Tribunal: STF
Processo: ARE 1533177
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-21
Data de publicação: 2025-02-21

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEI MUNICIPAL QUE DISPÕE SOBRE SEGURANÇA PARA USUÁRIOS DE SERVIÇOS BANCÁRIOS. VIGILÂNCIA DURANTE TODO O PERÍODO DE ATENDIMENTO. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE ORIGEM EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. DECLARAÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE DA LEI MUNICIPAL PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. INEXISTÊNCIA DE CONTRARIEDADE AO ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado da Quarta Turma do Tribunal Regional Federal da Quarta Região:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. LEI MUNICIPAL SOBRE SEGURANÇA PARA USUÁRIOS DE SERVIÇOS BANCÁRIOS. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DO MUNICÍPIO. CONSTITUCIONALIDADE. VIGILÂNCIA DURANTE TODO O PERÍODO DE ATENDIMENTO. REDUÇÃO DE HORÁRIO DE FUNCIONAMENTO DOS TERMINAIS DE AUTOATENDIMENTO. INDENIZAÇÃO. DANOS MORAIS COLETIVOS. INOCORRÊNCIA. 1. É firme na jurisprudência a orientação no sentido de que os entes municipais possuem competência para legislar sobre segurança, rapidez e conforto no atendimento de usuários de serviços bancários, por se tratar de matéria de interesse local, que se amolda ao disposto no art. 30, inciso I, da Constituição Federal (STF, RE n.º 610.221). Nessa perspectiva, não há se falar em usurpação de competência da União para legislar sobre sistemas financeiro e monetário nacionais (artigos 22, 48, XIII e 192 da Constituição Federal), uma vez que a Lei municipal n.º 3.487/2010 limitou-se a dispor sobre medidas de segurança a serem adotadas pelas agências bancárias e instituições financeiras, durante o horário de seu funcionamento, sem disciplinar a atividade bancária em si. Além disso, já foi extirpado do texto da Lei municipal nº 3.487/2010 a expressão orgânica (ou seja, vigilância não terceirizada), por força de decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina no Incidente de Arguição de Inconstitucionalidade n.º 1001914- 83.2016.8.24.0000. 2. A Lei municipal n.º 3.487/2010 não impõe a exigência de as agências bancárias e instituições financeiras manterem caixas eletrônicos funcionando até às 22 (vinte e duas) horas, todos os dias da semana, inclusive nos finais de semana e feriados, nem poderia fazê-lo, uma vez que a fixação do horário bancário, para atendimento ao público, é da competência da União (súmula n.º 19 do STJ). 3. Não se vislumbra na limitação do horário de funcionamento dos postos de autoatendimento das agências bancárias a prática de ato abusivo, ilegal ou desleal na prestação de serviços bancários (art. 6º, inciso IV e X, do CDC), porque inexiste norma legal que lhes imponha a manutenção de um determinado horário e há meios alternativos para execução de alguns serviços disponibilizados no sistema de autoatendimento (p. ex. serviços via rede mundial de computadores (internet), autorização para débito em conta, serviços bancários prestados por agências lotéricas (no caso da CEF) e Banco 24 horas etc.). Ainda que a medida adotada pelas instituições financeiras possa ter causado alguns transtornos aos usuários, o dano moral coletivo passível de reparação é somente aquele que resulta de lesão injusta e intolerável a interesses ou direitos titularizados pela coletividade, refletindo bens e valores fundamentais da sociedade, o que inocorre no caso concreto, tendo em vista a manutenção dos serviços essenciais à comunidade local e a ausência de norma legal que exija conduta diversa” (fls. 1-2, e-doc. 259).



    A Quarta Turma do Tribunal Regional Federal da Quarta Região acolheu em parte os embargos de declaração opostos por Kirton Bank S/A Banco Múltiplo, para fins de prequestionamento, e acolheu os embargos de declaração opostos por Banco Santander Brasil e Banco do Brasil S/A, para acrescentar fundamentos ao acórdão, sem alteração do mérito, nos termos da seguinte ementa:



    “PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. OMISSÃO. CONTRADIÇÃO. OBSCURIDADE. Os embargos de declaração constituem recurso interposto perante o magistrado ou colegiado prolator da decisão impugnada, com vistas à supressão de omissão, contradição, obscuridade ou erro material no texto que possa dificultar a exata compreensão da manifestação judicial. E mesmo quando opostos com o objetivo de prequestionar matéria a ser versada em provável recurso extraordinário ou especial, devem atender aos pressupostos delineados no artigo 1.022 do CPC, pois não se prestam, por si só, para forçar o ingresso na instância superior, decorrendo, sua importância, justamente do conteúdo integrador da sentença ou do aresto impugnado. Com efeito, não se revelam meio hábil ao reexame da causa ou modificação do julgado no seu mérito” (fl. 2, e-doc. 320).



    2. No recurso extraordinário, os agravantes alegam ter o Tribunal de origem contrariado o inc. XXXVI do art. 5º, os incs. I e II do art. 30, o inc. XIII do art. 48, o inc. IX do art. 93, o art. 97, o art. 103 e o art. 192 da Constituição da República. 



    Argumentam que, “com a declaração de constitucionalidade da Lei Municipal nº 3.487/2010, resta evidente que foi determinada que as instituições financeiras e agências bancárias tenham vigilância permanente nos Caixas Eletrônicos, em violação ao art. 48, XIII, da CF, que determina caber exclusivamente ao Congresso Nacional dispor sobre o funcionamento das instituições bancárias” (fl. 11, e-doc. 345).



    Sustentam que “a Lei Municipal [n. 3.487/2010] não possui postura de lei municipal, as quais, segundo os acórdãos recorridos, seriam autorizadas pela regra do art. 30, incisos I e II, da CF, como as afetas a tempo máximo nas filas nas agências bancárias, exigência de instalação de sanitários, bebedouros, dispositivos de segurança, entre outras, e que não se confundem com vigilância permanente, mas sim de efetiva intervenção na esfera do funcionamento bancário” (fl. 11, e-doc. 345).



    Assinalam evidenciada “a negativa de prestação jurisdicional ante à ofensa ao disposto no inciso IX do art. 93 da CF, pois era dever do Tribunal de origem ter fixado corretamente as premissas fáticas que permeiam a causa e ter se pronunciado sobre as questões que lhe foram devolvidas à sua apreciação” (fl. 14, e-doc. 345).



    Ressaltam que “foi proferida sentença na ação civil pública nº 5003616- 02.2013.404.7207 que declarou incidentalmente a inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 3.487/2010, eis que extrapola o contido no art. 30, I, da CF, conexa a esta causa e que transitou em julgado em 24/04/2014” (fl. 15, e-doc. 345).



    Asseveram que o Município de Tubarão/SC “buscou a declaração de constitucionalidade da Lei Municipal nº 3.487/2010 por vias transversas, sem observar o rito dos arts. 97 e 103 da CF, por meio de ação civil pública que não se presta para o fim almejado” (fl. 17, e-doc. 345).



    Afirmam que “a Lei Municipal nº 3.487/2010 extrapola os limites que pode ser legislável por ente municipal, pois se afigura incompatível com lei federal (Lei nº 7.102/1983 e Portaria da Polícia Federal nº 3.233/2012) a que, segundo o recorrido, buscou complementar” e que “não se justifica o interesse local do recorrido em legislar sobre a obrigatoriedade de vigilância nos postos de autoatendimento, depois do horário bancário, eis que não houve prévia aprovação dos órgãos competentes (Ministério da Justiça e Polícia Federal) sobre a viabilidade desta ordem” (fl. 23, e-doc. 345).



    Pedem o provimento do recurso extraordinário, “reconhecendo-se as violações à Constituição Federal, ora apontadas, para reformar os acórdãos recorridos que contrariaram de forma literal e direta os dispositivos da Constituição Federal acima referidos e decidiram de forma divergente em relação à jurisprudência deste E. STF” (fl. 26, e-doc. 345).



    3. O Vice-Presidente do Tribunal de origem negou seguimento ao recurso extraordinário pela aplicação dos Temas 339 e 660 da repercussão geral e inadmitiu o recurso pela ausência de ofensa constitucional direta (e-doc. 389).



    Neste agravo, os agravantes reiteram as razões expostas no recurso extraordinário e afirmam que “a violação à Constituição foi direta, como se pode ver do quanto constou dos acórdãos recorridos que entenderam pela constitucionalidade da Lei Municipal nº 3.487/2010 e expressamente se manifestaram sobre os artigos da Constituição mencionados” (fl. 9, e-doc. 416).



    Pedem “seja o presente agravo em recurso extraordinário conhecido e provido para o fim de reformar a decisão agravada e, desde já, com fundamento no art. 1.042 do CPC, requerem seja julgado o mérito do Recurso Extraordinário interposto para o fim de reconhecer que os acórdãos recorridos violaram os arts. 30, incisos I e II; 48, inciso XIII; 97, 103 e 192, todos da Constituição Federal” (fl. 19, e-doc. 416).



    Examinados os elementos do processo, DECIDO.



    4. Cumpre afastar os óbices acolhidos na decisão agravada, pois a controvérsia trazida na espécie tem natureza constitucional e prescinde da análise do conjunto probatório constante do processo.



    A superação desses fundamentos, entretanto, é insuficiente para o provimento da pretensão dos agravantes.



    5. Na espécie, tem-se ação civil pública proposta por Município de Tubarão/SC contra Banco Bradesco S/A, Banco do Brasil S/A, Kirton Bank S/A Banco Múltiplo, Santander Brasil S/A, Banco Itaú, Banco do Estado do Rio Grande do Sul S/A – Banrisul, Caixa Econômica Federal, Sistema de Crédito Cooperativo – Sicredi e Cooperativa de Crédito – Sicoob Credivale, com a alegação de descumprimento da Lei municipal n. 3.487/2010.



    O autor assinala que “referida lei determina em seu artigo 1º que ‘é obrigatório o serviço permanente de vigilância orgânica nos Caixas Eletrônicos em Agências Bancárias e em Instituições Financeiras durante todo o seu horário de funcionamento no Município de Tubarão’” (fl. 3, e-doc. 4).



    Município de Tubarão/SC alega que, “com o intuito de não terem seus alvarás de funcionamento cassados, em virtude do descumprimento da referida lei, as agências e instituições financeiras, sem qualquer comunicação prévia ao Poder Executivo Municipal e aos cidadãos que utilizam os serviços bancários, determinaram, a partir do dia 17 de junho de 2013, o seu fechamento às 17 (dezessete) horas de segunda a sexta-feira, e a não abertura dos caixas eletrônicos nos finais de semanas e feriados” (fl. 4, e-doc. 4).



    Estes os pedidos constantes da inicial:



    “a) o recebimento, o registro e a autuação da presente Ação Civil Pública; 



    b) o deferimento da Medida liminar para que seja determinado que os bancos do Município de Tubarão mantenham os caixas eletrônicos funcionando até as 22 (vinte e duas) horas e, bem ainda, nos finais de semana e feriados; 



    c) requer-se a fixação de multa diária no valor de R$ 30.000,00 (trinta mil reais) por descumprimento da medida liminar requerida; 



    d) a citação dos réus para que, querendo, contestarem a presente ação, sob pena de revelia (art. 285 c/c 319, do CPC); 



    e) a intimação do ilustre representante do Ministério Público, em especial da Curadoria de Defesa do Consumidor; 



    f) em sendo do entendimento de Vossa Excelência a designação de audiência conciliatória, após decidido e efetivado o pedido cautelar; 



    g) a produção de todos os meios de provas necessários, em especial a oitiva de testemunhas e juntada de documentos; 



    h) a procedência dos pedidos, confirmando a medida liminar e declarando a constitucionalidade da Lei Municipal nº 3.487/2010 com fundamento nas decisões do Supremo Tribunal Federal e do Tribunal de Justiça de Santa Catarina; 



    I) a condenação dos requeridos ao pagamento de indenização, com fundamento no artigo 1º, caput e inc. IV, da Lei 7.347/85, art. 6º, incisos VI e VII do CDC, pelos danos morais coletivos causados aos consumidores de modo geral; 



    j) a condenação dos Requeridos em custas, despesas processuais e honorários” (fls. 22-23, e-doc. 4).



    Em primeira instância, o Magistrado julgou improcedentes os pedidos, sob o fundamento de que “o Município não possui competência constitucional para legislar sobre segurança pública, organização do trabalho, direito do Trabalho e horário de atendimento bancário” (fl. 10, e-doc. 144) e declarou incidentalmente a inconstitucionalidade da Lei municipal n. 3.487/2010.



    O Tribunal de origem, reformando essa decisão, deu parcial provimento à apelação do Município, para declarar a constitucionalidade da Lei municipal n. 3.487/2010. Confira-se trecho do voto da Desembargadora Federal relatora do acórdão recorrido:



    “A controvérsia sub judice cinge-se (1) à constitucionalidade da Lei municipal n.º 3.487/2010 e (2) ao dever dos réus de indenizar danos morais coletivos decorrentes de redução do horário de funcionamento, em áreas de autoatendimento, das agências bancárias e instituições financeiras localizadas no Município de Tubarão. A Lei municipal nº 3.487/2010, ao regulamentar os serviços de vigilância nas áreas de autoatendimento nas agências bancárias e instituições financeiras do Município de Tubarão, dispõe, em seu artigo 1º, que ‘é obrigatório o serviço permanente de vigilância orgânica nos Caixa Eletrônicos em Agências Bancárias e em Instituições Financeiras durante todo o seu horário de funcionamento no Município de Tubarão’.



    No exercício de seu poder de fiscalização, o Município autuou as instituições financeiras que não garantiram a segurança orgânica durante todo o horário de funcionamento bancário, impondo-lhes multa. 



    Em resposta, as instituições financeiras reduziram o horário de funcionamento de seus serviços de autoatendimento, os quais foram mantidos somente até as 17 horas e nos dias úteis. 



    Ato contínuo, o Município ajuizou a presente ação para obter a condenação dos réus ao pagamento de indenização por danos morais coletivos, ao fundamento de que o descumprimento da Lei municipal causou prejuízos aos usuários dos serviços bancários. 



    Esses os fatos. 



    É firme na jurisprudência a orientação no sentido de que os entes municipais possuem competência para legislar sobre segurança, rapidez e conforto no atendimento de usuários de serviços bancários, por se tratar de matéria de interesse local, que se amolda ao disposto no art. 30, inciso I, da Constituição Federal. (...)



    Nessa perspectiva, não há se falar em usurpação de competência da União para legislar sobre sistemas financeiro e monetário nacionais (artigos 22, 48, XIII e 192 da Constituição Federal), uma vez que a Lei municipal n.º 3.487/2010 limitou-se a dispor sobre medidas de segurança a serem adotadas pelas agências bancárias e instituições financeiras, durante o horário de seu funcionamento, sem disciplinar a atividade bancária em si. 



    A existência de legislação federal que versa sobre itens de segurança em agências bancárias e sua fiscalização pelo Departamento da Polícia Federal não tem o condão de inibir o exercício da competência legislativa suplementar pelo Município, com amparo no art. 30, inciso II, da Constituição Federal, sobretudo quando não demonstrada a incompatibilidade entre as normas legais federal e municipal (TRF4, 3ª Turma, AC 5053764-76.2015.4.04.7100, Relator FERNANDO QUADROS DA SILVA, juntado aos autos em 26/04/2017 - grifei) 



    Além disso, já foi extirpado do texto da Lei municipal nº 3.487/2010 a expressão orgânica (ou seja, vigilância não terceirizada), por força de decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina no Incidente de Arguição de Inconstitucionalidade n.º 1001914-83.2016.8.24.0000 (...).



    Diante desse contexto, não remanesce interesse no reconhecimento da inconstitucionalidade da Lei municipal nesse ponto específico, porquanto já depurada da norma legal questionada o que excede a competência normativa do Município. (...)



    Quanto à exigência de as agências bancárias e instituições financeiras manterem caixas eletrônicos funcionando até às 22 (vinte e duas) horas, todos os dias da semana, inclusive nos finais de semana e feriados, a Lei municipal n.º 3.487/2010 não a impõe, nem poderia fazê-lo, uma vez que A fixação do horário bancário, para atendimento ao público, é da competência da União (súmula n.º 19 do STJ). (...)



    Destarte, é irretocável a assertiva de que:(1) as Resoluções n. 2.099/94 e 2.932/2002, do BACEN indicam que os bancos não estão obrigados a manter o serviço de auto-atendimento até as 22:00 horas; (2) cabe às instituições financeiras definir o horário de funcionamento das agências, desde que o atendimento ao público seja mantido por, pelo menos, cinco horas ininterruptas, obrigatoriamente no período das 12h às 15h; (3) o fechamento dos caixas eletrônicos a partir das 17:00 horas não viola os atos normativos que disciplinam o horário de funcionamento das instituições financeira, razão pela qual não caracteriza a prática de ato ilícito, ainda que tenha causado algum transtorno e/ou aborrecimento à população local. Tal aborrecimento se deveu muito mais à lei municipal inconstitucional do que à medida defensiva adotada pelos bancos, e (4) as Resoluções n. 2.099/94 e 2.932/2002, do BACEN indicam que os bancos não estão obrigados a manter o serviço de autoatendimento até as 22:00 horas. (...)



    No que tange ao dever dos réus de indenizar danos morais coletivos, não se vislumbra na limitação do horário de funcionamento dos postos de autoatendimento das agências bancárias de Tubarão a prática de ato abusivo, ilegal ou desleal na prestação de serviços bancários (art. 6º, inciso IV e X, do CDC), porque, s.m.j., inexiste norma legal que lhes imponha a manutenção de um determinado horário e há meios alternativos para execução de alguns serviços disponibilizados no sistema de autoatendimento (p.ex. serviços via rede mundial de computadores (internet), autorização para débito em conta, serviços bancários prestados por agências lotéricas (no caso da CEF) e Banco 24 horas etc.). 



    Ainda que a medida adotada pelas instituições financeiras possa ter causado alguns transtornos aos usuários, o dano moral coletivo passível de reparação é somente aquele que resulta de lesão injusta e intolerável a interesses ou direitos titularizados pela coletividade, refletindo bens e valores fundamentais da sociedade, o que inocorre no caso concreto, tendo em vista a manutenção dos serviços essenciais à comunidade local e a ausência de norma legal que exija conduta diversa. 



    Em síntese: a despeito da constitucionalidade da Lei municipal nº 3.487/2010 (ressalvada a expressão ‘orgânica’, já reconhecidamente inconstitucional), é infundada a pretensão do Município à condenação dos réus ao pagamento de indenização por danos morais coletivos. 



    Sem honorários advocatícios, nos termos do art. 18 da Lei n.º 7.347/1985. 



    Em face do disposto nas súmulas 282 e 356 do STF e 98 do STJ, e a fim de viabilizar o acesso às instâncias superiores, explicito que a decisão não contraria nem nega vigência às disposições legais/constitucionais prequestionadas pelas partes.



    Ante o exposto, voto por dar parcial provimento à apelação, nos termos da fundamentação” (fls. 13-30, e-doc. 258).



    6. No julgamento do Recurso Extraordinário n. 610.221, Relatora a Ministra Ellen Gracie, Tema 272 da repercussão geral, o Supremo Tribunal Federal, reafirmou o entendimento de que cabe aos Municípios a competência para legislar sobre assuntos de interesse local, como medidas que propiciem segurança, conforto e rapidez aos usuários de serviços bancários. Esta a ementa do julgado:



    “DEFINIÇÃO DO TEMPO MÁXIMO DE ESPERA DE CLIENTES EM FILAS DE INSTITUIÇÕES BANCÁRIAS. COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO PARA LEGISLAR. ASSUNTO DE INTERESSE LOCAL. RATIFICAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA FIRMADA POR ESTA SUPREMA CORTE. EXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL” (DJe 20.8.2010).



    Em processo no qual trazida controvérsia semelhante à presente, a Primeira Turma deste Supremo Tribunal decidiu:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEI MUNICIPAL. SEGURANÇA PARA USUÁRIOS DE SERVIÇOS BANCÁRIOS. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. A decisão proferida pelo Tribunal de origem está alinhada à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (RE 610.221-RG, Rel.ª Min.ª Ellen Gracie). 2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não houve fixação de honorários advocatícios. 3. Agravo interno a que se nega provimento” (RE n. 711.669-AgR, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 19.5.2017).



    O entendimento adotado pelo Tribunal de origem harmoniza-se com a jurisprudência deste Supremo Tribunal.



    7. Incabível cogitar-se de contrariedade ao art. 97 da Constituição da República, pois o órgão fracionário do Tribunal de origem manteve a constitucionalidade da Lei municipal n. 3.487/2010, sendo desnecessária a aplicação da cláusula de reserva de plenário. 



    Nada há a prover quanto às alegações dos agravantes. 



    8. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria as partes à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil.



    Publique-se. 



    Brasília, 21 de fevereiro de 2025.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora