Tribunal: STF
Processo: ARE 1561798
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-08-27
Data de publicação: 2025-08-27

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito administrativo e outras matérias de direito público. Recurso Extraordinário com Agravo. Inadmissibilidade. Reexame de fatos e legislação local. Enunciados nº 279 e nº 280 das Súmulas do STF. Recurso ao qual se nega provimento.



    I. Caso em exame



    1. Agravo interposto contra decisão pela qual se inadmitiu recurso extraordinário, objetivando reformar acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. O acórdão de origem manteve a decisão mediante a qual se declarou a nulidade de portarias de nomeação para cargos de chefia, com base no reconhecimento de desvio de finalidade e violação de coisa julgada estabelecida em mandado de segurança.



    2. O recorrente alegou violação ao art. 37, inc. XXII, da Constituição da República. Sustentou que a reestruturação da administração municipal por nova legislação, com a criação de departamentos e alteração de funções, buscou separar atos tributários dos demais administrativos e que a carreira tributária permite a coexistência de diversos cargos de comando, em consonância com a ADI nº 5.597/AM. O recorrente pleiteou a improcedência dos pedidos iniciais.



    3. O Juízo de 1º Grau havia declarado a nulidade das portarias de nomeação. O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo manteve a decisão, entendendo que as nomeações para cargos comissionados com atribuições típicas de carreira técnica tributária, mesmo após nova lei complementar municipal, violam a coisa julgada estabelecida em mandado de segurança anterior. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados.



    II. Questão em discussão



    4. A questão em discussão consiste em saber se o recurso extraordinário é admissível, considerando que a análise da alegada violação ao art. 37, inc. XXII, da Constituição da República demandaria o reexame de fatos e provas, bem como a interpretação de legislação municipal.



    III. Razões de decidir



    5. O Colegiado de origem assentou a decisão na compreensão de que a legislação municipal pela qual se reestruturaram os cargos violava decisão proferida em mandado de segurança anterior, configurando desvio de finalidade e violação de coisa julgada.



    6. Para aferir a alegada divergência quanto ao entendimento definido no acórdão recorrido e examinar a plausibilidade dos argumentos trazidos no recurso extraordinário, seria necessário o reexame dos pressupostos fático-probatórios e a análise da legislação local.



    7. O reexame de fatos, provas e a interpretação de legislação local são inviáveis em sede de recurso extraordinário, conforme óbice dos enunciados nº 279 e nº 280 das Súmulas do STF.



    IV. Dispositivo



    8. Recurso ao qual se nega provimento.



DECISÃO



    1. Trata-se de agravo contra decisão negativa de admissibilidade de recurso extraordinário interposto em desfavor de acórdão da 8ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



    “TRIBUTÁRIO - AGRAVO DE INSTRUMENTO - Pretensão do Município de São José dos Campos à reforma da decisão agravada, que declarou a nulidade das portarias de nomeação aos cargos de Chefia - Alegação de nulidade em razão da declaração de inconstitucionalidade sem redução de texto - Inocorrência - Nulidade das portarias que se fundamenta nos fundamentos adotados por acórdão, nos autos do Mandado de Segurança nº 1018040-96.2021.8.26.0577, já transitado em julgado - Reconhecimento, em decisão agravada, do desvio de finalidade dos atos públicos, que viola a coisa julgada - Decisão que merece subsistir pelos seus próprios fundamentos - Decisão mantida - Recurso não provido.” (e-doc. 8, p. 2).



    2. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 11).



    3. No recurso extraordinário, interposto com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, o Município de São José do Campos, alega violação ao art. 37, inc. XXII da Constituição da República (e-doc. 13). 



    3.1. Narra que, “instaurado o cumprimento de sentença, o Município noticiou alteração legislativa para organizar os quadros e estabelecer o regime jurídico de seus servidores, editando a Lei que, reestruturando a Secretaria de Administração e Finanças, alterou sua composição, criando departamentos, extinguindo cargos e atribuindo novas funções aos servidores do Município” (e-doc. 13, p. 3).



    3.2. Sustenta que, “com a reforma, buscou o Município a separação dos atos tributários dos demais atos administrativos e financeiros, com a finalidade precípua de impedir novos desvios e incorretas atribuições tributárias a servidores não pertencentes à carreira de estado” (e-doc. 13, p. 4).



    3.3. Aduz que no art. 37, inc. XXII, da Constituição da República se prevê “a existência de carreira específica na Administração Tributária, jamais a previsão de que todos os cargos de comando sejam de exercício privativo de auditores”; o que “contraria a orientação firmada pelo STF quando do julgamento da ADI 5597” (e-doc. 13, p. 6; grifos no original). 



    3.4. Fundamentado na ADI nº 5.597/AM, compreende o agravante que “é possível a coexistência de vários cargos dentro da administração tributária” e que “ao auditor lhe é conferida a competência exclusiva de lançamento tributário” (e-doc. 13, p. 10; grifos no original). 



    3.5. Conclui que “no Departamento da Receita a sua estrutura é formada de servidores da carreira tributária, que é composta por auditores tributários municipais, fiscais de tributos municipais e fiscais tributários e também da carreira administrativa, sendo que nesta hipótese há servidores com diversos cargos, em especial destacam-se o agente administrativo e o assistente em gestão municipal, estes exercendo funções exclusivamente administrativas” (e-doc. 13, p. 11). 



    3.6. Pede a improcedência dos pedidos inciais no entendimento de que “o proceder da Administração Pública Municipal está em consonância com o inciso XXII, do artigo 37, da Constituição Federal” (e-doc. 13, p. 11). 



    4. O recurso foi inadmitido na compreensão da aplicação dos enunciados nº 279 e nº 280 das Súmulas do STF (e-doc. 22).



    É o relatório.



    Decido.



    5. Entendo que a pretensão recursal não merece acolhida. Com efeito, o Colegiado de origem examinou as singularidades do caso concreto com base nos elementos fático-probatórios carreados aos autos e com lastro nas normas de regência, dirimindo a controvérsia conforme o entendimento adotado em sentença. Eis os fundamentos do acórdão atacado:



    “(...) Pois bem: a r. decisão agravada não merece reparos. 



    Preliminarmente, não se verifica a ocorrência de decisão extra petita. Apesar da argumentação da agravante, no sentido de que a decisão agravada viola os limites do pedido, a fundamentação apresentada às fls. 286 dos autos originários pela juíza “a quo” bem elucidam que houve desvio de finalidade na conduta administrativa



    Tal desvio de finalidade decorre do fato de que, conforme acórdão prolatado nos autos nº 1018040-96.2021.8.26.0577, por esta C. Oitava Câmara, muitas atribuições dos auditores descritas, de forma genérica, na Lei Complementar Municipal nº 435/2011, são pormenorizadas na Lei nº 10.294/2021, na descrição relativa ao cargo de Diretor de Receita e ao de Chefe de Tributação, havendo atribuições sobrepostas e previsão de desenvolvimento de atividades técnico burocráticas. 



    Nesse sentido, verifica-se: 



‘A Lei Complementar nº 453/2011, que dispõe sobre o plano de cargos, carreira e vencimento dos servidores municipais de São José dos Campos, descreve como atribuições do auditor fiscal, verbis: 



(...) 



A Lei Municipal nº 10.294/2021 reorganizou a Administração Pública Municipal e instituiu o Departamento de Receita, vinculado à Secretaria de Gestão Administrativa e Finanças, criando, dentre outros, os cargos de Diretor da Receita, Chefe de Tributação e Chefe de Controle e Atendimento com cargos em comissão. O Anexo V da Lei nº 10.294/2021, ao descrever as atribuições do cargo de Diretor da Receita, bem considerou: 



(...)



Todavia, em que pese a descrição das atividades acima, e que, para o MM. Juízo foram suficientes para justificar o cargo em comissão, tem-se que tais atribuições evidenciam competências de ordem técnica e burocrática que coincidem com as funções dos auditores descritas na lei. Em verdade, a Lei Complementar nº 435/2011 apenas descreve, em termos genéricos, as atribuições dos auditores, as quais são pormenorizadas na Lei nº 10.294/2021, na descrição relativa ao cargo de Diretor de Receita. Segundo pontuado pela d. Procuradoria Geral de Justiça: 



“(…) o exercício do cargo importa na realização de atividades típicas da administração tributaria e, portanto, melhor se adequa como função de confiança, devendo ser ocupado por servidores da carreira tributária de auditor. Ressalta-se que as atribuições da administração tributária foram alçadas pela Constituição ao patamar de carreira de Estado e, portanto, devem passar ao largo de influências políticas e serem exercidas por servidores públicos efetivos devidamente concursados para exercerem as funções típicas de administradores tributários, inclusive no que se aos cargos hierarquicamente superiores, mas que ainda importem no exercício de atividades próprias da Administração tributária. Ainda, não há de se falar em qualquer violação à separação dos poderes, já que não há intervenção do Poder Judiciário no mérito administrativo, mas sim controle da legalidade dos atos questionados, que infringem diretamente dispositivos constitucionais e legais, como já exposto. Por fim, destaco que o exercício de tais cargos por servidores que não são oriundos da carreira tributária de auditor acarreta flagrante inconstitucionalidade, portanto, violação ao direito líquido e certo, assim, a ordem do mandado de segurança coletivo deve ser integralmente concedida’. 



    Acrescente-se que a sentença, em capítulo não alterado pelo E. Tribunal de Justiça de São Paulo (fls. 957/960), decidiu que o cargo de Chefe de Controle e Atendimento era de natureza técnica, que deveria ser desempenhado por servidor de carreira da administração tributária: 



    ‘(...) O mesmo não se pode dizer das Portarias nº 1182/2021 e nº 1106/2021, as quais violam o disposto no artigo 37, II, III e V da Constituição Federal, na medida em que os cargos de Chefe de Tributação e Chefe de Controle e Atendimento’. 



    Foram declaradas nulas a Portaria nº 1182/2021, que nomeou o Sr. Benedito Rodolfo Borsoi para o cargo de Chefe de Tributação; a Portaria nº 1106/2021, que nomeou o Sr. Mário Sérgio Machado Torquato para o cargo de Chefe de Controle e Atendimento; assim como a Portaria n.º 1280/2021, que nomeou a Sra. Angélica Goria para o cargo de Diretora da Receita. 



    A declaração de nulidade das mencionadas Portarias foi consequência da reconhecida violação ao art. 37, V, da Constituição Federal. Conforme se verifica dos fundamentos jurídicos adotados pelo acórdão de fls. 20/38: 



    Diante de tais considerações, entendo que a declaração de nulidade também deve atingir a Portaria nº 1280/2021, que nomeou a Sra. Angélica Gloria para o cargo de Diretora da Receita. De igual forma, deve-se manter a nulidade da Portaria nº 1118/2021, que nomeou o Sr. Benedito Rodolfo Borsoi para o cargo de Chefe de Tributação. Isso porque, as atividades realizadas são típicas da administração tributária, e, apesar do Sr. Benedito Borsoi ser funcionário efetivo, ocupa o cargo de Desenhista e Projetista, função alheia à administração tributária. A d. Procuradoria Geral de Justiça se manifestou nesse sentido: “No que tange à legislação local, as atribuições do Auditor Municipal de São José dos Campos são previstas na Lei Complementar Municipal nº 453/2011 (anexo II), detalhadas no Decreto Municipal nº 15.135/12. Ainda, em consonância com o estabelecido no art. 37, V, da Constituição Federal, é sabido que os cargos comissionados não podem ter como atribuições aquelas de ordem técnica e burocrática. Portanto, é imperativo que a Lei Municipal nº 10.294/2021, que definiu as atribuições dos cargos questionados, seja lida e interpretada à luz da Constituição Federal e demais legislação correlata ao tema. Através da análise das atribuições do Chefe de Tributação descritas no Anexo V da Lei nº 10294/2021, verificase que em muitos casos as funções são típicas da carreira dos auditores municipais, como a decisão de recursos e a revisão de atividades dos auditores. Assim, embora o cargo expresse uma superioridade hierárquica com relação aos auditores, inegável que há atribuições sobrepostas e previsão de desenvolvimento de atividades técnico burocráticas, posto que a decisão de recursos e revisão de atividades deve se dar de acordo com critérios técnicos e análise do ordenamento jurídico incidente, e não fruto de escolhas políticas. Dessa forma, o cargo melhor se adequa à função de confiança a ser exercida por servidor de carreira que, no caso, por envolver funções tributárias, deve ser oriundo da administração tributária, como prevê a Constituição Federal. (...) A conclusão obtida, portanto, é a de que os cargos em comento não são comissionados autônomos criados em lei com atribuições específicas, mas funções comissionadas vinculadas às atribuições originárias do cargo efetivo de auditor fiscal. Assim, em que pesem as denominações atribuídas aos cargos (“Diretores”/“Chefes”), a natureza do cargo público é definida pela função realmente exercida’. 



    Após a publicação do acórdão, por meio da Portaria nº 2084/2023, de 06 de setembro de 2023, a Sra. Angelica Goria foi nomeada para exercer o cargo de ‘Diretor Estratégico’ da Secretaria de Gestão Administrativa e Finanças, de provimento em comissão, criado pela Lei n.º 671/2023. O Sr. Benedito Rodolfo Borsoi, por sua vez, foi nomeado, por meio da Portaria n.º 2085/2023, para exercer a função de confiança de Chefe de Planejamento e Cadastro da Secretaria de Gestão Administrativa e Finanças, criado pela Lei nº 671/2023. 



    Todavia, em que pesem tais Portarias pautarem-se em nova Lei Complementar editada (Lei nº 671/2023), que subdividiu o Departamento de Receitas do Município, criando departamentos, a conclusão é a de que as atribuições de competência técnica e burocrática coincidem com as funções típicas dos auditores, nos termos do que exaustivamente mencionado em acórdão de fls. 20/38



    Nesse sentido, está a r. decisão agravada, ao elucidar que: 



    ‘Mais uma vez, tais atribuições evidenciam competências de ordem técnica e burocrática que coincidem com as funções dos auditores. A título de exemplo: a definição de políticas para recuperação e incremento de receitas, traçando estratégias para atrair receitas alternativas decorrentes de patrimônio ou ativos, inclusive da dívida ativa; a definição de estratégias para acompanhamento de receitas não-tributárias e outras, originárias de transferências ou repasses dos governos federal ou estadual; o estabelecimento de metas e de planos de trabalho. (...) Ressalte-se que algumas das funções burocráticas acima descritas são muito semelhantes àquelas anteriormente desempenhadas pelo Sr. Benedito Rodolfo Borsoi quando nomeado para o exercício do cargo de Chefe de Tributação, descritas na sentença proferida nos autos principais (especificamente fls. 957/958).Como se vê, as Portarias n.º' 2085/2023 e 2084/2023 (fl. 168), datadas de 06 de setembro de 2023, respectivamente, determinaram a nomeação de Benedito Rodolfo Borsoi e Angelica Goria (mesmos servidores indicados na inicial da ação principal) para os cargos em comissão de Chefe de Planejamento e de Cadastro e de Diretor Estratégico. Trata-se de atos administrativos praticados em data muito posterior ao V. Acórdão de fls. 20/38 (18 de novembro de 2022), assim, então, editados como forma de obstar o cumprimento da obrigação determinada na sentença de fls. 952/963 dos autos principais e no aludido acórdão’. 



    Ou seja, o anterior Departamento de Receitas transformou-se em novos departamentos e, por meio da Portaria nº 2084/2023, de 06 de setembro de 2023, a Sra. Angelica Goria foi nomeada para exercer o cargo de ‘Diretor Estratégico’ da Secretaria de Gestão Administrativa e Finanças, de provimento em comissão, criado pela Lei nº 671/2023 e O Sr. Benedito Rodolfo Borsoi foi nomeado, por meio da Portaria nº 2085/2023, para exercer a função de confiança de Chefe de Planejamento e Cadastro da Secretaria de Gestão Administrativa e Finanças, também criado pela Lei 671/2023, publicada posteriormente à publicação do v. acórdão. 



    O entendimento, portanto, é o de que a Lei Complementar criada pelo Município viola a decisão proferida no julgamento do Mandado de Segurança nº 1018040-96.2021.8.26.0577, configurando violação da coisa julgada.



    Inclusive, a tese adotada pela decisão judicial, de que se trata de desvio de finalidade do ato administrativo (alterar a lei para manter as nomeações antes realizadas) ensejou o Processo SIS nº 2613.0000138/2024 de iniciativa da Procuradoria Geral de Justiça, para averiguar eventual ocorrência de crime de desobediência. 



    Diante de tais considerações, de rigor se torna a manutenção da r. decisão agravada, consideradas prequestionadas toda a matéria e disposições legais discutidas pela parte no presente recurso. 



    Isso posto, meu voto nega provimento ao presente recurso de agravo de instrumento.” (e-doc. 8; p. 6-15; grifos acrescidos).



    6. Da leitura do acima transcrito, tem-se que o Colegiado de origem assentou a decisão na compreensão de que a Lei Complementar criada pelo Município viola a decisão proferida no julgamento do Mandado de Segurança nº 1018040-96.2021.8.26.0577. Para tanto, fez-se necessária uma análise das Leis Complementares municipais nº 435, de 2011, e nº 671, de 2023, além das Leis municipais nº 10.294, de 2021, e de portarias municipais. 



    7. Nesse liame, para eventualmente se aferir qualquer divergência quanto ao entendimento definido no acórdão recorrido e examinar a plausibilidade dos argumentos trazidos no apelo extremo, seriam necessários o reexame dos pressupostos fático-probatórios constantes dos autos e a análise da legislação local de regência, o que é inviável no campo extraordinário, ante o óbice dos enunciados nº 279 e nº 280 da Súmula do STF.



    8. No mesmo sentido, os seguintes precedentes:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDORA PÚBLICA MUNICIPAL. COMPLEMENTAÇÃO DE APOSENTADORIA. INTERPRETAÇÃO DE LEGISLAÇÃO LOCAL. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 280 DO STF. DESPROVIMENTO. 1. É inviável o processamento do apelo extremo quando seu exame implica rever a interpretação de norma local (Lei Municipal 311/1991 e Lei Complementar Municipal 003/2003) que fundamentou a decisão a quo . Incidência da Súmula 280 do STF. 2. Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, §4º, do CPC.“



    (ARE nº 1.104.937-AgR/RN, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 24/05/2019, p. 1º/07/2019).



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO – LEGISLAÇÃO LOCAL. A apreciação do recurso extraordinário faz-se considerada a Constituição Federal, descabendo interpretar normas locais visando concluir pelo enquadramento no permissivo do inciso III do artigo 102 da Carta da República. AGRAVO – MULTA – ARTIGO 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. Se o agravo é manifestamente inadmissível ou improcedente, impõe-se a aplicação da multa prevista no § 4º do artigo 1.021 do Código de Processo Civil de 2015, arcando a parte com o ônus decorrente da litigância protelatória.”



    (ARE nº 1.104.820-AgR/RN, Rel. Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, j. 05/06/2018, p. 20/08/2018).



    9. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021, p. 30/11/2021; Rcl nº 24.841-EDAgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020).



    10. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação de se incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC.



    11. Ante o exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Sem honorários advocatícios, conforme o enunciado nº 512 da Súmula do STF.



    Publique-se.



    Brasília, 27 de agosto de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator