Tribunal: STF
Processo: RE 1582123
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-10
Data de publicação: 2025-12-10

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 2ª Região, ementado nos seguintes termos:  



    “APELAÇÃO. AÇÃO DE CONHECIMENTO. BENEFÍCIO DA MEIA-ENTRADA. LEIS 10.741/2003 E 12.933/2013. ACESSO À CULTURA. LEGITIMIDADE DA INTERVENÇÃO ESTATAL NA ORDEM ECONÔMICA. FONTE DE CUSTEIO SEM PREVISÃO LEGAL. INEXISTÊNCIA DE RESPONSABILIDADE DO ESTADO. RECURSO DESPROVIDO. HONORÁRIOS MAJORADOS. 1. O ponto que ensejou a controvérsia trazida no presente recurso consiste em analisar se o Estado possui responsabilidade pelo custeio do benefício da meia-entrada, instituído pelas Leis n. 12.933/2013 e n. 10.741/2003, as quais asseguram aos estudantes, às pessoas com deficiência, aos jovens de 15 a 29 anos de idade de baixa renda e aos idosos o acesso a eventos culturais e de lazer, mediante pagamento da metade do preço do ingresso cobrado do público em geral. 2. A Constituição Federal, ao mesmo tempo que assegura a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, sendo a livre iniciativa um dos fundamentos da República Federativa do Brasil e da ordem econômica, nos termos dos arts. 1º, inciso IV e 170 da CRFB, impõe princípios que devem ser observados para que essa liberdade não seja absoluta. Evidente, portanto, que o Estado tem o dever de intervir na ordem econômica, objetivando garantir o seu adequado funcionamento, o alcance dos objetivos fundamentais da República e para dar efetividade a direitos fundamentais. 3. O direito à cultura, por sua vez, está inserido no título da ordem social, que, nos termos do art. 193 da CRFB, tem como base o primado do trabalho e como objetivo o bem-estar e a justiça sociais. Outrossim, a Constituição Federal estabelece ser dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança, ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito à cultura (art. 227), além de fixar que a família, a sociedade e o Estado têm o dever de amparar as pessoas idosas, assegurando sua participação na comunidade e defendendo sua dignidade e bem-estar (art. 230), o que demonstra que o acesso à cultura e ao lazer aos mencionados grupos não é dever exclusivo do Estado, cabendo também à sociedade promovê-lo, aí incluídas as Apelantes. 4. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento das Ações Diretas de Inconstitucionalidade 2136/RJ e 1950/SP, em que pese não ter analisado as Leis n. 12.933/2013 e n. 10.741/2003, que instituíram o benefício da meia-entrada a grupos de pessoas considerados prioritários pela Constituição Federal, bem avaliou o necessário sopesamento entre a livre iniciativa e o direito à propriedade, de um lado, e a promoção da justiça social, consistente na garantia constitucional do direito à cultura, de outro, concluindo que a meia-entrada em eventos culturais preserva o interesse da coletividade, interesse público primário. 5. As Leis n. 12.933/2013 e n. 10.741/2003 não dispõem sobre a obrigação do Estado no custeio ou na indenização das empresas em razão da concessão do benefício da meia-entrada, o que reflete uma escolha do Poder Legislativo em não onerar o Poder Público com o custo correspondente, o qual é transferido para a sociedade, igualmente responsável por assegurar o acesso à cultura aos grupos favorecidos pelas mencionadas leis. 6. Inexiste previsão expressa na Constituição Federal da responsabilidade do Estado de custear o benefício da meia-entrada concedido por lei aos estudantes, pessoas com deficiência, jovens de baixa renda e idosos, não podendo a lacuna legal a esse respeito ser preenchida pelo Poder Judiciário, ao qual é vedado exercer o papel de legislador positivo, sob pena de violação ao princípio da separação de poderes e, inclusive, de indevida quebra de isonomia, gerado desequilíbrio em relação às demais pessoas jurídicas que atuam nessa área e não ajuizaram ações de conhecimento no mesmo sentido. 7. Quanto ao argumento das Apelantes de que quando o Estado mantém contratos de concessão com empresas privadas, ou quando utiliza bens ou serviços de empresas não concessionárias, há contrapartida/contraprestação, o que não ocorre com a política de meia-entrada, os referidos subsídios possuem previsão legal, não podendo se confundir com a atuação empresarial na área da produção cultural, de modo que é incabível eventual extensão das contrapartidas previstas em lei nas situações de concessão e uso de bens e serviços de particulares pelo Poder Público ao caso concreto, sem amparo legal ou constitucional. 8. A redução pela metade do valor dos ingressos aos seguimentos sociais mencionados acaba por refletir no aumento do valor cobrado das pessoas que não se beneficiam da política de meia-entrada, seguindo lógica de mercado, de modo que inexistem grandes prejuízos ao empresário em razão da aplicação das referidas Leis, sendo que os custos que envolvem a concessão da meia-entrada não são arcados exclusivamente pelos empresários que exploram a atividade, mas também pela sociedade que não se beneficia do desconto e paga o valor integral do ingresso. 9. Nesse contexto, considerando a inexistência de previsão legal da responsabilidade do Estado pelo custeio do benefício de meia-entrada instituído pelas Leis n. 10.741/2003 e n. 12.933/2013, impõe-se a manutenção da sentença de improcedência. Precedentes do STF e das Turmas Especializada em Direito Administrativo do TRF-2. 10. Apelo a que se nega provimento. Verba honorária majorada em 1% do valor já fixado na sentença, a teor do art. 85, § 11 do CPC” (eDOC 129 – ID: 46ab521d, p. 6-7)  



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 5º, caput, XXII e XXXVI; 37, § 6º; 93, IX; 215; 216; 216-A; e 227, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se a responsabilidade civil da União pela instituição de meias entradas.



    Alega-se que sempre que houver a intervenção na propriedade privada pelo Poder Público, mesmo que seja para cumprir uma função social, haverá direito à indenização, caso evidenciado o dano.



    Argumenta-se que a política da meia entrada tem todos os elementos que caracterizam uma intervenção ou uma restrição administrativa (...) e que (...) Não há excepcionalidade (na lei ou na CF) ao dever do Estado de indenizar por intervir na propriedade privada (eDOC 171 – ID: c18bd422, p. 29).



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação não merece prosperar. 



    Na espécie, o Tribunal de origem consignou que constitucionalidade da intervenção do Estado no exercício da livre atividade econômica quando justificada na maximização de direito social. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “De acordo com o art. 1º, inciso IV da Constituição Federal (CRFB), a livre iniciativa é um dos fundamentos da República Federativa do Brasil, sendo igualmente um dos fundamentos da ordem econômica, nos termos do art. 170 da CRFB. 



    O mencionado art. 170 fixa outros fundamentos e princípios que devem ser observados no contexto da ordem econômica, cabendo destacar a função social da propriedade, a defesa do consumidor e a finalidade de assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social. Vê-se que a Constituição Federal, ao mesmo tempo que assegura a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, impõe princípios que devem ser observados para que essa liberdade não seja absoluta e dissociada daquele objetivo maior. 



    O direito à cultura, por sua vez, está inserido no título da ordem social, que, nos termos do art. 193 da CRFB, tem como base o primado do trabalho e como objetivo o bem-estar e a justiça sociais. 



    Evidente, portanto, que o Estado tem o dever de intervir na ordem econômica, objetivando garantir o seu adequado funcionamento, o alcance dos objetivos fundamentais da República e para dar efetividade a direitos fundamentais. 



    Outrossim, a Constituição Federal estabelece ser dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança, ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito à cultura (art. 227), além de fixar que a família, a sociedade e o Estado têm o dever de amparar as pessoas idosas, assegurando sua participação na comunidade e defendendo sua dignidade e bem-estar (art. 230), o que demonstra que o acesso à cultura e ao lazer aos mencionados grupos não é dever exclusivo do Estado, cabendo também à sociedade promovê-lo, aí incluídas as Apelantes.



    (...)



    As Leis supramencionadas instituíram o benefício da meia-entrada a grupos de pessoas considerados prioritários pela Constituição Federal, intervindo na atividade econômica com o objetivo de garantir o acesso à cultura, sendo tais normas de intervenção na iniciativa privada consideradas constitucionais pelo Supremo Tribunal Federal, conforme o julgamento das Ações Diretas de Inconstitucionalidade n. 2136/RJ e 1950/SP, as quais, em que pese não terem analisado as Leis ora destacadas, bem avaliaram o necessário sopesamento entre a livre iniciativa e o direito à propriedade, de um lado, e a promoção da justiça social, consistente na garantia constitucional do direito à cultura, de outro, concluindo que a meia-entrada em eventos culturais preserva o interesse da coletividade, interesse público primário, conforme ementas reproduzidas a seguir (...)



    Acrescente-se que ambas as Leis não dispõem sobre a obrigação do Estado no custeio ou na indenização das empresas em razão da concessão do benefício da meia-entrada, o que reflete uma escolha do Poder Legislativo em não onerar o Poder Público com o custo correspondente, o qual é transferido para a sociedade, igualmente responsável por assegurar o acesso à cultura aos grupos favorecidos pelas mencionadas leis. 



    Como visto, inexiste previsão expressa na Constituição Federal da responsabilidade do Estado de custear o benefício da meia-entrada concedido por lei aos estudantes, pessoas com deficiência, jovens de baixa renda e idosos, não podendo a lacuna legal a esse respeito ser preenchida pelo Poder Judiciário, ao qual é vedado exercer o papel de legislador positivo, sob pena de violação ao princípio da separação de poderes e inclusive de indevida quebra de isonomia, gerado desequilíbrio em relação às demais pessoas jurídicas que atuam nessa área e não ajuizaram ações de conhecimento no mesmo sentido. 



    Quanto ao argumento das Apelantes de que quando o Estado mantém contratos de concessão com empresas privadas, ou quando utiliza bens ou serviços de empresas não concessionárias, há contrapartida/contraprestação, o que não ocorre com a política de meia-entrada, os referidos subsídios possuem previsão legal, não podendo se confundir com a atuação empresarial na área da produção cultural, de modo que é incabível eventual extensão das contrapartidas previstas em lei para as situações de concessão e uso de bens e serviços de particulares pelo Poder Público ao caso concreto, sem amparo legal ou constitucional. 



    Cumpre acrescentar que, na prática, a redução pela metade do valor dos ingressos aos seguimentos sociais mencionados acaba por refletir no aumento do valor cobrado das pessoas que não se beneficiam da política de meia-entrada, seguindo lógica de mercado, de modo que inexistem grandes prejuízos ao empresário em razão da aplicação das referidas Leis, sendo que os custos que envolvem a concessão da meia-entrada não são arcados exclusivamente pelos empresários que exploram a atividade, mas também pela sociedade que não se beneficia do desconto e paga o valor integral do ingresso.



    (...)



    Nesse contexto, considerando a inexistência de previsão legal da responsabilidade do Estado pelo custeio do benefício de meia-entrada instituído pelas Leis n. 10.741/2003 e n. 12.933/2013, impõe-se a manutenção da sentença de improcedência. 



    Tendo em vista o não provimento da apelação, a verba honorária deve ser majorada em 1% do valor já fixado na sentença, a teor do art. 85, § 11 do CPC.” (eDOC 129 – ID: 46ab521d)  



    Assim, verifica-se que o acórdão do Tribunal de origem não destoa de precedentes desta Corte, que reconhecem a constitucionalidade da instituição de restrições legítimas à livre iniciativa, no exercício de atividade econômica, para prestigiar outros direitos fundamentais



    Confira-se, a propósito, o seguinte precedente:  



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. MEIA ENTRADA. COOPERAÇÃO NA EXECUÇÃO DE POLÍTICAS CULTURAIS. LEIS Nº 10.741/2003 E Nº 12.933/2013. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONFORMIDADE COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO SENTIDO DE QUE A LIVRE INICIATIVA PODERÁ SOFRER RESTRIÇÕES PARA PRESTIGIAR OUTROS DIREITOS FUNDAMENTAIS. 1. Discute-se nestes autos se a União deve indenizar produtora cultural, a qual teve de se submeter à política cultural de meia entrada por força de leis federais. 2. O acórdão recorrido encontra-se em conformidade com a jurisprudência desta SUPREMA CORTE no sentido de que a livre iniciativa, no exercício de atividade econômica, poderá sofrer restrições legítimas para prestigiar outros direitos fundamentais. 3. Agravo Interno a que se nega provimento. Na forma do art. 1.021, §§ 4º e 5º, do Código de Processo Civil de 2015, em caso de votação unânime, fica condenado o agravante a pagar multa de um por cento do valor atualizado da causa ao agravado, cujo depósito prévio passa a ser condição para a interposição de qualquer outro recurso (à exceção da Fazenda Pública e do beneficiário de gratuidade da justiça, que farão o pagamento ao final)” (ARE 1459045 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 19.12.2023 – grifo nosso)  



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (art. 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista o disposto no art. 85, § 11, do CPC, majoro, em 10%, o valor da verba honorária fixada anteriormente (eDOC 129 – ID: 46ab521d, p. 5), observados os limites previstos nos §§ 2º e 3º do referido dispositivo, ressalvada a eventual concessão do benefício da justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 10 de dezembro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



Documento assinado digitalmente