Tribunal: STF
Processo: ARE 1546525
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-04-28
Data de publicação: 2025-04-28

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito tributário. Recurso extraordinário com agravo. Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS). Isenção. Lei estadual nº 17.293, de 2020; Decretos estaduais nº 65.254, de 2020, e nº 65.255, de 2020; Convênio ICMS nº 42, de 2016. Limitações. Impossibilidade de reexame dos fatos e provas e da legislação infraconstitucional e de norma infralegal. Enunciados nº 279 e nº 280 das Súmulas do STF.



    I. Caso em exame



    1. Recurso extraordinário com agravo interposto por empresas farmacêuticas contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo pelo qual mantida a legalidade de decretos estaduais mediante os quais se limitaram isenções de ICMS sobre operações com insumos agropecuários, com fundamento no Convênio ICMS nº 42, de 2016, e na Lei estadual nº 17.293, de 2020. As recorrentes pleiteiam o afastamento das restrições impostas pelos Decretos estaduais nº 65.254, de 2020, e nº 65.255, de 2020, por entender que violariam dispositivos constitucionais, em especial o princípio da legalidade tributária.



    2. Recurso interposto com base em alegada violação aos arts. 5º, 150, incs. I e II, e 152 da Constituição da República.



    3. Os recorrentes alegam que os decretos estaduais violam o princípio da legalidade, pois somente lei ou convênio podem restringir isenções de ICMS.



    4. O Tribunal de origem inadmitiu o recurso extraordinário com base nos enunciados nº 279 e nº 280 das Súmulas do STF.



    5. Agravo interposto para superar a inadmissibilidade do recurso extraordinário.



    II. Questão em discussão



    6. Há duas questões em discussão: (i) definir se a limitação de isenções fiscais por meio de decretos estaduais, com respaldo em convênio do Confaz e em lei estadual, ofende princípios constitucionais e (ii) estabelecer se o exame da controvérsia exige análise de matéria fático-probatória e da legislação infraconstitucional e de norma infralegal, o que inviabilizaria o conhecimento do recurso extraordinário.



    III. Razões de decidir



    7. Na jurisprudência do STF se estabelece que a validade de decretos estaduais em que se regulamentam isenções fiscais, com base em convênios do Confaz e em legislação estadual, configura controvérsia de natureza infraconstitucional.



    8. A revisão da decisão impugnada demandaria reexame de fatos, provas, da legislação infraconstitucional e de norma infralegal aplicadas, o que é vedado em sede de recurso extraordinário, conforme os enunciados nº 279 e nº 280 das Súmulas do STF.



    IV. Dispositivo e tese



    9. Recurso extraordinário com agravo ao qual se nega provimento.



    Tese de julgamento: “Na jurisprudência do STF se estabelece que a validade de decretos estaduais em que se que regulamentam isenções fiscais, com base em convênios do Confaz e em legislação estadual, configura controvérsia de natureza infraconstitucional. A revisão da decisão impugnada demandaria reexame de fatos, provas, da legislação infraconstitucional e de norma infralegal aplicadas, o que é vedado em sede de recurso extraordinário, conforme os enunciados nº 279 e nº 280 das Súmulas do STF.”



    Dispositivos relevantes citados: arts. 5º, 150, incs. I e II, e 152 da CRFB; Lei Complementar nº 24, de 1975; art. 155, § 2º, inc. XII, al. “g”, da CRFB; Convênio ICMS nº 42, de 2016; Lei estadual nº 17.293, de 2020; art. 102, inc. III, al. “a”, da CRFB; art. 21, § 1º, do RISTF. 



    Jurisprudência relevante citada: enunciados nº 279 e nº 280 das Súmulas do STF; ARE nº 1.517.489-AgR/SP, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 12/11/2024; ARE nº 1.471.407-AgR/SP, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 15/04/2024; e ARE nº 1.428.979-AgR/SP, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, j. 22/08/2023.



DECISÃO



    1. Trata-se de recurso extraordinário com agravo interposto contra acórdão prolatado pela 4ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



    “APELAÇÃO e REMESSA NECESSÁRIA - Mandado de Segurança - Tributário - ICMS - Impetração que objetiva afastar as limitações impostas pelos Decretos Estaduais nº 65.254/2020 e nº 65.255/2020 à isenção incidente sobre operações praticadas com insumos agropecuários Impossibilidade - Decretos que encontram respaldo no Convênio ICMS 42/2016 e na Lei Estadual nº 17.293/2020 - Respeito ao paralelismo das formas - Ausência de ofensa a princípios constitucionais e legais - Necessidade, contudo, de observar a anterioridade nonagesimal - Sentença mantida - Apelações e remessa necessária desprovidas.” (e-doc. 81, p. 2).



    2. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 95).



    3. No recurso extraordinário, interposto com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, as recorrentes alegam violação aos arts. 5º, “caput”, 150, incs. I e II, e 152 da Constituição da República. 



    3.1. Pedem “seja o presente Recurso Extraordinário conhecido/admitido e posteriormente remetido ao E. Supremo Tribunal Federal para que, devidamente apreciado, seja integralmente provido, a fim de que, reformado integralmente o v. acórdão recorrido, afastando (reconhecimento da inconstitucionalidade) as limitações impostas pelo Decreto nº 65.254/20, assegurando o direito das Recorrentes de usufruírem das isenções previstas no artigo 92 do Anexo I do RICMS, em razão do necessário atendimento aos estritos termos da redação original do Convênio CONFAZ nº 140/01, vigentes atualmente, sem quaisquer restrições aos limites das operações a serem praticadas associadas das ora Recorrentes, seja na importação ou nas saídas destes produtos seus estabelecimentos, de modo que não podem Decretos impor tal restrição tributária, uma vez que somente lei ou convênio podem alterar isenções de ICMS!” (e-doc. 104, p. 15-16). 



    4. O Tribunal de origem inadmitiu o recurso extraordinário em desfavor dos enunciados nº 279 e nº 280 da Súmula do Supremo Tribunal Federal (e-doc. 115).



    5. As agravantes afirmam que “não pretendem [as recorrentes] a reanálise fática ou probatória pelo E. Tribunal Supremo, muito menos a análise de direito local. 15. Isso porque, a discussão gira em torno somente acerca do reconhecimento do direito das ora Agravantes de usufruírem das isenções previstas no artigo 92 do Anexo I do RICMS, em razão do necessário atendimento aos estritos termos da redação original do Convênio CONFAZ nº 140/01, vigentes atualmente, sem quaisquer restrições aos limites das operações a serem praticadas associadas das ora Agravantes, seja na importação ou nas saídas destes produtos seus estabelecimentos, de modo que não podem Decretos impor tal restrição tributária, uma vez que somente lei ou convênio podem alterar isenções de ICMS!” (e-doc. 119, p. 7).



    É o relatório.



    Decido.



    6. O recurso não merece prosperar.



    7. Transcrevo, para melhor compreensão da controvérsia, os fundamentos do acórdão recorrido:



    “(...) Não se verifica a alegada irregularidade nos Decretos Estaduais nº 65.254/2020 e nº 65.255/2020, que alteraram dispositivos do Anexo I do RICMS para limitar as isenções concedidas às operações realizadas com determinados produtos com insumos agropecuários. 



    É certo que o art. 150, I, da Constituição Federal, prevê que a exigência ou o aumento de tributo dependem de Lei que os estabeleça. Contudo, de acordo com a Lei Complementar nº 24/75, com fulcro no artigo 155, parágrafo 2º, inciso XII, alínea “g”, da Constituição, a regulamentação de isenções, incentivos e benefícios fiscais relativos ao ICMS cabe aos convênios, mediante deliberação dos Estados, que posteriormente são incorporados à legislação estadual através de decretos do Poder Executivo. 



    Assim, com base nesse permissivo, foi elaborado o Convênio ICMS nº 42/2016, que autorizou os entes estaduais a limitarem ou reduzirem o montante dos incentivos e benefícios fiscais:



    (...)



    Além disso, a Lei Estadual nº 17.293/2020, que estabeleceu uma série de medidas voltadas ao ajuste fiscal e ao equilíbrio das contas públicas, expressamente autoriza o Poder Executivo a reduzir benefícios fiscais, na forma do Convênio ICMS 42/2016:



    (...)



    Desse modo, e porquanto a edição da apontada Lei Estadual 17.293/2020 e dos Decretos Estaduais nº 65.254/2020 e nº 65.255/2020 foram embasadas na supracitada previsão do Convênio 42/2016 do Conselho Nacional de Política Fazendária (CONFAZ), não se reconhece padecerem esses diplomas das alegadas irregularidades. 



    Deveras, contrariamente ao sustentado pelas Impetrantes - a despeito da exigência de lei para a instituição ou majoração de tributo -, o caso sob exame constitui exceção a essa regra, porquanto, em relação à regulamentação de isenções, incentivos e benefícios fiscais relativos ao Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), incumbe aos convênios interestaduais a fixação das correspondentes normas. 



    Além disso, não se reconhece ofensa ao princípio da estrita legalidade (artigos 150, §6º, da Constituição da República e 163, §6º, da Constituição do Estado de São Paulo), pois a edição dos supracitados decretos estaduais está embasada em lei e no convênio entre os estados no âmbito do CONFAZ. E, como o benefício fiscal fora disciplinado por decreto, possível a correspondente revogação mediante diploma da mesma espécie, aliás, em observância ao paralelismo das formas, de modo a conferir, também por esta razão, legitimidade à revogação da benesse tributária.



    Outrossim, porque não onerosa a isenção, contrariamente ainda ao argumentado pelas Impetrantes, pode esse benefício ser revogado ou modificado em qualquer tempo. Daí não se reconhecer direito adquirido das contribuintes à exclusão do crédito tributário e nem tampouco as ditas violações ao artigo 178 do Código Tributário Nacional e à Súmula 544 do Supremo Tribunal Federal.



    (...)



    Veja-se que os dispositivos do Decreto nº 65.255/2020 aqui impugnados somente produziram efeitos a partir de 15.01.2021, tendo sido observada a anterioridade nonagesimal. 



    Contudo, o Decreto nº 65.254/2020 foi publicado em 15.10.2020 e entrou em vigor já em 01.01.2021. Assim, malgrado tenha sido observado o princípio da anterioridade do exercício, porquanto iniciada a eficácia da norma somente quando iniciado um novo ano-calendário, ainda não se havia expirado o período de noventa dias contados da publicação da norma indiretamente majoradora, o que revela nítido desrespeito ao primado constitucional da anterioridade nonagesimal. Acertada, portanto, a determinação para que o Decreto nº 65.254/2020 produza efeitos apenas a partir de 14.01.2021.” (e-doc. 81, p. 5-9; grifos nossos).



    8. Assim, somente a partir do reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos, da legislação infraconstitucional e de norma infralegal aplicáveis — Constituição do Estado de São Paulo, Código Tributário Nacional, Lei estadual nº 17.293, de 2020, Decretos estaduais nº 65.254, de 2020, e nº 65.255, de 2020, e Convênio ICMS nº 42, de 2016 — seria possível concluir de forma diversa ao consignado pelo Tribunal de origem, o que é inviável no campo extraordinário, tendo em vista o óbice dos enunciados nº 279 e nº 280 da Súmula do STF. Nesse sentido:



    “Direito tributário. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. ICMS. Isenção. Decretos estaduais 65.254/2020 e 65.255/2020. Legislação infraconstitucional. Súmula 279/STF. I. Caso em exame 1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, o qual tem por objeto acórdão que negou provimento ao recurso. II. Questão em discussão 2. Preenchimento dos pressupostos de admissibilidade do recurso extraordinário com agravo. III. Razão de decidir 3. A petição de agravo não trouxe novos argumentos aptos a desconstituir a decisão agravada, a qual deve ser mantida pelos seus próprios fundamentos. 4. Para ultrapassar o entendimento do Tribunal de origem, seria necessário analisar a causa à luz da interpretação dada à legislação infraconstitucional pertinente e reexaminar os fatos e as provas dos autos (Súmula 279/STF), o que não é cabível em sede de recurso extraordinário. Precedente. IV. Dispositivo 5. Agravo interno a que se nega provimento, com a aplicação da multa de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC/2015.”



    (ARE nº 1.517.489-AgR/SP, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 12/11/2024, p. 18/11/2024; grifos nossos).



    “Direito tributário. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Icms. Benefício fiscal. Revogação. Decretos Estaduais nº 65.254/2020 e nº 65.255/2020. Legalidade. Natureza infraconstitucional da controvérsia. 1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, o qual tem por objeto acórdão que manteve sentença de procedência parcial da ação. 2. Hipótese em que, para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria necessário analisar a legislação infraconstitucional aplicada ao caso, assim como reexaminar fatos e provas constantes dos autos, procedimentos vedados neste momento processual (Súmulas 279 e 280/STF). 3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não houve prévia fixação de honorários advocatícios de sucumbência. 4. Agravo interno a que se nega provimento.”



    (ARE nº 1.471.407-AgR/SP, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 15/04/2024, p. 30/04/2024; grifos nossos).



    “DIREITO TRIBUTÁRIO. IMPOSTO SOBRE A CIRCULAÇÃO DE MERCADORIAS E SERVIÇOS (ICMS). RESTRIÇÕES À ISENÇÃO. NECESSIDADE DE INTERPRETAÇÃO DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL APLICÁVEL. DECRETOS ESTADUAIS Nº 65.254/2020 E 65.255/2020. CONFAZ Nº 42/2016 E LEI Nº 17.293/2020. OFENSA REFLEXA NÃO ENSEJA RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, mormente no que se refere aos óbices das Súmulas nº 279 e 280 do STF. 2. A controvérsia, conforme já asseverado na decisão guerreada, não alcança estatura constitucional. Não há falar em afronta aos preceitos constitucionais indicados nas razões recursais. Compreensão diversa demandaria a análise da legislação infraconstitucional encampada na decisão da Corte de origem e a reelaboração da moldura fática delineada, a tornar oblíqua e reflexa eventual ofensa à Constituição, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Desatendida a exigência do art. 102, III, “a”, da Lei Maior, nos termos da jurisprudência desta Suprema Corte. 3. Agravo interno conhecido e não provido.”



    (ARE nº 1.428.979-AgR/SP, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, j. 22/08/2023, p. 04/09/2023; grifos nossos).



    9. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021, p. 30/11/2021; Rcl nº 24.841-EDAgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020).  



    10. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC.



    11. Ante o exposto, nego provimento ao agravo no recurso extraordinário, na forma do art. 21, § 1º, do RISTF. Sem condenação em honorários advocatícios, por se tratar de mandado de segurança (enunciado nº 512 da Súmula do STF).



    Publique-se.



    Brasília, 28 de abril de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator