Tribunal: STF
Processo: ADC 93
Classe: ADC
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-27
Data de publicação: 2025-09-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Trata-se de ação declaratória de constitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pelo Partido Podemos e outro, tendo como objeto o art. 4º, caput e parágrafo único, da Lei nº 7.689/88, com as redações conferidas pela Lei nº 14.057/20; bem como o art. 22, §§ 13, 14 e 16, da Lei nº 8.212/91, com as redações conferidas pelas Leis nº 10.170/00, 13.137/15 e 14.057/20.



    Eis o teor dos citados dispositivos:



    Lei nº 7.689/88:



    “Art. 4º São contribuintes as pessoas jurídicas estabelecidas no País e as que lhe são equiparadas pela legislação tributária, ressalvadas as vedadas na alínea ‘b’ do inciso VI do caput do art. 150 da Constituição Federal, na forma restritiva prevista no § 4º do mesmo artigo. (Redação dada pela Lei nº 14.057, de 2020) 



    Parágrafo único. Conforme previsto nos arts. 106 e 110 da Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966 (Código Tributário Nacional), passam a ser consideradas nulas as autuações feitas em descumprimento do previsto no caput deste artigo, em desrespeito ao disposto na alínea ‘b’ do inciso VI do caput do art. 150 da Constituição Federal, na forma restritiva prevista no § 4º do mesmo artigo. (Incluído pela Lei nº 14.057, de 2020)”



    Lei nº 8.212/91:



    “Art. 22. A contribuição a cargo da empresa, destinada à Seguridade Social, além do disposto no art. 23, é de: 



    (...) 



    § 13. Não se considera como remuneração direta ou indireta, para os efeitos desta Lei, os valores despendidos pelas entidades religiosas e instituições de ensino vocacional com ministro de confissão religiosa, membros de instituto de vida consagrada, de congregação ou de ordem religiosa em face do seu mister religioso ou para sua subsistência desde que fornecidos em condições que independam da natureza e da quantidade do trabalho executado. (Incluído pela Lei nº 10.170, de 2000).



    § 14. Para efeito de interpretação do § 13 deste artigo: (Incluído pela Lei nº 13.137, de 2015)



    I - os critérios informadores dos valores despendidos pelas entidades religiosas e instituições de ensino vocacional aos ministros de confissão religiosa, membros de vida consagrada, de congregação ou de ordem religiosa não são taxativos e sim exemplificativos; (Incluído pela Lei nº 13.137, de 2015)



    II - os valores despendidos, ainda que pagos de forma e montante diferenciados, em pecúnia ou a título de ajuda de custo de moradia, transporte, formação educacional, vinculados exclusivamente à atividade religiosa não configuram remuneração direta ou indireta. (Incluído pela Lei nº 13.137, de 2015)



    (...)



    § 16. Conforme previsto nos arts. 106 e 110 da Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966 (Código Tributário Nacional), o disposto no § 14 deste artigo aplica-se aos fatos geradores anteriores à data de vigência da Lei nº 13.137, de 19 de junho de 2015, consideradas nulas as autuações emitidas em desrespeito ao previsto no respectivo diploma legal. (Incluído pela Lei nº 14.057, de 2020)”.



    Aduzem os requerentes que os mencionados dispositivos especificam a impossibilidade de as entidades religiosas figurarem como contribuintes da contribuição social sobre o lucro líquido (CSLL) e a não incidência da contribuição previdenciária patronal (CPP) sobre os valores pagos, a título de prebendas ou para financiamento de sua formação religiosa, aos indivíduos que nela atuam. Indicam que as normas em alusão estão alinhadas com os princípios constitucionais relacionados com a garantia da liberdade religiosa e a proteção do exercício de diversas crenças (preâmbulo e art. 5º do texto constitucional), bem como com as imunidades previstas nos arts. 150, inciso VI, “b”, e § 4º; e 195, inciso I, e § 7º, da Constituição Federal.



    Sustentam que possuem legitimidade ativa, por serem considerados legitimados universais para a propositura de ações de controle concentrado perante a Suprema Corte.



    Dizem que existe controvérsia judicial relevante em torno dos dispositivos objeto da ação. Apontam que, mesmo depois da edição da legislação em análise, não está pacificado o entendimento do fisco sobre a interpretação da imunidade de que trata o art. 150, inciso VI, “b”, da Constituição Federal, o que estaria gerando “uma série de autuações e execuções indevidas em face das entidades religiosas”.



    Alegam que a Solução de Consulta DISIT/SRRF08 nº 4 e a Solução de Divergência COSIT nº 39 limitaram o exercício da imunidade tributária, vedando que ela se aplique em relação à CSLL. Argumentam que a Receita Federal também modificou interpretação sobre a imunidade da CPP ao editar o Ato Declaratório Executivo RFB nº 1 de 2024, o qual revogou o Ato Declaratório Interpretativo RFB nº 1 de 2022. Indicam que o novo ato declaratório abriria espaço para diversas decisões que limita a imunidade dos valores recebidos por religiosos no exercício de suas funções típicas. Citam decisão do Tribunal Regional Federal da 2ª Região.



    Entendem que a imunidade enseja a presunção de “não-incidência tributária, salvo se demonstrado desvio finalístico na atividade religiosa”. Alegam, assim, que não deve ser imputado ao suposto contribuinte “o ônus probatório de comprovar uma espécie de não-desvio de finalidade”. Comentam decisão em que o CARF teria demonstrado a exigência de comprovações documentais prévias acerca da destinação das prebendas para o reconhecimento da imunidade.



    Dizem que tem sido exigido, para o reconhecimento da imunidade relativa às contribuições, a comprovação de realização de atividades de assistência social, o que não se coadunaria com a proteção conferida às entidades religiosas. Afirmam que reduzir as atividades das entidades religiosas a atividades assistenciais e exigir o CEBAS “exprime verdadeira minoração da proteção constitucionalmente conferida às referidas entidades”. Sobre tal exigência, comentam decisão do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, a qual teria sido mantida pela Corte Superior.



    Estimam que há mais de 9 mil instituições de variadas denominações religiosas com dívidas tributárias no país, “que decorrem, especialmente, das duas hipóteses de não-incidência objeto desta ação”.



    Ressaltam que o quadro narrado demonstraria a existência de conflito generalizado sobre a interpretação do texto constitucional e do arcabouço legal objeto da ação.



    Na sequência, defendem a constitucionalidade dos dispositivos transcritos alhures.



    Sustentam que a inexigibilidade da CPP e da CSLL já referidas decorre da imunidade prevista no art. 150, inciso VI, “b”, e § 4º, em interpretação sistemática com o art. 195, inciso I, e § 7º, da Constituição Federal, bem como da interpretação teleológica dos direitos de liberdade, dignidade e igualdade (preâmbulo e art. 1º, inciso III, do texto constitucional). Discorrem sobre a liberdade de crença e a proibição da discriminação baseada em convicções religiosas.



    Asseveram que, embora a imunidade prevista no art. 150, inciso VI, “b”, se refira apenas a impostos, a lógica do Poder Constituinte era fomentar a religião e não onerar as instituições com fins religiosos. 



    Consignam que o art. 195, inciso I, “a”, exige que a contribuição para a seguridade social incida sobre folha de salários, faturamento ou lucro. Nessa toada, registram que a CSLL depende de apuração de lucro e a CPP requer pagamento de remuneração a empregados ou trabalhadores avulsos e prestadores de serviços. Enfatizam que as prebendas não se enquadrariam nesse contexto e que entidades e congregações religiosas não têm finalidade empresarial nem se equiparam a empresas.



    Versam sobre a imunidade prevista no art. 195, § 7º, da Constituição Federal e destacam o importante papel assistencial desenvolvido pelas igrejas das diversas denominações religiosas. Comentam o julgamento do Tema nº 336 e pontuam que a Suprema Corte asseguraria interpretação abrangente às previsões constitucionais. Assinalam que a imunidade só pode ser restringida ou condicionada por lei complementar, nos termos do Tema nº 32.



    Repisam que a interpretação teleológica das normas constitucionais indicaria que contribuições sociais de qualquer espécie não incidem sobre receitas relacionadas às atividades essenciais das entidades religiosas nem sobre valores pagos a título de prebendas ou para formação de seu corpo religioso. E aduzem que, se o texto constitucional já permite essa compreensão, então as previsões legais citadas seriam constitucionais.



    Dissertam sobre a convergência das previsões legais com os parâmetros constitucionais. Isso é, defendem que as normas objeto da ação deram “maior concretude às regras de não-incidência já dispostas no texto constitucional”. Comentam a não incidência da CSLL e da CPP conforme o art. 4º da Lei nº 7.689/88 e o art. 22, §§ 13, 14 e 16, da Lei nº 8.212/91, reiterando argumentos já apresentados



    Exprimem que o periculum in mora existe em razão da possibilidade de proliferação de decisões destoantes sobre a questão constitucional e que os posicionamentos fazendários e a edição de atos normativos contra legem indicam a necessidade de as previsões legais serem resguardadas. Sobre o fumus boni iuris, apontam que está ele evidente nos argumentos de mérito expostos.



    Pedem que seja concedida medida cautelar, determinando-se a suspensão dos efeitos da decisões administrativas e/ou judiciais que, de forma expressa ou implícita, tenham afastado a aplicação dos dispositivos objeto da presente ação, bem como dos atos administrativos e/ou judiciais que, sem nenhuma distinção concreta específica que represente desvio de finalidade religiosa, se voltem à “cobrança da CSLL sobre as receitas de entidades religiosas e da CPP sobre prebendas e auxílios para estudo e formação de seu corpo religioso”.



    Por fim, pedem que seja declarada a constitucionalidade dos citados dispositivos.



    Decido.



    Cuida-se de ação direta na qual o Partido Podemos e outro pedem a declaração de constitucionalidade do art. 4º, caput e parágrafo único, da Lei nº 7.689/88, com as redações conferidas pela Lei nº 14.057/20; bem como do art. 22, §§ 13, 14 e 16, da Lei nº 8.212/91, com as redações conferidas pelas Leis nºs 10.170/00, 13.137/15 e 14.057/20.



    Resumidamente, os requerentes pretendem, com a presente demanda, que seja reconhecido que esses dispositivos estabelecem a impossibilidade de as entidades religiosas (item “i”) figurarem como contribuintes da contribuição social sobre o lucro líquido (CSLL) e (item “ii”) ficarem sujeitas à contribuição previdenciária patronal (CPP) no que diz respeito aos valores pagos a título de prebendas ou para financiamento da formação religiosa dos indivíduos que nelas atuam. Da óptica dos requerentes, existiria controvérsia judicial relevante em todo da constitucionalidade das normas já referidas.



    Nos termos do art. 14, inciso III, c/c art. 15, da Lei nº 9.868/1999, a petição inicial da ação declaratória de inconstitucionalidade deverá indicar “a existência de controvérsia judicial relevante sobre a aplicação da disposição objeto da ação (...)”, sob pena de indeferimento liminar pelo relator.



    O requisito da controvérsia judicial relevante, também chamado, na doutrina, de legitimação para agir in concreto, “corresponde à existência de um estado de incerteza, gerado por dúvidas ou controvérsias sobre a legitimidade da lei”, a abalar a presunção de constitucionalidade que lhe é inerente (MARTINS, Ives Gandra da Silva; MENDES, Gilmar Ferreira. Controle concentrado de constitucionalidade. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2007).



    São várias as formas de manifestação desse estado de incerteza, conforme leciona, em sede doutrinária, o eminente Ministro Gilmar Mendes (Curso de direito constitucional. São Paulo: Saraiva, 2007), verbis:



    “Assim, não se afigura admissível a propositura da ação declaratória de constitucionalidade se não houver controvérsia ou dúvida relativante quanto à legitimidade da norma.



    Evidentemente, são múltiplas as formas de manifestação desse estado de incerteza quanto à legitimidade da norma. 



    A insegurança poderá resultar de pronunciamentos contraditórios da jurisdição ordinária sobre a constitucionalidade de determinada disposição.



    Assim, se a jurisdição ordinária, através de diferentes órgãos, passar a afirmar a inconstitucionalidade de determinada lei, poderão os órgãos legitimados, se estiverem convencidos de sua constitucionalidade, provocar o STF para que ponha termo à controvérsia instaurada. 



    Da mesma forma, pronunciamentos contraditórios de órgãos jurisdicionais diversos sobre a legitimidade da norma poderão criar o estado de incerteza imprescindível para a instauração da ação declaratória de constitucionalidade.



    Embora as decisões judiciais sejam provocadas ou mesmo estimuladas pelo debate doutrinário, é certo que simples controvérsia doutrinária não se afigura suficiente para objetivar o estado de incerteza apto a legitimar a propositura da ação, uma vez que, por si só, ela não obsta à plena aplicação da lei. 



    Assim, não configurada dúvida ou controvérsia relevante sobre a legitimidade da norma, o STF não deverá conhecer da ação proposta”. 



    Portanto, o que é determinante para a configuração da controvérsia judicial relevante é a demonstração de que a norma referida na ADC tem sido objeto de controvérsia judicial geradora de dúvida ou incerteza relevante a respeito da legitimidade constitucional do preceito, o que pode ocorrer, por exemplo, nas hipóteses de existirem decisões judiciais conflitantes sobre a questão ou decisões que reiteradamente obstem a aplicação da norma.



    Nessa esteira, este Supremo Tribunal entendeu que estava configurada a controvérsia judicial relevante na ADC 41 (reserva de vagas para negros em concursos públicos), diante de “fundada ameaça à segurança jurídica, decorrente de decisões contraditórias já proferidas e do potencial multiplicador da discussão nos diversos concursos públicos a serem realizados no âmbito da administração pública federal” (ADC 41, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe de 17/8/17). 



    O Tribunal também entendeu que estava demonstrada a controvérsia judicial relevante na ADC 19 (constitucionalidade dos artigos 1º, 33 e 41 da Lei 11.340/2006 – Lei Maria da Penha), ao fundamento de que as decisões juntadas aos autos “revelam o intenso debate judicial instaurado sobre a constitucionalidade dos preceitos mencionados” (ADC 19, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe de 29/4/14).



    De outra banda, este Supremo Tribunal não conheceu da ADC 23, sob o entendimento de que as decisões judiciais acostadas nos autos “não possuem aptidão para comprovar a existência de dissídio judicial em proporções relevantes, para fins de ajuizamento de uma ação declaratória de constitucionalidade” (ADC 23 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe de 1/2/16). 



    Também a Suprema Corte não conheceu da ADC 49, por entender que “a existência de uma única ação judicial (...), ainda que tenha como escopo a declaração de inconstitucionalidade da norma questionada, não tem aptidão para constituir controvérsia judicial relevante” (ADC 49 AgR, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe de 21/6/18).



    No caso dos autos, os requerentes não lograram demonstrar a existência de controvérsia judicial configuradora de estado de dúvida ou incerteza quanto à legitimidade constitucional da norma, elemento necessário à caracterização da controvérsia judicial relevante. 



    Com efeito, os requerentes argumentaram que haveria controvérsia judicial relevante com base tão somente em duas decisões judiciais: a) uma na qual o TRF-2 (Apelação n. 0036603-73.2018.4.02.5101) assentou que a imunidade a impostos prevista no art. 150, inciso VI, “b”, da Constituição não impediria a cobrança de contribuições sociais e que, às luz dos fatos e provas constantes dos autos, não estavam preenchidos os requisitos previstos no art. 22, §§ 13, 14 e16, da Lei nº 8.212/91 para que a prebenda não fosse considerada remuneração; b) outra na qual o TRF-5 (Apelação n. 0009345-18.2015.4.05.8300) concluiu que determinada entidade religiosa, sendo também qualificada como beneficente de assistência social, não estaria sujeita à cota previdenciária patronal. Cumpre realçar que o Superior Tribunal de Justiça, no exame do AREsp nº 1.626.053/PE, interposto no contexto dessa última decisão, não adentrou na questão de fundo, na medida em que o recurso especial não foi conhecido.



    Não se prestam para efeito de comprovação de dissídio jurisprudencial relevante para efeito de ação declaratória de constitucionalidade eventuais decisões tomadas pelo Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF) ou atos ou decisões da Receita Federal do Brasil. Corroborando o entendimento: ADC 66, Tribunal Pleno, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 19/3/21.



    Ademais, advirto que a extinção deste feito, em razão da ausência de pressuposto específico para seu conhecimento, não acarretará qualquer prejuízo à discussão de mérito, haja vista que a matéria também é objeto da ADPF nº 1216, distribuída à minha relatoria.



    Ante o exposto, tendo em vista a ausência de demonstração de controvérsia judicial relevante, nego seguimento à presente ação declaratória de constitucionalidade (art. 21, § 1º, RISTF).



    Ficam prejudicados os pedidos de ingresso no feito como amicus curiae formulados nos e-doc. 25 e 31.



    Publique-se.



    Brasília, 27 de setembro de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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