Tribunal: STF
Processo: MS 40211
Classe: MS
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-04-29
Data de publicação: 2025-04-29

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado por Isoterm - Impermeabilizações e Construções Eireli contra ato do Tribunal de Contas da União (TCU), que, por meio do Ofício n. 52371/2024-TCU/Seproc, promoveu a citação da impetrante na Tomada de Contas n. 019.997/2022-1, com imputação de débito de R$ 4.734.205,46.



    Eis a síntese fática relatada na inicial:



    8. O processo de controle externo no bojo do qual foi praticado ato ilegal objeto deste Mandado de Segurança, TC 019.997/2022-1, trata de Tomada de Contas Especial instaurada pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) em razão de alegadas irregularidades no âmbito do Contrato 155/2010, celebrado com a Impetrante para execução a de serviços de reforço, recuperação e impermeabilização da laje de cobertura da garagem, juntas de dilatação, trincas, fissuras e rede de captação de água do Edifício Sede do DNIT.



    9. Naqueles autos, foram imputadas à impetrante as seguintes irregularidades: (i) elaboração de projeto básico com falhas e em desacordo com as exigências contidas na legislação e (ii) execução da obra com imperícia e erros resultando em manifestações patológicas e anomalias endógenas, resultantes de falhas de projeto, vícios construtivos e inobservância dos processos construtivos de execução e obra. 



    10. Em primeira análise, a Unidade Técnica do Tribunal de Contas da União responsável por verificar o preenchimento dos pressupostos para constituição da Tomada de Contas Especial, AudTCE, manifestou-se pela inocorrência da prescrição quinquenal no presente caso, porquanto verificados múltiplos marcos interruptivos ou suspensivos desta. 



    11. Na referida Instrução (Doc. 05), a Secretaria Especializada apontou que o termo inicial da contagem do prazo da prescrição quinquenal “ocorreu em 25/01/2011, data do conhecimento da irregularidade e do dano, conforme Relatório de Auditoria Especial do DNIT (peça 16, p. 41-56 ou peça 17, p. 3-18 ou 30-45)”. Ademais, elencou os marcos interruptivos por meio da tabela colacionada abaixo, indicando a inocorrência de transcurso de prazo superior a 5 (cinco) anos entre estes. 



    12. Na mesma oportunidade, apontou não ser possível analisar a ocorrência da prescrição intercorrente, ante a inércia administrativa entre os anos de 2014 e 2016, “pois há notícias dos seguintes processos administrativos no Relatório de TCE (peça 31), que não constam dos presentes autos, nos quais podem ter ocorrido atos interruptivos da prescrição intercorrente nestes anos”. 



    13. Dessa forma, foram determinadas diligências ao DNIT para fornecimento de cópias de duas ações, a saber: (i) processo 50600.053904/2013-7 – Processo Administrativo de Apuração de Responsabilidade (PAAR) e (ii) Processo 50600.001162/2013-05, referente ao Plano de Providências Permanente de 2011 (PPP CGU). 



    [...]



    15. Tendo conhecimento da íntegra dos referidos processos, a AudTCE proferiu então nova Instrução processual (Doc. 07), oportunidade em que apresentou atualização da tabela de marcos interruptivos, contendo elementos do PAAR e do PPP CGU, e concluiu pela inocorrência das prescrições quinquenal e intercorrente apenas em relação à Impetrante. 



    16. Nesse sentido, determinou-se a citação da Isoterm para apresentação de defesa quanto ao débito imputado no montante de R$ 4.734.205,46 (quatro milhões, setecentos e trinta e quatro mil, duzentos e cinco reais e quarenta e seis centavos). 



    17. Nada obstante, a análise empreendida pelo Tribunal de Contas da União chancela, na prática, a tese da imprescritibilidade das apurações levadas a efeito pelo TCU, porquanto promove, em 2024, citação da Impetrante para ressarcimento de valores de alegadas irregularidade das quais a Administração Pública tomou conhecimento ainda em 2011. (doc. 1, p. 3-6; grifei)



    A impetrante sustenta a ocorrência de prescrição da atuação do TCU sobre as irregularidades imputadas no TC 019.997/2022-1, “em razão do transcurso de mais de 14 (quatorze) anos entre o termo inicial e o primeiro ato de apuração das condutas individualmente atribuídas ao Impetrante, bem como do transcurso de prazo de 3 anos e 7 meses sem quaisquer atos inequívocos de apuração no âmbito do processo nº 50600.023555/2010-19” (doc. 1, p. 17).



    Afirma que a instauração formal da Tomada de Contas Especial ocorreu apenas em 2022 e que eventuais intimações anteriores da empresa não teriam condão de interromper o prazo prescricional. Alega que a notificação na fase interna da tomada de contas se deu somente em 4/7/2022 e apresenta a seguinte conclusão:



    47. Portanto, independente da data que se adote como marco inicial – data da suposta irregularidade, em 20102, ou do conhecimento pelo órgão, em 20113 –, a pretensão ressarcitória estaria prescrita, uma vez que a citação se deu em 2022 – 11 ou 12 anos após o termo inicial. 



    48. Ainda mais absurda seria a conclusão pela inocorrência da prescrição se considerada a data de citação nos autos da Tomada de Contas Especial em sua fase externa, perante o Tribunal de Contas, a qual ocorreu apenas em 22 de novembro de 2024, mais de 14 anos após a entrega das obras.



    [...]



    53. Ainda que se adotasse a data de 19/09/2015 (evento 7 da tabela colacionada acima) como primeiro e único marco interruptivo da prescrição quinquenal, em razão da expedição de ofício de notificação da Isoterm quanto à apuração de responsabilidade por inexecução do Contrato 155/2010, também poderia concluir-se pela consumação da prescrição. Isso porque, entre o referido marco e o presente momento – mais de 9 anos –, não houve o julgamento de mérito da Tomada de Contas Especial, restando consumada a prescrição [...]. (doc. 1, p. 21-24)



    Suscita, ainda, hipótese de prescrição intercorrente, pois o processo que instruiu a Tomada de Contas Especial questionada (processo de auditoria n. 50600.023555/2010-19) teria ficado paralisado pelo período de “3 anos e 7 meses entre os dias 23/08/2013 e 12/04/2017 (Peça 19 do TC 019.997/2022-1, pp. 3 e 4), entre a elaboração das Notas Técnica nº 68/2013/AUDINT/DNIT e 61 2017/AUDINT/DNIT, respectivamente” (doc. 1, p. 24).



    Requer, ao fim:



    (a) Concessão liminar da segurança, inaudita altera parte, para determinar a suspensão do trâmite do TC 019.997/2022-1 até o julgamento do mérito deste Mandado de Segurança, uma vez preenchidos os requisitos para tanto;



    [...]



    (f) No mérito, concessão da segurança, de modo a reconhecer o direito líquido e certo da Impetrante ao reconhecimento da consumação da prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória quinquenal e intercorrente do Tribunal de Contas da União com base na Lei Federal nº 9.873/1999, determinando-se o arquivamento da Tomada de Contas Especial em sua relação. (doc. 1, p. 27-28)



    O Tribunal de Contas da União prestou informações, apresentando opinativo com a seguinte ementa:



    EMENTA: Mandado de Segurança com pedido de liminar a ser apreciado após apresentação das informações, impetrado com o propósito de que seja reconhecida e decretada a prescrição quinquenal e trienal das pretensões punitiva e de ressarcimento da União, a fim de suspender a tramitação e posteriormente arquivar o processo TC 019.997/2022-1, referente à fase externa da tomada de contas especial autuada pela Corte de Contas para apurar possíveis irregularidades praticadas pela empresa impetrante na execução do Contrato 155/2010, cujo objeto era a prestação de serviços de reforço, recuperação e impermeabilização da laje do estacionamento norte do Edifício Sede do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT. 



    1. Preliminar: Inexistência de ato coator praticado pelo TCU. Autuada a Tomada de Contas Especial, após a conclusão da fase interna junto ao CNPq, somente ocorreu a instrução inicial da unidade técnica, ainda não apreciada pelo Ministro Relator, como previsto no art. 11 da Lei 8.443/1992. 



    2. Preliminar: ausência de interesse processual do impetrante, a ensejar a extinção do processo sem julgamento de mérito (art. 485, VI, CPC), dada a ausência de utilidade na presente prestação jurisdicional. A instrução inicial ainda não foi analisada pelo Relator, como previsto no art. 11 da Lei 8.443/1992, assim como não houve chamamento do impetrante aos autos de controle externo, que visa a assegurar ampla defesa e contraditório aos responsáveis. 



    3. Preliminar: Incabível mandado de segurança para, prematuramente, estancar a atividade de controle externo da despesa pública, salvo na hipótese de flagrante ilegalidade, o que não ocorre no presente caso. Precedentes do STF. 



    4. Embora o STF, no julgamento do RE 636.886 tenha assentado a prescritibilidade das pretensões de ressarcimento oriundas de acórdãos de Tribunais de Contas, cabe consignar que não foram definidas as balizas jurídicas necessárias à aplicação da tese firmada, como, por exemplo, o prazo prescricional, seu termo a quo e, ainda, os eventuais marcos suspensivos ou interruptivos. A fundamentação exposta pelo Relator referiu-se essencialmente à fase de execução, com a busca de soluções para o caso concreto no Código Tribunal Nacional e na Lei de Execução Fiscal 



    5. Dito isso, é forçoso extrair, por imperativo lógico, as mencionadas balizas jurídicas da própria jurisprudência da Corte Suprema. No caso, verifica-se que há precedentes de ambas as turmas do STF com a aplicação da Lei 9.873/1999 à prescrição da pretensão punitiva e que essa interpretação também foi estendida à prescrição ressarcitória. 



    6. Aplicação das causas interruptivas conforme parâmetros fixados pelo Supremo Tribunal Federal no MS 32.201 (1ª Turma), leading case sobre o tema naquela Corte. Aplicação de tal entendimento pela 2ª Turma do STF no MS 36.067, com a incidência de 5 causas interruptivas. Ausência de limitação da quantidade de causas interruptivas do prazo prescricional e possibilidade de interrupção da prescrição antes da autuação do processo de controle externo no TCU. 



    7. Já decidiu o STF que não apenas a citação ou intimação do responsável, mas qualquer ato inequívoco que importe a apuração do fato tem o condão de interromper o prazo prescricional (MS 35.208). 



    8. Em outro precedente (MS 35.430 AgR), o STF afastou alegação de prescrição mesmo a citação tendo ocorrido no processo de controle externo há aproximadamente dez anos da ocorrência dos fatos ilícitos, pois “a Administração não se manteve inerte durante o lapso temporal acima citado”. 



    9. Nos termos do voto do Ministro-Relator do MS 35.430: “(...), o efeito interruptivo da prescrição decorrente da apuração do fato pela Administração Pública, descrito no art. 2º, II, da Lei 9873/1999, prescinde de notificação, cientificação ou citação dos investigados, ocorrendo tão somente com o desaparecimento da inércia do poder público para investigar um determinado fato. A integração subjetiva da apuração, após a identificação formal ou indiciária dos responsáveis, aferida a realidade do fato, é elemento que integra a regularidade da apuração e seus resultados, mas não a eficácia interruptiva da prescrição que exige, aqui, tão somente o atuar do órgão sancionador. (...)”. 



    10. Também já se considerou suficiente para a interrupção do prazo prescricional o recebimento e a autuação de processo de representação, pois configura ato voltado à apuração dos fatos (MS 37.293 AgR). 



    11. Do exposto, atos anteriores ao chamamento do responsável ao processo de controle externo, desde que voltados à investigação dos fatos, tem aptidão para interromper o prazo prescricional, nos termos da jurisprudência do STF. 



    12. Inexistência, no presente caso, de materialização do prazo de prescrição de 5 anos. 



    13. Não ocorrência da prescrição intercorrente. Nos termos da Resolução/TCU 344/2022, a prescrição intercorrente apenas ocorre com a paralisação do processo de controle externo por mais de três anos. Hipótese não verificada no caso concreto. 



    14. Não cabimento do pedido de liminar, ante a ausência do fumus boni iuris e do periculum in mora. 



    15. Proposta de encaminhamento ao Supremo Tribunal Federal, a título de informações da autoridade apontada como coatora. (doc. 27)



    É o relatório. Decido.



    Dispenso a vista à Procuradoria-Geral da República, com fundamento no art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal (RISTF), eis que os autos estão suficientemente instruídos com os atos impugnados e tratam de matéria estritamente de direito, sobre a qual há jurisprudência firmada nesta Suprema Corte.



    Conforme relatado, a impetrante insurge-se contra ato praticado pelo TCU, que promoveu a sua citação para apresentar defesa na TC n. 019.997/2022-1, imputando-lhe débito de R$ 4.187.333,95 (doc. 20). Neste, writ, busca obstar a própria continuidade da Tomada de Contas Especial, em virtude de suposto direito líquido e certo ao reconhecimento da consumação da prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória quinquenal e da prescrição intercorrente no feito.



    Considerando o atual estágio do procedimento, que ainda sequer conta com o primeiro julgamento pelo órgão, é inviável aferir a liquidez e a certeza do direito invocado pela impetrante. 



    A rigor, os termos iniciais de prescrição suscitados na inicial correspondem apenas à primeira análise realizada pela unidade técnica do Tribunal de Contas da União para instrução do feito. A análise, evidentemente, é preliminar e propositiva, que poderá ou não ser adotada por ocasião do julgamento da Tomada de Contas Especial. Haverá, ainda, manifestação do Ministério Público de Contas junto ao TCU no curso do feito.



    Para além disso, a impetrante ainda poderá apresentar suas razões de defesa e até interpor recursos cabíveis durante o procedimento, os quais podem, inclusive, ser acolhidos pelo Tribunal de Contas. A própria prescrição poderá, se o caso, ser reconhecida pelo órgão, ao final das etapas regulares do procedimento, nos termos do Regimento Interno do TCU e da Lei n. 8.443/1992.



    Dessa forma, entendo ser prematura a pretensão de obstar o regular trâmite do procedimento administrativo, no qual a impetrante poderá exercer, adequadamente, seu direito ao contraditório e à ampla defesa. 



    O simples ato de citação, por si só, não revela ilegalidade, tampouco justifica, na via mandamental, decisão que impeça, já nesta fase inicial do procedimento, o exercício de competência constitucionalmente atribuída ao TCU para julgar as contas daqueles que deram causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário (art. 71, II, da Constituição da República).



    Nesse sentido, registro os seguintes julgados de ambas as Turmas do Supremo Tribunal Federal:



    EMENTA Agravo regimental em mandado de segurança. Tribunal de Contas da União. Citação para apresentar defesa em tomada de contas especial. Direito líquido e certo não evidenciado. Impossibilidade de se obstar, neste momento, a competência constitucional do TCU. Precedentes. Agravo regimental ao qual se nega provimento. 1. O writ volta-se contra ato proferido pelo Tribunal de Contas da União consistente na expedição de ordem de citação dos ora agravantes para apresentarem defesa nos autos da tomada de contas instaurada naquela Corte de Contas. 2. Todavia, o ato de citação em processo de controle externo não configura, por si, ato ilegal ou abusivo passível de correção por meio de mandado de segurança, sendo vedado ao Poder Judiciário obstar o procedimento exercido nos limites da competência constitucional do TCU. Precedente. 3. Ao longo do trâmite do processo, incumbe aos impetrantes apresentarem suas razões de defesa e até mesmo interpor recursos legalmente cabíveis durante o referido trâmite, ou mesmo após seu término. 4. Agravo regimental não provido. (MS 38744 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 1º/12/2022; grifei)



    EMENTA Agravo interno em mandado de segurança. Ato supostamente ilegal do Tribunal de Contas da União (TCU). Citação. Tomada de contas. Pessoa jurídica de direito privado. Competência constitucional. Artigo 71, inciso II, da CF. Natureza dos recursos auditados. Fundamentos não atacados. Súmula nº 287 do STF. Não provimento. 1. A Constituição Federal de 1988 define a competência do TCU como auxiliar do Congresso Nacional no controle financeiro externo da atuação administrativa e, entre suas funções, inclui-se a relevante missão de julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário (art. 71, inciso II, da Constituição Federal). 2. Conforme assentado no MS nº 24.379/DF, de minha relatoria, não é a natureza do ente envolvido na relação que autoriza ou não a atuação da Corte de Contas da União, mas sim a origem dos recursos envolvidos. Tal fundamento não foi especificadamente impugnado pelo agravante, o que atrai o óbice da Súmula nº 287 do STF, e, por conseguinte, a manutenção da decisão agravada. 3. Não bastasse o óbice sumular, o writ volta-se contra ato proferido pelo Tribunal de Contas da União consistente na expedição de ordem de citação da ora impetrante para apresentar defesa nos autos da tomada de contas instaurada naquela Corte de Contas. 4. Todavia, o ato de citação em processo de controle externo não configura, por si, ato ilegal ou abusivo passível de correção por meio de mandado de segurança, sendo vedado ao Poder Judiciário obstar o procedimento exercido nos limites da competência constitucional do TCU. Precedente. 5. Agravo regimental não provido. (MS 37923 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 5/5/2022; grifei)



    EMENTA Agravo regimental em mandado de segurança. Tribunal de Contas da União. Citação para apresentar defesa em tomada de contas especial. Direito líquido e certo não evidenciado. Impossibilidade de se obstar, no presente momento processual, a competência constitucional do TCU. Precedentes. Agravo regimental ao qual se nega provimento. 1. O writ volta-se contra ato proferido pelo Tribunal de Contas da União consistente na expedição de ordem de citação dos ora agravantes para apresentarem defesa nos autos da tomada de contas instaurada naquela Corte. 2. Todavia, o ato de citação em processo de controle externo não configura, por si, ato ilegal ou abusivo passível de correção por meio de mandado de segurança, sendo vedado ao Poder Judiciário obstar o procedimento exercido nos limites da competência constitucional do TCU. Precedente. 3. Ao longo do trâmite do processo, incumbe aos impetrantes a apresentação de suas razões de defesa e até mesmo a interposição de recursos legalmente cabíveis durante o referido trâmite, ou mesmo após seu término. 4. Agravo regimental não provido. (MS 38685 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 19/3/2024)



    É, portanto, prematuro o controle jurisdicional pretendido pela impetrante, sobretudo de obstar, desde já, o trâmite do procedimento administrativo, em que sequer há, como dito, pronunciamento definitivo do TCU. Apenas com a conclusão do procedimento é que será possível aferir, com o grau de certeza próprio da via mandamental, a ocorrência ou não da prescrição invocada.



    Posto isso, nego seguimento ao presente mandado de segurança.



    Publique-se.



    Brasília, 29 de abril de 2025.



Ministro Cristiano Zanin



Relator