Tribunal: STF
Processo: ARE 1546089
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-04-28
Data de publicação: 2025-04-28

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito Administrativo e outras matérias de Direito Público. Recurso Extraordinário com Agravo. Improbidade administrativa. Lei nº 14.230, de 2021. Aplicação imediata aos processos em curso. Individualização da conduta. Inépcia da inicial.



    I. Caso em exame



    1. Ação civil púbica ajuizada pelo MPSP contra ex-prefeito de Jundiaí/SP e outros, em razão da contratação direta, sem licitação, fora das hipóteses legais. Processo extinto sem julgamento de mérito, ante o indeferimento da inicial em decorrência da falta de individualização das condutas imputadas aos réus. Sentença confirmada pelo TJSP. 



    2. No recurso extraordinário, o recorrente alegou violação aos arts. 5º, incs. XXXV, XXXVI e XL, e 37, caput e § 4º, da Constituição da República, sustentando a impossibilidade de retroação automática das normas de direito material da Lei nº 14.230, de 2021, e a inobservância à teoria do isolamento dos atos processuais.



    II. Questão em discussão



    3. A questão em discussão consiste em saber se o Colegiado de origem violou a Constituição da República ao aplicar as alterações introduzidas pela Lei nº 14.230, de 2021, a processo ajuizado antes de sua vigência. 



    III. Razões de decidir



    4. Da leitura do acórdão recorrido, tem-se que o Colegiado a quo, além de assentar a aplicação imediata da matéria processual contida na Lei nº 14.230, de 25/10/2021, aos processos em curso, na forma da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, deixou consignado que o recorrente não impugnou corretamente a preliminar de inépcia apresentada em contestação, tampouco contrariou devidamente a sentença, no particular, eis que, ao apresentar na apelação, deixou-se de tentar “reverter a insuficiência do ato processual que gerou a extinção da lide“. 



    5. Nesse liame, para eventualmente se aferir qualquer divergência quanto ao entendimento definido no acórdão recorrido e examinar a plausibilidade dos argumentos trazidos no apelo extremo seriam necessários o reexame dos pressupostos fático-probatórios constantes dos autos e a análise da legislação de regência, o que é inviável no campo extraordinário, ante o óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF. 



    IV. Dispositivo 



    6. Recurso extraordinário com agravo ao qual se nega provimento.



    DECISÃO



 1. Trata-se de agravo contra decisão negativa de admissibilidade de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



    “NÃO CONHECIMENTO RECURSAL Alegação de ofensa ao princípio da dialeticidade Afastamento Apelação que rebateu o julgado Preliminar rejeitada. 



    ALTERAÇÃO LEGISLATIVA Lei Federal nº 14.230/2021 Tema nº 1.199 de Repercussão Geral Julgamento do ARE nº 843.989 pelo Supremo Tribunal Federal. 



    IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA Pedido de condenação dos réus às penas trazidas na Lei nº 8.429/1992 Rejeição da inicial Ação ajuizada antes da inovação legislativa Necessidade de descrição individualizada da conduta do agente para a propositura da ação Incidência do artigo 17, §6º, da Lei nº 14.230/2021 O recebimento da petição inicial que envolve matéria de natureza processual Aplicação imediata aos processos em andamento Inteligência do artigo 14 do Código de Processo Civil Narrativa genérica Ausente ofensa aos artigos 9º e 10 do Código de Processo Civil Insuficiência do ato processual que gerou a extinção da lide Precedente jurisprudencial Apelação do Ministério Público não provida.” (e-doc. 80).



    2. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 91).



    3. No recurso extraordinário, o Ministério Público do Estado de São Paulo aponta violados os arts. 5º, incs. XXXV, XXXVI e XL, e 37, caput e § 4º, da Constituição da República. 



    3.1. Discorre sobre a impossibilidade de retroação automática das normas de direito material da Lei nº 14.230, de 2021.



    3.2. Sustenta que a aplicação da Lei nº 8.429, de 1992, com as alterações da Lei nº 14.230, de 2021, cuja vigência é posterior ao ajuizamento da presente demanda, contraria os princípios do tempus regit actum, da proporcionalidade, da vedação ao retrocesso, da proteção insuficiente e da segurança jurídica.



    3.2. No tocante ao indeferimento da petição inicial, “por alegada inobservância do artigo 17, §6º, inciso I, da Lei nº 8.429/92 – incluído pela Lei nº 14.230/2021”, indica inobservada a “teoria do isolamento dos atos processuais”.



    3.3. Assevera que “a extinção prematura da ação propiciou a negativa de vigência ao artigo 37, §4º, da Constituição Federal, pois inviabilizou o prosseguimento da demanda e a apuração do dolo dos agentes públicos, matéria de mérito que demandava necessária dilação probatória para a sua demonstração”.



    3.4. Entende que o Colegiado de origem aplicou equivocadamente o Tema nº 1.199 do ementário da Repercussão Geral, pelo qual, segundo alega, o STF teria concluído “que a única retroatividade admitida foi a revogação do tipo culposo do artigo 10, mas tão somente em relação aos atos praticados sob a égide da legislação anterior em que ainda não ocorreu o trânsito em julgado de eventual condenação”, não sendo possível adotar-se a “a retroatividade da nova legislação indistintamente “. 



    3.5. Requer o provimento do recurso a fim de que, reformado o acórdão recorrido, seja determinado o prosseguimento da instrução processual (e-doc. 97).



    É o relatório. 



    Decido.



    4. Entendo que a pretensão recursal não merece acolhida. Com efeito, o Colegiado de origem examinou as singularidades do caso concreto com base nos elementos fático-probatórios carreados aos autos e com lastro nas normas de regência, decidindo a partir dos seguintes meandros:



    “1- O Ministério Público do Estado de São Paulo acionou Pedro Antonio Bigardi, Cristiano Guimarães Cardoso, André Luiz de Barros Leite e Gleyson Oliveira da Fonseca, objetivando a condenação dos réus às penas previstas na Lei nº 8.429/1992, devido à contratação informal da empresa SP Promoções de Vendas Ltda. EPP para a prestação de serviços de comunicação visual no período de janeiro de 2013 a maio de 2014 (fls 1/4). 



    A r. sentença rejeitou a petição inicial por ausência de individualização das condutas dos réus e extinguiu a ação nos termos do artigo 17, § 6º, inciso I, e §6º B, da Lei de Improbidade Administrativa, com as alterações da Lei nº 14.230/2021 (fls 670/677).



    (...)



    3- Incidem na espécie as alterações inseridas na Lei de Improbidade Administrativa - Lei nº 8.429/1992, pela superveniente Lei nº 14.230/2021. 



    O Supremo Tribunal Federal, por ocasião do julgamento do Tema nº 1.199 de Repercussão Geral (ARE nº 843.989), em 18/08/2022, sob relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, fixou as seguintes teses: 1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA a presença do elemento subjetivo DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa , é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.



    4- Ao mérito. 



    De fato, a ação foi ajuizada em 02/09/2021, isto é, em data anterior às inovações da Lei nº 14.230, de 25/10/2021. 



    Ocorre que o § 6º do artigo 17, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021, passou a exigir a descrição individualizada da conduta do agente e dos elementos probatórios mínimos para a propositura da demanda sub judice:



    Art. 17 - A ação para a aplicação das sanções de que trata esta Lei será proposta pelo Ministério Público e seguirá o procedimento comum previsto na Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), salvo o disposto nesta Lei. 



    § 6º - A petição inicial observará o seguinte: I - deverá individualizar a conduta do réu e apontar os elementos probatórios mínimos que demonstrem a ocorrência das hipóteses dos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei e de sua autoria, salvo impossibilidade devidamente fundamentada;



    O recebimento da petição inicial envolve matéria de natureza processual e, portanto, tem aplicação imediata aos processos em andamento, por força do artigo 14 do Código de Processo Civil: 



    Art. 14 - A norma processual não retroagirá e será aplicável imediatamente aos processos em curso, respeitados os atos processuais praticados e as situações jurídicas consolidadas sob a vigência da norma revogada.



     No caso concreto, a exordial não individualiza a conduta dos réus. Ao contrário, traz narrativa genérica, não obstante farta documentação juntada ao processo (fls 1/4). 



    Por outro lado, ausente ofensa aos artigos 9º e 10 do Código de Processo Civil, vez que o Parquet estava plenamente ciente das preliminares de inépcia, tanto que as relatou em sua manifestação após as contestações, porém limitou-se em apresentar um contra-ataque remissivo aos termos da inicial (fls 668/669). 



    A conduta do autor foi reiterada em sede recursal, não tentou reverter a insuficiência do ato processual que gerou a extinção da lide (fls 680/686).



    (...)



    Por meu voto, nego provimento à apelação do Ministério Público, mantido o decreto de extinção da ação.” (e-doc. 80).



    5. Da leitura do quanto transcrito, tem-se que o Colegiado a quo, além de assentar a aplicação imediata da matéria processual contida na Lei nº 14.230, de 25/10/2021, aos processos em curso, na forma da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, deixou consignado que o recorrente não impugnou corretamente a preliminar de inépcia apresentada em contestação, tampouco contrariou devidamente a sentença, no particular, eis que, ao apresentar a apelação, deixou de tentar “reverter a insuficiência do ato processual que gerou a extinção da lide“. 



    6. Nesse liame, para eventualmente se aferir qualquer divergência quanto ao entendimento definido no acórdão recorrido e examinar a plausibilidade dos argumentos trazidos no apelo extremo seriam necessários o reexame dos pressupostos fático-probatórios constantes dos autos e a análise da legislação local de regência, o que é inviável no campo extraordinário, ante o óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF. 



    7. Em idêntico sentido, os seguintes precedentes:



    "EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NOS EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NO SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843.989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PROVIDOS PARA DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. 



    1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípio da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 



    2. No julgamento do ARE 843989 (Tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações da introduzidas pela Lei 14.231/2021 para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 



    3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 



    4. Tendo em vista que (i) o Tribunal de origem condenou o recorrente por conduta subsumida exclusivamente ao disposto no inciso I do do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) a Lei 14.231/2021 revogou o referido dispositivo e a hipótese típica até então nele prevista ao mesmo tempo em que (iii) passou a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para considerar improcedente a pretensão autoral no tocante ao recorrente. 



    5. Impossível, no caso concreto, eventual reenquadramento do ato apontado como ilícito nas previsões contidas no art. 9º ou 10º da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.249/1992), pois o autor da demanda, na peça inicial, não requereu a condenação do recorrente como incurso no art. 9º da Lei de Improbidade Administrativa e o próprio acórdão recorrido, mantido pelo Superior Tribunal de Justiça, afastou a possibilidade de condenação do recorrente pelo art. 10, sem que houvesse qualquer impugnação do titular da ação civil pública quanto ao ponto. 



    6. Embargos de declaração conhecidos e acolhidos para, reformando o acórdão embargado, dar provimento aos embargos de divergência, ao agravo regimental e ao recurso extraordinário com agravo, a fim de extinguir a presente ação civil pública por improbidade administrativa no tocante ao recorrente.”



    (ARE nº 803.568-AgR-SEGUNDO-EDv-ED/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, j. 22/08/2023, p. 06/09/2023).



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843.989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PROVIDOS PARA DAR PROVIMENTO AO AGRAVO REGIMENTAL E AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. 



    1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 



    2. No julgamento do ARE 843.989 (tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei 14.231/2021 para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 



    3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 



    4. Tendo em vista que (i) o Tribunal de origem condenou o recorrente por conduta subsumida exclusivamente ao disposto no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) a Lei 14.231/2021 passou a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para considerar improcedente a pretensão autoral no tocante ao recorrente. 



    5. Impossível, no caso concreto, eventual reenquadramento do ato apontado como ilícito nas previsões contidas no art. 9º ou 10 da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.249/1992). Caracterização de reformatio in pejus, tendo em vista a existência de recurso exclusivo da defesa. 6. Embargos de declaração conhecidos e acolhidos para, reformando o acórdão embargado, dar provimento ao agravo regimental e ao recurso extraordinário com agravo, a fim de extinguir a presente ação civil pública por improbidade administrativa no tocante ao recorrente.”



    (ARE nº 1.414.607-AgR-ED/PR, Rel. Min. Roberto Barroso, Plenário, j. 07/05/2024, p. 02/07/2024).



     



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 14.231/2021: ALTERAÇÃO DO ART. 11 DA LEI N. 8.429/1992. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I — No julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações promovidas pela Lei n. 14.231/2021 na Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992), mas permitiu a aplicação das modificações implementadas pela lei mais recente aos atos de improbidade praticados na vigência do texto anterior nos casos sem condenação com trânsito em julgado. II — O entendimento firmado no Tema 1.199 da Repercussão Geral aplica-se ao caso de ato de improbidade administrativa fundado no revogado art. 11, I, da Lei n. 8.429/1992, desde que não haja condenação com trânsito em julgado. III – Agravo regimental ao qual se nega provimento.”



    (RE nº 1.453.452-AgR/RS, Rel. Min. Cristiano Zanin, Primeira Turma, j. 06/02/2024, p. 15/02/2024).



    “Agravo regimental em reclamação. Inaplicabilidade da Súmula nº 734/STF. Ação civil pública por ato de improbidade administrativa. Aplicação errônea da tese do Tema nº 1.199 da Repercussão Geral. Retroatividade relativa. Processos em curso. Incidência imediata do art. 11 da Lei nº 8.429/92, com a redação conferida pela Lei nº 14.230/21. Abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica dos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei nº 8.249/92. Condenação pela prática de ato amparado em dolo genérico. Impossibilidade. Precedentes. Agravo regimental não provido. 1. Não subsiste a impugnação ao conhecimento da reclamação com fundamento no art. 988, § 5º, inciso I, do CPC e na Súmula nº 734/STF, uma vez que não houve certificação de trânsito em julgado previamente à interposição da presente reclamação no STF. 2. No julgamento do ARE nº 843.989/PR (vinculado ao Tema nº 1.199 da Repercussão Geral), o STF afirmou a incidência imediata das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/21 aos casos, como o presente, nos quais ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3. O resultado produzido pelo que foi decidido no Tema nº 1.199 da Repercussão Geral não se limita a alcançar condenação por ato de improbidade culposo praticado anteriormente à vigência da Lei nº 14.231/21 (sem condenação transitada em julgado). 4. As alterações promovidas pela Lei nº 14.231/21 ' para além de excluir a modalidade culposa do ato descrito no art. 10 da Lei nº 8.249/92 ' promoveram a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica dos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei nº 8.249/92, passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminados exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 5. Nos termos do julgado paradigma, a incidência imediata das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/21 torna insubsistente a condenação pela prática de ato por violação de princípio, uma vez amparada em dolo genérico . 6. Agravo regimental não provido.”



    (Rcl nº 73.734-AgR/AL, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, j. 22/02/2025, p. 24/03/2025).



    8. Para a espécie, inclusive, faz-se válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de outra medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, j. 04/10/2021, p. 30/11/2021; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgRsegundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/09/2020, p. 08/10/2020). 



    9. Consigno, ainda, que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e até mesmo a obrigação de se fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC (MS nº 38.166-AgR-ED-ED/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 03/05/2023, p. 12/05/2023).



    10. Ante o exposto, nego provimento ao agravo no recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Havendo prévia condenação de honorários advocatícios pelas instâncias anteriores, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, ante o disposto no art. 85, § 11, do CPC, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 28 de abril de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator