Tribunal: STF
Processo: ARE 1530588
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-01-22
Data de publicação: 2025-01-22

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. LIMITES DA COMPETÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO PARA DETERMINAR OBRIGAÇÕES DE FAZER AO ESTADO. CONTROLE DA JORNADA DE TRABALHO DE SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPAIS. PROFISSIONAIS VINCULADOS AO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE. MUNICÍPIOS PARAIBANOS DE MOGEIRO, NATUBA, PEDRAS DE FOGO E PEDRO RÉGIS. PLEITO DE IMPLANTAÇÃO DE SISTEMA DE REGISTRO ELETRÔNICO BIOMÉTRICO DE FREQUÊNCIA. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. TRIBUNAL DE ORIGEM QUE ENTENDEU PELA INEXISTÊNCIA DE SITUAÇÃO DE EXCEPCIONALIDADE A JUSTIFICAR A INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. ACÓRDÃO RECORRIDO QUE ASSENTOU A INEXISTÊNCIA DE LEI QUE IMPONHA A OBRIGAÇÃO PLEITEADA. NECESSIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. LEI FEDERAL 8.080/1990. PORTARIAS 2.488/2011, 2.571/2012 E 587/2015 DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRECEDENTES. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. AGRAVO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de agravo nos próprios autos objetivando a reforma de decisão que inadmitiu recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. CONTROLE DA JORNADA DE TRABALHO. SERVIDORES DA SAÚDE DE MUNICÍPIO. REGISTRO ELETRÔNICO DE FREQUÊNCIA. DISCRICIONARIEDADE DA ADMINISTRAÇÃO. AUTONOMIA DA EDILIDADE. IMPOSSIBILIDADE DE INTERVENÇÃO DO JUDICIÁRIO. PRECEDENTES DESTE TRIBUNAL. REMESSA PROVIDA. APELAÇÃO DO MPF PREJUDICADA. 



    1. Trata-se de remessa oficial e de apelação interposta pelo MPF contra sentença proferida pelo Juízo da 2ª Vara da Seção Judiciária da Paraíba, que julgou procedente o pedido, para condenar os réus a implantar e manter em funcionamento o controle da frequência dos profissionais de saúde de suas respectivas unidades de saúde por meio da identificação biométrica (ponto eletrônico), pelo que declarou extinto o processo com resolução do mérito, com fundamento no artigo art. 487, inciso I, do CPC/2015. Deferiu a execução provisória da multa imposta a Janete Santos Sousa da Silva, prefeita do município de NATUBA, com amparo no art. 356, § 3º, do CPC, mas o processamento da execução dar-se-á em processo autônomo de cumprimento provisório de sentença, a ser protocolado pelo autor no PJE, a fim de que não ocorra prejuízos à regular tramitação da execução ou à demanda principal. Majorou a multa imposta à gestora do município de NATUBA por ato atentatório à dignidade da justiça em mais 5 salário mínimos, que será devida pelo gestor em caso de não comprovação do cumprimento da obrigação imposta liminarmente nesta demanda (comprovação da instalação e efetivo funcionamento do sistema de ponto eletrônico nas unidades de saúde vinculadas ao Ministério da Saúde) no prazo de 15 (quinze) a partir da intimação pessoal desta sentença, por mandado. Tal multa será devida independente do pagamento da que fora estabelecida na decisão de fls. 458/461, objeto da execução provisória requerida pelo MPF. Indeferiu o pedido de aplicação de multa pessoal ao gestor do Município de PEDRO RÉGIS, face ao cumprimento da medida antecipatória pelo ente demandado; Indeferiu o pleito de multa pessoal aos gestores dos entes demandados pela falta de demonstração das medidas administrativas referentes aos descontos em folha de pagamento dos servidores faltosos que não cumpriram a sua jornada de trabalho no tempo e modo devidos, pelos motivos expostos na fundamentação desta sentença. 



    2. O MPF apelou, alegando: 1) se insurgir quanto à parte da sentença que rejeitou o pleito de que os Municípios réus fossem compelidos a demonstrar o efetivo funcionamento do sistema de controle de jornada, trazendo aos autos as folhas de ponto dos profissionais de saúde dos últimos 3 meses (outubro, novembro e dezembro), acompanhadas de documentos comprobatórios das eventuais providências administrativas adotadas em face de servidores faltantes (como, por exemplo, o desconto financeiro correspondente ao atraso e/ou falta injustificada), como decorrência lógica do pedido inicial (tudo sob cominação de sanções processuais para fomentar o cumprimento de tal obrigação de fazer); 2) ainda que o pedido formulado na inicial tivesse sido de implantação de ‘máquina de registro de frequência’ e não de efetivo ‘controle biométrico’, ainda assim caberia ao julgador reconhecer implicitamente o dever de que fosse a máquina efetivamente utilizada com as devidas consequências administrativas; 3) necessária a reforma da sentença para que seja acrescido ao dispositivo (visando afastar estratégia de burla por parte dos promovidos) o dever dos Municípios réus de garantirem e comprovarem o efetivo funcionamento do sistema de controle de jornada através da exibição das folhas de ponto dos profissionais de saúde, acompanhadas de documentos comprobatórios das eventuais providências administrativas adotadas em face de servidores faltantes, como, por exemplo, o desconto financeiro correspondente ao atraso e/ou faltas não justificada e, por conseguinte, permitindo-se a incidência de sanções processuais pelo descumprimento da medida liminar deferida nos autos.



    3. Na origem, o MPF ajuizou a presente ação civil pública contra os municípios paraibanos de MOGEIRO, NATUBA, PEDRAS DE FOGO e PEDRO RÉGIS, visando à concessão de ordem judicial para que os municípios implementem e exijam o uso do controle eletrônico biométrico de frequência para os profissionais de saúde vinculados ao Sistema Único de Saúde - SUS. 



    4. No âmbito dos municípios demandados não existe norma legal que imponha a obrigatoriedade do controle, por meio de ponto eletrônico ou mesmo de registros em livros e fichas, da frequência de seus profissionais de saúde, ainda que vinculados ao Sistema Único de Saúde - SUS. 



    5. Nos termos do art. 27 da Lei nº 8.080/90, a valorização da dedicação exclusiva aos serviços do Sistema Único de Saúde é um dos objetivos da política de recursos humanos na área da saúde. ‘Por sua vez, a Portaria nº 2.488 de 21 de outubro de 2011, do Ministério da Saúde, que aprova a Política Nacional de Atenção Básica, estabelecendo a revisão de diretrizes e normas para a organização da Atenção Básica, para a Estratégia Saúde da Família e o Programa de Agentes Comunitários de Saúde, dispôs, em seu Anexo I, que compete às Secretarias Municipais de Saúde e ao Distrito Federal ‘assegurar o cumprimento da carga horária integral de todos os profissionais que compõe as equipes de atenção básica, de acordo com as jornadas de trabalho especificadas no SCNES e a modalidade de atenção’ (inc. XVI). Na esteira das referidas espécies normativas, a Portaria nº 587, de 20 de maio de 2015, que revogou a Portaria nº 2.571/2012, não estabelece uso de controle de ponto eletrônico para os Servidores Públicos Municipais que trabalham em Hospitais Municipais e são vinculados ao SUS, mas o faz, tão-somente, para os servidores públicos lotados e em exercício nos órgãos do Ministério da Saúde (art. 1º)’. (PROCESSO: 08006999820204058400, REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL LEONARDO AUGUSTO NUNES COUTINHO, 7ª TURMA, JULGAMENTO: 31/10/2023). 



    6. A decisão de implementar os meios de fiscalização do cumprimento da jornada de trabalho pelos referidos profissionais é matéria inserida no âmbito do poder discricionário da Administração. Nesse sentido, não cabe ao Judiciário se imiscuir na gestão do município e decidir a forma que exercerá o controle da frequência dos servidores municipais. Com efeito, cabe ao Município identificar as necessidades dos seus habitantes que não estão sendo correspondidas, e proceder ao gerenciamento devido dos serviços de saúde que são oferecidos, elegendo meios de fiscalização que entender adequados, com os recursos que lhe são disponíveis, não sendo possível ao Judiciário substituí-lo. 



    7. Com bem já destacou este Tribunal: ‘(...) não cabe ao Poder Judiciário se imiscuir em matéria tipicamente voltada à gestão administrativa municipal. E, na hipótese dos autos é justamente disso que se cuida, pois o Município tem autonomia na eleição do sistema a ser utilizado no controle de frequência de seus servidores. Neste tema, avulta de importância analisar as especialidades de cada cargo, o modo como é exercido, o local da prestação das tarefas, a expectativa que a Administração tem em relação à tarefa de cada um. Exemplo dessa gama de possibilidades é a prestação de trabalho remoto, tão em voga no momento, em que o administrador pode controlar e acompanhar à distância a execução das tarefas e a produtividade dos funcionários, sem a necessidade do controle de horário. 4. Daí porque, não é o caso de prover a apelação e a remessa, dado que o acolhimento da postulação em apreço implicaria em nítida interferência indevida do Ministério Público (e do Judiciário) na definição de política pública. (...) 5. Apelação e remessa desprovidas’. (TRF-5 - ApelRemNec: 08037055320194058302, Relator: DESEMBARGADOR FEDERAL PAULO ROBERTO DE OLIVEIRA LIMA, Data de Julgamento: 09/03/2021, 2ª TURMA) (...)’. 



    8. No mesmo sentido, os seguintes precedentes desta Corte Regional: PROCESSO: 08127098620224050000, AGRAVO DE INSTRUMENTO, DESEMBARGADOR FEDERAL FREDERICO WILDSON DA SILVA DANTAS, 7ª TURMA, JULGAMENTO: 31/01/2023; 08006715620224058305, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADORA FEDERAL ISABELLE MARNE CAVALCANTI DE OLIVEIRA LIMA, 7ª TURMA, JULGAMENTO: 18/07/2023; 08006999820204058400, REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL LEONARDO AUGUSTO NUNES COUTINHO, 7ª TURMA, JULGAMENTO: 31/10/2023; 08021843820174058401, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL FRANCISCO ROBERTO MACHADO, 7ª TURMA, JULGAMENTO: 14/11/2023. 



    9. Remessa necessária provida, para julgar improcedente o pedido, revogando as multas fixadas em desfavor dos gestores dos municípios réus. Apelação do MPF prejudicada.” (Doc. 3, p. 4-6)



    Não foram opostos embargos de declaração.



    Nas razões do apelo extremo, o Ministério Público Federal apresenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 2º e 37, caput, da Constituição da República. Alega que a matéria dos autos guardaria identidade com aquela discutida no RE 684.612, Tema 698 da Repercussão Geral. Discorre que “discute-se nos autos se a imposição aos demandados, municípios paraibanos de NATUBA, PEDRAS DE FOGO, MOGEIRO e PEDRO RÉGIS, de implementação de registro eletrônico biométrico para todos os seus profissionais de saúde vinculados ao SUS constitui intervenção indevida do Poder Judiciário nas administrações locais” (Doc. 4, p. 9). Afirma que, apesar da advertência feita aos referidos municípios, “seus gestores permaneceram inertes, perpetuando prejuízos à adequada prestação de serviços de saúde e aos interesses da União, que injeta recursos para financiamento do SUS nos municípios, inclusive, para pagamento de seu pessoal, sem que exista controle da frequência dos profissionais de saúde, nem fiscalização da efetiva prestação de serviços por esses profissionais vinculados ao SUS” (Doc. 4, p. 10). Salienta que, “ante esse comportamento recalcitrante dos demandados, aliado à evidente insuficiência da folha de ponto manual, que favorece fraudes, a única alternativa restada ao MPF, como fiscal da observância dos direitos fundamentais, foi ajuizar a presente ação civil pública, com o propósito de condená-los a implantar e manter em funcionamento um controle da frequência dos profissionais de saúde de suas unidades por meio de identificação biométrica (ponto eletrônico), providência esta, aliás, já prevista na Portaria nº 587, de 20/05/2015, para todos os servidores do Ministério da Saúde” (Doc. 4, p. 10). Ressalta que foi demonstrada “resistência dos municípios demandados em adotarem mecanismos de controle do cumprimento das jornadas de trabalho de seus profissionais de saúde”, fato que configuraria “evidente deficiência em uma questão importante relacionadas aos serviços de saúde por eles prestados, justificando-se, assim, uma intervenção do Poder Judiciário” (Doc. 4, p. 11). Argumenta que, “antes do ajuizamento da ação civil pública, ainda no curso do Processo Administrativo nº 1.24.000.001426/201-05, o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL recomendou aos demandados adotarem ‘mecanismos de controle e transparência no Sistema Único de Saúde - SUS, em especial para fiscalizar o efetivo cumprimento dos horários dos profissionais da saúde, principalmente médicos e odontólogos’” (Doc. 4, p. 11). Requer, ao final, o provimento do recurso extraordinário para que “sejam os municípios paraibanos de NATUBA, PEDRAS DE FOGO, MOGEIRO e PEDRO RÉGIS condenados a implantar e manter em funcionamento o controle da frequência dos profissionais de saúde de suas unidades de saúde por meio de identificação biométrica (ponto eletrônico)” (Doc. 4, p. 12). 



    Os municípios recorridos não apresentaram contrarrazões ao recurso extraordinário (Doc. 6). 



    A Presidência do Tribunal Regional Federal da 5ª Região inadmitiu o recurso extraordinário por entender que a ofensa à Constituição da República seria indireta (Doc. 7, p. 1).



    É o relatório. DECIDO.



    O agravo não merece prosperar.



    Cuida-se, na origem, de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Federal contra os municípios paraibanos de Mogeiro, Natuba, Pedras de Fogo e Pedro Régis, objetivando a implementação do controle eletrônico biométrico de frequência de servidores públicos municipais para a fiscalização da jornada de trabalho dos profissionais de saúde vinculados ao Sistema Único de Saúde.



    Ab initio, saliente-se que a jurisprudência desta Suprema Corte se sedimentou no sentido de que o Poder Judiciário, em casos excepcionais e configurada a inércia ou morosidade da Administração, pode determinar a implementação pelo Estado de políticas públicas para assegurar o exercício de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação ao princípio da separação dos poderes (artigo 2º da Constituição da República).



    Nada obstante, in casu, o Tribunal de origem entendeu pela inexistência de situação de excepcionalidade a justificar a intervenção do Poder Judiciário, em virtude da inexistência de norma legal que imponha aos municípios ora demandados a introdução do meio de fiscalização postulado pelo Parquet federal. Por oportuno, transcrevo excertos do voto condutor do acórdão ora recorrido, in litteris:



    “Na origem, o MPF ajuizou a presente ação civil pública contra os municípios paraibanos de MOGEIRO, NATUBA, PEDRAS DE FOGO e PEDRO RÉGIS, visando à concessão de ordem judicial para que os municípios implementem e exijam o uso do controle eletrônico biométrico de frequência para os profissionais de saúde vinculados ao Sistema Único de Saúde - SUS.



    De logo, importa ressaltar que, no âmbito dos municípios demandados não existe norma legal que imponha a obrigatoriedade do controle, por meio de ponto eletrônico ou mesmo de registros em livros e fichas, da frequência de seus profissionais de saúde, ainda que vinculados ao Sistema Único de Saúde - SUS. 



    Nos termos do art. 27 da Lei nº 8.080/90, a valorização da dedicação exclusiva aos serviços do Sistema Único de Saúde é um dos objetivos da política de recursos humanos na área da saúde. ‘Por sua vez, a Portaria nº 2.488 de 21 de outubro de 2011, do Ministério da saúde, que aprova a Política Nacional de Atenção Básica, estabelecendo a revisão de diretrizes e normas para a organização da Atenção Básica, para a Estratégia Saúde da Família e o Programa de Agentes Comunitários de Saúde, dispôs, em seu Anexo I, que compete às Secretarias Municipais de Saúde e ao Distrito Federal ‘assegurar o cumprimento da carga horária integral de todos os profissionais que compõe as equipes de atenção básica, de acordo com as jornadas de trabalho especificadas no SCNES e a modalidade de atenção’ (inc. XVI). Na esteira das referidas espécies normativas, a Portaria nº 587, de 20 de maio de 2015, que revogou a Portaria nº 2.571/2012, não estabelece uso de controle de ponto eletrônico para os Servidores Públicos Municipais que trabalham em Hospitais Municipais e são vinculados ao SUS, mas o faz, tão-somente, para os servidores públicos lotados e em exercício nos órgãos do Ministério da Saúde (art. 1º)’. (PROCESSO: 08006999820204058400, REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL LEONARDO AUGUSTO NUNES COUTINHO, 7ª TURMA, JULGAMENTO: 31/10/2023). 



    Assim, a decisão de implementar os meios de fiscalização do cumprimento da jornada de trabalho pelos referidos profissionais é matéria inserida no âmbito do poder discricionário da Administração. Nesse sentido, não cabe ao Judiciário se imiscuir na gestão do município e decidir a forma que exercerá o controle da frequência dos servidores municipais. Com efeito, cabe ao Município identificar as necessidades dos seus habitantes que não estão sendo correspondidas, e proceder ao gerenciamento devido dos serviços de saúde que são oferecidos, elegendo meios de fiscalização que entender adequados, com os recursos que lhe são disponíveis, não sendo possível ao Judiciário substituí-lo.” (Doc. 3, p. 2-3, destaquei)



    Destarte, verifica-se que o Tribunal de origem decidiu a controvérsia com fundamento na legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Lei Federal 8.080/1990 e Portarias 2.488/2011, 2.571/2012 e 587/2015 do Ministério da Saúde), cuja análise se revela inviável em sede de recurso extraordinário, por configurar ofensa indireta à Constituição da República.



    Nesse sentido foram as decisões proferidas nos autos do ARE 1.300.664, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 23/02/2021; e do RE 1.429.728, Rel. Min. Cristiano Zanin, DJe de 02/08/2024, casos iguais ao presente. 



    Por fim, observo que o presente agravo foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que conduziria à aplicação de sucumbência recursal. Nada obstante, por não ter havido condenação ao pagamento de honorários advocatícios no Tribunal a quo, fica impossibilitada a sua majoração, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015.



    Ex positis, DESPROVEJO o AGRAVO, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. 



    Publique-se.



    Brasília, 22 de janeiro de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



Documento assinado digitalmente