Tribunal: STF
Processo: Rcl 89160
Classe: Rcl
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-26
Data de publicação: 2025-12-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:
Cuida-se de reclamação constitucional, com pedido liminar, ajuizada pelo Município de Santa Luzia contra decisão monocrática no mandado de segurança nº 0826223-89.2025.8.15.0000, impetrado no Tribunal de Justiça do Estado da Paraíba, que teria desrespeitado a autoridade do Supremo Tribunal Federal e a eficácia do que decidido no Tema nº 698 da Repercussão Geral, vinculado ao RE nº 684.612, na ADPF nº 588, na ADPF nº 1174, na ADI nº 5069 e na RCl nº 56.702.
Narra a parte reclamante que “a presente Reclamação Constitucional decorre do indeferimento de tutela de urgência pelo Tribunal de Justiça da Paraíba, que permitiu a produção de efeitos financeiros imediatos, mensais e irreversíveis decorrentes de ato administrativo estadual”.
Segundo afirma, referida redução acarretará a “redução abrupta de 53,06% na quota-parte do ICMS do Município para o exercício de 2026, sem qualquer regra de transição, sem motivação técnica exauriente e às vésperas do encerramento do exercício financeiro, comprometendo a continuidade dos serviços públicos essenciais de saúde, educação e assistência básica”.
Alega que “a medida ora postulada NÃO busca revisar o Valor Adicionado Fiscal (VAF), recalcular índices ou substituir a Administração Pública, matérias estas que serão discutidas em ação própria, mas exclusivamente preservar, de forma provisória, proporcional e reversível, o patamar de repasse vigente no exercício de 2025, apenas em relação ao Município reclamante, até que haja controle judicial adequado do mérito”.
Defende que “o ato judicial impugnado negou vigência a teses firmadas por esta Corte em sede de repercussão geral e controle concentrado, notadamente o Tema 698 (RE 684.612), a RCL 56.702/RJ e a ADPF 588/PB, circunstância que torna a Reclamação o instrumento processual adequado e necessário”.
Sustenta existir prova robusta do quanto alegado juntada aos autos e que: 

“Considerando que o Índice de Participação dos Municípios define, de forma proporcional, a quota-parte do ICMS repassada mensalmente, a redução de aproximadamente 53,6% no IPM do Município de Santa Luzia implica perda equivalente sobre a média anual de arrecadação de ICMS historicamente percebida. Aplicada tal variação sobre o volume anual de repasses registrados nos exercícios anteriores, conforme dados oficiais constantes dos relatórios orçamentários anexados, chega-se a um impacto financeiro negativo da ordem de R$ 23.805.369,68 por exercício, valor compatível com a documentação pública acostada aos autos”.

Discorre, ainda, sobre a presença dos pressupostos ensejadores da medida liminar em razão das razões já expostas.
Requer a concessão da medida liminar para que seja determinada:

“a) A suspensão imediata da decisão proferida pelo juízo do 25º Gabinete do Tribunal de Justiça da Paraíba - Des. Wolfram da Cunha Ramos - na pessoa do Excelentíssimo Manoel Gonçalves Dantas de Abrantes - Juiz Convocado em substituição no MS 0826223-89.2025.8.15.0000, por afronta direta à autoridade do Tema 698 de Repercussão Geral (RE 684.612), ao precedente específico desta Corte em matéria de repartição de ICMS na Rcl 56.702/RJ, bem como à lógica de proteção do mínimo existencial e da continuidade dos serviços públicos essenciais afirmada na ADPF 588/PB; 
b) Como consequência necessária da suspensão do ato judicial reclamado, a suspensão dos efeitos financeiros da Portaria nº 00162/2025/SEFAZ-PB, exclusivamente em relação ao Município de Santa Luzia, com a finalidade única de evitar a supressão abrupta de receitas, determinando-se a manutenção provisória do repasse do ICMS no patamar praticado no exercício de 2025, até o julgamento de mérito desta Reclamação, sem qualquer análise ou revisão do VAF ou dos critérios técnicos de cálculo;
(...)”

Pleiteia, ao fim, seja cassada “definitivamente a decisão reclamada, por negativa de vigência às teses vinculantes deste STF”.
É o relatório. 
Decido.
A presente reclamação trata da legitimidade ou não de decisão que, ao negar a tutela de urgência em mandado de segurança, teria mantido ato administrativo estadual mediante o qual foi determinada a redução do percentual de repasse de ICMS para o município reclamante para o exercício de 2026.
Ocorre que nenhum dos precedentes citados pela parte reclamante se presta para figurar como paradigma da presente ação, tendo em vista a ausência de aderência estrita entre o presente caso e os julgados citados na inicial.
Com efeito, no Tema 698 da Repercussão geral, a Corte assentou que “a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes”. Por outro lado, na ADPF nº 588, discutiu-se a (im)possibilidade de se determinar o bloqueio de recursos públicos para pagamento de indenizações trabalhistas. Já na ADPF nº 1174, discutiu-se a incidência da SV nº 10 e a violação da cláusula de reserva de plenário em razão do afastamento de norma que previa promoções e progressões funcionais de servidores públicos. A RCl nº 56.702, por sua vez, cuidou de relação jurídica entre partes distintas, sendo, ainda, desprovida de qualquer efeito vinculante que lhe atribuísse a qualidade de paradigma. Por fim, na ADI nº 5069, embora se tenha aduzido questão relativa à transição entre regimes de repartição de receitas, a Corte assentou a impossibilidade de se estabelecer transição tão longa que configurasse manutenção do regime anterior e descumprimento de decisões do STF em sede de controle concentrado. Ademais, cuidava-se de rateio para o FPE - Fundo de Participação dos Estados, situação diversa da ora tratada 
Nesse contexto, não há como se aferir a  identidade material da controvérsia proposta na presente reclamatória e os entendimentos do STF indicados como paradigmas. 
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal assentou parâmetros para a utilização da reclamação constitucional, dentre os quais se destaca a aderência estrita do objeto do ato reclamado ao conteúdo das decisões paradigmáticas do STF. Vide os precedentes:

“AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. ALEGADA VIOLAÇÃO À ORIENTAÇÃO FIRMADA NO JULGAMENTO DA ADI 4.420. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA. 1. A matéria analisada no ato reclamado, relacionada ao direito adquirido à manutenção da indexação ao salário mínimo dos benefícios previdenciários previstos na Lei estadual n. 10.393/1970, que dispõe sobre a Carteira de Previdência das Serventias não Oficializadas da Justiça do Estado de São Paulo, não foi objeto da ADI 4.420. 2. Ausente estrita aderência temática entre o conteúdo do ato reclamado e o paradigma invocado, é incabível o manuseio da ação reclamatória. 3. Agravo interno desprovido”. (Rcl 48548 AgR, Segunda Turma, Min. Rel. Nunes Marques, DJe de 08/02/22).

“RECLAMAÇÃO. ADI 4.420. ESCREVENTE DE SERVENTIA EXTRAJUDICIAL APOSENTADO. VINCULAÇÃO DE PROVENTO AO SALÁRIO MÍNIMO. IMPOSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE ADERÊNCIA ESTRITA AO PARADIGMA. INEXISTÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO A REGIME JURÍDICO. ENTENDIMENTO HARMÔNICO COM O PARADIGMA INVOCADO. INVIABILIDADE DO USO DA RECLAMAÇÃO COMO SUBSTITUTIVO RECURSAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Ao apreciar a ADI 4.420 e decidir sobre questão relativa à vinculação do reajustamento futuro dos benefícios, o Supremo Tribunal Federal não analisou a matéria sob a ótica da vinculação ao salário mínimo, mas sob o ângulo da constitucionalidade da previsão de critérios diversos de reajuste, ressalvando-se a impossibilidade da existência de direito adquirido à manutenção do regime jurídico anterior. 2. Inexistindo correlação entre as teses jurídicas estabelecidas em sede abstrata pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do processo parâmetro de controle e as teses discutidas na decisão reclamada, reputa-se incabível a reclamação, ante a ausência de aderência estrita. 3. Revela-se em harmonia com a jurisprudência desta Corte o entendimento segundo o qual inexiste direito adquirido a regime jurídico. 4. Se a reclamação não ostenta aderência estrita, seu manejo acaba por revestir-se de natureza recursal, uma vez que o controle jurisdicional do acerto, ou desacerto, da decisão reclamada deve ser realizado pelas vias recursais ordinárias. 5. Agravo regimental a que se nega provimento”. (Rcl 44086 AgR, Segunda Turma, Min. Rel.  Edson Fachin,  DJe de 16/04/21)

“Os atos questionados em qualquer reclamação - nos casos em que se sustenta desrespeito à autoridade de decisão do Supremo Tribunal Federal - hão de se ajustar, com exatidão e pertinência, aos julgamentos desta Suprema Corte invocados como paradigmas de confronto, em ordem a permitir, pela análise comparativa, a verificação da conformidade, ou não, da deliberação estatal impugnada em relação ao parâmetro de controle emanado deste Tribunal” (Rcl nº 6.534/MG-AgR, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Celso de Mello, DJe de 17/10/08) (grifos nossos).

Ademais, no que diz respeito ao precedente vinculante firmado em sede de Repercussão Geral (Tema nº 698), ainda que ele se aplicasse ao caso, melhor sorte não socorreria o Reclamante. Isso porque a  jurisprudência do STF desenvolveu-se no sentido de se exigir o exaurimento de instância como requisito de admissibilidade de reclamação constitucional com fundamento em tese de repercussão geral, sobrevindo a edição da Lei nº 13.105/2015 (CPC/2015), que positivou a condição no art. 988, § 5º, II, in verbis:

“Art. 988. […]
§ 5º É inadmissível a reclamação: 
[…]
II – proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida ou de acórdão proferido em julgamento de recursos extraordinário ou especial repetitivos, quando não esgotadas as instâncias ordinárias.”

A propósito, colaciono precedentes do STF, no sentido de que o esgotamento de instância ocorre somente em sede de decisão colegiada da origem que, em sede de agravo interno, aprecia a negativa de seguimento de recurso extraordinário pela repercussão geral:

“AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. PROCESSUAL CIVIL. INTEMPESTIVIDADE. NÃO INTERPOSIÇAO DO AGRAVO INTERNO DO § 2º DO ART. 1.030 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE ESGOTAMENTO DE INSTÂNCIA NA ORIGEM. IMPOSSIBILIDADE DE UTILIZAÇÃO DA RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO DE RECURSO. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA: INVIABILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL NÃO CONHECIDO” (Rcl nº 41.920/SC-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe de 25/9/2020).

“Agravo regimental na reclamação. Repercussão geral. Ausência de esgotamento de instância. Agravo regimental não provido. 1. O reconhecimento da repercussão geral tem por precisa consequência esgotar a cognição nesta Corte acerca da matéria em “recursos com fundamento em idêntica controvérsia” (art. 543-B, caput, do CPC) e recomendar todos os processos, principais ou acessórios, à respectiva origem, a fim de aguardarem pronunciamento do STF , após o que competirá à Corte de origem proceder de acordo com a disciplina processual editada a fim de regulamentar a nova sistemática introduzida ao art. 102, §3º, da CF/88 pela EC nº 45/2004. 2. A reclamação constitucional com fundamento na erronia de aplicação de entendimento do STF firmado de acordo com a sistemática da repercussão geral admite como objeto tão somente decisão judicial proferida no exercício da competência conferida à Corte de origem quanto à apreciação de recurso extraordinário pelo Código de Processo Civil, sob pena de se subverter o instituto e tornar inócua a inovação normativa introduzida pela EC nº 45/04. Precedente plenário. 3. Agravo regimental não provido” (Rcl nº 20.892/RJ-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe de 18/4/2016).

Na espécie, dos documentos apresentados nesta reclamatória, extraio que não houve a interposição de recurso extraordinário pela parte reclamante, de modo que não se encontra preenchido o requisito do esgotamento das instâncias ordinárias para o conhecimento da reclamação com fundamento em paradigma formado pela sistemática da Repercussão Geral.
Por fim, é certo que a reiterada jurisprudência do STF é no sentido de que a reclamatória constitucional não se “configura instrumento viabilizador do reexame do conteúdo do ato reclamado” (Rcl nº 6.534/MA-AgR, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Celso de Mello, DJe-197 de 17/10/08), tampouco se admite seu emprego como “sucedâneo de ação rescisória, de recursos ou de ações judiciais em geral” (Rcl nº 23.157/BA-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe de 7/4/2016).
Nesse contexto, registro o seguinte excerto do ato reclamado:

 “Inicialmente, é preciso destacar que o processo de apuração e fixação do Índice de Participação dos Municípios é um procedimento administrativo complexo, regido pela Lei Complementar Federal nº 63/1990, pela Lei Estadual nº 12.373/2022 e pelo Decreto nº 45.139/2024. A definição do índice não é um ato de discricionariedade da autoridade fazendária, mas o resultado da aplicação de uma fórmula matemática aos dados fiscais declarados ao longo de um ano-base. A variação nos índices é, em tese, uma consequência direta de variações na atividade econômica dos territórios municipais, mudanças no perfil de arrecadação ou alterações na própria legislação tributária, como as promovidas pela Lei Complementar nº 194/2022.
O impetrante alega que a Portaria nº 00162/2025 carece de motivação. Contudo, o documento (ID 39515604) expressamente fundamenta sua edição no disposto no § 6º do art. 3º da Lei Complementar nº 63/1990, no art. 2º da Lei nº 12.373/2022 e no Decreto nº 45.139/2024. A motivação do ato administrativo, neste caso, consiste na própria aplicação da metodologia legalmente prevista. A ausência da memória de cálculo detalhada no corpo da portaria não a torna, per se, um ato desprovido de motivação.
Ademais, a via estreita do mandamus exige prova pré-constituída. A discussão sobre a correção dos cálculos do VAF (Valor Adicionado Fiscal), a metodologia aplicada e a identificação de contribuintes responsáveis pelas variações demanda, em regra, dilação probatória técnica complexa, incompatível com o rito do mandado de segurança. O impetrante questiona a metodologia e a ausência de memória de cálculo, contudo, a apuração do IPM é um processo vinculado a critérios legais estritos (Lei Complementar nº 63/90 e Decreto Estadual nº 45.139/2024), envolvendo dados fiscais de todos os contribuintes do Estado.
(...)
Quanto à alegação de violação ao contraditório e ausência de resposta à impugnação administrativa, observa-se nos autos que a Portaria nº 00162/2025/SEFAZ trouxe, em seu anexo, o ‘Resultado do Julgamento dos Processos de Impugnação das Prefeituras’. No referido documento oficial (ID 39515604, Pág. 18), consta expressamente o julgamento da impugnação do Município de Santa Luzia (Processo 2025.000358804-9) com a situação ‘INDEFERIDO’. Tal fato enfraquece, a priori, a alegação de omissão absoluta ou silêncio total da administração, atraindo a presunção de legitimidade e veracidade dos atos administrativos, que só pode ser desconstituída mediante prova robusta em contrário” (grifo nosso).

Assim, eventual procedência desta reclamatória demandaria o revolvimento do conjunto fático-probatório dos autos, o que não se revela possível nesta seara, devendo a questão ser discutida em sede processual própria.
Ante o exposto, nego seguimento à reclamação, nos termos do artigo 21, § 1º, do RISTF. Prejudicada a apreciação do pedido liminar.
Publique-se. Intime-se.
Brasília, 26 de dezembro de 2025.

Ministro DIAS TOFFOLI
Relator
Documento assinado digitalmente