Tribunal: STF
Processo: ARE 1568784
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-10-09
Data de publicação: 2025-10-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos. 



    Fundação Nacional dos Povos Indígenas - FUNAI interpõe agravo contra a decisão que não admitiu recurso extraordinário manejado em face de acórdão proferido pela Primeira Turma do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, assim ementado:



    “CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. CIVIL. REMESSA NECESSÁRIA. APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DEMARCAÇÃO DE TERRA INDÍGENA. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DEMARCATÓRIO. OMISSÃO ADMINISTRATIVA. POLÍTICA PÚBLICA DESTINADA À CONSECUÇÃO DE DIREITOS E GARANTIAS FUNDAMENTAIS. INTERVENÇÃO JUDICIAL. POSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO À SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. MULTA PROCESSUAL. POSSIBILIDADE. QUANTIFICAÇÃO. PROPORCIONALIDADE. DANOS MORAIS COLETIVOS NÃO CONFIGURADOS. REMESSA NECESSÁRIA E RECURSO DE APELAÇÃO NÃO PROVIDOS. 



    1. Inexiste nos autos qualquer pretensão deduzida em face da União Federal, havendo o pleito autoral se restringido a requerer o reconhecimento de obrigações contra a FUNAI, a qual constitui entidade da Administração Indireta, dotada de personalidade jurídica própria, com autonomia administrativa e financeira, não se encontrando demonstrada, portanto, a pertinência subjetiva da integração da União Federal ao polo passivo da lide. 



    2. É vedado ao Poder Público a invocação da discricionariedade administrativa como fundamento para eximir-se do cumprimento de políticas públicas destinadas à consecução de direitos e garantias fundamentais assegurados pela Constituição da República, sendo possível, em tal hipótese, a intervenção do Poder Judiciário com o fim de promover a implementação das normas e princípios constitucionais. 



    3. Tratando-se de provimento que visa à tutela de direito fundamental, vinculado aos princípios da dignidade da pessoa humana e do mínimo existencial, inexiste óbice para que o Poder Judiciário determine a inclusão de determinada política pública nos planos orçamentários do ente político respectivo. Precedentes do STF e do STJ. 



    4. As astreintes (art. 814, do Código de Processo Civil) possuem natureza jurídica processual, dotada de desígnios de ordem dissuasória e intimidatória sobre o devedor, tendo por escopo compelir o compromissário ao cumprimento de uma obrigação de fazer ou não fazer. A possibilidade de aplicação de astreintes como meio coercitivo para o cumprimento de obrigação determinada judicialmente encontra respaldo em entendimento pacífico do STJ, segundo o qual “é possível ao juiz, de ofício ou a requerimento da parte, fixar multa diária cominatória – astreintes –, ainda que contra a Fazenda Pública, em caso de descumprimento de obrigação de fazer” (REsp 1.654.994/SE, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 25/4/2017). 



    5. No que tange à quantificação da multa cominatória, esta não deve ser fixada em montante que se mostre insuficiente à consecução de sua finalidade coativa, bem como não pode, por outro lado, fazer-se excessiva, sob pena de desvirtuar-se de sua finalidade e conformar-se em medida desproporcional e desnecessária à promoção do interesse contraposto. 



    6. Mostra-se evidente a necessidade e adequação da fixação da multa imposta na sentença, tendo em vista a sua aptidão à consecução da finalidade persuasiva e intimidatória que se busca exercer sobre a parte inadimplente, bem como, por outro lado, a inexistência de medidas menos gravosas que se mostrem igualmente hábeis a assegurar, no caso, o cumprimento da obrigação imposta e a concretização dos direitos subjacentes. 



    7. Após transcorridos mais de quinze anos desde a apresentação da demanda à FUNAI, em sede administrativa, resta evidenciada a situação de mora irrazoável da Administração em relação ao dever de concretização da política pública destinada à tutela dos direitos originários dos índios sobre as terras que tradicionalmente ocupam. 



    8. Inobstante se reconheça a alta complexidade do procedimento demarcatório de terras indígenas e o elevado grau de recursos exigidos para sua realização, o tempo transcorrido para o seu desfecho não pode se mostrar irrazoável e excessivo, a ponto de acabar por suprimir o direito que se busca assegurar. Precedente do STJ. 



    9. Mostra-se incabível o acolhimento do pleito de supressão, em absoluto, da multa cominatória arbitrada pelo Juízo a quo, para o caso de descumprimento da obrigação imposta à Autarquia, sob de pena de se destituir o título judicial de qualquer eficácia e, por conseguinte, de relegar-se o direito coletivo violado à inadmissível situação de proteção insuficiente. 



    10. A arguição, por parte da FUNAI, de impossibilidade de cumprimento das obrigações impostas, com base na alegação da reserva do possível, não pode constituir, por si, razão a fundamentar o não adimplemento de deveres relacionados a prestações concretizadoras de direitos fundamentais por parte do Estado, notadamente quando se trata de mandamentos constitucionais que visam, em sentido amplo, à tutela da dignidade da pessoa humana. Precedente do STF. 



    11. A aplicação de multa cominatória à FUNAI consubstancia-se em meio adequado e necessário à tutela dos direitos coletivos subjacentes à pretensão deduzida pelo MPF no âmbito da presente ação civil pública – notadamente em vista da notória relevância dos direitos que se busca tutelar e, por outro lado, do contumaz e prolongado inadimplemento da Requerida em relação às suas obrigações – devendo, portanto, ser mantida a imposição da penalidade pecuniária. 



    12. Adequado o arbitramento da multa sancionatória no valor R$ 500,00 (quinhentos reais) por dia de descumprimento, tendo em vista que a sua fixação neste patamar atende ao postulado da proporcionalidade, mostrando-se suficiente à proteção do interesse tutelado, e não ensejando, por outro lado, lesão desproporcional à Recorrente. 



    13. A doutrina e a jurisprudência reconhecem a possibilidade de compensação pecuniária por danos morais coletivos – assim entendida a lesão extrapatrimonial causada a uma categoria ou grupo de pessoas, sem individualização dos ofendidos que integram a coletividade lesada –, sendo, contudo, necessária a presença de determinados pressupostos para sua configuração, tais como a demonstração de ofensa transindividual a interesses jurídicos fundamentais de natureza extrapatrimonial, a gravidade da ilicitude e o nexo de causalidade. 



    14. Não obstante constatada a omissão da Ré em promover o processo administrativo demarcatório em prazo e forma adequados, não restou demonstrada, a partir da análise dos elementos probatórios coligidos aos autos, a comprovação de lesão causada, especificamente, à esfera de direitos coletivos extrapatrimoniais da comunidade indígena afetada, em decorrência direta do ato ilícito atribuído à FUNAI. 



    15. Negado provimento à remessa necessária e ao recurso de apelação.”



    Opostos embargos de declaração, foram rejeitados.



    Em suas razões recursais, a FUNAI alega violação dos artigos 2º; 37, § 6º; 48, incisos II e IV; 84, incisos II e XXIII; 166; 167, incisos I, II, V, VI, VIII e IX; e 231, caput, da Constituição Federal. 



    Sustenta que “o v. acórdão impugnado compreende que a FUNAI foi omissa, entretanto, a Autarquia alega que há a efetivação da política indigenista, embora não no modo específico pretendido pelo autor e referendado pelo Poder Judiciário”.



    Argumenta que,



    “para concluir pela omissão da FUNAI no atendimento da política pública de proteção aos índios é necessário aferir quais são as demandas concorrentes à presente reivindicação que podem justificar o direcionamento de recursos humanos e financeiros para a concretização de outros atos. Sob o prisma de que existem múltiplas demandas de reivindicação de terras, a conclusão sobre a responsabilidade da Autarquia deve ser condicionada ao exame de legalidade dos critérios utilizados pela Fundação para decidir em que tarefas irá alocar os seus recursos. Ocorre que o r. acórdão ponderou a responsabilidade da Autarquia por omissão apenas a partir do critério tempo.



    (...)



    Com o devido respeito, o v. acórdão fixou a responsabilidade da Autarquia sem indicar a ilegalidade na consecução da política de proteção aos indígenas. A FUNAI alegou que no exercício regular da sua competência adotou critérios que a permitem concretizar a política pública. Concretamente, esta escolha implicou que outras reivindicações estão sendo analisadas antes que se passe ao exame da reivindicação debatida nesta ação. Por esta razão, não há a identificação da extrapolação ou do não exercício da competência da Autarquia. Ainda, não há a identificação da ausência de respeito às cautelas indispensáveis para evitar danos a terceiros. A decisão administrativa fundamentada, que elege uma prioridade de atuação, não se trata de hipótese de omissão punível na forma do art. 37, p. 6, da CF,. 



    Por consequência, o v. acórdão imputou a falta do Poder Público sem indicar o elemento antijurídico que importa na responsabilização da FUNAI. A Autarquia sustenta que a responsabilização definida em acórdão só seria possível se o C. Tribunal houvesse reconhecido a ilegalidade do critério de seleção de prioridades pela Fundação. Entretanto, o v. acórdão indica como fundamento da responsabilidade o longo tempo em que a reivindicação de reconhecimento de terra indígena está paralisada. Tendo em conta a eleição de prioridades por decisão administrativa fundamentada, o fator tempo se revela como insuficiente para a responsabilização da FUNAI. Como já afirmado, a paralisação da reivindicação aqui discutida se deu com o fim de que outras reivindicações, consideradas prioritárias, fossem atendidas. Inclusive reivindicações mais antigas que a relatada no atual processo. Esta situação releva uma escolha no atendimento da política pública pela Fundação que, por não expressar ilegalidade, não importa na responsabilização da FUNAI.



    Defende que “os elementos que conduziram a Autarquia a eleger outras prioridades de atuação está o dado de que, por força de pacto firmado com o próprio MPF, os territórios incluídos em CAC - Compromisso de Ajustamento de Conduta e que estão localizados na mesma região do país estão sendo preferencialmente analisados pela Fundação”.



    Alega que “a decisão judicial que define o cronograma de atuação da FUNAI, com o devido respeito, se apropria do poder-dever da Autarquia de exercer e conduzir suas atribuições. Isso materializa a lesão ao princípio da separação dos poderes, que pode gerar grave lesão à ordem pública, na vertente da ordem administrativa (art. 2 da CF)”.



    Argumenta “que a paralisação do exame do presente pedido de reivindicação não equivale à não consecução da política de identificação e demarcação de terras definida no art. 231, caput, da CF. A escolha de prioridade, se não tida por ilegal, é tarefa para a qual o Poder Judiciário não poderia substituir administrador, assumindo atribuição que seria exclusiva do Poder Executivo. No presente processo, pretende o autor impor uma nova dinâmica de administração, o que reclama a adoção de diversas ações e inclusão de dotações na lei orçamentária, atribuições insertas nas competências do Executivo, conforme CF/88, art. 84, II e XXIII”.



    Requer a aplicação da decisão proferida no Recurso Extraordinário nº 1.017.365, feito paradigma do Tema nº 1.031 da Repercussão Geral, sobrestando o seu processamento até a solução alcançada pelo Supremo Tribunal Federal.



    A vista à Procuradoria-Geral da República foi dispensada, nos termos do parágrafo único do art. 52 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Decido.



    A irresignação não merece prosperar, uma vez que a orientação jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes, uma vez que não se trata de ingerência ilegítima de um Poder na esfera de outro. Sobre o tema, destaco os seguintes precedentes:



    “AGRAVOS REGIMENTAIS NOS RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS INTERPOSTOS PELA UNIÃO E PELO INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA AGRÁRIA – INCRA. ADMINISTRATIVO E AGRÁRIO. DIREITO DOS REMANESCENTES DAS COMUNIDADES DE QUILOMBOS. DEMARCARÇÃO DE TERRAS. RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. ESTIPULAÇÃO DE PRAZO PARA CONCLUSÃO. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE AFRONTA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA. AGRAVOS REGIMENTAIS AOS QUAIS SE NEGA PROVIMENTO” (RE nº 1.335.550/RS-AgR, Primeira Turma, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 17/03/2022 - grifo nosso).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Alegação de fundamentação deficiente. Tema 339. 3. Ação civil pública. Implementação de políticas públicas. Inércia da administração provada. 4. Matéria infraconstitucional. Ofensa reflexa à Constituição Federal. Necessidade de reexame do acervo probatório. Súmula 279 do STF. Violação ao princípio da separação dos poderes. Inocorrência. Precedentes. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE nº 1.182.443/SP-AgR-Segundo, Segunda Turma, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 06/08/2019).



    Ademais, no caso dos autos, o Tribunal de origem, amparado em legislação infraconstitucional e após extensa análise dos fatos e provas que compõem a lide, negou provimento à apelação interposta e manteve a sentença em que julgado parcialmente procedentes os pedidos iniciais. 



    Nesse aspecto, extrai-se os seguintes fundamentos do voto condutor do acórdão recorrido:



    “Trata-se de remessa necessária e recurso de apelação contra sentença que, em sede de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Púbica Federal (MPF), julgou parcialmente procedente a pretensão autoral para determinar à FUNAI que dê início ao estudo antropológico de identificação da área reivindicada pelos índios Terena em Santa Rita do Pardo/MS e apresente, no processo administrativo próprio, o relatório circunstanciado previsto pelo Decreto nº 1.775/96 (art. 2º, § 6º) no prazo de 2 (dois) anos, a contar do trânsito em julgado, havendo fixado multa diária no valor de R$ 500,00 (quinhentos reais) para o caso de descumprimento, a ser revertida ao fundo previsto pelo art. 13, da Lei 7.347/85. 



    Em suas razões recursais, sustenta a FUNAI, em síntese, que, tratando-se de atividade tipicamente administrativa, cujo planejamento e concretização competem unicamente à Administração Pública, o provimento jurisdicional que impõe à Autarquia a obrigação de concluir, em prazo determinado, a demarcação de área reivindicada pelos índios, consubstancia indevida ingerência no mérito administrativo e, por conseguinte, manifesta violação ao princípio da separação dos poderes. Argumenta, ainda, que, diante das condições concretamente expostas, deve ser considerada a reserva do possível. 



    O recurso não comporta provimento. 



    De início, não comporta acolhimento a alegação de violação ao princípio da separação dos poderes por força da existência de provimento jurisdicional que impõe à FUNAI a obrigação de concluir, em prazo determinado, processo demarcatório de terra indígena, após o decurso injustificado de longo período de omissão por parte da Administração. 



    Consoante sedimento entendimento jurisprudencial, é vedado ao Poder Público a invocação da discricionariedade administrativa como fundamento para eximir-se do cumprimento de políticas públicas destinadas à consecução de direitos e garantias fundamentais assegurados pela Constituição da República, sendo possível, em tal hipótese, a intervenção do Poder Judiciário com o fim de promover a implementação das normas e princípios constitucionais. 



    Inexiste, portanto, violação à separação dos poderes na hipótese em que o Poder Judiciário atua, na qualidade de controlador da atividade administrativa, com o escopo de assegurar a concretização de direitos individuais e sociais, cuja implementação mostra-se insuscetível de ser submetida à mera discricionariedade administrativa. 



    Ademais, tratando-se de provimento que visa à tutela de direito fundamental, vinculado aos princípios da dignidade da pessoa humana e do mínimo existencial, inexiste óbice para que o Poder Judiciário determine a inclusão de determinada política pública nos planos orçamentários do ente político respectivo.



    (...)



    Inexistem, portanto, razões a infirmar os fundamentos da sentença recorrida, que reconheceu a mora da FUNAI no exercício de sua atividade e impôs à Autarquia a obrigação de iniciar, em prazo razoável, os estudos necessários a analisar a viabilidade de eventual processo demarcatório de área reivindicada pelos índios Terena. 



    Por sua vez, no que tange ao pleito subsidiário da Apelante, que visa à exclusão ou redução do valor da multa cominatória aplicada para o caso de descumprimento da obrigação imposta, o recurso também não comporta provimento. 



    Como é cediço, as astreintes (art. 814, do Código de Processo Civil) possuem natureza jurídica processual, dotada de desígnios de ordem dissuasória e intimidatória sobre o devedor, tendo por escopo compelir o compromissário ao cumprimento de uma obrigação de fazer ou não fazer. Consoante consigna a jurisprudência, a “multa civil (= astreinte), frequentemente utilizada como reforço de autoridade da e na prestação jurisdicional, (...) projeta-se, em um de seus matizes, para o futuro, de modo a assegurar a coercitividade e o cumprimento de obrigações de fazer e de não fazer (mas também de dar), legal ou judicialmente estabelecidas” (REsp 1.574.350/SC, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 3/10/2017, DJe 6/3/2019). 



    A possibilidade de aplicação de astreintes como meio coercitivo para o cumprimento de obrigação determinada judicialmente encontra respaldo em entendimento pacífico do STJ, segundo o qual “é possível ao juiz, de ofício ou a requerimento da parte, fixar multa diária cominatória – astreintes –, ainda que contra a Fazenda Pública, em caso de descumprimento de obrigação de fazer” (REsp 1.654.994/SE, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 25/4/2017 – g.n.). No mesmto sentido: REsp 1582981/RJ, Rel. Ministro Marco Aurélio Bellizze, Terceira Turma, julgado em 10/05/2016, DJe 19/05/2016; AgRg no AREsp 313.185/MS, Rel. Ministro Raul Araújo, Quarta Turma, julgado em 03/10/2013, DJe 11/11/2013; REsp 679.048/RJ, Rel. Min. Luiz Fux, DJ de 28.11.2005; REsp 666.008/RJ, Rel. Min. José Delgado, 1ª Turma, DJ de 28.03.2005; e, REsp 869.106/RS, 1ª Turma, Relator Ministro Teori Albino Zavascki, DJ de 30/11/2006. 



    No que tange à quantificação da multa cominatória, esta não deve ser fixada em montante que se mostre insuficiente à consecução de sua finalidade coativa, bem como não pode, por outro lado, fazer-se excessiva, sob pena de desvirtuar-se de sua finalidade e conformar-se em medida desproporcional e desnecessária à promoção do interesse contraposto. 



    Procedendo-se, então, à análise das três máximas do princípio da proporcionalidade, é preciso verificar, no caso concreto, se a multa cominatória estipulada na sentença recorrida se afigura adequada, na medida em que se mostra hábil a conduzir ao efeito desejado, qual seja, compelir a FUNAI ao cumprimento das obrigações impostas; bem como se é necessária, em se constatando inexistir outros meios menos gravosos à consecução do fim perseguido; e, por fim, se há proporcionalidade em sentido estrito, ou seja, se o dispêndio financeiro imposto em caráter coativo à Autarquia será compensado pela promoção, na maior medida possível, da tutela específica das obrigações de fazer inadimplidas. 



    No caso, mostra-se evidente a necessidade e adequação da fixação da multa imposta na sentença, tendo em vista a sua aptidão à consecução da finalidade persuasiva e intimidatória que se busca exercer sobre a parte inadimplente, bem como, por outro lado, a inexistência de medidas menos gravosas que se mostrem igualmente hábeis a assegurar, no caso, o cumprimento da obrigação imposta e a concretização dos direitos subjacentes. 



    A controvérsia, portanto, cinge-se à aplicação do subprincípio da proporcionalidade em sentido estrito – o qual “determina que se verifique se o grau de afetação a um direito ou interesse, decorrente da medida questionada, pode ou não ser justificado pelo nível de realização do bem jurídico cuja tutela é perseguida” (SARMENTO, Daniel; SOUZA NETO, Cláudio Pereira de. Direito constitucional: teoria, história e métodos de trabalho. Belo Horizonte: Fórum, 2017, p. 478) – ao caso concreto, de modo que os custos e” efeitos negativos da medida coativa não se exacerbem a ponto de suplantar os benefícios da tutela específica perseguida. 



    Na situação em exame, conforme exposto, busca o MPF a imposição de obrigação à Ré, consubstanciada no desenvolvimento, em prazo razoável, de estudos voltados a subsidiar procedimento demarcatório de terra indígena, tendo em vista a existência de expediente datado de 20/03/2000 (Processo Administrativo n° 08620.000657/2000-90), originado de relatório produzido em julho de 1999, em que se verifica a pertinência de realização de estudos de reconhecimento étnico do grupo Terena, em Santa Rita do Pardo/MS, por técnicos do Departamento de Identificação e Delimitação da FUNAI, assim como a necessidade de proceder aos estudos de identificação e delimitação da área, acaso se confirme a tradicionalidade da terra. 



    Consta dos autos, ainda, que a FUNAI teria sido notificada para acolher recomendação destinada a iniciar o procedimento que visa ao atendimento da demanda indígena, porém, a Autarquia, em resposta, teria apenas reiterado as informações já registradas no expediente datado de 20/03/2000, alegando a insuficiência de recursos humanos e financeiros para dar andamento ao processo administrativo. 



    Verifica-se, assim, que, após transcorridos mais de quinze anos desde a apresentação da demanda à FUNAI, em sede administrativa, resta evidenciada a situação de mora irrazoável da Administração em relação ao dever de concretização da política pública destinada à tutela dos direitos originários dos índios sobre as terras que tradicionalmente ocupam. 



    Mostra-se incabível, portanto, o acolhimento do pleito de supressão, em absoluto, da multa cominatória arbitrada pelo Juízo a quo, para o caso de descumprimento da obrigação imposta à Autarquia, sob de pena de se destituir o título judicial de qualquer eficácia e, por conseguinte, de relegar-se o direito coletivo violado à inadmissível situação de proteção insuficiente. 



    Consigna-se, ainda, que, em conformidade com a orientação jurisprudencial acerca da matéria, inobstante se reconheça a alta complexidade do procedimento demarcatório de terras indígenas e o elevado grau de recursos exigidos para sua realização, o tempo transcorrido para o seu desfecho não pode se mostrar irrazoável e excessivo, a ponto de acabar por suprimir o direito que se busca assegurar. Nesse sentido:



    (...)



    Neste ponto, é relevante anotar, ainda, que a arguição, por parte da Apelante, de impossibilidade de cumprimento das obrigações impostas, com base na alegação da reserva do possível, não pode constituir, por si, razão a fundamentar o não adimplemento de deveres relacionados a prestações concretizadoras de direitos fundamentais por parte do Estado, notadamente quando se trata de mandamentos constitucionais que visam, em sentido amplo, à tutela da dignidade da pessoa humana, como no caso em tela. A respeito da matéria, esclarece a jurisprudência do STF:



    (...)



    Por outro lado, é necessário ponderar que a multa sancionatória estipulada com o propósito de persuadir a Autarquia ao adimplemento de suas obrigações deve ser estabelecida com observância ao postulado normativo da proporcionalidade. Nesse sentido, observa-se que, no caso, a multa cominada, se fixada em patamares excessivos, pode ensejar a deterioração desproporcional dos recursos da executada e o recrudescimento de suas condições estruturais, que, por conseguinte, poderá agravar a situação de insuficiência dos meios de que dispõe a Apelante para cumprimento de suas obrigações. 



    Dessa forma, mostra-se imprescindível levar em consideração, no caso em exame, que eventual impacto econômico excessivo sobre o orçamento da Autarquia em decorrência dos meios executivos adotados, poderia causar, por via oblíqua, um maior comprometimento das condições materiais imprescindíveis à tutela dos direitos que se busca proteger por meio do presente termo de ajustamento de conduta, tornando, assim, a medida sancionatória injustificável em face do objetivo perseguido.



    É necessário que tais condições sejam consideradas e ponderadas ao se proceder ao adequado equacionamento do valor da multa aplicada ao caso concreto, sob pena de incorrer-se em inobservância às normas fundamentais do ordenamento, que dispõem que “ao aplicar o ordenamento jurídico, o juiz atenderá aos fins sociais e às exigências do bem comum, resguardando e promovendo a dignidade da pessoa humana e observando a proporcionalidade, a razoabilidade, a legalidade, a publicidade e a eficiência” (art. 8º, do Código de Processo Civil – g.n.), assim como à meta-norma do art. 22, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), que estabelece que “na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados”. 



    Em face do exposto, entendo que, no caso, a aplicação de multa cominatória à FUNAI consubstancia-se em meio adequado e necessário à tutela dos direitos coletivos subjacentes à pretensão deduzida pelo MPF no âmbito da presente ação civil pública – notadamente em vista da notória relevância dos direitos que se busca tutelar e, por outro lado, do contumaz e prolongado inadimplemento da Requerida em relação às suas obrigações – devendo, portanto, ser mantida a imposição da penalidade pecuniária. 



    Com base em tais ponderações e nas circunstâncias no caso concreto, entendo adequado o arbitramento da multa sancionatória no valor R$ 500,00 (quinhentos reais) por dia de descumprimento, tendo em vista que a sua fixação neste patamar atende ao postulado da proporcionalidade, mostrando-se suficiente à proteção do interesse tutelado, e não ensejando, por outro lado, lesão desproporcional à Recorrente. 



    Dos danos morais coletivos 



    A pretensão deduzida pelo MPF visa, para além de compelir a FUNAI a iniciar os estudos de identificação e delimitação da área das terras reivindicadas pelos índios Terena, a condenação da Requerida ao pagamento de compensação pecuniária por danos morais coletivos causados à comunidade indígena interessada, em virtude da omissão da Autarquia em promover, em prazo razoável, o processo administrativo demarcatório. 



    O pleito não comporta acolhimento. 



    De início, observo que a doutrina e a jurisprudência reconhecem a possibilidade de compensação por danos morais coletivos, assim entendida a lesão extrapatrimonial causada a uma categoria ou grupo de pessoas, sem individualização dos ofendidos que integram a coletividade lesada. 



    Nesse sentido, o Enunciado nº 456, da V Jornada de Direito Civil do CJF/STJ, esclarece que a expressão “dano”, constante do art. 944, do Código Civil, deve ser interpretada não apenas como alusiva a danos individuais, materiais ou imateriais, mas como abrangente, também, de danos sociais, difusos, coletivos e individuais homogêneos.



    (...)



    Verifica-se, portanto, que se mostra possível o reconhecimento da existência de dano moral no âmbito da tutela de interesses difusos, sendo, contudo, necessária a presença de determinados pressupostos para sua configuração, tais como a demonstração de ofensa transindividual a interesses jurídicos fundamentais de natureza extrapatrimonial, a gravidade da ilicitude e o nexo de causalidade. 



    Estabelecidas tais premissas, constata-se que, no caso em apreço, não se encontram presentes todos os elementos configuradores do dano moral coletivo.



    Não obstante constatada a omissão da Ré em promover o processo demarcatório em prazo e forma adequados, não restou demonstrada, a partir da análise dos elementos probatórios coligidos aos autos, a comprovação de lesão causada, especificamente, à esfera de direitos coletivos da comunidade indígena afetada, em decorrência direta do ato ilícito atribuído à FUNAI. 



    A suposta lesão à esfera de direitos metaindividuais da comunidade indígena não se vincula, direta e isoladamente, à própria existência do fato ilícito discutido nos autos, devendo o resultado lesivo ser demonstrado a partir das circunstâncias específicas do caso concreto, o que não ocorreu na espécie. 



    Não comporta acolhimento, portanto, o pleito de condenação da Apelante ao pagamento de compensação pecuniária por danos morais”.



    Nesse contexto, verifica-se que o acolhimento da pretensão recursal não prescinde da análise da legislação infraconstitucional em que se amparou o acórdão recorrido e do reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos. Assim, a afronta aos dispositivos constitucionais suscitados no recurso extraordinário seria, se ocorresse, indireta ou reflexa, o que é insuficiente para amparar o apelo extremo. Incidência das Súmulas nºs 279 e 280 desta Corte. Nesse sentido:



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. Direito administrativo. Ação civil pública. Demarcação de terras indígenas. Duração razoável do processo administrativo. Legítima intervenção do Poder Judiciário. Violação do princípio da separa