Tribunal: STF
Processo: STP 1061
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-01-10
Data de publicação: 2025-01-10

Ementa:

Inteiro teor:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SUSPENSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. DETERMINAÇÃO DE SUSPENSÃO DA TRAMITAÇÃO E VOTAÇÃO DE PROJETOS DE LEI SUBMETIDOS À REGIME DE CONVOCAÇÃO EXTRAORDINÁRIA PARA REALIZAÇÃO DE AUDIÊNCIA PÚBLICA. AUSÊNCIA DE RISCO À ORDEM PÚBLICA. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO.



     



    DECISÃO: Trata-se de pedido de Suspensão de Tutela Provisória, com pedido de liminar, ajuizado pela Câmara Municipal de Porto Alegre, com o intuito de sustar os efeitos da decisão monocrática proferida por Desembargadora do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul (autos AI nº 5001340-10.2025.8.21.7000), que confirmou medida liminar anterior, mantendo ato do juízo de primeiro grau que suspensão da tramitação e votação de projetos de lei submetidos à regime de convocação extraordinária.



    Na origem, cuida-se de ação ordinária movida pelo Sindicato dos Municipários de Porto Alegre – SIMPA, em que requereu a realização de audiência pública para a discussão de proposições apresentadas pelo Poder Executivo e que estariam na iminência de serem apreciadas e votadas pela Câmara Municipal em regime de convocação extraordinária. 



     O juízo de primeiro grau, em cognição sumária, deferiu a tutela de urgência para determinar a suspensão da votação/tramitação do Projeto de Lei Complementar n. 001/25 (PLCE 001/25), do Projeto de Lei Complementar n. 002/25 (PLCE 002/25), e do Projeto de Lei n. 003/25 (PLE 003/25), todos do Município de Porto Alegre, enquanto não fosse promovida audiência pública pugnada pelo requerente, nos termos do art. 103, da Lei Orgânica do Município.



    Contra a decisão, a Câmara Municipal de Porto Alegre interpôs agravo de instrumento, requerendo a atribuição de efeito suspensivo ao recurso. Em decisão monocrática, a Des. Relatora Matilde Chabar Maia, indeferiu a medida de contracautela (eDOC 9), por entender que a realização de audiência pública, uma vez solicitada, integra o rito do processo legislativo em âmbito local, e que a suspensão da tramitação das proposições não acarretaria dano grave ou prejuízo irreparável ao interesse público.



    Sustenta a Requerente que as decisões de primeiro e segundo grau deram interpretação equivocada às normas municipais. Argumenta que a obrigatoriedade de realização da audiência pública, prevista em lei, não implica em sua realização em momento anterior à prática do ato objeto de discussão ou esclarecimento. 



    Entende que o art. 2º, da Lei Complementar nº 382/1996, “autoriza essa conclusão ao prever que a audiência pública poderá ter por objeto atos da Administração ainda em fase de discussão ou já em etapa de implantação ou mesmo de execução, a evidenciar que a sua realização pode ser feita a posteriori” (eDOC 1, p. 5). O marco procedimental previsto no § 3º do art. 3º - inclusão do projeto na ordem do dia - serviria apenas como parâmetro para aferir a obrigatoriedade da realização da audiência pública. Afirma que mesmo quando obrigatória a sua realização, ela não teria o efeito de suspender o processo legislativo, sob pena de configurar exceção ao processo legislativo ordinário, sem previsão legal expressa. 



    Alega que a interpretação dada pelo TJ/RS às normas municipais não resiste a uma leitura de conformidade constitucional, por limitar o poder de agenda do Legislativo, prerrogativa institucional decorrente da autonomia e independência do Parlamento, configurando interferência indevida do Judiciário; e ainda, por abrir espaço para que entidades privadas tenham capacidade de interferência na pauta do Poder Legislativo. Ademais, não haveria correspondência com o modelo constitucional da matéria. Por fim, aponta que a apreciação do momento de votação é uma decisão interna corporis, não passível de controle jurisdicional, além de configurar indevido controle preventivo de constitucionalidade, de legitimação restrita a Parlamentares.



    Argumenta que a plausabilidade do direito invocado resta demonstrada pelas alegações iniciais e que “a urgência na concessão da medida decorre da interferência de entidade privada – e, consequentemente, do Poder Judiciário – no poder de agenda da Câmara Municipal, em subversão da autonomia do Poder Legislativo”. Destaca que as convocações extraordinárias são destinadas a tratar de matérias de relevância e urgência excepcional, uma vez adiada a deliberação haveria risco às necessidades emergenciais da cidade, com risco de dano grave e prejuízo irreparável ao interesse público.



    Requer a suspensão dos efeitos da decisão liminar proferida nos autos da ação de origem.



      É o relatório. Decido. 



    A sólida jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, considera que o incidente de contracautela é via processual autônoma, à disposição de pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, que visa resguardar o interesse público primário em causas contra o Poder Público e seus agentes. É condicionada pela demonstração de que o ato impugnado carregue em si risco elevado à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas. 



    De fato, a possibilidade de requerimento de suspensão de decisão liminar vem prevista pelo artigo 4º, caput, da Lei nº 8.437/92: 



    “Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.”



    Leonardo Carneiro da Cunha assim compreende: 



     



    “Atualmente, contudo, o pedido de suspensão cabe em todas as hipóteses em que se concede tutela provisória contra a Fazenda Pública ou quando a sentença produz efeitos imediatos, por ser impugnada por recurso desprovido de efeito suspensivo automático. Daí se poder dizer que, hoje em dia, há a suspensão de liminar, a suspensão de segurança, a suspensão de acórdão, a suspensão de cautelar, a suspensão de tutela antecipada e assim por diante.” 



    (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A fazenda pública em juízo. 19.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2022, p. 623)



     



    Observe-se que, nos termos dos arts. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1991 e do art. 297 do RISTF, a contracautela tem natureza jurídico-processual excepcional. O tipo de cognição permitido por esta via estreita limita-se a constatar a probabilidade e a gravidade do risco representado, portando juízo mínimo sobre a matéria de fundo que perfaz a controvérsia. 



    No entender de abalizada doutrina, “sendo a suspensão da liminar ou dos efeitos da sentença uma providência drástica e excepcional, só se justifica quando a decisão possa afetar de tal modo a ordem pública, a economia, a saúde ou qualquer outro interesse da coletividade que aconselhe sua sustação até o julgamento final do mandado” (MEIRELLES, HELY Lopes; WALD, Arnoldo; MENDES, Gilmar Ferreira. Mandado de Segurança e Ações Constitucionais. 33.ed. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 103).



    Consolidou-se, ainda, o entendimento de que, por essa via processual, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, é necessário que a controvérsia do processo subjacente seja de natureza constitucional, a fim de determinar-se a competência do Presidente do Supremo Tribunal Federal, e que a decisão tenha sido proferida por Tribunal (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia). Sobreleva transcrever importante lição da i. Ministra Rosa Weber quando da apreciação da SL 1595, Plenário, DJe 3.5.2023: 



    “Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).”



     



    No caso em análise, constata-se que o elevado risco de violação da ordem não restou demonstrado pelo requerente, que se limitou a demonstrar o suposto equívoco da interpretação hermenêutica conferida às normas municipais que sustentaram a suspensão da tramitação e votação de projetos de lei submetidos à regime de convocação extraordinária pelo Poder Legislativo local.



    Na espécie, o requerente não logrou demonstrar a potencialidade lesiva da decisão criticada. Não apresentou elementos concretos que evidenciem o risco de grave ofensa aos valores tutelados pela medida de contracautela. O argumento de que a urgência se manifestaria no prejuízo à celeridade e eficácia legislativa, pela perda de seu poder de agenda, confunde-se com a questão de mérito da causa principal. A alegação genérica de prejuízo à implementação de políticas públicas eficientes, à capacidade de resposta a crises e aos cofres públicos devido à suspensão da votação de proposições voltadas à reorganização administrativa não restou comprovada. Não há indicativo de que a decisão impugnada implicará na paralisação de qualquer serviço ou política pública no Município, e tampouco no dispêndio adicional de verba pública.



    A ausência de comprovação do perigo de dano ao erário e à continuidade administrativa foi inclusive salientado pela decisão que se pretende suspender (eDOC 9, p. 10): 



    “Saliento, por fim, que embora a Câmara de Vereadores afirme que postergar a votação dos projetos de lei trará dano grave e prejuízo irreparável ao interesse público, não se pode deixar de ter em mente que o artigo 103 da Lei Orgânica estabelece que a audiência pública deve ocorrer em 30 dias após o protocolo administrativo, prazo curto, a afastar a afirmação de grave dano e prejuízo ao erário. 



    A exemplo da extinção da FASC - que foi constituída em 1977 - embora na Justificativa do projeto de lei haja referência à necessidade de maior eficiência do serviço a ser prestado, com menos gastos, não há prova de que a prorrogação da votação por um período razoável para que seja realizada a audiência pública, efetivamente importará em danos ao erário e à sociedade como um todo.”



    Nesse sentido, em razão excepcionalidade da natureza do incidente de contracautela cabe ao requerente a demonstração inequívoca do efetivo potencial lesivo da decisão impugnada. Não cabendo a mera alegação genérica e abstrata, sem prova inequívoca de que o ato decisório que se pretende suspender ameaça os valores protegidos pela Constituição. Nesse sentido a jurisprudência da Corte:



     



    “5. Constitui ônus indeclinável do autor, ante a natureza excepcionalíssima do incidente de contracautela, a demonstração – que jamais se presume – da efetiva potencialidade lesiva da decisão impugnada. Insuficiente, para esse efeito, a mera alegação superficial e genérica, desacompanhada de prova inequívoca de que o ato decisório que se pretende suspender provoca grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.” (SL 1.430-AgR, Relatora Ministra Rosa Weber, Pleno, DJe 26.5.2021)”.



    Portanto, nessa seara específica a analisar somente os aspectos ínsitos à presença dos requisitos autorizadores definidos no caput do artigo 4º da lei nº 8.437/1992, mostra-se de rigor a rejeição da medida de contracautela pretendida, ante a ausência de demonstração de lesão à ordem administrativa e à economia pública.



    Ante o exposto, julgo improcedente o pedido.



    Publique-se.



    Brasília, 10 de janeiro de 2025.



Ministro EDSON FACHIN



Vice-Presidente



Documento assinado digitalmente