Tribunal: STF
Processo: RE 1308834
Classe: RE
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-13
Data de publicação: 2025-03-13

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão prolatado pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro — TJRJ, assim ementado: 



    REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS 3º, 5º, 6º, 13, 15, 16, 17, 18, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 29, 30, 31 E 32, DA LEI Nº 7916/2018, DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. LEI QUE REGULAMENTA A IDADE DO IDOSO NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. OS ARTIGOS IMPUGNADOS TRATAM DE GRATUIDADE, BENEFÍCIOS E ISENÇÕES. MODIFICAÇÃO DE LEIS ESTADUAIS ANTERIORES APENAS PARA REDUZIR A IDADE DA PESSOA IDOSA DE 65 ANOS PARA 60 ANOS. VÍCIO FORMAL E MATERIAL. NORMA QUE REPERCUTE NO ORÇAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. VIOLAÇÃO AOS ARTIGOS 112, §1º, II. ‘D’ E § 2º; 145, VI, ‘A’; 245, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO PARA LEGISLAR SOBRE A MATÉRIA. A REDUÇÃO DE IDADE AUMENTA O NÚMERO DE BENEFÍCIOS, GRATUIDADES E ISENÇÕES E, EM CONTRAPARTIDA, AMPLIA OS GASTOS PARA O ESTADO. NECESSÁRIA A INDICAÇÃO DA RESPECTIVA FONTE DE CUSTEIO. PARCIAL PROCEDÊNCIA DA REPRESENTAÇÃO. EXTINÇÃO DO FEITO, SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO, QUANTO AOS ARTIGOS 6, 24 E 25 DA LEI IMPUGNADA, DEVIDO À PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO (doc. 16, p. 1).



    No recurso extraordinário (doc. 8), fundado no art. 102, III, a, da Constituição Federal, alegou-se violação dos arts. 2°; 61, § 1°, II; e 84, VI, a, da mesma Carta. Para tanto, sustentou-se a inexistência de ofensa ao princípio da separação dos poderes, à reserva de iniciativa e à cláusula de reserva de administração.



    Em 18/5/2021, meu antecessor, o Ministro Ricardo Lewandowski, devolveu estes autos ao Tribunal de origem para juízo de retratação, tendo em vista o entendimento firmado no julgamento do ARE 878.911 RG/RJ (Tema 917 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Gilmar Mendes (doc. 21).



    A 3ª Vice-Presidência do TJRJ, todavia, em juízo de retratação, deu parcial provimento ao recurso, em acórdão assim ementado:



    REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS 3º, 5º, 6º, 13, 15, 16, 17, 18, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 29, 30, 31 E 32, DA LEI Nº 7916/2018, DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. LEI QUE REGULAMENTA A IDADE DO IDOSO NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. ARTIGOS IMPUGNADOS QUE TRATAM DE GRATUIDADE, BENEFÍCIOS E ISENÇÕES. REDUÇÃO DA IDADE DA PESSOA IDOSA, DE 65 ANOS PARA 60 ANOS. VÍCIO FORMAL E MATERIAL. NORMA QUE REPERCUTE NO ORÇAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. VIOLAÇÃO AOS ARTIGOS 112, §1º, INCISO II, LETRA “D” E §2º; 145, INCISO VI, LETRA “A” E 245, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO PARA LEGISLAR SOBRE A MATÉRIA. A REDUÇÃO DE IDADE QUE AUMENTA O NÚMERO DE BENEFÍCIOS, GRATUIDADES E ISENÇÕES, AMPLIANDO, TAMBÉM, OS GASTOS DO PODER PÚBLICO, SENDO NECESSÁRIA A INDICAÇÃO DA RESPECTIVA FONTE DE CUSTEIO. 



    ARTIGO 1030, INCISO II DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. JUÍZO DE RETRATAÇÃO PARCIALMENTE EXERCIDO.



    MATÉRIA DOS AUTOS COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA PELO C, SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, NO JULGAMENTO DO ARE 878.911-RG/RJ (TEMA 917), DA RELATORIA DO MINISTRO GILMAR MENDES, OCASIÃO EM QUE FOI FIXADA A SEGUINTE TESE: 



    NÃO USURPA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO LEI QUE, EMBORA CRIE DESPESA PARA A ADMINISTRAÇÃO, NÃO TRATA DA SUA ESTRUTURA OU DA ATRIBUIÇÃO DE SEUS ÓRGÃOS NEM DO REGIME JURÍDICO DE SERVIDORES PÚBLICOS (ART. 61, § 1º, II,’A’, ‘C’ E ‘E’, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL). 



    JUÍZO DE RETRATAÇÃO PARCIALMENTE EXERCIDO PARA SE JULGAR PARCIALMENTE PROCEDENTE O PEDIDO. MAIORIA (doc. 28, pp. 14-15).



    Na sequência, houve interposição de embargos de declaração por parte da Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro — ALERJ, que foram rejeitados. Vejamos:



    EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS 3º, 5º, 6º, 13, 15, 16, 17, 18, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 29, 30, 31 E 32, DA LEI Nº 7916/2018, DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. LEI QUE REGULAMENTA A IDADE DO IDOSO NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. ARTIGOS IMPUGNADOS QUE TRATAM DE GRATUIDADE, BENEFÍCIOS E ISENÇÕES. REDUÇÃO DA IDADE DA PESSOA IDOSA, DE 65 ANOS PARA 60 ANOS. VÍCIO FORMAL E MATERIAL. NORMA QUE REPERCUTE NO ORÇAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. VIOLAÇÃO AOS ARTIGOS 112, §1º, INCISO II, LETRA “D” E §2º; 145, INCISO VI, LETRA “A” E 245, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO PARA LEGISLAR SOBRE A MATÉRIA. A REDUÇÃO DE IDADE QUE AUMENTA O NÚMERO DE BENEFÍCIOS, GRATUIDADES E ISENÇÕES, AMPLIANDO, TAMBÉM, OS GASTOS DO PODER PÚBLICO, SENDO NECESSÁRIA A INDICAÇÃO DA RESPECTIVA FONTE DE CUSTEIO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO QUE TÊM O PROPÓSITO DE APERFEIÇOAR O JULGADO, NÃO DE MODIFICÁLO, O QUE SE ADMITE APENAS EM CASOS EXCEPCIONAIS, QUANDO É POSSÍVEL ATRIBUIR-LHES EFEITOS INFRINGENTES, APÓS O DEVIDO CONTRADITÓRIO (ARTIGO 1.023, § 2º, DO CPC). MERO INCONFORMISMO. INADEQUAÇÃO FORMAL E MATERIAL. DESPROVIMENTO DO RECURSO (doc. 23, pp. 2-9).



    Dessa decisão, o Procurador-Geral do Estado do Rio de Janeiro interpôs recurso extraordinário, fundado no art. 102, III, a, da Constituição Federal, alegando violação dos arts. 2º; 61, § 1º, II, d; 84, II e VI, a; e 150, § 6º, da Constituição da República (doc. 25, pp. 1-14). 



    Sustentou que o acórdão de retratação deve ser reformado, uma vez que:



    (i) a jurisprudência do STF afirma a inconstitucionalidade de lei de iniciativa parlamentar que crie novas atribuições a órgãos do Poder Executivo, interferindo na organização e funcionamento da Administração Pública, em razão de violação aos arts. 2º, 61, § 1º, II, ‘e’, e 84, VI, ‘a’, da CRFB/1988; e (ii) deu equivocada aplicação à tese fixada pelo STF no Tema 917, já que a lei, ao impor atribuições aos órgãos da Administração, usurpou competência privativa do chefe do Poder Executivo (doc. 25, p. 6). 



    Registrou, também, que o acórdão “(i) declarou a constitucionalidade de norma revogada (artigo 25) e (ii) concedeu benefício tributário sem ser por lei específica, em contrariedade ao art. 150, § 6º, da CRFB” (doc. 25, p. 6).



    Afirmou, ainda, que:



    o acórdão recorrido contrariou a tese de repercussão geral fixada no ARE nº 878.911. Afinal, a tese afirma que só não há usurpação de competência privativa da Chefia do Poder Executivo nos casos de leis que não tratem da estrutura ou de atribuições dos órgãos da Administração (doc. 25, p. 14).



    E requereu, por fim, o provimento do recurso para: 



    que seja declara a inconstitucionalidade dos artigos 3º, 5º, 15, 20, 21, 22, 29 a 32 da Lei Estadual nº 7.916/2018, assim como na extinção do processo, sem julgamento de mérito, com relação ao artigo 25 da citada norma (doc. 25, p. 14).



    Já no recurso extraordinário interposto pela ALERJ, fundado no art. 102, III, a, da Constituição Federal, alega-se violação dos arts. 2º; 61, § 1º, II; 84, VI; e 230, § 2º, da mesma Carta, bem como ao Tema 917 da Repercussão Geral (doc. 25, pp. 15-30).



    Sustenta que o acórdão recorrido deve ser reformado para que os arts. 13, 16, 17, 18 e 23 da Lei estadual n. 7.916/2018 sejam declarados constitucionais.



    O Terceiro Vice-Presidente do TJRJ, em juízo de admissibilidade dos recursos, inadmitiu o RE interposto pela Procuradoria-Geral do Estado do RJ e admitiu o RE interposto pela ALERJ, que foi distribuído à minha relatoria (doc. 27).



    O Ministério Público Federal, em parecer da lavra da Subprocuradora-Geral da República, Cláudia Sampaio Marques, manifestou-se pelo conhecimento e provimento do recurso, em acórdão assim ementado:



    RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE PELO ÓRGÃO ESPECIAL DO TJ/RJ. LEI ESTADUAL Nº 7.916/18, DE ORIGEM PARLAMENTAR, QUE REGULAMENTA A IDADE DO IDOSO NO ESTADO. ACÓRDÃO QUE VIOLA ENTENDIMENTO FIRMADO PELA SUPREMA CORTE NO JULGAMENTO NO TEMA Nº 917 DE REPERCUSSÃO GERAL (ARE Nº 878.911/RJ). CONSTITUCIONALIDADE DA NORMA QUE, AO REDUZIR DE 65 PARA 60 ANOS A IDADE PARA QUE OS IDOSOS POSSAM USUFRUIR DIVERSOS BENEFÍCIOS (JÁ CONTEMPLADOS E GARANTIDOS A ELES PELA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E PELA LEI FEDERAL Nº 10.741/2003), TRATA DE TEMA QUE NÃO SE ACHA RESERVADO À INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. PRECEDENTES DO STF. PARECER PELO PROVIMENTO DO RECURSO (doc. 35, p. 1).



    É o relatório necessário. À análise.



    O TJRJ manteve a inconstitucionalidade dos arts. 13, 16, 17, 18, e 23 da Lei estadual n. 7.916/2018, nos seguintes termos:



    [...] é de ser mantida a declaração de inconstitucionalidade do artigo 13, Lei Estadual nº 7.916/2018, já que vulnera a regra dos artigos 245 e 112, § 2º, da Constituição Estadual, ao conceder o citado passe “aos idosos com idade acima de 60 (sessenta) anos”. 



    O artigo supra, ao reduzir para 60 anos a idade para a gratuidade no referido “passe”, vai de encontro ao disposto no artigo 245, da Constituição Estadual, que estabelece a gratuidade no transporte coletivo urbano e intermunicipais, apenas aos maiores de 65 anos. 



    Outrossim, na forma do artigo 112, § 2º, da Constituição Estadual, necessária a indicação da respectiva fonte de custeio para que seja concedida a referida gratuidade, o que não ocorreu.



     A isenção do pagamento de serviço público influencia no equilíbrio econômico e financeiro dos contratos, aumentando os encargos financeiros para o poder concedente e o concessionário. 



    É de ser, também, mantida a declaração de inconstitucionalidade dos artigos 17 e 18, Lei Estadual nº 7.916/2018. Os citados artigos tratam de ato tipicamente administrativo, de competência exclusiva do Poder Executivo, o que vulnera o artigo 7º, da Constituição Estadual. 



    No que tange aos demais dispositivos da Lei nº 7.916/2018, declarados inconstitucionais pelo acórdão de fls. 211/223, o julgamento alicerçou-se no fato de que as citadas normas encontram-se em confronto com o artigo 112, § 1º, inciso II, letra “d”, da Constituição Estadual, senão vejamos: 



    Extrai-se que compete privativamente ao chefe do Poder Executivo dispor, mediante decreto, sobre a organização e funcionamento da administração estadual que não implicar aumento de despesa (artigo 112, § 1º, “d” c/c artigo 145, VI, da Constituição Estadual). 



    Também se observa a necessidade da indicação da respectiva fonte de custeio, quando houver proposta que vise conceder gratuidade em serviço público prestado de forma indireta (artigo 112, § 2º, da Constituição Estadual). 



    Portanto, tendo em vista que os dispositivos questionados tratam de organização da Administração Pública, assunto cuja iniciativa de lei é privativa do Chefe do Poder Executivo, eis que estabelecem, face à redução de idade, aumento no número de benefícios, gratuidades e isenções, que, em contrapartida, ampliam os gastos para o Estado, constata-se a inconstitucionalidade da lei, por vício de iniciativa e violação ao princípio da separação de poderes, previstos nos artigos 7º e 112, § 1º, II, “d”, da Constituição Estadual (grifei).



    Nesse diapasão, excetuados os artigos 13, 17 e 18, a declaração de inconstitucionalidade dos demais dispositivos, por contrariedade ao artigo 112, § 1º, inciso II, letra “d”, da Constituição Estadual, mostra-se em desalinho com o entendimento consolidado pelo C. Supremo Tribunal Federal no Tema nº 917 (repercussão geral), verbis: 



    Tema 917. 



    Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II,"a", "c" e "e", da Constituição Federal). (grifo nosso) 



    Ressalte-se, ainda, que a legislação impugnada traz as seguintes disposições legais: 



    a) consideram idosos os cidadãos maiores de 60 anos (art. 3º); 



    b) estabelecem prazo máximo de 30 dias para despacho de qualquer processo, em qualquer órgão da Administração Pública do Estado do Rio de Janeiro, cujo autor seja maior de 60 anos (art. 5º), 



    c) concedem ingresso gratuito a maiores de 60 anos em estádios e ginásios esportivos oficiais mediante apresentação de carteira de identidade oficial (art. 15) 



    d) autorizam o Poder Executivo a fixar, em todas as repartições estaduais, cartazes informando que cidadãos acima de 60 anos estão dispensados de entrar em fila sob qualquer pretexto (arts. 17 e 18).



    e) asseguram aos maiores de 60 anos ingresso gratuito em museus e casas de cultura de propriedade do Estado do Rio de Janeiro (arts. 20 e 21). 



    f) incluem os maiores de 60 anos entre os visitantes beneficiários de gratuidade de ingresso em um dia na semana para essas instituições culturais (art. 22). 



    g) dão preferência de tramitação aos procedimentos judiciais em que figure como parte maior de 60 anos (art. 23). 



    h) isentam as pessoas maiores de 60 anos de pagamento para utilização dos banheiros públicos (arts. 29 e 30) e do pagamento de taxas estaduais relativas à renovação da Carteira Nacional de Habilitação emitida pelo Departamento de Trânsito do Estado do Rio de Janeiro (arts. 31 e 32). 



    A meu sentir, as disposições legais acima relacionadas não cuidam da estrutura ou da atribuição de órgãos da Administração do Estado do Rio de Janeiro, tão pouco versam sobre regime jurídico de seus servidores, embora algumas criem despesas ou reduzam receitas para a Administração. 



    Nesse diapasão, as disposições legais supra não afrontam a iniciativa legislativa privativa do Chefe do Executivo, nos termos do que fora consolidado pelo C. Supremo Tribunal Federal no Tema nº 917 (repercussão geral). 



    Também não se incluem entre as leis de iniciativa privativa do Chefe do Executivo, as que concedem benefícios fiscais, como a regra que isenta de taxas estaduais a renovação da Carteira Nacional de Habilitação pelos maiores de 60 anos.



    Nesse sentido, a tese fixada pelo Tema nº 682, do C. Supremo Tribunal Federal: 



    Tese 682 



    Inexiste, na Constituição Federal de 1988, reserva de iniciativa para leis de natureza tributária, inclusive para as que concedem renúncia fiscal. 



    Entendo que, se o Legislativo pode, por iniciativa própria, instituir benefícios fiscais, também não há óbice a que assegure gratuidade de ingresso em museus, casas de cultura e estádios e ginásios esportivos oficiais, aos maiores de 60 anos.



    Diante disso, nesse ponto, é de ser exercido o juízo de retratação do julgado para ajustá-lo ao entendimento do C. Supremo Tribunal Federal. 



    Entretanto, considerando-se que, nas ações diretas de inconstitucionalidade, a causa de pedir é aberta, deve-se examinar se esses dispositivos, embora irretocáveis do ponto de vista formal, arrostam outras normas constitucionais. 



    O artigo 16 da legislação impugnada, incumbe à SUDERJ o fornecimento de cartão de identificação aos maiores de sessenta anos que desejem ingressar em estádios e ginásios esportivos oficiais, mas não disponham de carteira de identidade expedida pelo Instituto Félix Pacheco com a inscrição “maior de 60 anos” para comprovar o direito ao benefício, exibe-se incompatível com os artigos 7º e 145, caput e inciso VI, da Constituição Estadual. 



    A obrigação acima indicada interfere na organização e funcionamento da Administração Pública, criando uma nova competência para uma autarquia estadual. 



    Por outra banda, o artigo 23 da Lei Estadual nº 7.916/2018, que assegura aos maiores de 60 anos prioridade na tramitação dos processos judiciais em que são partes, replica benefício já previsto no artigo 1.048, do Código de Processo Civil. Assim, tratando-se de norma de direito processual civil, afronta a competência privativa da União (artigo 22, I, da CF e art. 72, caput, da Carta Estadual). 



    Já o artigo 3º, que considera idosos os maiores de 60 anos, apenas adequa a legislação estadual ao Estatuto do Idoso (Lei nº 10.741/2003), diploma regulamentador do artigo 230 da Constituição Federal. 



    Os artigos 4º e 5º, da lei impugnada, alteram, respectivamente, a ementa e o artigo 1º, da Lei nº 2.078/93, prevendo prazo máximo de 30 dias para despacho dos processos administrativos cujos autores sejam maiores de 60 anos, bem como preferência na tramitação dos processos, prevista no artigo 69-A da Lei nº 9.784/99. 



    Também conforme ao artigo 230, da Constituição Federal, deve-se assegurar aos maiores de 60 anos, gratuidade de ingresso em estádios e ginásios esportivos oficiais, museus e casas de cultura de propriedade do Estado do Rio de Janeiro. 



    Tais dispositivos visam, aos maiores de 60 anos de idade, a participação em eventos esportivos e a fruição de atividades culturais que talvez não estivessem ao alcance de seus proventos de aposentadoria e pensões, proporcionando-lhes momentos de lazer e incentivando a sua participação na comunidade. 



    Por fim, quanto à isenção de pagamento para utilização de banheiros públicos pelos maiores de 60 anos, trata-se de norma de proteção à saúde, que igualmente não merece reprimenda.



    De todo o exposto, e na forma do inciso II, do artigo 1.030, do Código de Processo Civil, voto no sentido de se exercer parcialmente o juízo de retratação do acórdão de fls. 221233, para julgar parcialmente os pedidos e: 



    a) manter a declaração de inconstitucionalidade dos artigos. 13, 16, 17, 18 e 23, da Lei Estadual nº 7.916, de 16 de março de 2018, por ofensa aos artigos 112, § 2º, 7º, 72, caput e 145, caput e VI, da Constituição Estadual; 



    b) declarar a constitucionalidade dos artigos 3º, 5º, 15, 20, 21, 22, 25, 29 e 30/32 da Lei Estadual nº 7.916/201 (doc. 28, p. 17-26 — grifei).



    Ao assim decidir, o TJRJ divergiu do entendimento do Supremo Tribunal Federal firmado no julgamento do ARE 878.911 RG/RJ (Tema 917 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Gilmar Mendes, no sentido de que não usurpa competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, a, c e e, da Constituição Federal). O acórdão do referido precedente foi assim ementado:



    Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido (DJe 11/10/2016).



    Posto isso, dou provimento ao recurso extraordinário (art. 932 do CPC) para reconhecer a contrariedade ao entendimento firmado no Tema 917 da Repercussão Geral e, como corolário, reformar o acórdão recorrido a fim de julgar improcedente a representação de inconstitucionalidade dos arts. 16, 17, 18 e 23 da Lei n. 7.916/2018 do Estado do Rio de Janeiro.



    Publique-se.



    Brasília, 13 de março de 2025.



Ministro Cristiano Zanin



Relator