Tribunal: STF
Processo: ADPF 854
Classe: ADPF
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-20
Data de publicação: 2025-02-20

Ementa:

Inteiro teor:
DESPACHO:



O SENHOR MINISTRO FLÁVIO DINO: 



1. O presente Despacho vem em resposta às Petições de nºs. 17.623/2025 (Nota Técnica AUDGESTÃOINOVAÇÃO - TCU nº. 001/2025) e 16.979/2025 (Informações sobre o bloqueio de valores referentes a transferências fundo a fundo e abertura de contas específicas), juntadas na ADPF 854. Tais informações, relativas ao tema das emendas em Saúde, foram prestadas pelo Tribunal de Contas da União (TCU) e pelo Ministério da Saúde (MS), por intermédio da Advocacia-Geral da União (AGU), respectivamente. 



2. De início, é imprescindível registrar que é falsa a versão de que existe amplo e imotivado bloqueio de emendas parlamentares na área da Saúde, ou qualquer outra. O que há é a imposição de obrigações de fazer, nos termos do artigo 139, IV, do CPC, em face de descumprimento de decisões do Plenário do STF, proferidas em várias oportunidades, desde 2022. E tais decisões judiciais estão estritamente assentadas na Constituição Federal, na Lei Complementar nº. 101/2000, na Lei Complementar nº. 210/2024 e na Resolução CN nº. 001/2006, normas estas aprovadas pelo Poder Legislativo. Ocorre que não basta a existência de velhas ou novas leis, se elas não forem cumpridas - conforme fixado em determinações judiciais. 



3. É de indeclinável justiça sublinhar os notáveis avanços no arcabouço normativo e na sua implementação, derivados da persistente atuação do STF e da indispensável colaboração dos demais Poderes e órgãos estatais, com singular destaque ao TCU e à CGU, que têm atendido às requisições do STF, com eficiência e presteza. 



4. Prosseguindo nas medidas destinadas a assegurar o império da Lei quanto ao tema das emendas parlamentares, enfatizo a permanente busca do diálogo com os Poderes Executivo e Legislativo, como é da natureza dos processos estruturais no STF, a fim de encontrar pontos de equilíbrio e superar impasses. Este Despacho dá continuidade a esse processo de diálogos e ajustes, especialmente no que se refere ao sensível tema do financiamento da Saúde. 



5. Observo que esse enfoque especial quanto às emendas parlamentares destinadas à Saúde justifica-se plenamente diante da elevadíssima estatura conferida a essa política pública, nos arts. 196 e seguintes da Constituição Federal. Coerente com isso, expressa disposição constitucional determina que grande parte das emendas sejam encaminhadas para o sistema de Saúde (art. 166, § 9º, da CF). E o mais importante: trata-se de um serviço que, todos os dias, é demandado pelas famílias brasileiras, cujos direitos são muitas vezes negados - com profissionais que não existem ou não comparecem regularmente ao trabalho; equipamentos quebrados; estruturas precárias; filas intermináveis - tudo isso resultando em lesões e mortes absolutamente evitáveis. 



6. Nesse passo, destaco relevante trecho da Nota Técnica AUDGESTÃOINOVAÇÃO - TCU nº. 001/2025:



      “... nos últimos seis anos, aproximadamente 86% das emendas parlamentares pagas foram executadas por meio de transferências, enquanto 14% ocorreram por aplicação direta. Entre as transferências, apenas cerca de 19% permitem rastrear o percurso do recurso desde o autor da emenda até o beneficiário final (fornecedor de bens e serviços), utilizando extratos bancários. Isso ocorre porque 69% das transferências foram feitas na modalidade Fundo a Fundo, que utiliza contas genéricas e inviabiliza a rastreabilidade até o beneficiário final por meio de extratos bancários.” (e-doc. 1.583 da ADPF 854)



7. Em decisão datada de 18/02/2025, duas determinações judiciais foram especialmente voltadas à superação das zonas de escuridão apontadas pelo TCU, quais sejam: 



    “9. ... 



    v) que sejam expedidos Ofícios ao Ministro-Presidente do TCU e ao Presidente da ATRICON, a fim de que, no prazo de 60 (sessenta) dias corridos, a contar desta data, apresentem números, por Estado, referentes ao planejamento ou aos resultados do trabalho realizado pelo TCU e pelos Tribunais de Contas dos Estados e dos Municípios, por meio da Rede Integrar, conforme item 8 desta decisão; 



    vi) que sejam expedidos Ofícios aos Presidentes do Banco do Brasil e da Caixa Econômica Federal, para que efetuem, no prazo de 60 (sessenta) dias corridos, a contar desta data, as adaptações técnicas necessárias à efetivação da medida mencionada no item 8 desta decisão, conforme Nota Técnica do TCU.” (e-doc. 1.588 da ADPF 854)



8. Também em busca de cumprir os mandamentos constitucionais de transparência e rastreabilidade (art. 163-A da CF), realço, neste momento, outro importante trecho da citada Nota Técnica do TCU: 



    “…a aplicação das regras previstas na Instrução Normativa TCU 93/2024 às emendas parlamentares transferidas na modalidade Fundo a Fundo poderia ampliar significativamente a rastreabilidade desses recursos. Atualmente, essa instrução exige que, nas transferências especiais, sejam criadas contas correntes específicas para cada autor e para cada ano da emenda. A partir da determinação do Min. Flávio Dino, essa mesma exigência foi estendida às emendas parlamentares na área da saúde, transferidas via Fundo a Fundo, prevendo-se que a rastreabilidade das emendas dos últimos seis anos pode aumentar de 19,1% para algo em torno de 87%. 



    Isso porque também é importante que os bancos responsáveis pela gestão de recursos de entes públicos incluam nos extratos bancários informações como CPF ou CNPJ dos destinatários finais em todos os extratos. Com essas duas medidas combinadas, a rastreabilidade das emendas parlamentares individuais se aproximaria de 100%.” (e-doc. 1.583 da ADPF 854)



9. Em resposta à determinação de 23/12/2024 para que o Ministério da Saúde notificasse gestores estaduais e municipais, a fim de que - quanto aos recursos de emendas parlamentares - fossem “bloqueados nas contas os [valores] recebidos de transferências fundo a fundo” até que abrissem “contas específicas para cada emenda parlamentar na área da saúde”, o Ministério informou: 



    “6. ... Por meio da Nota Técnica n. 10/2025, [...] o Fundo nacional de Saúde (FNS), para fins de cumprimento do que determinado em 23/12/2024, emitiu, por meio do Sistema InvestSUS Gestão, notificação aos gestores locais do SUS a orientar a manutenção dos recursos de emendas parlamentares bloqueadas nas contas e a abertura de constas bancárias específicas para cada emenda na área da Saúde... 



    7. Em 26/12/2024, o FNS expediu os Ofícios COANF/CGNOEX/FNX/SE/MS n. 83/2024 e 84/2024 ao Banco do Brasil e à Caixa Econômica Federal para enviar uma planilha com lista de emendas que exigiam a pré-abertura de contas correntes específicas...” (e-doc. 1575 da ADPF 854). 



10. Relativamente à determinação de bloqueio, o Banco do Brasil informou que efetivou bloqueio total ou parcial em 3.822 contas, correspondente a R$ 2.124.705.919,80, e 214 contas estavam sem saldo disponível; por sua vez, a Caixa Econômica Federal registrou que, em 1.347 contas, o bloqueio foi efetivado na totalidade dos valores indicados, somando R$ 1.247.474.022,74; em 280 contas o bloqueio foi parcial, totalizando R$ 191.789.722,74, e em 29 contas nada foi feito, por insuficiência de saldo (e-doc. 1575 da ADPF 854). 



11. Quanto à abertura de contas específicas, o Banco do Brasil informou que fez a pré-abertura de 4.154 contas, em 27 e 30/12/2024, e, em 09/01/2025, 890 destas estavam regularizadas pelos gestores e aptas à movimentação; por outro lado, a Caixa Econômica Federal comunicou a abertura de 2.642 contas, em 26 e 27/12/2024, sendo que 173 delas foram regularizadas pelos gestores e podem ser movimentadas. Ou seja, constata-se, até o momento, insuficiente índice de cumprimento da decisão judicial pelos gestores locais, na medida em que não regularizam as contas bancárias específicas (e-doc. 1575 da ADPF 854). 



12. Em face das informações trazidas aos autos, REITERO que não remanescem impedimentos à execução de emendas parlamentares de Saúde em relação às quais se verifique, cumulativamente: 



1) abertura de contas específicas, individualizadas por emenda; e 



2) regularização cadastral pelos gestores locais. 



     Tal conclusão considera exclusivamente o requisito da “abertura de contas específicas”, razão pela qual não se afasta a possibilidade de que outros obstáculos de ordem técnica sejam identificados pelas instâncias administrativas ou controladoras, caso a caso. 



13.  Com o fundamento acima exposto, determino a INTIMAÇÃO do Conselho Nacional de Secretários de Saúde (CONASS) e do  Conselho Nacional de Secretarias municipais de Saúde (CONASEMS), assim como do Fórum Nacional de Governadores, da Confederação Nacional de Municípios (CNM) e da Frente Nacional de Prefeitas e Prefeitos (FNP), para que Estados e Municípios regularizem, em 30 (trinta) dias corridos, que fluem a partir desta data, todas as contas específicas referentes às emendas parlamentares da Saúde. Posteriormente, se necessário, serão adotadas outras medidas previstas em Lei. 



14.  Em continuidade à devida execução dos recursos de emendas parlamentares destinadas à Saúde, determino a INTIMAÇÃO a AGU e a expedição de Ofício à Exma. Ministra da Saúde, a fim de que sejam apresentados, no prazo de 15 (quinze) dias úteis, as medidas e o fluxo adotados para assegurar o cumprimento da determinação constante no art. 4º, § 4º, da LC nº. 210/2024, e ratificada em decisão de 02/12/2024, de que a destinação de recursos para a Saúde atenda às “orientações e [aos] critérios técnicos indicados pelo gestor federal do Sistema Único de Saúde (SUS) e fixados pelas Comissões Intergestores Bipartite e Tripartite (CITs), com base no art. 14-A da Lei nº. 8.080/1990. O cumprimento deste requisito deve ser aferido pelo gestor federal PREVIAMENTE à liberação do recurso, e o seu descumprimento caracteriza impedimento de ordem técnica à execução, na forma do art. 10, XXII, da LC nº. 210/2024. Ademais, a execução de emendas em saúde deve ser expressamente referida na Programação Anual de Saúde (PAS) e na prestação de contas por meio do Relatório Anual de Gestão (RAG)” (e-doc. 1.006 da ADPF 854). 



15.  Por oportuno, ainda relativamente ao controle da execução de “emendas PIX”, determino a INTIMAÇÃO da Secretaria de Relações Institucionais (SRI), do Ministério da Fazenda (MF) e do Ministério do Turismo (MTur), por intermédio da AGU e com o envio de Ofícios aos respectivos Ministros, para que seja aferido se os critérios de transparência e rastreabilidade (art. 163-A da CF) estão sendo observados nos casos de emendas destinadas a eventos, beneficiados ou não pela Lei nº. 14.148/2021 (que versa sobre o Programa Emergencial da Retomada do Setor de Eventos - Perse). Os Ministérios devem informar i) a existência de contas específicas para o recebimento de recursos oriundos de “emendas PIX”; ii) se é possível a rastreabilidade desde a destinação da emenda até o pagamento dos beneficiários finais (fornecedores de produtos e serviços associados aos citados eventos) e iii) se o evento se insere (ou não) no Perse. 



    Determino a extração de cópias do e-doc. 1575 da ADPF 854, com posterior juntada nas ADIs 7688, 7695 e 7697. 



    À SEJ para providências, com urgência. 



    Publique-se.



    Brasília, 20 de fevereiro de 2025.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



Documento assinado digitalmente