Tribunal: STF
Processo: ARE 1554162
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-06-24
Data de publicação: 2025-06-24

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Trata-se de agravo interposto contra a decisão que não admitiu recurso extraordinário manejado em face de acórdão proferido pela 3ª Turma Cível do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, assim ementado:



    “APELAÇÃO CÍVEL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRESCRIÇÃO. RE 852.475/SP. LICITAÇÃO. CONTRATAÇÃO DE PROFISSIONAL DO SETOR ARTISTICO. INEXIGIBILIDADE. NÃO PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS LEGAIS. IRREGULARIDADES. GRADAÇÃO DA PENA. RESPONSABILIDADE DO PARECERISTA. PERDA DO CARGO. INTERPRETAÇÃO RESTRITIVA. RECURSO DO RÉU JOSÉ BRANDÃO PARCIALMENTE PROVIDO. DEMAIS RECURSOS IMPROVIDOS. SENTENÇA REFORMADA.”



    1. São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa (RE 852475/SP) 



    2. De acordo com o art. 25, da Lei 8666/93, para a inexigibilidade de licitação em relação a profissionais do setor artístico faz-se necessária a presença concomitante dos seguintes requisitos: inviabilidade de competição, contratação direta com o artista ou por intermédio de representante exclusivo e consagração pela opinião pública ou pela crítica especializada. In casu, tais requisitos não foram atendidos. 



    3. Em relação à gradação da pena, tenho que a conduta perpetrada pelos réus infringiu diversos princípios atinentes à lei de licitação, motivo pelo qual a penalidade imposta pelo juízo de piso, ressarcimento de danos, se mostra razoável e corretamente aplicada.



    4. A respeito da responsabilidade do parecerista, via de regra, doutrina e jurisprudência convergem para o entendimento de que este somente será responsabilizado no caso de erro crasso ou má fé. 



    5. A jurisprudência mais recente do Eg. STJ é no sentido de que a perda da função pública deve incidir sobre o cargo que serviu de instrumento para a prática da conduta ímproba. 



    6. Recurso do réu José Oliveira Brandão parcialmente provido. 



    7. Demais recursos improvidos.



    8. Sentença parcialmente reformada.”



    No apelo extremo, Cesar Odair Welzel alega violação dos artigos 5º, inciso XIII; 37, § 5º, e 133 da Constituição Federal. 



    Sustenta que “ao condenar por improbidade administrativa advogado que lavrou parecer opinativo (lastreado em entendimentos jurisprudenciais) acerca da possibilidade de contratação de artistas por inexigibilidade de licitação por intermédio de representantes com ‘carta de exclusividade’ emitida para o evento específico da festividade, violou, data respecta, as disposições do artigo 133 da Constituição Federal c/c art. 5º, inciso XIII ; art. 37, §5º da mesma Carta Magna”.



    Argumenta que



    “[é] também relevante apontar que as contratações ensejadoras dos ‘ditos atos ímprobos’ já haviam sido materializadas pelas Autoridades competentes (Administrador Regional). O envio dos autos ao Advogado-Recorrente POSTERIORMENTE à contratação efetivada e executada não tem o condão de responsabilizar o Advogado-Recorrente pelo risco assumido pelo gestor. Admitir tal hipótese seria o mesmo que admitir responsabilidade objetiva nas contratações públicas.



    Outrossim, o entendimento de que a ‘carta de exclusividade’ apresentada não representaria óbice à contratação que já havia sido efetivada, é entendida como entendimento jurídico. Criminalizar opinião jurídica é criminalizar a advocacia como um todo. Não se pode admitir tal pecha.”



    Aduz que “a exordial, assim como o r. Acórdão vergastado, d. m. v., confundem improbidade que consiste numa violação de um dever jurídico do agente público, num ardil, em burla, enfim, com uma mera interpretação divergente sobre o fenômeno jurídico. Em outras palavras, a apreensão de diferentes significados do direito não tem qualquer relevância para a improbidade ou mesmo criminal – que o digam o erro de tipo e o de proibição (art. 20 e 21 do Código Penal), mas sim a fraude, inocorrente no caso concreto”.



    Ressalta que “o Advogado–Recorrente não detinha poderes/atribuição para vincular, por meio de seu parecer, a atuação da Administração (quiçá quando o serviços já haviam sido prestados e executados pelo gestor – independente da opinião jurídica posteriormente lavrada pelo Advogado-Recorrente). Sua participação pela emissão de parecer não pode ser considerada hábil, assim, para o desfecho da contratação combatida, porque mesmo se sua opinião fosse contrária à contratação, a Administração já havia realizado os eventos e a efetiva contratação dos artistas”.



    Alega que a “presente Ação carrega em seu núcleo a possibilidade de malferimento de prerrogativas concretas, as quais não podem ser esmaecidas pela interpretação conferida pelo Acórdão vergastado aos fatos. Prerrogativas profissionais são direitos subjetivos dos advogados, indispensáveis para que cumpram desembaraçadamente as funções que lhes são atribuídas no art. 1º, incisos I e II, do Estatuto da OAB. Trata-se de garantia para que possam construir um juízo pessoal através de suas próprias convicções e conhecimentos acerca de determinado assunto - ligado ao ordenamento jurídico - sem que seja punido por emitir a sua opinião enquanto operador do direito.”



    Defende que esta Suprema Corte, quando do julgamento do RE 852.475/SP, decidiu que “são imprescritíveis, nos termos do art. 37, §5º, da CRFB/88, apenas as ações de reparação de danos causados por atos dolosos de improbidade administrativa. Outras ações de reparação civil de danos ao patrimônio público, que não as decorrentes de ato doloso de improbidade administrativa, segundo a excelsa Corte, são sujeitas a prescrição, consoante decidido no RE 669069/MG, com repercussão geral reconhecida”.



    Argumenta que “à luz do entendimento firmado por este Supremo Tribunal Federal em sede de repercussão geral, não merece prosperar a alegação deduzida no Acórdão vergastado de imprescritibilidade da pretensão indenizatória”.



    Ao fim, pleiteia a reforma do acórdão recorrido para julgar improcedentes os pedidos iniciais, ou, “ainda que superada a IMPROCEDENCIA da ação originaria em desfavor do advogado-recorrente, inegável a PRESCRIÇÃO da pretensão de ressarcimento, haja vista que são imprescritíveis, nos termos do art. 37, §5º, da CRFB/88, apenas as ações de reparação de danos causados por atos dolosos de improbidade administrativa, conforme entendimento exarado no RE 852.475/SP”.



    Inadmitido o recurso extraordinário, foi interposto o competente agravo.



    Opina o Ministério Público Federal, em parecer da lavra da ilustrada Subprocuradora-Geral da República Dra. Elizeta Maria de Paixa Ramos, pelo “desprovimento do recurso”. Referida manifestação porta a seguinte ementa:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. REVOLVIMENTO DA MATÉRIA FÁTICA. SÚMULA 279/STF. ALEGADA VIOLAÇÃO A DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ATO DOLOSO. RECONHECIDA MÁ-FÉ. CONDENAÇÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO DEVIDAMENTE FUNDAMENTADA. PRECEDENTES DESSE STF. PARECER PELO DESPROVIMENTO DO RECURSO.”



    Decido.



    Trata-se, na origem, de ação civil pública de responsabilização por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios em face de, entre outros, Cezar Odair Welzel, à época dos fatos, Chefe da Assessoria Técnica da Administração Regional de Brazlândia, objetivando “a condenação pela prática das condutas previstas no artigo 10, caput e inciso VIII, da LIA, em razão de atos ímprobos perpetrados em diversos procedimentos administrativos do exercício de 2007 e 2008, aplicando-lhe as penalidades do art. 12, inciso II, da LIA”.



    O Juízo de primeiro grau julgou “PARCIALMENTE PROCEDENTES os pedidos delineados na inicial para:



    (...)



    5. CONDENAR CESAR ODAIR WELZEL, servidor público, com base na Lei de Improbidade Administrativa, a título de ressarcimento de danos, referente aos processos administrativos em que atuou como Chefe da ASTEC, quais sejam: PA’s nº 133.000.198/2007, nº 133.000.114/2008, nº 133.000.407/2008 e nº 133.000.408/2008.”



    O Tribunal de origem, por sua vez, negou provimento ao recurso de apelação cível interposto pelo ora recorrente para manter a sentença condenatória. Para melhor exame da controvérsia, transcrevo, neste ponto, os seguintes fundamentos do voto condutor do acórdão recorrido:



    “IV- Da responsabilidade do parecerista (recurso de Cesar Odair Welzel): 



    Neste ponto, passo a analisar questão levantada unicamente no recurso de Cesar Odair Welzel. Em seu arrazoado, o apelante tece considerações acerca da responsabilidade do parecerista, aduzindo que este somente pode ser penalizado em hipóteses específicas (erro crasso e má-fé), que não foram verificadas na hipótese vertente. 



    Muito bem.



    A respeito da responsabilidade do parecerista, via de regra, doutrina e jurisprudência convergem para o entendimento de que este somente será responsabilizado no caso de erro crasso ou má fé.



    (...)



    Ocorre que, na hipótese aqui retratada, tal qual entendeu o juiz sentenciante, tenho que o réu deve ser responsabilizado haja vista ter restado comprovada sua má-fé. 



    Ora, a conduta do réu no sentido de conferir legalidade a procedimento que, nitidamente, infringiu os ditames da lei 8666/93, denota a presença de má fé. 



    Ao compulsar o extenso caderno processual, verifica-se que o réu, mesmo sabendo que as declarações de exclusividade não atendiam ao que preconiza o ordenamento jurídico, emitiu parecer expressando a viabilidade pela contratação direta, isso pode ser aferido aos ID’s 12570589, 12570412, 12570409 e 12570405. 



    Friso que o fato de o réu ter emitido parecer após a realização do evento em nada influi na conclusão aqui exarada, eis que, mesmo ciente da ilegalidade cometida, optou por conferir aparência de legalidade a todo o engodo. 



    Em outras palavras, ao exarar parecer com interpretação à margem da lei, emergiu o dolo do recorrente, fato que propiciou e chancelou a prática de ato ímprobo. 



    Desta feita, bem pontuada as considerações trazidas pelo Ministério Público dispostas ao ID 12570485, as quais peço vênia para adotar:



    ‘De toda sorte, a atuação de CESAR ODAIR WELZEL nas contratações mencionadas na petição inicial tiveram como objetivo promover aparência de legalidade quando da emissão de pareceres técnicos. Foi, assim, de fundamental importância para a consecução dos demais atos ímprobos. A alegada experiência de 20 (vinte) anos de advocacia apenas reforça a tese de que tinha consciência e conhecimento suficiente para identificar situações flagrantemente ilegais ocorridas com a finalidade de consecução das contratações.



    Não pode o profissional parecerista valer-se do disposto no artigo 133 da Constituição Federal e no artigo 32 da Lei nº 8.906/94 para emitir pareceres objetivando exclusivamente a consecução de ilegalidades/irregularidades.’



    Logo, não há o que se reparar na sentença de piso neste ponto.”



    Esse o quadro, verifica-se que o Tribunal de origem se afastou da orientação jurisprudencial desta Suprema Corte, segundo a qual o advogado público pode ser excepcionalmente responsabilizado pela elaboração de pareceres jurídicos, desde que comprovado dolo, culpa grave ou erro grosseiro.



    Compulsando os autos, constata-se que não há elementos suficientes no acórdão atacado para comprovar que o advogado Cesar Odair Welzel, na qualidade de parecerista jurídico, tenha incorrido em dolo, culpa grave ou erro grosseiro, condutas que configurariam ato de improbidade administrativa, sendo insuficiente para tanto a mera afirmação de que, mesmo tendo ciência de que as cartas de excluvidade não atendiam o que preconiza o ordenamento jurídico, emitiu parecer opinativo no sentido da possibilidade de contratação direta de artistas para eventos festivos, por inexigibilidade de licitação.



    O entendimento do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que, “salvo demonstração de culpa ou erro grosseiro, submetida às instâncias administrativo-disciplinares ou jurisdicionais próprias, não cabe a responsabilização do advogado público pelo conteúdo de seu parecer de natureza meramente opinativa”, sendo “lícito concluir que é abusiva a responsabilização do parecerista à luz de uma alargada relação de causalidade entre seu parecer e o ato administrativo do qual tenha resultado dano ao erário” (MS nº 24.631/DF, Relator o Ministro Joaquim Barbosa). Confira-se:



    “CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. CONTROLE EXTERNO. AUDITORIA PELO TCU. RESPONSABILIDADE DE PROCURADOR DE AUTARQUIA POR EMISSÃO DE PARECER TÉCNICO-JURÍDICO DE NATUREZA OPINATIVA. SEGURANÇA DEFERIDA. I. Repercussões da natureza jurídico-administrativa do parecer jurídico: (i) quando a consulta é facultativa, a autoridade não se vincula ao parecer proferido, sendo que seu poder de decisão não se altera pela manifestação do órgão consultivo; (ii) quando a consulta é obrigatória, a autoridade administrativa se vincula a emitir o ato tal como submetido à consultoria, com parecer favorável ou contrário, e se pretender praticar ato de forma diversa da apresentada à consultoria, deverá submetê-lo a novo parecer; (iii) quando a lei estabelece a obrigação de decidir à luz de parecer vinculante, essa manifestação de teor jurídica deixa de ser meramente opinativa e o administrador não poderá decidir senão nos termos da conclusão do parecer ou, então, não decidir. II. No caso de que cuidam os autos, o parecer emitido pelo impetrante não tinha caráter vinculante. Sua aprovação pelo superior hierárquico não desvirtua sua natureza opinativa, nem o torna parte de ato administrativo posterior do qual possa eventualmente decorrer dano ao erário, mas apenas incorpora sua fundamentação ao ato. III. Controle externo: É lícito concluir que é abusiva a responsabilização do parecerista à luz de uma alargada relação de causalidade entre seu parecer e o ato administrativo do qual tenha resultado dano ao erário. Salvo demonstração de culpa ou erro grosseiro, submetida às instâncias administrativo-disciplinares ou jurisdicionais próprias, não cabe a responsabilização do advogado público pelo conteúdo de seu parecer de natureza meramente opinativa. Mandado de segurança deferido” (DJ de 1º/02/2008).



    Aplicando essa orientação:



    “SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RESPONSABILIZAÇÃO DO ADVOGADO PÚBLICO QUE EMITE PARECER JURÍDICO EM MATÉRIA DE LICITAÇÃO – LEI 8.666/1993. AUSÊNCIA DE CULPA OU DE ERRO GROSSEIRO. IMPOSSIBILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de ser passível a responsabilização, com base no art. 38, parágrafo único, da Lei 8.666/1993, apenas do advogado público que emita parecer jurídico em matéria de licitação, desde que demonstrada a existência de dolo, de omissão ou de culpa grave. II – Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE nº 1.235.427/SP-ED-AgR-segundo, Primeira Turma, Relator o Ministro Cristiano Zanin, DJe de 16/10/2023).



    “AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ACÓRDÃO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. RESPONSABILIDADE. PARECER TÉCNICO-JURÍDICO. ART. 38, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI 8666/93. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE DOLO, ERRO GRAVE INESCUSÁVEL OU CULPA EM SENTIDO AMPLO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. O advogado é passível de responsabilização “pelos atos que, no exercício profissional, praticar com dolo ou culpa”, consoante os artigos 133 da Constituição Federal e o artigo 32 da Lei 8.906/94, que estabelece os limites à inviolabilidade funcional. 2. O erro grave ou grosseiro do parecerista público define a extensão da responsabilidade, porquanto uma interpretação ampliativa desses conceitos pode gerar indevidamente a responsabilidade solidária do profissional pelas decisões gerenciais ou políticas do administrador público. 3. A responsabilidade do parecerista deve ser proporcional ao seu efetivo poder de decisão na formação do ato administrativo, porquanto a assessoria jurídica da Administração, em razão do caráter eminentemente técnico-jurídico da função, dispõe das minutas tão somente no formato que lhes são demandadas pelo administrador. 4. A diligência exigível do parecerista no enquadramento da teoria da imprevisão, para fins de revisão contratual, pressupõe a configuração da imprevisibilidade da causa ou dos efeitos, assim como da excepcional onerosidade para a execução do ajustado, vez que o artigo 65, II, d, da Lei 8.666/1993 autoriza a revisão do contrato quando houver risco econômico anormal, tal qual aquele decorrente de fatos “previsíveis porém de consequências incalculáveis”. 5. Os preços, posto variáveis, podem ensejar a revisão contratual in concreto, na hipótese de serem inevitáveis, excepcionais e não precificadas no contrato, ainda que haja cláusula de reajuste motivada por inflação ou outro índice, razão pela qual não se configura a responsabilização do parecerista tão somente por não ter feito referência expressa à cláusula contratual. 6. A diversidade de interpretações possíveis diante de um mesmo quadro fundamenta a garantia constitucional da inviolabilidade do advogado, que assegura ao parecerista a liberdade de se manifestar com base em outras fontes e argumentos jurídicos, ainda que prevaleça no âmbito do órgão de controle entendimento diverso. 7. In casu, a decisão proferida pelo Tribunal de Contas da União, lastreando-se em mera interpretação distinta dos fatos, deixou de comprovar o erro inescusável pelo agravado para sustentar a irregularidade do aditivo, que somente restaria configurado caso houvesse expressa previsão contratual do fato ensejador da revisão, na extensão devida, a afastar a imprevisão inerente à álea extraordinária. 8. O agravado no caso sub examine efetivamente justificou a adequação jurídica do aditivo contratual à norma aplicável, ao assentar que o equilíbrio econômico da mencionada obra civil foi afetado por distorções dos preços dos serviços e aos insumos básicos, logo após explicitar que se tratava de hipóteses motivadas por fatos supervenientes, de ordem natural, legal ou econômica e de trazer referências doutrinárias específicas de atos imprevisíveis ou oscilação dos preços da economia. 9. Agravo interno a que NEGO PROVIMENTO por manifesta improcedência” (MS nº 35.196/DF-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 05/02/2020).



    “Agravo regimental em mandado de segurança. Tribunal de Contas da União. Violação dos princípios do contraditório e da ampla defesa. Não ocorrência. Independência entre a atuação do TCU e a apuração em processo administrativo disciplinar. Responsabilização do advogado público por parecer opinativo. Presença de culpa ou erro grosseiro. Matéria controvertida. Necessidade de dilação probatória. Agravo regimental não provido. 1. Ausência de violação dos princípios do contraditório e da ampla defesa. A Corte de Contas providenciou a notificação do impetrante assim que tomou conhecimento de seu envolvimento nas irregularidades apontadas, concedendo-lhe tempo hábil para defesa e deferindo-lhe, inclusive, o pedido de dilação de prazo. O TCU, no acórdão impugnado, analisou os fundamentos apresentados pela defesa, não restando demonstrada a falta de fundamentação. 2. O Tribunal de Contas da União, em sede de tomada de contas especial, não se vincula ao resultado de processo administrativo disciplinar. Independência entre as instâncias e os objetos sobre os quais se debruçam as respectivas acusações nos âmbitos disciplinar e de apuração de responsabilidade por dano ao erário. Precedente. Apenas um detalhado exame dos dois processos poderia confirmar a similitude entre os fatos que são imputados ao impetrante. 3. Esta Suprema Corte firmou o entendimento de que “salvo demonstração de culpa ou erro grosseiro, submetida às instâncias administrativo-disciplinares ou jurisdicionais próprias, não cabe a responsabilização do advogado público pelo conteúdo de seu parecer de natureza meramente opinativa” (MS 24.631/DF, Rel. Min. Joaquim Barbosa, DJ de 1º/2/08). Divergências entre as alegações do agravante e as da autoridade coatora. Enquanto o impetrante alega que a sua condenação decorreu exclusivamente de manifestação como Chefe da Procuradoria Distrital do DNER em processo administrativo que veiculava proposta de acordo extrajudicial, a autoridade coatora informa que sua condenação não se fundou apenas na emissão do dito parecer, mas em diversas condutas, comissivas e omissivas, que contribuíram para o pagamento de acordos extrajudiciais prejudiciais à União e sem respaldo legal. Divergências que demandariam profunda análise fático-probatória. 4. Agravo regimental não provido” (MS nº 27.867/DF-AgR, Primeira Turma, de minha relatoria, DJe de 04/10/2012).



    Nesse mesmo sentido, as seguintes decisões monocráticas: ARE nº 1.348.852/SP, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 1º/12/2021; MS nº 34.416/DF, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe de 17/01/2025; MS nº 38.805/DF, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 22/03/2023; MS nº 36.025/DF, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 06/04/2021.



    Ante o exposto, nos termos do artigo 932, inciso V, do novo Código de Processo Civil, dou provimento ao recurso extraordinário para reformar o acórdão recorrido e julgar improcedentes os pedidos formulados na inicial em relação ao demandado Cesar Odair Welzel. 



    Publique-se.



    Brasília, 24 de junho de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente