Tribunal: STF
Processo: ACO 3673
Classe: ACO
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-08
Data de publicação: 2025-12-08

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. ESTADO DE PERNAMBUCO. CONTRATOS DE GESTÃO CELEBRADOS COM ORGANIZAÇÕES SOCIAIS. ENTENDIMENTO DA SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL. DESPESAS COM ORGANIZAÇÕES SOCIAIS: LIMITE DE GASTOS COM PESSOAL PREVISTO (§ 1º DO ART. 18 DA LEI N. 101/2000). POSTERIOR ALTERAÇÃO DO ENTENDIMENTO VÁLIDA APENAS A PARTIR DO EXERCÍCIO DE 2026. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE.



Relatório



    1. Ação cível originária, com requerimento de antecipação de tutela, ajuizada pelo Estado de Pernambuco, em 4.3.2024, contra a União, objetivando a declaração de inconstitucionalidade da “inclusão, no limite de gastos com pessoal, das despesas realizadas com contratos de gestão celebrados com organizações sociais” (fl. 41, e-doc. 1).



O caso



    2. O autor explica que “a União Federal, através da Secretaria do Tesouro Nacional – STN, firmou o entendimento em relação ao Relatório Fiscal do exercício de 2022, de que devem ser computados os valores referentes aos Contratos de Gestão do Estado de Pernambuco, com Organizações Sociais, no limite de despesa de pessoal do Poder Executivo, o que consequentemente impactou na avaliação de cumprimento das metas do Programa de Reestruturação e Ajuste Fiscal – PAF naquele exercício de 2022” (fl. 6, e-doc. 1).



    Alega que “normas infralegais provenientes da STN enquadravam, e enquadram, os Contratos de Gestão mantidos entre o Estado de Pernambuco e as Organizações Sociais que administram hospitais metropolitanos e UPAs no conceito de ‘contratos de terceirização de mão de obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos’, o que se revela como indevida interpretação extensiva do § 1º, do art. 18, da Lei de Responsabilidade Fiscal” (fl. 7, e-doc. 1).



    Adverte que, “consoante o disposto no art. 169 da Constituição Federal, os limites de despesas de pessoal ativo e inativo da União, Estados, Distrito Federal e Municípios é matéria reservada à Lei Complementar” e que o § 1º do art. 18 da Lei Complementar n. 101/2000 determina “que os valores dos contratos de terceirização de mão de obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos sejam contabilizados como ‘Outras Despesas de Pessoal’, e não que os valores pagos a organizações sociais relativos a seus empregados celetistas sejam contabilizados como outras despesas de pessoal” (fls. 7 e 9, e-doc. 1).



    Acrescenta que “os empregados das Organizações Sociais que mantêm contratos de gestão com o Poder Público não são servidores públicos, quer ativos ou inativos, tampouco pensionistas ou membros de Poder, não ocupando mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos públicos, o que já foi inclusive chancelado por esse Supremo Tribunal Federal quando do julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1923-DF” (fl. 8, e-doc. 1).



    Sustenta que “no exercício de 2022 o entendimento equivocado da União requerida, através da STN, fez majorar as despesas de pessoal em 8,07%, fazendo subir o índice com gasto de pessoal para 59,35%, em contraposição à aprovação conferida pelo TCE, sem inclusão das despesas com as Organizações Sociais, que resultou no percentual de 51,27% para gastos com pessoal” (fl. 12, e-doc. 1).



    Alerta que “o mesmo se verificará agora, na apresentação do Relatório Fiscal em março vindouro, em relação ao exercício de 2023, onde a análise preliminar da Contadoria Geral do Estado já apresenta um índice de gastos com pessoal da ordem de 61,37%, em contraposição ao índice de 53,34%, que é o correto considerando que os gastos com contratos de gestão celebrados com Organizações Sociais não se enquadram como despesa de pessoal” (fl. 12, e-doc. 1).



    Argumenta serem “inconstitucionais leis, decretos, portarias, manuais e demais atos normativos diversos da Lei Complementar que tentem impor a inserção da remuneração de empregados de Organizações Sociais no cômputo das despesas de pessoal da Administração Pública” (fl. 13, e-doc. 1).



    Requer “medida liminar (...) para impedir ou suspender a imputação de inadimplência ao Estado Autor, decorrente da análise fiscal no âmbito do PATF, sem a inserção, no limite de despesas com pessoal de que trata o art. 19, II, da LRF, dos gastos com os contratos de gestão celebrados com Organizações Sociais, assegurando-lhe a não sujeição aos consectários punitivos, em especial os constantes do art. 23, da LRF, em face da incorreta interpretação extensiva que a União Federal, através da STN, vem conferindo ao art. 18, § 1º, da LC nº 101/2000-LRF” (fl. 41, e-doc. 1).



    No mérito, pede a procedência da ação para que se declare “DEFINITIVAMENTE, SER INCONSTITUCIONAL E ILEGAL, POR AFRONTA, em especial, AO ART. 169 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, E AO ART. 18, § 1º, DA LEI COMPLEMENTAR Nº 101/2000 – LRF, A INCLUSÃO, NO LIMITE DE GASTOS COM PESSOAL, DAS DESPESAS REALIZADAS COM CONTRATOS DE GESTÃO CELEBRADOS COM ORGANIZAÇÕES SOCIAIS, garantindo, assim, as transferências voluntárias dos recursos federais e as operações de crédito ao Estado autor” (fl. 41, e-doc. 1).



    3. Em 22.3.2024, deferi a medida liminar para determinar à União que, até julgamento final desta ação, suspendesse a imputação de inadimplência ao autor por descumprimento da Meta 3 do Programa de Reestruturação e de Ajuste Fiscal – PAF, em razão da inclusão de gastos com contratos de gestão celebrados com organizações sociais no limite de despesas com pessoal, e, ainda, que se abstivesse de adotar alguma medida restritiva ao autor sob alegação desse descumprimento, em especial as elencadas no § 3º do art. 23 da Lei Complementar n. 101/2000 (e-doc. 12).



    4. Em 14.5.2024, pela Petição/STF n. 56.358/2024, a União contestou que “não há amparo na ordem jurídica para a assertiva de que a aprovação das contas do autor, por parte da Corte de Contas estadual, exclui ou impede que a STN use os critérios do MDF na verificação do atendimento dos critérios do PAF por parte do ente estadual” (fl. 18, e-doc. 17).



    Ressaltou que “um rol fechado de modalidades de contratação indireta tornaria mais fácil a burla por parte dos entes signatários dos Programas e Planos administrados pela STN, pois seria possível, apenas com uma nomenclatura diferenciada, realizar contratações em substituição de mão de obra relacionada à atividade-fim do ente público, que escapariam ao limite de despesa com pessoal” (fl. 23, e-doc. 17). 



    Pediu fossem julgados improcedentes os pedidos formulados na inicial. 



    5. A União e o Estado de Pernambuco informaram não terem provas a produzir (e-doc. 33 e 36). Em 14.8.2025, a União apresentou alegações finais (e-doc. 39).



    6. A Procuradoria-Geral da República opinou pela procedência do pedido:



    “Ação Cível Originária. Programa de Reestruturação de Ajuste Fiscal. Inclusão, no limite de gastos com pessoal, das despesas realizadas com contratos de gestão celebrados com Organizações Sociais. ADI n. 1.923/DF. Orientação do Supremo Tribunal Federal no sentido de que as Organizações Sociais não fazem parte da Administração Pública e de que seus empregados não são servidores públicos. Interpretação extensiva conferida pela Secretaria do Tesouro Nacional ao art. 18, § 1º, da LC n. 101/2000. Exorbitância do poder regulamentar afirmada pelo Congresso Nacional, por meio do Decreto Legislativo 79/2022. Parecer por que se julgue procedente o pedido” (e-doc. 42).



    7. Em 8.4.2025, determinei fossem intimados autor e réu para manifestarem-se sobre a aplicação ao caso do Parecer SEI n. 3974/2024/MF da Advocacia-Geral da União e sobre eventual perda de interesse na ação (e-doc. 44).



    8. Em 15.4.2025, Pernambuco protocolou petição pela qual explicou que o Parecer SEI n. 3974/2024/MF da Advocacia-Geral da União concluíra no sentido de que “o disposto no § 1º do art. 18 da LRF não se aplica às parcerias com entidades do terceiro setor que exercem atividades de interesse público, salvo quando constatada fraude ou desvio de finalidade por simulação”, e encaminhara “a sugestão de revisão do conteúdo do Manual de Demonstrativos Fiscais – MDF” (fl. 1, e-doc. 49).



    Esclareceu que, apesar disso, “como se trata de um Parecer e de uma sugestão, até que haja o reconhecimento expresso da Ré acerca do afastamento e/ou alteração do MDF quanto ao ponto, permanece hígido o interesse de agir do estado e, em consequência, indene o objeto da demanda” (fl. 2, e-doc. 49).



    9. Em 16.4.2025, a União explicou que “a própria Secretaria do Tesouro Nacional reconhece a necessidade de alteração do entendimento consubstanciado no Manual de Demonstrativos Fiscais – MDF, 14ª edição, objetivando adequar a redação do item 04.01.02.01 à manifestação da PGFN contida no Parecer SEI nº 3974/2024/MF” (fl. 6, e-doc. 51).



    Alertou que “a alteração (...) somente produzirá efeitos a partir da edição do ato normativo da Secretaria do Tesouro Nacional, que está prevista para o mês de abril do ano corrente, com incidência a partir do ano de 2025” (fl. 6, e-doc. 51).



    Esclareceu “que tanto o Parecer SEI nº 3974/2024/MF quanto o futuro ato normativo da STN, que adequará o conteúdo do MDF ao teor daquele opinativo, não alcançam os atos questionados no presente feito, já que se revela descabido aplicar o novel entendimento retroativamente” (fl. 6, e-doc. 51, grifos nossos).



    E “ratific[ou] suas manifestações anteriores, pugnando pelo prosseguimento do feito e pelo julgamento de improcedência total do pedido autoral” (fl. 6, e-doc. 51).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    10. Este Supremo Tribunal tem reconhecido conflito federativo em situações nas quais pretensa inadimplência dos Estados com o limite de gastos com pessoal poderia conduzir à impossibilidade de recebimento de repasses de verbas, acordos de cooperação, convênios e operações de crédito entre esses e entidades federais. Assim, por exemplo:



    “TUTELA DE URGÊNCIA EM AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CUMPRIMENTO DO LIMITE DE GASTOS COM PESSOAL. VERIFICAÇÃO. DIVERGÊNCIA ENTRE A SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL E O TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO. URGÊNCIA PARA OBTER GARANTIA EM OPERAÇÕES DE CRÉDITO. LIMINAR REFERENDADA. ART. 21, V, DO RISTF. AGRAVO REGIMENTAL PREJUDICADO. Tutela de urgência visando a ter por suficiente a certidão do Tribunal de Contas do Estado – se divergente da manifestação da Secretaria do Tesouro Nacional – para comprovar o cumprimento, pelo Estado Federado, do limite de gastos com pessoal de que trata a Lei de Responsabilidade Fiscal para fins de obtenção de garantia em operações de crédito. Presentes os requisitos legais para a concessão da tutela de urgência. Medida liminar referendada. Agravo Regimental prejudicado” (ACO 3.271-TP-Ref, Relatora a Ministra Rosa Weber, Plenário, DJe 5.10.2020).



    “TUTELA DE URGÊNCIA EM AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CUMPRIMENTO DO LIMITE DE GASTOS COM PESSOAL. VERIFICAÇÃO. DIVERGÊNCIA ENTRE A SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL E O TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO. URGÊNCIA PARA A CONCLUSÃO DE OPERAÇÕES DE CRÉDITO SOB RESPONSABILIDADE DO SENADO FEDERAL. LIMINAR REFERENDADA. ART. 21, V, DO RISTF. AGRAVO REGIMENTAL PREJUDICADO. Tutela de urgência visando a afastar o caráter vinculante da manifestação da Secretaria do Tesouro Nacional, divergente da apresentada pelo Tribunal de Contas do Estado, para fins de verificação, pelo Senado Federal, do cumprimento, por Estado Federado, do limite de gastos com pessoal de que trata a Lei de Responsabilidade Fiscal para a fins de obtenção de operações de crédito. Presentes os requisitos legais para a concessão da tutela de urgência. Medida liminar referendada. Agravo Regimental prejudicado” (ACO 2.077-TA-Ref, Relatora a Ministra Rosa Weber, Plenário, DJe 5.10.2020).



    Reconheço a competência do Supremo Tribunal Federal para conhecer da presente ação.



    O Programa de Reestruturação e de Ajuste Fiscal



    11. A Lei n. 9.496/1997 instituiu o Programa de Reestruturação e de Ajuste Fiscal, que estabeleceu critérios para a consolidação, a assunção e o refinanciamento, pela União, da dívida pública mobiliária dos Estados e do Distrito Federal. Em seu art. 2º, trouxe seis metas a serem cumpridas pelos Estados, entre elas o compromisso relativo à despesa com pessoal.



    Em análise fiscal constante da Nota Técnica n. 2.790/2023/MF, a Secretaria do Tesouro Nacional anotou que “o Estado teria descumprido a meta 3 – despesa com pessoal – do Programa de Reestruturação e de Ajuste Fiscal, referente ao exercício de 2022, pois foi impactada em mais de R$ 2,8 bilhões de reais, majorando o indicador da despesa de pessoal pela receita corrente líquida em quase oito pontos percentuais, chegando ao percentual de 59,35%, quando a meta do PAF estava fixada em 57% e o limite máximo autorizado pela LRF é de 60%” (fl. 1, e-doc. 6, grifos nossos). 



    Para tanto, computou valores referentes a contratos de gestão do Estado com organizações sociais no limite de despesa de pessoal imposto pelo inc. II do art. 19 da Lei Complementar n. 101/2000, no qual se estabelece que a despesa total com pessoal, em cada período de apuração, não poderá exceder, no caso dos Estados, 60% de sua receita corrente líquida.



    12. Conforme relatei, deferi a medida liminar em 22.3.2024, para determinar à União que, até julgamento final desta ação, suspendesse a imputação de inadimplência ao autor por descumprimento da Meta 3 do Programa de Reestruturação e de Ajuste Fiscal – PAF, em razão da inclusão de gastos com contratos de gestão celebrados com organizações sociais no limite de despesas com pessoal, e, ainda, que se abstivesse de adotar alguma medida restritiva ao autor sob alegação desse descumprimento, em especial as elencadas no § 3º do art. 23 da Lei Complementar n. 101/2000 (e-doc. 12).



    Lei Complementar n. 101/2000 e a interpretação restritiva do § 1º do art. 18 



    13. No caput do art. 169 da Constituição da República, dispõe-se que a despesa com pessoal ativo, inativo e pensionistas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não pode exceder os limites estabelecidos na Lei Complementar n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), a qual esclarece, no caput do art. 18, o que se entende por despesa total com pessoal:



    “Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência”(grifos nossos).



    No § 1º do art. 18, incluiu-se no limite das despesas os valores referentes a contratos de terceirização de mão de obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos:



    “§ 1º Os valores dos contratos de terceirização de mão de obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como ‘Outras Despesas de Pessoal’”.



    Em 24.6.2020, na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2.238, este Supremo Tribunal Federal analisou a constitucionalidade de vários dispositivos da Lei Complementar n. 101/2000, até mesmo o caput e o § 1º do art. 18, os quais foram declarados constitucionais.



    Em seu voto, o Relator, Ministro Alexandre de Moraes, ressaltou que “a função do § 1º é impedir que expedientes fraudulentos de substituição de servidores por pessoas contratadas via terceirização sejam utilizados para contorno à previsão limitadora e estabelece um requisito para que seja computado: contratos de terceirização de mão de obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como ‘Outras Despesas de Pessoal’”.



    O Relator acrescentou, ainda, que o § 1º do art. 18 tem como propósito desestimular contratações ilícitas:



    “A regra contábil estabelecida nos dispositivos impugnados visa, na verdade, a desestimular contratações ilícitas. Caso não se incluíssem essas contratações no limite de gastos com pessoal, haveria claro incentivo à sua adoção indiscriminada, como alternativa ao recrutamento de servidores e provimento de cargos efetivos – que deve ser a regra, conforme preconizado pelo art. 37, II, da CF. Assim, por força do art. 18, § 1º, da LRF, independentemente da natureza do vínculo estabelecido entre Administração e colaborador, incluem-se os valores despendidos no limite de gastos, sem prejuízo do exame da legalidade das contratações concretamente celebradas.



    Importante ponderar que os contratos de terceirização de mão de obra a que alude o § 1º do art. 18 relacionam-se apenas ‘à substituição de servidores e empregados públicos’, ou seja, ‘a LRF não se refere a todo e qualquer contrato desta natureza, mas apenas àquela terceirização da atividade finalística estatal, ficando de fora da regra a terceirização das atividades-meio’ (MARCUS ABRAHAM. Lei de Responsabilidade Fiscal Comentada. Rio de Janeiro: Forense, 2016, p. 171)” (DJe 15.9.2020, grifos nossos).



    Assim, este Supremo Tribunal Federal, ao julgar a Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2.238, conferiu interpretação restritiva ao § 1º do art. 18 da Lei Complementar n. 101/2000 e assentou que tal dispositivo deve ser compreendido de forma estrita, exclusivamente para evitar fraudes na substituição de servidores mediante terceirização ilícita.



    Organizações sociais e a impossibilidade de sua equiparação à terceirização



    14. Em 16.4.2015, este Supremo Tribunal julgou parcialmente procedente o pedido formulado na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.923 para conferir interpretação conforme à Constituição à Lei n. 9.637/1998, que instituiu as organizações sociais.



    Assentou-se que as organizações sociais, por integrarem o terceiro setor, não fazem parte do conceito constitucional de Administração Pública. Conforme ressaltei naquela oportunidade, cuida-se de “instituições privadas (...) de prestação de serviço público de ensino, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação do meio ambiente, cultura e saúde” (DJe 17.12.2015).



    O Ministro Luiz Fux, Redator para o acórdão, ressaltou que os empregados das organizações sociais não são servidores públicos admitidos por concurso público, mas empregados privados: 



    “Os empregados das Organizações Sociais não são servidores públicos, mas sim empregados privados. Por isso, sua remuneração não deve ter base em lei, mas sim nos contratos de trabalho firmados consensualmente. Já o procedimento de seleção de pessoal, da mesma forma como a contratação de obras e serviços, deve, sim, ser posto em prática de modo impessoal e objetivo, porém sem os rigores do concurso público. Se a OS não é entidade da administração indireta, pois não se enquadra nem no conceito de empresa pública, de sociedade de economia mista, nem de fundações públicas, nem no de autarquias, já que não é de qualquer modo controlada pelo poder público, não há como incidir a regra do art. 37, II, da CF. O que há de se exigir é a observância de impessoalidade e de objetividade na seleção de pessoal, conforme regulamento próprio, mas não a submissão ao procedimento formal do concurso público, devendo ser interpretada nesse sentido a parte final do art. 4º, VIII, da Lei, ao falar em regulamento próprio contendo plano de cargos dos empregados” (DJe 17.12.2015).



    O Ministro Luiz Fux salientou, ainda, que o contrato de gestão firmado com as organizações sociais tem natureza de convênio, não de contrato administrativo, pelo que não se cuidaria de dever constitucional de licitar:



    “Por não se tratar de contratos administrativos, não cabe falar em incidência do dever constitucional de licitar, restrito ao âmbito das contratações (CF, art. 37, XXI). Nem por isso, porém, a celebração de contratos de gestão pode ficar imunizada à incidência dos princípios constitucionais. Da mesma forma como se ressaltou acima, a Administração deve observar, sempre, os princípios estabelecidos no caput do art. 37 da CF. Dentre eles, têm destaque os princípios da impessoalidade, expressão da isonomia (art. 5º, caput), e da publicidade, decorrência da ideia de transparência e do princípio republicano (CF, art.1º, caput)” (DJe 17.12.2015).



    Assim, embora não integrem a Administração Pública, as organizações sociais colaboram com ela, funcionando como parceiras na prestação de serviços sociais, sempre submetidas aos princípios da impessoalidade, publicidade e eficiência. Entretanto, seus empregados não são servidores públicos ou terceirizados, mas empregados privados.



    O Manual de Demonstrativos Fiscais da Secretaria do Tesouro Nacional e a inclusão dos gastos de pessoal das organizações sociais no § 1º do art. 18 da Lei Complementar n. 101/2000



    15. A Lei Complementar n. 101/2000 estabelece competir à Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda, órgão central do Sistema de Contabilidade Federal, a edição de normas gerais para consolidação das contas públicas (§ 2º do art. 50 da Lei n. 101/2000 e inc. I do art. 6º do Decreto n. 6.976/2009).



    No exercício dessa competência, a Secretaria do Tesouro Nacional editou a Portaria n. 286/2019, pela qual aprovada a 10ª edição do Manual de Demonstrativos Fiscais – MDF, que incluiu no limite de gastos com despesa de pessoal, para fins do limite despesa do § 1º do art. 18 da Lei n. 101/2000, os valores correspondentes à remuneração da mão de obra das organizações sociais:



    “3. Despesas com pessoal decorrentes da contratação de serviços públicos finalísticos de forma indireta 



    Além da terceirização, que corresponde à transferência de um determinado serviço à outra empresa, existem também as despesas com pessoal decorrentes da contratação, de forma indireta, de serviços públicos relacionados à atividade fim do ente público, ou seja, por meio da contratação de cooperativas, de consórcios públicos, de organizações da sociedade civil, do serviço de empresas individuais ou de outras formas assemelhadas. 



    A LRF, ao estabelecer um limite para as despesas com pessoal, definiu que uma parcela das receitas do ente público deveria ser direcionada a outras ações e, para evitar que, com a terceirização dos serviços, essa parcela de receitas ficasse comprometida com pessoal, estabeleceu, no § 1º do artigo 18, que os valores dos contratos de terceirização de mão de obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos devem ser contabilizados como ‘Outras Despesas de Pessoal’. 



    Da mesma forma, a parcela do pagamento referente à remuneração do pessoal que exerce a atividade fim do ente público, efetuado em decorrência da contratação de forma indireta, deverá ser incluída no total apurado para verificação dos limites de gastos com pessoal. 



    Ressalta-se que, se os entes da federação comprometem os gastos com pessoal relacionados à prestação de serviços públicos num percentual acima do limite estabelecido pela LRF, seja de forma direta, mediante contratação de terceirizados ou outras formas de contratação indireta, esses entes terão sua capacidade financeira reduzida para alocar mais recursos em outras despesas. Além disso, se as contratações de forma indireta tiverem o objetivo de ampliar a margem de expansão da despesa com pessoal, poderá ocorrer o comprometimento do equilíbrio intertemporal das finanças públicas, o que poderá inviabilizar a prestação de serviço ao cidadão. 



    Em relação às organizações da sociedade civil, esclarece-se que esse entendimento aplica-se aos casos em que essas organizações administram estruturas pertencentes à administração pública ou tem a totalidade ou a maior parte das suas despesas custeadas pelo poder público. Nesses casos, é possível identificar o valor das despesas com pessoal relacionadas à atividade fim do ente da federação que é custeada com os recursos repassados pelo poder público. 



    Não se enquadram, nesse entendimento, as despesas com pessoal das organizações que atuam na prestação de serviços ao cidadão de forma independente dos repasses efetuados pela administração pública, ou seja, que não dependam exclusivamente ou quase na totalidade dos recursos do setor público. Nesses casos, normalmente são feitos convênios com a administração pública e os repasses financeiros são feitos para custear os serviços prestados ao setor público, não havendo como associar o montante desses recursos ao montante apurado das despesas com pessoal. 



    Ressalta-se que o fato de se considerar as despesas com pessoal das organizações da sociedade civil no cômputo da despesa com pessoal não tem o condão de alterar o registro da execução orçamentária dos repasses feitos a essas organizações, ou seja, a despesa com pessoal não é identificada no repasse à OS, mas tão somente quando da prestação” (Disponível em: https://thot-arquivos.tesouro.gov.br/ publicacao/32202. Acesso em: 19.11.2025, grifos nossos ).



    Em 8.7.2021, a Secretaria do Tesouro Nacional editou a Portaria n. 924/2021, pela qual aprovada a 12ª edição do Manual de Demonstrativos Fiscais – MDF. 



    Nessa edição, além de reafirmar o entendimento presente na 10ª edição, o Manual passou a detalhar, com maior precisão, as hipóteses em que os gastos de pessoal realizados por organizações da sociedade civil devem integrar a despesa total com pessoal para fins do limite previsto no § 1º do art. 18 da Lei n. 101/2000 (Disponível em: https://thot-arquivos.tesouro.gov.br/publicacao-anexo/16584, p. 499. Acesso em: 17.11.2025).



    Publicaram-se a 13ª edição do Manual de Demonstrativos Fiscais – MDF (Disponível em: https://thot-arquivos.tesouro.gov.br/publicacao-anexo/20083) e a 14ª edição do Manual de Demonstrativos Fiscais – MDF (Disponível em: https://sisweb.tesouro.gov.br/apex/cosis/manuais/mdf. v5), as quais mantiveram esse posicionamento.



    Mudança de entendimento da União: o Parecer SEI n. 3.974/2024/MF e a 15ª edição do Manual de Demonstrativos Fiscais



    16. A União revisitou esse entendimento e, em 17.12.2024, a Advocacia-Geral da União – AGU apresentou o Parecer SEI n. 3.974/2024/MF à Câmara de Promoção de Segurança Jurídica no Ambiente de Negócios da AGU.



    Referido parecer concluiu no sentido de que “o disposto no § 1º do art. 18 da LRF não se aplica às parcerias com entidades do terceiro setor que exercem atividades de interesse público, salvo quando constatada fraude ou desvio de finalidade por simulação” (Disponível em: https://www.gov.br/agu/pt-br/ assuntos-1/sejan/SEJANSolucionaTetoLRF_3974MF.pdf. Acesso em: 7.4.2025).



    Determinou-se, então, que a Secretaria do Tesouro Nacional promovesse a revisão do Manual de Demonstrativos Fiscais – MDF, a fim de adequá-lo a essa orientação.



    Pela Portaria STN/MF n. 2.057, de 15.9.2025, aprovou-se a 15ª edição do Manual de Demonstrativos Fiscais, a qual abandonou a interpretação ampliativa que prevalecera nas edições anteriores. 



    Passou-se a afirmar que os gastos de pessoal realizados por organizações sociais e demais entidades do terceiro setor não caracterizam terceirização nem substituição de servidores e devem ser excluídos do cômputo da despesa total com pessoal, ressalvadas apenas as hipóteses em que a parceria seja utilizada como meio fraudulento de burla aos limites impostos pela Lei Complementar n. 101/2000.



    Este o trecho da 15ª edição do Manual de Demonstrativos Fiscais referente às despesas com pessoal: 



    “3. Despesas com pessoal decorrentes da contratação de serviços públicos finalísticos de forma indireta



    Existem despesas, inclusive com pessoal, decorrentes da contratação, de forma indireta, de serviços públicos relacionados à atividade-fim do ente público realizadas por meio da contratação de cooperativas, de consórcios públicos, de organizações da sociedade civil, de serviço de empresas individuais ou de outras formas assemelhadas. 



    As contratações dos serviços de profissionais relacionados à atividade finalística dos entes por meio de cooperativas, de empresas individuais, ou de outras formas assemelhadas, em regra, permitem a identificação e o relacionamento da mão de obra com o serviço prestado. Nessas situações, as despesas realizadas para pagamento dos profissionais que prestam esses serviços devem ser consideradas como substituição de servidores e empregados públicos e, por conseguinte, contabilizadas na mesma classificação orçamentária utilizada para ‘Outras Despesas de Pessoal Decorrentes de Contratos de Terceirização’. 



    É importante esclarecer que as situações de contratação de forma indireta apresentadas são exemplos que ocorrem na gestão pública e que pode haver outras não descritas, mas que devem ser analisadas com a mesma premissa. Ou seja, quando for possível identificar que a remuneração da mão de obra relacionada à atividade-fim do ente público é custeada com recursos públicos, essa despesa deverá ser incluída no cômputo da despesa com pessoal, para fins de verificação dos limites estabelecidos na LRF. 



    Por outro lado, nos termos do Parecer SEI nº 3974/2024/MF, aprovado pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, em 04 de novembro de 2024, e especificamente para o controle exercido sobre as organizações sociais (OS) e outras Organizações da Sociedade Civil (OSC) que utilizam recursos públicos para custeio de folha de pagamento, esses valores não devem ser caracterizados como terceirização e nem impactar as despesas com pessoal, nos termos do §1º do art. 18, a não ser que seja constatada fraude ou desvio de finalidade por simulação mediante a atuação dos órgãos de fiscalização conforme previsto no caput do art. 59 da Lei Complementar 101, de 2000 (LRF), in verbis:



      Art