Tribunal: STF
Processo: Rcl 77163
Classe: Rcl
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-12
Data de publicação: 2025-03-12

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Reclamação, com pedido de medida liminar, ajuizada por VALEC - ENGENHARIA, CONSTRUÇÕES E FERROVIAS S.A, contra ato judicial proferido pelo Juízo da 5ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Distrito Federal (Processo 1080490-40.2022.4.01.3400), visando a garantir a autoridade das decisões desta SUPREMA CORTE nas ADPF 387, Rel. Min. GILMAR MENDES, Plenário, DJe de 25/10/2017; e ADPF 275, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Plenário, DJe de 27/06/2019. 



    Na petição inicial, a Reclamante apresenta as seguintes alegações de fato e de direito (eDoc. 1):



    “A Juíza Substituta da 5ª Vara Federal do Tribunal Regional Federal da 1ª Região desconsiderou a incidência do regime de precatório à VALEC ENGENHARIA CONSTRUÇÕES E FERROVIAS (Infra S.A), empresa pública federal, ora Reclamante, que é totalmente dependente do Tesouro Nacional, prestadora de serviço público essencial de fomento (desenvolvimento do transporte ferroviário no território nacional), em regime não concorrencial e sem distribuição de lucros, na qualidade de titular de diversas ferrovias que lhes foram outorgadas pela Lei 11.772/2008. 



    O ato reclamado, consubstanciado na decisão anexa (Anexo 02 – ID 2169993870), envolve o deferimento, pelo Juízo Reclamado, do pedido liminar, formulado pela parte beneficiária, em sede de Ação Ordinária com Pedido de Tutela de Urgência nº 1080490-40.2022.4.01.3400 (ID 1423094251 - Anexo 04), ampliando a decisão anteriormente proferida nos mesmos autos em sede de tutela de urgência, (ID 1439551881 - Anexo 05), que, por sua vez, havia determinado a sustação dos efeitos da Guia de Recolhimento da União (GRU) no valor de R$ 2.712.839,51 (dois milhões, setecentos e doze mil, oitocentos e trinta e nove mil e cinquenta e um centavos), oriunda do mesmo Processo Administrativo e relativa ao Contrato nº 006/2014, impedindo a Reclamante de executar o crédito, protestá-lo ou, ainda, promover a sua inscrição no CADIN. 



    […]



    Assim decidiu o juízo reclamado, ao argumento de que o débito questionado nos autos da Ação Anulatória teria sido caucionado por meio de seguro garantia, no entanto, inexequível, tendo em vista que o referido seguro garantia encontra-se vencido desde 08/09/2023 , além do fato de a Reclamante não promover demandas de execução direta para executar seus créditos, mas sim ação de conhecimento para cobrar seus créditos, diante da inexistência de Certidão de Dívida Ativa (CDA). Logo, não haveria título executivo judicial ou extrajudicial, que permita que a Reclamante promova a execução da suposta caução. 



    Tal demanda executiva apenas seria possível caso a Ação Anulatória nº 1080490-40.2022.4.01.3400 não tivesse natureza constitutivonegativa, mas sim condenatória ou declaratória, de acordo com o art. 515, inciso I, do CPC. A propósito, se o referido seguro garantia equivalesse ao depósito em espécie para fins de suspensão de crédito não tributário, o Superior Tribunal de Justiça não teria determinado a suspensão de todos os processos que envolvam tal discussão, de acordo com o Tema 1203 (“definir se a oferta de seguro-garantia ou de fiança bancária tem o condão de suspender a exigibilidade de crédito não tributário”) 



    Ainda que fosse possível a execução do seguro garantia pela Reclamante em caso de sucumbência da parte beneficiária do ato reclamado com relação ao seu débito de origem contratual, a decisão reclamada não poderia, obstando a glosa (compensação administrativa), funcionar como burla ao regime de precatório. 



    Após a decisão do Tribunal, a Reclamante opôs Embargos de Declaração (ID XXXXXXXXXXXXX - Anexo 06) contra a decisão reclamada, ainda pendente de julgamento, estando pendente de resposta nos autos principais a determinação judicial para cumprimento da decisão liminar, proferida pelo juízo reclamado (Anexo 02 – ID 1423094251), conforme imagem abaixo colacionada



    […]



    Ao deferir nova tutela de urgência, o Juízo reclamado determinou que a Valec cumpra a liminar (Anexo 02 – ID 2169993870), por meio da antecipação do pagamento à parte beneficiária do ato reclamado do valor de de R$ 2.576.372,63 (dois milhões, quinhentos e setenta e seis mil, trezentos e setenta e dois reais e sessenta e três centavo), anteriormente glosado no âmbito da na 78ª Medição Parcial do Contrato nº 006/2014 (Anexo 10).



    Ocorre que, a decisão reclamada desobedeceu a jurisprudência desse Pretório Excelso ao determinar a antecipação de pagamento de quantia controvertida, antes do trânsito em julgado, sem a observância do regime de precatório, não restando alternativa à Reclamante, senão o ajuizamento da presente Reclamação Constitucional, tendo em vista a impenhorabilidade de seus recursos, com vistas a preservar a autoridade de entendimento já sedimentado por essa Excelsa Corte, conforme será corroborado a seguir”.



    Ao final, no mérito, requer o “conhecimento da presente Reclamação para que essa Excelsa Corte, garantindo a autoridade de suas decisões, especialmente nas ADPF 275/PB e 387/PI, casse a decisão proferida nos autos do Processo nº 1080490-2022.4.01.3400, manifestamente divergente dos entendimentos naquelas sufragados, especialmente quanto à submissão da Reclamante ao regime de pagamento de suas dívidas por meio de precatórios, o que inclui, por óbvio, o pagamento de quaisquer valores discutidos judicialmente, para que, finalmente, seja preservada a retenção cautelar do valor de R$ 2.576.372,63 (dois milhões, quinhentos e setenta e seis mil, trezentos e setenta e dois reais e sessenta e três centavos)”. 



    É o relatório. Decido.



    A respeito do cabimento da reclamação para o Supremo Tribunal Federal, dispõem o art. 102, I, l, e o 103-A, caput e § 3º, ambos da Constituição Federal:



    “Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:



    I - processar e julgar, originariamente:



    l) a reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões;”



    “Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei.



    [...]



    § 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.”



    Veja-se também o art. 988, I, II e III, do Código de Processo Civil de 2015:



    “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:



    I - preservar a competência do tribunal;



    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;



    III garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade;”



    Os paradigmas de confronto invocados são os decididos por esta CORTE nas ADPF 387, Rel. Min. GILMAR MENDES, Plenário, DJe de 25/10/2017; e ADPF 275, de minha relatoria, Plenário, DJe de 27/6/2019). 



    No caso concreto, não assiste razão à Reclamante.



    Em 19/12/2022, o Juízo da 5ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Distrito Federal deferiu tutela provisória de urgência nos seguintes termos (eDoc. 16): 



    “Trata-se de Ação Ordinária proposta por CONSÓRCIO FIOL – LOTE 5 em desfavor de VALEC – ENGENHARIA, CONSTRUÇÕES E FERROVIAS S.A. (“VALEC”), objetivando, em sede de liminar, "a concessão de tutela de urgência para fins de suspender a execução administrativa até o julgamento definitivo desta ação, determinando-se o cancelamento da Guia de Recolhimento da União - GRU – n° 51402232231201911 e a revogação da retenção cautelar promovida sem observância do devido processo legal, a fim de que seja liberado em favor do Consórcio os valores constritos durante o processamento da 78ª medição do contrato n. 006/2014, ou, subsidiariamente, seja determinado o depósito judicial dos referidos valores;". 



    O autor alega que "é o executor do Contrato Administrativo n.º 006/2014 (doc. 03, fls 08/241 ) firmado com a VALEC, cujo objeto é a execução de obras e serviços de engenharia para implantação do sub-trecho da Ferrovia de Integração Oeste-Leste (FIOL), referente às obras remanescentes do Lote 05 da Concorrência n.º 005/2010.". 



    Diz que a VALEC instaurou o Processo Administrativo de Constituição de Débito nº 51402.232231/2019-11, alegando duplicidade do objeto firmado no 5º Aditivo ajustado entre as partes contratantes, que resultou no julgamento de procedência da pretensão administrativa, para anular parcialmente as medições n. 38 a 44, 48, 51 a 53 para constituir-se um débito no valor de R$ 2.576.372,63 (dois milhões, quinhentos e setenta e seis mil, trezentos e setenta e dois reais e sessenta e três centavos). 



    Alega que não houve o devido processo legal, que a constituição do débito pretendida pela VALEC deveria passar pela revogação parcial do 5º Termo Aditivo do Contrato n.º 006/2014, medida efetivamente adotada na decisão originária ao julgar procedente a pretensão administrativa, a qual não foi reformada no julgamento do recurso. 



    Aduz que de acordo com as normas editadas pela VALEC, o Superintendente não ´pode rescindir o contrato de forma unilateral e não poderia revogar cláusulas contratuais, nem aquelas constituídas através de aditivo contratual, pois, segundo seu Estatuto Social, apenas a Diretoria da companhia tem competência para dispor acerca de suas obrigações contratuais, o que compromete o devido processo legal. 



    Assevera que a VALEC indeferiu o seu pedido de realização de prova pericial, o que ofende as garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa 



    Argumenta que depois do aceite da proposta e assinatura do contrato original, a VALEC editou a Norma Geral Ambiental n.º 20, inexistente durante todo o procedimento licitatório, bem como reformulou a Especificação de Serviço n.º 80-ES-028A-20-8007, alterando a relação de ônus e obrigações da Contratada prevista no instrumento convocatório. 



    Discorre acerca da vedação da alteração unilateral de cláusula de cunho econômico-financeiro, notadamente porque considera que a "lisura e legitimidade constatadas no processamento do 5º Termo Aditivo Contratual não se mostram presentes na condução do processo que resultou em sua revogação parcial" e que "não sobreveio qualquer modificação das especificações técnicas vigentes à época do aditamento contratual capaz de amparar a exclusão dos subitens 2.4 e 2.5 – “corte de árvores 0,15m < D 0,30m” e “corte de árvores D >0,30m” – da planilha de quantidades e preços.". 



    Os autos vieram conclusos para decisão em 07/12/22. 



    É o sucinto relatório. DECIDO. 



    […]



    De início, verifico que a discussão referente aos autos que tramitam na 17a Vara Federal desta Seção Judiciária (PJe 1055536- 95.2020.4.01.3400) foi delimitada tão somente quanto à retenção cautelar dos valores questionados no processo administrativo n. 51402-232231/2019- 11 até a finalização da instrução interna. Assim, trata-se de pedidos distintos. 



    Em análise perfunctória, o caso ora debatido versa sobre discussão acerca de valores pagos em duplicidade, decorrentes da inclusão de itens novos no 5º aditivo do Contrato n.006/2014, referentes à implantação do sub-trecho da rodovia de integração Oeste-Leste, relacionado às obras remanescentes do Lote 05 da concorrência n. 005/10, no que diz respeito ao item "2" da planilha de quantitativo de preços, subitens "2.4" e "2.5", no âmbito do referido contrato. 



    No despacho nº 315/2020/GEMAC-VALEC/SUCONVALEC/DIREN-VALEC exarado à fl. 2 do ID 1423123262 - Documento Comprobatório (Doc. 03 Processo administrativo pag. 651 a 762), há entendimento de que "a ampla instrução probatória pelas áreas técnicas torna as provas carreadas suficientes para dirimir o presente feito administrativo, restando inclusive analisados os quesitos apresentados pela Contratada às fls. 366/368, pelo Despacho nº 146 (2731729), com a constatação de que os quesitos apresentados podem ser esclarecidos apenas pela leitura das peças autuadas no presente processo." 



    Embora a decisão final e a decisão em sede de recurso administrativo tenham confirmado o entendimento supra, em análise perfunctória, a tese oposta tem verossimilhança. 



    Da análise da documentação apresentada, os fatos não foram analisados de forma exauriente pela VALEC no sentido de garantir que sobreveio modificação das especificações técnicas vigentes à época do aditamento contratual capaz de amparar a exclusão dos subitens 2.4 e 2.5 – “corte de árvores 0,15m < D 0,30m” e “corte de árvores D >0,30m” – da planilha de quantidades e preços." 



    O que se observa, durante o curso do processo administrativo, é o esforço dos órgãos técnicos da VALEC no sentido de evitar o deferimento da realização da perícia, conforme bem resumido na DECISÃO RECURSAL - VALEC Nº 11/2022/ASSDIREM-VALEC/DIREM-VALEC (pág 57 do ID 1423123262). 



    Embora a Administração Pública tenha o poder-dever de, no exercício da autotutela administrativa, rever e anular seus próprios atos quando eivados de vício de legalidade e revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, conforme preceituado na legislação, a matéria debatida nestes autos decorre de situação fática. Portanto, a simples análise da área técnica da VALEC não tem o condão de dispensar a necessidade da instrução probatória por meio da realização de perícia, que deve ser realizada de maneira isenta e com a participação da parte autora durante todo o processo. 



    No caso, a autora prestou garantia contratual em valor superior a glosa pretendida, trazendo aos autos a apólice do seguro garantia contratual no valor de cobertura atualizado em R$ 62.679.542,27 (sessenta e dois milhões, seiscentos e setenta e nove mil, quinhentos e quarenta e dois reais e vinte e sete centavos). 



    Demais fundamentos apresentados pela parte autora serão examinados de forma exauriente quando do julgamento, já tendo o contrato garantia superior ao objeto da lide, tendo assim o pedido liminar amparo na fumaça do bom direito. 



    ISTO POSTO, defiro a tutela provisória de urgência para sustar os efeitos da Guia de Recolhimento da União (GRU) no valor de R$ 2.712.839,51 (dois milhões, setecentos e doze mil, oitocentos e trinta e nove mil e cinquenta e um centavos), vencida em 30/11/2022, oriundo do Processo Administrativo nº 51402.232231/2019-11 e relativa ao Contrato nº 006/2014. Por consequência, fica a requerida impedida de executar o suposto crédito, protestá-lo ou, ainda, promover a sua inscrição no CADIN”. 



    Em 24/02/2025, o Juízo reclamado complementou a decisão anterior e deferiu nova tutela provisória de urgência para “revogar a retenção cautelar promovida pela ré, liberando em favor do consórcio autor os valores constritos durante o processamento da 78ª medição do contrato n. 006/2014”, sob os seguintes fundamentos (eDoc. 7): 



    “Apresenta a parte autora reiteração do pedido de concessão de tutela de urgência “(...) para fins de revogar a retenção cautelar promovida sem observância ao devido processo legal, a fim de que seja liberado em favor do Consórcio os valores constritos durante o processamento da 78ª medição do contrato n. 006/2014, ou, subsidiariamente, seja determinado que a VALEC promova o depósito judicial dos referidos valores” (id 1631857363). 



    A decisão que concedeu o pedido de tutela de urgência analisou inteiramente o pedido formulado, reconhecendo a garantia contratual apresentada pela parte autora em valor superior à glosa pretendida (id 1439551881): 



    “No caso, a autora prestou garantia contratual em valor superior a glosa pretendida, trazendo aos autos a apólice do seguro garantia contratual no valor de cobertura atualizado em R$ 62.679.542,27 (sessenta e dois milhões, seiscentos e setenta e nove mil, quinhentos e quarenta e dois reais e vinte e sete centavos).” 



    Contudo, como não houve menção ao pleito de revogação da retenção cautelar na parte dispositiva, há de se sanar a omissão ocorrida. 



    Por fim, afasto o pedido de reconsideração apresentado pela parte ré para que haja a revogação da decisão que deferiu a tutela de urgência, mantendo-a por seus próprios fundamentos. 



    Ante o exposto, em complemento à decisão de id. 1439551881, DEFIRO a tutela provisória de urgência também para revogar a retenção cautelar promovida pela ré, liberando em favor do Consórcio autor os valores constritos durante o processamento da 78ª medição do contrato n. 006/2014”.



    Na ADPF 387, Rel. Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 23/3/2017, esta CORTE firmou o entendimento de que é aplicável o regime dos precatórios às sociedades de economia mista prestadoras de serviço público próprio do Estado e de natureza não concorrencial, conforme traduzido na ementa do julgado a seguir transcrita:



    “Arguição de descumprimento de preceito fundamental. 2. Ato lesivo fundado em decisões de primeiro e de segundo graus do Tribunal Regional do Trabalho da 22ª Região que determinaram bloqueio, penhora e liberação de valores oriundos da conta única do Estado do Piauí, para pagamento de verbas trabalhistas de empregados da Empresa de Gestão de Recursos do Estado do Piauí S/A (EMGERPI). 3. Conversão da análise do pedido de medida cautelar em julgamento de mérito. Ação devidamente instruída. Possibilidade. Precedentes. 4. É aplicável o regime dos precatórios às sociedades de economia mista prestadoras de serviço público próprio do Estado e de natureza não concorrencial. Precedentes. 5. Ofensa aos princípios constitucionais do sistema financeiro e orçamentário, em especial ao da legalidade orçamentária (art. 167, VI, da CF), aos princípios da independência e da harmonia entre os Poderes (art. 2º da CF) e ao regime constitucional dos precatórios (art. 100 da CF). 6. Arguição de descumprimento de preceito fundamental julgada procedente (ADPF 387, Relator Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, DJe de 25/10/2017).“



    Posteriormente, no julgamento da ADPF 275, de minha relatoria, Plenário, DJe de 27/06/2019, este SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL reafirmou o precedente assentado no julgamento da ADPF 387, no sentido da impossibilidade de constrição judicial (bloqueio, penhora ou liberação em favor de terceiros) de receitas que estejam sob a disponibilidade do Poder Público. Eis a ementa do respectivo acórdão: 



    “CONSTITUCIONAL. ADPF. BLOQUEIO DE RECEITAS PÚBLICAS POR DECISÕES JUDICIAIS. CRÉDITOS TRABALHISTAS DEVIDOS POR ENTE DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA. INDEPENDÊNCIA ENTRE OS PODERES E LEGALIDADE ORÇAMENTÁRIA. ARGUIÇÃO PROCEDENTE. 



    1. Decisões judiciais que determinam o bloqueio, penhora ou liberação de receitas públicas, sob a disponibilidade financeira de entes da Administração Pública, para satisfação de créditos trabalhistas, violam o princípio da legalidade orçamentária (art. 167, VI, da CF), o preceito da separação funcional de poderes (art. 2º c/c art. 60, § 4º, III, da CF), o princípio da eficiência da Administração Pública (art. 37, caput , da CF) e o princípio da continuidade dos serviços públicos (art. 175, da CF). Precedente firmado no julgamento da ADPF 387 (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 23/3/2017).



    2. Arguição conhecida e julgada procedente.” 



    Conforme consignei em meu voto naquela oportunidade, não se admite a constrição indiscriminada de verbas públicas por meio de decisões judiciais, sob pena de afronta ao preceito contido no art. 167, VI, da CF, e ao modelo constitucional de organização orçamentária das finanças públicas. Além disso, considerei que a decisão impugnada naquela arguição afrontava o preceito da separação funcional de poderes (art. 2º c/c art. 60, § 4º, III, da CF), o princípio da eficiência da Administração Pública (art. 37, caput, da CF) e o princípio da continuidade dos serviços públicos (art. 175 da CF).



    Devido às peculiaridades do mercado em que atua, é fato que a ora Reclamante é empresa pública federal prestadora de serviço público próprio e de natureza não concorrencial, uma vez que dentre suas atividades essenciais está o fomento à operação do sistema ferroviário nacional, sem concorrer com empresas do ramo, o que faz atrair a incidência do regime constitucional de precatórios.



    Da análise dos autos, no entanto, não se verifica violação aos paradigmas invocados. 



    O Juízo reclamado, em sede de tutela de urgência e no exercício legítimo do poder geral de cautela, limitou-se a reverter a retenção de valores contratuais pela parte Reclamante, a partir de análise do conjunto fático-probatório dos autos originários. 



    A simples leitura do ato reclamado e das razões de decidir permite concluir que a própria titularidade dos valores retidos cautelarmente permanece controversa, objeto que é de intensa disputa na origem, decorrente de divergências no âmbito de contrato administrativo supostamente alterado, de forma unilateral, pela parte autora em prejuízo da parte beneficiária.



    Considerando tais premissas, observa-se a impossibilidade de conhecimento da presente Reclamação, por não ser possível aferir a estrita aderência com os precedentes vinculantes invocados. 



    Dessa forma, a postulação não passa de simples pedido de revisão do entendimento aplicado na origem, o que confirma a inviabilidade desta ação. Esta CORTE já se pronunciou, por diversas vezes, no sentido de que a reclamação constitucional não deve ser utilizada como sucedâneo recursal ou atalho processual para postular diretamente no STF a observação de precedente vinculante estabelecido sob a sistemática da Repercussão Geral, por não ser substitutivo de recurso ou de ação rescisória (RCL 31.486 AgR, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, DJe de 26/11/2018; e RCL 16.038 AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Segunda Turma, DJe de 30/10/2014). 



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO À RECLAMAÇÃO. 



    Nos termos do art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispenso a remessa dos autos à Procuradoria Geral da República. Publique-se. Brasília, 26 de fevereiro de 2025. 



    Publique-se. 



    Brasília, 12 de março de 2025.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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