Tribunal: STF
Processo: ARE 1576060
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-10-30
Data de publicação: 2025-10-30

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito tributário. Recurso extraordinário com agravo. Taxa de incêndio. Inconstitucionalidade. Modulação de efeitos. Repetição de indébito. Negativa de provimento.



    I. Caso em exame



    1. Agravo contra decisão negativa de admissibilidade de recurso extraordinário interposto em desfavor de acórdão pelo qual o Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais confirmou o entendimento do Juízo quanto à inexigibilidade da Taxa de Utilização Potencial do Serviço de Extinção de Incêndio e determinou a restituição de valores pagos.



    2. O recorrente pleiteia a reforma do acórdão para julgar improcedente o pedido de devolução do indébito, sob o argumento de que a modulação de efeitos da declaração de inconstitucionalidade da taxa de incêndio pela Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.411/MG impossibilita a repetição de indébito dos recolhimentos já realizados, preservando as taxas já pagas, independentemente da data de ajuizamento da ação.



    II. Questão em discussão



    3. Há duas questões em discussão: (i) estabelecer se a modulação de efeitos da declaração de inconstitucionalidade da taxa de incêndio pela Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.411/MG impede a repetição de indébito dos valores já pagos em ação judicial distribuída antes da publicação da ata de julgamento da referida Ação Direta de Inconstitucionalidade; e (ii) saber se o Tema RG nº 1.282 afeta o entendimento firmado na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.411/MG sobre a taxa de incêndio do Estado de Minas Gerais.



    III. Razões de decidir



    4. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.411/MG, declarou a inconstitucionalidade da taxa de incêndio instituída pelo Estado de Minas Gerais (art. 113 da Lei estadual nº 6.763, de 1975, com redação da Lei nº 14.938, de 2003), por considerar a prevenção e o combate a incêndios serviços gerais e indivisíveis custeados por impostos.



    5. A modulação dos efeitos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.411/MG, definida em embargos de declaração, estabeleceu a eficácia da decisão a partir da publicação da ata de julgamento (1º/09/2020), ressalvando expressamente os processos administrativos e as ações judiciais pendentes de conclusão até essa data, e os fatos geradores anteriores à mesma data em relação aos quais não tenha havido pagamento.



    6. A presente ação foi distribuída em 26/06/2018, data anterior à publicação da ata de julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.411/MG, estando, portanto, abrangida pela exceção da modulação de efeitos, que preservou as ações judiciais pendentes de conclusão até 1º/09/2020, o que garante o direito à restituição do indébito.



    7. O Tema RG nº 1.282, que fixou tese sobre a constitucionalidade de taxas estaduais de prevenção e combate a incêndios, não alterou o entendimento específico sobre a taxa mineira declarada inconstitucional na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.411/MG, conforme esclarecido pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal em julgamento de embargos de declaração referentes ao próprio Tema RG nº 1.282.



    IV. Dispositivo



    8. Recurso extraordinário com agravo a que se nega provimento.



DECISÃO



    1. Trata-se de agravo contra decisão negativa de admissibilidade de recurso extraordinário interposto em desfavor de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, assim ementado:



    “DIREITO TRIBUTÁRIO EPROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL.TAXA DE INCÊNDIO INSTITUÍDA PELO ESTADO DE MINAS GERAIS. INCONSTITUCIONALIDADE. PRECEDENTES VINCULANTES DO STF. REPETIÇÃO DO INDÉBITO. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO. RECURSO DESPROVIDO. 



    I. CASO EM EXAME 



    Apelação Cível interposta contra sentença que declarou a inexigibilidade da Taxa de Utilização Potencial do Serviço de Extinção de Incêndio, determinou a restituição dos valores pagos indevidamente, respeitada a prescrição quinquenal, e condenou o réu ao pagamento de honorários advocatícios. 



    II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 



    Há duas questões em discussão: (i) verificar a constitucionalidade da Taxa de Incêndio prevista no art. 113 da Lei Estadual n. 6.763/1975, à luz da jurisprudência vinculante do STF; e (ii) avaliar a aplicação da modulação dos efeitos da decisão proferida na ADI 4.411/MG. 



    III. RAZÕES DE DECIDIR 



    O STF, no julgamento da ADI 4.411/MG, declarou a inconstitucionalidade da Taxa de Incêndio instituída pelo Estado de Minas Gerais, considerando que a prevenção e o combate a incêndios são serviços gerais e indivisíveis, custeados exclusivamente por impostos, conforme preceituado pela Constituição Federal. 



    No RE 643.247/SP, com repercussão geral reconhecida, o STF fixou a tese de que a segurança pública, incluindo a prevenção e o combate a incêndios, constitui atividade essencial do Estado, não podendo ser custeada por taxa, mas sim por impostos. 



    O STF modulou os efeitos da decisão na ADI 4.411/MG para que a eficácia se inicie a partir da publicação da ata de julgamento, com ressalva aos processos administrativos e ações judiciais pendentes de conclusão até essa data e aos fatos geradores anteriores não pagos. 



    No presente caso, distribuído antes da publicação do julgamento da ADI 4.411/MG, a modulação dos efeitos não se aplica, prevalecendo o direito à restituição dos valores pagos indevidamente, respeitada a prescrição quinquenal. 



    IV. DISPOSITIVO E TESE 



    Recurso desprovido. 



    Tese de julgamento: 1. A Taxa de Incêndio, instituída pelo art. 113 da Lei Estadual n. 6.763/1975, é inconstitucional, pois a prevenção e o combate a incêndios configuram serviços gerais e indivisíveis, custeados por impostos. 2. A modulação dos efeitos da decisão na ADI 4.411/MG inicia a eficácia da inconstitucionalidade a partir de 01/09/2020, ressalvados os processos administrativos e judiciais pendentes até essa data e os fatos geradores anteriores não pagos. 3. Em ações judiciais concluídas antes da modulação, é cabível a restituição dos valores pagos indevidamente, respeitada a prescrição quinquenal.” (e-doc. 142).



    2. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 147). 



    3. No recurso extraordinário, interposto com base na alínea “a” do permissivo constitucional, o recorrente aponta violação ao art. 102, § 2º, da Constituição da República. 



    3.1. Assevera que a inconstitucionalidade da taxa de incêndio criada pela Lei estadual nº 14.938, de 2003, já foi declarada na ADI nº 4.411/MG, razão pela qual a controvérsia diz respeito à modulação havida no mencionado precedente.



    3.2. Afirma que, da “modulação realizada, tem-se A IMPOSSIBILIDADE DA REPETIÇÃO DE INDÉBITO DOS RECOLHIMENTOS JÁ REALIZADOS, firmando-se a inconstitucionalidade, tão somente, das taxas de incêndio ainda pendentes de pagamento”.



    3.3. Entende que “é irrelevante que a presente ação somente tenha sido ajuizada em 28/06/2018, antes da publicação da aludida ata de julgamento da ADI 4.411 em 01/09/2020, a ressalva “2” à modulação deve ser interpretada de modo independente da ressalva “1”, de modo que as taxas de incêndio que já estão pagas deverão permanecer no erário mineiro, posto que estão preservados da inconstitucionalidade “os fatos geradores anteriores à mesma data em relação aos quais não tenha havido pagamento”.



    3.4. Ao final, requer o provimento do apelo extremo a fim de que, reformado o acórdão recorrido, seja julgado improcedente o pedido de devolução do indébito (e-doc. 152).



    É o relatório. 



    Decido. 



    4. Para melhor elucidar a controvérsia, cito trecho da fundamentação do voto condutor do acórdão impugnado:



    “Cinge-se a controvérsia à verificação da eventual ilegalidade na cobrança da “Taxa de Segurança Pública”, instituída pelo Estado de Minas Gerais nos termos do art. 113 da Lei Estadual nº 6.763/1975, pela utilização potencial do serviço de incêndio, em face da parte autora, ora Apelada. 



    Em primeiro grau de jurisdição reconheceu-se a ilicitude da exigência do tributo, reconhecendo o direito à restituição dos valores indevidamente recolhidos, respeitada a prescrição quinquenal, com correção monetária e juros. 



    Em princípio, salienta-se que o STF concluiu o julgamento da ADI n 4.411/MG, que trata especificamente da taxa de incêndio instituída pelo Estado de Minas Gerais na Lei 6.763/75. 



    Confira-se o acórdão:



    "TAXA - SEGURANÇA PÚBLICA - INCONSTITUCIONALIDADE. A atividade desenvolvida pelo Estado no âmbito da segurança pública é mantida ante impostos, sendo imprópria a substituição, para tal fim, de taxa. (ADI 4411, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 18/08/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-235 DIVULG 23-09-2020 PUBLIC 24-09-2020)"



    Eis o extrato da decisão de julgamento:



    "Decisão: O Tribunal, por maioria, assentado o prejuízo desta ação direta quanto à alínea "a" do inciso I do § 2º do artigo 115; à alínea "a" do inciso III do § 2º do artigo 115; e ao subitem 2.1 da Tabela "b", julgou procedente o pedido formulado para declarar a inconstitucionalidade dos demais preceitos impugnados na peça primeira: artigos 113, inciso IV, parágrafos 2º e 3º; 115, § 2º, incisos I, alínea "b", II e III, alíneas "b" e "c"; 116, § 1º; e item 2.2 da Tabela "b" do anexo constante da Lei nº 6.763/1975, com a redação conferida pela Lei nº 14.938/2003, nos termos do voto do Relator, vencidos os Ministros Alexandre de Moraes, Dias Toffoli (Presidente), Roberto Barroso e Ricardo Lewandowski. Falou, pelo interessado Governador do Estado de Minas Gerais, o Dr. Sérgio Pessoa de Paula Castro, Procurador do Estado. Não participou deste julgamento o Ministro Celso de Mello. Plenário, Sessão Virtual de 7.8.2020 a 17.8.2020."



    Cuida-se de decisão que esgota a matéria discutida pelo apelante, pois este sustenta a legalidade e a constitucionalidade da cobrança da taxa de incêndio prevista na norma mencionada, bem como, a ausência de pagamento indevido e o não cabimento da repetição de indébito, em decorrência dessa suposta legitimidade da exação. 



    Lado outro, em 13/4/2023, o Plenário acolheu embargos de declaração para modular os efeitos da decisão, por maioria de votos. Confira-se:



    “EMENTA: DIREITO TRIBUTÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. TAXA ESTADUAL DE SEGURANÇA PÚBLICA. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO. 1. Embargos de declaração opostos pelo Governador do Estado de Minas Gerais contra acórdão desta Corte em que se declarou a inconstitucionalidade de taxa estadual de segurança pública. Alegação de omissão com relação à especificidade e à divisibilidade dos serviços subjacentes à taxa em questão. Requerimento de modulação dos efeitos da decisão, considerando a superação de precedentes atinentes à matéria. 2. Inexiste omissão a ser sanada. Impossibilidade de rediscussão do tema em sede de embargos de declaração. 3. Modulação dos efeitos da decisão, para que tenha eficácia a partir da data de publicação da respectiva ata de julgamento, estando ressalvados (1) os processos administrativos e as ações judiciais pendentes de conclusão até a referida data e (2) os fatos geradores anteriores à mesma data em relação aos quais não tenha havido pagamento. (ADI 4411 ED, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Relator(a) p/ Acórdão: ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 13/04/2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 06-06-2023 PUBLIC 07-06-2023 REPUBLICAÇÃO: DJe-s/n DIVULG 02- 08-2023 PUBLIC 03-08-2023)”



    Assim, a decisão passou a ter eficácia a partir da data de publicação da ata de julgamento, ressalvando os processos administrativos e as ações judiciais pendentes de conclusão até essa data e os fatos geradores anteriores em relação aos quais não tenha havido pagamento. 



    Nesse contexto, percebe-se que no julgamento da referida ADI prevaleceu o entendimento já pacificado em precedente qualificado no âmbito da Suprema Corte, em consonância com o aresto proferido no RE 643247, "verbis":



    "TAXA DE COMBATE A INCÊNDIO - INADEQUAÇÃO CONSTITUCIONAL. Descabe introduzir no cenário tributário, como obrigação do contribuinte, taxa visando a prevenção e o combate a incêndios, sendo imprópria a atuação do Município em tal campo. (RE 643247, Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 01/08/2017, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-292 DIVULG 18-12-2017 PUBLIC 19-12-2017)"



    No referido julgamento aprovou-se a seguinte tese:



    "A segurança pública, presentes a prevenção e o combate a incêndios, faz-se, no campo da atividade precípua, pela unidade da Federação e, porque serviço essencial, tem como a viabilizá-la a arrecadação de impostos, não cabendo ao Município a criação de taxa para tal fim."



    Não alheio à redundância, importa destacar um ponto do voto condutor do acórdão do RE, onde fica mais explícita a ilegalidade da conduta perpetrada pela autoridade que realiza a cobrança da taxa de incêndio no âmbito estadual, a fim de exaurir a discussão:



    "Repita-se à exaustão - atividade precípua do Estado é viabilizada mediante arrecadação decorrente de impostos, pressupondo a taxa o exercício do poder de polícia ou a utilização efetiva ou potencial de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à disposição. Nem mesmo o Estado poderia, no âmbito da segurança pública revelada pela prevenção e combate a incêndios, instituir validamente a taxa, como proclamou o Supremo, embora no campo da tutela de urgência."



    Assim, de acordo com a jurisprudência vinculante atual, a prevenção e combate a incêndios constitui serviço intrínseco à defesa civil, logo, abrangido pela segurança pública que se insere dentre as atividades precípuas do Estado conforme preceitua a Constituição Federal. 



    Considerando que a efetivação de atividades de natureza essencial é custeada pelos impostos arrecadados, afasta-se a possibilidade de instituição de taxas para tal fim, nos termos estabelecidos pelo STF. 



    Portanto, não prosperam as alegações do Estado baseadas em jurisprudência e doutrina superada pelos julgamentos atuais. 



    No mesmo sentido, o posicionamento desta e. 5ª Câmara Cível:



    (...)



    Conforme se verifica acima, a modulação dos efeitos da decisão na ADI 4411/MG fixa a data de publicação da respectiva ata de julgamento, em 01/09/2020, ressalvando os processos pendentes de conclusão e os fatos geradores anteriores à mesma data, o que não tenha havido pagamento. 



    Desta forma, tendo o presente feito sido distribuído em 28/06/2018, com protocolo efetivado antes da conclusão e publicação do julgamento da ADI 4411/MG, não se aplica ao caso concreto a modulação dos efeitos. 



    Portanto, impõe-se a manutenção da sentença. À luz de tais considerações, NEGO PROVIMENTO AO RECURSO, mantendo incólume a r. sentença. 



    Custas recursais pelo Apelante, observada a isenção legal. 



    Diante da previsão do art. 85, §11, do CPC, majoro os honorários advocatícios em 2% do valor atualizado da causa.” (e-doc. 142).



    5. O acórdão recorrido está em conformidade com o decidido por este Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI nº 4.411/MG, na qual foi declarada a inconstitucionalidade da taxa por utilização potencial do serviço de extinção de incêndio prevista na Lei estadual nº 6.763, de 1975, com a redação conferida pela Lei nº 14.938, de 2003, ambas do Estado de Minas Gerais.



    6. No julgamento dos embargos de declaração opostos contra tal decisão, foi realizada a modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, ficando assim resumido o pronunciamento do Plenário desta Corte:



    “Direito Tributário. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Taxa estadual de segurança pública. Modulação dos efeitos da decisão. 1. Embargos de declaração opostos pelo Governador do Estado de Minas Gerais contra acórdão desta Corte em que se declarou a inconstitucionalidade de taxa estadual de segurança pública. Alegação de omissão com relação à especificidade e à divisibilidade dos serviços subjacentes à taxa em questão. Requerimento de modulação dos efeitos da decisão, considerando a superação de precedentes atinentes à matéria. 2. Inexiste omissão a ser sanada. Impossibilidade de rediscussão do tema em sede de embargos de declaração. 3. Modulação dos efeitos da decisão, para que tenha eficácia a partir da data de publicação da respectiva ata de julgamento estando ressalvados (1) os processos administrativos e as ações judiciais pendentes de conclusão até a referida data e (2) os fatos geradores anteriores à mesma data em relação aos quais não tenha havido pagamento.“ 



    (ADI nº 4.411-ED/MG, Rel. Min. Marco Aurélio, Red. do Acórdão Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 13/04/2023, p. 03/08/2023).



    7. A presente ação foi distribuída em 26/06/2018. Portanto, em data bem anterior à da publicação da ata de julgamento do mérito da citada ADI nº 4.411/MG, ocorrida em 1º/09/2020. Assim, está abrangida pela exceção estabelecida quanto aos efeitos prospectivos da declaração de inconstitucionalidade, uma vez que foram ressalvadas “as ações judiciais pendentes de conclusão até a referida data”.



    8. Relevante destacar que, no recente julgamento do Tema nº 1.282 do ementário da Repercussão Geral, este Supremo Tribunal Federal debruçou-se novamente sobre a temática da constitucionalidade das taxas estaduais de prevenção e combate a incêndio, inclusive mencionando a ADI nº 4.411/MG.



    9. Na oportunidade, após apontamentos acerca da existência de diferentes decisões do STF sobre a questão de fundo, concluiu o Pleno desta Corte por fixar a tese de que “são constitucionais as taxas estaduais pela utilização, efetiva ou potencial, dos serviços públicos de prevenção e combate a incêndios, busca, salvamento ou resgate prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição pelos corpos de bombeiros militares”.



    10. Esse julgamento, entretanto, não afetou a inconstitucionalidade da norma mineira objeto da ADI nº 4.411/MG, conforme expressamente esclarecido pelo Pleno desta Corte, no julgamento dos embargos de declaração opostos nos autos do leading case do referido tema. Confira-se:



    “Por fim, passo a tratar do possível reflexo do acórdão embargado em relação à taxa de prevenção e combate a incêndio declarada inconstitucional na ADI nº 4.411/MG. 



    Entendo que os julgados mais recentes dão conta de que o presente tema de repercussão geral não impactou a decisão nessa ação direta. Com efeito, mesmo depois do reconhecimento da repercussão geral (decisão de 8/11/23, DJe de 1º/12/23), o Tribunal continuou aplicando, em diversos casos envolvendo a taxa de prevenção e combate a incêndio instituída pelo Estado de Minas Gerais, o entendimento firmado na citada ação direta e a respectiva modulação dos efeitos. Cito, a título de exemplo, os seguintes julgados: Rcl nº 72.007/MG, Rel. Min. Nunes Marques, DJe de 12/2/25; ARE nº 1.499.365/MG, Rel. Min. Flávio Dino , DJe de 22/11/24; RE nº 1.513.259/MG, Rel. Min. Cristiano Zanin, DJe de 20/9/24; RE nº 1.513.045/MG, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 17/9/24; RE nº 1.506.753/MG, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 30/8/24; ARE nº 1.479.665/MG, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 24/5/24; ARE nº 1.492.773/MG, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 28/5/24. Há, ainda, julgado do Tribunal Pleno, Rel. Min. André Mendonça, que vai na mesma direção:



    “AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TAXA DE INCÊNDIO DO ESTADO DE MINAS GERAIS. INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA NA ADI Nº 4.411/MG. OBSERVÂNCIA DE JUÍZO ANTECEDENTE E DIAMETRALMENTE OPOSTO EM ADI ESTADUAL. MODULAÇÃO DE EFEITOS. 1. O Plenário desta Corte, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.411/MG, reconheceu a inconstitucionalidade da taxa de combate a incêndio do Estado de Minas Gerais. 2. Os embargos de declaração que se seguiram foram acolhidos parcialmente para conceder efeitos prospectivos à declaração de inconstitucionalidade, de forma que a decisão tivesse eficácia somente a partir da publicação da ata de julgamento da referida ADI nº 4.411/MG (1º/09/2020), ficando ressalvados ‘(1) os processos administrativos e as ações judiciais pendentes de conclusão até a referida data; (2) os fatos geradores anteriores à mesma data em relação aos quais não tenha havido pagamento’. 3. O caso sob exame encontra-se abrangido pela exceção estabelecida quanto à modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, uma vez que a inicial do mandado de segurança data de 26/04/2004. 4. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (RE nº 473.611/MGAgR-EDv-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. André Mendonça, DJe de 23/4/24). 



    Reitero, portanto, que o presente tema de repercussão geral não gerou reflexos na ADI nº 4.411/MG.” 



    (RE nº 1.417.155-ED/RN, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 06/08/2025, p. 13/08/2025).



    11. Desse modo, não merece qualquer reparo o acórdão recorrido, consentâneo com a jurisprudência desta Corte. 



    12. Ante o exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 30 de outubro de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator