Tribunal: STF
Processo: RE 1491761
Classe: RE
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-05
Data de publicação: 2025-03-05

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário, com base no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, apresentado pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo, em face do acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo assim ementado:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EXPRESSÃO “A SER REGULAMENTADO POR DECRETO DENTRO DE 90 (NOVENTA) DIAS A CONTAR DA PUBLICAÇÃO DA PRESENTE LEI”, CONTIDA NO CAPUT DO ART. 186 DA LEI COMPLEMENTAR 01, DE 04 DE DEZEMBRO DE 1990 DO MUNICÍPIO DE TAUBATÉ (ART. 186, OS SERVIDORES QUE TRABALHAM COM HABITUALIDADE EM LOCAIS INSALUBRES OU EM CONTATO PERMANENTE COM SUBSTÂNCIAS TÓXICAS OU COM RISCO DE VIDA FAZEM JUS A UM ADICIONAL SOBRE O VENCIMENTO DO CARGO EFETIVO, A SER REGULAMENTADO POR DECRETO DENTRO DE 90 (NOVENTA) DIAS A CONTAR DA PUBLICAÇÃO DA PRESENTE LEI), E, POR ARRASTAMENTO, DO DECRETO 15.411, DE 18 DE OUTUBRO DE 2022, DO PREFEITO MUNICIPAL DE TAUBATÉ. DIPLOMAS DE INICIATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO QUE VERSAM SOBRE ADICIONAL DE INSALUBRIDADE DE SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPAIS OCUPANTES DE DETERMINADOS CARGOS. VÍCIO NO PROCESSO LEGISLATIVO NÃO CONFIGURADO. MATÉRIA CUJA INICIATIVA LEGISLATIVA COMPETE AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. OBSERVÂNCIA, NA ESPÉCIE, DO DISPOSTO NOS ARTS. 5º, CAPUT, 24, § 2º, “1” E “4”, TODOS DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SÃO PAULO, NORMAS APLICÁVEIS AOS MUNICÍPIOS POR FORÇA DO PRINCÍPIO DA SIMETRIA (ART. 144 DA CARTA BANDEIRANTE). — AUSÊNCIA DE “VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÃO DE PODERES E DA RESERVA LEGAL. AÇÃO IMPROCEDENTE.”



    Na minuta, sustenta-se violação dos arts. 2º e 61, § 1º, II, “a” e “c”, da Constituição da República.



    É o relatório.



    Decido.



    O recurso não comporta provimento.



    Verifica-se que o Tribunal de origem julgou improcedente a ação direita de inconstitucionalidade sob os seguintes fundamentos:



    “Cumpre inicialmente esclarecer que a referida Lei Complementar 01, de 04 de dezembro de 1990, do Município de Taubaté, de iniciativa do Poder Executivo, assim dispôs em seu art. 186:



    [...]



    Pois bem; a regulamentação de adicional para servidores públicos municipais que desempenham, com habitualidade, atividades em locais insalubres ou em contato permanente com substâncias tóxicas ou com risco de vida foi atribuída, na espécie, ao chefe do Poder Executivo, de forma que não houve violação ao disposto nos arts. 5°, caput, e 24, § 2º, “1” e “4” da Constituição do Estado de São Paulo, aplicável aos municípios por força do princípio da simetria (art. 144 da mencionada Carta Bandeirante).



    Com efeito, as normas previstas no art. 24, § 2º, “1” e “4”, da Constituição do Estado de São Paulo, aplicáveis aos municípios por força do principio da simetria, preveem que compete, exclusivamente, ao chefe do Poder Executivo a iniciativa das leis que disponham sobre “...1 - criação e extinção de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica, bem como a fixação da respectiva remuneração...” e “...4 - servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria...”. E foi exatamente o que ocorreu no caso presente, já que a Lei Complementar 01, de 04 de dezembro de 1990 é de iniciativa do Poder Executivo.



    Nesse contexto, não há qualquer inconstitucionalidade no disposto na parte final do art. 186 da norma em destaque (a ser regulamentado por decreto dentro de 90 (noventa) dias a contar da publicação da presente Lei), visto que o Poder Executivo, em lei de sua iniciativa, podia determinar que a regulamentação dos cargos que fazem jus ao adicional de periculosidade fosse por ele, posteriormente, realizada por meio de Decreto.



    Daí decorre a conclusão no sentido de que as normas aqui impugnadas não configuram ofensa ao princípio da separação dos poderes, já que versam sobre matéria, cuja iniciativa legislativa é, como visto, de iniciativa reservada ao chefe do Poder Executivo e isso restou observado na espécie.



    [...]



    Também não há que se falar em ofensa ao princípio da reserva legal, visto que o adicional de insalubridade foi disciplinado em lei sentido estrito (Lei Complementar 1, de 04 de dezembro de 1990, do Município de Taubaté, cf. Art. 186 Os servidores que trabalham com habitualidade em locais insalubres ou em contato permanente com substâncias tóxicas ou com risco de vida fazem jus a um adicional sobre o vencimento do cargo efetivo, a ser regulamentado por decreto dentro de 90 (noventa) dias a contar da publicação da presente Lei), cabendo ao Decreto apenas a regulamentação de como será viabilizado o pagamento, bem como a definição de quais servidores a ele farão ou não jus. Não se trata, assim, de criação e extinção de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica, certo que a fixação do adicional de insalubridade foi prevista em lei. O Decreto em questão também não regulamenta regime jurídico de servidores, nem trata de provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria.



    Em resumo, revela-se inequívoca a ausência de vício no processo legislativo das normas discriminadas na exordial.



    Pelo exposto, julgo improcedente a presente ação direta de inconstitucionalidade.”



    De início, destaco que o art. 61, § 1º, II, alínea “a”, da Constituição da República, confere ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa privativa de leis que disponham sobre “criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração”.



    Assim, ao julgar o RE 745.811, Tema 686 da Repercussão Geral, Relator Min. Gilmar Mendes, esta Corte fixou tese no sentido de que “Há reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo para edição de normas que alterem o padrão remuneratório dos servidores públicos (art. 61, § 1º, II, a, da CF); II - São formalmente inconstitucionais emendas parlamentares que impliquem aumento de despesa em projeto de lei de iniciativa reservada do Chefe do Poder Executivo (art. 63, I, da CF)”. O acórdão ficou assim ementado:



    “Recurso extraordinário. Repercussão geral da questão constitucional reconhecida. 2. Direito Administrativo. Servidor público. 3. Extensão, por meio de emenda parlamentar, de gratificação ou vantagem prevista pelo projeto do Chefe do Poder Executivo. Inconstitucionalidade. Vício formal. Reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo para edição de normas que alterem o padrão remuneratório dos servidores públicos. Art. 61, § 1º, II, “a”, da Constituição Federal. 4. Regime Jurídico Único dos Servidores Públicos Civis da Administração Direta, das Autarquias e das Fundações Públicas do Estado do Pará (Lei 5.810/1994). Artigos 132, inciso XI, e 246. Dispositivos resultantes de emenda parlamentar que estenderam gratificação, inicialmente prevista apenas para os professores, a todos os servidores que atuem na área de educação especial. Inconstitucionalidade formal. Artigos 2º e 63, I, da Constituição Federal. 5. Recurso extraordinário provido para declarar a inconstitucionalidade dos artigos 132, XI, e 246 da Lei 5.810/1994, do Estado do Pará. Reafirmação de jurisprudência.” (RE 745811 RG, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, DJe 06.11.2013)



    Mais recentemente, em caso envolvendo alteração na Lei Orgânica do Município, que restringia a percepção de adicional por tempo de serviço apenas aos servidores que já fossem ocupantes de cargo público antes de sua entrada em vigor, reconheceu esta Corte a privatividade da iniciativa e, por conseguinte, a constitucionalidade da emenda impugnada em razão da iniciativa do Chefe do Poder Executivo local, conforme se colhe do seguinte aresto:



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONALIDADE DO ARTIGO 18-B DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE ITUIUTABA. NORMA MUNICIPAL QUE RESTRINGE A PERCEPÇÃO DO ADICIONAL POR TEMPO DE SERVIÇO APENAS AOS SERVIDORES QUE JÁ FOSSEM OCUPANTES DE CARGO PÚBLICO ANTES DE SUA ENTRADA EM VIGOR. EMENDA CONSTITUCIONAL DE INICIATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO LOCAL. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO ART. 61, § 1º, DA CF/88. TEMA 223 DA PERPERCUSSÃO GERAL. INEXISTÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO A REGIME JURÍDICO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONFORMIDADE COM A JURISPRUDÊNCIA DO STF. TEMA 1144 DA REPERCUSSÃO GERAL. 1. O Juízo de origem afastou a aplicação do RE 590.829-RG (Tema 223 da repercussão geral - “é inconstitucional, por afrontar a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, a normatização de direitos dos servidores públicos em lei orgânica do Município”), para assentar a constitucionalidade formal do art. 18 – B da Lei Orgânica Municipal, que restringiu a percepção do adicional por tempo de serviço apenas ao servidores que já fossem ocupantes de cargo público antes da entrada em vigor daquele dispositivo, ao fundamento de que a iniciativa da norma partiu do Chefe do Poder Executivo. 2. Esta CORTE já decidiu que o Município tem autonomia funcional, administrativa e financeira, das quais decorre a prerrogativa de dispor sobre o regime jurídico dos servidores públicos que integram o quadro de pessoal do Poder Executivo local, porém assentou ser inconstitucional lei que trata dessa matéria quando a proposta advém de iniciativa parlamentar, por ofensa ao princípio da reserva da administração. Isso porque a competência privativa do Chefe do Poder Executivo, prevista no art. 61, §1º, da CF/1988, é norma de reprodução obrigatória que deve ser observada pelos Estados e Municípios, com fundamento no princípio da simetria. 3. O Plenário do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no RE 590.829-RG/MG, de relatoria do Min. MARCO AURÉLIO, julgado sob o rito da repercussão geral (Tema 223), firmou tese de que É inconstitucional, por afrontar a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, a normatização de direitos dos servidores públicos em lei orgânica do Município. 4. Na espécie vertente, como afirmado pelo Juízo de origem, a matéria foi inserida na Lei Orgânica do Município por meio de emenda de iniciativa do Chefe do Poder Executivo local, razão pela qual não há que se falar em afronta ao art. 61, § 1º da CF/1988. 5. O acórdão recorrido afirmou a constitucionalidade material da norma impugnada, ao fundamento de que a limitação à percepção dos quinquênios aos servidores integrantes da Administração até a edição daquele dispositivo não afronta o princípio da isonomia, uma vez que o adicional fora conferido por legislação anterior à Constituição de 1988, razão pela qual é legítima a supressão do benefício para os próximos servidores, desde que respeitado o direito adquirido. 6. Esse entendimento está alinhado à jurisprudência desta CORTE, no sentido de que o servidor público não tem direito adquirido a benefício, desde que respeitada a irredutibilidade remuneratória. 7. No ARE 1.303.509-RG, Rel. Min. PRESIDENTE, Tema 1144 da repercussão geral, o Tribunal Pleno decidiu que “É infraconstitucional, a ela se aplicando os efeitos da ausência de repercussão geral, a controvérsia relativa à constitucionalidade da vedação ao recebimento de adicional por tempo de serviço, inserida na Lei Orgânica do Município de Caruaru pela Emenda Organizacional 7/2000.” 8. Agravo Interno a que se nega provimento.” (RE 1458972 ED-AgR, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, DJe 12.11.2024)



    Vê-se, portanto, que ao Chefe do Poder Executivo foi reservada competência privativa para deflagrar o processo legislativo referente à matéria que trata da criação de cargos, funções e empregos públicos e o estabelecimento ou modificação da respectiva remuneração. A remuneração dos servidores, como é sabido, engloba os vencimentos e as vantagens percebidas, dentre estas, as gratificações, indenizações e adicionais.



    No caso vertente, conforme realçado pelo Tribunal de origem, a lei objurgada ' Lei Complementar 1/1990, do município de Taubaté ' decorreu de projeto de iniciativa do Prefeito municipal, pelo que não há falar em ofensa ao princípio da separação dos Poderes.



    A pretensão do Ministério Público, no sentido de que a disciplina do regime jurídico dos servidores, aí abrangida a especificação de atividades que ensejam o pagamento de adicionais, está sujeita à “reserva legal absoluta e formal” pelo Poder Legislativo, em verdade, tratar-se-ia, em face do que dispõe o art. 61, § 1º, II, “a”, da Carta Política, de burla a reserva de iniciativa do tema à chefia do Poder Executivo, pois revela matéria que se insere, por sua natureza, entre as de iniciativa exclusiva do chefe do Executivo local.



    Quanto à regulamentação do adicional em questão por meio do Decreto nº 15.411/2022, do Município de Taubaté, que “Dispõe sobre a concessão de adicionais de insalubridade, periculosidade e risco de vida e dá outras providencias”, estabelecendo as atividades que ensejam o seu pagamento e os cargos que fazem jus à aludida verba, nem se diga que “devem estar contidas em lei formal, não sendo admissível a sua delegação a ato normativo do Chefe do Poder Executivo”, consoante exposto pelo recorrente.



    Recorro à clássica lição de Caio Tácito, ao tratar da subordinação da Administração à Lei, verbis:



    “Esta subordinação a uma lei anterior não significa, porém, que a administração seja um processo em que não participem razões técnicas ou políticas. Como observou Jellinek, seria inconcebível um Estado em que toda a atividade fosse vinculada. O fenômeno social não se escraviza a coletes de força, nem a esquemas teóricos. A administração necessita de maleabilidade de métodos e caminhos para atender às suas finalidades coletivas.” (https://blog.grupogen.com.br/juridico/ 
areas-de-interesse/administrativo/controle-de-legalidade/)



    O papel do Executivo é precisamente o de definir critérios e parâmetros para o regular funcionamento da atividade administrativa, como sói acontecer com o Decreto ora questionado, servindo a lei, assim, de limite e condição para o seu legítimo exercício. Nas palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello, “(...) a finalidade da competência regulamentar é a de produzir normas requeridas para a execução de leis quando estas demandem uma atuação administrativa a ser desenvolvida dentro de um espaço de liberdade exigente de regulação ulterior, a bem de uma aplicação uniforme da lei, isto é, respeitosa do princípio da igualdade de todos os administrados” (Curso de Direito Administrativo. 21ª ed. São Paulo: Malheiros, 2006. p. 336). E continua o citado administrativista:



    “Todos eles [regulamentos] são expedidos com base em disposições legais que mais não podem ou devem fazer senão aludir a conceitos precisáveis mediante averiguações técnicas, as quais sofrem o influxo das rápidas mudanças advindas do progresso científico e tecnológico, assim como das condições objetivas existentes em dado tempo e espaço, cuja realidade impõe, em momentos distintos, níveis diversos no grau das exigências administrativas adequadas para cumprir o escopo da lei sem sacrificar outros interesses também por ela confortados. 



    (…) estas medidas regulamentares concernem tão somente à identificação ou caracterização técnica dos elementos ou situações de fato que respondem, já agora de modo preciso, aos conceitos inespecíficos e indeterminados de que a lei se serviu, exatamente para que fossem precisados depois de estudo, análise e ponderação técnica efetuada em nível da Administração, com o concurso, sempre que necessário, dos dados de fato e dos subsídios fornecidos pela Ciência e pela tecnologia disponíveis.” (Op. Cit. p. 344-346)



    Por óbvio, é inexigível que seja feita por lei a análise, entre outros, dos trâmites administrativos, critérios técnicos, momentos de solicitação, procedimentos e das competências à concessão, suspensão e cessação dos adicionais de insalubridade, periculosidade e risco de vida, assim também dos locais e atividades insalubres ou perigosas, como o fez o Decreto nº 15.411/2022, do Município de Taubaté. Logo, como se trata de averiguações de caráter técnico, melhor sejam definidas pela Administração Pública.



    Ainda que se entenda que o Executivo desbordou dos lindes da sua competência regulamentar, o conflito se limitaria ao plano da legalidade, não avançando à seara constitucional senão reflexa ou indiretamente. Colho precedentes:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONAL, TRABALHISTA E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PARTICIPAÇÃO EM LUCROS E RESULTADOS. LEI N. 10.101/2000. EMPRESA ESTATAL. NEGOCIAÇÃO COLETIVA. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE EM PARTE NÃO CONHECIDA E, NA OUTRA PARTE, JULGADA IMPROCEDENTE. 1. Atos normativos infraconstitucionais de natureza regulamentar não se submetem a controle concentrado de constitucionalidade por caracterizar-se ofensa reflexa à Constituição da República. Precedentes. Ação direta não conhecida nesta parte. 2. Pela Constituição da República de 1988 se objetiva estimular a integração do trabalhador ao desenvolvimento da empresa pela participação negociada nos ganhos econômicos (inc. XI do art. 7º e § 4º do art. 218). 3. Não de demonstra inconstitucionalidade de norma pela se prevê a participação nos lucros e resultados pelos trabalhadores das empresas estatais, de acordo com as diretrizes específicas elaboradas pelo Poder Executivo a que estejam submetidas respectivas entidades. 4. As empresas estatais, embora sujeitas a controle público, são competentes para celebrar negociação coletiva sobre participação em lucros e resultados. 5. Ação direta de inconstitucionalidade parcialmente conhecida e, na outra parte, julgada improcedente.” (ADI 5417, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, DJe 04-02-2021)



    “Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. Decisão agravada mediante a qual se negou seguimento à ação direta de inconstitucionalidade. Incisos I e II do art. 9º da Resolução nº 15/2018 GS/SEED da Secretaria de Educação do Estado do Paraná. Ato normativo de natureza secundária. Ausência de autonomia nomológica. Necessidade de análise prévia de outras normas infraconstitucionais para verificar a suposta ofensa à Constituição Federal. Ofensa reflexa. Crise de legalidade para cujo exame não se abre o controle concentrado de normas. Agravo regimental ao qual se nega provimento. 1. A jurisprudência da Corte é pacífica no sentido de não se admitir o controle concentrado de normas secundárias, editadas com o fim de regulamentar a legislação infraconstitucional pertinente, tais como a resolução analisada na ADI, pois elas não retiram seu fundamento de validade diretamente da Constituição Federal. 2. No caso dos autos, não é possível verificar as supostas inconstitucionalidades dos incisos I e II do art. 9º da Resolução nº 15/2018 GS/SEED da Secretaria de Educação apenas pelo confronto desse ato normativo com a própria Constituição Federal. Para que se evidenciem tais alegações, faz-se imprescindível averiguar como as Leis Complementares estaduais nº 174/2014 e nº 103/2004 dispuseram acerca da distribuição da carga horária entre os professores da rede pública de ensino e se a resolução objurgada dispôs de modo diverso sobre o tema. 3. Fazendo-se necessário esse exame, constata-se que se está diante de típica ofensa reflexa ou indireta ao texto constitucional, para cujo deslinde não se presta o controle concentrado de normas. 4. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (ADI 5904 AgR, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, DJe 28-05-2018)



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso.



    Publique-se.



    Brasília, 5 de março de 2025.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



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