Tribunal: STF
Processo: ADI 7760
Classe: ADI
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-13
Data de publicação: 2025-02-13

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pela ABRAMEPO (Associação Brasileira de Médicos com Expertise de Pós-Graduação) em face dos arts. 1º e 4º, § 1º, da Lei nº 10.368, de 8 de maio de 2024, do Estado do Rio de Janeiro, que proíbe a contratação de médico generalista e de residente médico, como médicos especialista, em unidades de saúde e hospitais públicos no Estado do Rio de Janeiro, e que prevê processo ético-profissional perante o respectivo Conselho, além de outras medidas administrativas e criminais, em caso de contratação de médico ou residente médico que se apresente como especialista sem o Registro de Qualificação de Especialidade (RQE). Eis o inteiro teor dos dispositivos impugnados:



    Art. 1º Fica proibida a contratação de médico generalista e do residente médico, como médico especialista, em unidades de saúde e hospitais públicos no Estado do Rio de Janeiro – “LEI MORENO MOURA”. (...)



    Art. 4º Os editais de contratação de médicos para as unidades de saúde e hospitais públicos estaduais deverão requerer a titulação específica, em caso de contratação de médico especialista. 



    § 1º Em caso de denúncia, em que médico generalista ou residente se apresenta como especialista, sem o devido RQE – Registro de Qualificação de Especialidade, estará sujeito à processo ético-profissional perante o Conselho, sem prejuízo de outras medidas administrativas e criminais.



    A requerente indica como parâmetros normativos de controle de constitucionalidade os arts. 5º, incisos II, IX, e XIII; 19, inciso II; 22, inciso XVI; e 37, caput, da Constituição da República Federativa do Brasil.



    Sustenta, de início, deter legitimidade ativa para deflagrar o controle de constitucionalidade abstrato no âmbito da Suprema Corte, por se enquadrar na definição de entidade de classe de âmbito nacional, na forma do art. 103, inciso IX, do Texto Constitucional. Nesse contexto, aduz: 



    “A Associação Brasileira de Médicos com Expertise de PósGraduação – ABRAMEPO trata-se de uma entidade associativa de abrangência nacional, fundada no mês de agosto do ano de 2017 e tem como propósito garantir os direitos dos médicos pós-graduados e pós-graduandos, possuindo vários associados espontâneos em todo o território nacional.”



    Informa que o objetivo institucional da entidade seria “assegurar aos médicos pós-graduados e pós-graduandos o livre e pleno exercício da atividade médica”. Nesse diapasão, defende, ademais, estar devidamente preenchido o requisito exigido da pertinência temática entre a norma impugnada e os objetivos institucionais da entidade requerente.



    Quanto ao mérito, argumenta que o diploma normativo violaria os arts. 5º, incisos II, IX e XIII; e 19, inciso II, do Texto Constitucional, porquanto, de acordo com a Associação, “a intenção do Estado é impossibilitar o acesso aos médicos com pós-graduação como especialistas nas unidades de saúde, favorecendo uma pequena parcela profissionais que possuem o registro de especialista (RQE)”.



    Sustenta, nesse sentido, que,



    “tanto nos princípios da legalidade, impessoalidade e eficiência (art. 5º, inc. II e art. 37, caput), quanto no livre exercício do trabalho (art. 5º, inc. XIII), desde que atendidas as qualificações da Lei nº. 3.268/57, pode o médico profissional atuar e divulgar suas pós-graduações lato sensu, o que afasta a discricionariedade criada com a Lei 10.368/2024.”



    Do ponto de vista da repartição de competências estabelecida constitucionalmente, argumentou a requerente violação ao art. 22, inciso XVI, da Constituição, que estabelece a competência privativa da União para legislar sobre organização do sistema nacional de emprego e condições para o exercício de profissões. Nesse contexto, afirma que 



    “caberia apenas ao Ministério da Educação determinar o termo especialista será utilizado apenas por aqueles que possuem RQE. Não cabe a legislação estadual delimitar a contratação dos médicos e sua apresentação perante a sociedade.”



    No que se refere à eventual violação ao caput do art. 37 do texto constitucional, argumenta que 



    “a legislação enobrece os profissionais que possuem RQE, enquanto enxovalha aqueles que possuem pós-graduação, independente da validade do título pelo Ministério da Educação. A validade e utilização do princípio da moralidade e eficiência é necessário para manter a confiança da sociedade quanto ao próprio Estado Democrático.”



    Quanto ao princípio da reserva legal, sustenta haver violação, porquanto o ato normativo questionado, segundo entende, não encontraria “fundamento de validade em lei alguma do ordenamento jurídico brasileiro”, já que não haveria “previsão na Constituição que permita a promulgação de leis Estaduais que restrinjam o exercício profissional”.



    Por fim, defende que 



    “o ordenamento jurídico vigente é claro ao estabelecer que, para o exercício pleno da profissão de medicina, são necessários os requisitos listados no art. 17 da Lei nº 3.268/57, e que as pós-graduações para serem validadas pelo MEC (um dos requisitos do citado art. 17) precisam cumprir os critérios objetivos definidos pelas Res. nº 01/2007 do CNE e nº 01/2018.”



    Pugna pela concessão de medida cautelar por entender estarem preenchidos os requisitos autorizadores da plausibilidade jurídica do pedido (fumus boni iuris), pelos argumentos despendidos na inicial, e do perigo na demora (periculum in mora), que decorreria, segundo a requerente,



    “da aplicação ampla e irrestrita dos novos preceitos normativos trazidos pela lei 10.368/2024. As consequências práticas da aplicação integral da lei são extramente lesivas aos médicos pós-graduados e também a população em geral. A atividade médica é bastante sensível para o Estado, seja sob os pontos de vista social e político, seja sob os pontos de vista financeiro e econômico. A aplicação da norma impugnada gera danos aos profissionais que não poderão concorrer a cargos públicos do Rio de Janeiro, bem como a própria sociedade, visto que não há médicos suficientes com RQE para atendimento nos órgãos públicos.”



    Ao final, requer que



    “seja decretada a inconstitucionalidade dos artigos 1º, e 4º, parágrafo 1º da Lei Estadual 10.368 de 08 de maio de 2024, do Rio de Janeiro, visto a afronta ao art. 17 da Lei Federal 3268, bem como aos artigos 5º, II, XIII, 19º, II, 22º, XVI e 37º, todos da Constituição Federal.”



    É o relatório. Decido.



    A ação direta de inconstitucionalidade não deve ser conhecida, porquanto a requerente não detém legitimidade ativa para deflagrar o controle de constitucionalidade abstrato no âmbito da Suprema Corte.



    Com efeito, são as entidades de classe de âmbito nacional e as confederações sindicais, nos termos do art. 103, inciso IX, da Constituição da República, legitimadas a propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade, em sintonia com o movimento de expansão do rol de legitimados a instaurar o controle de constitucionalidade abstrato no Supremo Tribunal Federal inaugurado pela nova ordem constitucional de 1988, em contrapartida ao monopólio do Procurador-Geral da República de outrora.



    À míngua de maiores especificações constitucionais ou legais quanto ao alcance do conceito de entidade de classe de âmbito nacional, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, sob à égide da Constituição da República de 1988, forneceu as balizas para o reconhecimento (ou não) da legitimidade ativa ad causam de determinado ente que instasse a Suprema Corte a realizar o controle abstrato de constitucionalidade.



    Assim, no que se refere às entidades de classe de âmbito nacional, esta Corte fixou entendimento segundo o qual não detém legitimidade ativa associação que reúna, em função de explícita previsão estatutária, pessoas vinculadas a categorias distintas e grupos sociais diversos, o que descaracteriza sua condição de entidade de classe de âmbito nacional.



    Analisando-se o estatuto social da entidade autora, verifico que a requerente congrega não apenas médicos pós graduados e pós graduandos como também “pessoas que tenham prestado relevantes serviços à categoria”, de modo que admite também a congregação de pessoas de outras categorias sociais e profissionais, descaracterizando, assim, a homogeneidade requerida para considera-la entidade de classe. Confira-se:



     Art. 4º - A ABRAMEPO manterá as seguintes categorias de associados:



    I - Fundadores: aqueles que assinaram a ata de sua fundação em 11 de agosto de 2017, bem como aqueles que constituíram a primeira Diretoria Executiva e o primeiro Conselho Fiscal;



    II - Efetivos: os médicos pós-graduados e pós-graduandos que a ela se filiarem;



    III - Aposentados: médicos pós-graduados e pós-graduandos que se aposentaram;



    IV - Honorário: pessoas que tenham prestado relevantes serviços à categoria; e



    V - Beneméritos: associados merecedores desta distinção, pelos relevantes serviços prestados à ABRAMEPO ou às causas por ela encampadas.



    Portanto, cuida-se de associação de composição heterogênea, que não representa categoria econômica ou profissional, descaracterizando, assim, a homogeneidade e a comunhão de princípios identificadores dos associados que devem compor a associação como membros de uma determinada classe.



     É assente a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal no sentido de que a composição heterogênea de associação que reúna, em função de expressa previsão estatutária, pessoas vinculadas a categorias distintas e estratos sociais diversos, atua como elemento descaracterizador da sua representatividade. Assim, por exemplo:



    “EMENTA Agravo regimental na ação direta de inconstitucionalidade. Associação heterogênea. Ilegitimidade ativa. Não preenchidos os requisitos do art. 103, IX, da CF/88. Jurisprudência da Corte. 1. A heterogeneidade da composição da autora, que admite serem suas associadas pessoas físicas de diversas categorias profissionais, empresas do setor da indústria e empresas do setor do comércio, conforme disposições estatutárias, faz com que ela não se enquadre como entidade de classe de âmbito nacional (art. 103, IX, da CF/88). Reconhecimento da ilegitimidade para propor ação direta de inconstitucionalidade. 2. Agravo regimental não provido” (ADI n. 4.660-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 8.5.2017).



    “EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 1º DA RESOLUÇÃO N. 51/98/CONTRAN. 1. Ilegitimidade ativa da autora, entidade que não reúne a qualificação constitucional prevista no art. 103, inc. IX, da Constituição da República. 2. A heterogeneidade da composição da Autora, conforme expressa disposição estatutária, descaracteriza a condição de representatividade de classe de âmbito nacional: Precedentes do Supremo Tribunal Federal. 3. Ação Direta de Inconstitucionalidade não conhecida” (ADI n. 3.381, Relatora Ministra Cármen Lúcia, Plenário, DJ 29.6.2007).



    Concluo, portanto, que falta legitimidade ativa a associação autora, razão pela qual não conheço da presente ação direta. 



    Não obstante, esta Corte também fixou entendimento segundo o qual não detém legitimidade ativa as associações de classe que representam apenas fração ou parcela de determinada categoria profissional (v.g. ADI nº 6.539/PR AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe de 27/4/2; ADI nº 6.465/DF AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe de 25/11/20; ADI nº 4.473/PA AgR, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe de 1/8/12; ADI nº 3.617/DF AgR, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe de 1/7/11; ADI nº 1.875/DF AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe de 12/12/08; ADI nº 1788/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, Red. p/ acórdão Min. Nelson Jobim, Tribunal Pleno, DJ de 17/3/06). Transcrevo, por oportuno, as ementas de parte dos referidos julgados:



    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE ATIVA DA AUTORA. ENTIDADE REPRESENTATIVA DE PARCELA SETORIZADA DE ATIVIDADE ECONÔMICA. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 1. A jurisprudência deste Supremo Tribunal é consolidada no sentido de não se admitir o ajuizamento de ação do controle abstrato de constitucionalidade por entidade que congregue apenas parcela setorizada de atividade econômica alcançada pela lei impugnada. 2. Demonstrou-se na decisão agravada que a Lei n. 20.276/2020 do Paraná não repercute apenas nos correspondentes bancários representados pela Associação Nacional dos Profissionais e Empresas Promotoras de Crédito e Correspondentes no País – Aneps, mas também sobre as instituições financeiras e as sociedades de arrendamento mercantil. 3. Ausência de legitimidade ativa. Precedentes. Agravo ao qual se nega provimento.” (ADI nº 6539/PR AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe de 27/4/21, grifos nossos)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR 173/2020, ART. 8º. PROGRAMA FEDERATIVO DE ENFRENTAMENTO AO CORONAVÍRUS - SARS-COV-2 (COVID-19). FEDERACAO NACIONAL DO FISCO ESTADUAL E DISTRITAL (FENAFISCO). ILEGITIMIDADE ATIVA. REPRESENTAÇÃO DE PARTE DE CATEGORIA PROFISSIONAL. AGRAVO REGIMENTAL NÃO PROVIDO. 1. A jurisprudência do STF exige, para a caracterização da legitimidade ativa das entidades de classe e confederações sindicais nas ações de controle concentrado de constitucionalidade, que a entidade represente toda a respectiva categoria, e não apenas fração dela. 2. Sob esse enfoque, a Federação Nacional do Fisco Estadual e Distrital - FENAFISCO carece de legitimidade para a propositura da presente ação direta, na medida em que constitui entidade representativa de apenas parte de categoria profissional, já que não abrange os auditores fiscais federais e municipais. 3. Agravo Regimental conhecido e desprovido.” (ADI nº 6.465/DF AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe de 25/11/20, grifos nossos)



    “Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. Não conhecimento da ação. Federação Nacional de Entidades de Oficiais Militares Estaduais (FENEME). Ilegitimidade ativa. Impugnação do sistema de previdência dos servidores militares do Estado do Pará. Entidade que não abrange a totalidade dos atuantes dos corpos militares estaduais, compostos de praças e oficiais. Precedentes. Agravo a que se nega provimento.” (ADI nº 4.473/PA AgR, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe de 1/8/12, grifos nossos)



    In casu, narrou a ABRAMEPO que seu objetivo institucional seria “assegurar aos médicos pós-graduados e pós-graduandos o livre e pleno exercício da atividade médica” e teria o propósito de “garantir os direitos dos médicos pós-graduados e pós-graduandos”.



    Sustenta, ademais, que “o médico graduado pode atuar em todas as áreas sem qualquer distinção”, ao que acrescenta que “Apenas a divulgação da especialidade, ou seja, a publicidade” precisaria de um registro de especialista. Veja-se:



      Não obstante os fatos acima apresentados, o RQE é apenas para que o médico possa divulgar a sua formação. 



    Veja-se, o médico graduado pode atuar em todas as áreas sem qualquer distinção. Esse fato é confirmado pelo próprio CFM. 



    Apenas a divulgação da especialidade, ou seja, a publicidade, precisa do RQE. 



    (...)



    O médico, ao formar, não precisa da prova, pode atuar em qualquer área. Entretanto, se possuir interesse na divulgação/publicidade em alguma especialidade, deve realizar o procedimento acima descrito. 



    Ou seja, um médico pode atuar em qualquer área e apenas a sua divulgação/publicidade na mídia, redes sociais, sites e afins, é vedado pelo CFM. 



    Está claro, portanto, que, perante o CFM, o médico que possui pós-graduação para atender um paciente e apenas se ele quiser publicar, precisa do Registro de Especialista (RQE). 



    Ou seja, para o CFM todo médico possui capacidade técnica para exercer em qualquer área da medicina, mas se a intenção é publicizar o ato, deve possuir o RQE. 



    Diante de todo o exposto, não é plausível que a legislação estadual edite norma determinando que a contratação, bem como a apresentação como especialistas apenas de profissionais médicos com RQE.



    Portanto, conforme a própria associação requerente, a norma impugnada afetaria toda a classe médica graduada, não apenas a fração de médicos pós graduados ou pós graduandos, representados pela requerente.



    Constato, dessa forma, que a Associação Brasileira de Médicos com Expertise de Pós-Graduação representa, tão somente, parcela da categoria profissional médica, carecendo a associação de representatividade adequada para deflagrar o controle de constitucionalidade abstrato na Suprema Corte de norma cujo âmbito de incidência resvala para a esfera jurídica de outros profissionais médicos não abarcados - médicos graduados.



    Registro, por fim, que a legitimidade ativa da requerente também não foi reconhecida no âmbito da ADI nº 7.761/DF em decisão monocrática proferida pelo Ministro Flávio Dino (DJe de 19/12/2024). Transcrevo, por oportuno, trecho da referida decisão:



    “De acordo com o relatório de Demografia Médica no Brasil (2020) — elaborado em conjunto pelo Conselho Federal de Medicina (CFM) e a Universidade de São Paulo (USP) —, em novembro de 2020, havia 547.344 médicos registrados no Brasil, sendo que a maioria dos médicos possui alguma especialidade (61,4%), totalizando, à época, 293.064 profissionais com um ou mais títulos de especialista.



    A entidade associativa autora, segundo alega, congrega aproximadamente 700 profissionais o que representa apenas 0,1% dos médicos brasileiros ou 0,2% dos especialistas registrados no Brasil. Daí se vê que a ausência de estruturas administrativas e orgânicas nos Estados em que alega atuar apenas reflete o fato de a entidade ainda não ter atingido, em tais localidades, a representatividade que afirma possuir.



    Nos processos coletivos, como o de controle de constitucionalidade, a representatividade adequada (“adequacy of representation”) significa a capacidade dos legitimados ativos para representar os interesses de todos os membros do grupo ou classe envolvidos na ação. O controle judicial dessa legitimação extraordinária é necessário para evitar conflitos de interesses entre o representante processual e os membros do grupo ou categoria representados, garantindo-se que as decisões sejam tomadas no melhor interesse de todos.



    Sob essa perspectiva, admitir-se a legitimação extraordinária da Abramepo significa atribuir-lhe a representação em juízo de interesses de uma comunidade muito mais ampla do que a dos seus associados, fazendo instaurar um processo coletivo em que a maioria dos membros do grupo, categoria ou classe não estarão sendo efetivamente representados ou estarão sendo substituídos, até mesmo, por quem defende interesses possivelmente contrários aos seus.” (grifamos)



    Comungo das considerações traçadas pelo Ministro Flávio Dino quanto à ausência de representatividade adequada da associação requerente, preocupação essa que, registro, não é nova, como ressaltado pelo eminente Ministro Cezar Peluso, em decisão monocrática na ADI nº 3.617/PA:



    “Se o ato normativo impugnado mediante ação direta de inconstitucionalidade repercute sobre a esfera jurídica de toda uma classe, não é legítimo permitir-se que associação representativa de apenas uma parte dos membros dessa mesma classe impugne a norma, pela via abstrata da ação direta. Afinal, eventual procedência desta produzirá efeitos erga omnes (art. 102, § 2º, da CF), ou seja, atingirá indistintamente todos os sujeitos compreendidos no âmbito ou universo subjetivo de validade da norma declarada inconstitucional.



    (...)



    Não se pode, portanto, reconhecer à associação autora o requisito da ampla representatividade do conjunto de todas as pessoas às quais a norma atacada se aplica, nem, por conseguinte, sua legitimação ativa extraordinária para a demanda.” (DJ de 9/12/05)



    Por essas razões, acertada é a jurisprudência desta Suprema Corte que não reconhece a legitimidade ativa de associação que representa apenas fração ou parcela de determinada categoria profissional, por ausência de representatividade adequada, como ocorre no presente caso.



    Não detém, portanto, legitimidade ativa ad causam a Associação Brasileira de Médicos com Expertise de Pós-Graduação (ABRAMEPO) para ajuizar a presente ação direta de inconstitucionalidade.



    Ante o exposto, não conheço da presente ação direta de inconstitucionalidade.



    Publique-se.



    Brasília, 13 de fevereiro de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente