Tribunal: STF
Processo: RE 1545279
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-04-14
Data de publicação: 2025-04-14

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito Administrativo e outras matérias de Direito Público. Recurso Extraordinário. Desapropriação indireta. Indenização. Pagamento por Precatórios.



    I. Caso em exame



    1. Recurso extraordinário contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás pelo qual, em ação ordinária de indenização por desapropriação indireta, determinou-se o pagamento da indenização diretamente, sem submissão ao regime de precatórios.



    2. O acórdão recorrido afastou a aplicação do art. 100 da Constituição, considerando a desapropriação indireta como exceção à regra de pagamento por precatórios, em razão da necessidade de justa e prévia indenização em dinheiro.



    3. A recorrente sustenta ofensa ao art. 100 da Constituição e ao Tema RG nº 865, alegando que o pagamento deve ser feito por meio de precatórios.



    II. Questão em discussão



    4. A questão em discussão consiste em definir se o pagamento da indenização por desapropriação indireta deve ser realizado diretamente ou por meio de precatórios, nos termos do art. 100 da Constituição, considerando o Tema RG nº 865.



    III. Razões de decidir



    5. O acórdão recorrido divergiu da jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal (STF) no Tema RG nº 865, no qual se estabelece a compatibilidade entre a garantia da justa e prévia indenização em dinheiro e o regime de precatórios, mesmo em casos de desapropriação.



    6. O STF entende que, em regra, os pagamentos devidos pela Fazenda Pública, em razão de decisão judicial, devem observar o regime de precatórios ou de requisição de pequeno valor, conforme o valor da condenação. A exceção ocorre apenas quando o ente expropriante não estiver em dia com o pagamento de precatórios, hipótese não demonstrada nos autos.



    IV. Dispositivo



    7. Recurso extraordinário provido para determinar que o pagamento da indenização ocorra por meio de precatórios, nos termos do art. 100 da Constituição, em conformidade com o Tema RG nº 865.



 



DECISÃO



 1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, assim ementado:



    “EMENTA: DUPLO GRAU DE JURISDIÇÃO E DUPLA APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ORDINÁRIA DE INDENIZAÇÃO C/C PERDAS E DANOS, COM PEDIDO DE TUTELA ANTECIPADA. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. LUCROS CESSANTES E JUROS COMPENSATÓRIOS. CUMULAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. OPERAÇÃO DE NEGÓCIOS. EXCLUSÃO. DESVALORIZAÇÃO DO REMANESCENTE. MANUTENÇÃO. FORMA DE PAGAMENTO. ARTIGOS 5°, XXIV, E 182, § 3°, DA CF/88 E 32, CAPUT E DO DECRETO-LEI N° 3.365/41. CORREÇ MONETÁRIA. ART. 1°-F DA LEI N° 9.494/97. TERM IN IAL. LAUDO DE AVALIAÇÃO DO BEM EXPROPRIADO. JUROS DE MORA. TERMO INICIAL. ARTIGO 15-B DO DECRETO LEI N° 3.365/1941. JUROS COMPENSATÓRIOS. SÚMULA 114 DO STJ. I - Conforme entendimento sedimentado no Superior Tribunal de Justiça, a indenização devida em ação de desapropriação não comporta a cumulação dos lucros cessantes com os juros compensatórios. Por acarretar bis in idem, ou seja, dois pagamentos sob um mesmo fundamento, deve-se afastar, no caso concreto, a condenação a título de lucros cessantes, sob pena de acréscimo indevido ao patrimônio do expropriado, em afronta direta ao princípio constitucional da justa indenização. II - Não há falar em oportunidade de negócios, porquanto, além de ausentes, no laudo pericial, fundamentos a amparar a referida parcela e o método utilizado para se chegar ao valor fixado, não se verifica a existência de respaldo legal e técnico para sua incidência. III - A jurisprudência é pacífica no sentido de que a área remanescente também deve ser indenizada, por ter havido uma limitação da superfície do terreno, ocasionando uma retração de seu valor imobiliário. Assim, mantém-se a parcela indenizatória relativa à desvalorização do remanescente, porquanto, no laudo pericial, foi utilizado, para sua aferição, método previsto na NBR 14.653. Ademais, não foi produzida nenhuma prova pela expropriante capaz de afastar a referida parcela indenizatória. IV - Tratando-se de ação indenizatória, em virtude de desapropriação indireta, o montante da condenação deve ser quitado diretamente, pois o próprio texto constitucional, em seus artigos 5°, inciso XXIV e 182, parágrafo 3°, excepciona o regime especial de pagamentos da Fazenda Pública, não subsistindo, assim, a alegada violação ao artigo 100 da CF/88. Outrossim, em harmonia com os preceitos constitucionais, o artigo 32, caput, do Decreto-Lei n° 3.365/41 estabelece que ‘o pagamento do preço será prévio e em dinheiro’. Ademais, entendimento diverso representaria odioso estímulo à prática de apossamento de bens particulares, por parte do Poder Público, sem o prévio procedimento legal. V - A correção monetária, que se caracteriza como mera recomposição do poder aquisitivo da moeda, que sofre natural desgaste pela inflação, sem representar acréscimo ao valor devido, deve incindir a partir da data do laudo de avaliação do imóvel expropriado, segundo os índices aplicáveis à caderneta de poupança, por força do art. 1°-F da Lei n° 9.494/97, segundo a redação da Lei federal n° 11.960, de 29 de junho de 2009. VI - Os juros moratórios, que se destinam a recompor a perda decorrente do atraso no efetivo pagamento da indenização fixada na decisão final de mérito, nos termos do artigo 15-B do Decreto lei n° 3.365/1941, somente serão devidos à razão de até 6% (seis por cento) ao ano, a partir de 1° de janeiro do exercício seguinte aquele em que o pagamento deveria ser feito. VII - Os juros compensatórios, no percentual de 12% ao ano, incidem a partir da ocupação, nos termos da Súmula 114 do STJ. RECURSOS NECESSÁRIO E VOLUNTÁRIOS CONHECIDOS. PRIMEIRA APELAÇÃO PARCIALMENTE PROVIDA. SEGUNDA APELAÇÃO PROVIDA. REMESSA PARCIALMENTE PROVIDA.” (e-doc. 21, p. 33-35).



    2. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 26).



    3. No presente recurso extraordinário, a Agência Goiana de Transportes e Obras (Agetop) aponta afronta ao art. 100 da Constituição da República e ao que foi julgado no RE nº 922.144-RG/MG — Tema RG nº 865.



    3.1. Declara que, conforme a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, “a única forma para o recebimento prévio e imediato da quantia referente à indenização expropriatória é a via administrativa, o que não se verifica nestes autos” (e-doc. 29, p. 16; grifos no original). 



    3.2. Nesse sentido, espera que “esta Suprema Corte corrija o equívoco apontado para determinar que o pagamento da indenização, em tela, se proceda via precatórios” (e-doc. 29, p. 18).



    É o relatório.



    Decido.



    4. Para melhor compreensão, trago o seguinte trecho dos fundamentos do acórdão recorrido:



    “(...) Por conseguinte, reconhecido o dever de indenizar e o montante devido pela Fazenda Pública, mister se faz estabelecer a forma de pagamento, ressaltando que a irresignação dos segundos apelantes, para que o pagamento seja feito de forma imediata, sem a submissão ao precatório, deve prosperar. 



    Isso porque, embora, à luz do disposto no artigo 100 da CF/88, a satisfação dos débitos da Fazenda Pública, decorrentes de decisão judicial, deverão submeter-se ao sistema de execução, mediante precatório, nas ações de desapropriação, conforme prescreve o artigo 5°, inciso XXIV, do texto constitucional, a indenização devida ao expropriado deve ser prévia, justa e em dinheiro, in verbis: 



a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição. 



    Consoante cediço, os procedimentos de desapropriação são precedidos do pagamento de indenização ao expropriado, que deverá, conforme visto, ser prévio, justo e em dinheiro, e somente com o preenchimento desta condição é que será autorizada a imissão provisória do ente público na posse do imóvel. 



    Em que pese a Carta Constitucional exigir expressamente a realização de um procedimento legal prévio com o escopo de propiciar a efetiva tutela dos direitos e garantias fundamentais dos indivíduos, a realidade concreta mostrou que, não raras vezes, a Administração Pública acaba seguindo por veredas distintas da instituída pelo constituinte, expropriando manu militari o particular, sem a observância dos trâmites legais necessários, o que ocorreu no caso. 



    Nesse ponto, insta registrar que a referida desapropriação as avessas, como é também denominada a desapropriação indireta, aparentemente enraizou-se em nosso ordenamento jurídico pelo artigo 15-A, § 3°, do Decreto-lei 3.365/41, alterado pela MP 2.183-56/2001. 



    Nesse contexto, conclui-se que o regime disciplinado no artigo 100 da Constituição Federal conflita com a regra segundo a qual as indenizações oriundas das ações expropriatórias devem ser prévias, justas e em dinheiro. 



    Importante ressaltar que o referido artigo foi idealizado não como um mero instrumento para equilibrar as finanças públicas, mas sim como meio para se alcançar a justiça e equidade, razão pela qual a sua utilização para finalidade transversa, qual seja, implementação de política pública sem o imediato enfrentamento de custos, intencionalmente postergados para um futuro longínquo, deve ser coibida. 



    A rígida regra de pagamento por precatórios foi instituída sem contemplar hipóteses de exceção como a presente, até mesmo porque era inconcebível e inimaginável ao constituinte que o Poder Público poderia utilizar-se da regra constitucional prevista no artigo 100 com o fito exclusivo de ignorar por completo as garantias mínimas do cidadão, inerentes a um Estado Democrático de Direito. 



    Não se olvida do posicionamento em sentido contrário existente, entretanto, filio-me à corrente doutrinária e jurisprudencial que entende que não há como conciliar a obrigação constitucional da justa e prévia indenização com o regime do precatório.” (e-doc. 21, p. 22-24; grifos acrescidos).



    5. Verifica-se que o Colegiado de origem fez distinção da regra dos precatórios, apontando a presente ação como exceção ao que se dispõe no artigo 100 da Constituição da República, asseverando que, no caso vertente, não houve a justa e prévia indenização em dinheiro. 



    6. O Plenário desta Corte, em 19/10/2023, concluiu o julgamento do RE nº 922.144/MG, leading case do Tema nº 865 do ementário da Repercussão Geral, reconhecendo a compatibilidade da garantia da justa e prévia indenização em direito, prevista no art. 5º, inc. XXIV, da Constituição da República, com o regime de precatórios, também de previsão constitucional (art. 100 da CRFB). 



    6.1. Na ocasião, este Supremo Tribunal reafirmou sua orientação jurisprudencial, segundo a qual, mesmo na hipótese de ação decorrente de desapropriação, a regra a ser aplicada para o pagamento das condenações judiciais às quais submetida a Fazenda Pública é a do artigo 100 da Constituição. Eis a ementa do referido julgado:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. COMPATIBILIDADE DO REGIME DE PRECATÓRIOS COM A GARANTIA DE JUSTA E PRÉVIA INDENIZAÇÃO EM DINHEIRO NA DESAPROPRIAÇÃO. 



    1. Recurso extraordinário em que se discute se a diferença apurada entre o valor de depósito inicial e o valor efetivo da indenização final, determinada pelo juízo competente, deve ser paga mediante depósito judicial ou pela via do precatório, nos termos do art. 100 da Constituição. 



    2. A jurisprudência tradicional desta Corte firmou-se no sentido de que a indenização na desapropriação deve ser prévia à transmissão formal da propriedade ao Poder Público, que somente ocorre após o término do processo e a quitação do precatório. Em abstrato, esse entendimento não parece violar o comando constitucional de indenização prévia e justa do art. 5º, XXIV. 



    3. Entretanto, se o ente expropriante não estiver em dia com o pagamento dos precatórios, esse entendimento não deve prevalecer. O Estado tem o dever de ser correto com seus cidadãos. A indenização da desapropriação não pode ser transformada em um calote disfarçado ou no reconhecimento vazio de uma dívida, sob pena de se frustrar o comando constitucional do art. 5º, XXIV. O atraso indefinido no pagamento dos precatórios desnatura a natureza prévia da indenização e esvazia o conteúdo do direito de propriedade. Portanto, se o Poder Público não estiver em dia com os precatórios, deverá pagar a indenização mediante depósito judicial direto. 



    4. Recurso Extraordinário a que se dá provimento, com modulação temporal dos efeitos e a fixação da seguinte tese: ‘No caso de necessidade de complementação da indenização, ao final do processo expropriatório, deverá o pagamento ser feito mediante depósito judicial direto se o Poder Público não estiver em dia com os precatórios’.” 



    (RE nº 922.144-RG/MG, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Plenário, j. 19/10/2023, p. 07/02/2024).



    7. Toda a discussão foi muito bem delimitada pelo e. Min. Luís Roberto Barroso ao apresentar sua proposta de tese do julgamento:



    “(...) Então, aqui, a questão, originariamente, era um caso do Município de Juiz de Fora. É uma discussão sobre como deve ser feito o pagamento do saldo devido numa indenização por desapropriação. Como todos sabem, o poder público faz um depósito inicial, e, com frequência, a parte não está satisfeita com o valor ofertado, instaura-se uma fase de perícia e fixa-se então o valor a ser pago pela expropriação daquele bem. Geralmente, há uma diferença a ser paga ao expropriado.



    Nós estamos aqui discutindo como deve ser paga essa diferença. O Ministro Gilmar Mendes tem uma posição em um extremo, digamos assim, a de que deva ser pago por precatório em qualquer caso. É a posição liderada por ele. A outra posição, no outro extremo, liderada pelo Ministro Luiz Edson Fachin, é de que não deve ser precatório em nenhum caso, mas pagamento direto ou depósito judicial. E temos a minha posição, que era intermediária, de que, se o município ou o ente público estiver em dia com os precatórios, pode ser por precatório. Se não estiver em dia, como infelizmente é o caso de boa parte dos entes públicos, tem que ser feito mediante pagamento em depósito judicial. Eu penso, mas vou submeter aos eminentes Colegas, que essa seja a posição média. 



    Então, passo a ler agora cada uma das três posições. 



    A posição do Ministro Gilmar Mendes: 



    O pagamento em dinheiro da complementação do depósito prévio ou do valor indenizatório fixado em ação de desapropriação ocorrerá por meio de precatório, salvo nos casos em que a lei prevê expressamente que o pagamento deva ocorrer por meio de título da dívida. 



    Portanto, Sua Excelência o Ministro Gilmar entende que sempre deve ser por precatório. 



    A segunda posição é a do Ministro Edson Fachin com a seguinte tese:



    No caso de necessidade de complementação da indenização, ao final do processo expropriatório, deverá o pagamento ser feito mediante depósito judicial, que é compatível com a Constituição, sem submissão ao regime de precatório previsto no art. 100, CRFB.



    De modo que a posição do Ministro Fachin é que, na desapropriação, sempre o pagamento deve ser feito de maneira direta ou por depósito judicial. 



    Por fim, a minha posição é a seguinte:



    No caso de necessidade de complementação da indenização, ao final do processo expropriatório, deverá o pagamento ser feito mediante depósito judicial direto se o poder público não estiver em dia com os precatórios.



    Essas são as três posições que nós temos postas na mesa. Eu, encaminhando à votação, acredito que a última posição seja o voto médio, mas passo a ouvir os eminentes Colegas.” 



    (RE nº 922.144-RG/MG, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Plenário, j. 19/10/2023, p. 07/02/2024; grifos acrescidos).



    8. Assim, apesar da distinção firmada pelo Tribunal a quo, entendo descumprido o que decidido por esta Corte, porquanto aplicável no caso a sistemática de pagamentos por precatórios, na forma do art. 100 da Carta da República, conforme posição firmada em acordão pela Corte no Tema RG nº 865. 



    9. Nesse sentido, destaco recente decisão da Primeira Turma, que especifica que o pagamento mediante depósito se dá “somente quando o ente expropriante não estiver em dia com o pagamento dos precatórios”:



    "EMENTA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. DÉBITOS DA FAZENDA PÚBLICA. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. JUROS COMPENSATÓRIOS. FORMA DE PAGAMENTO. TEMA 865 DA REPERCUSSÃO GERAL. CASO DISTINTO. APLICABILIDADE DAS RAZÕES DE DECIDIR. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DO REGIME CONSTITUCIONAL DE PRECATÓRIOS. ART. 100, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 



    1. Discute-se se os juros compensatórios estabelecidos na sentença de processo de desapropriação indireta submetem-se ao regime de precatórios previsto no art. 100 da Constituição Federal.



    2. No RE 922.144-RG (Tema 865 da repercussão geral, Rel. Min. LUÍS ROBERTO BARROSO), que tratou da forma de pagamento da diferença apurada entre o valor do depósito inicial e o valor efetivo da indenização final, o PLENÁRIO do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL definiu que “a indenização na desapropriação deve ser prévia à transmissão formal da propriedade ao Poder Público, que somente ocorre após o término do processo e a quitação do precatório. Em abstrato, esse entendimento não parece violar o comando constitucional de indenização prévia e justa do art. 5º, XXIV.”.



    3. Conforme ficou decidido naquela oportunidade, somente quando “o ente expropriante não estiver em dia com o pagamento dos precatórios, esse entendimento não deve prevalecer”, tornando possível a determinação de pagamento mediante depósito judicial direto.



    4. Esse precedente ratifica a histórica jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no sentido de que, em regra, os pagamentos devidos pela Fazenda Pública em virtude de sentença judiciária seguem o rito do precatório.



    5. Esse entendimento também deve ser aplicado aos juros compensatórios fixados na chamada ação indenizatória conhecida como desapropriação indireta.



    6. Agravo Interno provido para conhecer do Agravo e, desde logo, dar provimento ao Recurso Extraordinário com Agravo, para que seja observado o regime dos precatórios."



    (RE nº 1.525.729-AgR/GO, Rel. Min. Cármen Lúcia, Red. do Acórdão Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, j. 05/03/2025, p. 19/03/2025; grifos acrescidos). 



    10. Nesse mesmo sentido também: 



    “Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO. PAGAMENTO DEVIDO PELA FAZENDA PÚBLICA. REGIME DOS PRECATÓRIOS. TEMA 865 DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL JULGADA PELO STF. AGRAVO IMPROVIDO.



    I. Caso em exame



    1. Pagamento de indenização por desapropriação por utilidade pública.



    II. Questão em discussão



    2. A questão em discussão consiste em saber se o pagamento da indenização por desapropriação deve ser efetuado mediante precatório, nos termos do art. 100 da CF. 



    III. Razões de decidir



    3. Todo pagamento devido pela Fazenda Pública em razão de decisão judicial deve observar o regime de precatório ou de requisição de pequeno valor, conforme o valor da condenação, nos termos do art. 100 da Constituição Federal. Precedentes.



    IV. Dispositivo e tese



    4. No julgamento do Tema 865 da sistemática da Repercussão Geral (RE 922.144/MG, da relatoria do Ministro Luís Roberto Barroso), o Supremo Tribunal Federal fixou tese no sentido de que, no caso de necessidade de complementação da indenização, ao final do processo expropriatório, deverá o pagamento ser feito mediante depósito judicial direto se o Poder Público não estiver em dia com os precatórios.



    5. Agravo regimental a que se nega provimento.” 



    (RE nº 1.505.178-AgR/GO, Rel. Min. Cristiano Zanin, Primeira Turma, j. 14/02/2025, p. 21/02/2025; grifos acrescidos).



    11. Reforço, ainda, que em casos semelhantes, relacionados ao Tribunal de Justiça goiano, outros Ministros também aplicaram idêntico entendimento: RE nº 1.521.525/GO, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 31/10/2024, p. 04/11/2024; RE nº 1.497.580/GO, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 18/06/2024, p. 19/06/2024; RE nº 1.395.327/GO, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 18/04/2024, p. 19/04/2024 e RE nº 1.503.142/GO, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 30/07/2024, p. 02/08/2024.



    12. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289- AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020).



    13. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC.



    14. Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 2º, do RISTF, para reconhecer a violação ao Tema RG nº 865 e determinar que o pagamento se dê por meio de precatórios.



    Publique-se.



    Brasília, 14 de abril de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator