Tribunal: STF
Processo: ARE 1494378
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-06-12
Data de publicação: 2025-06-12

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS COM AGRAVOS. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LOTEAMENTO IRREGULAR. ILHA DE GUARATIBA. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. DANOS AMBIENTAIS CONFIGURADOS. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO PELO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO. PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO. DECISÃO PROFERIDA PELO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA FAVORÁVEL À PARTE RECORRENTE. PREJUDICIALIDADE. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO PELO MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. PRETENSÃO DE CONDENAÇÃO AO PAGAMENTO DE DANOS MORAIS COLETIVOS E HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. LEI 7.347/1985. NECESSIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO NÃO CONHECIDO. AGRAVO DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de agravos nos próprios autos interpostos pelo Município do Rio de Janeiro (Doc. 85) e pelo Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro (Doc. 90) objetivando a reforma de decisão que inadmitiu recursos extraordinários manejados, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LOTEAMENTO IRREGULAR. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE E DE ESPECIAL INTERESSE AMBIENTAL. ILHA DE GUARATIBA. PARCIAL PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. DEVER DE FISCALIZAÇÃO E ORDENAÇÃO DO SOLO URBANO DO MUNICÍPIO. OMISSÃO. RESPONSABILIDADE OBJETIVA E SOLIDÁRIA DO LOTEADOR E DO MUNICÍPIO. INOCORRÊNCIA DE DANO MORAL COLETIVO. IMPOSSIBILIDADE DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. PRINCÍPIO DA ISONOMIA. PARCIAL REFORMA DA R. SENTENÇA. 



    1. Compete ao ente municipal promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano. Inteligência do artigo 30, VIII, da CRFB. 



    2. Os administradores municipais têm ao seu alcance mecanismos de autotutela que permitem obstar a implantação de loteamentos clandestinos e irregulares, sem a necessidade de ordem judicial, tratando-se de verdadeiro poder-dever, sendo incabível a adoção de critério de oportunidade e conveniência a justificar a manutenção de loteamento clandestino pela ausência de fiscalização e adoção de medidas concretas de embargo e demolição. 



    3. A omissão estatal configura causa indireta do dano – poluidor indireto – hábil a configurar a responsabilidade objetiva da Urbe juntamente com o loteador – poluidor direto. 



    4. Possibilidade de regularização de loteamento em Área de Preservação Permanente legalmente autorizada pela Lei nº 12.651/12 e Lei nº 13.465/17. 



    5. Inocorrência de dano moral coletivo. Ausência de demonstração de intranquilidade social ou alterações relevantes na ordem extrapatrimonial coletiva a gerar o dever de indenizar. 



    6. Apesar dos artigos 17 e 18 da Lei nº 7.347/85, se referirem apenas ao autor da ACP, o C. STJ e este Eg. TJ/RJ firmaram entendimento de que, em respeito à isonomia, tal tratamento deve ser estendido aos casos em que o parquet for vencedor, dispensados, igualmente, os réus do pagamento de honorários advocatícios de sucumbência. 



    7. Reforma da R. Sentença para condenar, solidariamente o MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO e o loteador a efetuar todos os procedimentos necessários para a regularização fundiária, no prazo de 180 (cento e oitenta dias), e apresentação de projeto em 1 (um) ano, para regularização total do loteamento, sob pena de muta semanal de R$ 10.000,00 (dez mil reais), a ser revertida ao Fundo Estadual de Conservação Ambiental (FECAM), bem como proceder a recuperação dos danos ambientais no local, na forma e no prazo determinado pelo órgão ambiental competente. 



    7. Parcial provimento ao recurso.” (Doc. 29, p. 1)



    Os embargos de declaração opostos pelo Município do Rio de Janeiro (Doc. 32) e pelo Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro (Doc. 34) foram desprovidos (Doc. 41). 



    O Município do Rio de Janeiro interpôs recursos especial (Doc. 45) e extraordinário (Doc. 46), no qual apresentou preliminar de repercussão geral e, no mérito, apontou violação aos artigos 2º, 30, 37, § 6º, 167, incisos I e II, e 225 da Constituição da República. Sustentou que as “questões constitucionais versadas nesse extraordinário dizem respeito à delicada questão do controle jurisdicional de políticas públicas, em particular, políticas públicas voltadas à execução de complexas e custosas obras de saneamento básico, Tema 698, pendente de julgamento” (Doc. 46, p. 5). Narrou que o acórdão recorrido “condenou os réus solidariamente na obrigação de realizar as obras de recuperação do dano ambiental provocado pelo primeiro réu e a regularizar loteamento clandestino situado na Rua Graziela, nº 3.000, Ilha de Guaratiba/RJ” (Doc. 46, p. 7). Argumentou que “o Colegiado reconheceu que o Município atuou exaustivamente na tentativa de coibir o loteamento clandestino, demonstrando, ainda, a recusa do primeiro réu ao cumprimento dos atos administrativos municipais” (Doc. 46, p. 7). Asseverou que “está provado pelo próprio autor que o Município não foi omisso, fazendo o que estava ao seu alcance não apenas à luz dos recursos financeiros disponíveis, mas da própria capacidade coercitiva do Ente Público” (Doc. 46, p. 8). Enfatizou que “o decisum recorrido, a despeito da Lei nº 12.651/2012, ou seja, sem analisar os requisitos exigidos na referida lei para regularização, determinou simplificadamente a regularização do loteamento clandestino, em drástica intromissão na gestão da coisa pública” (Doc. 46, p. 8). Salientou que o Tribunal de origem “confundiu RESPONSABILIDADE OBJETIVA com RISCO INTEGRAL e, ao final, acabou imputando ao ente federativo a condição de SEGURADOR UNIVERSAL, numa leitura claramente equivocada das normas jurídicas que regem a matéria” (Doc. 46, p. 12). Requereu, ao final, o provimento do recurso extraordinário.



    Por sua vez, o Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, no seu recurso extraordinário, apresentou preliminar de repercussão geral e, no mérito, apontou violação aos artigos 5º, caput, 128, § 5º, inciso II, alínea a, e 225 da Constituição da República. Sustentou, em síntese, que o acórdão ora recorrido negou o dever de indenizar por parte do particular. Alegou que o “Tribunal de origem reconhece expressamente a caracterização do dano ambiental decorrente de implantação de parcelamento do solo de área de preservação permanente, sem aprovação dos órgão competentes, configurando a existência de loteamento clandestino” (Doc. 47, p. 10). Asseverou que a “condenação dos Recorridos na obrigação de regularizar as construções e recuperar a área degradada atende apenas à necessária prevenção de novos danos ambientais, mas não se presta a reparar aqueles já existentes” (Doc. 47, p. 13). Defendeu que o “ressarcimento dos danos coletivos causados atende também ao princípio da reparação integral do dano ambiental (seja quanto ao meio ambiente natural, urbano ou cultural)” (Doc. 47, p. 13). Enfatizou que a “responsabilização civil pelo dano ambiental deve ser integral, levando-se em consideração a conduta ou omissão do agente causador do dano” (Doc. 47, p. 13). Salientou que “a violação à dignidade da pessoa humana, ensejadora da reparação do dano moral coletivo, não decorre de um sentimento coletivo de dor ou indignação, mas sim da lesão a bens jurídicos essenciais para a qualidade de vida da coletividade” (Doc. 47, p. 16). Discorreu que “a hipótese é de nítido dano moral coletivo in re ipsa, que prescinde da prova de ‘sofrimento’ da coletividade” (Doc. 47, p. 18). Aduziu que “constitui flagrante violação ao Princípio da Isonomia que determinado legitimado ativo da ação civil pública possa receber honorários, no caso, a Defensoria Pública, e o Ministério Público Fluminense não possa” (Doc. 47, p. 26). Requer, ao final, o provimento do recurso extraordinário para “que os Recorridos sejam condenados a indenizar pelo dano moral coletivo causado, bem como ao pagamento de honorários advocatícios, a serem destinados ao Fundo Especial do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro” (Doc. 47, p. 32).



    O Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro apresentou contrarrazões ao recurso extraordinário interposto pelo Município do Rio de Janeiro (Doc. 52).



    A Vice-Presidência do Tribunal a quo negou seguimento ao recurso extraordinário interposto pelo Município do Rio de Janeiro em relação aos Temas 275 e 868 da Repercussão Geral, bem como também negou seguimento ao recurso extraordinário interposto pelo Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro em relação ao Tema 275 da Repercussão Geral (Doc. 57, p. 9-10). 



    Irresignados, o Município do Rio de Janeiro e o Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro interpuseram agravos internos (Docs. 62 e 71), que foram parcialmente providos (Doc. 81). 



    A Vice-Presidência do Tribunal a quo, então, inadmitiu os recursos extraordinários interpostos pelo Município do Rio de Janeiro e pelo Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, por entender que encontrariam óbice na Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal (Doc. 81). Irresignados, os recorrentes interpuseram os presentes agravos (Docs. 85 e 90).



    Os autos foram encaminhados a esta Corte para julgamento.



    É o relatório. DECIDO.



    Trata-se, na origem, de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro contra Pascoal Antunes e o Município do Rio de Janeiro, em virtude de danos ambientais causados por loteamento irregular erigido em área de preservação permanente, localizada na Ilha de Guaratiba, objetivando (i) a condenação dos réus, na regularização do loteamento clandestino; (ii) subsidiariamente, na hipótese de impossibilidade da aludida regularização, na cessação de todos os danos ambientais; (iii) à condenação solidária dos réus à indenização por danos materiais e morais coletivos; e (iv) à condenação dos réus ao pagamento das despesas processuais e honorários sucumbenciais ao Fundo Especial do Ministério Público (Doc. 3, p. 18-19).



    O Juízo de Direito da 10ª Vara da Fazenda Pública da Comarca do Rio de Janeiro julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados na presente ação civil pública para condenar o particular a “indenizar o dano ambiental provocado pelo loteamento irregular objeto desta ação a ser apurado em liquidação de sentença. Sem custas, nem honorários advocatícios” (Doc. 22, p. 7).



    Posteriormente, a Décima Quinta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro proveu parcialmente a apelação interposta pelo Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro para “condenar, solidariamente, o 1º e 2º réus a efetuar todos os procedimentos necessários para a regularização fundiária, no prazo de 180 (cento e oitenta dias), com apresentação de projeto, e 1 (um) ano para regularização total do loteamento, sob pena de muta semanal de R$ 10.000,00 (dez mil reais), a ser revertida ao Fundo Estadual de Conservação Ambiental (FECAM), bem como proceder a recuperação dos danos ambientais, na forma e no prazo determinado pelo órgão ambiental competente, mantida a R. Sentença em seus ulteriores termos” (Doc. 29, p. 13). 



    Ab initio, constata-se que o recurso especial (Doc. 45) interposto simultaneamente ao recurso extraordinário (Doc. 46) pelo Município do Rio de Janeiro contra o acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro (Doc. 29) foi provido parcialmente pelo Superior Tribunal de Justiça, para “reconhecer sua responsabilidade subsidiária quanto ao ilícito urbanístico, bem como sua responsabilidade solidária, mas de execução subsidiária, em relação aos danos ambientais” (Doc. 120, p. 10), decisão que transitou em julgado em 09/05/2024 (Doc. 155), motivo pelo qual o apelo extremo interposto pelo Município do Rio de Janeiro está prejudicado, tendo em vista a perda superveniente de seu objeto. 



    Com relação ao recurso extraordinário interposto pelo Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, verifica-se que o Tribunal de origem assentou:



    “Sem embargo à referida obrigação de fazer, condena-se os réus à obrigação de recuperação dos danos ambientais causados, a ser apurado em fase de cumprimento de sentença, por meio dos órgãos ambientais competentes, na forma e no prazo para a recuperação dos danos ambientais em área de preservação permanente. 



    Quanto ao pedido de indenização por dano material e moral coletivo, deve ser mantida a improcedência, eis que não demonstrada a existência de intranquilidade social ou alterações relevantes na ordem extrapatrimonial coletiva, hábil a gerar a obrigação de indenizar. 



    Por fim, pelo sistema da ação civil pública, segundo os artigos 17 e 18 da Lei nº 7.347/85, o pagamento pelo autor de honorários advocatícios está restrito aos casos de litigância de má-fé, sendo certo que, apesar de os supracitados dispositivos se referirem, apenas, ao autor da ACP, o C. STJ e este Eg. TJ/RJ já firmaram o entendimento de que, em respeito à isonomia, tal tratamento deve ser estendido aos casos em que o parquet se sagra vencedor na demanda, dispensado, assim, igualmente, os réus do pagamento de honorários advocatícios sucumbenciais.” (Doc. 29, p. 11)



    Destarte, verifica-se que o Tribunal de origem decidiu a controvérsia com fundamento na legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Lei 7.347/1985) e no conjunto fático-probatório dos autos, cuja análise se revela inviável em sede de recurso extraordinário.



    Não se revela cognoscível, em sede de recurso extraordinário, a insurgência que tem como escopo a incursão no contexto fático-probatório presente nos autos. Com efeito, essa pretensão não se amolda à estreita via do apelo extremo, cujo conteúdo se restringe a discussão eminentemente de direito, em face do óbice imposto pela Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Sob esse enfoque, ressoa inequívoca a vocação para o insucesso do apelo extremo, por força do óbice intransponível do referido verbete sumular, que veda a esta Suprema Corte, em sede de recurso extraordinário, sindicar matéria fática.



    Por oportuno, vale destacar a lição de Roberto Rosas sobre a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal:  



    “Chiovenda nos dá os limites da distinção entre questão de fato e questão de direito. A questão de fato consiste em verificar se existem as circunstâncias com base nas quais deve o juiz, de acordo com a lei, considerar existentes determinados fatos concretos.



    A questão de direito consiste na focalização, primeiro, se a norma, a que o autor se refere, existe, como norma abstrata (Instituições de Direito Processual, 2ª ed., v. I/175).



    Não é estranha a qualificação jurídica dos fatos dados como provados (RT 275/884 e 226/583). Já se refere a matéria de fato quando a decisão assenta no processo de livre convencimento do julgador (RE 64.051, Rel. Min. Djaci Falcão, RTJ 47/276); não cabe o recurso extraordinário quando o acórdão recorrido deu determinada qualificação jurídica a fatos delituosos e se pretende atribuir aos mesmos fatos outra configuração, quando essa pretensão exige reexame de provas (ERE 58.714, Relator para o acórdão o Min. Amaral Santos, RTJ 46/821). No processo penal, a verificação entre a qualificação de motivo fútil ou estado de embriaguez para a apenação importa matéria de fato, insuscetível de reexame no recurso extraordinário (RE 63.226, Rel. Min. Eloy da Rocha, RTJ 46/666).



    A Súmula 279 é peremptória: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. Não se vislumbraria a existência da questão federal motivadora do recurso extraordinário. O juiz dá a valoração mais conveniente aos elementos probatórios, atendendo aos fatos e circunstâncias constantes dos autos, ainda que não alegados pelas partes. Não se confunda com o critério legal da valorização da prova (RTJ 37/480, 56/65)(Pestana de Aguiar, Comentários ao Código de Processo Civil, 2ª ed., v. VI/40, Ed. RT; Castro Nunes, Teoria e Prática do Poder Judiciário, 1943, p. 383). V. Súmula STJ-7.” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 137-138)



    Nesse sentido, à guisa de exemplo, foi o seguinte julgado:



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. Direito ambiental. Ação civil pública. Danos ambientais, animais e sociais. Dano moral coletivo. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Reexame de fatos e provas. Impossibilidade. Precedentes. 



    1. Para divergir do entendimento adotado na origem de que, no caso dos autos, a indenização pelo dano animal está abrangida na condenação pelos danos morais coletivos, seria necessário analisar a legislação infraconstitucional pertinente e reexaminar os fatos e as provas dos autos, o que é inadmissível em recurso extraordinário. Incidência da Súmula nº 279/STF. 



    2. Agravo regimental não provido. 



    3. Não houve majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de sua fixação pela origem.” (RE 1.529.048-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe de 17/03/2025, destaquei)



    Ex positis, NÃO CONHEÇO do AGRAVO interposto pelo Município do Rio de Janeiro, com fundamento no artigo 932, inciso III, do Código de Processo Civil de 2015, e DESPROVEJO o AGRAVO interposto pelo Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 12 de junho de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



Documento assinado digitalmente