Tribunal: STF
Processo: ADI 7687
Classe: ADI
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-05-22
Data de publicação: 2025-05-22

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido cautelar, proposta pela Confederação Nacional dos Servidores e Funcionários Públicos das Fundações, Autarquias e Prefeituras Municipais (CSPM), em face dos artigos 2º e 6º, incisos I e II, da Lei Complementar estadual nº 262, de 2022, do Estado do Piauí (na sua redação original e com as alterações promovidas pela Lei Complementar estadual nº 288, de 2023). 



    2. Eis o teor da norma impugnada:



    “Art. 2º Fica a Microrregião de Água e Esgoto do Piauí-MRAE constituída pelo Estado do Piauí e por todos os municípios piauienses.



    [...]



    Art. 6º O Colegiado Microrregional é a instância máxima da entidade intergovernamental e deliberará com a presença de representantes de entes da Federação que, somados, detenham pelo menos mais da metade do número total de votos do Colegiado, sendo que:



    I – o Estado do Piauí terá número de votos equivalente a 40% (quarenta por cento) do número total de votos; e 



    II - os Municípios terão número de votos equivalentes a 60% (sessenta por cento) dos votos totais. (Redação alterada pela Lei Complementar n. 288, de 14 de novembro de 2023)



    § 1º Cada Município terá direito a pelo menos um voto no Colegiado Microrregional. 



    § 2º E defeso que Município detenha votos em número superior a 5% (cinco por cento) do total de votos que o conjunto de Municípios detenha no Colegiado Microrregional. (Redação alterada pela Lei Complementar n. 288, de 14 de novembro de 2023) 



    § 3º As deliberações exigirão número de votos superior à metade do total de votos do Colegiado Microrregional, com exceção das matérias dos incisos VII a X do caput do art. 7º, cujas deliberações exigem número de votos equivalente a 3/5 (três quintos) do total de votos do Colegiado Microrregional.



    [...]



    § 5º O Regimento Interno pode prever outras hipóteses de quórum qualificado.



    [...]



    § 7º O Regimento Interno poderá disciplinar outros critérios para a definição do número de votos dos Municípios. (Redação acrescentada pela Lei Complementar n. 288, de 14 de novembro de 2023).”.



    3. Conforme expõe o requerente, a norma impugnada tem como objeto a instituição da Microrregião de Água e Esgoto do Piauí (MRAE) e o estabelecimento de sua estrutura de governança. 



    4. Apesar de sua aderência parcial com o desenho constitucional do sistema brasileiro de saneamento básico (inclusive com a Lei Geral de Saneamento Básico - Lei nº 11.445, de 2007), a lei complementar piauiense conteria dois vícios que violam justamente esse desenho e esse sistema, quais sejam: “(A) a transformação da prestação regionalizada microrregional em única Macrorregião de saneamento que engloba o Estado do Piauí e seus 224 Municípios; e (B) o desequilíbrio proporcional de votos do Estado do Piauí dentro da formação da vontade decisional da assembleia do Colegiado Microrregional que impõe super representatividade a este ente federativo em prejuízo direto de todos os demais, não merecendo manterem-se em vigor posto violam frontalmente os artigos 12, 19, caput, 20, 22, incisos I, V e X, e 38, caput e parágrafo único, da Constituição do Estado do Piauí” (e-doc. 1, p. 10).



    5. De acordo com a CSPM, o art. 2º da Lei Complementar estadual nº 262, de 2022, do Estado do Piauí em vez de criar uma microrregião (a MRAE), instituiu uma macrorregião que englobaria o Estado do Piauí e todos os seus 224 (duzentos e vinte e quatro) Municípios. Assim, a forma como o ato normativo impugnado desenhou a MRAE descaracterizaria a ideia constitucional de microrregionalização e seria incompatível com o conceito constitucional de microrregião - que pressupõe agrupamentos menores e territorialmente coerentes de municípios (art. 38, caput e parágrafo único, da Constituição).



    6. Quanto ao art. 6º, incisos I e II da Lei Complementar estadual nº 262, de 2022 (com a redação dada pela Lei Complementar estadual nº 288, de 2023), a CSMP aponta que o vício de inconstitucionalidade estaria na proporção de distribuição de votos no “Colegiado Microrregional” da MRAE. O ato normativo impugnado dispôs que o Estado do Piauí “terá número de votos equivalente a 40% (quarenta por cento) do número total de votos”, enquanto os Municípios “terão número de votos equivalentes a 60% (sessenta por cento) dos votos totais”.



    7. Para a requerente, a distribuição de votos geraria um desequilíbrio no pacto federativo, comprometendo o federalismo cooperativo e a autonomia municipal previstos nos artigos 19, caput, 20 e 22, da Constituição.



    8. Ao final, a requerente fez os seguintes pedidos:



    “A) A concessão de Medida Cautelar, nos termos do art. 10, 5 3º, da Lei n. 9.868/99, para suspender a eficácia do texto impugnado (artigos 2º e 6º, incisos I e II, da Lei Complementar do Estado do Piauí n. 262, de 30 de março de 2022) sem a pronúncia de nulidade, até o julgamento final da presente Ação Direita de Inconstitucionalidade, bem como a aplicação do rito abreviado do art. 12 da Lei n. 9.868/99; 



    B) Requer seja oficiado o Estado do Piauí e a Assembleia Legislativa do Piauí para prestarem informações no prazo legal, na forma do art. 6º da Lei n. 9.868/99; 



    C) Depois de colhidas as informações necessárias, seja ouvida a Procuradoria-Geral da República para oferecer d. parecer; 



    D) Dadas a relevância e a repercussão estadual da matéria, após a apreciação do pedido de medida cautelar e de colhidas as informações, caso seja da conveniência, que sejam adotadas as providências do art. 99, 519, da Lei n. 9.868/99; e 



    E) Ao final, requer seja confirmada expressamente a Medida Cautelar, e julgada PROCEDENTE a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade para declarar a inconstitucionalidade sem pronúncia de nulidade dos artigos 2º e 6º, incisos I e ll, da Lei Complementar do Estado do Piauí n. 262, de 30 de março de 2022, suspendendose sua aplicação até que a Assembleia Legislativa do Piauí (ALEPI) venha se manifestar legislativamente sobre a situação inconstitucional, eis que violam frontalmente os artigos 1º, 19. caput, 20, 22. Incisos I. V e X. e 38, caput e parágrafo único, da Constituição do Estado do Piauí” (e-doc. 1, p. 27-28). 



    9. Adotado o rito do art. 12 da Lei nº 9.868, de 1999 (e-doc. 31) foram solicitadas informações ao Governador e à Assembleia Legislativa do Estado do Piauí, bem como determinou-se a abertura de vista dos autos à Advocacia-Geral da União e à Procuradoria-Geral da República.



    10. A Assembleia Legislativa (e-doc. 36) e o Governador (e-doc. 45) do Estado do Piauí apresentaram informações defendendo a constitucionalidade dos dispositivos impugnados e, consequentemente, a improcedência da ação direta.



    11. A Advocacia-Geral da União se posicionou pelo não conhecimento da ação direta (diante da ilegitimidade ativa da requerente) e, no mérito, pugnou pela improcedência dos pedidos (e-doc. 40). 



    12. Já a Procuradoria-Geral da República limitou-se a opinar pelo não conhecimento da ação direta, em manifestação assim ementada (e-doc. 48):



    “Ação direta de inconstitucionalidade. Leis Complementares n. 262/2022 e n. 288/2023, do Piauí, que dispõem sobre a Microrregião de Águas e Esgoto (MRAE) daquela unidade federativa. Ilegitimidade ativa da Confederação Nacional dos Servidores e Funcionários Públicos das Fundações, Autarquias e Prefeituras Municipais – CSPM. Falta de pertinência temática entre os objetivos institucionais da CSPM e o objeto da norma impugnada. Parecer por que a ação não seja conhecida” (e-doc. 48, p. 1).



    Feito o relatório do essencial, passo a decidir.



    13. A partir da leitura do ato normativo impugnado e do pedido formulado pela requerente, verifica-se que a questão constitucional em debate consiste em saber se o desenho institucional conferido à Microrregião de Água e Esgoto do Piauí (MRAE) - nos termos dos artigos 2º e 6º, incisos I e II, da Lei Complementar estadual nº 262, de 2022, do Estado do Piauí (na sua redação original e com as alterações promovidas pela Lei Complementar estadual nº 288, de 2023) - viola as normas constitucionais que dispõem sobre a formação de microrregiões para gestão de interesses comuns e a autonomia municipal.



    14. Pois bem. Ao analisar os pedidos e a questão constitucional submetida a esta Corte, entendo que a presente ação direta não deve ser conhecida, considerando que a requerente não preenche, no presente caso, um dos requisitos exigidos para ter reconhecida sua legitimidade ativa na espécie.



    15. Sobre a questão, recordo que o art. 103 da Constituição estabelece, em rol taxativo, os legitimados ativos que possuem a capacidade processual de propositura das ações de controle concentrado. Após as alterações promovidas pela EC nº 45/2004, os legitimados são: (i) o Presidente da República; (ii) a Mesa do Senado Federal; (iii) a Mesa da Câmara dos Deputados; (iv) a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal; (v)'o Governador de Estado ou do Distrito Federal; (vi)'o Procurador-Geral da República; (vii) o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; (viii) os partidos políticos com representação no Congresso Nacional; e (ix)'a confederação sindical ou a entidade de classe de âmbito nacional. 



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    16. Em relação às confederações sindicais ou entidades de classe de âmbito nacional, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, ao interpretar o art. 103, inciso IX, da Constituição (bem como o art. 2º da Lei nº 9.868/1999), impôs a necessidade de observância de certos requisitos para a comprovação da capacidade processual dessas entidades, a saber: (i) representação de categoria que seja qualificada como empresarial ou profissional (ADI nº 4.294 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, j. 01/07/2016, p. de 05/09/2016); (ii) representação que abranja a totalidade da categoria empresarial ou profissional (ADI nº 5.320 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, j. 25/11/2015, p. 07/12/2015); (iii) caráter nacional da representatividade, com a presença da entidade em pelo menos 9 (nove) estados da federação (ADI nº 4.230 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 01/08/2011, p. 14/09/2011); e (iv) pertinência temática entre as finalidades institucionais da entidade e o objeto da ação direta ou da arguição (ADI nº 4.722 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 02/12/2016, p. 15/02/2017). 



    17. Verifica-se, ainda, especificamente quanto ao requisito da pertinência temática, que o Supremo Tribunal Federal exige a correlação direta entre as finalidades institucionais da entidade e o objeto da ação direta ou da arguição. Se a relação for mediata, indireta ou oblíqua, o caso é de não conhecimento da ação, por ausência de legitimidade ativa. Nesse sentido, cito os seguintes precedentes: ADI 6.203/PB, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, j. 09/03/2022, p. 17/03/2022; ADI 6.249/DF AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 22/11/2022, p. 01/12/2022; ADI nº 6.109/DF AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandoski, Tribunal Pleno, j. 31/05/2019, p. 27/06/2019; dentre outros.



    18. No presente caso, verifico que a Confederação Nacional dos Servidores e Funcionários Públicos das Fundações, Autarquias e Prefeituras Municipais (CSPM), tem como finalidade institucional “a coordenação do somatório das entidades a ela filiadas da Categoria Profissional dos Servidores e Funcionários Públicos das Fundações Municipais, Autarquias Municipais e Prefeituras Municipais nas cidades que pertençam aos seus filiados no território nacional” (e-doc. 5, p. 1).



    19. Portanto, é perfeitamente constatável que a finalidade institucional da CSPM - que está expressamente disposta no art. 4º de seu estatuto social - não possui relação direta com o objeto da presente ação direta - saber se o desenho institucional conferido à Microrregião de Água e Esgoto do Piauí (MRAE) viola as normas constitucionais que dispõem sobre a formação de microrregiões para gestão de interesses comuns e a autonomia municipal.



    20. A ilegitimidade ativa da requerente também foi apontada, nesses termos, pela Advocacia-Geral da União em sua manifestação. In verbis:



    “15. Inicialmente, vale observar que a Confederação Nacional dos Servidores e Funcionários Públicos das Fundações, Autarquias e Prefeituras Municipais - CSPM não detém legitimidade para a propositura da presente ação direta de inconstitucionalidade, à míngua da comprovação de sua pertinência temática. 



    16. O Capítulo IV do seu Estatuto Social (e-doc. 5, fl. 1) revela que sua finalidade consiste na coordenação do somatório das entidades a ela filiadas da categoria profissional dos servidores e funcionários públicos das fundações municipais, autarquias municipais e prefeituras municipais nas cidades que pertençam aos seus filiados no território nacional. 



    17. No entanto, as normas questionadas não guardam relação com os interesses específicos das categorias representadas pela Confederação Nacional dos Servidores e Funcionários Públicos das Fundações, Autarquias e Prefeituras Municipais. Conforme relatado, as normas sob invectiva referem-se à criação de microrregião para prestação regionalizada dos serviços de fornecimento de água e saneamento básico, com divisão de responsabilidades entre o Estado e os municípios. 



    18. Dessa forma, não estando demonstrada a pertinência temática entre os objetivos da associação e a legislação impugnada, deve ser reconhecida a ilegitimidade ativa, com a consequente extinção desta ação direta. Nesse sentido, por oportuno, é a jurisprudência firmada por este Supremo Tribunal Federal, a seguir exemplificada:



    [...]



    19. Dessa maneira, a presente ação direta não deve ser conhecida” (e-doc. 40, p. 5-6, destaquei).



    21. Da mesma forma, a Procuradoria-Geral da República apontou a falta de correspondência entre os objetivos institucionais da requerente e o objeto da presente ação direta, nos seguintes termos:



    “A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é consolidada no sentido de que, para atender a legitimidade prevista no art. 103, IX, da Constituição, deve haver pertinência temática entre os objetivos institucionais da confederação sindical e o conteúdo da norma impugnada.



    Segundo o seu Estatuto (peça 5), a Confederação Nacional dos Servidores e Funcionários Públicos das Fundações, Autarquias e Prefeituras Municipais – CSPM, requerente desta ação direta, corresponde a uma “entidade sindical de terceiro grau com prazo de duração indeterminado, sendo sua finalidade a coordenação do somatório das entidades a ela filiadas da Categoria Profissional dos Servidores e Funcionários Públicos das Fundações Municipais, Autarquias Municipais e Prefeituras Municipais nas cidades que pertençam aos seus filiados no territorial nacional” (art. 4º). A confederação tem por finalidade coordenar, no território nacional, as entidades representativas de servidores públicos municipais. Não se verifica, portanto, referibilidade direta entre os objetivos estatutários da requerente e as normas impugnadas, que disciplinam a Microrregião de Água e Esgoto do Piauí. O vínculo, se presente, seria indireto ou mediato, insuficiente para atender ao requisito da pertinência temática” (e-doc. 48, p. 5, grifei).



    22. Finalmente, destaco que esta Corte, na ADPF nº 480/RJ AgR (Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 13/08/2018, p. 24/04/2018), já teve oportunidade de atestar a ilegitimidade ativa da própria CSPM em ação direta cujo ato normativo impugnado tratava da definição de pequeno valor para fins de pagamento de débitos judiciais de Fazenda Pública municipal. Ali, igualmente, reconheceu-se a ausência de pertinência temática entre as finalidades institucionais da entidade e o objeto daquela ação direta.



    23. Nesse sentido, diante da ausência de correlação direta entre as finalidades institucionais da requerente e o tema tratado na Lei Complementar estadual nº 262, de 2022, entendo que a Confederação Nacional dos Servidores e Funcionários Públicos das Fundações, Autarquias e Prefeituras Municipais (CSPM) não possui legitimidade ativa pra propor a presente ação direta de inconstitucionalidade.



    24. Ante o exposto, não conheço da presente ação direta de inconstitucionalidade, face a sua manifesta inadmissibilidade, nos termos do art. 21, § 1º, da Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, e do art. 4º da Lei nº 9.868/1999.



    Publique-se.



    Brasília, 22 de maio de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator