Tribunal: STF
Processo: ARE 1538088
Classe: ARE
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-07-23
Data de publicação: 2025-07-23

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interno interposto contra decisão pela qual foi negado seguimento ao recurso extraordinário com agravo.



    A matéria debatida, em síntese, diz com os limites da atuação do Poder Judiciário na imposição de obrigações de fazer ao ente municipal em decorrência de omissão específica na fiscalização de loteamento irregular e na reparação de danos ambientais, à luz dos arts. 23, 30, 37 e 225 da Constituição Federal, bem como da tese firmada no Tema 698 da repercussão geral.



    A parte agravante se insurge contra a aplicação da Súmula nº 279 do STF, sustentando que o recurso não demanda reexame de fatos e provas, mas sim o enfrentamento de controvérsia jurídica à luz de normas constitucionais. Aponta violação direta aos arts. 23, 30, 37 e 225 da Lei Maior, ao argumento de que a imposição de obrigações específicas, com prazos fixos e multa, sem permitir à Administração a apresentação de plano de ação ou considerar a reserva do possível, afronta a jurisprudência desta Corte sobre a atuação judicial em matéria de políticas públicas. Reitera as razões do apelo extremo. Requer o provimento do agravo.



    O Tribunal de origem julgou a controvérsia em decisão cuja ementa reproduzo:



    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LOTEAMENTO IRREGULAR EM VARGEM GRANDE. MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS DEDUZIDOS NA INICIAL, CONDENANDO O ENTE MUNICIPAL A DESFAZER O LOTEAMENTO IRREGULAR, NO PRAZO DE 12 MESES, RESPEITADA CONDICIONANTE DE INTERVENÇÃO URBANÍSTICA; E A RECUPERAR A ÁREA DEGRADADA AMBIENTALMENTE, EM IGUAL PRAZO, EM AMBOS OS CASOS, SOB PENA DE MULTA; ALÉM DE DANOS MORAIS COLETIVOS DE R$ 50.000,00 A SEREM DEPOSITADOS EM FAVOR DO FECAM - FUNDO ESTADUAL DE CONSERVAÇÃO AMBIENTAL. IRRESIGNAÇÃO DO ENTE MUNICIPAL. CABE AO ENTE MUNICIPAL AUTORIZAR A IMPLANTAÇÃO DE LOTEAMENTO EM SUA EXTENSÃO TERRITORIAL, NA FORMA DO ART. 40 DA LEI N° 6.766/79; ALÉM DE LEGISLAR, NA ESTRIA DO ART. 24, INC. VI C/C ART. 30, INCS. I E II, AMBOS DA CF, SOBRE CONSERVAÇÃO DA NATUREZA, DEFESA DO SOLO E DOS RECURSOS NATURAIS, PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE E CONTROLE DA POLUIÇÃO. DEVER ' E NÃO FACULDADE ' DE O MUNICÍPIO REGULARIZAR O USO, O PARCELAMENTO E A OCUPAÇÃO DO SOLO PARA ASSEGURAR O RESPEITO AOS PADRÕES URBANÍSTICOS E BEM-ESTAR DA POPULAÇÃO OU APLICAR SANÇÕES RESTRITIVAS ' INCLUSIVE O EMBARGO E DESFAZIMENTO DA OBRA, NOS TERMOS DO DECRETO Nº 6.514/2008 ' QUANDO A CONSTRUÇÃO/LOTEAMENTO ESTIVER SITUADO EM ÁREA AMBIENTALMENTE PROTEGIDA OU QUANDO NÃO ATENDER AS CONDICIONANTES LEGAIS OU, AINDA, QUANDO REPRESENTAR GRAVE DANO AMBIENTAL. LOTEAMENTE IRREGULAR INCONTROVERSO. A INEXISTÊNCIA DE CONCORDÂNCIA DO ENTE MUNICIPAL COM AS OBRAS IRREGULARES NÃO TEM O CONDÃO DE MITIGAR A AUSÊNCIA DE MEDIDAS EFICAZES E EFICIENTES VISANDO OBSTAR O LOTEAMENTO IRREGULAR. PODER-DEVER DETERMINADO NA CF DE ORDENAÇÃO DO USO DO SOLO PARA FINS DE PARCELAMENTO, SUA COMPETÊNCIA DE PROTEGER O MEIO AMBIENTE E EVITAR A POLUIÇÃO EM QUALQUER DE SUAS FORMAS. ART. 23 DA CF. RESPONSABILIDADE OBJETIVA E SOLIDÁRIA DO ENTE MUNICPAL. PRECEDENTES DO E. STJ. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES RECHAÇADA. PRECEDENTE DO E. STF. RESERVA DO POSSÍVEL NÃO COMPROVADA. SÚMULA Nº 241 DESTE E. TJRJ. INEXISTÊNCIA DE ÓBICE À CUMULAÇÃO DAS OBRIGAÇÕES DE FAZER, NÃO FAZER E DE INDENIZAR, INCLUSIVE QUANTO AOS DANOS MORAIS COLETIVOS. PRECEDENTES DO E. STJ. DANO MORAL COLETIVO ARBITRADO COM PARCIMÔNIA, TODAVIA MANTIDO À MINGUA DE IRRESIGNAÇÃO DO AUTOR. REVERSÃO DA VERBA INDENIZATÓRIA AO FUNDO MUNICIPAL DE CONSERVAÇÃO AMBIENTAL – FMCA. PRECEDENTES DESTE E. TJRJ. CONDENAÇÃO DO ENTE MUNICIPAL AO RECOLHIMENTO DA TAXA JUDICIÁRIA MANTIDA. SÚMULA Nº 145 DESTE E. TJRJ. ENUNCIADO Nº 42/FETJ. SENTENÇA REFORMADA. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.” (Apelação Cível nº 0297917-08.2015.8.19.0001, Décima Primeira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, Rel. Des. Fernando Cerqueira Chagas)



    Intimada, a parte embargada se manifestou pelo desprovimento do agravo.



    É o Relatório. 



    Decido.



    Preenchidos os pressupostos genéricos, conheço do agravo interno e passo ao exame do mérito.



    Transcrevo o teor da decisão que desafiou o agravo:



               



    “Na minuta, sustenta-se violação dos arts. 2º, 5º, caput, 30, VIII, 37, § 6º, 167, I e II, e 225, da Constituição da República.



    É o relatório.



    Decido.



    O recurso não comporta provimento.



    O Tribunal de origem julgou a demanda sob os seguintes fundamentos:



    ‘O loteamento clandestino objeto da demanda, situado na Rua Cleanto Paiva Leite, PAL 20.489, em Vargem Grande, RJ, RJ, ficou incontroverso, visto que o parcelamento do solo foi feito sem aprovação dos órgãos competentes, nos termos consignado no Parecer Técnico nº 128/08, que instrui o processo administrativo nº 02/002799/1993, que assevera que o loteamento clandestino em questão foi considerado consolidado, acarretando impactos ambientais como o corte de vegetação sem licenciamento e sem compensação ambiental, não implantação de projeto de arborização urbana, poluição hídrica e comprometimento da micro e macro drenagem (índex 000031, fls. 108/109). Outrossim, a inexistência de concordância do ente municipal, ora Recorrente, com as obras irregulares não tem condão de mitigar a ausência de medidas eficazes e eficientes visando obstar o loteamento irregular em questão por parte do ente municipal, ora Apelante, que igualmente não encontra guarida na discricionariedade administrativa ' consubstanciada na adoção de critérios de conveniência e oportunidade ' ante o poder-dever determinado na CF de ordenação do uso do solo para fins de parcelamento, sua competência de proteger o meio ambiente e evitar a poluição em qualquer de suas formas, consoante art. 23 da CF. Conquanto o ente municipal, ora Recorrente, não seja onipresente, fato é que, quando ciente do surgimento do loteamento irregular em questão, não adotou medidas efetivas, repressivas (interdição/demolição) para impedir/reparar a continuidade da degradação ambiental decorrente da irregular ocupação do solo que grassava em prejuízo do meio ambiente local, o que caracteriza omissão específica.’



    Verifica-se, portanto, que o Tribunal de origem decidiu a controvérsia com fundamento na legislação infraconstitucional aplicável à espécie e no conjunto fático-probatório dos autos, cuja análise ou reexame se revelam inviáveis em sede de recurso extraordinário. Aplicação da Súmula nº 279/STF: ‘para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. Nesse sentido:



    [...]



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso.”



    Melhor analisando os autos, verifico que assiste razão ao agravante, razão pela qual reconsidero a decisão agravada e passo a nova análise do recurso extraordinário.



    Inicialmente, extraio do acórdão recorrido: 



    “[...]



    O d. Juízo da 13ª Vara da Fazenda Pública da Comarca da Capital homologou a desistência do Parquet em relação ao Espólio de ADELINO GOMES DOS RAMOS; confirmou a tutela antecipada quanto aos itens ‘1’, ‘3’ e ‘5’ desse capítulo da exordial; condenou o MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO ao cumprimento da Obrigação de Fazer consistente no desfazimento do loteamento irregular situado à Serviente Três (Cleanto Paiva Leite), quadra 2, lotes 2, 8 e 9, Vargem Grande, no prazo máximo de 12 meses, respeitada pelo ente público a seguinte condicionante da intervenção urbanística: instauração de processo administrativo assegurando aos possuidores e residentes dos lotes em questão as garantias do contraditório e ampla defesa; condenou o ente municipal ao cumprimento da obrigação de fazer, consistente na recuperação da área degradada ambientalmente em decorrência do parcelamento irregular localizado na Rua Serviente Três (Cleanto Paiva Leite), quadra 2, lotes 2, 8 e 9, Vargem Grande, no prazo máximo de 12 meses contado do cumprimento da obrigação imposta no item ‘3’ supra; e ainda a danos morais coletivos de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais), corrigidos monetariamente pelo IPCA-E a contar da publicação da presente e acrescido de juros de mora desde 29/08/1993, quando evidenciada a degradação ambiental e configurada a omissão municipal à vista do decurso do prazo assinado para legalização ou demolição das obras (responsabilidade extracontratual por ato ilícito); juros de mora que devem observar os seguintes índices: (a) até dezembro/2002: 0,5% ao mês; (b) no período posterior à vigência do CC/2002 e anterior à vigência da Lei nº 11.960/2009: Taxa Selic, vedada a cumulação com qualquer outro índice; e (c) no período posterior à vigência da Lei 11.960/2009: índice de remuneração da caderneta de poupança, a serem depositados em favor do FECAM - Fundo Estadual de Conservação Ambiental. A inobservância das obrigações de fazer impostas nos itens “3” e “4” importará em multa diária de R$ 5.000,00, limitada a R$ 500.000,00. O ente municipal foi condenado ao recolhimento da taxa judiciária. Sem honorários advocatícios de sucumbência (índex 000610).



    [...]



    À luz do acima exposto, o Município tem o dever - e não a faculdade - de regularizar o uso, o parcelamento e a ocupação do solo para assegurar o respeito aos padrões urbanísticos e bem-estar da população ou aplicar sanções restritivas - inclusive o embargo e desfazimento da obra, nos termos do Decreto nº 6.514/2008 - quando a construção/loteamento estiver situado em área ambientalmente protegida ou quando não atender as condicionantes legais ou, ainda, quando representar grave dano ambiental. 



    O loteamento clandestino objeto da demanda, situado na Rua Cleanto Paiva Leite, PAL 20.489, em Vargem Grande, RJ, RJ, ficou incontroverso, visto que o parcelamento do solo foi feito sem aprovação dos órgãos competentes, nos termos consignado no Parecer Técnico nº 128/08, que instrui o processo administrativo nº 02/002799/1993, que assevera que o loteamento clandestino em questão foi considerado consolidado, acarretando impactos ambientais como o corte de vegetação sem licenciamento e sem compensação ambiental, não implantação de projeto de arborização urbana, poluição hídrica e comprometimento da micro e macro drenagem (índex 000031, fls. 108/109).



    Outrossim, a inexistência de concordância do ente municipal, ora Recorrente, com as obras irregulares não tem condão de mitigar a ausência de medidas eficazes e eficientes visando obstar o loteamento irregular em questão por parte do ente municipal, ora Apelante, que igualmente não encontra guarida na discricionariedade administrativa - consubstanciada na adoção de critérios de conveniência e oportunidade - ante o poder-dever determinado na CF de ordenação do uso do solo para fins de parcelamento, sua competência de proteger o meio ambiente e evitar a poluição em qualquer de suas formas, consoante art. 23 da CF.



    Conquanto o ente municipal, ora Recorrente, não seja onipresente, fato é que, quando ciente do surgimento do loteamento irregular em questão, não adotou medidas efetivas, repressivas (interdição/demolição) para impedir/reparar a continuidade da degradação ambiental decorrente da irregular ocupação do solo que grassava em prejuízo do meio ambiente local, o que caracteriza omissão específica.



    A responsabilidade do ente municipal, ora Recorrente, na hipótese presente é objetiva em razão da inobservância do poder-dever ao qual está vinculado, sobretudo, por força da CF, especialmente do seu art. 30, inc. VIII, in verbis:



    [...]



    E ainda do art. 14, §1º c/c art. 3°, inc. IV da Lei nº 6.938/81, que explicita que a responsabilidade civil em matéria ambiental é objetiva e solidária entre todos aqueles que participam de relação jurídica violadora das normas ambientais, sejam responsáveis diretos ou indiretos pelos danos causados ao meio ambiente e à coletividade, in verbis:



    [...]



    O MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO, ora Apelante, responde solidariamente com o loteador na hipótese presente visto que tem a responsabilidade de fiscalizar, evitar e corrigir distorções do crescimento urbano e seus efeitos danosos ao meio ambiente. 



    [...]



    A análise da questão trazida a exame do Poder Judiciário não caracteriza violação ao princípio da separação dos poderes, consoante já manifestado pelo E. STF: O controle judicial de omissão em matéria de políticas públicas é possível – e, mais que isso, imperativo – diante de quadros de eternização ilícita das etapas de implementação dos planos constitucionais ou, ainda, em face de violação sistêmica dos direitos fundamentais, uma vez que o princípio da separação dos Poderes não pode ser interpretado como mecanismo impeditivo da eficácia das normas constitucionais, sob pena de transformar os programas da Carta Maior em meras promessas (ADO 2, Relator(a): LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 15/04/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-105 DIVULG 29-04-2020 PUBLIC 30-04-2020). 



    De outra banda, a invocação da reserva do possível sem comprovação da impossibilidade de efetivar as medidas para recompor a área degradada e/ou pagar a compensação pelos danos irreversíveis se trata de mera ilação, consoante Súmula nº 241 deste E. TJRJ: Cabe ao ente público o ônus de demonstrar o atendimento à reserva do possível nas demandas que versem sobre efetivação de políticas públicas estabelecidas pela Constituição. 



    Ao contrário do alegado pelo ente municipal, ora Recorrente, inexiste óbice à reparação integral da lesão causada ao meio ambiente, permitindo a cumulação das obrigações de fazer, não fazer e de indenizar, inclusive quanto aos danos morais coletivos (EREsp 1410698/MG, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 14/11/2018, DJe 03/12/2018) tendo em vista se tratar de típica obrigação cumulativa ou conjuntiva.



    [...]



    O arbitramento da verba extrapatrimonial deve ser feito de forma prudente, atento aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade considerando os fatos e as circunstâncias que os permeiam. Não deve ainda, em contrapartida, apresentar caráter insignificante em face das características econômicas do causador do dano nem constituir fonte de lucro ao ofendido. 



    Observadas tais premissas e as ponderações consignadas na sentença recorrida - o longo período do ente municipal, pra Recorrente, de mais de 26 anos a despeito da ciência deste último quanto à irregularidade do parcelamento do solo e dos prejuízos ao meio ambiente, tais como corte da vegetação e despejo de esgoto não tratado em 2 cursos d’água da região, bem como a exposição da saúde de um número indeterminado de pessoas e a depreciação da autoestima e qualidade de vida ' tem-se que o dano moral coletivo foi arbitrado com parcimônia, impondo-se sua manutenção. 



    Não assiste razão ao ente municipal, ora Recorrente, quanto ao recolhimento da taxa judiciária na esteira do entendimento consignado na Súmula nº 145 deste E. TJRJ, in verbis: Se for o Município autor estará isento da taxa judiciária desde que se comprove que concedeu a isenção de que trata o parágrafo único do artigo 115 do CTE, mas deverá pagá-la se for o réu e tiver sido condenado nos ônus sucumbenciais; sendo essa última a hipótese presente. 



    Nessa mesma direção, o Enunciado nº 42/FETJ: A isenção estabelecida no art. 115, caput, do Código Tributário do Estado do Rio de Janeiro, beneficia os entes públicos quando agem na posição processual de autores, porém, na qualidade de réus, devem, por força do art. 111, II, do Código Tributário Nacional e do verbete nº 145 da Súmula do TJRJ, recolher a taxa judiciária devida ao FETJ, quando sucumbirem na demanda e a parte autora não houver antecipado o recolhimento do tributo. 



    Por fim, quanto ao pedido de reversão da verba indenizatória ao Fundo Municipal de Conservação Ambiental – FMCA – assiste razão ao ente municipal, ora Apelante. 



    A área ambiental degradada está em solo urbano do MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO, ora Recorrente, cabendo à municipalidade promover ações adequadas ao restabelecimento do meio ambiente local.



    [...]



    Diante do exposto, voto pelo PARCIAL PROVIMENTO do recurso a fim de que a verba indenizatória seja revertida ao Fundo Municipal de Conservação Ambiental – FMCA haja vista caber ao ente municipal, ora Apelante, promover as ações adequadas ao restabelecimento do meio ambiente local.”



    No julgamento do Tema 698 de Repercussão Geral, esta Corte fixou que “a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes”.



    Além disso, este Supremo Tribunal também possui o entendimento de que é cabível ao Poder Judiciário, em situações excepcionais, determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que se configure violação do princípio da separação dos poderes.



    Destaco que a sentença, no que mantida pelo acórdão, fixou o prazo de 12 meses para que o Município promovesse o desfazimento do loteamento irregular e a recuperação da área degradada, bem como fixou multa e indenização por danos morais coletivos. 



    Nessa senda, verifica-se, assim, que o entendimento encampado no acórdão recorrido está alinhado à jurisprudência desta Suprema Corte, no sentido da legitimidade da intervenção do Poder Judiciário para assegurar a fruição de direitos fundamentais constitucionalmente previstos. 



    Contudo, na execução do julgado são necessários a adoção de diálogo institucional e prazos adequados à conformação da política ao planejamento estatal e às disponibilidades orçamentárias, evitando-se, tanto quanto possível, medidas pontuais coercitivamente impostas. Lembro o item 2 da Tese nº 698:  



    “2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado.” 



    Assim, deve ser mantida a finalidade estabelecida no acórdão e na sentença (desfazimento do loteamento irregular e recuperação da área degradada), mas na execução incidirá o Tema 698.



    Ante o exposto, reconsidero a decisão agravada e, com fundamento no art. 21, §§ 1º e 2º do RISTF, conheço do agravo para dar provimento ao recurso extraordinário com agravo, a fim de que o julgado seja adequado ao entendimento fixado na Tese nº 698 do STF, com a apresentação pelo Município do Rio de Janeiro de um plano para alcançar o resultado fixado no acórdão, conforme a ordem constitucional e legal, à luz das finalidades judicialmente fixadas, bem como para retirar da condenação a parte relativa a prazos e multas.



    Publique-se.



    Brasília, 23 de julho de 2025.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



Documento assinado digitalmente