Tribunal: STF
Processo: Rcl 88385
Classe: Rcl
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-08
Data de publicação: 2025-12-08

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECLAMAÇÃO. ADMINISTRATIVO. DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO CEARÁ. ALEGADO DESCUMPRIMENTO DA DECISÃO PROFERIDA PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO N. 656.558 – TEMA 309 DA REPERCUSSÃO GERAL: RECLAMAÇÃO CONTRA ATO ADMINISTRATIVO. DESCABIMENTO. PRECEDENTES. RECLAMAÇÃO À QUAL SE NEGA SEGUIMENTO.



Relatório



    1. Reclamação, com requerimento de liminar, ajuizada pelo Município de Aracati/CE, em 5.12.2025, contra a seguinte decisão proferida pelo Tribunal de Contas do Estado do Ceará no Processo Administrativo n. 26299/2019-0 (Acórdão Nº 911/2025), pela qual teria sido descumprido o decidido pelo Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário n. 656.558, Tema 309 da repercussão geral:



    “REPRESENTAÇÃO. SECRETARIA DE INFRAESTRUTURA E URBANISMO DE ARACATI. PROCESSO DE INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. ANTECIPAÇÃO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. 1. O pagamento de honorários advocatícios, de forma antecipada, contrariou cláusula contratual, posto que deveriam ter sido repassados ao escritório de advocacia somente após o trânsito em julgado do processo judicial. Conduta temerária do gestor responsável pelo contrato, quando efetivou o pagamento em decisão judicial precária, passível de recurso. 2. Crédito efetivamente recebidos pelo município, não havendo indicação de dano ao erário. Conhecimento e procedência parcial da representação. Determinações” (fl. 1, doc. 8).



    2. O reclamante afirma que “a controvérsia tem origem na Representação nº 26299/2019-0, instaurada perante o Tribunal de Contas do Estado do Ceará (TCE/CE) por iniciativa do Ministério Público Especial junto ao TCE/CE, com o objetivo de apurar supostas irregularidades na Inexigibilidade de Licitação nº 08.001/2017 e no consequente Contrato nº 20171207003, celebrados pelo Município de Aracati com o escritório Borges e Gomes Sociedade de Advogados” (fl. 3, doc. 1).



    Esclarece que “a presente reclamação tem por finalidade garantir a autoridade da decisão proferida por esta Suprema Corte no RE 656.558, julgado sob a sistemática da repercussão geral (Tema nº 309)” (fl. 6, doc. 1).



    Sustenta que “o ato reclamado consiste no Acórdão nº 911/2025, proferido pelo Pleno Virtual do TCE/CE, que, ao examinar a contratação do escritório Borges e Gomes Sociedade de Advogados pelo Município de Aracati (Inexigibilidade nº 08.001/2017 e Contrato nº 20171207003), afastou, na prática, a aplicação da tese firmada no Tema nº 309 do STF, impondo restrições e efeitos concretos à execução do contrato administrativo e à remuneração devida, em desconformidade com os parâmetros fixados por este Supremo Tribunal Federal” (fls. 6-7, doc. 1).



    Assevera que, pelo “Acórdão nº 911/2025[, a autoridade reclamada] transformou discussão técnico-contratual em fundamento para aplicação de sanções, condicionou a continuidade dos pagamentos a requisitos não previstos em lei, no contrato ou no precedente vinculante e estabeleceu consequências gravosas – como a possibilidade de instauração de Tomada de Contas Especial – sem lastro em dolo, em contrariedade direta à orientação desta Corte no julgamento do Tema nº 309 do STF, segundo a qual não se admite responsabilização objetiva nem a conversão de decisões administrativas complexas em atos ímprobos sem prova de intenção dolosa” (fls. 14-15, doc. 1).



    Requer “seja deferido, em caráter liminar, com fundamento no art. 989, II, do Código de Processo Civil, o pedido de suspensão integral e imediata de todos os efeitos do Acórdão nº 911/2025, proferido pelo Pleno Virtual do Tribunal de Contas do Estado do Ceará nos autos do Processo nº 26299/2019-0, até o julgamento definitivo da presente reclamação constitucional, especialmente: a.1) a determinação que impõe à atual Secretária de Infraestrutura e Urbanismo de Aracati a abstenção de realizar pagamentos ao escritório Borges e Gomes Sociedade de Advogados no âmbito do Contrato nº 20171207003 e da Inexigibilidade nº 08.001/2017; a.2) o condicionamento de eventuais pagamentos ao ingresso prévio dos recursos provenientes da ação judicial nº 0036248- 23.2016.4.01.3400; a.3) a possibilidade de instauração de Tomada de Contas Especial; e a.4) quaisquer outros efeitos concretos decorrentes do ato reclamado que produzam restrições ou gravames ao Município de Aracati ou ao escritório contratado” (fls. 18-19, doc. 1).



    Pede, “no mérito, seja julgado totalmente procedente o pedido formulado na presente reclamação constitucional, com a consequente cassação do Acórdão nº 911/2025 proferido pelo Pleno Virtual do Tribunal de Contas do Estado do Ceará, por violação à autoridade da decisão proferida por este Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário nº 656.558/SP (Tema de Repercussão Geral nº 309), determinando-se ao TCE/CE que se abstenha de aplicar sanções, condicionantes ou restrições fundadas em responsabilização objetiva ou em controle substitutivo de mérito administrativo, em desconformidade com os parâmetros vinculantes fixados no precedente desta Suprema Corte; e a título subsidiário, que seja determinada pelo Supremo Tribunal Federal medida adequada à imediata solução da controvérsia, conforme preveem os arts. 992 e 993 do Código de Processo Civil” (fls. 19-20, doc. 1).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO. 



    3. No parágrafo único do art. 161 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispõe-se que “o Relator poderá julgar a reclamação quando a matéria for objeto de jurisprudência consolidada do Tribunal”, como ocorre na espécie.



    4. Põe-se em foco na presente ação se, ao julgar a representação do Ministério Público Especial junto ao Tribunal de Contas do Estado do Ceará, a autoridade reclamada teria descumprido o decidido pelo Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário n. 656.558, Tema 309 da repercussão geral.



    5. A reclamação é instrumento constitucional processual posto no sistema como dupla garantia formal da jurisdição: primeiro, para o jurisdicionado que tenha recebido resposta a pleito formulado judicialmente e veja a decisão proferida afrontada, fragilizada e despojada de plena eficácia; segundo, para o Supremo Tribunal Federal (al. l do inc. I do art. 102 da Constituição da República) ou para o Superior Tribunal de Justiça (al. f do inc. I do art. 105 da Constituição), que podem ter as respectivas competências enfrentadas e usurpadas por outros órgãos do Poder Judiciário e a autoridade das decisões proferidas mitigada em face de atos reclamados.



    Busca-se pela reclamação fazer que a prestação jurisdicional se mantenha dotada de vigor jurídico próprio ou o órgão judicial de instância superior tenha sua competência resguardada. 



    A reclamação não se presta a antecipar julgados, a atalhar julgamentos, a fazer sucumbirem decisões sem que se atenham à legislação processual específica discussões ou litígios a serem solucionados judicialmente. 



    6. Na espécie em exame, a reclamação não se volta contra decisão judicial, mas contra ato administrativo do Tribunal de Contas do Estado do Ceará.



    A presente reclamação não pode prosperar na forma proposta, por não ser o instrumento processual adequado para questionar a decisão proferida pelo Tribunal de Contas estadual, que estaria em descompasso com o decidido pelo Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário n. 656.558, Tema 309 da repercussão geral. 



    A reclamação não é cabível para questionar a validade de ato administrativo (omissivo ou comissivo). Nos termos da jurisprudência deste Supremo Tribunal, apenas eventual contrariedade a súmula vinculante pode ser adotada como parâmetro de controle de validade jurídica de ato administrativo em reclamação (caput e § 3º do art. 103-A da Constituição da República). Confiram-se, a propósito, os seguintes julgados:



    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. ALEGADA CONTRARIEDADE AO DECIDIDO PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NAS AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE NS. 2.667 E 2.260, NA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL N. 964 E NOS RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS NS. 594.296 E 807.970 (TEMAS 136 E 173). RECLAMAÇÃO CONTRA ATO ADMINISTRATIVO. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO” (Rcl n. 83.118-AgR, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 17.11.2025).



    “Direito Administrativo. Agravo interno em reclamação. Reclamação contra ato administrativo. Alegação de afronta à autoridade de decisão do Supremo Tribunal Federal em ADI. Cabimento restrito à contrariedade de Súmula Vinculante. 1. Agravo interno em reclamação ajuizada contra atos praticados pelo Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais no âmbito de sindicância administrativa sob a alegação de afronta à decisão proferida na ADI 4.638 MC. 2. Em se tratando de ato administrativo, o art. 103-A, caput e § 3º, da Constituição prevê o cabimento de reclamação quando houver contrariedade à súmula vinculante ou sua aplicação indevida. No caso, não se alega má aplicação ou afronta à súmula vinculante, mas, sim, contrariedade à decisão proferida em ADI, o que torna inviável o cabimento da reclamação. Precedentes. 3. Agravo interno a que se nega provimento” (Rcl n. 26.650-AgR, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 23.6.2022).



    No voto condutor desse julgamento, o Ministro Luís Roberto Barroso assinalou:



    “3. Conforme assentado na decisão agravada, a presente reclamação foi ajuizada contra atos realizados na Sindicância Administrativa nº 65.851/2013, em curso no Tribunal de Justiça de Minas Gerais. Trata-se, portanto, do exercício da competência administrativa do Tribunal. 



    4. O cabimento de reclamação para impugnar ato administrativo foi uma inovação trazida pela Emenda Constitucional nº 45/2004, que incluiu o art. 103-A na Constituição. Esse dispositivo foi regulamentado pela Lei nº 11.417/2006, que disciplina a edição, a revisão e o cancelamento de súmula vinculante.



    De acordo com o art. 103-A, caput e § 3º, da Constituição Federal, a reclamação é cabível contra ato administrativo que contrariar súmula vinculante ou aplicá-la indevidamente. Confira-se o teor do dispositivo: 



    ‘Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei. 



    § 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.’ 



    5. O art. 988 do Código de Processo Civil de 2015, a despeito de ter ampliado as hipóteses de cabimento de reclamação, tratou do tema no âmbito do Livro III (‘Dos processos nos tribunais e dos meios de impugnação das decisões’), limitando-se, portanto, a disciplinar a ação como meio de impugnação a decisões judiciais.



    Sobre o tema, veja-se, ainda, o que diz a doutrina: ‘A Constituição Federal prevê duas hipóteses de cabimento de reclamação constitucional: como forma de preservação da competência dos tribunais superiores e de garantia da autoridade de suas decisões. A Lei 11.417/2006, que disciplina a edição, a revisão e o cancelamento de enunciado de súmula vinculante pelo Supremo Tribunal Federal, prevê em seu art. 7º, caput, uma terceira hipótese de cabimento da reclamação constitucional: decisão judicial ou ato administrativo que contrariar, negar vigência ou aplicar indevidamente entendimento consagrado em súmula vinculante.’ (destaques acrescentados) (NEVES, Daniel Amorim Assumpção – Novo CPC Código de Processo Civil. Capítulo 58. Editora Método. 2016.) 



    ‘A Lei Federal n. 11.417/2006 regulamentou a edição, revisão e cancelamento de enunciado da súmula vinculante do STF em matéria constitucional. O legislador esclarece, inicialmente, que a utilização da reclamação, nessa hipótese, é sem prejuízo dos outros recursos ou meios admissíveis de impugnação (art. 7º, Lei Federal n. 11.417/2006). Há, assim, um cúmulo de meios de impugnação. Na verdade, considerando que não cabe reclamação contra decisão judicial transitada em julgado (Súmula do STF, n. 734), parece indispensável, em algumas hipóteses, que, para se ajuizar reclamação, seja interposto o recurso cabível, com o que se impedirá a formação de coisa julgada. Muito embora a regra refira-se a medidas concorrentes contra decisão judicial ou ato administrativo, o referido diploma legal destinou mais atenção à reclamação contra ato administrativo que contrariar o enunciado da súmula vinculante.’ (destaques acrescentados) (DIDIER JR, Fredie – Editorial 06 – Lei Federal n 11.417/2006. A reclamação contra ato que desrespeitou enunciado de súmula vinculante. 2006. Disponível em http://www.frediedidier.com.br/editorial/editorial-06/) 



    6. Nesse sentido, confira-se o seguinte precedente (…).



    7. Desse modo, não há previsão constitucional ou legal que autorize a propositura da presente ação.



    A reclamação não é o remédio jurídico adequado à análise de suposta desconformidade do ato administrativo com a decisão paradigma. Caso entenda pertinente, o reclamante deve utilizar meio processual próprio, seja judicial ou administrativo, para fazer valer os seus argumentos” (DJe 23.6.2022).



    No mesmo sentido são, por exemplo, os seguintes precedentes:



    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. ATO PRATICADO EM PROCESSO ADMINISTRATIVO PARA CREDENCIAMENTO DE CURSO DE MEDICINA. ALEGADA CONTRARIEDADE AO DECIDIDO PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NA AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE N. 81/DF. RECLAMAÇÃO CONTRA ATOS ADMINISTRATIVOS. IMPOSSIBILIDADE: PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO” (Rcl n. 74.954-AgR, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 21.3.2025).



    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. ADI Nº 1.717/DF E NO RE Nº 633.782-RG/MG (TEMA RG Nº 532). QUESTIONAMENTO DE ATO ADMINISTRATIVO: CABIMENTO RESTRITO À CONTRARIEDADE DE ENUNCIADO DA SÚMULA VINCULANTE. 1. Questionamento de atos administrativos praticados pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social e pelo Tribunal de Contas da União, sob a alegação de inobservância ao que decidido na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.717/DF e no RE nº 633.782- RG/MG (Tema RG nº 532). 2. Em se tratando de ato administrativo, o art. 103-A, caput, e § 3º, da Constituição, prevê o cabimento de reclamação quando houver contrariedade a enunciado da Súmula Vinculante do STF ou sua aplicação indevida. No caso, se alega contrariedade à decisão proferida em ADI e Tese de Repercussão Geral, o que torna inviável o cabimento da reclamação. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (Rcl n. 52.351-AgR, Relator o Ministro André Mendonça, Segunda Turma, DJe 28.9.2022).



    “CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. IMPUGNAÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO. IMPOSSIBILIDADE. INEXISTÊNCIA DE JUDICIALIZAÇÃO DA DEMANDA. ALEGADA OFENSA À ADI 4.846. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA. RECURSO DE AGRAVO DESPROVIDO. 1. Na hipótese, observa-se a inviabilidade da ação reclamatória sob alegação de violação à ADI 4.846 (Rel. Min. EDSON FACHIN), uma vez que, no presente caso, a parte autora reclama contra ato administrativo do Secretário de Estado da Fazenda do Estado de Mato Grosso do Sul, não havendo judicialização quanto à questão. 2. Desse modo, conforme a jurisprudência do STF, somente seria cabível o uso da reclamação contra decisão administrativa que ofenda decisão de Súmula Vinculante, nos termos do art. 103-A, § 3º, da Constituição Federal. 3. Além disso, a presente reclamação também não tem condições de conhecimento ante à ausência de estrita aderência entre o ato reclamado e o julgamento da ADI 4.846. 4. Recurso de Agravo a que se nega provimento” (Rcl n. 51.212-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 19.5.2022).



    “Agravo regimental na reclamação. Alegação de afronta à autoridade do STF em ADPF. Cabimento da reclamação constitucional contra ato administrativo. Hipótese restrita a contrariedade de Súmula Vinculante. Inteligência do art. 103-A, § 3º, da CF/88. Sucedâneo de meios próprios de impugnação. Impossibilidade. Agravo regimental não provido. 1. De acordo com o art. 103-A, caput e § 3º, da Constituição Federal, a reclamação somente é cabível contra ato administrativo que contrariar súmula vinculante ou aplicá-la indevidamente. 2. A reclamação não é o remédio jurídico adequado à análise de suposta desconformidade de ato administrativo com a decisão paradigma da ADPF nº 709. 3. Não se admite o uso da reclamatória como sucedâneo de recursos ou de outros meios próprios de impugnação do ato reclamado. 4. Agravo regimental não provido” (Rcl n. 46.645-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 20.10.2021).



    Ausentes, na espécie, os requisitos processuais viabilizadores do regular trâmite desta reclamação.



    7. Pelo exposto, nego seguimento à presente reclamação (§ 1º do art. 21 e parágrafo único do art. 161 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), prejudicada a medida liminar requerida.



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil.



    Publique-se.



    Brasília, 8 de dezembro de 2025.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora