Tribunal: STF
Processo: ARE 1459479
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-05-06
Data de publicação: 2025-05-06

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS COM AGRAVOS. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DESIGNAÇÃO INDEVIDA DE AUXILIARES DE ENFERMAGEM MUNICIPAIS PARA O DESEMPENHO, EM DESVIO DE FUNÇÃO, DO CARGO DE ENFERMEIRO MEDIANTE O PAGAMENTO DE GRATIFICAÇÃO DE 60% (SESSENTA POR CENTO) PREVISTA NA LEI COMPLEMENTAR 15/2001 DO MUNICÍPIO DE VISTA ALEGRE DO ALTO/SP. RECURSO EXTRAORDINÁRIO DO EX-PREFEITO. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DA EXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. ARTIGO 1.035, § 2º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015 C/C ARTIGO 327, § 1º, DO REGIMENTO INTERNO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AUSÊNCIA DE INDICAÇÃO DOS DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS SUPOSTAMENTE VIOLADOS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 284 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO. TRIBUNAL DE ORIGEM QUE ASSENTOU A AUSÊNCIA DO ELEMENTO SUBJETIVO DOLO. NECESSIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL E DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVOS INTERPOSTOS SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. AGRAVOS DESPROVIDOS.



    DECISÃO: Trata-se de agravos nos próprios autos interpostos pelo Município de Vista Alegre do Alto e Luiz Antônio Fiorani (Doc. 62) e pelo Ministério Público do Estado de São Paulo (Doc. 68), objetivando a reforma das decisões que inadmitiram os recursos extraordinários manejados, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “APELAÇÃO - Improbidade administrativa - Vista Alegre do Alto - Designação indevida de Auxiliares de Enfermagem municipais para o desempenho, em desvio de função, do cargo de Enfermeiro mediante o pagamento de gratificação de 60% prevista na Lei Complementar Municipal nº 15/01 - Procedência do pedido decretada em primeiro grau, com declaração da nulidade das portarias em que formalizadas as designações ora questionadas - Ilegalidade que não caracteriza, no caso concreto, ato de improbidade administrativa - Impossibilidade da manutenção da situação de irregular desempenho das funções - Recurso do réu Luís Antônio Fiorani provido e recurso dos réus André Luís Franzoni e Silmara Maria Paulino não provido.” (Doc. 26, p. 2)



    Os embargos de declaração opostos pelo Ministério Público do Estado de São Paulo (Doc. 29) e por Luis Antonio Fiorani (Doc. 39) foram desprovidos (Docs. 30 e 40).



    O Ministério Público do Estado de São Paulo, Luis Antonio Fiorani, Andre Luiz Franzoni e Silmara Maria Paulino interpuseram recursos extraordinários (Docs. 34, 48 e 50).



    Nas razões de seu apelo extremo, o Ministério Público do Estado de São Paulo apresenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 5º, inciso XXXV, 37, caput, incisos II, V e IX, e § 4º, da Constituição da República. Sustenta, em síntese, a presença do elemento subjetivo dolo na conduta descrita na petição inicial da presente ação civil pública. Discorre que, “enquanto o r. juízo de primeiro grau concluiu pela caracterização da conduta ímproba do artigo 11, caput, da Lei nº 8.429/92, impondo ao ex-Prefeito Municipal a penalidade de multa civil, a C. Câmara Julgadora a quo reformou parcialmente o decisum de primeiro grau, afastando a condenação, sob a justificativa da ausência de dolo por parte do agente público” (Doc. 34, p. 9). Assevera que objetiva “uma revaloração da prova já considerada nas decisões proferidas no processo” (Doc. 34, p. 9). Afirma que “as atribuições exercidas pelos servidores André, Silmara e Patrícia deveriam ter sido executadas por servidores concursados, privilegiando o princípio republicano” (Doc. 34, p. 21). Salienta que o “preenchimento das vagas existentes deveria buscar, mediante a realização de concurso público (artigo 37, inciso II, da Carta política), os que estivessem mais aptos a ocupá-las” (Doc. 34, p. 22). Enfatiza que o “fato de a Lei de Responsabilidade Fiscal impedir a realização de concurso não autorizava a Municipalidade a burlar a lei mediante mecanismos outros para a obtenção do mesmo resultado” e que tais “peculiaridades, por si só, já demonstram o elemento subjetivo - dolo - do ex-Prefeito” (Doc. 34, p. 27). Requer, ao final, o provimento do recurso extraordinário para “restabelecer a condenação imposta ao recorrido Luís Antônio Fiorani na r. sentença” (Doc. 34, p. 34).



    Por sua vez, Luis Antonio Fiorani, nas razões de seu apelo extremo, sustenta que, no caso dos autos, o Ministério Público do Estado de São Paulo “precisaria buscar a inconstitucionalidade da LEI MUNICIPAL Nº 015/2001 (que autoriza a concessão da gratificação de função), que deu nova redação ao art. 169, da Lei nº 815/92” (Doc. 48, p. 6). Afirma que a Lei Municipal 15/2001 autoriza a Municipalidade a “conceder a Gratificação de função a servidores, que tem acúmulo de serviços que estão fora da descrição de cargo pelo qual foram concursados” (Doc. 48, p. 6).



    A Presidência da Seção de Direito Público do Tribunal a quo inadmitiu o recurso extraordinário interposto pelo Ministério Público de São Paulo por entender que se trataria, na espécie, de matéria infraconstitucional e encontraria óbice nas Súmulas 279 e 636 do Supremo Tribunal Federal (Doc. 56). Em relação ao recurso extraordinário interposto por Luis Antonio Fiorani, inadmitiu-o por ausência de preliminar de repercussão geral (Doc. 57). No que se refere ao recurso extraordinário interposto por Andre Luiz Franzoni e Silmara Maria Paulino, inadmitiu-o por entender que encontraria óbice nas Súmulas 279, 280 e 636 do Supremo Tribunal Federal (Doc. 58). Irresignados, apenas o Município de Vista Alegre do Alto e Luis Antonio Fiorani e o Ministério Público do Estado de São Paulo interpuseram os presentes agravos (Doc. 62 e 68). 



    É o relatório. DECIDO.



    Os agravos não merecem prosperar.



    Ab initio, com relação ao recurso extraordinário interposto por Luis Antonio Fiorani (Doc. 48), verifica-se que a parte recorrente não demonstrou a existência de repercussão geral no recurso extraordinário, não tendo sido observado o disposto no artigo 1.035, § 2º, do Código de Processo Civil de 2015.



    Demais disso, a ausência de indicação dos dispositivos constitucionais supostamente violados pelo acórdão recorrido conduz à inadmissão do recurso extraordinário, em face do óbice da Súmula 284 do Supremo Tribunal Federal. Nesse sentido, o AI 786.680-AgR, Rel. Min. Ellen Gracie, Segunda Turma, DJe de 29/06/2011, e o AI 819.362-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Primeira Turma, DJe de 21/02/2011, que possui a seguinte ementa: 



    “PROCESSO PENAL. AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. PRELIMINAR FUNDAMENTADA DA REPERCUSSÃO GERAL DAS QUESTÕES CONSTITUCIONAIS. AUSÊNCIA. NÃO INDICAÇÃO DO DISPOSITIVO CONSTITUCIONAL VIOLADO. SÚMULA 284 DO STF. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. SÚMULA 287 DO STF. AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO.



    I – Nos termos do art. 327, e § 1º, do RISTF, com a redação dada pela Emenda Regimental 21/2007, os recursos que não apresentem preliminar formal e fundamentada de repercussão geral serão recusados. Precedentes.



    II – O agravante não indicou o dispositivo constitucional supostamente violado, o que caracteriza deficiência na fundamentação do recurso, a teor da Súmula 284 do STF.



    III – O agravante não atacou os fundamentos da decisão agravada, o que torna inviável o recurso extraordinário, nos termos da Súmula 287 do STF.



    IV - Agravo regimental improvido.”  



    Noutra banda, em relação ao recurso extraordinário interposto pelo Ministério Público do Estado de São Paulo, releva notar que a Primeira Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo proveu a apelação interposta por Luís Antônio Fioriani, para afastar sua condenação por ato de improbidade administrativa, por entender não caracterizado o elemento subjetivo dolo. Por oportuno, colaciono excertos do voto condutor do acórdão ora recorrido, in litteris: 



    “A conduta impugnada, embora caracterize irregularidade administrativa, não permite o reconhecimento de que implique em ato de improbidade, o que exige uma conduta ilícita qualificada pela desonestidade. 



    A improbidade é a desonestidade, que se mostra plenamente caracterizada por conduta dolosa do Administrador Público no intuito de causar lesão ao erário ou obtenção, em proveito próprio ou de terceiro, de vantagem ou enriquecimento ilícito. Não há, no caso dos autos, demonstração de que a conduta do agente político extrapolou o tênue limite entre a irregularidade administrativa (ilegalidade) e a improbidade, o que dependeria de uma mais cuidadosa definição da conduta e a verificação da existência de indícios de desonestidade, o que não se observa nesta ação.



    (...)



    Ressalte-se, ainda nesse aspecto, que o Conselho Regional de Enfermagem já havia aferido, em 06/11/2015, que a situação dos serviços de saúde em Vista Alegre do Alto era grave, com ‘quantitativo insuficiente de profissionais de enfermagem’ (f. 206) a indicar contexto fático que, se não descaracteriza a ilegalidade da conduta aqui discutida, ao menos afasta, na ausência de outros elementos indicativos da obtenção de enriquecimento sem causa por parte dos réus ou de prejuízo ao Erário, a presença dos requisitos necessários ao reconhecimento da prática de improbidade administrativa.



    (...)



    Ao que se acrescenta, ainda, que há prova nos autos (f. 331/332, 334/334 e 338) de que os servidores estavam habilitados ao exercício das funções que a eles foram atribuídas com base em Lei Complementar Municipal em vigor - e é caso, portanto, de afastamento da condenação de Luís Antônio Fiorani pela prática de ato de improbidade administrativa.” (Doc. 26, p. 5-8, destaquei)



    Destarte, verifica-se que o Tribunal de origem decidiu a controvérsia com fundamento na legislação infraconstitucional local aplicável à espécie (Lei Complementar 15/2001 do Município de Vista Alegre do Alto/SP) e no conjunto fático-probatório dos autos, cuja análise se revela inviável em sede de recurso extraordinário.



    Incidem, na espécie, os óbices das Súmulas 279 e 280 do Supremo Tribunal Federal, in verbis: “Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário” e “Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário”.



    A propósito, menciono as lições do professor Roberto Rosas sobre as Súmulas 279 e 280 desta Corte:  



    “Chiovenda nos dá os limites da distinção entre questão de fato e questão de direito. A questão de fato consiste em verificar se existem as circunstâncias com base nas quais deve o juiz, de acordo com a lei, considerar existentes determinados fatos concretos.



    A questão de direito consiste na focalização, primeiro, se a norma, a que o autor se refere, existe, como norma abstrata (Instituições de Direito Processual, 2ª ed., v. I/175).



    Não é estranha a qualificação jurídica dos fatos dados como provados (RT 275/884 e 226/583). Já se refere a matéria de fato quando a decisão assenta no processo de livre convencimento do julgador (RE 64.051, Rel. Min. Djaci Falcão, RTJ 47/276); não cabe o recurso extraordinário quando o acórdão recorrido deu determinada qualificação jurídica a fatos delituosos e se pretende atribuir aos mesmos fatos outra configuração, quando essa pretensão exige reexame de provas (ERE 58.714, Relator para o acórdão o Min. Amaral Santos, RTJ 46/821). No processo penal, a verificação entre a qualificação de motivo fútil ou estado de embriaguez para a apenação importa matéria de fato, insuscetível de reexame no recurso extraordinário (RE 63.226, Rel. Min. Eloy da Rocha, RTJ 46/666).



    A Súmula 279 é peremptória: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. Não se vislumbraria a existência da questão federal motivadora do recurso extraordinário. O juiz dá a valoração mais conveniente aos elementos probatórios, atendendo aos fatos e circunstâncias constantes dos autos, ainda que não alegados pelas partes. Não se confunda com o critério legal da valorização da prova (RTJ 37/480, 56/65)(Pestana de Aguiar, Comentários ao Código de Processo Civil, 2ª ed., v. VI/40, Ed. RT; Castro Nunes, Teoria e Prática do Poder Judiciário, 1943, p. 383). V. Súmula STJ-7.



    (…)



    A interpretação do direito local ou então a violação de direito local para possibilitar o recurso extraordinário é impossível, porque o desideratum do legislador e a orientação do STF são no sentido de instituir o apelo final no âmbito da lei federal, mantendo a sua supremacia. A Súmula 280, seguindo nessa esteira, afirma que por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário. Ressalte-se que, quando as leis estaduais conflitam no tempo, a matéria já está no plano do direito federal, porquanto o Direito Intertemporal é do âmbito da lei federal (RE 51.680, Rel. Min. Luiz Gallotti, DJU 1.8.1963). Quanto às leis municipais adota-se o mesmo ponto concernente às leis estaduais. As Leis de Organização Judiciária são locais, estaduais, portanto não podem ser invocadas para a admissão de recurso extraordinário, sendo comum os casos onde surgem problemas no concernente ao julgamento da causa pelo tribunal a quo, discutindo-se a sistemática nos julgamentos: juízes impedidos, convocação de juízes etc. (RE 66.149, RTJ 49/356).” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 137-138)



    Por fim, observo que os presentes agravos foram interpostos sob a égide da nova lei processual, o que conduziria à aplicação de sucumbência recursal. Nada obstante, por não ter havido condenação ao pagamento de honorários advocatícios no Tribunal a quo, fica impossibilitada a sua majoração, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015.



    Ex positis, DESPROVEJO os AGRAVOS interpostos pelo Município de Vista Alegre do Alto e Luiz Antônio Fiorani (Doc. 62) e pelo Ministério Público do Estado de São Paulo (Doc. 68), com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 6 de maio de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



Documento assinado digitalmente