Tribunal: STF
Processo: MS 40152
Classe: MS
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-03
Data de publicação: 2025-03-03

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA DECRETO PRESIDENCIAL. ALTERAÇÕES NORMATIVAS QUANTO AO HORÁRIO DE FUNCIONAMENTO DE ENTIDADES DE TIRO ESPORTIVO. DESCABIMENTO DA IMPETRAÇÃO. NORMA DE CARÁTER GENÉRICO E ABSTRATO: SÚMULA N. 266 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. MANDADO DE SEGURANÇA INDEFERIDO.



Relatório



    1. Mandado de Segurança, com requerimento de medida liminar, impetrado, em 22.2.2025, por Clube Piratininga de Tiro “contra ato do Presidente da República Luiz Inácio Lula da Silva, que no Decreto nº 12.345 de 30 de dezembro de 2.024 estabeleceu horário para funcionamento dos clubes de tiro” (fl. 1, e-doc. 1).



O caso



    2. O impetrante afirma que suas atividades “destinam-se a desenvolver o esporte do tiro, obedecendo à legislação e às regulamentações existentes emanadas das autoridades competentes” (fl. 2, e-doc. 1).



    Assevera que, “com a publicação do Decreto 12.345 em 30 de dezembro de 2.024, ficou estabelecido que o horário de funcionamento para atividades administrativas seria o horário comercial, ou seja, durante o dia, já o horário para a prática do tiro desportivo em dias de semana, seria após as 18h e nos finais de semana durante o dia e nos feriados durante o dia. Esse horário foi estabelecido para os clubes de tiro que estivessem dentro do raio de um quilometro de escolas” (fl. 2, e-doc. 1).



    Informa que “foi criado em 25 de janeiro de 1.971 e com o passar dos anos foram se instalando dentro desse raio estabelecido no decreto escolas, em resumo, o Clube Piratininga é mais antigo do que muitos bairros da região estando ele no local onde se encontra muito antes da construção de escolas ou qualquer outro estabelecimento” (fl. 2, e-doc. 1).



    Sustenta que, “sendo uma entidade sem fins lucrativos fundada no ano de 1.971, possuindo 54 anos de existência e um número considerável de associados, todos registrados no Exército Brasileiro ou na Polícia Federal não pode ser considerado maléfico para a sociedade por estar dentro do raio de um quilometro de distância de escolas” (fl. 2, e-doc. 1). 



    Noticia que, “após a publicação do Decreto Presidencial nº 12.345 de 30 de dezembro de 2.024, passou a ter seu horário reduzido ou fechar suas portas, visto que se não puder utilizá-lo durante o dia nos dias de semana os associados se desligarão em busca de outros clubes que estejam fora desse raio, qual seja, de um quilometro de distância de escolas” (fl. 3, e-doc. 1).



    Alega que “foram cumpridos os requisitos legais para o funcionamento durante o dia em dias de semana compreendidos entre segunda e sexta-feira, visto que o impetrante está em dia com suas obrigações perante os Órgãos de fiscalização da sua atividade, em especial o Exército Brasileiro” (fl. 9, e-doc. 1).



    Requer liminar “para que o impetrante possa funcionar e seus associados praticarem o tiro desportivo no horário que sempre funcionou, ou seja, das 09h até as 17h nos dias de semana, visto que nos finais de semana e nos feriados e também após as 18h nos dias de semana o tiro desportivo está liberado pelo Decreto Presidencial 12.345 de 30 de dezembro de 2.024” (fl. 10, e-doc. 1).



    No mérito, pede a confirmação da medida liminar.



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    3. Na presente impetração, põe-se em questão a validade jurídica de dispositivos do Decreto Presidencial n. 12.345 de 30 de dezembro de 2024, pelo qual se “regulamenta a Lei nº 10.826, de 22 de dezembro de 2003, para estabelecer regras e procedimentos relativos à aquisição, ao registro, à posse, ao porte, ao cadastro e à comercialização nacional de armas de fogo, munições e acessórios, disciplinar as atividades de caça excepcional, de caça de subsistência, de tiro desportivo e de colecionamento de armas de fogo, munições e acessórios, disciplinar o funcionamento das entidades de tiro desportivo e dispor sobre a estruturação do Sistema Nacional de Armas – Sinarm”. Tem-se no ato apontado coator:



    “§ 3º As entidades de tiro desportivo que não se adequarem ao disposto no inciso I do caput, no prazo previsto no § 1º, somente poderão manter seu funcionamento nos seguintes horários:



    I - entre as dezoito horas e as vinte e duas horas, de 
segunda-feira a sexta-feira, e entre as seis horas e as vinte e duas horas, aos sábados, domingos e feriados, para atividades de instrução de tiro e tiro desportivo; e



    II - entre as seis horas e as vinte e duas horas, independentemente do dia da semana, exclusivamente para expediente administrativo interno, palestras e cursos ou para aplicação de testes de capacidade técnica, de acordo com as normas editadas pela Polícia Federal, desde que não envolvam a prática de tiro real”.



    4. Nos termos da legislação vigente e da jurisprudência deste Supremo Tribunal, aplicável ao caso a legislação segundo a qual não cabe mandado de segurança para questionar lei ou norma regulamentar em tese, como disposto nos termos da Súmula n. 266: “Não cabe mandado de segurança contra lei em tese”. Nesse sentido, por exemplo:



    “DIREITO PROCESSUAL. AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. IMPETRAÇÃO CONTRA ATO NORMATIVO DE CARÁTER GERAL E ABSTRATO. 1. A impetração se volta contra ato normativo de caráter geral e abstrato (Decreto nº 7.742/2012), por meio do qual a Presidente da República promoveu alterações na regulamentação do IPI. 2. Não é cabível mandado de segurança contra lei em tese (Súmula 266/STF), entendida a lei em sentido material, compreendendo qualquer ato normativo de caráter geral e abstrato. 3. Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa de 2 salários mínimos, ficando a interposição de qualquer recurso condicionada ao prévio depósito do referido valor, em caso de decisão unânime (CPC/2015, art. 1.021, §§ 4º e 5º, c/c art. 81, § 2º)” (MS n. 31.647-AgR, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, Plenário, DJe 28.9.2017).



    Confiram-se ainda, os seguintes precedentes: MS n. 25.456-AgR, Relator o Ministro Cezar Peluso, Plenário, DJ 9.12.2005; MS n. 25.265-ED, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, Plenário, DJ 8.6.2007; MS n. 21.615, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJ 13.3.1998; MS n. 21.792-AgR, Relator o Ministro Ilmar Galvão, Plenário, DJ 30.9.1994; e RMS n. 24.266, Relator o Ministro Carlos Velloso, Segunda Turma, DJ 24.10.2003. 



    Em idêntico sentido é o entendimento doutrinário, tendo-se, por exemplo, a lição de Humberto Theodoro Júnior:



    “É tradicional o entendimento na doutrina e na jurisprudência de que o ato violador do direito que desafia mandado de segurança não se localiza nos diplomas normativos (leis, decretos, regulamentos etc.), mas na aplicação da norma ilegal ou inconstitucional. Por isso, reitera-se com frequência a afirmação de que não cabe mandado de segurança contra lei em tese, ou qualquer outro ato que seja realmente normativo” (THEODORO JÚNOR, Humberto. Lei do Mandado de Segurança comentada: artigo por artigo – [2. ed.]. – Rio de Janeiro: Forense, 2019).



    5. Estabeleceu-se, por construção jurisprudencial e doutrinária, ressalva pelo cabimento de mandado de segurança contra ato normativo de efeitos concretos ou autoexecutáveis. Confiram-se, por exemplo, os seguintes julgados do Supremo Tribunal Federal:



    “CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. LEI EM TESE: NÃO-CABIMENTO. Súmula 266-STF. I. - Se o ato normativo consubstancia ato administrativo, assim de efeitos concretos, cabe contra ele o mandado de segurança. Todavia, se o ato – lei, medida provisória, regulamento – tem efeito normativo, genérico, por isso mesmo sem operatividade imediata, necessitando, para a sua individualização, da expedição de ato administrativo, então contra ele não cabe mandado de segurança, já que, admiti-lo implicaria admitir a segurança contra lei em tese: Súmula 266-STF. II. - Segurança não conhecida” (RMS n. 24.266, Relator o Ministro Carlos Velloso, Plenário, DJ 24.10.2003).



    “CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PORTARIA MINISTERIAL Nº 1.285/2017. MINISTÉRIO DO TRABALHO. NATUREZA GENÉRICA DAS DETERMINAÇÕES DO ATO IMPUGNADO. IMPOSSIBILIDADE DE CONTROLE PELA VIA MANDAMENTAL. RECURSO DE AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O Mandado de Segurança é uma ação constitucional, de natureza civil, cujo objeto é a proteção de direito líquido e certo, lesado ou ameaçado de lesão, por ato ou omissão de autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público (CASTRO NUNES, José de. Do mandado de segurança e de outros meios de defesa contra atos do poder público. 7. ed. atualizada por José de Aguiar Dias. Rio de Janeiro: Forense, 1967. p. 54); 2. A impetração do mandamus exige a descrição de fatos que, em tese, configurem violação de direito líquido e certo do impetrante; sendo incabível seu ajuizamento contra lei ou ato normativo em tese (Súmula 266 do STF. Conferir, ainda: MS 28.293 ED, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno, DJe de 30/10/2014; MS 32.694 AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, DJe de 9/6/2015) salvo quando, diferentemente da presente hipótese, configurarem ato de efeitos concretos e imediatos, afastando-se de sua natureza normativa , pois sua natureza jurídica não se confunde com a ação direta de inconstitucionalidade, sendo vedada sua utilização como sucedâneo do controle concentrado de constitucionalidade (MS 22.500-9, Rel. Min. SYDNEY SANCHES, j. 25-4-96; MS 21.551, Rel. Ministro OCTÁVIO GALLOTTI, DJ 20-11-92, p. 21.612, Ementário 01685.01-PP-00199; MS 21.274, Rel. Ministro CARLOS VELLOSO, DJ 8-4-94, p. 07241, Ementário 01739.04 PP-00658; MS 21.126, Rel. Ministro CARLOS VELLOSO, DJ 14-12-90, p. 15.109, Ementário v. 01606.01, p. 00048; MS 21.125, Rel. Ministro CARLOS VELLOSO, DJ 14-12-90, p. 15.109, Ementário 
v. 01606.01, p-00040; MS 20.533, Rel. Ministro DJACI FALCÃO, DJ 22-11-85, p. 21.335, Ementário v. 01401.01, p. 00058; MS 20.444, Rel. Ministro MOREIRA ALVES, RTJ 110 (2) p. 542; MS 20.398, Rel. Ministro ALDIR PASSARINHO, DJ 2-12-83, p. 19.032, Ementário 01319.01 p. 00100; MS 20.210, Rel. Ministro MOREIRA ALVES, RTJ 96/1004; AGRMS, Rel. Ministro DJACI FALCÃO, DJ 1-7-88, p. 16.899, Ementário 01508.02, p. 00269). 3. Recurso de agravo a que se nega provimento”(RMS n. 36.284-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 25.4.2019).



    Hely Lopes Meirelles, por exemplo, ao discorrer sobre as características dos atos normativos de efeitos concretos, afirma:



    “Por leis e decretos de efeitos concretos entendem-se aqueles que trazem em si mesmos o resultado específico pretendido. Tais como as leis que aprovam planos de urbanização. as que fixam limites territoriais. as que criam municípios ou desmembram distritos. as que concedem isenções fiscais. as que proíbem atividades ou condutas individuais; os decretos que desapropriam bens. os que fixam tarifas. os que fazem nomeações e outros dessa espécie. Tais leis ou decretos nada têm de normativos; são atas de efeitos concretos, revestindo a forma imprópria de lei ou decreto por exigências administrativas. Não contêm mandamentos genéricos. nem apresentam qualquer regra abstrata de conduta; atuam concreta e imediatamente corno qualquer ato administrativo de efeitos específicos. Individuais ou coletivos. razão pela qual se expõem ao ataque pelo mandado de segurança” (MEIRELLES, Hely Lopes – Mandado de Segurança e Ações Constitucionais. 34. ed. atualizada por Arnoldo Wald e Gilmar Ferreira Mendes, 2012, Malheiros, p. 37).



    Na espécie, depreende-se do decreto presidencial apontado coator tratar-se de ato de caráter genérico, que define critérios abstratos para o funcionamento de entidades de tiro esportivo.



    6. O impetrante pede sejam afastados os efeitos do Decreto presidencial n. 12.345/2024, quanto às normas que regulam os horários de funcionamento de entidades de tiro esportivo.



    Questiona “se a publicação de decreto proibindo disparos de arma de fogo durante o dia e em dias de semana é válido sem ter nenhum estudo sobre isso sendo tão somente isso válido e se pode ser ou não alvo de controle pelo Poder Judiciário por se tratar de ato discricionário”.



    No julgamento do Agravo Regimental no Mandado de Segurança 
n. 31.647, o Ministro Luís Roberto Barroso assentou que “a circunstância de serem produzidos efeitos pelo ato normativo não é suficiente para legitimar a via do mandado de segurança para contestar diretamente sua validade”, ressaltando:



    “(...) pronúncia de nulidade de um ato normativo como pedido principal é providência que somente se obtém pela via do controle concentrado de constitucionalidade. Incabível o uso de mandado de segurança para essa finalidade.



    Em segundo lugar, a circunstância de serem produzidos efeitos pelo ato normativo não é suficiente para legitimar a via do mandado de segurança para contestar diretamente sua validade. Todo ato normativo produz, em princípio, efeitos concretos, assim como a respectiva pronúncia de nulidade. Mas o que pretende a agravante, como dito, não é o afastamento de determinado efeito concreto decorrente do ato normativo, mas o reconhecimento da nulidade do próprio ato” (DJe 28.9.2017).



    7. Anote-se que, se cabível fosse o prosseguimento da presente ação, haveria burla à regra do art. 103 da Constituição da República, que especifica os legitimados ativos para postular, judicialmente, o controle abstrato de constitucionalidade das normas.



    Dispõe-se no art. 103 da Constituição do Brasil serem legitimados para ajuizar ações de controle abstrato:



    “...



    II - a Mesa do Senado Federal;



    III - a Mesa da Câmara dos Deputados;



    IV - a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal;



    V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal;



    VI - o Procurador-Geral da República;



    VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;



    VIII - partido político com representação no Congresso Nacional;



    IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional”.



    O impetrante não é associação de classe legitimada a propor ação de controle abstrato, nos termos estabelecidos pela Constituição.



    8. O pedido formulado na presente ação divorcia-se dos objetivos do mandado de segurança, que é de dar garantia a direito subjetivo do impetrante, o que não é o objeto deste processo.



    Não se demonstra, assim, direito do impetrante que pudesse ser caracterizado como líquido e certo a possibilitar o seguimento regular da ação, nem se comprova qualquer eiva de ilegalidade a tisnar o ato questionado.



    9. Pelo exposto, ausentes as condições legais para o prosseguimento regular da presente ação, indefiro o mandado de segurança (art. 10 da Lei n. 12.016/2009 e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), prejudicado o requerimento de medida liminar.



    Publique-se.



    Brasília, 3 de março de 2025. 



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora