Tribunal: STF
Processo: ARE 1576604
Classe: ARE
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-14
Data de publicação: 2025-11-14

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade do recurso extraordinário, com base no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, apresentado pelo Município de Esteio, em face de acórdão prolatado pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, assim ementado:



    “APELAÇÃO CÍVEL EM MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. MUNICÍPIO DE ESTEIO. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. DEMISSÃO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SANÇÃO INVÁLIDA. MOTIVAÇÃO QUE NÃO ENCONTRA CORRESPONDÊNCIA COM OS TIPOS LEGAIS ADOTADOS PARA A APLICAÇÃO DA PENA DISCIPLINAR 1. O não conhecimento dos embargos de declaração, na origem, por intempestividade, não implica perda do direito de manifestação no processo, não havendo falar em preclusão lógica. Apelação cível interposta no prazo legal. Tempestividade. 2. Cabimento do mandado de segurança para aferir se os fatos e fundamentos considerados pela autoridade administrativa na motivação da sanção disciplinar encontram correspondência nas hipóteses normativas definidas pelo legislador na lei estatutária. 3. Caracterização de improbidade administrativa que deve observar o conceito legal estabelecido pela Lei nº 8429/92 e inovações trazidas pela Lei nº 14230/21, há muito em vigor quando da aplicação da sanção disciplinar. No contexto dos fatos apurados pela Administração e considerados na motivação da decisão administrativo-disciplinar, inexiste a caracterização de ato doloso que tenha importado enriquecimento indevido do servidor, prejuízo material ao erário ou finalidade ilícita que emoldure hipótese de frustração à competitividade de contratações públicas. 4. As demais hipóteses que fundamentam o ato demissório - aplicação irregular de dinheiro público, valer-se de cargo para lograr proveito pessoal, em detrimento da dignidade da função pública ou, ainda, proceder de modo desidioso no desempenho das funções - tampouco restaram identificadas nos motivos declinados para a ampliação da pena, tornando-a irremediavelmente inválida, autorizando o controle judicial para decretar sua invalidade. 5. O Superior Tribunal de Justiça, por meio da Súmula nº 665 fixou entendimento no sentido de que o controle jurisdicional do processo administrativo disciplinar deve ser efetuado à luz da legalidade, o que deve ocorrer inclusive no exame dos motivos declinados pela Autoridade Administrativa, de forma a verificar se tem perfeita correspondência com as hipóteses que, segundo a lei, legitimam a imposição da perda do cargo aos servidores públicos. 6. Segurança denegada na origem. APELAÇÃO PROVIDA.” (Apelação Cível nº 5004335-70.2023.8.21.0014, 4ª Câmara Cível do TJRS, Rel. Des. Eduardo Uhlein, j. 24.6.2024)



    Na minuta, sustenta-se violação dos arts. 2º, 37, caput, 41, §1º, II, 61, §1º, II, a, todos da Constituição da República. Argumenta-se, em síntese, que o decisum recorrido não observou “que foram cumpridos todos os preceitos legais existentes no decorrer do Procedimento Administrativo Disciplinar - PAD, bem como aplicada as disposições legais conforme o Estatuto do Servidor do Município de Esteio (LCM 5.231/2011) e que o agir da autora, configurou afronta os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, e separação dos poderes, configurando sua conduta na previsão dos incisos VIII e XIII, do art. 186, da Lei Esteiense que rege os servidores públicos municipais”. Afirma-se que “no caso em tela a recorrida durante o período em que desempenhou o cargo de Diretora, 01/2014 a 01/2021, incorreu em faltas gravíssimas ao contratar empresa de seu cônjuge para realizar obras e reparos na Escola a qual era Diretora, Escola Municipal de Educação Infantil Vivendo a Infância, através do Programa Dinheiro Direto na Escola”, condutas vedadas “pelos artigos 171, I, II, III, IX, 172, X, XV, 172-A e 186, V, VIII, XIII, da Lei Complementar n° 5231/2011, bem como nos Arts. 9º, XI, 10, I e 13, §1º, II, do Decreto nº 5920/2017”. Pondera-se que a “recorrida não foi demitida apenas em razão da Improbidade Administrativa, foi demitida também por usar o cargo para obter benefício/favorecimento financeiro, para si ou para outrem, bem como por conflito de interesses em razão da oportunidade de ganho que foi obtida em decorrência das atividades desempenhadas pela servidora em seu cargo”.



    É o relatório.



    Decido.



    O recurso não comporta provimento.



    A Corte a quo assim se manifestou sobre a questão, in verbis:



    “No mérito, tem-se, na origem, pretensão de anulação do Processo Administrativo Disciplinar n° 7910/2021, que apurou a denúncia de que a Impetrante, então Diretora da Escola Municipal de Educação Infantil Vivendo a Infância, contratava seu cônjuge e a empresa deste, RM Instalações Elétricas e Serviços em Geral, para prestação de serviços na Escola, resultando na aplicação da penalidade disciplinar de demissão pela prática das infrações previstas nos arts. 171, I, II, III, IX, 172, X, XV, 172-A e 186, V, VIII, XIII, da Lei Complementar n° 5231/2011 (Dispõe sobre o Regime Jurídico dos Servidores Públicos Estatutários do Município de Esteio), bem como nos arts. 9º, XI, 10, I e 13, §1º, II, do Decreto nº 5920/2017 (Institui o Código de Conduta Ética dos Servidores Públicos do Poder Executivo Municipal), a dizer:



    [...]



    Considerados tais dispositivos normativos, a Comissão Processante, em seu Relatório Final (Evento 13, OUT5, fls. 238-244), alinhou os seguintes fundamentos para justificar o encaminhamento pela aplicação da sanção de demissão, verbis:



    [...]



    Conforme se extrai de tais fundamentos, a sanção de demissão, com base exclusivamente neles aplicada pelo Prefeito Municipal, apoiou-se em três hipóteses normativas da lei de regência (no caso o artigo 186 da LCM nº 5231/2011): improbidade administrativa (inc. V), aplicação irregular de dinheiro público (inc. VIII) e transgressão do art. 172, incisos X a XVI, especificamente o inc. X - valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da função pública e o inc. XV - proceder de forma desidiosa no desempenho das funções - todas situações em que a lei estatutária prevê ao servidor nelas incurso a sanção de demissão do cargo.



    Assim, no âmbito deste mandado de segurança cumpre verificar se a averiguação realizada pela Administração no ambito do procedimento administrativo-discplinar e, principalmente, se a motivação da demissão encontra amparo em pelo menos um daqueles fundamentos normativos.



    [...]



    Com efeito, não vejo como reconhecer que na conduta atribuída e tida por comprovada - contratar, sucessivas vezes, a empresa de seu esposo para prestar serviços de empreitada na escola em que atuava como Diretora, favorecendo-se indiretamente da atividade empreendedora de seu marido - haja de forma indiscutível a consumação de qualquer uma das condutas tipificadas no ato de demissão, como passo a analisar.



    Em relação ao tipo da improbidade administrativa (inc. V do art. 186), é fora de dúvida que não se perfazem todos os elementos necessários para sua caracterização - nem houve análise integral de seus pressupostos no parecer que encaminha a aplicação da sanção.



    A improbidade administrativa, a partir de seu conceito legal estabelecido na Lei Federal nº 8.429/1992, exige, para sua caracterização, ou a obtenção de enriquecimento indevido pelo agente público (art. 9º), ou a ação ou omissão dolosa do agente público que importe prejuízo, desvio ou dilapidação do patrimônio público (art. 10) ou, finalmente, ação dolosa que, estando discriminada nos incisos do art. 11 (todos da Lei nº 8.429 com as alterações da Lei nº 14.230/21), viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade.



    Nenhuma de tais situações restou sequer apontada na decisão sancionadora. Nem mesmo foi cogitado, em qualquer parte do expediente administrativo, que a apelante tenha alcançado enriquecimento indevido ou que de sua conduta haja o erário sofrido prejuízo.



    No caso do art. 11, observando-se que as alterações empreendidas pela Lei Federal nº 14.230/21 há muito se encontravam em vigor quando do encaminhamento da sanção disciplinar (o Relatório da Comissão Processante é datado de 05/05/2023), e, portanto, são de impositiva adstrição ao caso para efeito de conceituação do ato de improbidade administrativa, imprescindível é agregar-se ainda o que adveio da nova redação do art. 1º, § 3º, da Lei 8.429, verbis: o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.



    De fato, no contexto dos fatos, não há caracterização - ou mesmo circunstanciada imputação - de ato doloso praticado pela então Diretora da Escola Municipal de Educação Infantil com fim ilícito.



    Note-se que a verba alcançada às Escolas Municipais para realização de pequenos reparos, nos termos do que previu a lei instituidora de tal política pública no âmbito do Município de Esteio - Lei Municipal nº 3.645/2003 (Ev. 3 - OUTROS 18), não está sujeita ao regime de licitação devendo ser empregada "mediante prévia pesquisa de preços, com o objetivo de assegurar bens e serviços de qualidade pelo menor preço. A pesquisa de preço será registrada em ata" (art. 7º).



    Ora, se a aplicação de tais verbas de pronto pagamento não observa o regime das licitações, mostra-se inteiramente desacertada - e por isso ilegal - a motivação da decisão administrativa na parte em que buscou arrimo nas vedações do art. 9º da Lei Federal de Licitações à participação de licitante que possua vínculo direto ou indireto com servidor ou dirigente de órgão responsável pelo certame.



    Ademais, tampouco a Lei antes referida - nº 3.365/2003 de Esteio - que disciplina o processo de despesa contratada diretamente pela Unidade Escolar - previu qualquer vedação à participação de prestadores de serviço que mantenham vínculo familiar com a Direção das Unidades. O critério eleito pela Administração Municipal, ao que parece, foi o de priorizar a celeridade da contratação, para tanto suprimindo certas formalidades - como a habilitação dos prestadores - apenas determinando a necessidade de pesquisa prévia de preços e a contratação unicamente da oferta mais econômica registrada em Ata, situação que, ao que o que a decisão sancionadora permite compreender, sempre foi observada na EMEI que era dirigida pela apelante.



    Em outras palavras, a empresa de seu esposo era contratada segundo o critério estabelecido em lei - o do menor preço - e não há qualquer elemento recolhido no PAD que dê conta de qualquer situação de frustração da competividade, ausência de outros orçamentos ou, ainda, favorecimento comprovado da empresa em questão - únicas situações que poderiam, segundo o art. 11, inciso V, da Lei nº 8.429/92 (frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros) - dispositivo este, de resto, sequer referido ou analisado na decisão impugnada neste writ - de modo que, com segurança, trata-se de afirmar que não há, nos elementos coligidos pela Administração no procedimento disciplinar, qualquer base real para o enquadramento da conduta atribuída à servidora como sendo hipótese de ato de improbidade administrativa.



    No tocante ao segundo fundamento da demissão - aplicação irregular de dinheiro público - tampouco aqui há de se reconhecer a existência de tal motivo, observados, como já referido, apenas os elementos coligidos pelo PAD.



    Também aqui é inequívoca a necessidade de caracterização da presença do dolo do servidor - ou pelo menos culpa grave - na deliberada utilização e aplicação irregular de recursos públicos.



    A servidora defendeu-se no expediente administrativo com a tese verossímel de que jamais fora advertida, pela Administração de que a empresa de seu marido - que prestava serviços para outras Escolas do Município segundo a mesma modalidade de contratação (menor preço) - não poderia participar dos serviços requisitados pela EMEI dirigida pela apelante - e esta tese, não enfrentada no Relatório Final da Comissão, acabou sendo referendada pelo depoimento de servidor que titularizava o cargo de Diretor de Gestão Escolar do Município, Euclides Jorge de Castro (testemunho colacionado no Relatório Final do PAD), que reconheceu que se não estivesse na legislação não seria vedada a participação do marido da apelante nos serviços prestados à Escola por ela dirigida.



    Ora, apenas a partir de tal testemunho do próprio Diretor de Gestão Escolar do Município parece inadmissivel cogitar-se de ação dolosa da apelante, visto que não há qualquer elemento que indique sequer que ela teria ciência de que a empresa de seu esposo, mesmo ofertando o menor preço dentre três orçamentos, não poderia ser contratada para prestar serviços na escola dirigida por sua esposa - o que, ademais, exporia o Município a pagar mais pelo mesmo serviço.



    De outra parte, se os serviços foram todos prestados, os pagamentos respectivos tiveram suas prestações de contas referendadas pela Administração ao longo dos anos em que se deu a situação em questão, e não houve qualquer despesa indevida ou injustificada, não se há de considerar demonstrada a situação de aplicação irregular de dinheiro público.



    Quanto ao terceiro fundamento legal da demissão - que, em verdade, são duas condutas diferentes, valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da função pública e proceder de forma desidiosa no desempenho das funções - também aqui não se acharam demonstradas pela motivação da decisão sancionadora.



    No caso do primeiro tipo, o proveito pessoal alcançado pelo uso ilícito do cargo tem a específica nota de que resulte em detrimento da função pública. Nada disso restou sequer considerado ou analisado pelo Relatório Final da Comissão. A servidora ora apelante não usou de seu cargo para qualquer proveito ilícito, como já analisado anteriormente, e tampouco atentou contra a dignidade da função pública, dado que nenhum prejuízo foi apurado ao erário, e, tampouco, houve qualquer repercussão pública acerca dos fatos, os quais, a rigor, dizem somente ao próprio funcionamento do sistema de contratações da Administração Municipal, que, como já visto, não editou qualquer instrução normativa que estabeleça hipóteses de vedação da contratação de empresas que, embora ofertando o menor preço para serviços de pronto pagamento, possuam vínculos de natureza pessoal com integrantes da Administração ou das Escolas Municipais contratantes.



    Quanto ao segundo, a própria imputação de procedimento desidioso parece estar em contradição com os outros motivos da pena disciplinar.



    Desídia, numa concepção da Justiça Laboral, é o desinteresse, a má vontade, a pouca produtividade, a displicência no desempenho das funções pelo servidor. Nenhuma de tais situações nem mesmo tem qualquer relação com os fatos que deram origem à apuração disciplinar. Em outra acepção, desídia é a falta de cuidado, a negligência, o descuido no cumprimento dos deveres do cargo: também aqui não há pertinência nessa tipificação, considerando que jamais houve anterior indiciamento da servidora por qualquer desvio, e, no particular das contratações, nunca houve qualquer orientação da Administração para que fossem observada eventual vedação de contratação de empresas com vínculo de parentesco com os agentes públicos, ao que o PAD permite concluir.



    Por último, ainda analisando os motivos da sanção impugnada, a Autoridade faz alusão ao que estabelece o Decreto nº 5.920/2017, que instituiu o código de ética dos servidores públicos de Esteio, em particular a norma (art. 13) que trata de conflito de interesses.



    A tal respeito, impende objetar que essa norma não prevê - assim como a Lei Estatutária - a previsão em abstrato da demissão para o servidor que contrariar aquele código de ética. Ademais, e mais importante, a previsão em abstrato do art.13, § 2º, estabelece, aos servidores municipais, ‘o dever de declarar qualquer interesse privado relacionado com suas funções públicas e de tomar quaisquer medidas necessárias para resolver quaisquer conflitos, de forma a proteger sempre o interesse público’. O descumprimento de tal dever de declarar a presença do conflito de interesses, entretanto, não é cominado com qualquer sanção, e portanto, não pode legitimar a pena de demissão, dada a necessária vinculação da autoridade administrativa à lei no que diz respeito ao exercício do Direito Administrativo Sancionador.



    Com efeito, o que se tem nos autos é atuação administrativo-disciplinar desgarrada do figurino legal, o que autoriza e legitima o controle judicial para decretar a invalidade da demissão.



    Em recente precedente (MS 19.995 DF), a 1ª Seção do Colendo Superior Tribunal de Justiça editou a Súmula nº 665, com a seguinte redação: ‘O controle jurisdicional do processo administrativo disciplinar restringe-se ao exame da regularidade do procedimento e da legalidade do ato, à luz dos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, não sendo possível incursão no mérito administrativo, ressalvadas as hipóteses de flagrante ilegalidade, teratologia ou manifesta desproporcionalidade da sanção aplicada.’



    Pelos fundamentos aqui longamente expostos, a hipótese é de ato ilegal, visto que os motivos declinados pela Autoridade Municipal para a pena de demissão não encontram correspondência com os dispositivos legais invocados no ato administrativo-disciplinar.



    Não se está a discutir desproporcionalidade ou teratologia, simplesmente se está a reconhecer, como sustentado na impetração, que as hipóteses legais invocadas pela Administração para a demissão da servidora - ato de improbidade admistrativa, aplicação irregular de dinheiro público, valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da função pública e proceder de forma desidiosa no desempenho das funções não restaram identificadas na conduta atribuída à servidora e analisada no respectivo PAD.



    [...]



    Entretanto, como já tanto referido neste voto, há insuperável nulidade da sanção disciplinar, em razão da falta de perfeita congruência dos fatos examinados ao PAD e no Relatório Final com os motivos legais ali apontados para a demissão, restando ilegal, no caso, essa conclusão.



    Em decorrência, a segurança há de ser concedida para o efeito de cassar o ato administrativo-disciplinar, reconhecida a nulidade da Portaria nº 3267/2023 (Ev 13 - Outros 5), e determinar, em consequência, a reintegração da servidora aos seus cargos de Professora de Educação Infantil e Professora de Séries Iniciais do Município de Esteio desde a data da impetração.”



    Extrai-se dos fundamentos acima que o Tribunal de origem, com base no caderno fático-probatório dos autos e na legislação infraconstitucional aplicável à espécie, entendeu que os motivos declinados pela autoridade municipal para decretar a pena de demissão da parte ora recorrida, não encontram correspondência com os dispositivos legais invocados procedimento administrativo-disciplinar.



    Portanto, verifica-se que, para rever as premissas adotadas pelo Tribunal de origem, seria necessário o revolvimento da moldura fática delineada, bem como a análise da legislação infraconstitucional local aplicável, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, portanto, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Aplicação das Súmulas nº 279 e 280/STF: “para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário” e “por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário”. Nesse sentido:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REPERCUSSÃO GERAL. PRELIMINAR. AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO ADEQUADA. DELEGADO DE POLÍCIA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. DEMISSÃO. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279/STF. RECURSO DESPROVIDO. VERBA HONORÁRIA. MAJORAÇÃO CABÍVEL. I. CASO EM EXAME 1. Agravo interno interposto contra decisão que negou provimento ao recurso extraordinário com agravo à míngua de fundamentação jurídica apta a demonstrar a repercussão geral da controvérsia, a qual foi dirimida a partir da análise de elementos fático-probatórios a revelarem a ausência de vícios no processo administrativo disciplinar. 2. A parte recorrente afirma configurada a repercussão geral da matéria e desnecessário o revolvimento do conjunto probatório para a análise da controvérsia. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. A questão em discussão consiste em verificar se houve, em preliminar do recurso excepcional, demonstração suficiente da repercussão geral da questão, bem assim se é adequado recurso extraordinário quando o desfecho da controvérsia pressupõe revolvimento do conjunto fático-probatório. III. RAZÕES DE DECIDIR 4. É inadmissível recurso extraordinário em que não apresentada fundamentação suficientemente apta a demonstrar a repercussão geral das questões constitucionais suscitadas. Precedentes. 5. Dissentir da conclusão alcançada na origem demandaria revolvimento de elementos fático-probatórios, providência que não se admite na via extraordinária. Incidência da Súmula 279/STF. IV. DISPOSITIVO 6. Agravo interno desprovido, com majoração da verba honorária.” (ARE 1521306 AgR, Relator(a): Nunes Marques, Segunda Turma, DJe 11-09-2025)



    “Direito administrativo. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Servidor público estadual. Processo administrativo disciplinar. Demissão. Matéria infraconstitucional. Incidência das Súmulas 279 e 280/STF. I. Caso em exame 1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, o qual tem por objeto acórdão que manteve sentença de improcedência do pedido. II. Questão em discussão 2. Preenchimento dos pressupostos de admissibilidade do recurso extraordinário com agravo. III. Razão de decidir 3. A petição de agravo não trouxe novos argumentos aptos a desconstituir a decisão agravada, a qual deve ser mantida pelos seus próprios fundamentos. 4. Hipótese em que, para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria necessário analisar a legislação infraconstitucional aplicada ao caso, assim como reexaminar fatos e provas constantes dos autos, procedimentos vedados neste momento processual. Súmulas 279 e 280/STF. IV. Dispositivo 5. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 10% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015. 6. Agravo interno a que se nega provimento, com a aplicação da multa de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 1.021, § 4°, do CPC/2015.” (ARE 1537727 AgR, Relator(a): Luís Roberto Barroso (Presidente), Pleno, DJe 05-05-2025)



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso.



    Publique-se.



    Brasília, 14 de novembro de 2025.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



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