Tribunal: STF
Processo: MI 7467
Classe: MI
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-11
Data de publicação: 2025-02-11

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de mandado de injunção impetrado por Antoniel dos Santos Brito contra ato omissivo do Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome – MDS e do Presidente da República, ante a ausência de norma regulamentadora quanto ao direito de não ser computado na renda familiar o valor percebido a título de Benefício de Prestação Continuada (BPC), para fins de recebimento do Bolsa Família.



    Afirma o Impetrante ser elegível para a percepção do benefício Bolsa Família, porém a contabilização da renda do BPC percebida pela companheira no cálculo da renda familiar, tem impedido a concessão do Benefício. 



    Relata que, ao requerer o benefício, que lhe foi negado, foi informado de que “(...) apesar de o BPC a priori compor a renda mensal para fins de aferição dos beneficiários do Bolsa Família, regulamento editado pelo Poder Executivo poderá autorizar o desconto de faixas percentuais de parcela do BPC recebido por pessoa com deficiência, conforme o grau de deficiência ”. (eDOC 1, p. 4)



    Aduz que o Bolsa Família é disciplinado pela Lei 14.601/2023, que previu desde 01.01.2024, em seu § 3º, art. 4º, “autorização pelo Poder Executivo Federal do desconto desconto de faixas percentuais do valor do benefício de prestação continuada recebido por pessoa com deficiência no cálculo da renda familiar per capita mensal” (eDOC 1, p. 6), todavia essa disposição não teria sido regulamentada até a data desta impetração, 31.05.2024 (eDOC 6, pp. 1-2).



    Requer, ao final, a concessão da justiça gratuita e, no mérito, seja a ordem concedida (eDOC 1, p. 10):



    “com o reconhecimento da mora legislativa e deferimento da Injunção para: 



    A. Determinar prazo razoável para que o IMPETRADO promova a edição da norma regulamentadora do §3º do artigo 4º, combinado com o artigo 34, da Lei nº 14.601/2023; 



    B. Estabelecer as condições em que se dará o direito ao exercício do direito à cidadania evidenciado, ou, se for o caso, as condições em que o IMPETRANTE poderá ter direito ao Bolsa Família, sem cômputo do BPC na renda familiar. 



    C. Caso não seja suprida a mora legislativa, no prazo determinado, seja determinada a aplicação da Lei nº 8.742/1993, de modo a submeter o IMPETRANTE e sua Família, à Avaliação Social e sua companheira à avaliação Médica pelos Técnicos do Instituto Nacional do Seguro Social na concessão do Benefício do Bolsa Família;



    6. A determinação ao Instituto Nacional do Seguro Social para que disponibilize Agendamento a fim que o IMPETRANTE e sua Família sejam avaliados pela Assistência Social do INSS e Companheira do Impetrante seja avaliada pelos Médicos do INSS para a concessão do Bolsa Família, no prazo de 10 dias, nos termos do artigo 4, §2, da Lei nº 13.300/2016”.



    Posteriormente, o Impetrante requereu a inclusão do Presidente da República no Polo Passivo desta ação (eDOC 8), pedido que foi deferido. 



    Foram requisitadas as informações às autoridades impetradas e, em sequência, determinada a vista dos autos ao Ministério Público Federal para emissão de parecer (eDOC 10). 



    Eis o teor das informações prestadas pela Advocacia-Geral a União (eDOC 19, p. 4-11):



    (…) 10. Dessa maneira, para que seja viável o seu manejo, faz-se necessária a demonstração de dois pressupostos: (i) existência de uma omissão legislativa relativa a um direito ou liberdade garantidos constitucionalmente e (ii) inviabilização do direito da parte pela ausência desta norma infraconstitucional regulamentadora.



    11. A presente ação, por sua vez, aponta suposta omissão inconstitucional quanto à regulamentação do artigo 4º, § 3º, da Lei nº 14.601/2023, que consequentemente seria óbice ao exercício do direito previsto no artigo 6º, parágrafo único, da Constituição da República. Os referidos dispositivos assim dispõem:



    Constituição da República Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição. Parágrafo único. Todo brasileiro em situação de vulnerabilidade social terá direito a uma renda básica familiar, garantida pelo poder público em programa permanente de transferência de renda, cujas normas e requisitos de acesso serão determinados em lei, observada a legislação fiscal e orçamentária. 



    Lei nº 14.601/2023 Art. 4º (....) (....) § 3º O Poder Executivo poderá autorizar o desconto de faixas percentuais do valor do benefício de prestação continuada recebido por pessoa com deficiência no cálculo da renda familiar per capita mensal de que trata o inciso II do caput deste artigo, observado, no que couber, o critério de que trata o inciso I do caput do art. 20-B da Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993 (Lei Orgânica da Assistência Social), na forma do regulamento. 



    12. Assim, observa-se, inicialmente, que a suposta omissão apontada na petição inicial não diz respeito à normatização de disposição constitucional - a qual está, efetivamente, disciplinada em lei -, mas à regulamentação de um determinado dispositivo legal.



    De fato, como dispõe o art. 1º, § 1º, da Lei nº 14.601/2023, "o Programa Bolsa Família constitui etapa do processo gradual e progressivo de implementação da universalização da renda básica de cidadania, na forma estabelecida no parágrafo único do art. 6º da Constituição Federal e no caput e no § 1º do art. 1º da Lei nº 10.835, de 8 de janeiro de 2004" (grifou-se). 



    13. Sendo assim, a pretensão contida no presente Mandado de Injunção encontra óbice para o seu conhecimento na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que não admite a impetração de writ para suprir ausência de regulamentação de legislação infraconstitucional.



    (…)



    14. Além disso, recorde-se a necessidade de demonstração da existência de nexo de causalidade entre a omissão normativa do Poder Público e a inviabilidade do exercício do direito, liberdade ou prerrogativa.



    No caso, como pontuado anteriormente, a Lei nº 14.601/2023 regulamenta o direito previsto no art. 6º, parágrafo único, da Constituição Federal. 



    15. Também por isso, respeitado o entendimento do Supremo Tribunal Federal no sentido de que o mandado de injunção não se presta a contestar legislação já existente, não deve ser conhecido o presente writ. Confira-se: 



    (…)



    17. No mérito, é de se apontar que o próprio dispositivo que supostamente está pendente de regulamentação exprime em seu texto legal mera possibilidade, conferindo margem de discricionariedade às autoridades responsáveis por sua regulamentação.



    Logo, não há dever de legislar, mas mera possibilidade, de modo a demonstrar o não cabimento do mandado de injunção. Também nessa linha de ideias a referida Nota SAJ n. 166/2024/CGIP/SAIP/SAJ/CC/PR pontuou tratar-se "(...) de pretensão de ver regulamentada faculdade prevista em dispositivo legal, que não se amolda ao escopo do mandado de injunção, remédio endereçado a garantir o exercício de direito previsto na Magna Carta e cuja fruição esteja obstada pela inobservância de dever constitucional de editar ato normativo".  18. É importante ressaltar que, em 17 de junho de 2024, foi editado o Decreto n. 12.064/2024, que "regulamenta o Programa Bolsa Família, instituído pela Lei nº 14.601, de 19 de junho de 2023, e dá outras providências". 



    19. Como se afirmou anteriormente, a própria Lei nº 14.601/2023 expressa os requisitos de elegibilidade, benefícios financeiros e condicionantes, dentre outras matérias. Assim sendo, não há como sustentar ausência de regulamentação infralegal apenas porque a regulamentação não contempla a conformação normativa pretendida pelo autor.



    20. Frise-se, ainda, que a inscrição no Programa Bolsa Família sem o cômputo do BPC é pretensão atualmente contra legem, na medida em que o art. 4º, § 2º, da Lei nº 14.601/2023 prevê, expressamente, que "o benefício de prestação continuada, de que trata o art. 20 da Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993 (Lei Orgânica da Assistência Social), recebido por quaisquer dos integrantes da família, compõe o cálculo da renda familiar per capita mensal" (grifou-se). O que pode haver - e é uma faculdade conferida pela lei ao Poder Executivo - é o desconto de faixas percentuais do valor do BPC recebido por pessoa com deficiência da renda familiar per capita, observado, no que couber, o critério do grau da deficiência.



    21. Diante disto, é patente a inexistência de omissão inconstitucional imputável ao Poder Executivo federal.



    (…)



    26. Cumpre, por fim, noticiar a tramitação, no Congresso Nacional, de proposições legislativas que buscam excluir a renda obtida do BPC do cálculo da renda familiar, a fim de permitir que as famílias beneficiadas tenham acesso cumulativamente a programas sociais, como o Projeto de Lei n° 3619, de 2023, de autoria do Senador Flávio Arns, e o Projeto de Lei 2054, de 2024, de autoria do Deputado Duarte Jr.



    27. Assim sendo, é evidente a ausência de omissão ou mora legislativa na regulamentação da matéria indicada pelo impetrante, de modo que, na eventualidade de ser conhecido o presente writ, quanto ao mérito os pedidos devem ser julgados improcedentes, com a consequente denegação da ordem”.



    Em petição avulsa (eDOC 28), a Procuradoria-Geral Federal – PGF, representante processual do INSS, requer, em preliminar, que seja acolhida a ilegitimidade passiva ad causam do INSS e, no mérito, seja reconhecido o não cabimento do presente mandado de injunção. 



    O Ministério Público Federal, ao se manifestar nos autos, emitiu parecer assim ementado (eDOC 30, p. 1): 



    “Mandado de Injunção. Programa Bolsa Família. Alegação de mora na regulamentação do §3º do art. 4º da Lei n. 14.601/2023. Ausência de direito subjetivo constitucional carente de regulamentação. A via do mandado de injunção não se destina ao questionamento sobre a efetividade da norma existente ou à insatisfação do interessado com seu conteúdo. Parecer pelo não conhecimento do mandado de injunção”. 



    É o relatório. Decido. 



    Verifico que o presente mandado de injunção não reúne condições de prosseguir.



    Este instrumento pressupõe uma omissão legislativa que inviabilize o exercício de direitos e liberdade constitucionalmente assegurados, bem como das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania (art. 5º, LXII, CF). 



    De fato, os requisitos para a impetração do mandado de injunção são estritos, e consistem, de acordo com o ensinamento doutrinário:



    “a) falta de norma regulamentadora de uma previsão constitucional, portanto, descumprimento, pela via da omissão do poder público, de dever constitucional de prestação jurídico-normativa, abrangida mesmo a inconstitucionalidade parcial por omissão; b) que tal omissão impeça o exercício de direito e garantias constitucionais, de tal sorte que, de acordo com entendimento prevalente, o mandado de injunção pressupõe a existência de nexo de causalidade entre a omissão normativa do poder público e a inviabilidade do exercício do direito; c) por via de consequência, caberá mandado de injunção apenas em relação a normas constitucionais de eficácia limitada stricto sensu, que, portanto, mesmo não sendo destituídas por completo de eficácia e aplicabilidade, exijam, como condição de possibilidade formal, provimentos normativos do poder público que venham a assegurar os principais efeitos; d) deve tratar-se de direito e garantia constitucional que atendam aos requisitos do art. 5º, LXXI, CF (...)” (SARLET, Ingo Wolfgang; STRECK, Lênio Luiz. Art. 5º, LXXI. In: CANOTILHO, J. J. Gomes; et alli. Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva/Almedina, 2013, p. 482)



    Nesse sentido, é inarredável, para o exame da demanda, a demonstração da presença dos dois pressupostos constitutivos: i) existência de uma omissão legislativa relativa a um direito ou liberdade garantidos constitucionalmente; ii) a efetiva inviabilidade do gozo de direito, faculdade ou prerrogativa da parte pela ausência desta norma infraconstitucional regulamentadora.



    Todavia, há, neste feito, razão que inviabiliza o seguimento da impetração. O Requerente deixou de apontar de forma precisa qual a disposição do texto constitucional que entende carecer de regulamentação.



    A alegada insuficiência da regulamentação de dispositivo da Lei 14.601/2023 não dá margem à impetração do writ. 



    Diante desse quadro, não se visualiza o descumprimento de algum dever constitucional pelo legislador na hipótese em comento. 



    O pedido carece, pois, de pressuposto essencial, que é a falta de norma regulamentadora que torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania (art. 5°, LXXI, da Carta Magna). 



    Esta Corte já pacificou o entendimento no sentido de que o mandado de injunção não se presta ao fim de contestar a legislação já existente:



    “Agravo regimental em mandado de injunção. 2. Direito de participação popular em procedimento de sabatina de candidato a ministro do Supremo Tribunal Federal. Ausência de dever constitucional de legislar sobre a matéria. 3. Natureza mandamental do remédio constitucional. Pressuposta omissão legislativa que inviabilize a fruição de direitos e liberdades constitucionalmente assegurados e de prerrogativas relativas à nacionalidade, soberania e cidadania. Inocorrência. 4. Existência de ato normativo infraconstitucional regulamentador da pretensão. Inadequação do instrumento à veiculação de insatisfação com o conteúdo da norma. 5. Descabimento do mandado de injunção. 6. Agravo regimental a que se nega provimento.” (MI 6681-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, DJe 04.05.2017).



    Nesse sentido, aponto, também, os seguintes julgados:



    “Agravo regimental no mandado de injunção. Policial militar do Estado de Pernambuco. Existência de disciplinamento normativo regulamentador de aposentadoria especial. Agravo regimental ao qual se nega provimento. 1. O mandado de injunção possui natureza mandamental e volta-se à colmatagem de lacuna legislativa capaz de inviabilizar o gozo de direitos e liberdades constitucionalmente assegurados, bem assim de prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania (art. 5º, LXXI, CF/1988). 2. Havendo norma incidente sobre a situação concreta do impetrante, num ou noutro sentido, que ampare o exercício do direito à aposentadoria especial, em plano obviamente diferenciado dos servidores públicos em geral, submetidos às previsões do art. 40 da Constituição Federal e demais regras de transição, carece de interesse a impetração, uma vez ausente qualquer omissão a ser sanada. 3. A mera insatisfação ou injustiça com o conteúdo normativo não autoriza o manuseio do instrumento, havendo de ser resolvida a discrepância entre os interesses da categoria e a realidade jurídica abstrata no plano estritamente legislativo. Precedentes. 4. Agravo regimental ao qual se nega provimento. (MI 6464-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe 11.11.2015). 



    “AGRAVO REGIMENTAL NO MANDADO DE INJUNÇÃO. DIREITO DE SER PROCESSADO PELA AUTORIDADE COMPETENTE. ART. 5º, LIII, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE DEVER CONSTITUCIONAL DE LEGISLAR ACERCA DE NULIDADE DECORRENTE DA INOBSERVÂNCIA DE PREVENÇÃO. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. O mandado de injunção, nos termos do art. 5º, LXXI, da Lei Fundamental, reclama a demonstração de que a falta de norma regulamentadora torna inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania. 2. In casu, “O impetrante procura demonstrar, do que se pode depreender da inicial, a ausência de preceito, no corpo do regimento interno desta Corte, que discipline a nulidade dos feitos quando não observada a prevenção”. 3. A jurisprudência desta Corte é remansosa no sentido do descabimento do mandado de injunção para fins de questionamento da disciplina legal vigente. Precedentes. 4. Agravo Regimental desprovido” (MI 744-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, DJe 18.02.2014). 



    Ademais, em consulta ao site do Senado Federal, constato que há em tramitação o Projeto de Lei 3619/2023, o qual “altera o art. 4º da Lei nº 14.601, de 19 de junho de 2023, para excetuar o benefício de prestação continuada do cálculo da renda familiar per capita mensal utilizada para definição da elegibilidade ao Programa Bolsa Família.” . 



    De acordo com o último andamento, em 25.05.2024, o referido projeto de lei se encontra na Comissão de Assuntos Sociais. 



    No que tange à preliminar de ilegitimidade suscitada na Petição (eDOC 28), ressalto que o INSS não é parte legítima neste mandado de injunção, porque não é autoridade responsável pela elaboração da referida legislação, objeto deste writ. 



    Vejam-se os seguintes julgados:



    “AGRAVO REGIMENTAL. MANDADO DE INJUNÇÃO. DIREITO DO TRABALHO. AVISO PRÉVIO PROPORCIONAL AO TEMPO DE SERVIÇO. IMPETRAÇÃO ANTERIOR À EDIÇÃO DA LEI 12.506/2011. INTERESSE PROCESSUAL CONFIGURADO. PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PRIVADO. ILEGITIMIDADE PASSIVA RECONHECIDA. AGRAVO PARCIALMENTE PROVIDO. I – No caso de mandado de injunção impetrado antes da edição da Lei 12.506/2011, o empregado possui interesse processual no writ para ter assegurado o seu direito ao aviso prévio proporcional ao tempo de serviço na hipótese de tê-lo recebido em valor inferior ao que seria devido uma vez regulamentado o dispositivo constitucional. II – A orientação do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de que apenas a autoridade, órgão ou entidade que tenha o dever de regulamentar a norma constitucional dispõe de legitimidade passiva ad causam no mandado de injunção. III - Agravo regimental a que se dá parcial provimento para excluir a ora agravante do polo passivo do mandado de injunção” (MI 1011-AgR-segundo, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Plenário, DJe 04.06.2014). 



     



    “1. Mandado de injunção impetrado antes da Emenda Constitucional nº 103/2019. 



    Adiantado estado do processo, uma vez iniciado o julgamento dos agravos regimentais ainda na vigência das regras previdenciárias anteriores. Competência do STF. 



    2. É parte legítima para figurar no polo passivo de mandado de injunção a autoridade responsável pela elaboração da legislação que supra a omissão infraconstitucional regulamentadora do direito constitucionalmente garantido, objeto do writ. 3. O mandado de injunção é ação constitucional, de natureza mandamental, que se amolda à finalidade da demanda, que é a proteção do direito subjetivo à regulamentação infraconstitucional de norma da Constituição garantidora do direito à aposentadoria especial, prevista no artigo 40, § 4º, do Texto Constitucional”(...) (MI 4.349-AgR, de minha relatoria, Plenário, Dje 04.11.2020). 



    Ante o exposto, por ser manifestamente incabível, nego seguimento ao mandado de injunção, nos termos do artigo 6º, caput, da Lei nº 13.300/2016.



    Publique-se. Intime-se.



    Brasília, 11 de fevereiro de 2025. 



Ministro Edson Fachin



Relator



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