Tribunal: STF
Processo: MS 40606
Classe: MS
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-14
Data de publicação: 2025-11-14

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA ATO DE MINISTRO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. INDEFERIMENTO DE INGRESSO DO IMPETRANTE COMO TERCEIRO INTERESSADO E DE ACESSO À INTEGRALIDADE DOS AUTOS. AUSÊNCIA DE OFENSA A DIREITO LÍQUIDO E CERTO. MANDADO DE SEGURANÇA INDEFERIDO. 



Relatório



    1. Mandado de segurança, com requerimento de medida liminar, impetrado, em 10.11.2025, por Consórcio Tribunal Novacap, “contra ato ilegal do eminente Ministro do Tribunal de Contas da União JHONATAN DE JESUS, Relator da Representação nº 016.360/2025-7, em tramitação perante o Tribunal de Contas da União – TCU” (fl. 1 e-doc. 1).



O caso



    2. O impetrante alega que “o Tribunal de Contas da União – TCU, mediante ato monocrático do Em. Min. Relator Jonathan de Jesus, recém-exarado em 05/11/2025, e disponibilizado à parte coacta na data subsequente, indeferiu ilegalmente o pedido de ingresso do CONSÓRCIO TRIBUNAL NOVACAP como terceiro interessado nos autos do processo de Representação nº 016.360/2025-7. Não só isso, manteve sob sigilo peça processual de modo manifestamente injustificado (ao menos sob a ótica da Constituição Federal e do ordenamento infralegal). Não bastasse, também fundamentou o ato decisório de forma adversa àquilo que subsidiariamente dispõe o art. 489, § 1º, do Código de Processo Civil c/c o art. 50, § 1º da Lei Federal nº 9.784/1999” (fl. 4, e-doc. 1).



    Sustenta que o ato coator “promoveu o aniquilamento abusivo e ilegal do direito de a impetrante integrar a relação processual dos autos nº 016.360/2025-7 na condição de terceira interessada na forma do art. 146, § 1º, do Regimento Interno do TCU, e assim o fez sem considerar o discriminem do enquadramento da impetrante à exotérica interpretação motivada no ato coator, ponto de distinção que, inclusive, foi objeto de reflexão trazido à tona pela própria impetrante anteriormente junto a autoridade coatora” (fl. 5, e-doc. 1). 



    Assevera que o despacho questionado “utilizou de restrição processual de forma ilegal e totalmente desconexa às ressalvas previstas na Constituição, isto é, sem qualquer margem de relação com a intimidade, ou segurança da sociedade e do Estado, de modo a aplicar o manto do sigilo de forma imotivada com supedâneo extralegal lastreado em ato normativo secundário anômalo e caráter duvidoso (art. 4º, § 1º, da Resolução TCU 249/2012)” (fl. 6, e-doc. 1). 



    Afirma que, “seja pela ótica subsidiária do art. 489 do CPC, seja pela ótica do art. 50, § 1º da Lei Federal nº 9.784/1999, o ato goza de fundamentação teratológica, vicio que é alavancado pela mastodôntica ausência de termos decisórios minimamente aptos a explicitar de forma congruente os motivos da decisão” (fl. 6, e-doc. 1). 



    Requer, “em caráter liminar, com fundamento no art. 7º, III, da Lei nº 12.016/2009: a) a concessão da ordem determinando que o Ministro Relator do TCU admita o ingresso da Impetrante como parte interessada nos autos da Representação nº 016.360/2025-7, assegurando-lhe o pleno exercício do contraditório e da ampla defesa; b) subsidiariamente, a suspensão imediata do julgamento da Representação em trâmite no TCU, até decisão final neste mandado de segurança, uma vez que a plausibilidade jurídica e o risco de dano irreparável estão amplamente demonstrados” (fl. 22, e-doc. 1). 



    No mérito, pede “a concessão definitiva da segurança, para anular o despacho que indeferiu o pedido de habilitação do Impetrante como terceiro interessado e determinar o seu ingresso no processo de Representação em trâmite no TCU, assegurando-lhe o contraditório e a ampla defesa até o julgamento final” (fl. 24, e-doc. 1).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



     



    3. Razão jurídica não assiste ao impetrante.



    4. Na espécie, aponta-se como ato coator despacho proferido pelo Ministro Jhonathan de Jesus, do Tribunal de Conas da União, que indeferiu o ingresso do impetrante como interessado e negou o acesso à integralidade dos autos da Representação n. 016.360/2025-7, aos seguintes fundamentos:



    “Trata-se de representação formulada por licitante a respeito de possíveis irregularidades na Concorrência Eletrônica Internacional 90002/2024-NLC/PRES, conduzida pela Companhia Urbanizadora da Nova Capital (Novacap), cujo objeto é a contratação integrada para elaboração de projetos e execução do remanescente da obra da nova sede do Tribunal Regional Federal da 1ª Região (TRF1).



    2. Por meio da petição constante da peça 108, o Consórcio Tribunal Novacap requereu sua admissão nos autos na qualidade de interessado.



    3. Inicialmente, convém esclarecer que o Tribunal, ao analisar a legalidade dos procedimentos realizados no âmbito de uma licitação, como na presente representação, atua unicamente como órgão fiscalizador, em defesa do interesse público.



    4. Considerando que a homologação do certame e a adjudicação do objeto ainda não foram realizadas, não se verifica risco a direito subjetivo do requerente, o que impede a sua admissão como interessado, uma vez que a mera expectativa de contratação não constitui razão legítima para sua intervenção neste feito.



    5. Nessa linha, indefiro o pedido de ingresso formulado pelo Consórcio Tribunal Novacap.



    6. Em 4/11/2025, por meio de nova petição (peça 109), o referido consórcio solicitou a retirada deste processo da pauta da sessão plenária de 5/11/2025, pedido esse não apreciado exatamente por ausência de legitimidade – muito embora o feito, por outros motivos, tenha sido excluído da pauta de julgamento. Postulou, ainda, a disponibilização integral da instrução técnica constante da peça 102.



    7. Conquanto a publicidade seja a regra, o sigilo constitui exceção justificada em sede de atos preparatórios de decisão. A esse respeito, o art. 7º, § 3º, da Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação) resguarda a divulgação de documentos ou informações que subsidiem a tomada de decisão ou a edição de ato normativo até a sua edição final. Essa ressalva também encontra respaldo no art. 4º, § 1º, da Resolução-TCU 249/2012, que dispõe que ‘a divulgação das informações relativas a documentos preparatórios, como notas técnicas, pareceres, estudos, manifestações da unidade de instrução e votos, é resguardada até a decisão final do Tribunal ou o exaurimento do seu objeto’



    8. Pelo exposto, uma vez que a restrição imposta à peça 102 encontra respaldo legal, indefiro o pedido de acesso formulado pelo Consórcio Tribunal Novacap” (e-doc. 9, grifos nossos).



    5. Tem-se no art. 146 do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União:



    “Art. 146. A habilitação de interessado em processo será efetivada mediante o deferimento, pelo relator, de pedido de ingresso formulado por escrito e devidamente fundamentado.



    § 1º O interessado deverá demonstrar em seu pedido, de forma clara e objetiva, razão legítima para intervir no processo.



    § 2º O relator indeferirá o pedido que não preencher os requisitos do parágrafo anterior.



    § 3º É facultado ao interessado, na mesma oportunidade em que solicitar sua habilitação em processo, requerer a juntada de documentos e manifestar a intenção de exercitar alguma faculdade processual.



    § 4º Ao deferir o ingresso de interessado no processo, o relator fixará prazo de até quinze dias, contado da ciência do requerente, para o exercício das prerrogativas processuais previstas neste Regimento, caso o interessado já não as tenha exercido.



    § 5º O pedido de habilitação de que trata este artigo será indeferido quando formulado após a inclusão do processo em pauta.



    § 6º Quando o ingresso de interessado ocorrer na fase de recurso, observar se á o disposto no art. 282” (Grifos nossos).



    Na espécie, o indeferimento do ingresso do impetrante como interessado foi fundamentado na circunstancia de que a homologação do certame e a adjudicação do objeto ainda não foram realizadas, pelo que não se verificaria risco a direito subjetivo do impetrante, pois “a mera expectativa de contratação não constitui razão legítima para sua intervenção neste feito”.



    Para rever a conclusão da autoridade coatora sobre o preenchimento dos requisitos para ingresso do impetrante como interessado naquele processo administrativo, seria necessária dilação probatória, o que não se admite na presente via mandamental.



     O mandado de segurança é regido por lei específica (Lei n. 12.016/2009), na qual se exige a pré-constituição da prova no ato da impetração, admitido o excepcional diferimento na estrita previsão do  
§ 1º de seu art. 6º. Nesse sentido, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. CONDENAÇÃO AO RESSARCIMENTO AO ERÁRIO E MULTA. TOMADA DE CONTAS  
ESPECIAL REGULAMENTADA PELA LEI N. 8.443/92. INAPLICABILIDADE DA PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. DECISÃO PROFERIDA ANTES DA DEFINIÇÃO DO TEMA 899 DA REPERCUSSÃO GERAL. AUSÊNCIA DE DELIBERAÇÃO SOBRE A MODULAÇÃO DOS EFEITOS DO JULGADO. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA NÃO DEMONSTRADA NA ESPÉCIE, MESMO SE APLICADO O PRAZO QUINQUENAL. IMPOSSIBILIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. NÃO DEMONSTRAÇÃO DE ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (MS 36.907-AgR, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe 7.12.2021).



    “Direito constitucional e administrativo. Agravo regimental em mandado de segurança. Comissão parlamentar de inquérito (CPI) das BETs. Pretensão de infirmar a fundamentação do ato e a regularidade formal da respectiva aprovação no senado. Inviabilidade. Dilação probatória. Agravo regimental a que se nega provimento.



    I. Caso em exame



    1. Trata-se de mandado de segurança impetrado contra ato da CPI das Bets que determinou a transferência de sigilo bancário, fiscal e telefônico do impetrante



      II. Questão em discussão



    2. A questão em discussão consiste em saber se houve ofensa a direito líquido e certo do impetrante, que invoca a irregularidade da aprovação da medida pela CPI e questiona a fundamentação adotada para justificar a quebra de sigilos.



    III. Razões de decidir



    3. A prova pré-constituída apresentada nos autos não tem aptidão, por si só, para infirmar (i) seja a regularidade da aprovação do requerimento pelo Senado, (ii) seja a veracidade da fundamentação indicada pela CPI para justificar a medida, à luz da vinculação do impetrante aos fatos investigados. Concluir de modo diverso exigiria dilação probatória, vedada na via mandamental.



    4. Inexiste justa causa para obstar, de plano, investigação conduzida pelo Poder Legislativo a partir de prerrogativa que lhe foi constitucionalmente atribuída. A medida excepcional questionada foi editada com fundamentação específica, razoável e indicadora dos correlatos elementos indiciários, ao passo que a revisão judicial deve estar restrita a hipóteses de manifesta ilegalidade, não caracterizada no caso vertente.



    5. Demonstração suficiente, no ato, de pertinência temática entre os fatos investigados e a quebra de sigilo determinada pela CPI, à luz de elementos fáticos que foram minimamente delineados, não sendo exigível das Comissões fundamentação exaustiva das diligências, conforme assentado na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.



    IV. Dispositivo



    6. Agravo regimental a que se nega provimento” (MS 40.180-AgR, Relator o Ministro Cristiano Zanin, Primeira Turma, 5.6.2025).



    6. Quanto à alegação de ofensa ao direito líquido e certo ao acesso a documento havido nos autos da Representação n. 016.360/2025-7, a autoridade coatora fundamentou o sigilo imposto ao documento no § 3º do art. 7º da Lei n. 12.527/2011, o qual dispõe que “o direito de acesso aos documentos ou às informações neles contidas utilizados como fundamento da tomada de decisão e do ato administrativo será assegurado com a edição do ato decisório respectivo”.



    No mesmo sentido, tem-se no § 1º do art. 4º da Resolução/TCU n. 249/2012 que “a divulgação das informações relativas a documentos preparatórios, como notas técnicas, pareceres, estudos, manifestações da unidade de instrução e votos, é resguardada até a decisão final do Tribunal ou o exaurimento do seu objeto”.



    Ausente, portanto, na espécie, demonstração de direito do impetrante, menos ainda algum que pudesse ser qualificado como líquido e certo, tampouco comprovação da prática de ilegalidade ou abuso de poder a macular o ato questionado. 



    O pedido de ingresso como interessado e de acesso a documento sigiloso foi indeferido em estrita observância às normas de regência, pelo que não há direito líquido e certo do impetrante ser admitido no processo, sem que sejam preenchidos os requisitos exigidos no Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, nem de obter acesso a documento restrito às partes do processo administrativo.



    Falta, assim, base jurídica para o seguimento regular da presente impetração, que, nos termos da legislação vigente, há de ser indeferida. 



     7. Pelo exposto, indefiro o mandado de segurança (art. 10 c/c art. 23 da Lei n. 12.016/2009 e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), prejudicado o requerimento liminar.



    Publique-se.



    Brasília, 14 de novembro de 2025.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora