa a alegada afronta à Constituição Federal e incidir, na espécie, o óbice da Súmula 279 do STF. 3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC. Honorários majorados, observada suspensão da exigibilidade por ser a parte beneficiária da justiça gratuita (RE 1.269.736 ED-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 29/8/2022 — grifei).



   EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. APLICAÇÃO DE MULTA. PROCON. INEXISTÊNCIA DE ABUSIVIDADE OU ILEGALIDADE QUE PERMITA AO PODER JUDICIÁRIO ADENTRAR NO MÉRITO DO ATO ADMININSTRATIVO. PRECEDENTES. AUSÊNCIA DE QUESTÃO CONSTITUCIONAL. SÚMULA 279/STF. É firme o entendimento do Supremo Tribunal Federal no sentido de que só é permitido ao  Poder Judiciário a análise do mérito de ato administrativo quando tal ato for ilegal ou abusivo. Para dissentir da conclusão do Tribunal de origem acerca da higidez do processo administrativo que aplicou multa à recorrente, fazem-se necessários nova análise da legislação infraconstitucional aplicada à espécia e o reexame dos fatos e do material probatório constantes dos autos, providências vedadas neste momento processual. Incidência da Súmula 279/STF. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. Agravo regimental a que se nega provimento (ARE 779.212 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 21/8/2014 — grifei).



    Posto isso, nego provimento ao agravo (art. 932 do CPC).



    Publique-se.



    Brasília, 11 de dezembro de 2025.



Ministro Cristiano Zanin



Relator