Tribunal: STF
Processo: ARE 1540533
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-20
Data de publicação: 2025-03-20

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APLICAÇÃO DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL NA ORIGEM. TEMA 1.199. AGRAVO INTERNO JULGADO PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. INEXISTÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL DE RECURSO OU AÇÃO NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTROVÉRSIA SOBRE EXISTÊNCIA DE DOLO. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DO PROCESSO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça de Goiás:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. ABOLITIO ILLICITI ARTIGO 11, INCISO I, DA LEI 8.249/92 ALTERADA PELA LEI 14.230/21. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE. 1- A nova Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 14.230/2021), em virtude de sua natureza jurídica de cunho sancionatório aplica-se retroativamente aos casos em curso, por ser mais benéfica do que a Lei nº 8.429/92, na forma do artigo 5º, XL da Constituição Federal. 2- Na lição de Fábio Medina Osório A Nova Lei de Improbidade Administrativa (com a reforma da Lei 14.230/21), por seu turno, introduziu prazos prescricionais inéditos para regular os atos de improbidade administrativa, tanto para o direito de ação quanto na forma intercorrente. Tais prazos, naquilo que contemplarem normas mais benéficas aos acusados em geral, deverão incidir retroativamente, pois se trata de normas de natureza material, que afetam a pretensão punitiva do Estado. 3- À primeira vista da leitura da Lei 14.230/2021, houve aumento do lapso para o reconhecimento da prescrição da pretensão, o que leva a crer que referido aumento é mais gravoso. Entretanto, de um modo geral, as referidas alterações são, na verdade, benéficas ao réu, uma vez que permitem a sua incidência nos processos em curso. Súmula 501 do Superior Tribunal de Justiça ‘É cabível a aplicação retroativa da Lei n. 11.343/2006, desde que o resultado da incidência das suas disposições, na íntegra, seja mais favorável ao réu do que o advindo da aplicação da Lei n. 6.368/1976, sendo vedada a combinação de leis.’ 4- Não há possibilidade de aplicação do entendimento fixado no Tema 897 do Supremo Tribunal Federal ao passo que, o autor da ação de improbidade administrativa não comprovou o elemento subjetivo – dolo específico do agente/réu. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE RECONHECIDA DE OFÍCIO. SENTENÇA REFORMADA. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE. APELO PREJUDICADO” (fl. 17, e-doc. 31).



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 38).



    2. Em juízo de retratação, o Tribunal de origem modificou o julgado recorrido, nos seguintes termos:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. TEMA 1.199 DO STF – ACÓRDÃO EM DISSONÂNCIA COM A TESE VINCULANTE – ACOLHIMENTO DOS EMBARGOS – POSSIBILIDADE – AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – LEI N. 14.230/2021 – REGIME DE PRESCRIÇÃO – IRRETROATIVIDADE – PREJUDICIAL REJEITADA – MÉRITO DO RECURSO DE APELAÇÃO – COMPROVAÇÃO DO ELEMENTO SUBJETIVO (DOLO) – AUSÊNCIA – CONJUNTO PROBATÓRIO INSUFICIENTE – IMPROCEDÊNCIA – AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE. 1- Ao analisar o Tema n. 1.199, o Tribunal Superior responsável pela guarda da Constituição da Republica decidiu pela irretroatividade dos novos prazos de prescrição previstos, o que impõe a rejeição da prejudicial acolhida no acórdão apelado. 2- No mérito propriamente dito, como compete ao juiz analisar eventual dolo praticado pelo agente, e nesse contexto, verifica-se que as contratações temporárias realizadas e indicadas como ato de improbidade, a priori, foram realizadas com autorização legislativa, isto é, fundamentadas na Lei Orgânica do Município de Goianira. 3- Se houve a efetiva prestação dos serviços pelos servidores contratados, não há prova alguma de dano ao erário ou de que a ilegalidade praticada pelo apelante foi fulcrada na intenção malsã de causar dano ao erário e enriquecer-se ou enriquecer terceiros ilicitamente. 4- O conjunto probatório dos autos não permite concluir pela existência do elemento subjetivo na conduta, a presente ação de improbidade administrativa deve ser julgada improcedente. PREJUDICIAL DE MÉRITO REJEITADA. JULGAMENTO DO MÉRITO DO RECURSO. RETRATAÇÃO EXERCIDA. APELAÇÃO CÍVEL CONHECIDA E PARCIALMENTE PROVIDA. AÇÃO DE IMPROBIDADE JULGADA IMPROCEDENTE” (fl. 9, e-doc. 52 - grifos nossos).



    Os embargos de declaração opostos contra essa decisão foram rejeitados (e-doc. 59).



    3. No recurso extraordinário, o agravante alega ter o Tribunal de origem contrariado o inc. LX do art. 5º da Constituição da República, ao argumento de que “a retroatividade benéfica prevista no artigo 5º, inciso XL, da Constituição Federal restringe-se ao Direito Penal, sem a correspondente aplicação ao campo da improbidade administrativa, regido pela Lei 8.429/92, de tal forma que as modificações promovidas pela Lei 14.230/21 não devem ser aplicadas de forma retroativa para fulminar as pretensões já deduzidas em juízo” (fl. 6, e-doc. 63).



    4. Foi negado seguimento ao recurso extraordinário pela aplicação, na origem, da tese de repercussão geral fixada no Tema 1.199; e o recurso foi inadmitido pela incidência da Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal (e-doc. 43).



    5. No agravo interposto contra a inadmissibilidade do recurso extraordinário, o agravante sustenta que “o recurso extraordinário visa a correta interpretação do dispositivo constitucional apontado como violado (art. 5º, XL, da CF), a partir do quadro fático reconhecido nas instâncias ordinárias, suficiente para revelar que o Tribunal de Justiça do Estado de Goiás conferiu-lhe equivocada aplicação, assim como o fez ao tentar estender a ideia de retroatividade benéfica da lei penal à caracterização objetiva dos atos de improbidade administrativa, que devem ser regidos pelos padrões normativas ao tempo em que praticadas as condutas, sob pena de proteção deficiente” (fl. 10, e-doc. 77).



    Assinala que “se está diante de decisão do Tribunal a quo que reclama o controle desse Supremo Tribunal Federal para, de um lado, sanar a violação à normativa constitucional à luz do quanto decidido de forma vinculante no Tema 1199, e, de outro, afastar a pretensão de abolição da tipificação da conduta vigente ao tempo em que integralizado os elementos do tipo de improbidade, reconhecendo-se a natureza civil dessa seara, inalcançável pela retroatividade penal benéfica; tratando-se, pois, de matéria jurídica baseada em elementos que o próprio acórdão fez constar como o pano de fundo fático necessário, o que pode ser submetido ao crivo da Corte Suprema” (fl. 10, e-doc. 77).



    Pede “seja o agravo conhecido e provido para que seja dado seguimento à impugnação” (fl. 11, e-doc. 77)



    6. No julgamento do agravo interno interposto contra a aplicação da repercussão geral, o Tribunal de origem proferiu juízo negativo de retratação, em julgado com a seguinte ementa:



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. NEGATIVA SEGUIMENTO FUNDAMENTADA EM REPERCUSSÃO GERAL. APLICAÇÃO DO ART. 1.030, I, ‘A’, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. Uma vez que o entendimento constante do acórdão objeto do recurso extraordinário está em consonância com a tese fixada pelo STF em sede de repercussão geral (ARE 843.989/PR – Tema 1199 do STF), mostra-se escorreita a negativa de seguimento à referida insurgência, com fulcro no art. 1.030, I, ‘a’ do CPC. AGRAVO INTERNO CONHECIDO, MAS DESPROVIDO” (fl. 11, e-doc. 87).



    Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO.



    7. Razão jurídica não assiste ao agravante.



    8. O Desembargador Vice-Presidente do Tribunal de Justiça de Goiás, nos termos da al. a do inc. I do art. 1.030 do Código de Processo Civil, negou seguimento ao recurso extraordinário, pela aplicação do Tema 1.199 da repercussão geral, com o seguinte fundamento:



    “Pelo que se extrai das razões recursais, constata-se que o recorrente pretende demonstrar que a retroatividade benéfica prevista no art. 5º, XL, da Constituição Federal, é restrita ao campo do Direito Penal, não devendo ser aplicada no âmbito da ação de improbidade administrativa, regida pela Lei 8.429/92, de modo que as alterações advindas da Lei 14.230/21 não devem ser aplicadas de forma retroativa para fulminar as pretensões já deduzidas em juízo. Pois bem, analisando o caderno processual, tem-se que o entendimento adotado no acórdão vergastado está em consonância com o que restou decidido pelo STF em sede de repercussão geral (ARE 843.989/PR – Tema 1.199 do STF [1]), de modo que não há como conferir trânsito ao recurso extraordinário, nos termos do artigo 1.030, inciso I, alínea ‘a’, do Código de Processo Civil” (fls. 2-3, e-doc. 70).



    No julgamento da Questão de Ordem no Agravo de Instrumento 
n. 760.358, Relator o Ministro Gilmar Mendes, assentou-se não caber recurso ou outro instrumento processual para este Supremo Tribunal Federal contra decisão pela qual se aplica a sistemática da repercussão geral na origem, nestes termos:



    “Questão de Ordem. Repercussão Geral. Inadmissibilidade de agravo de instrumento ou reclamação da decisão que aplica entendimento desta Corte aos processos múltiplos. Competência do Tribunal de origem. Conversão do agravo de instrumento em agravo regimental. 1. Não é cabível agravo de instrumento da decisão do tribunal de origem que, em cumprimento do disposto no § 3º do 
art. 543-B, do CPC, aplica decisão de mérito do STF em questão de repercussão geral. 2. Ao decretar o prejuízo de recurso ou exercer o juízo de retratação no processo em que interposto o recurso extraordinário, o tribunal de origem não está exercendo competência do STF, mas atribuição própria, de forma que a remessa dos autos individualmente ao STF apenas se justificará, nos termos da lei, na hipótese em que houver expressa negativa de retratação. 3. A maior ou menor aplicabilidade aos processos múltiplos do quanto assentado pela Suprema Corte ao julgar o mérito das matérias com repercussão geral dependerá da abrangência da questão constitucional decidida. 
4. Agravo de instrumento que se converte em agravo regimental, a ser decidido pelo tribunal de origem” (Plenário, DJe 3.12.2009).



    Essa orientação jurisprudencial foi acolhida pela legislação processual vigente, que, nos termos do § 2º do art. 1.030 e do caput do art. 1.042 do Código de Processo Civil, prevê ser o agravo interno o recurso cabível contra decisão da Presidência de tribunal ou turma recursal de origem pela qual se aplica a sistemática da repercussão geral para inadmitir, negar seguimento ou concluir prejudicado o recurso extraordinário. Confiram-se, por exemplo, os seguintes julgados:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO CONTRA DECISÃO DO JUÍZO DE ORIGEM PELA QUAL APLICADA A SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL: RECURSO INCABÍVEL. PRECEDENTES. ART. 1.042, CAPUT, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL/2015. MULTA APLICADA NO PERCENTUAL DE 1%, CONFORME ART. 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE n. 979.233-AgR, de minha relatoria, Plenário, DJe 3.2.2017).



     “O agravo em recurso extraordinário é incognoscível quando veicula insurgência contra a aplicação da repercussão geral na origem, ex vi do artigo 1.042 c/c 1.030, § 2º, do Código de Processo Civil. Precedentes: ARE 1.109.295-ED-ED, Tribunal Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia – Presidente, DJe de 25/9/2018; e ARE 1.089.076-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Dias Toffoli – Presidente, DJe de 20/11/2018” (ARE n. 1.336.448-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 24.11.2021).



    Com a aplicação do Tema 1.199 da repercussão geral e a negativa de provimento do agravo interno pelo Tribunal de origem, houve preclusão da matéria referente à retroatividade da Lei n. 14.230/2021.



    9. Quanto às matérias remanescentes suscitadas no recurso extraordinário, o Tribunal de origem resolveu a controvérsia com base nos seguintes fundamentos do voto proferido pelo Desembargador Relator:



    “Como bem destacado nas teses fixadas pelo STF no tema 1.199, a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa é necessária, ao passo que a novel exigiu a presença do elemento DOLO para configuração das tipificações previstas nos arts. 9º, 10º e 11.



    Nesse aspecto, não é mais possível presumir que o agente praticou ato de improbidade administrativa, sendo imperativo legal, a comprovação do DOLO ESPECÍFICO e NÃO o DOLO GENÉRICO, isto é, a vontade do agente em praticar o ato ímprobo. 



    Além do mais, no caso de condutas previstas no art. 11, as quais, a partir da Lei 14.230/21 são hipóteses taxativas, é preciso que a conduta praticada pelo agente seja ilegal e que cause, efetivamente, relevante lesão.



    Aqui em concreto, o autor da ação imputa ao réu, que na condição de prefeito efetuou, sem previsão legal e sem processo seletivo simplificado, contratações temporárias. A conduta imputada foi tipificada no inciso I do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, e que foi revogada pela Lei 14.230/21.



    Com a vigência da Lei n. 14.230/2021, o inciso I do art. 11 da Lei n. 8.249/1992, foi revogado, e o rol elencado no referido artigo passou a ser taxativo, não havendo que se falar na condenação por ato violador dos princípios da administração que não esteja nele previsto.



    Importa destacar que, conforme asseverado, ao julgar o Tema n. 1.199, o Tribunal responsável pela guarda da Constituição da República sedimentou o entendimento de que a nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos culposos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior, porém sem condenação transitada em julgado, como no caso dos autos, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente.



    De mais a mais, como compete ao juiz analisar eventual dolo praticado pelo agente, e nesse contexto, destaco que as contratações temporárias realizadas e indicadas como ato de improbidade, a priori, foram realizadas com autorização legislativa, isto é, fundamentadas na Lei Orgânica do Município de Goianira.



    Não obstante, como bem destacou a sentença singela, houve a efetiva prestação dos serviços pelos servidores contratados, não há prova alguma de dano ao erário ou de que a ilegalidade praticada pelo apelante foi fulcrada na intenção malsã de causar dano ao erário e enriquecer-se ou enriquecer terceiros ilicitamente.



    Não se admite que a fragilidade probatória conduza a uma interpretação duvidosa, exigindo-se prova segura e cabal para embasar um julgamento condenatório. Isto é, nas particularidades do caso em análise, embora seja inequívoca a demonstração de que houve contratações temporárias, tal, por si só, não basta para condenar a parte demandada por ato de improbidade administrativa.



    Assim, como não houve prova do dolo praticado pela conduta imputada ao apelante, isto é, o conjunto probatório dos autos não permite concluir pela existência do elemento subjetivo na conduta, a presente ação de improbidade administrativa deve ser julgada improcedente” (fls. 4-6, e-doc. 52).



    Da análise do contexto fático-jurídico apresentado neste processo, verifica-se que o Tribunal de origem concluiu não ser possível afirmar a existência do elemento subjetivo na conduta imputada ao agravado.



    Para rever a conclusão adotada pelas instâncias ordinárias e acolher os argumentos do agravante, seria necessário o reexame da matéria fático-probatória e da legislação infraconstitucional aplicável ao processo. A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Incide na espécie a Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. Confiram-se, por exemplo, os seguintes julgados:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ENQUADRAMENTO DA CONDUTA APONTADA COMO FRAUDE À LICITAÇÃO. DOLO. MÁ-FÉ. INDEPENDÊNCIA DAS INSTÂNCIAS. INEXISTÊNCIA DE CONTRARIEDADE AO INC. IX DO ART. 93 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGAÇÃO DE CONTRARIEDADE AO INC. LV DO ART. 5º DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA: INEXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. ALEGAÇÃO DE PRESCRIÇÃO: AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. INOVAÇÃO EM AGRAVO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO” (ARE n. 1.479.523-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 17.4.2024).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE. EXISTÊNCIA DE DOLO E PREJUÍZO AO ERÁRIO. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. O recurso extraordinário não se presta à análise de matéria infraconstitucional, tampouco ao reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula 279 do STF). 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE n. 1.344.144-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 24.11.2021).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 02.09.2023. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEIS 8.429/1992 E 8.666/1993. LICITAÇÃO. IRREGULARIDADE. REEXAME DE FATOS E PROVAS E DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. SÚMULAS 279 DO STF. INAPLICABILIDADE DO TEMA 1199 DA REPERCUSSÃO GERAL. CARACTERIZAÇÃO DE DOLO PELA INSTÂNCIA DE ORIGEM. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA DOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. 1. É ônus do recorrente impugnar de modo específico todos os fundamentos da decisão agravada, nos termos dos arts. 1.021, § 1º, CPC, e 317, § 1º, RISTF, o que não ocorreu no caso. 2. Ademais, ainda que fosse possível superar tal óbice, eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo Tribunal de origem, demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos e a análise da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Leis 8.429/1992 e 8.666/1993), o que é vedado, a teor da Súmula 279 do STF e por ser reflexa a alegada afronta à Constituição Federal. 3. Inaplicável, ao caso concreto, o Tema 1199 da repercussão geral, tendo em vista que o Tribunal de origem entendeu que restou caracterizado o dolo nas condutas dos Recorrentes, enquanto no referido Tema 1199 cuidou-se da modalidade culposa. Precedentes. 4. Quanto ao pedido de extinção da punibilidade, em face ao falecimento de um dos Recorrentes, após a interposição do recurso extraordinário com agravo, e ao reconhecimento de eventual prescrição, ressalte-se que tais pleitos devem ser encaminhados, no momento oportuno ao juízo de execução competente. 5. Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC, condicionando-se a interposição de qualquer outro recurso ao depósito prévio da quantia fixada, observado o disposto no art. 1.021, § 5º, do CPC. Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985)” (ARE n. 1.369.965-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 24.11.2023).



    Pelos óbices jurídicos intransponíveis ao processamento deste recurso, nada há a prover nesta sede recursal.



    10. Pelo exposto, nego provimento ao presente recurso extraordinário com agravo (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Publique-se.



    Brasília, 20 de março de 2025.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora