Tribunal: STF
Processo: RE 1506410
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-20
Data de publicação: 2025-02-20

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE POR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. LEI N. 23.941/2021 E RESOLUÇÃO N. 5.575/2021, DE MINAS GERAIS. NORMAS ESTADUAIS SOBRE SERVIÇO DE FRETAMENTO COLETIVO PARA VIAGENS INTERMUNICIPAIS E METROPOLITANAS, PELO REGIME DE “CIRCUITO FECHADO”. COMPETÊNCIA RESIDUAL DOS ESTADOS DA FEDERAÇÃO. AUSÊNCIA DE OFENSA À SEPARAÇÃO DE PODERES E À RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO. PROJETO DE LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR: POSSIBILIDADE. LEGISLAÇÃO ESTADUAL PELA QUAL REGULAMENTADA LEI FEDERAL. CONTROLE DE LEGALIDADE: SÚMULA N. 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 



Relatório



    1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça de Minas Gerais:



    “AÇÃO DECLARATÓRIA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI ESTADUAL 23.941/2021 (artigos 3º, 4º e 5º, artigo 6º, incisos I e III, parágrafo único) – IMPROCEDÊNCIA. A inconstitucionalidade por ação resulta de uma conduta positiva de um órgão estatal; a inconstitucionalidade material ocorre quando o conteúdo da lei contraria a Constituição; a inconstitucionalidade formal ocorre quando existe um desrespeito ao processo de elaboração da norma, estabelecido pela Constituição. Certificada a não ocorrência de inconstitucionalidade formal e material dos artigos 3º, 4º e 5º, artigo 6º, incisos I e III, parágrafo único, da Lei Estadual 23.941/2021, que estabelece normas para a prestação de serviço de fretamento de veículo de transporte coletivo para viagem intermunicipal e metropolitana e dá outras providências, o pedido de declaração de inconstitucionalidade desafia improcedência” (Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.0000.22.138515-6/000, fl. 1, e-doc. 269).



    Os embargos de declaração opostos por Diretório do Partido Novo em Minas Gerais foram rejeitados (e-doc. 297) e os opostos por Minas Gerais não foram conhecidos (e-doc. 308).



    2. Diretório do Partido Novo em Minas Gerais alega ter o Tribunal de origem contrariado o art. 2º, os incs. IX e XI do art. 22, a al. b do inc. II do § 1º do art. 61, o inc. IV do art. 84 e o caput e o inc. IV do art. 170 da Constituição da República (e-doc. 364).



    Sustenta que “a Constituição Federal é expressa no sentido de que é de competência privativa da União legislar sobre transportes, sendo apenas cabível aos Estados fazê-lo em caso de promulgação regulamentar de normas jurídicas que tratem especificamente sobre a matéria” (fl. 15, e-doc. 364).



    Salienta que “não tem cabimento uma Lei Estadual criar restrições à livre iniciativa e à locomoção dos cidadãos brasileiros, extrapolando, portanto, a ordem constitucional pátria. Destaca-se que referida restrição, imposta por meio de Lei Estadual, cria, ainda mais uma violação à CF ao inviabilizar o fretamento colaborativo apenas no estado de Minas Gerais, deixando de existir a esperada uniformidade de tratamentos prevista pela CF” (fl. 15, e-doc. 364).



    Ressalta afronta “do v. acórdão recorrido quanto à competência privativa da União para legislar sobre transportes e, sobretudo, à iniciativa reservada ao Poder Executivo estadual para, no exercício do poder de polícia, regulamentar o transporte coletivo intermunicipal (art. 22, incisos IX e XI e parágrafo único da CF). Neste mesmo sentido, destaca-se a também manifesta violação à separação dos poderes (art. 2º da CF), em vista da deliberada invasão do Poder Legislativo a âmbito de atuação reservada à Executivo” (fl. 17, e-doc. 364).



    Defende que deveria ser “reformado o v. acórdão recorrido para, nos termos do voto divergente proferido pelo Des. Alberto Vilas Boas, reconhecer a inconstitucionalidade formal da Lei Estadual nº 23.941/2021, e da Resolução Estadual nº 5.575/20, por arrastamento, retirando tais as normas do nosso ordenamento jurídico, ou, sucessivamente, que seja declarada a inconstitucionalidade dos artigos 3º; 4º; 5º; e art. 6º, inciso I do caput e o inciso III do parágrafo único, todos da Lei Estadual 23.941/2021, e, por arrastamento, a inconstitucionalidade da Resolução Estadual nº 5.575/20” (fl. 17, e-doc. 364).



    Assinala que “houve invasão da competência regulamentar do Poder Executivo pelo Legislativo mineiro ao promulgar a Lei Estadual, sendo esta, pois, eivada de vício de iniciativa, não restando alternativa que não seja sua declaração de inconstitucionalidade e consequente reforma do v. acórdão recorrido, em vista da violação ao artigo 84, IV, da CF” (fls. 19-20, e-doc. 364).



    Sustenta que, “além da questão da reserva de administração, a Lei Estadual questionada aqui também entra em conflito com o disposto no art. 61, § 1º, II, b da CF, cuja reprodução obrigatória se deu por meio do art. 66, III, f, da Constituição Estadual, que exige a iniciativa do Governador para projetos de lei que afetem a organização dos órgãos da Administração Pública” (fl. 22, e-doc. 364).



    Argumenta que, “caso mantida a constitucionalidade da Lei Estadual, será perpetrada a violação à livre iniciativa e à proteção dos interesses dos consumidores, prejudicando no Estado de Minas Gerais o aumento da oferta e, portanto, de livre concorrência, no transporte coletivo privado de passageiros” (fl. 23, e-doc. 364).



    Enfatiza que “o modelo de negócios ora vedado pela Lei Estadual de transporte coletivo privado – já que referida regulamentação impõe apenas existência do ‘circuito fechado’ de transporte coletivo – fundamenta-se no mesmo princípio de economia compartilhada que já foi validado pelo STF no emblemático julgamento do caso Uber, Cabify e 99, ocorrido nos autos do RE nº 1.054.110/SP, harmonizando-se com os princípios da livre iniciativa (art. 170, caput, CF), do livre exercício da atividade econômica (art. 5º, XIII, e art. 170, parágrafo único, CF) e da defesa do consumidor (art. 170, V, CF), princípios reproduzidos e consagrados também na CEMG” (fl. 23, e-doc. 364).



    Realça “a necessidade de reforma do v. acórdão recorrido, por violação ao artigo art. 170, caput, e IV, da CF, para que seja declarada a inconstitucionalidade da Lei Estadual, uma vez que a existência de imposições desarrazoadas e impeditivas da modalidade de fretamento colaborativo, mantendo-se apenas o denominado ‘circuito fechado’, vedando-se a intermediação da venda de viagens por terceiros, acarreta graves consequências para a economia do Estado de Minas Gerais, para a atuação das empresas de fretamento e aquelas que atuam com a intermediação de tais viagens” (fl. 26, e-doc. 364).



    Pede o provimento do presente recurso extraordinário.



    3. Em 21.5.2024, o Primeiro Vice-Presidente do Tribunal de Justiça de Minas Gerais deferiu “o pedido de atribuição de efeito suspensivo ao recurso extraordinário interposto pelo requerente (sequencial ‘005’), a fim de suspender a eficácia dos arts. 3º, 4º, 5º e 6º, caput, I, e parágrafo único, III, da Lei Estadual nº 23.941/2021, bem como da Resolução nº 5.575/2021, até o julgamento da controvérsia pelo STF” (fl. 7, e-doc. 415).



    4. O recurso extraordinário foi admitido, com os seguintes fundamentos:



    “Reveste-se de plausibilidade a tese defendida nas razões recursais no sentido da inconstitucionalidade da norma estadual impugnada que, entre outras disposições, estabelece o circuito de fretamento fechado, bem como veda a intermediação da atividade de fretamento por terceiro, por impor limitações desproporcionais ao serviço privado de transporte coletivo intermunicipal, o que violaria os princípios da livre iniciativa e da livre concorrência, previstos no art. 170 da CR. 



    Saliente-se, inclusive, que tal questão foi objeto de substanciosa divergência no acórdão recorrido, tratando-se de matéria de alta relevância e notória repercussão, o que reforça a necessidade de que seja submetida ao crivo do Tribunal Superior, competente para definir, com sua autoridade exclusiva, a solução para a controvérsia. 



    Cumpre registrar, ademais, que o Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento do Tema nº 967 da repercussão geral (RE nº 1.054.110-RG/SP), decidiu pela inconstitucionalidade da proibição ou restrição da atividade de transporte privado individual por motorista cadastrado em aplicativo, por violar os princípios da livre iniciativa e da livre concorrência. 



    Tal precedente qualificado, guardadas as devidas particularidades, traz importantes subsídios que indicam a razoabilidade da tese recursal a autorizar o trânsito do recurso extraordinário” (fls. 2-3, e-doc. 395).



    5. Em 18.7.2024, não foi conhecida a Petição/STF n. 12.715/MG, na qual Sindicato das Empresas de Transporte de Passageiros no Estado de Minas Gerais – SINDPAS postulava a cessação do efeito suspensivo deferido pelo Tribunal de Justiça de Minas Gerais neste processo.



    6. Em 16.8.2024, foi determinada vista à Procuradoria-Geral da República, que opinou pelo não provimento do presente recurso extraordinário, em parecer com esta ementa:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. DIREITO ECONÔMICO. LEI Nº 23.041/2021 E RESOLUÇÃO Nº 5.575/2021 DE MINAS GERAIS. NORMAS ESTADUAIS SOBRE SERVIÇO DE FRETAMENTO COLETIVO PARA VIAGENS INTERMUNICIPAIS. ESTABELECIMENTO EXCLUSIVO DO ‘CIRCUITO FECHADO’. ALEGADAS INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL. VÍCIO DE INICIATIVA. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA. OFENSA À LIVRE CONCORRÊNCIA E À LIVRE INICIATIVA E AO FOMENTO AO TURISMO. TESES AFASTADAS PELO TRIBUNAL A QUO. NECESSÁRIO RESGUARDO DA RESPONSABILIDADE CIVIL. NECESSÁRIA ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. SUMULA 280/STF. PRECEDENTES. ALTERAÇÃO DO ENTENDIMENTO DAS INSTÂNCIAS ORDINÁRIAS QUE DEMANDARIA REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279/STF. TESES DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAIS AFASTADAS A PARTIR DE ENTENDIMENTOS CONSOLIDADOS DESSE SODALÍCIO. ADEQUAÇÃO DAS NORMAS MINEIRAS À REGULAMENTAÇÃO FEDERAL HAVIDAS NA LEI Nº 10.233/2001 E NO DECRETO Nº 8.083/2013. SITUAÇÃO QUE NÃO SE ADÉQUA À TESE FIXADA POR ESSA CORTE SUPERIOR EM REPERCUSSÃO GERAL NO JULGAMENTO DO RE Nº 1.054.110/SP – TEMA 967. PARECER PELO CONHECIMENTO E DESPROVIMENTO DO RECURSO” (fl. 1, e-doc. 450).



    7. Em 30.8.2024, foi determinado o apensamento do Recurso Extraordinário n. 1.507.787/MG a este processo, por versarem sobre controle abstrato de constitucionalidade de normas estaduais sobre fretamento em transporte interestadual de passageiros, exercido pelo órgão especial do Tribunal de Justiça de Minas Gerais.



    8. Em 6.12.2024, o requerimento de tutela provisória apresentado pela Assembleia Legislativa de Minas Gerais foi deferido, “para cassar o efeito suspensivo atribuído neste Recurso Extraordinário n. 1.506.410/MG e restabelecer a eficácia dos arts. 3º, 4º e 5º e dos incs. I e III e do parágrafo único do art. 6º da Lei n. 23.941/2021 de Minas Gerais” (fl. 8, e-doc. 464).



    9. Publicada essa decisão no DJe de 13.12.2024, Diretório do Partido Novo em Minas Gerais e Buser Brasil Tecnologia Ltda. interpõem tempestivos agravos regimentais em 12.2.2025 (e-docs. 470 e 472), alegando ausência dos requisitos essenciais para o deferimento da tutela provisória incidental (e-docs. 469 e 471).



    No agravo regimental, Diretório do Partido Novo em Minas Gerais pede “a reforma da decisão monocrática agravada, haja vista a ausência de preenchimento dos requisitos necessários à concessão de tutela de urgência, o perigo de dano e a probabilidade de direito” (fl. 20, e-doc. 469).



    No agravo interposto, Buser Brasil Tecnologia Ltda. pede “seja reconsiderada a decisão agravada, para restabelecer a atribuição de efeito suspensivo ao Recurso Extraordinário, diante dos fundamentos acima indicados” ou “seja o feito levado a julgamento pela Turma competente para que, dando-se provimento ao Agravo Interno, seja atribuído efeito suspensivo ao RE, nos termos do art. 21, inc. IV c/c art. 317, § 2º do RISTF” (fl. 14, e-doc. 471).



    Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO.



    10. Razão jurídica não assiste ao recorrente.



    11. Na espécie vertente, o órgão especial do Tribunal de Justiça de Minas Gerais julgou improcedente a ação direta de inconstitucionalidade ajuizada por Diretório Estadual do Partido Novo, declarando “a constitucionalidade artigos 3º, 4º e 5º e 6º, incisos I e III, e seu parágrafo único, da Lei Estadual 23.941/2021” (fl. 12, e-doc. 269), em que prevaleceu o voto do Relator, proferido nestes termos:



    “Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade, ajuizada por Partido Novo Diretório Estadual MG, em face dos artigos 3º, 4º e 5º e artigo 6º, incisos I e III, e seu parágrafo único, da Lei Estadual 23.941/2021, e da Resolução Estadual nº 5.575/20 (doc. 01). (...)



    Compete à União legislar sobre trânsito e transporte, e lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas ao trânsito e transporte (artigo 22, inciso XI, parágrafo único, CF). (...)



    Portanto, resta a cargo dos Estados-membros a competência para explorar e regulamentar a prestação de serviço de transporte intermunicipal de passageiros, no exercício de sua competência reservada (artigo 25, § 1º, CF). 



    O autor alega que (doc. 01) a Lei Estadual 23.941/2021 padece de inconstitucionalidade formal por violar a competência da União para legislar privativamente sobre transportes, e cercear o fretamento realizado na modalidade de circuito aberto.



      A Constituição do Estado de Minas Gerais (artigo 61, XIX) atribuiu à Assembleia Legislativa, com a sanção do Governador, não exigida esta para o especificado no artigo 62, competência ‘para dispor sobre todas as matérias de competência do Estado, especificamente: [...] XIX – matéria da competência reservada ao Estado Federado no § 1º do art. 25 da Constituição da República; [...].’ Com efeito, a Assembleia Legislativa tem competência para legislar sobre prestação de serviço de transporte intermunicipal de passageiros, no exercício da competência reservada do Estado-membro (artigo 25, § 1º, CF). 



    A Constituição do Estado de Minas Gerais (artigo 90) não atribuiu competência exclusiva ao Governador do Estado para regulamentar à prestação de serviço de transporte intermunicipal de passageiros.



    Nessa esteira, a Lei Estadual 23.941/2021, de iniciativa Legislativa da Assembleia Legislativa (artigo 61, XIX, CEMG), não padece de inconstitucionalidade formal de vez que não violou competência da União para legislar privativamente sobre transportes; ao revés, ensejou efetiva a competência reservada ao Estado-membro (artigo 25, § 1º, CF). Não tem cabimento falar em inobservância de competência legislativa para elaboração do ato, ou de inobservância de pressuposto específico e essencial para a edição do ato normativo impugnado (Lei Estadual 23.941/2021). 



    O fato de a Lei Estadual 23.941/2021 (artigos 3º, 4º e 5º, artigo 6º, incisos I e III, parágrafo único) não regular o denominado transporte de circuito aberto, ou fretamento colaborativo como também chamado, não enseja inconstitucionalidade formal. Trata-se, deveras, de opção legislativa não aberta para uma tendência contemporânea que exige estudo sério quanto à responsabilidade civil do transporte de pessoas assumido pela plataforma intermediadora e empresa responsável pelo fretamento do ônibus (artigos 734-756, CC). Decerto que ajustar a norma ao contemporâneo é necessário, sem olvidar que num Estado Democrático de Direito a responsabilidade civil é presente e não basta apenas prestigiar o poder econômico, quando o principal é fazer com que o poder econômico que enseja novos hábitos muitos saudáveis não diga depois, surgido infortúnio a que deu causa, por ele não responder. O risco criado envolve todos que participam do bônus, quando o ônus se mostra real e não pode ser olvidado. 



    O autor alega que (doc. 01) a Lei Estadual 23.941/2021 padece de inconstitucionalidade material por violar o artigo 242 e artigo 243, inciso II, CEMG, já que a limitação à prestação do serviço de fretamento a partir da imposição de circuito fechado (artigo 3º da Lei Estadual 23.941/2021) prejudica o turismo, que deveria, pela CEMG, ser incentivado pelo próprio Estado (artigo 242 da CEMG).



    A inconstitucionalidade material (nomoestática) ocorre quando o conteúdo da lei contraria a Constituição. (...)



    A não previsão pelos artigos 3º, 4º e 5º e 6º, incisos I e III, e seu parágrafo único, da Lei Estadual 23.941/2021 do transporte denominado de circuito aberto, ou fretamento colaborativo como também chamado, não enseja inconstitucionalidade material relativa à norma do artigo 242 e artigo 243, inciso II, CEMG. Isso porque, “O Estado apoiará e incentivará o turismo como atividade econômica, reconhecendo-o como forma de promoção e desenvolvimento, social e cultural”, sem que venha a ser omisso quanto à responsabilidade civil que acerca o transporte de pessoas (artigos 734-756, CC). Acresça-se que ‘O Estado, juntamente com o órgão colegiado representativo dos segmentos do setor, definirá a política estadual de turismo, observadas as seguintes diretrizes e ações: [...] II – incentivo ao turismo para a população de baixa renda, inclusive mediante estímulos fiscais e criação de colônias de férias, observado o disposto no inciso anterior;”, sem deixar que o fator efetivo de poder transporte de pessoas aconteça de forma que a responsabilidade civil’ (artigos 734-756, CC) seja relegada a um segundo plano. Data maxima venia, esse é o cenário desta ação declaratória de Inconstitucionalidade, de vez que toda defesa da ordem econômica é feita em prol do interesse maior da atividade econômica, que está vinculada à valorização do trabalho humano, livre iniciativa e efetividade dos direitos fundamentais. Aqui um parêntese é necessário, pois livre concorrência e livre iniciativa não podem ser trabalhadas sem a face responsabilidade civil, que, repito, em todo material apresenta-se olvidada.



    Nesse contexto, não são inconstitucionais os artigos 3º, 4º e 5º, artigo 6º, incisos I e III, parágrafo único, da Lei Estadual 23.941/2021, não havendo que se falar em inconstitucionalidade por arrastamento da Resolução Estadual nº 5.575/20 (doc. 01)” (fls. 2-12, e-doc. 269).



    Na espécie, tem-se ação direta de inconstitucionalidade ajuizada por Diretório Estadual do Partido Novo, com pedido de declaração de “inconstitucionalidade dos artigos 3º; 4º; 5º; e art. 6º, inciso I do caput e o inciso III do parágrafo único, todos da Lei Estadual 23.941/2021”, e, “por arrastamento, da Resolução Estadual nº 5.575/2021 da ALMG” (fl. 29, e-doc. 1), com a alegação de vícios formais e materiais de inconstitucionalidade na legislação estadual impugnada.



    Este Supremo Tribunal assentou que “compete à União organizar as diretrizes básicas sobre a política nacional de transporte. Por outro lado, cabe ao Estado-membro dispor sobre o transporte estadual e intermunicipal, ao passo que ao Município incumbem as regras de interesse local” (ADI n. 4.212, Relatora a Ministra Rosa Weber, Plenário, DJe 13.8.2020). Na mesma linha são, por exemplo, o seguintes julgados:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO ADMINISTRATIVO. ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DA LEI Nº 8.027/2014, DO ESTADO DO PARÁ, QUE DISPÕE SOBRE TRANSPORTE INTERMUNICIPAL DE PASSAGEIROS EM VEÍCULOS DE ALUGUEL NA MODALIDADE LOTAÇÃO. TRANSPORTE INTERMUNICIPAL DE PASSAGEIROS. PODER DE POLÍCIA. INOCORRÊNCIA DE OFENSA À COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. PRECEDENTES. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE NÃO CRIA NEM ALTERA ATRIBUIÇÕES DE ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. IMPROCEDÊNCIA. 1. A lei estadual impugnada, ao fixar regras e procedimentos para ordenar o transporte de passageiros na modalidade lotação de até seis pessoas entre municípios inseridos nos limites de seu território, foi editada no âmbito da competência constitucional residual (art. 25, §1º, CF/88). Precedentes. Consolidação, na jurisprudência desta Suprema Corte, do entendimento de que é dos Estados a competência para legislar sobre prestação de serviços públicos de transporte intermunicipal. 2. Ausência de criação ou alteração de atribuição de órgãos da Administração Pública. Finalidade própria da agência reguladora estadual. Controle da exploração do serviço, nos termos da sua norma criadora, a Lei estadual n° 6.099, de 30 de dezembro de 1997. Precedentes. 3. Ação direta conhecida e pedido julgado improcedente” (ADI n. 5.677, Relator a Ministra Rosa Weber, Plenário, DJe 13.12.2021).



    “CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. ESTADO-MEMBRO: PODER DE POLÍCIA ADMINISTRATIVA. ÔNIBUS: FRETAMENTO PARA FINS TURÍSTICOS: DECRETO ESTADUAL REGULAMENTADOR. Decreto 29.912, de 1989, do Estado de São Paulo. I. - Fretamento de ônibus para o transporte com finalidade turística, ou para o atendimento do turismo no Estado. Transporte ocasional de turistas, que reclama regramento por parte do Estado-membro, com base no seu poder de polícia administrativa, com vistas à proteção dos turistas e do próprio turismo. CF, art. 25, § 1º. Inocorrência de ofensa à competência privativa da União para legislar sobre trânsito e transporte (CF, art. 22, XI). II. - RE conhecido e não provido” (RE n. 201.865, Relator o Ministro Carlos Velloso, Plenário, DJ 4.2.2005).



    Na Constituição da República, destinou-se à União competência para legislar sobre trânsito e transporte (inc. IX do art. 22) e para explorar os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros (al. e do inc. XII do art. 21). Nessa repartição de competência, coube aos Municípios a organização e a prestação de serviços de transporte coletivo de interesse local (inc. V do art. 30). Em relação à competência residual (§ 1º do art. 25), remanesce para os Estados e o Distrito Federal, por exclusão das atribuições municipais e federal, a organização e exploração do transporte coletivo intermunicipal de passageiros nos respectivos territórios.



    Na Lei estadual n. 23.941/2021, são estabelecidas “normas para a prestação de serviço de fretamento de veículo de transporte coletivo para viagem intermunicipal e metropolitana”. Os artigos impugnados na representação de inconstitucionalidade têm a seguinte redação:



    “Art. 3º – A autorização a que se refere o art. 1º somente será concedida para o transporte de grupo de pessoas em circuito fechado, sendo obrigatório o envio, ao DER-MG, da relação nominal dos passageiros a serem transportados, a qual deverá ser a mesma em todos os trechos da viagem.



    Parágrafo único – Entende-se como circuito fechado a viagem de um grupo previamente definido de pessoas com motivação comum que parte em um veículo do local de origem ao de destino e que, após percorrer todo o itinerário, retorna à origem no mesmo veículo que efetuou o transporte na viagem de ida. 



    Art. 4º – A requisição da autorização a que se refere o art. 1º e o envio ao DER-MG da relação nominal dos passageiros a serem transportados deverão ocorrer até seis horas antes do início do primeiro trecho da viagem.



    Art. 5º – A relação nominal dos passageiros a serem transportados poderá ser parcialmente alterada, no limite de dois passageiros ou de 20% (vinte por cento) da capacidade do veículo, o que for maior, e comunicada ao DER-MG até o momento de início do primeiro trecho da viagem.



    Art. 6º – É vedada a prestação do serviço de fretamento de que trata esta lei nas seguintes condições:



    I – intermediada por terceiros que promovam a comercialização de lugares fracionada ou individualizada por passageiro; (...)



    Parágrafo único – São características de transporte público que ensejam a vedação prevista no inciso II do caput: (...)



    III – o embarque ou desembarque de passageiros ao longo do itinerário e em terminais rodoviários utilizados pelo transporte coletivo público”.



    Com a edição dessa lei estadual, regulamentou-se a forma de prestação de serviços por fretamento, para transporte coletivo de passageiros intermunicipal e metropolitano, sob o regime de “circuito fechado”, no qual o veículo é fretado por determinado grupo de passageiros em viagem entre os Municípios do mesmo Estado, em ida e volta. 



    Nas normas impugnadas, buscou-se regulamentar e organizar o transporte de passageiros, para proporcionar mais segurança e comodidade na prestação desse serviço no território do ente federado.



    Na esfera federal, pelo Decreto n. 2.521/1998 e pela Resolução n. 4.777/2015 da Agência Nacional de Transporte Terrestre, são regulamentadas a padronização e a fiscalização do transporte rodoviário internacional e interestadual de passageiros por fretamento coletivo na modalidade circuito fechado. Considerada essa normatização federal, não há impedimento legal para que o Estado da Federação, nos limites da competência constitucional atribuída, possa editar normas similares para disciplinar o transporte rodoviário intermunicipal e metropolitano de passageiros em seu território.



    12. Na Lei estadual n. 23.941/2021, também não se verifica ofensa aos princípios da livre iniciativa e livre concorrência, por se tratar de lei genérica para melhoria na prestação do serviço de transporte, sem adentrar matéria impeditiva do regular exercício de atividade econômica ou discriminatória dessa atuação empresarial, que pudessem contrariar esses postulados constitucionais. 



    Este Supremo Tribunal tem assentado que “o direito fundamental à liberdade de iniciativa, consagrado nos arts. 1º, IV, e 170, caput, da Lei Maior como fundamento da República Federativa do Brasil e princípio geral da ordem econômica, não impede a imposição, pelo Estado, de condições e limites para a exploração de atividades privadas, tendo em vista a necessidade de sua compatibilização com os demais princípios, garantias, direitos fundamentais e proteções constitucionais, sejam individuais ou sociais” (ADI n. 4.066/DF, Relatora a Ministra Rosa Weber, Plenário, DJe 7.3.2018).



    Sobre a necessidade de se dar efetividade aos princípios constitucionais da livre concorrência e da livre iniciativa, este Supremo Tribunal tem decidido que “os transportes coletivos de passageiros consubstanciam serviço público, área na qual o princípio da livre iniciativa (artigo 170, caput, da Constituição do Brasil) não se expressa como faculdade de criar e explorar atividade econômica a título privado” e que “a lei estadual deve dispor sobre as condições dessa prestação, quando de serviços públicos da competência do Estado-membro se tratar” (ADI n. 845, Relator o Ministro Eros Grau, Plenário, DJe 7.8.2008). No processo legislativo de formação da norma estadual, esses postulados foram observados.



    Evidenciado constituírem objetivos das normas impugnadas a garantia da segurança e da comodidade dos usuários dessa modalidade de transporte e a compatibilidade com os princípios constitucionais da livre iniciativa e da livre concorrência, há que se considerar, nesse contexto, a impossibilidade de reexame, nesta sede recursal, de vastos estudos técnicos sobre a viabilidade econômico-financeira do transporte coletivo de passageiros no Estado, amplamente debatidos no decorrer do processo legislativo e analisados pelo Órgão Especial do Tribunal de origem, neste processo objetivo de controle de constitucionalidade.



    Em interpretação sistêmica da repartição de competências sobre transporte de passageiros e considerando os princípios constitucionais da livre iniciativa e da livre concorrência, verifica-se a legitimidade dos dispositivos da Lei estadual n. 23.941/2021 impugnados neste processo objetivo de controle de constitucionalidade, diferente do que postula o recorrente.



    13. A solução da controvérsia suscitada neste recurso demanda o cotejo de atos normativos e regulamentares que disciplinam o transporte coletivo de passageiros, especialmente nas modalidades não regular e fretada, os quais não estão dispostos, de forma expressa, no texto constitucional. Por esse motivo, o Tribunal de origem interpretou a legislação impugnada com fundamento em disposições da Constituição de Minas Gerais, reconhecendo a legitimidade do processo legislativo de formação da lei, a reforçar a validade jurídica da norma submetida ao controle abstrato de constitucionalidade.



    14. Também não merecem prosperar as alegações do recorrente de contrariedade à iniciativa de lei reservada ao Poder Executivo estadual e afronta à separação de Poderes, pois, na espécie, não ficou demonstrado se, com a legislação impugnada, teriam sido criados cargos ou órgão públicos, com alteração nas atribuições da Administração Pública ou aumento das despesas do Estado.



    Este Supremo Tribunal consolidou jurisprudência “no sentido de que não há burla à reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo na hipótese em que o projeto de lei parlamentar: (i) não preveja aumento de despesas fora dos casos constitucionalmente autorizados; e (ii) não disponha sobre atribuições ou estabeleça obrigações a órgãos públicos” (RE n. 1.243.591-AgR, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 6.3.2020).



    Sobre a demonstração de que a norma inscrita na al. b do inc. II do § 1º do art. 61 da Constituição da República é de reprodução obrigatória nas Constituições estaduais, para fins de interposição do recurso extraordinário contra decisão em controle abstrato de constitucionalidade, este Supremo Tribunal decidiu que “a cláusula de reserva de iniciativa inscrita no art. 61, § 1º, II, ‘b’, da Constituição, por sua vez, não tem qualquer pertinência com a legislação objeto de exame, de procedência estadual, aplicando-se tão somente aos territórios federais” (Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 5.293, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Plenário, DJe 21.11.2017). Na mesma linha são, por exemplo, a Ação Direta de Inconstit