Tribunal: STF
Processo: SL 1851
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-30
Data de publicação: 2025-12-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de pedido de suspensão de liminar formulado pela Defensoria Pública do Estado de São Paulo, com o intuito de sustar os efeitos da decisão proferida pelo Presidente da Seção de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos autos da Ação Civil Pública nº 1063655-37.2018.8.26.0053, que atribuiu efeito suspensivo ao Recurso Extraordinário interposto pelo Estado de São Paulo.
A Defensoria sustenta que a decisão é extemporânea, viola a Súmula 635 do STF e desconsidera provas robustas sobre a continuidade das práticas de violência, inclusive relatórios recentes de inspeções realizadas em 2025, que apontam agressões físicas, uso de armas menos letais, bombas de gás, cães para intimidação e humilhações sistemáticas em diversas unidades prisionais. Alega a resistência do Estado em criar o Comitê e o Mecanismo Estadual de Prevenção e Combate à Tortura, previstos na Lei 12.847/2013, bem como a ausência de mecanismos efetivos de controle externo sobre a atuação do GIR. Afirma que a manutenção do efeito suspensivo perpetua grave lesão à ordem, à saúde e à segurança públicas, além de violar princípios constitucionais como a dignidade da pessoa humana, a integridade física e moral dos presos e a vedação ao anonimato, considerando que os agentes do GIR atuam mascarados e sem identificação.
Por fim, defende sua legitimidade para manejar o pedido de suspensão de liminar, com base na Constituição Federal e na Lei Complementar 80/1994, argumentando que sua missão institucional é a defesa dos direitos humanos e da população vulnerável. Requer, ao final, a suspensão da decisão que atribuiu efeito suspensivo ao recurso do Estado, restabelecendo a eficácia do acórdão da 10ª Câmara do TJSP, com prazo residual para cumprimento das obrigações impostas.
O Estado de São Paulo apresentou manifestação na qual sustenta, preliminarmente, a ilegitimidade ativa da Defensoria Pública para propor tal pedido, com base no art. 4º da Lei 8.437/1992 e na jurisprudência consolidada do STF, que restringe a legitimidade às pessoas jurídicas de direito público e ao Ministério Público, admitindo exceções apenas para defesa de prerrogativas institucionais, o que não se verifica no caso concreto. Alega a inadequação da via eleita, pois o pedido de suspensão não pode ser utilizado como sucedâneo recursal para impugnar decisão que atribuiu efeito suspensivo a recurso extraordinário, conforme reiterados precedentes do STF. No mérito, o Estado defende que não há grave lesão à ordem, saúde, segurança ou economia públicas, mas sim a necessidade de resguardar o erário diante de determinações ineficazes e onerosas. Destaca que a imposição de câmeras corporais nos coletes dos agentes do GIR é tecnicamente inviável, devido ao uso de escudos balísticos que obstruem a gravação, e que já existe política de videomonitoramento ambiental nas unidades prisionais. Afirma que foi editada a Resolução SAP nº 56/2025, que regulamenta gravações por ângulos múltiplos, utilizando dispositivos móveis, solução considerada mais adequada e segura.
Salienta que a decisão impugnada pelo pedido da Defensoria invade a esfera de formulação de políticas públicas, impondo obrigações minuciosas que comprometem a eficiência administrativa e a segurança institucional. Ressalta o risco de vazamento de informações sensíveis decorrente da exigência de comunicação prévia das operações e envio indiscriminado de gravações, o que fragiliza a atuação do Estado frente à criminalidade organizada. Aduz que, sob a ótica financeira, o cumprimento literal do acórdão implicaria custos elevados e desproporcionais, estimados em dezenas de milhões de reais, enquanto a solução administrativa adotada pelo Estado representa investimento significativamente menor.
Por fim, aponta a correlação do caso com a ADPF 347, que reconheceu o estado de coisas inconstitucional do sistema prisional e resultou na homologação do Plano “Pena Justa” pelo STF, plano que afastou a obrigatoriedade de câmeras corporais para todos os policiais penais, justamente por questões de segurança e custo. Argumenta que a manutenção do efeito suspensivo concedido ao recurso extraordinário é medida necessária para evitar decisões conflitantes e assegurar a competência do STF na matéria.
A Procuradoria-Geral da República opinou pelo não conhecimento do pedido, em parecer que recebeu a seguinte ementa (eDOC 111):
"Suspensão de Liminar. Ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público de São Paulo contra o Estado de São Paulo. Ilegitimidade ativa da Defensoria Pública para formular pedido de suspensão de liminar, por não se tratar de hipótese de defesa de suas prerrogativas institucionais. Parecer por que o pedido não seja conhecido."
É o relatório. Decido.
Inicialmente, ressalto que, embora existam precedentes desta Corte que negam à Defensoria Pública legitimidade para requerer suspensão de segurança em defesa de seus assistidos — reconhecendo-a apenas para impedir decisões que violassem suas prerrogativas institucionais —, este Supremo Tribunal Federal, em decisões recentes, tem admitido a legitimidade ativa da Defensoria Pública para formular pedido de suspensão de liminar ou de segurança, desde que o interesse público tutelado esteja vinculado ao exercício de suas competências constitucionais e à proteção de grupos socialmente vulneráveis. Nessa linha de consideração, destaca-se o seguinte trecho do elucidativo voto proferido pelo e. Min. Luís Roberto Barroso no julgamento da STP 1.007-MC-Ref, Plenário, DJe de 19.08.2024:
"2. Ainda que o dispositivo mencione expressamente o Ministério Público e a pessoa jurídica de direito público interessada, considero que a Defensoria Pública é parte legítima para requerer a suspensão da decisão, nos casos em que o interesse público defendido esteja ligado ao exercício de suas competências constitucionais. Seguindo essa lógica, sua atuação nas medidas de contracautela é legítima em duas hipóteses: (i) na defesa de interesse institucional próprio; e (ii) na tutela dos necessitados, na qualidade de custus vunerabilis, de forma coerente com sua competência para “a promoção dos direitos humanos e a defesa, em todos os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, de forma integral e gratuita, aos necessitados” (art. 134, caput, da Constituição). 
3. Quanto à segunda hipótese, apesar de haver decisão desta Corte que, com base em interpretação gramatical do art. 4º da Lei nº 8.437/1992, deixou de reconhecer a legitimidade da Defensoria Pública, revisitei a questão ao admitir a atuação da instituição como custus vulneabilis na SL 1.696 (sob minha relatoria, j. em 30.12.2023). De fato, o dispositivo em questão deve receber interpretação que preserve a legitimidade da Defensoria Pública para requerer a suspensão de decisões judiciais na defesa de grupos socialmente vulneráveis. Essa leitura é coerente com o perfil constitucional que a Emenda Constitucional nº 80/2014 atribuiu à instituição, além de ser mais favorável à efetividade de direitos fundamentais dos necessitados."(grifei). 
Portanto, compreendo que a Defensoria Pública é parte legítima para formular pedido de suspensão, especialmente quando houver convergência entre o interesse público primário e a proteção dos direitos fundamentais de grupos vulneráveis.
De igual forma, ainda que este Tribunal entenda, em regra, não ser cabível a formulação de pedido suspensivo quando o ente público requerente figura como autor da ação principal, considero que as peculiaridades do caso concreto autorizam, de forma excepcional, o conhecimento da medida.
Superadas essas questões, passo a análise do pedido.
A sólida jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal considera que o incidente de contracautela é via processual autônoma que visa resguardar o interesse público primário em causas contra o Poder Público e seus agentes. Trata-se de medida condicionada à demonstração de que o ato impugnado carregue em si risco elevado à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas. Essa compreensão harmoniza-se com o disposto no artigo 4º, caput, da Lei nº 8.437/92, que estabelece:
“Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.”
Na mesma direção, dispõe o art. 297, caput, do Regimento Interno deste Tribunal:
“Art. 297, do RISTF. Pode o Presidente, a requerimento do Procurador-Geral, ou da pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, suspender, em despacho fundamentado, a execução de liminar, ou da decisão concessiva de mandado de segurança, proferida em única ou última instância, pelos tribunais locais ou federais”. (grifei). 
Observe-se que, nos termos dos arts. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1991 e do art. 297 do RISTF, a contracautela tem natureza jurídico-processual excepcional. O tipo de cognição permitido por esta via estreita limita-se a constatar a probabilidade e a gravidade do risco representado, portando juízo mínimo sobre a matéria de fundo que perfaz a controvérsia.
A doutrina também reforça esse entendimento, como assinala Leonardo Carneiro da Cunha:
“(...) o pedido de suspensão cabe em todas as hipóteses em que se concede tutela provisória contra a Fazenda Pública ou quando a sentença produz efeitos imediatos, por ser impugnada por recurso desprovido de efeito suspensivo automático. Daí se poder dizer que, hoje em dia, há a suspensão de liminar, a suspensão de segurança, a suspensão de sentença, a suspensão de acórdão, a suspensão de cautelar, a suspensão de tutela antecipada e assim por diante.
O pedido de suspensão destina-se a sobrestar a eficácia de decisões provisórias ou não definitivas. Não deve ser utilizado para suspender execuções definitivas.
(...) Rigorosamente, o pedido de suspensão destina-se a tutelar interesse difuso, ostentando, portanto, natureza de uma postulação coletiva.O pedido de suspensão não tem natureza recursal, por não estar previsto em lei como recurso e, igualmente, por não gerar a reforma, a anulação nem a desconstituição da decisão. (...) o pedido de suspensão consiste numa ação cautelar específica destinada, apenas, a retirar da decisão sua executoriedade; serve, simplesmente, para suspender a decisão, mantendo-a, em sua existência, incólume. No pedido de suspensão, há uma pretensão específica à cautela pela Fazenda Pública.
Ao apreciar o pedido de suspensão de liminar, o presidente do tribunal examina se houve grave lesão à ordem, à saúde, à economia ou à segurança públicas. Tradicionalmente, a jurisprudência entende que o presidente do tribunal, ao analisar o pedido de suspensão, não adentra o âmbito da controvérsia instalada na demanda, não incursionando o mérito da causa principal.
O pedido de suspensão funciona, por assim dizer, como uma espécie de ‘cautelar ao contrário’, devendo, bem por isso, haver a demonstração de um periculum in mora inverso, caracterizado pela ofensa a um dos citados interesses públicos relevantes e, ainda, um mínimo de plausibilidade na tese da Fazenda Pública, acarretando um juízo de cognição sumária pelo presidente do tribunal. (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A fazenda pública em juízo. 21.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2024, p. 535-542, grifei). 
Consolidou-se, ainda, o entendimento de que, por essa via processual, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, é necessário que a controvérsia do processo subjacente seja de natureza constitucional, a fim de determinar-se a competência do Presidente deste Supremo Tribunal Federal, e que a decisão tenha sido proferida por Tribunal (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia). Sobreleva transcrever importante lição da i. Ministra Rosa Weber quando da apreciação da SL 1595, Plenário, DJe 3.5.2023:
“Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).” 

No caso em análise, a controvérsia decorre de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo em litisconsórcio com a Defensoria Pública do Estado de São Paulo, cujo objeto é a imposição de obrigações ao Estado para regulamentar a atuação do Grupo de Intervenção Rápida (GIR), vinculado à Secretaria de Administração Penitenciária, diante de reiteradas denúncias de tortura, maus-tratos e violações aos direitos fundamentais das pessoas privadas de liberdade.
A sentença de primeiro grau acolheu parcialmente os pedidos, impondo medidas como: gravação criptografada das operações do GIR com câmeras corporais; comunicação prévia ou imediata das incursões às autoridades competentes; restrição ao uso de cães apenas para busca de entorpecentes ou contenção em casos extremos; proibição de revistas em familiares e visitantes; e inclusão de conteúdo de direitos humanos na formação dos agentes. O acórdão da 10ª Câmara de Direito Público do TJSP confirmou a maior parte dessas determinações, reconhecendo a notoriedade e gravidade das práticas abusivas do GIR, e concedeu efeito ativo para cumprimento das obrigações no prazo de um ano, sob pena de multa diária de R$ 25.000,00.
Posteriormente, a Presidência da Seção de Direito Público do TJSP, após admitir os recursos extraordinários, deferiu efeito suspensivo ao recurso do Estado, alegando risco de dano ao erário e ausência de urgência na implementação das medidas. 
É precisamente nesse ponto que se evidencia o risco qualificado apto a justificar a atuação desta Presidência.
Com efeito, a decisão ora impugnada, ao atribuir efeito suspensivo ao recurso extraordinário do Estado de São Paulo, tem o potencial de produzir grave lesão à saúde e à segurança públicas, na medida em que interrompe a eficácia de medidas judiciais destinadas a prevenir a reiteração de práticas violentas, abusivas e ilegais no âmbito do sistema prisional, como expressamente reconhecido no acórdão proferido pela 10ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo (eDOC 83, pp. 31-33):

(...) “os documentos juntados durante a tramitação do processo, muitos dos quais instruídos não só com os relatos uníssonos de dezenas de presos e seus familiares, mas também com acervo fotográfico de ferimentos em múltiplos sentenciados, individualmente [os documentos] abordados na sentença, cujos termos não serão aqui transcritos para evitar repetições desnecessárias, não deixam sombra de dúvidas de que a atuação do GIR, criado para, entre outras finalidades, evitar a ocorrência de um novo massacre por forças militares, como o do Carandiru/1992, tem se dado com excessos e abusos, em violação a direitos fundamentais irrenunciáveis, inalienáveis, universais e indivisíveis , a reclamar a intervenção judicial pretendida pelo MPSP por esta via. 
Para além da farta prova documental, que é oriunda de vários órgãos/entidades e convergente em um mesmo sentido, avulta que parcela dos fatos em exame nestes autos, como a intervenção por vezes truculenta do GIR, tem até mesmo notoriedade, com ampla veiculação na imprensa. 
Não é possível, portanto, concordar com o argumento de que as provas produzidas são insuficientes ou frágeis para sustentar a condenação; ao revés, descrevem, com riqueza de detalhes, excessos cometidos ao longo do tempo pelo GIR, documentados pelos relatos das vítimas, pela análise técnica dos profissionais de diversos órgãos envolvidos no combate e na prevenção à violação de direitos humanos e, sobretudo, por acervo fotográfico”. (grifei). 

Conforme amplamente demonstrado nos autos, a atuação do Grupo de Intervenção Rápida (GIR) tem sido objeto, ao longo de anos, de denúncias consistentes, apurações administrativas e relatórios de inspeção que apontam a ocorrência reiterada de agressões físicas, maus-tratos, uso desproporcional de força, intimidações e humilhações sistemáticas contra pessoas privadas de liberdade. Registros mais recentes, inclusive inspeções realizadas no ano de 2025, indicam a persistência dessas práticas, afastando qualquer alegação de superação do quadro fático que ensejou a condenação.
Nesse cenário, a suspensão da eficácia das obrigações impostas pelo acórdão da 10ª Câmara de Direito Público do TJSP não representa simples neutralização de efeitos patrimoniais ou administrativos, mas sim a supressão temporária de mecanismos mínimos de controle, transparência e responsabilização sobre uma força estatal cuja atuação se dá em ambiente de elevada vulnerabilidade institucional e humana.
A gravidade da lesão transcende, portanto, o plano abstrato da ordem jurídica, projetando-se concretamente sobre a integridade física e psíquica das pessoas custodiadas, mas também sobre a segurança institucional e funcional dos próprios agentes públicos, que passam a atuar sem os instrumentos de registro e fiscalização aptos a resguardar tanto os direitos dos presos quanto a legitimidade e a legalidade da atuação estatal. Como bem assentado no acórdão da 10ª Câmara de Direito Público do TJSP, os mecanismos de gravação e controle não se destinam apenas à repressão de abusos, mas igualmente à proteção dos agentes contra acusações infundadas, fortalecendo a confiança institucional e a segurança jurídica.
Registre-se, ainda, que a manutenção da decisão impugnada perpetua quadro institucional lesivo à saúde e à segurança públicas, em violação direta aos valores constitucionais da dignidade da pessoa humana, da vedação à tortura e aos tratamentos cruéis, desumanos ou degradantes, além de comprometer o dever estatal de proteção simultânea das pessoas privadas de liberdade e dos agentes responsáveis pela custódia.
Por fim, cumpre destacar que o argumento do Estado de São Paulo relativo à suposta lesão ao erário não se sobrepõe ao risco concreto e imediato à saúde e à segurança públicas, sobretudo quando as medidas impostas se destinam a prevenir danos graves, irreversíveis e de difícil reparação, como a prática de tortura e maus-tratos.
Diante desse quadro, presentes os pressupostos legais e regimentais, impõe-se a suspensão da decisão que atribuiu efeito suspensivo ao recurso extraordinário interposto pelo Estado de São Paulo, a fim de restabelecer a eficácia do acórdão proferido pela 10ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assegurando-se o cumprimento das obrigações ali impostas.
No que se refere ao prazo para cumprimento das obrigações impostas no Acórdão da 10ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, observa-se que o referido julgado fixou o lapso de 1 (um) ano, contado da data de sua publicação, ocorrida em 22.11.2024 (eDOC 83, p. 43). A fluência desse prazo, contudo, foi interrompida pela decisão superveniente que atribuiu efeito suspensivo ao recurso extraordinário interposto pelo Estado, em 05.09.2025 (eDOC 95, p. 38).
Restabelecida, por meio da presente decisão, a eficácia do acórdão recorrido, impõe-se a fixação de prazo que, à luz dos princípios da razoabilidade e da segurança jurídica, seja suficiente para viabilizar o cumprimento das determinações judiciais, sem esvaziar a tutela deferida nem impor ônus operacional desproporcional ao ente público. Considerada a complexidade das providências exigidas, entendo adequado estabelecer novo prazo de 180 (cento e oitenta) dias, a contar da publicação desta decisão.
Ante o exposto, defiro o pedido para suspender os efeitos da decisão proferida pela Presidência da Seção de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, que atribuiu efeito suspensivo ao recurso extraordinário interposto pelo Estado de São Paulo, restabelecendo-se a eficácia do acórdão proferido pela 10ª Câmara de Direito Público daquele Tribunal, com a fixação do prazo de 180 (cento e oitenta) dias, contados da publicação desta decisão, para o cumprimento das obrigações ali impostas.


Publique-se.
Brasília, 30 de dezembro de 2025.

Ministro Edson Fachin
Presidente
Documento assinado digitalmente