Tribunal: STF
Processo: Rcl 77171
Classe: Rcl
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-14
Data de publicação: 2025-03-14

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Reclamação, com pedido de medida liminar, ajuizada pelo Município de Canoas/RS contra decisão proferida pelo Tribunal Superior do Trabalho (Processo 0021013-66.2021.5.04.0201), a qual teria, em tese, violado o decidido nos autos da ADC 16, Rel. Min. CEZAR PELUSO, DJe de 9/9/2011, bem como nas teses fixadas no Tema 246-RG, RE 760.931, Rel. Min. ROSA WEBER, DJe de 12/9/2017 e no Tema 1.118-RG, RE 1.298.647, DJe de 24/02/2025, e o teor da Súmula Vinculante 10.



    Na inicial, a parte reclamante expõe as seguintes alegações de fato e de direito (eDoc. 1):



    “Trata-se de decisão proferida no âmbito do Tribunal Superior do Trabalho, que negou provimento a Agravo de Instrumento interposto pelo Município de Canoas, por entender que a decisão recorrida está em conformidade com os precedentes vinculantes fixados pelo Supremo Tribunal Federal. 



    Contudo, nota-se que órgão colegiado do Tribunal Superior do Trabalho deixou de considerar entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal, notadamente no que se refere a questões relativas à demonstração da omissão na fiscalização do contrato firmado entre a Empregadora e o Ente Público. 



    Portanto, o entendimento confirmado pelo Colendo Tribunal Superior do Trabalho contraria teses fixadas sob o regime de repercussão geral e em sede de controle concentrado de constitucionalidade. 



    Os Juízos Trabalhistas entenderam que o Município de Canoas não se desincumbiu do ônus de provar a fiscalização do contrato, incorrendo em culpa in vigilando, o que foi confirmado até esgotadas as instâncias ordinárias, senão vejamos a decisão reclamada: 



    […]



    A decisão ora reclamada, entendeu pela responsabilização sem a devida comprovação de culpa in eligendo ou in vigilando do MUNICÍPIO DE CANOAS. 



    Ao fim e ao cabo, por fundamentar de maneira genérica, apesar de invocar omissão do Ente Público E FALTA DE PROVAS, o Tribunal Superior do Trabalho acabou por responsabilizar automaticamente o Município de Canoas



    […]



    Portanto, a presente reclamação objetiva a preservação da competência do colendo tribunal superior, garantindo também que a justiça laboral cumpra as teses fixadas pelo STF, assegurando-se que a Administração Pública seja responsabilizada apenas quando comprovada sua falha específica na fiscalização ou supervisão do cumprimento das obrigações trabalhistas pelas empresas contratadas, conforme as exigências legais e contratuais já estabelecidas. 



    As decisões no caso concreto, tanto do Regional quanto do TST, afrontam o que foi decidido pelo STF também neste ponto, pois, no caso dos autos, a responsabilidade subsidiária do ente público encontra-se embasada exclusivamente na ausência de prova da fiscalização do contrato de terceirização”.



    Ao final, no mérito, requer “seja, ao final, julgada procedente a presente ação, reconhecendo-se a violação aos entendimentos firmados nos julgamentos do recursos RE nº 760.931/Dfe RE 1298647/SP, e da ADC nº 16/DF, bem como ao enunciado da Súmula Vinculante nº 10, sendo cassada a decisão reclamada, exorbitante de seu julgado; Subsidiariamente, requer seja determinada medida adequada à solução da controvérsia ora apresentada, nos termos do art. 161, IIII, do RISTF”.



    É o relatório. Decido. 



    A respeito do cabimento de Reclamação para o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a Constituição da República dispõe o seguinte:



    “Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:



    I - processar e julgar, originariamente:



    (…) l) a reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões;”



    “Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei;



    (…) § 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.”



    Veja-se também o art. 988, I, II e III, do Código de Processo Civil:



    “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:



    I - preservar a competência do tribunal;



    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;



    III - garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade;”



    A hipótese presente envolve a autoridade do decidido na ADC 16 (Rel. Min. CEZAR PELUSO, DJe de 9/9/2011), que declarou constitucional o art. 71, § 1º, da Lei 8.666/1993. Em virtude de aplicações interpretativas diversas dos reflexos da matéria decidida em controle concentrado, esse tema foi revolvido por esta CORTE, no julgamento do RE 760.931 (Rel. Min, ROSA WEBER, DJe de 12/9/2017), cuja tese de repercussão geral foi editada: “O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93”.



    Em complemento, no julgamento do RE 1.298.647, Rel. Min. NUNES MARQUES, Tema 1.118-RG, DJe 24/02/2025, o Plenário fixou a seguinte tese vinculante:



    “1. Não há responsabilidade subsidiária da Administração Pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviços contratada, se amparada exclusivamente na premissa da inversão do ônus da prova, remanescendo imprescindível a comprovação, pela parte autora, da efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano por ela invocado e a conduta comissiva ou omissiva do poder público. 



    2. Haverá comportamento negligente quando a Administração Pública permanecer inerte após o recebimento de notificação formal de que a empresa contratada está descumprindo suas obrigações trabalhistas, enviada pelo trabalhador, sindicato, Ministério do Trabalho, Ministério Público, Defensoria Pública ou outro meio idôneo.



    3. Constitui responsabilidade da Administração Pública garantir as condições de segurança, higiene e salubridade dos trabalhadores, quando o trabalho for realizado em suas dependências ou local previamente convencionado em contrato, nos termos do art. 5º-A, § 3º, da Lei nº 6.019/1974.



    4. Nos contratos de terceirização, a Administração Pública deverá: (i) exigir da contratada a comprovação de capital social integralizado compatível com o número de empregados, na forma do art. 4º-B da Lei nº 6.019/1974; e (ii) adotar medidas para assegurar o cumprimento das obrigações trabalhistas pela contratada, na forma do art. 121, § 3º, da Lei nº 14.133/2021, tais como condicionar o pagamento à comprovação de quitação das obrigações trabalhistas do mês anterior".



    Embora assente o entendimento da CORTE no que concerne à necessidade de comprovação real de um comportamento sistematicamente negligente em relação aos terceirizados, bem como da prova do nexo de causalidade entre a conduta comissiva ou omissiva do Poder Público e o dano sofrido pelo trabalhador, a fim de atrair a presunção de responsabilidade do ora reclamante, nos termos do que decidido pelo SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL quando do julgamento da ADC 16, Rel. Min. CEZAR PELUSO, verifica-se que, no caso concreto, as instâncias ordinárias trouxeram fundamentos capazes de afastar a aplicação do referido paradigma.



    Ao analisar a ação trabalhista, o Juízo da 1ª Vara do Trabalho de Canoas/RS prolatou sentença, mantida pelo Tribunal Regional do Trabalho da 2ª Região, na qual assentou (eDoc. 4, fls. 65-68):



    “Responsabilidade do Município. 



    De plano transcrevo a sentença da Juíza do processo de ação civil pública ajuizado pelo Ministério Público contra o Município e Gamp, ID 49fafab: 



    ‘Careceu, o Ente Público municipal (Município de Canoas), de cautela e equilíbrio na formalização dos instrumentos que possibilitaram o repasse de tais verbas à pessoa jurídica que já demonstrava no seu quadro societário originário uma série de indicativos de sua falta de idoneidade. Além disso, houve graves falhas na fiscalização do gestor contratado.(...) Ocorre que, conforme o arcabouço probatório dos autos, o Entre Municipal foi desidioso no exercício de suas atribuições.(...) bastaria uma maior acuidade do entre municipal na busca da origem da empresa e do seu quadro societário, em especial sua formação, em 2007, para verificar a incapacidade técnica da organização (…) A desídia municipal perdurou durante a nova gestão que, mesmo após o ajuizamento da presente ação, não apresentou o desfecho definitivo da situação.(...)Com efeito, é coruscante a falha no seu dever legal e contratual de fiscalização 



    A decisão transcrita seria suficiente para verificação de que o Município de Canoas foi desidioso. 



    A par disto passo a analisar as demais provas dos autos 



    Realizado chamamento público pelo município de Canoas, saiu-se vitorioso o primeiro reclamado (GAMP) e, conforme Termos de Fomento 01/2016 (Lote 01) e 02/2016 (Lote 2), assumiu o gerenciamento assistencial, administrativo e financeiro do Hospital de Pronto Socorro de Canoas Deputado Nelson Marchezan - HPSC, UPA Rio Branco e UPA Caçapava. 



    Assim, a partir de 01.12.2016, houve a substituição da AESC pelo GAMP que assumiu a sucessão dos empregados, inclusive da parte autora, consoante previsão do item “c” do Acordo de Transição e Cooperação anexado no id 465cbe4 nos autos do processo 0020438-63.2018.5.04.0201 e Termo de Referência e Plano Operativo que acompanhou o Edital nº 177/2016. 



    É de conhecimento público e notório a situação precária do GAMP, que envolve a falta de pagamento de salários, atraso do repasse referente a férias, adicional noturno e depósito do fundo de garantia, problemas relacionados ao ponto e péssimas condições de trabalho, inclusive segundo relato da então secretária de saúde, Rosa Groenwaldt (http://oldsite.canoas.rs.gov.br/acessibilidade/noticia/visualizar/id/124741). 



    Em decorrência desta situação e de irregularidades apuradas, em 06.12.2018, foi noticiada pela mídia a deflagração de operação policial (https://www.jornaldocomercio.com/_conteudo/geral/2018/12/660115-grupo-de-saude-que-atua-em-canoase-outros-estados-e-acusado-de-fraude-milionaria.html e www.jornaldocomercio.com/_conteudo/geral/2018/12/660131-grupo-acusado-de-fraudes-em-saude-decanoas-alega-perseguicao-politica.html) em face do primeiro reclamado, o que resultou na prisão dos envolvidos. 



    O Ministério Público, por sua vez, ajuizou Ação Civil Pública, tombada sob n. 008/1.18.0021073-1 e que tramita na 4ª Vara Cível de Canoas, em face dos reclamados, uma vez que nos inquéritos civis e na esfera criminal foram apuradas a desassistência à saúde pública, superfaturamento na aquisição de medicamentos e insumos e malversação de verbas públicas, na qual foi postulado o imediato afastamento dos dirigentes do GAMP da gestão das unidades de saúde de Canoas, bem como determinação para que o município de Canoas assumisse a gestão das unidades de saúde compreendidas nos Termos de Fomento já citados. 



    A tutela provisória postulada foi parcialmente concedida, consoante trecho da decisão abaixo colacionada. 



    ‘Isso posto, defiro, em sede liminar e em parte, os pedidos de tutela antecipada para determinar o imediato afastamento de todos os dirigentes do GAMP da gestão das unidades de saúde de Canoas compreendidas nos Termos de Fomento ns. 01/2016 e 02/2016, sem direito à remuneração oriunda de verbas públicas provenientes dos aludidos Termos de Fomento durante o período de afastamento; determinar que o Município de Canoas/RS assuma, imediatamente, a gestão das unidades de saúde de Canoas compreendidas nos Termos de Fomento ns. 01/2016 e 02/2016, pelo prazo de 180 dias, com envio mensal de relatório dos atos e atividades desenvolvidos e gastos realizados no exercício da gestão (indicação do responsável direto pela gestão, gastos, empenhos, etc.); e para determinar a proibição de novas contratações entre o réu GAMP e os entes públicos da esfera municipal deste Município de Canoas/RS, sob pena de responsabilização dos envolvidos’. 



    Em sentença, proferida em 23.02.2022, foi decretada a rescisão dos Termos de Fomento 01/2016 e 02/2016 e o encerramento da intervenção do Município de Canoas, a quem coube então a gestão das unidades de saúde, além da proibição do GAMP de firmar qualquer parceria com entes públicos. 



    Ainda, nos autos do HC 70080241581 (0389370-77.2018.8.21.7000) a 4ª Câmara Criminal do TJRS observou que o ex-secretário de saúde (gestão 2013/2016) esteve à frente de todo o processo seletivo e um mês após deixar o cargo, teve sua empresa Blue Eyes Assessoria e Gestão em Saúde Ltda contratada pelo GAMP, com remuneração de 65 mil reais mensais e, nos autos do HC 70080277460 (Nº CNJ: 0392958-92.2018.8.21.7000) o des. Relator Rogério Gesta Leal referiu: 



    ‘Os crimes que estão sendo apurados, modo geral, são fruto de estruturada rede de cooperação, hierarquia, gestão e operações muito sofisticadas, envolvendo pessoas físicas e jurídicas, públicas e privadas, muitas vezes evidenciando até atos, fatos e negócios jurídicos aparentemente legais, mas que escondem ilicitudes as mais variadas. Diante do quadro apresentado, necessária a manutenção da medida cautelar de afastamento da função de Secretária Municipal da Saúde de Canoas, tendo vista a complexidade dos fatos investigados e a necessidade de se apurar o envolvimento de cada suspeito no esquema delitivo, assegurando a colheita das provas pertinentes ao caso. Ainda, as interceptações telefônicas revelaram a estreita relação existente entre a Secretária Municipal de Saúde e os integrantes do GAMP, bem como o seu interesse em beneficiá-los e manter a aparência de legalidade nos atos perpetrados pelo Grupo’. 



    Passando à análise dos documentos carreados aos autos pelo Município de Canoas para justificar a ausência de responsabilidade, verifico que a “Certidão Negativa de Débitos relativos aos Tributos Federais e à Dívida Ativa da União” possui validade até 29.11.2016, a “Certidão Negativa de Tributos Imobiliários” possui validade até 31.07.2016, a “Certidão Negativa de Débitos Tributários da Dívida Ativa do Estado de São Paulo” possui validade até 11.08.2016 e a certidão de “Débitos Tributários Não Inscritos na Dívida Ativa do Estado de São Paulo” possui validade até 12.01.2017. 



    Deste modo, denota-se que o município reclamado demonstrou diligência somente na busca de certidões negativas no momento do chamamento público e da contratação do GAMP, que assumiu o gerenciamento assistencial, administrativo e financeiro do Hospital de Pronto Socorro de Canoas e demais unidades de saúde a partir de 01.12.2016, contudo não foi igualmente diligente na fiscalização da idoneidade da empresa, como relatado na sentença de fundo transcrita acima e também não foi diligente no decorrer do contrato, que, aliás, ao que tudo indica, teve irregularidades desde o seu início, uma vez que já em agosto/2017 há a informação de não pagamento de férias aos funcionários. 



    Tal fato fica mais evidente quando analisamos que a penalidade aplicada pelo Município ao GAMP consistente na “suspensão temporária da participação em chamamento público e impedimento de celebrar parceria ou contrato com órgãos e entidades da esfera de governo da administração pública sancionadora, pelo prazo de 2 anos”, somente ocorreu em 15.10.2020, ou seja, posteriormente à ação do Ministério Público. 



    A intervenção do Município, por meio do decreto n. 367, de 11.12.2018, posteriormente revogado pelo decreto n. 31, de 21.01.2021, que designou o Comitê de Intervenção, de igual forma, somente se deu em decorrência da tutela provisória concedida pelo Poder Judiciário nos autos da Ação Civil Pública, e não por iniciativa própria do Município, o que demonstra a sua desídia, que, diga-se de passagem, perdurou inclusive durante a nova gestão, após o ajuizamento da ACP. 



    Ao proferir a sentença na ACP, a Dra. Luciane Di Domenico Hass consignou que ‘em relação ao HPSC, por exemplo, mesmo após 10 meses de pactuação, foram realizadas somente duas reuniões […], o que a toda evidência mostrou-se insuficiente para o correto desempenho de suas atividades fiscalizatórias. […] é possível aferir que até março de 2017 foram realizadas apenas três vistorias que redundaram, inclusive, em auto de infração administrativa. Ou seja, o ente municipal tinha pleno conhecimento das irregularidades perpetradas pelo gestor parceiro’. 



    Logo, vê-se que a Comissão de Acompanhamento e Fiscalização designada pelo decreto n. 78, de 15.03.2017, revogado pelo decreto n. 89, de 26.03.2019, que foi alterado pelos decretos ns. 130, de 29.05.2020, 167, de 06.07.2020 e 85, de 10.03.2021 não atingiu o objetivo para a qual foi criada, pois, muito embora o Município réu tenha anexado aos autos notificações expedidas ao GAMP exigindo providências quanto a descumprimentos contratuais não há nos autos a resposta da contratada, não passando de meros avisos vazios e sem a aplicação de efetivas penalidades. 



    No mais, as atas de reuniões ordinárias e extraordinárias da Comissão de Gestão dos Termos de Fomento 01/2016 e 02/2016 anexadas aos autos referem-se ao período em que já instalada a intervenção, portanto, após instaurado o caos, de modo que em nada acrescenta quanto à análise da responsabilidade do Município pelo adimplemento dos créditos devidos na presente reclamatória. 



    Por outro lado, verifico que foram realizadas apenas 4 (quatro) reuniões da Comissão de Acompanhamento e Fiscalização dos Termos de Fomento 01 e 02, nos dias 22.03.2017, 04.05.2017, 29.05.2017 e 30.06.2017, o que julgo absolutamente insuficiente, em especial diante das notificações expedidas ao GAMP cobrando explicações acerca de irregularidades. 



    O fato é que, muito embora o Município réu assevere que fiscalizou o contrato, da prova produzida nos autos emerge o contrário, pois em todo o período do contrato e até a intervenção (01.12.2016 a 11.12.2018) foram realizadas apenas 4 reuniões da comissão e das notificações expedidas pela municipalidade não se pode inferir que tenham surtido o efeito esperado, seja porque inexiste nos autos a resposta do GAMP com os esclarecimentos solicitados, seja por toda a situação desencadeada. 



    O resultado disso tudo é público e notório: o desrespeito a diversos direitos trabalhistas dos empregados pelo GAMP somada à displicência do Município na fiscalização do contrato culminou com o ajuizamento de uma centena de ações perante esta justiça especializada.”



    Em sede recursal, o 2ª Turma do Tribunal Regional do Trabalho, no ponto aqui relevante, negou provimento ao Recurso Ordinário do ente público, mantendo sua responsabilidade subsidiária essencialmente pelos mesmos fundamentos utilizados na sentença, em acórdão que restou assim ementado (eDoc. 3):



    “MUNICÍPIO DE CANOAS X GAMP. TERMO DE FOMENTO COM BASE NA LEI Nº 13.019/2014. PACTUAÇÃO FRAUDULENTA. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO MUNICÍPIO. Caracterizada a pactuação fraudulenta do Termo de Fomento ajustado entre as partes reclamadas, diante de uma séria de irregularidades e fraudes constatadas durante a sua manutenção, especialmente em relação a direitos trabalhistas, resta caracterizado o desvirtuamento da sua finalidade, não sendo cabível, portanto, o afastamento da responsabilidade do Município com base no inciso XX do art. 42 da Lei nº 13.019/2014.”



    O Tribunal Superior do Trabalho, por sua vez, negou provimento aos recursos interpostos pelo Município, tendo proferido o acórdão reclamado nos seguintes termos (eDoc. 6):



    “AGRAVO INTERNO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. RECURSO DE REVISTA. INTERPOSIÇÃO SOB A ÉGIDE DA LEI Nº 13.467/2017. TERCEIRIZAÇÃO – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA – CULPA IN VIGILANDO COMPROVADA. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADC nº 16, ao declarar a constitucionalidade do artigo 71, § 1º, da Lei nº 8.666/1993, estabeleceu que o mero inadimplemento das obrigações trabalhistas por parte da empresa prestadora de serviços não transfere à Administração Pública, de forma automática, a responsabilidade pelo pagamento do referido débito. Registrou, no entanto, ser possível a imputação da mencionada responsabilidade, quando evidenciada a sua conduta culposa, caracterizada nas hipóteses de culpa in eligendo e in vigilando, não podendo decorrer de mera presunção da culpa. Tal entendimento foi reafirmado quando do julgamento do RE 760931 – Tema 246 da Tabela de Repercussão Geral da excelsa Corte. Na hipótese dos autos, constata-se a perfeita adequação entre o acórdão proferido pelo Tribunal Regional e a tese fixada pelo STF no Tema 246, tendo em vista que a responsabilidade subsidiária da Administração Pública não foi reconhecida de forma automática, mas em razão de o ente público não ter cumprido o seu dever de fiscalizar, razão pela qual o TRT de origem entendeu por caracterizada a culpa in vigilando. Significa dizer que o entendimento contido no acórdão regional revela harmonia com o sedimentado na Súmula 331, V, do TST e com a tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 246. Adoção do teor restritivo do artigo 896, § 7º, da CLT e da Súmula 333 do TST. Agravo interno não provido.”



    Assim, no contexto destes autos, em que a reclamante não fez uma escolha idônea da prestadora de serviços, culminando em investigação policial, constatação de fraudes contratuais e intervenção do Município, não se evidencia a violação teratológica dos paradigmas suscitados.



    Como já assentado pela CORTE, “a reclamação não pode ser utilizada como sucedâneo de recurso ou de ações judiciais em geral, tampouco para reanálise de fatos e provas” (Rcl 53.076-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe de 29/6/2022), o que seria necessário, no presente caso, para concluir de forma distinta das instâncias ordinárias.



    Dessa forma, a postulação não passa de simples pedido de revisão do entendimento aplicado na origem, o que confirma a inviabilidade desta ação. Esta CORTE já teve a oportunidade de afirmar que a Reclamação tem escopo bastante específico, não se prestando ao papel de simples substituto de recursos de natureza ordinária ou extraordinária (Rcl 6.880-AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Plenário, DJe de 22/2/2013).



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO À RECLAMAÇÃO. 



    Nos termos do art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispenso a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República.



    Publique-se. 



    Brasília, 14 de março de 2025.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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