Tribunal: STF
Processo: RE 1556948
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-07-03
Data de publicação: 2025-07-03

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO CIVIL E ADMINISTRATIVO. ASSOCIAÇÃO. EXERCÍCIO DE ATIVIDADE EM DESCONFORMIDADE COM NORMAS INFRACONSTITUCIONAIS. OFENSA REFLEXA. ENUNCIADO Nº 636 DA SÚMULA DO STF. NEGATIVA DE SEGUIMENTO.



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 2ª Região, assim ementado:



     



    “APELAÇÃO. SUSEP. MULTA. ADMINISTRATIVA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. NULIDADE NÃO COMPROVADA. EXERCÍCIO REGULAR DO PODER DE POLÍCIA. 



    1. Os Apelantes buscam a reforma da sentença que julgou improcedentes os pedidos de declaração de nulidade do procedimento administrativo n. 15414.625859/2018-79, e determinação do cancelamento da multa de natureza não tributária, aplicada em processo administrativo sancionador que concluiu pela ocorrência de infração ao disposto no parágrafo único do art. 757 do Código Civil, e no art. 24 do Decreto-Lei nº 73/1966, em virtude da constatação da realização de operação de seguro, cosseguro, resseguro ou capitalização sem a devida autorização legal. 



    2. Não evidenciada ilegalidade no processo administrativo que culminou na aplicação da multa impugnada, dado que os agravantes tiveram oportunidade de apresentar defesa e recurso, apreciados por decisões devidamente motivadas e com a indicação do fundamento legal, além de a multa aplicada estar em consonância com a legislação pertinente (art. 113 do Decreto-Lei nº 73/66, art. 17 da Resolução CNSP n.º 243/2011). 



    3. A nulidade do auto de infração nº 15414.625859/2018-79 (Representação SUSEP/DICON/CGCOF/COATE Nº 55/2018) instaurado pela SUSEP não está demonstrada. O documento descreveu a conduta fiscalizada, circunstância suficiente para a defesa da empresa. 



    4. Ainda, a materialidade da conduta infracional, consistente na atuação irregular e sem autorização da Associação em atividades típicas de seguradora, ficou demonstrada por meio de prova testemunhal colhida no procedimento administrativo 



    5. Sobre as multas administrativas, esta Corte vem entendendo que não cabe a modificação da punição pelo Poder Judiciário quando a autarquia observa os limites dispostos na normas de regência da matéria 



    5. A penalidade aplicada na esfera administrativa foi adequadamente motivada e não exorbitou o princípio da legalidade. Desse modo, mostra-se ausente o direito à anulação do processo administrativo e consequente penalidade, conforme reconhecido em sentença. 



    6. Nenhum dos argumentos trazidos pela Associação, em suas razões de apelação, logrou desconstituir os fundamentos da sentença, que ora se mantém. 



    7. Apelação conhecida e desprovida.” (e-doc. 126).



    2. Opostos embargos de declaração, foram parcialmente providos, para correção de erro material que não alterou o resultado do acórdão embargado (e-doc. 164).



    3. No recurso extraordinário, interposto com base na al. “a” do permissivo constitucional, a parte recorrente aponta violação aos arts. 5º, incs. II, XVII, XVIII, XIX e XX; 21, inc. VIII; e 60, § 4º, inc. IV, da Constituição da República. 



    3.1. Afirma que as associações têm liberdade de dispor sobre quaisquer objetivos não vedados em lei. Sustenta que "submeter a recorrente à fiscalização da SUSEP implicaria restrição ao direito fundamento da liberdade de associação". Argumenta que "a prática do associativismo mutualista de proteção veicular encontra licitude como fonte do direito" (e-doc. 174).



    4. Nas contrarrazões, a parte recorrida alega a impossibilidade de apreciação da matéria, considerando que o recurso extraordinário não serve ao reexame de provas. Argumenta que a parte recorrente não demonstrou contrariedade direta à Constituição nem repercussão geral da matéria. Aduz a ausência de prequestionamento e deficiência da fundamentação. Sustenta, no mérito, o acerto da decisão recorrida (e-doc. 185).



    É o relatório. 



    Decido.



    5. Para melhor exame da controvérsia, transcrevo os fundamentos constantes da decisão impugnada:



    “Quanto ao mérito, melhor sorte não assiste à Recorrente. 



    O Apelante expôs como razões para reforma da sentença, em síntese: (a) prescrição da pretensão punitiva administrativa; (b) a violação ao princípio da legalidade e da reserva legal - violação aos artigos 5º, II e XXXIX, e nº 37, caput, da Constituição Federal; (c) irregularidade do processo administrativo sancionador; (d) ilegalidade da multa aplicada; (e) menção, em sentença, à Ação Civil Pública n. 5008867-34.2018.4.04.7204/SC, sem que tenha havido o trânsito em julgado desta ação. 



    O apelante busca afastar a cobrança da multa por realizar operação de seguro, cosseguro, resseguro ou capitalização, sem a devida autorização, em infração ao artigo 757 do Código Civil; artigo 24 do Decreto-Lei nº 73, de 1966; ao artigo 113 do Decreto-Lei nº 73, de 1966; e artigo 17 da Resolução CNSP nº 243, de 2011. 



    A SUSEP é uma autarquia criada pelo Decreto-lei nº 73/1966, vinculada ao Ministério da Economia, responsável pelo controle e fiscalização dos mercados de seguro, previdência privada aberta, capitalização e resseguro. 



    Trata-se, portanto, de modalidade de agência reguladora, dotada de poder normativo e fiscalizatório, entre outros. É o que se observa nos seguintes dispositivos:



    (...)



    Desse modo, não subiste a alegação de violação ao princípio da legalidade e da reserva legal. A multa é pena prevista diretamente no Decreto-Lei n.º 73/1966. 



    A nulidade do auto de infração nº 15414.625859/2018-79 (Representação SUSEP/DICON/CGCOF/COATE Nº 55/2018) instaurado pela SUSEP não está demonstrada. O documento descreveu a conduta fiscalizada, circunstância suficiente para a defesa da empresa. 



    Ainda, a materialidade da conduta infracional, consistente na atuação irregular e sem autorização da Associação em atividades típicas de seguradora, ficou demonstrada por meio de prova testemunhal colhida no procedimento administrativo, conforme trecho destacado em sentença: (...).” (e-doc. 126, p. 2 e 3).



    6. Conforme se extrai do trecho acima citado, a multa discutida nos autos foi aplicada à parte recorrente por ter esta associação atuado de forma irregular e sem autorização em atividades típicas de seguradora, em violação a diversos dispositivos infraconstitucionais. 



    7. O Tribunal de origem, a partir da análise do contexto fático-probatório e com amparo no Código Civil, no Decreto-Lei nº 73, de 1966, e na Resolução CNSP nº 243, de 2011, concluiu que a associação recorrente descumpriu normas infraconstitucionais que regulam a matéria. 



    7.1. Dessa forma, o exame da alegada ofensa ao texto constitucional envolve a reanálise da interpretação dada a tais normas pelo Juízo a quo. A afronta à Constituição, se ocorrente, seria indireta, o que inviabiliza o recurso extraordinário. Nesse sentido, menciono as seguintes decisões:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. MULTA ADMINISTRATIVA. IRREGULARIDADES. PROPORCIONALIDADE DA PENA. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DE REEXAME DE PROVAS. OFENSA CONSTITUCIONAL INDIRETA. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.”



    (RE nº 844.316-AgR/RS, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, j. 10/02/2015, p. 27/02/2015).



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Processual Civil. Liquidação extrajudicial de ex-seguradora. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. A afronta aos princípios da legalidade, do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, dos limites da coisa julgada ou da prestação jurisdicional, quando depende, para ser reconhecida como tal, da análise de normas infraconstitucionais, configura apenas ofensa indireta ou reflexa à Constituição Federal. 2. Inadmissível, em recurso extraordinário, o reexame dos fatos e das provas dos autos, bem como da legislação infraconstitucional. Incidência das Súmulas nºs 279 e 636/STF. 3. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 1% (um por cento) do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC). 4. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.”



    (ARE nº 1.163.081-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli (Presidente), Tribunal Pleno, j. 30/11/2019, p. 1º/02/2019).



    8. Destaco, ainda, que esta Suprema Corte entende inadmissível a interposição de recurso extraordinário por contrariedade ao princípio da legalidade, quando a verificação da ofensa envolva a reapreciação de interpretação dada a normas infraconstitucionais pelo Tribunal a quo (enunciado nº 636 da Súmula do STF).



    9. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021, p. 30/11/2021; Rcl nº 24.841-EDAgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020).  



    10. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC. 



    11. Ante o exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º do RISTF. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 3 de julho de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator