Tribunal: STF
Processo: RE 1559220
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-07-30
Data de publicação: 2025-07-30

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito administrativo e outras matérias de direito público. Recurso extraordinário. Criação de cargos de Procurador da Câmara Municipal. Concurso público. Contratação de serviços advocatícios. Inexigibilidade de licitação. Autonomia municipal. Recurso a que se nega seguimento.



    I. Caso em exame



    1. Recurso extraordinário interposto pelo Ministério Público do Estado de Goiás contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás pelo qual se reformou a sentença para assentar a impossibilidade de o Poder Judiciário determinar a criação de cargos de procurador municipal, em virtude da discricionariedade da Administração Pública Municipal, bem como se afirmou a possibilidade contratação direta de serviços advocatícios sem licitação, por sua natureza personalíssima e singular.



    2. O recorrente pleiteia a criação de cargos de Procurador Jurídico da Câmara Municipal de Mairipotaba/GO e a realização de concurso público para o provimento dos respectivos cargos, argumentando que serviços jurídicos essenciais e permanentes da Administração Pública devem ser executados por servidores efetivos, que a organização das procuradorias municipais deve seguir o princípio da simetria com o art. 132 da Constituição da República e que não há previsão legal para a contratação direta de serviços de assistência jurídica.



    II. Questão em discussão



    3. Há duas questões em discussão: (i) definir se é possível ao Poder Judiciário determinar a criação de cargos de procurador municipal e a realização de concurso público, em face do poder de auto-organização municipal e do princípio da separação dos Poderes e (ii) analisar se a contratação de serviços advocatícios pelo Município exige ou dispensa licitação.



    III. Razões de decidir



    4. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal consolidou o entendimento no sentido de que as diretrizes do art. 132 da Constituição da República, referentes à Advocacia Pública, não se impõem aos Municípios, em virtude do poder de auto-organização destes entes federados, o que se estende à representação jurídica das câmaras de vereadores.



    5. A determinação judicial para a criação de cargos de procuradores jurídicos na Câmara Municipal configura indevida ingerência no juízo de conveniência e oportunidade da Administração Pública, estando o acórdão recorrido em consonância com o entendimento desta Corte.



    6. Igualmente, a inexigibilidade de licitação para a contratação de serviços advocatícios, no caso sob exame, em que a Câmara Municipal não conta com quadro próprio, está em conformidade com a orientação do Supremo Tribunal Federal, que considera constitucionais as contratações diretas, desde que observados critérios como a inadequação da prestação do serviço por integrantes do Poder Público e a compatibilidade do preço com a responsabilidade profissional e o valor de mercado.



    IV. Dispositivo e tese



    7. Recurso extraordinário ao qual se nega seguimento.



    _________



    Dispositivos relevantes citados: CRFB, arts. 37, § 4º, 132; Lei nº 7.347, de 1985, art. 18; Lei nº 8.429, de 1992, arts. 5º, 10; Lei nº 8.666, de 1993, arts. 13, inc. V, 25, inc. II; RISTF, art. 21, § 1º.



    Jurisprudência relevante citada: STF, RE nº 1.188.648-AgR/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, j. 24/06/2019; STF, RE nº 1.292.739-AgR/SP, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 24/05/2021; STF, RE nº 1.288.627-AgR/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 21/02/2022; STF, RE nº 1162143-AgR/SP, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 08/06/2021; STF, RE nº 656.558/SP (Tema RG nº 309), Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 28/10/2024.



DECISÃO



    1. Trata-se de recurso extraordinário, interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, assim ementado: 



    “AGRAVO INTERNO. DUPLO GRAU DE JURISDIÇAO. APELAÇAO CÍVEL. CIVIL PÚBLICA. CRIAÇAO DE CARGO DE PROCURADOR MUNICIPAL. PRINCÍPIO DA SEPARAÇAO DOS PODERES. CONTRATAÇAO DE SERVIÇOS JURÍDICOS. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇAO. 



    1. A determinação judicial para criação de cargo para procurador municipal se revela como meio de ingerência do Poder Judiciário frente ao juízo de oportunidade e conveniência da Administração Pública, a qual cabe, única e exclusivamente, eleger as prioridades administrativas e a aplicação dos recursos financeiros que lhe são concernentes.



    2. E impossível aferir, mediante processo licitatório, o trabalho intelectual do Advogado, pois trata-se de prestação de serviços de natureza personalíssima e singular, mostrando-se patente a inviabilidade de competição. 



    3. Não apontado qualquer argumento que possa derruir a decisão monocrática proferida, impõe-se o desprovimento do agravo regimental. AGRAVO REMENTAL CONHECIDO E DESPROVIDO.” (e-doc. 12). 



    2. Os embargos de declaração opostos foram desprovidos (e-doc. 16).



    3. No recurso extraordinário, interposto com base na alínea “a” do permissivo constitucional, o Ministério Público do Estado de Goiás aponta violados os arts. 2º e 37, inc. II, da Constituição da República (CRFB), argumentando a necessidade de criação de cargos de Procurador Jurídico da Câmara Municipal de Mairipotaba/GO e de realização de concurso público para os respectivos provimentos.



    3.1. Sustenta que “os serviços de natureza ordinária e permanente, essenciais ao funcionamento dos entes e órgãos públicos, devem ser executadas por servidores públicos investidos em cargos de provimento efetivo, de forma que, nesse caso, não se encontra no âmbito da discricionariedade da administração optar pela contratação desses serviços por licitação” e acrescenta que “os serviços de advocacia são imprescindíveis à administração pública, porquanto inerentes ao seu regime de legalidade e a sua finalidade pública”. 



    3.2. Ressalta não deter o Poder Público municipal discricionariedade quanto à organização de suas procuradorias por meio de concurso público, a exemplo do que ocorre com as procuradorias estaduais, ante o princípio da simetria e o disposto no art. 132 da Constituição da República. 



    3.3. Afirma não haver lei formal prevendo a possibilidade de contratação direta de serviços de assistência jurídica nem ser possível a “dispensa administrativa da exigibilidade de licitação”. Cita como precedentes a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 45/DF e a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3.116/AP. Ao final, requer o provimento do recurso para que seja restabelecida a sentença (e-doc. 20). 



    4. Não foram apresentadas contrarrazões (e-doc. 24).



    É o relatório.



    Decido.



    5. O recurso não merece prosperar.



    6. O art. 132 da CRFB está assim redigido:



    “Art. 132. Os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, organizados em carreira, na qual o ingresso dependerá de concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases, exercerão a representação judicial e a consultoria jurídica das respectivas unidades federadas.  (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)” (grifos nossos).



    7. Apesar das alegações do recorrente, observa-se que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de que as diretrizes alusivas à Advocacia Pública previstas no art. 132 da CRFB não podem ser impostas aos Municípios, devido ao respectivo poder de auto-organização, conforme as ementas dos precedentes abaixo:  



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. INOCORRÊNCIA. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONFORMIDADE COM A JURISPRUDÊNCIA DO STF. 1. No julgamento do AI 791.292-QO-RG/PE (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tema 339), o Supremo Tribunal Federal assentou que o inciso IX do art. 93 da CF/1988 exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente. 2. O acórdão recorrido encontra-se em conformidade com a jurisprudência desta SUPREMA CORTE, no sentido de que a Constituição Federal não impõe a criação de órgão de Advocacia Pública municipal. 3. Agravo Interno a que se nega provimento.”



    (RE nº 1.188.648-AgR/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, j. 24/06/2019, p. 1º/08/2019; grifos nossos).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. PROCURADORIA DO MUNICÍPIO. CARGO EM COMISSÃO PARA A CHEFIA. ATRIBUIÇÕES TÍPICAS DE MEMBROS DA CARREIRA. SÚMULA 280 DO STF. VINCULAÇÃO À SECRETARIA MUNICIPAL DE NEGÓCIOS JURÍDICOS. AUTONOMIA MUNICIPAL. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1.Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo acerca da constitucionalidade das atribuições conferidas a ocupantes de cargo em comissão demandaria o reexame da legislação local aplicável à espécie, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida na Súmula 280 do STF. 2. A decisão agravada está em conformidade com a jurisprudência pacífica do Supremo Tribunal Federal de que inexistem normas constitucionais de reprodução obrigatória que imponham ao poder legislativo municipal a adoção de modelo de advocacia pública, não havendo que se restringir a auto-organização municipal para além dos parâmetros previstos no texto constitucional. 3. Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (RE nº 1.292.739-AgR/SP, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 24/05/2021, p. 02/07/2021; grifos nossos).  



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Constitucional. 3. Constitucionalidade de normas municipais que disciplinam a outorga de funções jurídicas para Secretaria vinculada ao Poder Executivo. Preservação das atribuições exercidas pela Procuradoria Municipal com exclusividade. Ausência de invasão de atribuição da Procuradoria pela Secretaria 4. Jurisprudência consolidada do STF no sentido de que os arts. 131 e 132 da CF, que dispõem sobre as Advocacias Públicas, não são de reprodução obrigatória pelos Municípios. 5. Autonomia do ente municipal para dispor sobre a forma e a organização de suas assessorias jurídicas. 6. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 7. Negado provimento ao agravo regimental, sem majoração da verba honorária.”



    (RE nº 1.288.627-AgR/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 21/02/2022, p. 03/03/2022; grifos nossos).



    8. Essa autonomia municipal também se estende à representação jurídica das Câmaras de Vereadores. Confira-se:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL QUE CRIA CARGO EM COMISSÃO DE DIRETOR DE ASSUNTOS JURÍDICOS DA CÂMARA DE VEREADORES. ALEGADA INOBSERVÂNCIA DE DISPOSIÇÃO DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. NORMA DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. AUSÊNCIA. 1. O aresto recorrido divergiu da jurisprudência consolidada neste Tribunal ao concluir que a disposição da Constituição Estadual que prevê o exercício de atividades inerentes à advocacia somente por procuradores de estado organizados em carreira seria de observância obrigatória pelo Município. 2. O STF já decidiu que não cabe à Constituição Estadual restringir o poder de auto-organização dos Municípios de modo a agravar os parâmetros limitadores previstos na Constituição Federal. 3. Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (RE nº 1162143-AgR/SP, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 08/06/2021, p. 15/06/2021; grifos nossos).



    9. Logo, o entendimento externado pelo Tribunal de origem, no tocante à impossibilidade de o Poder Judiciário determinar a criação de cargos de procuradores jurídicos na Câmara Municipal de Mairipotaba/GO, por se tratar de juízo de conveniência e oportunidade da Administração Pública, está de acordo com a jurisprudência desta Corte. 



     10. Ademais, os acórdãos recorridos também estão consentâneos com a orientação firmada pelo Supremo Tribunal quanto à inexigibilidade de licitação para a contratação de serviços advocatícios nas hipóteses em que ela se mostrar necessária, como no caso dos autos em que a Câmara Municipal não possui quadro próprio, conforme se verifica no julgamento do Recurso Extraordinário nº 656.558/SP (Tema RG nº 309):



    “Direito constitucional e administrativo. Improbidade administrativa. Necessidade de dolo. Inexigibilidade de licitação. Contratação pelos municípios de escritório de advocacia para patrocínio e defesa de causas perante os tribunais de contas estaduais. Requisitos. 1. O ato de improbidade administrativa deve ser entendido como ato violador do princípio constitucional da probidade administrativa, ou seja, aquele no qual o agente pratica o ato violando o dever de agir com honestidade. Isso é, o agente ímprobo atua com desonestidade, ao que se conectam a deslealdade e a má-fé. 2. Estando a desonestidade relacionada com o dolo, não é possível desvincular a improbidade administrativa, a qual depende da desonestidade, do referido elemento subjetivo, isso é, do dolo. Nessa toada, o dolo é necessário para a configuração de qualquer ato de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da Constituição Federal), sendo inconstitucional a modalidade culposa prevista nos arts. 5º e 10 da Lei nº 8.429/92, com sua redação originária. 3. No que diz respeito aos arts. 13, inciso V, e 25, inciso II, da Lei nº 8.666/93, deve-se ter em mente, como bem apontou o Ministro Roberto Barroso, que a disciplina constitucional da advocacia pública (arts. 131 e 132 da CF) impõe que, em regra, a assessoria jurídica das entidades federativas, tanto na vertente consultiva como na defesa em juízo, caiba aos advogados públicos. Excepcionalmente, caberá a contratação de advogados privados, desde que plenamente configurada a impossibilidade ou relevante inconveniência de que a atribuição seja exercida pelos membros da advocacia pública. 4. Ainda em relação aos dispositivos mencionados, insta realçar que, mesmo que a contratação direta envolva atuações de maior complexidade e responsabilidade, é necessário que a Administração Pública demonstre que os honorários ajustados se encontram dentro de uma faixa de razoabilidade, segundo os padrões do mercado, observadas as características próprias do serviço singular e o grau de especialização profissional. 5. Foram fixadas as seguintes teses de repercussão geral: “a) O dolo é necessário para a configuração de qualquer ato de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da Constituição Federal), de modo que é inconstitucional a modalidade culposa de ato de improbidade administrativa prevista nos arts. 5º e 10 da Lei nº 8.429/92, em sua redação originária. b) São constitucionais os arts. 13, V, e 25, II, da Lei nº 8.666/1993, desde que interpretados no sentido de que a contratação direta de serviços advocatícios pela Administração Pública, por inexigibilidade de licitação, além dos critérios já previstos expressamente (necessidade de procedimento administrativo formal; notória especialização profissional; natureza singular do serviço), deve observar: (i) inadequação da prestação do serviço pelos integrantes do Poder Público; e (ii) cobrança de preço compatível com a responsabilidade profissional exigida pelo caso, observado, também, o valor médio cobrado pelo escritório de advocacia contratado em situações similares anteriores.” 6. RE nº 610.523/SP julgado prejudicado e RE nº 656.558/SP ao qual se dá provimento, restabelecendo-se a decisão em que se julgou improcedente a ação.”



    (RE nº 656.558/SP (Tema RG nº 309), Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 28/10/2024, p. 26/02/2025; grifos nossos).



    11. Ante o exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Sem honorários, por tratar-se de ação civil pública, nos termos do art. 18 da Lei nº 7.347, de 1985.



    Publique-se.



    Brasília, 30 de julho de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator