Tribunal: STF
Processo: SL 1865
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-18
Data de publicação: 2025-12-18

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de pedido de suspensão de liminar formulado pelo Município de Rio das Ostras, com o intuito de sustar os efeitos de decisão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro (TJRJ) que, nos autos do Agravo de Instrumento nº 0079779-62.2024.8.19.0000, manteve a decisão que determinou que o Banco do Brasil mantenha ativo o Fundo de Parcerias Público-Privada de Rio das Ostras (FPPP) e disponibilize, judicialmente, a quantia a que foi obrigado a repassar à antiga concessionária (BRK Ambiental Rio das Ostras S. A.) por força de decisão do Superior Tribunal de Justiça.



    O Município sustenta a competência do STF para apreciar a medida, em razão da interposição de recurso extraordinário contra acórdão da Primeira Câmara de Direito Público do TJRJ, por suposta violação ao artigo 100 da Constituição Federal (regime de precatórios). Argumenta que a decisão impugnada impõe depósitos mensais de R$ 5.426.000,00, valor originalmente pactuado no contrato de concessão para implantação e operação do sistema de esgotamento sanitário, cuja vigência expirou em 30 de abril de 2024. Alega grave lesão à ordem e à economia públicas, pois não há contraprestação de serviços após o término da concessão, e informa que tais descontos comprometeram 94,10% dos investimentos municipais em 2025, afetando áreas essenciais. Sustenta violação ao regime constitucional de precatórios e aos princípios da moralidade administrativa e responsabilidade fiscal (LC nº 101/2000), além de impacto severo decorrente da queda na arrecadação de royalties.



    Requer liminar para suspender os efeitos do acórdão do TJRJ, impedir novos descontos e reverter depósitos já realizados, com confirmação definitiva ao final do julgamento.



    A BRK Ambiental, em sua manifestação, sustenta que o pedido do Município é infundado, alegando que o contrato de concessão firmado em 2007, na modalidade PPP, previa contraprestação mensal garantida pelo FPPP, administrado pelo Banco do Brasil. Relata investimentos próprios e financiamentos junto ao BNDES e Infrabrasil, além de histórico de inadimplemento do Município, que reduziu unilateralmente os valores devidos por meio de lei declarada inconstitucional e liminar posteriormente revogada pelo STJ (SLS 2.779/RJ), que restabeleceu o valor original da contraprestação até o trânsito em julgado da ação principal. Afirma que, mesmo após o término da concessão, subsiste passivo superior a R$ 693 milhões, podendo chegar a R$ 892 milhões, e que não há risco à ordem ou à economia públicas, considerando superávit e saldo patrimonial municipal. Ressalta que o FPPP é pessoa jurídica de direito privado, com patrimônio próprio, e que sua extinção antes da quitação das obrigações afrontaria a legislação e comprometeria a segurança jurídica.



    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo não conhecimento do pedido, em parecer que recebeu a seguinte ementa (eDOC 54):



    “Suspensão de Liminar. Parceria Público-Privada. Manutenção de decisão judicial, lastreada no poder geral de cautela, que determinou a permanência de Fundo Garantidor de Parceria Público-Privada municipal, gerido e operado pelo Banco do Brasil, e impôs que a operadora do Fundo depositasse judicialmente o valor da garantia das contraprestações mensais. Patrimônio de afetação. Necessidade de reexame do conjunto fático-probatório e da legislação infraconstitucional. Não cabimento de recurso extraordinário e, por consequência, do pedido de contracautela. Parecer por que o pedido de suspensão não seja conhecido." 



    O Município apresentou nova manifestação, alegando que os contratos de gestão do FPPP expiraram e não podem ser prorrogados judicialmente, o que implicaria sua extinção. Sustenta ausência de saldo no Fundo e burla ao artigo 100 da Constituição, reiterando pedido de suspensão por grave lesão decorrente do sequestro de verbas públicas.



    Em nova manifestação, a BRK Ambiental refutou as alegações do Município, afirmando que a vigência contratual não se confunde com a extinção do Fundo, que subsiste até a quitação integral das obrigações, conforme legislação aplicável.



    É o relatório. Decido.



    A sólida jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal considera que o incidente de contracautela é via processual autônoma à disposição de pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, que visa resguardar o interesse público primário em causas contra o Poder Público e seus agentes. Trata-se de medida condicionada à demonstração de que o ato impugnado carregue em si risco elevado à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas. Essa compreensão harmoniza-se com o disposto no artigo 4º, caput, da Lei nº 8.437/92, que estabelece:



    “Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.”



    Na mesma direção, dispõe o art. 297, caput, do Regimento Interno deste Tribunal:



    “Art. 297, do RISTF. Pode o Presidente, a requerimento do Procurador-Geral, ou da pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, suspender, em despacho fundamentado, a execução de liminar, ou da decisão concessiva de mandado de segurança, proferida em única ou última instância, pelos tribunais locais ou federais”. (grifei).



    Observe-se que, nos termos dos arts. 4º, caput , da Lei nº 8.437/1991 e do art. 297 do RISTF, a contracautela tem natureza jurídico-processual excepcional. O tipo de cognição permitido por esta via estreita limita-se a constatar a probabilidade e a gravidade do risco representado, portando juízo mínimo sobre a matéria de fundo que perfaz a controvérsia.



    A doutrina também reforça esse entendimento, como assinala Leonardo Carneiro da Cunha:



    “(...) o pedido de suspensão cabe em todas as hipóteses em que se concede tutela provisória contra a Fazenda Pública ou quando a sentença produz efeitos imediatos, por ser impugnada por recurso desprovido de efeito suspensivo automático. Daí se poder dizer que, hoje em dia, há a suspensão de liminar, a suspensão de segurança, a suspensão de sentença, a suspensão de acórdão, a suspensão de cautelar, a suspensão de tutela antecipada e assim por diante.



    O pedido de suspensão destina-se a sobrestar a eficácia de decisões provisórias ou não definitivas. Não deve ser utilizado para suspender execuções definitivas.



    (...) Rigorosamente, o pedido de suspensão destina-se a tutelar interesse difuso, ostentando, portanto, natureza de uma postulação coletiva.O pedido de suspensão não tem natureza recursal, por não estar previsto em lei como recurso e, igualmente, por não gerar a reforma, a anulação nem a desconstituição da decisão. (...) o pedido de suspensão consiste numa ação cautelar específica destinada, apenas, a retirar da decisão sua executoriedade; serve, simplesmente, para suspender a decisão, mantendo-a, em sua existência, incólume. No pedido de suspensão, há uma pretensão específica à cautela pela Fazenda Pública.



    Ao apreciar o pedido de suspensão de liminar, o presidente do tribunal examina se houve grave lesão à ordem, à saúde, à economia ou à segurança públicas. Tradicionalmente, a jurisprudência entende que o presidente do tribunal, ao analisar o pedido de suspensão, não adentra o âmbito da controvérsia instalada na demanda, não incursionando o mérito da causa principal.



    O pedido de suspensão funciona, por assim dizer, como uma espécie de ‘cautelar ao contrário’, devendo, bem por isso, haver a demonstração de um periculum in mora inverso, caracterizado pela ofensa a um dos citados interesses públicos relevantes e, ainda, um mínimo de plausibilidade na tese da Fazenda Pública, acarretando um juízo de cognição sumária pelo presidente do tribunal. (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A fazenda pública em juízo. 21.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2024, p. 535-542, grifei). 



    Consolidou-se, ainda, o entendimento de que, por essa via processual, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, é necessário que a controvérsia do processo subjacente seja de natureza constitucional, a fim de determinar-se a competência do Presidente deste Supremo Tribunal Federal, e que a decisão tenha sido proferida por Tribunal (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia). Sobreleva transcrever importante lição da i. Ministra Rosa Weber quando da apreciação da SL 1595, Plenário, DJe 3.5.2023:



    “Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).” 



    No caso em análise, o Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro afastou a aplicação do regime de precatórios, por entender que não houve determinação judicial para pagamento direto à concessionária. Ressaltou que os depósitos em conta judicial têm origem no Fundo Garantidor de Parcerias Público-Privadas de Rio das Ostras, de natureza privada e constituído como patrimônio de afetação, nos termos dos arts. 16 e 20 da Lei Federal nº 11.079/2004 e da Lei Municipal nº 1.029/2006. Determinou, ainda, a manutenção do FPPP e do Banco do Brasil como gestor, mesmo após o término do contrato, com fundamento nas referidas normas, que exigem a subsistência do fundo até a quitação integral dos débitos garantidos ou sua extinção por deliberação dos credores. Eis a ementa do acórdão impugnado (eDOC 6, p. 2-3):



    "AGRAVO DE INSTRUMENTO. PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO INDENIZATÓRIA. CONCESSÃO ADMINISTRATIVA. SISTEMA DE ESGOTAMENTO SANITÁRIO. DECISÃO QUE DETERMINOU À INSTITUIÇÃO FINANCEIRA RESPONSÁVEL PELA GESTÃO DO FUNDO DE PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA QUE O MANTENHA ATIVO E DISPONIBILIZE, JUDICIALMENTE, A QUANTIA QUE FOI OBRIGADO A REPASSAR À ANTIGA CONCESSIONÁRIA POR FORÇA DE DECISÃO DO STJ. 



    1. As medidas determinadas não caracterizam burla ao regime constitucional do precatório, tampouco afronta o princípio da moralidade administrativa, na medida em que não importam pagamentos diretos à antiga concessionária. 



    2. Na verdade, são providências amparadas no poder geral de cautela, que visam a assegurar a efetividade das diversas decisões prolatadas ao longo das ações que envolvem o litígio, mas também resguardar o resultado útil do processo e os interesses jurídicos de todos aqueles que estão vinculados à concessão administrativa já extinta. 



    3. Não se vislumbra, a esta altura, riscos à estrutura financeiro-orçamentária do município, muito menos ofensa à Lei Orçamentária Anual, porquanto os valores estão atrelados ao FPPP desde que iniciada a concessão administrativa, há aproximadamente dezoito anos atrás. 



    4. Todas as questões de fato e de direito trazidas no presente recurso já foram apreciadas e decididas pelo magistrado a quo, em sede de cognição exauriente, na sentença recentemente prolatada. O enfrentamento das matérias alegadas, por este órgão colegiado, deverá ocorrer no âmbito do recurso de apelação, por intermédio do qual serão devolvidas para exame e decisão nesta instância revisora. 



    5. Desprovimento do recurso."



    Como se nota, a controvérsia estabeleceu-se sobre elementos fático-probatórios, sendo certo que o Tribunal local, ao manter a tutela de urgência, formou sua convicção a partir da análise de documentos contratuais e da legislação infraconstitucional pertinente, reconhecendo a probabilidade do direito invocado. 



    Dessa forma, dissentir da conclusão alcançada pela instância de origem implicaria a análise da legislação infraconstitucional de regência, o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos, bem como a análise dos contratos celebrados entre as partes. Tais circunstâncias inviabilizam eventual recurso extraordinário e, por consequência, impedem a abertura da via suspensiva. Nesse sentido:



    "Agravo regimental em suspensão de segurança. Ausência de matéria constitucional. Revolvimento do conjunto fático-probatório produzido nos autos de referência. Impossibilidade de se fazer uso do instituto da suspensão como sucedâneo de recurso. Precedentes. Agravo regimental não provido." (SS 5.333-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 17.03.2020)



    “Agravo interno em suspensão de segurança. Coleta de lixo urbano. Decisão cautelar do Tribunal de Contas objeto de mandamus na origem. Incidente manejado pelo autor do processo originário. Inadmissibilidade. Pretendida concessão de efeito ativo. Impossibilidade. Medida suspensiva que não consubstancia sucedâneo recursal. Precedentes. Inviabilidade de debate sobre legislação infraconstitucional e revolvimento fático-probatório em sede suspensiva. Precedentes. Agravo não provido. 1. A via eleita consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 2. Não cabe a formulação de pedido suspensivo quando o ente público requerente ostentar a posição de autor da causa principal, pois o emprego dessa medida excepcional somente se justifica em ações ajuizadas “contra o Poder Público”, ou seja, naquelas em que figure como réu (Lei nº 8.437/92, art. 4º, caput). Precedentes. 3. Nesse sentido, inviável o manejo de suspensão que veicule pedido de concessão de efeito ativo, com a finalidade de obter liminar indeferida pelas instâncias ordinárias ou de restaurar os efeitos de decisum deferitório posteriormente reformado, revogado ou sustado, não consubstanciando, o instrumento da contracautela, sucedâneo recursal. 4. Tanto o exame das normas infraconstitucionais como o revolvimento fático-probatório do processo refogem aos limites estreitos das medidas suspensivas ajuizadas perante o Supremo Tribunal Federal, pois somente diante de controvérsias envolvendo conflito direto e imediato com o ordenamento constitucional justifica-se a instauração do incidente de contracautela. Precedentes. 5. Agravo não provido.” (SS 5.646-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, DJe de 06.11.2023)



    No mesmo sentido, foi o parecer da Procuradoria-Geral da República, do qual extraio o seguinte trecho (eDOC 54, p. 11-12):



    “Na hipótese, o Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro afastou a aplicabilidade do regime de precatórios, sob o argumento de não haver determinação judicial de pagamento direto de contraprestação à concessionária. Realçou que os depósitos em conta judicial são oriundos do Fundo Garantidor de Parcerias Público-Privadas de Rio das Ostras – FPPP. Enfatizou a decisão do magistrado, que determinou a manutenção do FPPP e do Banco do Brasil como seu gestor, mesmo após a vigência contratual, sob o argumento de a Lei n. 11.079/2004 e a Lei municipal n. 1.029/2006 determinarem a permanência do fundo até a quitação integral dos débitos vinculados ao contrato de que são garantidores, ou sua extinção por deliberação dos credores. 



    O próprio contrato de concessão administrativa entabulado entre as partes estabeleceu, em sua cláusula 3ª, que o pacto deve observar a Lei n. 11.079/2004 e a Lei municipal n. 1.029/2006.



    A controvérsia, portanto, não alude a pagamento, decorrente de inadimplemento contratual, de contraprestações contratuais devidas pelo Município e impostas judicialmente, mas, sim, de recursos, oriundos de fundo que possui natureza privada e consiste em patrimônio de afetação, sujeito a obrigações próprias e previstas em legislação federal e municipal.



    O deslinde da questão não prescindiria, portanto, do reexame fático-probatório e da análise da legislação infraconstitucional pertinente. A circunstância denota a inviabilidade de eventual recurso extraordinário, o que impede a abertura da via da suspensão. ”



    Demais disso, nos termos da jurisprudência desta Corte, a suspensão de segurança não substitui os instrumentos processuais próprios previstos na legislação para impugnação de decisões judiciais, sejam elas pela via ordinária ou extraordinária. Assim, o pedido de suspensão de segurança não pode ser utilizado como sucedâneo de recurso, para se promover o exame do acerto ou do desacerto da decisão impugnada. Nesse sentido: STP 914-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, DJe de 11.05.2023; STP 791, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, DJe de 23.09.2021; e STP 157, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 17.03.2020.



    Ante o exposto, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF, não conheço do pedido.



    Publique-se.



    Brasília, 18 de dezembro de 2025.



Ministro Edson Fachin



Presidente



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