Tribunal: STF
Processo: ARE 1523004
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-24
Data de publicação: 2025-02-24

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITES DA COMPETÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO PARA DETERMINAR OBRIGAÇÕES DE FAZER AO ESTADO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. MUNICÍPIO DE ASSIS/SP. DANO AMBIENTAL. ATROPELAMENTO DE FAUNA EM VIA PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DE IMPLEMENTAÇÃO DE MEDIDAS URBANÍSTICAS. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. AUTOCONTENÇÃO. PRECEDENTES. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de agravo nos próprios autos interposto pelo Município de Assis/SP, objetivando a reforma de decisão que inadmitiu recurso extraordinário manejado com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “PROCESSO CIVIL Pleito de atribuição de efeito suspensivo pela Fazenda Estadual Admissibilidade Recebimento do recurso no duplo efeito, tendo em vista se tratar de situação em que envolve liberação de recursos públicos. AÇÃO CIVIL PÚBLICA OBRIGAÇÃO DE FAZER Pleito ministerial de impor ao Estado de São Paulo e ao Município de Assis a implantação e execução de obras e medidas outras em rodovia municipal Inadmissibilidade Poder Judiciário que não pode se imiscuir em gestor de verbas públicas Observância da Lei de Responsabilidade fiscal, além da discricionariedade de que goza a Administração Pública na execução de políticas públicas que não pode ser substituído por decisão judicial Precedentes desta C. Câmara e Corte de Justiça, bem como do STJ e do STF Sentença reformada Acolhida a remessa necessária, provido o recurso da Fazenda do Estado e prejudicado o apelo do Ministério Público” (doc. 245) 



    Nas razões do apelo extremo, o Ministério Público do Estado de São Paulo, sustenta, em síntese, que “o dano ambiental que está sendo causado em razão da ausência dos cuidados devidos em rodovia vicinal que atravessa bem no meio duas unidades de conservação, Floresta Estadual de Assis e a Estação Ecológica de Assis. Diante da ausência de implantação de medidas de mitigação de atropelamento de fauna, são comuns os atropelamentos de animais silvestres e domésticos nesta via. Em razão deste quadro pleiteia o Ministério Público que sejam implementadas diversas providências voltadas a mitigação deste dano ambiental, tais como: a.1) implementação de roçadas periódicas nas margens da rodovia; a. 2)implementação de limpeza periódica dos resíduos depositados nas margens da rodovia; a.3) instalação de alambrados ao final do maciço florestal localizado às margens da rodovia vicinal; a.4) instalação de redutores de velocidade; a.5) instalação de radares de controle de velocidade; a.6) construção de passagem de fauna na “água do palmitalzinho”; a.7) captura de animais domésticos localizados na estrada e encaminhamento à algum centro de zoonoses; a.8) coleta de carcaças de animais mortos localizados nas imediações da rodovia e criação de um cadastro com os dados destes animais encontrados; a.9) encaminhamento dos animais silvestres capturados com ferimentos para atendimento médico-veterinário e posterior soltura em seu “habitat” natural se possível; a.10) campanha periódica de educação ambiental voltada à conscientização dos motoristas sobre os riscos e danos causados pelos atropelamentos de animais tanto à fauna local como à saúde e vida dos próprios usuários do sistema rodoviário” (doc. 254, p. 2-4). Pugna pelo “o pagamento de indenização por dano material no importe de R$ 4.061.975,40 (quatro milhões sessenta e um mil e novecentos e setenta e cinco reais e quarenta centavos) e por dano moral ambiental coletivo no importe de R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais)”( doc. 254, p. 5). Assevera que a “atividade potencialmente lesiva ao meio ambiente está sujeita ao controle da Administração Pública, que se fará no limite de discricionariedade estabelecido pela Constituição Federal para a legislação ambiental, ou seja, à Administração cabe controlar o emprego de técnicas e métodos que importem riscos. Ao Estado compete, pois, impedir que o dano se consume (art. 225, § 1º, V da CF), valendo-se do princípio da precaução” (doc. 254, p. 9). Requer, ao final, o provimento do recurso extraordinário.



    A Fazenda Pública do Estado de São Paulo apresentou contrarrazões (doc. 267).



    A Presidência do Tribunal a quo negou seguimento ao recurso extraordinário, por entender que encontraria óbice na Súmula 636 do Supremo Tribunal Federal (doc. 269).



    Irresignado, o Ministério Público de São Paulo interpôs o presente agravo (doc. 276). 



    Determinou-se o retorno dos autos à origem, sob o regime de repercussão geral (doc. 318).



    O Tribunal a quo restituiu os autos à esta Suprema Corte, por entender pela existência de distinção da matéria versada nos autos com os parâmetros fixados no âmbito do Tema 698 - RG. 



    É o relatório. DECIDO.



    Ab initio, pontuo que a jurisprudência desta Suprema Corte está sedimentada no sentido de que o Poder Judiciário, no afã de assegurar o exercício de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, pode determinar a implementação pelo Estado de políticas públicas, apenas de forma excepcional, desde que configurada a inércia ou morosidade da Administração, sem que tal ingerência configure violação ao princípio da separação dos poderes (artigo 2º da Constituição Federal). 



    Diferente do que constou do termo de restituição dos autos pelo Tribunal a quo, não há distinguishing entre o debate travado no presente feito e os parâmetros estabelecidos por esta Suprema Corte, no âmbito do RE n. 684.612/RJ - Tema 698 de Repercussão Geral, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Relator para Acórdão o Ministro Roberto Barroso, DJe 4.8.2023. Isso porque, os critérios para intervenção judicial em políticas públicas foram firmados de forma ampla, independente da matéria versada, não apenas quando se tratar de questões atinentes à saúde. Cite-se ementa:



    “Direito constitucional e administrativo. Recurso extraordinário com repercussão geral. Intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas. Direito social à saúde. 1. Recurso extraordinário, com repercussão geral, que discute os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde. No caso concreto, busca-se a condenação do Município à realização de concurso público para provimento de cargos em hospital específico, além da correção de irregularidades apontadas em relatório do Conselho Regional de Medicina. 2. O acórdão recorrido determinou ao Município: (i) o suprimento do déficit de pessoal, especificamente por meio da realização de concurso público de provas e títulos para provimento dos cargos de médico e funcionários técnicos, com a nomeação e posse dos profissionais aprovados no certame; e (ii) a correção dos procedimentos e o saneamento das irregularidades expostas no relatório do Conselho Regional de Medicina, com a fixação de prazo e multa pelo descumprimento. 3. A saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar - políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. 4. A intervenção casuística do Poder Judiciário, definindo a forma de contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador. 5. Parcial provimento do recurso extraordinário, para anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame da matéria, de acordo com as circunstâncias fáticas atuais do Hospital Municipal Salgado Filho e com os parâmetros aqui fixados. 6. Fixação das seguintes teses de julgamento: “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)”. (grifei)



    Nesse sentido, confiram-se, à guisa de exemplo, julgados proferidos pela Primeira e Segunda Turmas deste Tribunal, in litteris: 



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 14.6.2016. DIREITO CONSTITUCIONAL. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. IMPOSIÇÃO DE MULTA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 



    1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar ao Estado a obrigação de fazer reparação em escolas, quando estas se encontrarem em condições precárias, por se relacionarem a direitos ou garantias fundamentais, sem que isso ofenda o princípio da separação dos poderes. 



    2. Agravo regimental a que se nega provimento, com majoração de honorários advocatícios, com base no art. 85, § 11, do CPC, e aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC.” 



    (ARE 942.573-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Primeira Turma, DJe de 13/02/2017)



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO – POLÍTICAS PÚBLICAS – RESTAURAÇÃO DE RODOVIAS – DETERMINAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO – PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES – OFENSA NÃO CONFIGURADA – SUCUMBÊNCIA RECURSAL (CPC/15, ART. 85, § 11) – NÃO DECRETAÇÃO, NO CASO, ANTE A AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM VERBA HONORÁRIA NA ORIGEM – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.” 



    (RE 826.254-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe de 22/02/2017) 



    Com efeito, o Tribunal de origem reformou a sentença de primeiro grau, dirimindo a controvérsia nos seguintes termos:



    “A questão debatida nesta ação civil pública está circunscrita à condenação do Estado de São Paulo e do Município de Assis ao cumprimento de várias obrigações de fazer, referentes a obras e adaptações a serem realizadas no trecho da vicinal Assis-Lutécia, Rodovia Manoel, são elas: implementação de roçadas nas margens da rodovia e de limpeza periódica dos resíduos depositados nas margens da rodovia; instalação de alambrados às margens da rodovia vicinal, com redutores de velocidade e de radares, além da construção de passagem de fauna na “água do palmitalzinho”, captura de animais domésticos existentes na estrada e encaminhamento ao centro de zoonoses, que sejam coletadas as carcaças de animais mortos nas imediações da rodovia, com a criação de cadastro com os dados dos animais encontrados; o encaminhamento dos animais silvestres capturados com ferimentos para atendimento e posterior soltura em seu “habitat” natural; criação de campanha periódica de educação ambiental voltada à conscientização dos motoristas sobre os riscos e danos causados pelos atropelamentos de animais tanto à fauna local como à saúde e vida dos próprios usuários do sistema rodoviário.



    A r. sentença comporta reforma.



    A imposição das medidas pleiteadas pelo Ministério Público esbarra no princípio da separação dos poderes, sendo descabida a ingerência do Poder Judiciário em atos de gestão pública do Poder Executivo Municipal ou Estadual.



    Por outro lado, imprescindível o respeito ao poder discricionário da Administração na execução de políticas públicas, cuja conveniência e oportunidade na gestão financeira para obras e melhoramentos nas rodovias deve se submeter a uma gestão fiscal equilibrada, incluindo a ação planejada e transparente do dinheiro público, com impreterível obediência a determinado “equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar”, conforme expressa previsão do art. 1º, § 1º, da Lei Complementar nº 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal)2 , o que resulta em obstáculo evidente ao pleito inicial.



    (...)



    Aliás, quanto a esta escolha da Administração em relação ao momento mais adequado para implementação das políticas públicas não pode decisão judicial se sobrepor a liberdade regrada ao Chefe do Executivo.



    (...)



    De rigor, portanto, a reforma da r. sentença para julgar a ação improcedente. 



    Ante o exposto, acolhe-se a remessa necessária e dá-se provimento ao recurso da Fazenda Estadual, prejudicado o apelo do Ministério Público, nos termos da fundamentação.” (doc. 14) 



    Destarte, o acórdão recorrido está consonante com a jurisprudência desse Tribunal, no sentido de que o Poder Judiciário deve realizar exercício de autocontenção, não sendo cabível, em regra, a interferência judicial em políticas públicas - que apenas pode ser realizada de forma excepcional, quando latente a ausência ou deficiência grave do serviço. O nível de detalhamento das medidas propostas pelo recorrente em seu pleito extraordinário conduz à conclusão de que o Poder Judiciário, caso as determinasse, estaria, de fato, se imiscuindo em seara competente à outro Poder, tal como constou do acórdão recorrido, pois deve se limitar à “apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado”. 



    Ademais, a análise dos outros pontos relativos aos limites do suposto dano ambiental e seu nexo de causalidade com a alegada omissão estatal - na mitigação de eventuais atropelamentos de fauna em via pública-, demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que se revela inviável em sede de recurso extraordinário. Portanto, incidem, na espécie, os óbices das Súmulas 279 e 280 do Supremo Tribunal Federal, in verbis: “Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário” e “Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário”. No  sentido foram os julgados proferidos por esta Suprema Corte, em casos similares ao presente, in litteris: 



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITES DA COMPETÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO PARA DETERMINAR OBRIGAÇÕES DE FAZER AO ESTADO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. OBRIGAÇÃO DE CONSERVAÇÃO E MANUTENÇÃO DE TRECHO DA RODOVIA SP–425. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. OFENSA NÃO CONFIGURADA. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.” (ARE 1.504.848, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, Pv de 14.02.2025)



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLÍTICAS PÚBLICAS. OBRIGAÇÃO DE FAZER. OFENSA À SEPARAÇÃO DOS PODERES. NÃO OCORRÊNCIA CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. O entendimento da Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no Supremo Tribunal Federal no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais. 2. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 3. A teor do art. 85, § 11, do CPC/2015, o ‘tribunal, ao julgar recurso, majorará os honorários fixados anteriormente levando em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, observando, conforme o caso, o disposto nos §§ 2º a 6º, sendo vedado ao tribunal, no cômputo geral da fixação de honorários devidos ao advogado do vencedor, ultrapassar os respectivos limites estabelecidos nos §§ 2º e 3º para a fase de conhecimento’. 4. Agravo interno conhecido e não provido.” (ARE 1.378.111-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 11.7.2022)



    No mesmo sentido as seguintes decisões monocráticas: RE 152.8251/RJ, Relator o Ministro André Mendonça, j. 4.12.2024; RE 1.509.766/RJ, Relator o Ministro Cristiano Zanin, j. 2.9.2024; RE 1.505.582/RJ, Relator o Ministro Dias Toffoli, j. 21.8.2024. 



    Por fim, observo que o presente agravo foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que conduziria à aplicação de sucumbência recursal. Nada obstante, por não ter havido condenação ao pagamento de honorários advocatícios no Tribunal a quo, fica impossibilitada a sua majoração, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015.



    Ex positis, DESPROVEJO o agravo, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 24 de fevereiro de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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