Tribunal: STF
Processo: RMS 40001
Classe: RMS
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-10
Data de publicação: 2025-03-10

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. Associação dos Empregados de Furnas (Asef) e Associação dos Empregados da Eletrobras (AEEL) interpuseram recurso ordinário em mandado de segurança contra acórdão da Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça assim resumido (eDoc 128):



    PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. CONSELHO DO PROGRAMA DE PARCERIAS E INVESTIMENTOS – CPPI. DESPROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO RECORRIDA. INCIDÊNCIA DO ENUNCIADO N. 177 DA SÚMULA DO STJ. 



    I – Nesta Corte, trata-se de mandado de segurança coletivo contra ato do Conselho do Programa de Parcerias de Investimentos (CPPI), consubstanciado na Resolução CPPI n. 225, de 20 de maio de 2022, de autoria do Ministro da Economia e do Secretário Especial de Investimentos do Ministério da Economia. 



    II – A utilização da via mandamental pressupõe a existência de um ato coator, praticado por autoridade administrativa, violador de direito subjetivo da parte impetrante, por ilegalidade ou abuso de poder, bem como a apresentação de prova pré-constituída. O que justifica o mandamus é a existência de ato omissivo ou comissivo da autoridade coatora que afronte direito passível de ser comprovado de plano pelo impetrante. 



    III – No caso, a parte impetrante volta-se contra ato do Conselho do Programa de Parcerias de Investimentos (CPPI), consubstanciado na Resolução CPPI n. 225, de 20 de maio de 2022, de autoria do Ministro da Economia e do Secretário Especial de Investimentos do Ministério da Economia. O Conselho é o órgão colegiado que avalia e recomenda ao Presidente da República os projetos que integrarão o PPI, decidindo, ainda, sobre temas relacionados à execução dos contratos de parcerias e desestatizações, sendo constituído pelo Presidente da República, Ministro da Economia, Ministro-Chefe da Casa Civil, Ministro da Infraestrutura, Ministro de Minas e Energia, Ministro do Meio Ambiente, Ministro do Desenvolvimento Regional, Ministro-Chefe da Secretaria de Governo, Presidente do BNDES, Presidente da Caixa Econômica Federal e Presidente do Banco do Brasil. 



    IV – De acordo com o disposto no art. 105, I, b, da Constituição Federal, compete ao Superior Tribunal de Justiça o processamento e o julgamento de mandados de segurança impetrados contra atos da própria Corte, de Ministros de Estado, de Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica. A teor do art. 6º, § 3º, da Lei n. 12.016/2009, considera-se autoridade coatora aquela que tenha praticado o ato impugnado ou da qual emane a ordem para a sua prática, revelando-se incabível a segurança contra autoridade que não tenha competência para corrigir a ilegalidade impugnada. 



    V – Revisitando o presente caso, convenço-me de que falece a esta Corte Superior competência para examinar e julgar o feito. Ao que se tem dos autos, o presente mandamus impugna ato do Conselho do Programa de Parcerias de Investimentos (CPPI). Ao que se extrai do site https://www.gov.br/economia/pt-br/orgaos/seppi/sobre-o-programa, “O Programa de Parcerias de Investimentos (PPI) foi criado, no âmbito da Presidência da República, pela Lei nº 13.334, de 2016 com a finalidade de ampliar e fortalecer a interação entre o Estado e a iniciativa privada por meio da celebração de contratos de parceria e de outras medidas de desestatização. Com a lei que instituiu o PPI, duas estruturas foram criadas na Administração Federal: o Conselho do PPI e a Secretaria do PPI. O Conselho é o órgão colegiado que avalia e recomenda ao Presidente da República os projetos que integrarão o PPI, decidindo, ainda, sobre temas relacionados à execução dos contratos de parcerias e desestatizações”. De fato, nos termos da Súmula n. 177 do STJ, “o Superior Tribunal de Justiça é incompetente para processar e julgar, originalmente, mandado de segurança contra ato de órgão colegiado presidido por Ministro de Estado”. Nesse sentido: MS n. 23.292/DF, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Seção, julgado em 27/11/2019, DJe 2/12/2019; AgRg no MS n. 21.039/DF, relator Ministro Og Fernandes, Primeira Seção, julgado em 13/8/2014, DJe 21/8/2014. 



    VI – Agravo interno improvido.



    Segundo narram, o mandado de segurança foi impetrado, inicialmente, no Supremo Tribunal Federal (MS 38.606), contra ato do Conselho do Programa de Parcerias e Investimentos, por tratar-se de órgão subordinado ao Presidente da República. 



    Declinada a competência para o Superior Tribunal de Justiça, os autos foram distribuídos ao ministro Francisco Falcão (MS 29.813), o qual denegou a segurança por entender que não competia à Corte o julgamento do mandamus. 



    As recorrentes frisam mantida a decisão monocrática pela Primeira Seção do STJ, ao fundamento de ser o Tribunal incompetente para processar e julgar, originariamente, ação mandamental contra ato de órgão colegiado, ainda que presidido por Ministro de Estado, como é o caso do Conselho do Programa de Parcerias e Investimentos (CPPI).



    Opostos embargos de declaração, esses foram acolhidos apenas para que se prestassem esclarecimentos, sem efeitos modificativos (eDoc 150).



    Nas razões recursais, as recorrentes reiteram estar o CPPI subordinado ao Presidente da República, o que não foi acatado pelo Supremo para fixar a própria competência. Ressaltam que o Tribunal Superior não declarou a ilegitimidade passiva da autoridade indicada como coatora, além de ter denegado a segurança sem suscitar o respectivo conflito, deixando de observar, portanto, o art. 66 do Código de Processo Civil.



    Remetendo-se ao art. 5º, XXXV, da Constituição Federal, apontam negativa de prestação jurisdicional.



    Requerem, ao fim:



    [...] seja conhecido e provido o presente recurso ordinário em mandado de segurança, para reformar a decisão que denegou a segurança, a fim de que seja atribuída a competência para julgamento a outro juízo (artigo 66, parágrafo único, in fine, do CPC), com a consequente remessa dos autos para o juízo declarado competente; ou, alternativamente, seja suscitado conflito negativo de competência (conforme ditame do art. 66, parágrafo único, c/c art. 953, I, do CPC), a ser dirimido pelo Colendo Supremo Tribunal Federal, conforme mandamento constitucional previsto no art. 102, I, “o”, da CF, bem como sejam sobrestados os presentes autos até a apreciação final do referido incidente pelo Eg. STF.



    A União, nas contrarrazões, pleiteia o desprovimento do recurso (eDoc 173).



    A Procuradoria-Geral da República opina pelo provimento, em parecer assim resumido (eDoc 180):



    Direito Administrativo. Recurso em Mandado de Segurança. Ato emanado pelo Conselho do Programa de Parcerias de Investimentos – CPPI. Órgão composto exclusivamente por ministros de Estado (Decreto 11.412/23). Ato impugnado subscrito pelo então ministro de Estado da economia. À luz do art. 105, I, b da CR, a competência é do Superior Tribunal de Justiça. 



    – Requer-se o provimento do recurso, a fim de que se reconheça a competência do Superior Tribunal de Justiça para o processo e julgamento do mandado de segurança.



    É o relatório. Decido.



    2. Na petição inicial do mandado de segurança (eDoc 2), as impetrantes impugnam a Resolução n. 225/2022/CPPI, a qual alterou “a Resolução nº 203, de 19 de outubro de 2021, que estabelece regras para a oferta pública secundária de que trata o Decreto nº 11.028, de 1º de abril de 2022, e referenda a Resolução nº 221, de 29 de dezembro de 2021”1.



    O Superior Tribunal de Justiça declinou da competência para julgar o caso, em razão de o ato impugnado ter origem em órgão colegiado (eDocs 128 e 150). 



    Assim, a discussão cinge-se à definição da competência para julgamento de ação mandamental originária.



    Pois bem. O Conselho do Programa de Parcerias e Investimentos (CPPI) foi criado pela Lei n. 13.334, de 13 de setembro de 2016, com vistas à “ampliação e fortalecimento da interação entre o Estado e a iniciativa privada por meio da celebração de contratos de parceria para a execução de empreendimentos públicos de infraestrutura e de outras medidas de desestatização” (art. 1º).



    No dia 18 de fevereiro de 2020, foi editado o Decreto n. 10.245, revogado pelo Decreto n. 11.142, de 10 de fevereiro de 2023, do qual destaco o art. 2º:



    Art. 2º  O Conselho do Programa de Parcerias de Investimentos é composto pelos seguintes membros, com direito a voto:



    I – Ministro de Estado da Casa Civil da Presidência da República; que o presidirá.



    II – Ministro de Estado da Integração e do Desenvolvimento Regional;



    III – Ministro de Estado da Fazenda;



    IV – Ministro de Estado dos Transportes;



    V – Ministro de Estado de Minas e Energia;



    VI – Ministro de Estado do Planejamento e Orçamento;



    VII – Ministro de Estado do Meio Ambiente e Mudança do Clima;



    VIII – Ministro de Estado das Cidades; e



    IX – Ministro de Estado de Portos e Aeroportos.



    Da leitura da norma se depreende que o CPPI é um órgão homogêneo, composto apenas por Ministros de Estado e chefiado pelo Ministro da Casa Civil da Presidência da República.



    Além disso, “os Ministros de Estado que não integrem o Conselho do Programa de Parcerias de Investimentos e sejam responsáveis pelas propostas ou matérias em exame e, quando for o caso, os dirigentes máximos das entidades da administração pública indireta serão convidados a participar das reuniões do Conselho do Programa de Parcerias de Investimentos, sem direito a voto” (Decreto n. 11.142/2023, art. 2º, § 3º).



    A atuação dessas autoridades está prevista na Resolução n. 203/2021/CPPI, com as alterações dadas pela Resolução n. 225/2022/CPPI2.



    No que toca às ações mandamentais, o art. 105, I, “b”, da Carta da República reserva ao Superior Tribunal de Justiça a competência para processar e julgar, originariamente, “os mandados de segurança e os habeas data contra ato de Ministro de Estado, dos Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica ou do próprio Tribunal”.



    Com efeito, a jurisprudência do Supremo se formou no sentido de não competir ao STJ examinar, primeiramente, mandamus impetrado contra ato de órgão colegiado.



    A orientação, todavia, limita-se a colegiado que apresente composição mista. Não alcança, portanto, aquele integrado por autoridades de mesma envergadura, como no caso dos autos.



    Tal posicionamento foi adotado nos julgamentos do RMS 38.652 e do MS 35.476. Confiram-se:



    [...]



    6. Consta na al. b do inc. I do art. 105 da Constituição da República:



      “Art. 105. Compete ao Superior Tribunal de Justiça: I – processar e julgar, originariamente: (...) b) os mandados de segurança e os habeas data contra ato de Ministro de Estado, dos Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica ou do próprio Tribunal”



    Na decisão de indeferimento da petição inicial do mandado de segurança impetrado na origem, ratificada pela Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça, assentou-se inexistir “a comprovação de qualquer ato (omissivo ou comissivo) praticado pelo Ministro de Estado apontado na impetração”, concluindo pela incompetência daquele Tribunal Superior para julgamento da ação. 



    O ato recorrido fundamentou-se também na Súmula n. 177 do Superior Tribunal de Justiça, pela qual “o Superior Tribunal de Justiça é incompetente para processar e julgar, originariamente, mandado de segurança contra ato de órgão colegiado presidido por Ministro de Estado”. 



    7. Os fundamentos expostos nas decisões recorridas são insuficientes para concluir-se pela incompetência do Superior Tribunal de Justiça para julgar o Mandado de Segurança n. 27.250/DF. Na espécie, questionou-se decisão da Comissão Mista de Reavaliação de Informações – CMRI, pela qual indeferido pedido de acesso às atas das reuniões do Comitê de Crise para Supervisão e Monitoramento dos Impactos da Covid-19. 



    Conforme disposto na al. a do inc. III do art. 47 do Decreto Presidencial n. 7.724/2012, compete à Comissão Mista de Reavaliação de Informações decidir recursos apresentados contra decisão proferida “pela Controladoria-Geral da União, em grau recursal, a pedido de acesso à informação ou de abertura de base de dados, ou às razões da negativa de acesso à informação ou de abertura de base de dados”, o que é o caso dos autos. 



    Quanto à composição dessa comissão, tem-se no art. 46 do Decreto presidencial n. 7.724/2012:



    “Art. 46. A Comissão Mista de Reavaliação de Informações, instituída nos termos do § 1º do art. 35 da Lei n. 12.527/2011 será integrada pelos titulares dos seguintes órgãos: I – Casa Civil da Presidência da República, que a presidirá; II – Ministério da Justiça e Segurança Pública; III – Ministério das Relações Exteriores; IV – Ministério da Defesa; V – Ministério da Economia; VI – Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos; VII – Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República; VIII – Advocacia-Geral da União; e IX – Controladoria-Geral da União. Parágrafo único. Cada integrante indicará suplente a ser designado por ato do Presidente da Comissão.”



    Nos termos do art. 3º do Anexo da Resolução n. 1/2012, que “aprov[ou] o Regimento Interno da Comissão Mista de Reavaliação de Informações”:



    “Art. 3º São atribuições do Presidente da Comissão: 



    I – dirigir os trabalhos da Comissão; 



    II – adotar as providências administrativas necessárias ao seu regular funcionamento;



    III – representar a Comissão perante outros órgãos e entidades;



      IV – convocar e presidir as sessões ordinárias e extraordinárias; 



    V – votar, na condição de membro, e, em caso de empate, proferir o voto de qualidade; 



    VI – requisitar ad referendum da Comissão esclarecimento ou conteúdo, parcial ou integral, de informação classificada, nos termos do inciso II do caput do art. 1º; e 



    VII – desempenhar outras atribuições estabelecidas neste Regimento.”



    Depreende-se das normas mencionadas que a Comissão Mista de Reavaliação de Informações é órgão homogêneo, composto apenas por Ministros de Estado, tendo como presidente o Ministro-Chefe da Casa Civil, autoridade responsável, entre outras atribuições, por “representar a Comissão perante outros órgãos e entidades”. 



    8. A competência do Superior Tribunal de Justiça para apreciação de mandado de segurança contra ato praticado pela Comissão Mista de Reavaliação de Informações foi reconhecida por esta Relatoria, por exemplo, no Mandado de Segurança n. 35.476/DF, Relator o Ministro Gilmar Mendes, cujos autos me vieram conclusos em 4.1.2018, no exercício da Presidência deste Supremo Tribunal. 



    Naquela ação mandamental, anotei que “o ato tido por coator é imputado à Comissão Mista de Reavaliação de Informações, presidida pelo Ministro-Chefe da Casa Civil e integrada por outros titulares de diversos ministérios (inc. I do art. 46. do Decreto 7.724/2012)” e concluí que “a competência para a apreciação da ação mandamental é do Superior Tribunal de Justiça (al. b do inc. I do art. 105 da Constituição da República)” (DJe 5.2.2018).



    9. Não é aplicável ao caso agora analisado a jurisprudência consolidada neste Supremo Tribunal de que os atos emanados de órgãos colegiados, ainda que presididos por autoridades sujeitas à jurisdição originária dos Tribunais Superiores, não se incluem, em sede mandamental, nas competências jurisdicionais originárias desses Tribunais (RMS n. 26.096-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJ 11.12.2018; RMS n. 25.954-AgR, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, Primeira Turma, DJ 9.2.2007; e RMS n. 24.281-AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 23.10.2009).



    Como comprovado, a comissão da qual emanado o ato apontado coator tem natureza homogênea, contando apenas com Ministros de Estado em sua composição. Essa peculiaridade distingue essa Comissão Mista de Reavaliação de Informações de outros órgãos colegiados presididos por Ministros de Estado, como, por exemplo, o Conselho Superior da Advocacia-Geral da União e o Conselho Nacional de Política Fazendária, atraindo a competência do Superior Tribunal de Justiça para exame do mandado de segurança impetrado na origem. 



    Anota-se que a circunstância de o ato apontado coator ter sido subscrito pelos membros suplentes daquela comissão não afasta a competência do Superior Tribunal de Justiça para o processamento da impetração, pois delegadas atribuições específicas de Ministro de Estado. 



    Destaca-se, também, o parecer da Procuradoria-Geral da República nos autos, o qual, embora não tenha enfrentado diretamente a questão da competência para julgamento de ação mandamental contra ato da Comissão Mista de Reavaliação de Informações, manifestou-se pela concessão da segurança, nos seguintes termos: 



    [...]



    Assim, comprova-se a competência do Superior Tribunal de Justiça para o julgamento do caso. Nesse sentido, por exemplo, as seguintes decisões monocráticas: RMS n. 34.111/DF, Relator o Ministro André Mendonça, DJe 2.2.2022; RMS n. 36.694, Relatora a Ministra Rosa Weber, DJe 3.11.2020; e RMS n. 35.570/DF, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJe 21.3.2018.



    [...]



    (RMS 38.652, Primeira Turma, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 25.10.2022)



    [...]



    Na espécie, embora o Presidente da República seja indicado como autoridade coatora na inicial das ações mandamentais, verifica-se que o ato tido por coator é imputado à Comissão Mista de Reavaliação de Informações, presidida pelo Ministro-Chefe da Casa Civil e integrada por outros titulares de diversos ministérios (inc. I do art. 46. do Decreto 7.724/2012). Não há, portanto, indicação de ato praticado pelo Presidente da República. 



    Na al. d do inc. I do art. 102 da Constituição da República se dispõe:



    “Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe: I - processar e julgar, originariamente: d) (...) o mandado de segurança e o "habeas-data" contra atos do Presidente da República, das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, do Tribunal de Contas da União, do Procurador-Geral da República e do próprio Supremo Tribunal Federal”.



    No rol dos casos subsumidos constitucionalmente à competência originária do Supremo Tribunal não se inclui a atribuição para processar e julgar, originariamente, mandado de segurança e habeas data nos quais figure como autoridade coatora Ministro de Estado. A matéria não admite discussão mínima por se cuidar de regra de competência constitucional expressa, a qual não possibilita interpretação extensiva. Nesse sentido:



    [...]



    Na mesma linha, por exemplo: MS 27.674/DF, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, decisão monocrática, DJ 28.10.2008; MS 27.497/DF, Relatora a Ministra Ellen Gracie, decisão monocrática, DJ 17.9.2008; MS 27.563/DF, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, decisão monocrática, DJ 16.9.2008; MS 27.494-MC/DF, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, decisão monocrática, DJ 15.9.2008; MS 27.191-MC/SP, Relator o Ministro Eros Grau, decisão monocrática, DJ 17.3.2008; MS 26.558/DF, de minha relatoria, decisão monocrática, DJ 2.5.2007; MS 24.274-AgR/PE, Relator o Ministro Celso de Mello, Segunda Turma, DJ 11.5.2007; MS 25.509- AgR/SP, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, Plenário, DJ 24.3.2006; e MS 24.193/DF, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Plenário, DJ 19.3.2004. 



    5. Cumpre registrar que, no julgamento dos Embargos de Declaração no Mandado de Segurança n. 25.087/SP, Relator o Ministro Ayres Britto, DJ 11.5.2007, o Plenário deste Supremo Tribunal decidiu que, em caso de não conhecimento do mandado de segurança por incompetência manifesta e existindo risco de perecimento do direito, há de se encaminharem os autos ao Tribunal competente. 



    Na espécie, não havendo indicação de ato praticado pelo Presidente da República, a competência para a apreciação da ação mandamental é do Superior Tribunal de Justiça (al. b do inc. I do art. 105 da Constituição da República), que melhor apreciará os pressupostos de conhecimento das impetrações, uma vez assentada a manifesta incompetência deste Supremo Tribunal. 



    6. Pelo exposto, não conheço desta ação de Mandado de Segurança n. 35.476 e determino a imediata remessa do processo ao Superior Tribunal de Justiça (al. b do inc. I art. 105 da Constituição da República e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    (MS 35.476, Rel. Min. Gilmar Mendes (Presidente), DJe 5.2.2018)



    Daí se conclui que o STJ tem competência para julgar o MS 29.813, que impugna ato do Conselho do Programa de Parcerias e Investimentos, integrado tão somente por Ministros de Estado, nos termos do art. 105, I, “b”, da Constituição Federal.



    Destaco, por oportuno, que a Procuradoria-Geral da República se manifestou expressamente pelo provimento do recurso (eDoc 180), em sintonia com o entendimento adotado nesta decisão.



    3. Ante o exposto, dou provimento ao recurso ordinário em mandado de segurança, a fim de determinar a devolução dos autos ao Superior Tribunal de Justiça, para exame do mérito do MS 29.813.



    4. Intime-se. Publique-se.



Brasília, 10 de março de 2025.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



Documento assinado digitalmente




1  Disponível em: https://www2.aneel.gov.br/cedoc/res2022225cppi.pdf. Acesso em: 8 mar. 2025.




2  Disponível em: https://www2.aneel.gov.br/cedoc/res2022225cppi.pdf. Acesso em: 8 mar. 2025.