Tribunal: STF
Processo: ARE 1536198
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-17
Data de publicação: 2025-03-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ementado nos seguintes termos: 



    “APELAÇÃO CÍVEL - Ação Civil Pública – Comunidade Terapêutica – Missão Belém em Jundiaí – Pedido de interdição e realocação dos ocupantes – Infringência às normas sanitárias – Sentença de improcedência – Irresignação do Ministério Público – Cabimento – Acolhimento de pessoas em situação de rua, dependentes químicos e idosos – Desrespeito às Resoluções RDC nº 29/2011 e 283/2005, ambas da ANVISA – Infringência à Lei Estadual nº 10.083/1998 – Pena de interdição prevista no art. 112 da Lei Estadual nº 10.083/1998 – Inexistência de CNPJ, fichas individuais para os residentes ou de regularização das instalações – Comunidade terapêutica irregular – Necessidade de interdição – Inexistência de dever dos réus, particulares, em fornecer destino certo aos ocupantes – Princípio da legalidade insculpido no artigo 5º, inciso II, da CF/88 – Dever do Poder Público municipal de promover a integração social dos setores desfavorecidos – Inteligência do art. 23, inciso X, da CF/88 – Assistência social a ser fornecida pelo Município – Dever de atender às ações assistenciais de caráter de emergência – Inteligência do art. 15, inciso IV, da Lei Federal 8.742/1993 – Imposição ao Município da obrigação de providenciar alternativas de moradia aos atuais residentes da missão – Sentença reformada – Recurso provido, em parte” (eDOC 21 – ID: 3832069ª, p. 2)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 1º, III; 5º, VI, XV e XXIII; e 93, IX, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, alega-se que o acórdão impugnado, ao determinar a desocupação do imóvel utilizado pelo projeto Missão Belém, incorreu em ofensa aos princípios da liberdade religiosa, da igualdade, da função social da propriedade e da dignidade humana.



    Sustenta-se que os recorrentes missionários que pertencem ao Movimento Religioso Missão Belém, não são clínicas, casa de repouso ou similares e, portanto, não estariam enquadrados nestas hipóteses (eDOC 23 – ID: f2616b4a, p. 39).



    Aduz-se que o projeto visa à acolher pessoas que estão em extrema situação de pobreza e optaram por integrá-lo. Argumenta-se que [e]m sua classificação canônica, o Movimento Religioso Missão Belém, assim como suas atividades estão classificadas como Associação privada de Fiéis, que não podem ser confundidas com as Associações civis, regulamentadas no artigo 40 do Código Civil Brasileiro de 2002, mas sim, devem ser entendidas conforme o Cânon 298 do Código de Direito Canônico (...) e que estas (...) são uma agregação de batizados, leigos e clérigos, que se unem buscando viver a mais alta forma de caridade e levarem uma vida de perfeição cristã (eDOC 23 – ID: f2616b4a, p. 37).



    É o relatório.



    Decido. 



    O recurso não merece prosperar. 



    O Tribunal de origem, ao examinar a legislação infraconstitucional aplicável à espécie e o conjunto probatório constante dos autos, consignou que, apesar da relevância social das atividades exercidas pela Missão Belém, foram constatadas diversas irregularidades no funcionamento da instituição que obstam o prosseguimento de sua atuação, tais como a construção em zona de proteção ambiental, a violação de normas sanitárias e a ausência de documentação necessária para o exercício de suas atividades. Diante dos elementos acostados aos autos, determinou a interdição do estabelecimento e, consequentemente, a realocação das pessoas acolhidas em outra instituição. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado: 



    “Após visitas realizadas nos meses de fevereiro e março de 2018, constatou-se que as atividades desenvolvidas pela Missão Belém em Jundiaí compreendem o acolhimento de pessoas em situação de vulnerabilidade social, dependentes químicos e idosos (fls. 76/77, 87/89 e 133/135). A Missão Belém em Jundiaí envolve duas unidades, uma destinada às mulheres, localizada na Avenida Augusto Mazzi, nº 4891, Bairro Rio Acima, Jundiaí, sob coordenação de Sheila Jacinto, (fl. 76/97), e outra unidade para os homens, localizada na Fazenda Santa Marta, na Avenida Luiz Gobbo, s/n, Bairro Serra do Japi, Jundiaí, coordenada por Vanei Davison Gonçalves Borges (fls. 125/175). 



    Em relação a ambas as unidades constatou-se uma série de irregularidades formais (...)



    Em análise da composição dos ocupantes das unidades da Missão Belém datado de 19/09/2018 (fls. 231/235), constatou-se, de fato, haver grande quantidade de ocupantes dependentes químicos e idosos. 



    Além disso, apurou-se que ambas as unidades da Missão Belém situam-se em Áreas de Proteção Ambiental e, desta maneira, deveriam obedecer a uma série de restrições de cunho ambiental (...)



    Diante dessas irregularidades foram lavrados os autos de infração nº 1411, 1412 e 1413 (fls. 188/190), com penalidades de interdição parcial dos estabelecimentos, dando prazo de 60 dias para encerramento das atividades (fls. 256/258). Os referidos autos de infração foram lavrados em 25/10/2018, tendo findado o prazo para encerramento das atividades em 24/12/2018.



    (...)



    Entretanto, em visita realizada em 29/01/2019 (fls. 262/263), constatou-se que a ordem de encerramento não fora cumprida. Nessa ocasião foram lavrados os autos de infração nº 1782, 1783 e 1784 (fls. 267/269), bem como os Boletins de Ocorrência nº 179/2019 e 187/2019 (fls. 272/275). 



    O Município de Jundiaí esteve nas duas unidades da Missão Belém (fls. 231/235), chegando a conclusão que, referente à composição das unidades em 19/09/2018, a grande maioria dos internos eram usuários de drogas, existindo idosas na unidade feminina.



    (...)



    A prova oral existente, com o depoimento pessoal de Sheila (fl. 701) e de José Antônio (fl. 702), e das testemunhas Carlos Eduardo (fl. 704), Adriana (fl. 706), Michael (fl. 708), Dr. Augusto César Scerni (fl. 768) e Pe. Giampetro Carraro (fl. 768), toda corroborou a prova documental acima detalhada, no sentido de que, apesar de a Missão Belém exercer relevante serviço social em prol da população de rua, não há, de fato, a documentação necessária, inexistindo cadastro de CNPJ ou mesmo qualquer tipo de autorização para funcionamento.



    (...)



    A tese defensiva esboçada gira em torno da não caracterização da Missão Belém como uma comunidade terapêutica. Assim, segundo alegam os dirigentes da Missão Belém, as diretivas da Resolução RDC nº 29/2011, do artigo 86 da Lei Estadual nº 10.083/1998, da Lei nº 10.741/2003 e da Resolução RDC nº 283/2005 não seriam aplicáveis.



    O artigo 86 da Lei Estadual nº 10.083/1998 estabelece o seguinte: 



    Artigo 86 - Todo estabelecimento de interesse à saúde, antes de iniciar suas atividades, deverá encaminhar à autoridade sanitária competente declaração de que suas atividades, instalações, equipamentos e recursos humanos obedecem à legislação sanitária vigente, conforme modelo a ser estabelecido por norma técnica, para fins de obtenção de licença de funcionamento através de cadastramento. 



    A mesma Lei Estadual nº 10.083/1998 estabelece o que considera infração sanitária, bem como a interdição do estabelecimento, em seus artigos 110 e 112, inciso IX, veja-se: 



    Artigo 110 - Considera-se infração sanitária para fins deste Código e de suas normas técnicas a desobediência ou a inobservância ao disposto nas normas legais e regulamentos que, por qualquer forma, se destinem à promoção, preservação e recuperação da saúde.



    (...) 



    Artigo 112 - As infrações sanitárias, sem prejuízo das sanções de natureza civil ou penal cabíveis, serão punidas, alternativa ou cumulativamente, com penalidades de: 



    (...) 



    IX - interdição parcial ou total do estabelecimento, seções, dependências e veículos;



    A Lei Federal 9.782/1999 estabelece ser competência da União no âmbito do Sistema Nacional de Vigilância Sanitária, acompanhar e coordenar as ações estaduais, distrital e municipais de vigilância sanitária, conforme artigo 2º, inciso V, da referida Lei, cabendo à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a elaboração de normas para regular as atividades de serviços privados de saúde, tendo em vista a sua relevância pública, conforme artigo 15, inciso XI, da Lei Federal 8.080/1990. 



    A Resolução RDC nº 29/2011 da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA), por sua vez, é plenamente aplicável, pois se aplicam a todas instituições que prestem serviços de atenção a pessoas com transtornos decorrentes do uso, abuso ou dependência de substâncias psicoativas (SPA) em regime de residências, incluindo as instituições filantrópicas, conforme expresso teor dos artigos 1º e 2º (...)



    A Resolução RDC nº 29/2011 da ANVISA tem uma série de requisitos aplicáveis à Missão Belém e não cumpridos (...)



    A mesma resolução em seu artigo 24 afirma que o descumprimento das disposições ali contidas constitui infração sanitária, nos termos da Lei nº. 6.437, de 20 de agosto de 1977, sem prejuízo das responsabilidades civil, administrativa e penal cabíveis. 



    Na Lei nº 6.347/1977 é expressa a possibilidade de interdição em caso de inobservância das exigências sanitárias relativas a imóveis, conforme artigo 10, inciso XXIV. 



    As exigências acima listadas são corroboradas pelos termos da Resolução RDC nº 283/2005 da ANVISA, que regulamenta o funcionamento e longa permanência para idosos, tendo Sheila (fl. 701) deixado claro que as pessoas presentes na Missão Belém podem ali permanecer quanto tempo decidirem ficar (minuto 7:44 do depoimento de Sheila), mesmo que, em sua maioria, elas permaneçam pelo período de 6 meses (...)



    A Resolução RDC nº 283/2005 da ANVISA traz uma série de requisitos para o cuidado com idosos em instituições de longa permanência para idosos. 



    As atividades desenvolvidas, portanto, podem ser cadastradas nos CNAE 8720-4/99 e 8711-5/02, sendo plenamente aplicável a legislação invocada pelo Município de Jundiaí para aplicar a pena de interdição. 



    Desta forma, por todo o acima exposto a Missão Belém, apesar de produzir inegável benefício à sociedade pela sua atividade, em suas unidades em Jundiaí, viola as normas sanitárias existentes, estando em franca contrariedade aos termos das Resoluções RDC nº 29/2011 e 283/2005 da ANVISA, não sendo cadastrada perante os órgãos municipais e, muito menos, cumprindo os requisitos básicos de funcionamento. Há, além disso, indicação do armazenamento de alimentos em galpão coberto, mas próximo a diversos materiais (fl. 107). Embora o armazenamento dos alimentos não tenha importado em intoxicação ou em mortes (fls. 493/497) dos internos, fato remanesce que o acondicionamento dos alimentos não se faz da maneira exigida pela norma sanitária.



    Não se pode cogitar a regularização das unidades da Missão Belém, porquanto estas se localizam, como antevisto, em zonas de proteção ambiental, dependendo de licenciamento prévio. A unidade localizada na Avenida Augusto Mazzi, nº 4891, situa-se no perímetro Rural, Macrozona de Proteção Ambiental, Hídrica e Desenvolvimento Rural e Zona de Proteção e Recuperação Ambiental da Bacias do Jundiaí Mirim, Capivari e Cachoeira/Caxambu.



    A unidade da avenida Luiz Gobbo, Fazenda Santa Marta, por sua vez, está no perímetro Rural, Macrozona de Proteção da Serra do Japi e Serra dos Cristais, Território de Gestão da Serra do Japi, com vedação a concessão de autorizações para clínicas e causas de repouso ou similares, conforme art. 1º, inciso VIII, da Lei Complementar Municipal nº 518/2012 (fl. 296). 



    Diante deste quadro, de irregularidade das unidades da Missão Belém em Jundiaí, com impossibilidade de regularização, deve-se passar à análise sobre a responsabilidade dos réus em encaminhar os atuais residentes dos estabelecimentos mantidos pela Missão às respectivas famílias ou entidades devidamente regularizadas para recebê-los. 



    Aos particulares aplica-se o princípio da legalidade insculpido no artigo 5º, inciso II, da Constituição Federal de 1988, pelo qual ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei. Ou seja, inexistindo uma disposição legal que obrigue o particular, não se pode impor a ele uma obrigação de encaminhar os atuais residentes a família ou entidades regularizadas. 



    Em relação ao Poder Público, entretanto, dispõe o artigo 23, inciso X da Constituição Federal de 1988 caber aos municípios combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos. E o Supremo Tribunal Federal manifestou-se no sentido de não constituir ofensa à separação de poderes, quando o Poder Judiciário, em ocasiões excepcionais, determina a realização de políticas públicas indispensáveis para a garantia de relevantes direitos constitucionais.



    (...)



    A obrigação de fazer discutida insere-se, na verdade, no âmbito da assistência social, regida pela Lei 8.742/1993. A teor do art. 1º do referido diploma, A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política de Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas. E, na forma do art. 2º, I, "d", da mesma lei, a assistência social tem por objetivo a proteção social, que visa à garantia da vida, à redução de danos e à prevenção da incidência de riscos, especialmente: (...) a habilitação e reabilitação das pessoas com deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária. 



    (...)



    No presente caso, diante das irregularidades verificadas na Missão Belém em Jundiaí há possibilidade de mais de 200 ocupantes, antes moradores de rua, serem, novamente, conduzidos à mesma situação anterior, caso não se reconheça a responsabilidade do Município de Jundiaí em fornecer local adequado se essas pessoas não forem recebidas por suas famílias. Ou seja, em termos práticos, estar-se-ia restringindo o núcleo essencial do direito à assistência social constitucionalmente previsto, direito esse que, como visto, deve ser garantido também pelo município réu. 



    Diga-se, desde esse momento, que não se pode pretender, como aventou o Município de Jundiaí (fls. 512), a exclusão de sua responsabilidade em relação aos ocupantes da Missão Jundiaí que não sejam originários da cidade de Jundiaí. Este raciocínio seria discriminatório em relação aos ocupantes originários de outras localidades e a Constituição Federal de 1988 é expressa no caput do artigo 5º em versar que Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, proibindo além disso, à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, criar distinções entre brasileiros ou preferências entre si (art. 19, III).



    Desta forma, inviável limitar a responsabilidade do Município de Jundiaí nos termos aventados em contestação.



    (...)



    Este contexto, portanto, impõe que a interdição completa e desocupação das unidades localizadas na Avenida Augusto Mazzi, nº 4891, Bairro Rio Acima, sob coordenação de Sheila Jacinto e na Avenida Luiz Gobbo, s/n, Bairro Serra do Japi, coordenada por Vanei Davison Gonçalves Borges, tenha o seu cumprimento condicionado à destinação certa dos ocupantes a suas respectivas famílias ou a entidades devidamente regularizadas e adequadas à suas condições pessoais e de saúde. Ou seja, a interdição fica condicionada ao encaminhamento dos moradores às suas famílias ou, na impossibilidade, a local adequado providenciado pelo Município de Jundiaí. 



    Consequentemente, pelo raciocínio acima exposto, deve-se dar provimento, em parte, ao recurso para dar procedência à ação civil pública e determinar a interdição de ambas as unidades da Missão Belém em Jundiaí objeto da presente ação, não se podendo admitir novos ocupantes em suas dependências, pelo que incumbe ao Município providenciar, desde logo, a identificação dos atuais ocupantes” (eDOC 21 – ID: 3832069a)



    Assim, verifica-se que a matéria debatida no acórdão recorrido restringe-se ao âmbito infraconstitucional, de modo que a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso.



    Além disso, divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes: 



    “DIREITO DO ADMINISTRATIVO. INTERDIÇÃO DE IMÓVEL. INDENIZAÇÃO. COMPREENSÃO DIVERSA. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. A controvérsia, conforme já asseverado na decisão guerreada, não alcança estatura constitucional. Não há falar em afronta aos preceitos constitucionais indicados nas razões recursais. Compreensão diversa demandaria a reelaboração da moldura fática delineada, a tornar oblíqua e reflexa eventual ofensa à Constituição, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Desatendida a exigência do art. 102, III, “a”, da Lei Maior, nos termos da jurisprudência desta Suprema Corte. 2. As razões do agravo não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, principalmente no que se refere à ausência de ofensa a preceito da Constituição da República. 3. A teor do art. 85, § 11, do CPC, o “tribunal, ao julgar recurso, majorará os honorários fixados anteriormente levando em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, observando, conforme o caso, o disposto nos §§ 2º a 6º, sendo vedado ao tribunal, no cômputo geral da fixação de honorários devidos ao advogado do vencedor, ultrapassar os respectivos limites estabelecidos nos §§ 2º e 3º para a fase de conhecimento”. 4. Agravo interno conhecido e não provido” (ARE 1439211 AgR, Rel. Min. Rosa Weber ROSA WEBER (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 04.09.2023 – grifo nosso)



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AMBIENTAL. INFRAÇÃO E INTERDIÇÃO DE LOTEAMENTO AUTORIZADO POR ÓRGÃO AMBIENTAL MUNICIPAL. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. VERBA HONORÁRIA MAJORADA EM 1%, PERCENTUAL QUE SE SOMA AO FIXADO NA ORIGEM, OBEDECIDOS OS LIMITES DOS §§ 2º, 3º E 11 DO ART. 85 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL, COM A RESSALVA DE EVENTUAL CONCESSÃO DO BENEFÍCIO DA JUSTIÇA GRATUITA, E MULTA APLICADA NO PERCENTUAL DE 1%, CONFORME O § 4º DO ART. 1.021 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE 1088970 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 09.05.2018 – grifo nosso) 



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. INTERDIÇÃO DE IMÓVEL. RISCO DE DESABAMENTO. PROGRAMA SOCIAL DE HABITAÇÃO. ALUGUEL SOCIAL. LEI MUNICIPAL 3.894/2011. CONTROVÉRSIA INFRACONSTITUCIONAL. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 280/STF. NECESSIDADE DE REEXAME DE PROVAS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279/STF. MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I - Conforme as Súmulas 279/STF e 280/STF, é inviável, em recurso extraordinário, o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos e de normas locais. II - Majorada a verba honorária fixada anteriormente, nos termos do art. 85, § 11, do CPC, observados os limites legais. III - Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa” (ARE 1066612 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 20.11.2017 – grifo nosso)



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 17 de março de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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