Tribunal: STF
Processo: RE 1549392
Classe: RE
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-05-26
Data de publicação: 2025-05-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário, com base no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, pela Fundação Nacional dos Povos Indígenas - FUNAI, em face do acórdão do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, assim ementado:



    “PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DEMARCAÇÃO DE TERRA INDÍGENA. ÁREA SITUADA NOS MUNICÍPIO DE GOIANINHA/RN E CANGUARETAMA/RN. OCUPADA POR INDÍGENAS DA ETNIA POTIGUARA DOS ELEOTÉRIOS DO CATU. ANÁLISE DO ART. 67, DO ADCT. FIXAÇÃO DE PRAZO RAZOÁVEL PARA O ENCERRAMENTO DO PROCEDIMENTO DEMARCATÓRIO. OMISSÃO ESTATAL CONFIGURADA. INÉRCIA SUPERIOR A 12 (DOZE) ANOS PARA A DEFLAGRAÇÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. RECONHECIMENTO DA NATUREZA FUNDAMENTAL DO DIREITO À POSSE DA TERRA PELOS POVOS INDÍGENAS. INAPLICABILIDADE DA CLÁUSULA DA RESERVA DO POSSÍVEL. INEXISTÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. POSSIBILIDADE DE INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO NAS POLÍTICAS PÚBLICAS. CONFIGURADA A OMISSÃO DO ACÓRDÃO VERGASTADO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO ACOLHIDOS. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA EM TODOS OS TERMOS, EXCETO NO QUE TANGE À CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS, QUE HÁ DE SER RETIRADA DA CONDENAÇÃO. 



    1. Trata-se de embargos de declaração opostos pelo Ministério Público Federal em razão da ausência de análise dos argumentos relativos à inteligência do art. 67, do ADCT, questões de índole orçamentária e sobre a ingerência do Poder Judiciário nas políticas públicas do governo no acórdão vergastado. 



    2. Tais embargos foram inicialmente julgados improcedentes por esta 1ª Turma do TRF - 5ª Região, tendo o Ministério Público interposto Recurso Especial, demonstrando que há necessidade de esgotamento do exame do quadro fático do caso concreto, para fins de apuração da necessidade ou não de intervenção do Poder Judiciário, tendo o Superior Tribunal de Justiça decidido que: "Nestes termos, havendo omissão relevante apontada nos embargos de declaração e não sanada em seu julgamento, impõe-se a anulação do respectivo acórdão para que novo julgamento dos aclaratórios seja realizado, com efetiva apreciação das questões nele abordadas, mormente a de que no caso concreto o processo encontra-se em "estágio de qualificação" (planejamento interno que não gera automaticamente a abertura de procedimento administrativo), embora a reinvindicação remonte a 2010" (REsp nº 1.959.059/RN, Rel. Min. Mauro Campbell).



    3. Nos termos do art. 1.022 do CPC, os embargos de declaração são cabíveis para se afastar omissão, obscuridade ou contradição e ainda para a correção de erro material. 



    4. As questões suscitadas pelo MPF não foram analisadas no comando recorrido, daí por que há a necessidade de sua integração, nos termos do decidido no REsp nº 1.959.059/RN, Rel. Min. Mauro Campbell). 



    5. Segundo a documentação presente nos autos, desde abril de 2010 a FUNAI tem ciência do pleito de reconhecimento e demarcação da referida área indígena, sendo que, em 16 de agosto de 2016, em resposta ao Ofício nº 511/2016-CMC/PR/RN, foi informado que o pleito de reivindicação fundiária da comunidade Potiguara Eleotérios do Catu encontra-se no estágio de qualificação, que é um "instrumento de planejamento interno que não gera automaticamente a abertura de nenhum procedimento administrativo".



     6. Ocorre que desde a data em que foi realizado o primeiro encaminhamento voltado ao reconhecimento e demarcação da área em apreço até o presente momento, a FUNAI não adotou nenhuma providência prática voltada à deflagração do procedimento administrativo de interesse do povo Potiguara dos Eleotérios do Catu, o que constitui mora inaceitável da rés e ofensa aos direitos fundamentais dos indígenas.



     7. É certo que o prazo previsto no art. 67, do ADCT, não é decadencial e que se trata de um prazo programático para que haja a conclusão da demarcação de terras indígenas dentro de um período razoável, o que não ocorreu no caso em tela. 



    8. A FUNAI justifica essa inércia com as dificuldades operacionais e orçamentárias que seriam impeditivas do atendimento célere da postulação, invocando, assim, a aplicação da cláusula da reserva do possível. No entanto, a demarcação e, consequentemente, a posse das terras indígenas constituem o conteúdo dos direitos essenciais para uma vida dotada de um patamar mínimo de dignidade para os povos indígenas, não podendo o Estado utilizar a cláusula da reserva do possível para se isentar de suas obrigações constitucionais.



     9. O argumento de impossibilidade de intervenção do Poder Judiciário nas políticas públicas do governo não deve prosperar. A Constituição Federal garante ao Poder Judiciário a atuação pronta e independente nos conflitos de interesse que substanciem a ocorrência de lesão ou de ameaça de lesão a direito, conforme estabelecido no inciso XXXV do art. 5º do Texto Constitucional, dispositivo que estabeleceu o princípio da inafastabilidade da jurisdição como um dos muitos mecanismos para a efetivação do Estado de Direito Democrático. 



    10. A atuação jurisdicional vindicada pelo Ministério Público Federal não objetiva a indevida substituição do Poder Executivo pelo Poder Judiciário na formulação de políticas públicas e na condução dos processos de demarcação das terras indígenas, porque a concepção da política pública em questão já foi previamente definida em suas linhas gerais pela própria Constituição Federal, vindo a ser validamente regulamentada pelo Poder Executivo mediante a edição do Decreto nº 1.775/1996, ditame normativo que em momento algum está sendo afastado ou manietado. Assim, a atuação jurisdicional provocada tem como causa a alegada mora do Estado-administração na adoção das medidas necessárias à concretização de uma política pública que já foi pregressamente concebida e normativamente operacionalizada. Inexistente, portanto, a alegada violação ao princípio da separação dos Poderes. 



    11. Embargos de declaração do MPF acolhidos para, em dando efeitos infringentes, dar parcial provimento ao apelo da União e da FUNAI e manter a sentença em todos os seus termos, excetuando-se apenas no que tange à condenação das rés em honorários advocatícios, que há de ser retirada, já que, como bem decidido no julgamento primero por esta 1ª Turma: "Quanto aos Honorários Advocatícios, não são devidos quando o Ministério Público é vencedor em Ação Civil Pública. Pela mesma razão também não é possível a imposição de condenação da Verba Sucumbencial em favor da União e de suas Autarquias, tendo em vista a aplicação analógica do artigo 18 da Lei de Ação Civil Pública". 



    12. Sentença mantida em todos os demais termos, para determinar às requeridas: a) a iniciarem os trabalhos de identificação e de delimitação da terra reivindicada pela comunidade Eleotérios do Catu, com a formação de Grupo Técnico - GT para tanto, dentro do prazo de 180 (cento e oitenta) dias, a contar do trânsito em julgado desta sentença; b) a finalizarem os trabalhos supracitados no prazo máximo de 24 (cento e oitenta) meses, contado da data da constituição do citado GT; c) a observarem, durante todo o procedimento administrativo acima mencionado, as regras do Decreto nº 1.775/96, notadamente os seus prazos e a exigência de participação do grupo indígena em todas as suas fases.”



    (Processo nº: 0803824-79.2017.4.05.8400, relator: des. Federal Roberto Wanderley Nogueira, primeira turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, j. em 25.05.2023)



    Na minuta, sustenta-se violação dos arts. 2º, 37, §6º, 48, II e IV, 84, II e XXIII, 166, 167, I, II, V, VI, VIII e IX, e 231, caput da Constituição da República. 



    Argumenta-se, em síntese, que não teria havido mora irrazoável. Mas que, na verdade, a FUNAI teria elegido outras prioridades de atuação, dando preferência ao exame de outros procedimentos de reivindicação. Aduz que “esta situação releva uma escolha no atendimento da política pública pela Fundação que, por não expressar ilegalidade, não importa na responsabilização da FUNAI.”



    Alega a indevida intervenção do Poder Judiciário na consecução de política pública. Afirma, ainda, a possibilidade de invocar a reserva do possível na hipótese. Por fim, ressalta a necessidade de sobrestamento do feito até o julgamento definitivo do tema 1031 da Repercussão Geral. 



    É o relatório.



    Decido.



    O recurso comporta parcial provimento.



    No julgamento do Tema 698 de Repercussão Geral, esta Corte fixou que “a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes”.



    Além disso, este Supremo Tribunal também possui o entendimento de que é cabível ao Poder Judiciário, em situações excepcionais, determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que se configure violação do princípio da separação dos poderes.



    Na presente hipótese, o Tribunal de origem decidiu a controvérsia nos seguintes termos (id: 846990b2):



    “[...]



    Inicialmente, é preciso fazer uma contextualização fática da controvérsia. O Ministério Público Federal propôs a presente ação civil pública com o propósito de que a União e FUNAI fossem compelidas a dar seguimento e ultimação ao processo administrativo para a identificação e delimitação da Terra Indígena situada nos municípios de Goianinha/RN e Canguaretama/RN e ocupada por indígenas da etnia Potiguara dos Eleotérios do Catu.



     Conforme se depreende da Informação Técnica nº 23/DPT (cf. id. 2213010, fl. 10), desde abril de 2010 a FUNAI tem ciência do pleito de reconhecimento e demarcação da referida área indígena, vez que já estava cadastrada no Sistema de Terras Indígenas da Fundação, sendo certo que o MPF instaurou o Inquérito Civil nº 1.28.000.001338/2014-56 (id. 2212981 - 2213061) com o objetivo de acompanhar o processamento dessa regularização fundiária. Entretanto, já decorreram mais de 12 (doze) anos desde então, sem sequer ter sido iniciado o processo demarcatório, limitando-se a FUNAI a dizer que inexiste prazo peremptório para que se inicie os processos de demarcação.



    [...]



    No entanto, através do Processo Administrativo constante dos autos, principalmente no documento de id. 2213047, fls. 8 e 9, nota-se que o pleito de reivindicação fundiária da comunidade Potiguara Eleotérios do Catu encontra-se no estágio de qualificação, que é um "instrumento de planejamento interno que não gera automaticamente a abertura de nenhum procedimento administrativo", correspondendo a um estágio em que a FUNAI está aberta a receber documentos e informações preliminares de natureza antropológica, etnohistórica etc., estes que serão analisados e sistematizados "com o objetivo de motivar, oportunamente, a constituição do grupo técnico multidisciplinar, responsável por realizar os estudos necessários a demarcação da área, com base na legislação vigente", como dispõe o próprio Ofício.



    Dessa forma, percebe-se que desde a data em que realizado o primeiro encaminhamento voltado ao reconhecimento e demarcação da área em apreço até o presente momento, a FUNAI não adotou nenhuma providência prática voltada à deflagração do procedimento administrativo de interesse do povo Potiguara dos Eleotérios do Catu, justificando essa inércia com as dificuldades operacionais e orçamentárias que seriam impeditivas do atendimento célere da postulação. 



    Restou constatada, portanto, a omissão da FUNAI, consistente na ausência de identificação e demarcação física do território do povo, sendo necessário determinar o início dos trabalhos relativos à demarcação e à delimitação das terras em apreço, como bem impõe a sentença do magistrado de 1º grau, a qual, a meu sentir, e com todas as vênias, foi indevidamente objeto de reforma, devido ao provimento das apelações interpostas pela União Federal e Fundação Nacional do Índio, sem atender as considerações aqui examinadas.



    [...]



    Voltando ao caso em tela, e considerando que a demarcação das terras indígenas e, consequentemente, a posse dessa terra representa direito fundamental dos povos indígenas, constituindo-se em parte integrante de seus direitos imemoriais, é certo que esse direito integra, para eles, o conteúdo dos direitos nucleares e essenciais para uma vida dotada de um patamar mínimo de dignidade (mínimo existencial), não podendo o Estado invocar-se da cláusula da reserva do possível para se isentar de suas obrigações constitucionais.



    [...]



    Ora, a demarcação das terras indígenas dentro de um período razoável de tempo é um direito fundamental previsto constitucionalmente. Nesse contexto, é inquestionável que tal procedimento possui uma alta complexidade e demanda uma considerável quantidade de tempo e recursos diversos para atingir seus objetivos; entretanto, é inconcebível que o excesso de tempo para o seu desfecho acabe por restringir o direito que se busca assegurar.



    [...]



    Sentença mantida em todos os demais termos, para determinar às requeridas (União Federal e FUNAI): a) a iniciarem os trabalhos de identificação e de delimitação da terra reivindicada pela comunidade Eleotérios do Catu, com a formação de Grupo Técnico - GT para tanto, dentro do prazo de 180 (cento e oitenta) dias, a contar do trânsito em julgado desta sentença; b) a finalizarem os trabalhos supracitados no prazo máximo de 24 (cento e oitenta) meses, contado da data da constituição do citado GT; c) a observarem, durante todo o procedimento administrativo acima mencionado, as regras do Decreto nº 1.775/96, notadamente os seus prazos e a exigência de participação do grupo indígena em todas as suas fases”



    Verifica-se, assim, que o entendimento encampado no acórdão recorrido está alinhado à jurisprudência desta Suprema Corte, no sentido da legitimidade da intervenção do Poder Judiciário para assegurar a fruição de direitos fundamentais constitucionalmente previstos. 



    Contudo, na execução do julgado são necessários a adoção de diálogo institucional e prazos adequados à conformação da política ao planejamento estatal e às disponibilidades orçamentárias, evitando-se, tanto quanto possível, medidas pontuais coercitivamente impostas. Lembro o item 2 da Tese nº 698:



    “2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado.”



    Assim, deve ser mantida a finalidade estabelecida no acórdão e na sentença (a demarcação das terras indígenas), mas na execução incidirá o Tema 698.



    Por fim, ressalto que o pedido de sobrestamento é inócuo, já que esta Suprema Corte julgou definitivamente o tema 1031 da Repercussão Geral, o qual encampou a teoria do indigenato, pela qual se reconheceu que os direitos dos povos indígenas sobre as terras ocupadas são anteriores à criação do Estado brasileiro, sendo a demarcação procedimento meramente declaratório. 



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dou parcial provimento ao recurso extraordinário, para que o julgado seja adequado ao fixado na Tese nº 698 do STF, com a apresentação pela UNIÃO e pela FUNAI de um plano para alcançar o resultado fixado no acórdão, conforme a ordem constitucional e legal, à luz das finalidades judicialmente fixadas (demarcação das terras indígenas da comunidade Eleotérios do Catu).



    Publique-se.



    Brasília, 26 de maio de 2025.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



Documento assinado digitalmente