Tribunal: STF
Processo: ADI 7782
Classe: ADI
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-10
Data de publicação: 2025-11-10

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. A Associação Brasileira de Advogados (ABA) ajuizou esta ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, contra a Lei n. 15.077, de 27 de dezembro de 2024, na parte que altera a Lei n. 8.742, de 7 de dezembro 1993 (Lei Orgânica da Assistência Social — LOAS), modificando os requisitos administrativos para concessão e manutenção do Benefício de Prestação Continuada (BPC).



    A requerente alega sua legitimidade para deflagrar o controle abstrato de constitucionalidade, sustentando ser entidade de classe de caráter nacional. Destaca a pertinência temática entre os próprios objetivos institucionais e o conteúdo normativo impugnado.



    Sustenta que a Lei n. 15.077/2024 estabeleceu barreiras desproporcionais e injustificadas à concessão do Benefício de Prestação Continuada (BPC), especialmente a obrigatoriedade do cadastro biométrico, a atualização cadastral periódica com suspensão automática do benefício e a manutenção do modelo biomédico de avaliação da deficiência. Aduz violados os princípios da dignidade da pessoa humana, da igualdade material, do mínimo existencial, do devido processo legal e da eficiência administrativa, previstos nos arts. 1º, III; 3º, III; 5º, caput e LV; 6º; e 37 da Constituição Federal.



    Argumenta que a exigência de cadastro biométrico obrigatório como condição para a concessão e renovação do benefício ignora a realidade estrutural de diversas regiões do país, em que a ausência de infraestrutura, de acesso tecnológico e de meios adequados de locomoção torna inviável o cumprimento da obrigação, resultando na exclusão de beneficiários em maior estado de vulnerabilidade.



    Aponta que a previsão de suspensão automática do benefício, sem prévia notificação ou possibilidade de justificativa, em caso de descumprimento da atualização cadastral periódica, desrespeita os princípios do contraditório e da ampla defesa. Defende ser a medida desproporcional, pois compromete a subsistência de pessoas cuja sobrevivência depende integralmente do benefício assistencial.



    Alega, ainda, que a adoção do modelo biomédico de avaliação da deficiência — centrado unicamente nas limitações individuais e desconsiderando as barreiras sociais e ambientais que influenciam a vivência da deficiência — afronta as diretrizes e compromissos internacionais assumidos pelo Brasil em matéria de direitos humanos e inclusão social. Ressalta que tanto a Lei Brasileira de Inclusão (LBI) quanto a Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência (CDPD), da Organização das Nações Unidas, consagram o modelo biopsicossocial.



    Aduz, por fim, que a exclusão de despesas essenciais — como medicamentos, transporte e outros itens indispensáveis à sobrevivência — do cálculo da renda familiar per capita constitui medida arbitrária e desconectada da realidade socioeconômica dos beneficiários, subvertendo a lógica da proteção integral e agravando a exclusão social. Frisa o risco de danos imediatos à população vulnerável.



    Requer, em sede cautelar, a suspensão da eficácia dos dispositivos da Lei n. 15.077/2024 que tratam da matéria suscitada, pleiteando, ao final, a declaração de inconstitucionalidade.



    O Senado Federal apresentou informações, cuja síntese segue transcrita:



    Ação Direta de Inconstitucionalidade com pedido de medida cautelar em face de disposições da Lei n. 15.077, de 27 de dezembro de 2024. Requisitos objetivos para recebimento do Benefício de Prestação Continuada (BPC). Exigência de cadastro biométrico obrigatório como condição para a concessão e renovação do benefício e de atualização cadastral periódica. Ilegitimidade ativa da requerente. Ausência de pertinência temática. Mérito. Constitucionalidade dos dispositivos impugnados. Compatibilização do princípio da vedação ao retrocesso com o poder de conformação legislativa e com a deliberação democrática inerentes ao Poder Legislativo. Cenário de escassez de recursos para financiamento e custeio da assistência social brasileira. Ausência de violação ao disposto nos artigos 1º, inc. III, e 3º, inc. IV, da CF. Reforma para racionalizar a execução do programa assistencial, equalizando o direito fundamental com a sustentabilidade fiscal e buscando combater fraudes para que o benefício seja recebido por quem dele realmente necessita. Compatibilidade com os parâmetros de controle de constitucionalidade invocados pela parte requerente (art. 1º, inciso III; art. 3º, inciso IV; art. 5°, inciso LV; art. 6º; art. 37). Medida Cautelar. Impactos financeiros consideravelmente elevados da medida pleiteada. Risco de irreversibilidade. Perigo de mora inverso.



    A Câmara dos Deputados defende a constitucionalidade do diploma impugnado, afirmando observado o regular processo legislativo.



    O Advogado-Geral da União manifestou-se pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela improcedência dos pedidos. Confira-se:



    Benefício de Prestação Continuada - BPC. Lei nº 15.077, de 27 de dezembro de 2024, que "altera as Leis nºs 8.171, de 17 de janeiro de 1991 (Lei da Política Agrícola), 8.742, de 7 de dezembro de 1993 (Lei Orgânica da Assistência Social), 14.601, de 19 de junho de 2023 (Lei do Programa Bolsa Família), e 14.995, de 10 de outubro de 2024, para dispor sobre políticas públicas; e dá outras providências". Alegação de ofensa aos princípios constitucionais da dignidade da pessoa humana, da igualdade material, do mínimo existencial, do devido processo legal administrativo e da eficiência administrativa (artigos 1º, inciso III; 3º, inciso III; 5º, caput e inciso LV; 6º; e 37, caput; da Constituição Federal). Preliminares. Ilegitimidade ativa da requerente. Inobservância do ônus de impugnação especificada e ausência de procuração com poderes específicos. Mérito. A obrigatoriedade de cadastro biométrico e de atualização cadastral não representa qualquer obstáculo ao recebimento do benefício por pessoas com dificuldades de locomoção ou que residam em localidades sem infraestrutura adequada e de difícil acesso aos serviços públicos. A exigência desse cadastro dificulta a ação de fraudadores que buscam obter o benefício de forma irregular, seja por meio da falsificação de documentos ou da simulação de condições de deficiência ou idade avançada. Já a atualização cadastral impede que pessoas que não necessitam mais do benefício continuem a recebê-lo, liberando recursos para aqueles que realmente precisam. O intervalo máximo de 24 meses para atualização confere maior dinamismo no monitoramento da vulnerabilidade social e da omissão de informações, além de proporcionar melhores condições de adaptação às mudanças na legislação e na gestão do programa. O procedimento de verificação de irregularidade cadastral é estruturado em diversas etapas ao longo de um extenso período, o que garante segurança jurídica e confere aos beneficiários a oportunidade de regularizarem a sua situação, afastando qualquer possibilidade de suspensão ou cancelamento abrupto do BPC. Os dispositivos impugnados reforçaram o modelo biopsicossocial de avaliação de deficiência, impedindo que a concessão do benefício, por via administrativa ou judicial, seja pautada a partir de uma avaliação de ordem puramente biomédica, ignorando a definição de deficiência prevista na Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência (art. 1º) e reproduzida na LOAS (art. 20, § 2º). Por derradeiro, a vedação de deduções não previstas em lei (art. 20, § 3º) fortalece os princípios da segurança jurídica e da transparência, pois impede que a Administração Pública utilize critérios arbitrários na análise da renda familiar para fins de concessão do BPC. Manifestação pelo não conhecimento da demanda e, no mérito, pela improcedência do pedido formulado pela autora.



    O Procurador-Geral da República preconiza o não conhecimento da ação, por ilegitimidade ativa da requerente, em parecer cuja ementa transcrevo:



    Ação direta de inconstitucionalidade. Assistência Social. Lei n. 15.077, de 27.12.2024. Benefício de Prestação Continuada. Alteração de requisitos para a concessão. Alegação de imposição de barreira desproporcional e injusta ao acesso. Ilegitimidade ativa da Associação Brasileira de Advogados (ABA). Entidade de composição heterogênea. Ausência de pertinência temática. Não comprovação de atuação em âmbito nacional. Inespecificidade do instrumento de procuração. Parecer por que a ação não seja conhecida.



    É o relatório. 



    2. Em que pesem os argumentos lançados na inicial, a autora carece de legitimidade para a propositura da ação.



    O inciso IX do art. 103 da Carta da República e o inciso IX do art. 2º da Lei n. 9.868/1999 atribuem às entidades de classe de âmbito nacional legitimidade para propor ação direta de inconstitucionalidade.



    Todavia, a jurisprudência do Supremo é pacífica ao exigir, para o enquadramento na previsão constitucional, que os interesses defendidos pela entidade sejam homogêneos e vinculados a uma categoria profissional ou empresarial específica. A organização deve possuir capacidade de representar, de forma ampla e não fragmentada, um conjunto coeso de interesses comuns a seus associados. (ADI 4.231 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 25.9.2014; e ADI 4.313, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, DJe 2.12.2015).



    Entidades representativas de interesses heterogêneos ou que admitam associados pertencentes a grupos diversos não podem ser consideradas de classe para fins de propositura de ação direta de inconstitucionalidade. Nesse sentido, destaco os seguintes precedentes:



    AGRAVO REGIMENTAL AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE CIDADANIA (ASPIM) ILEGITIMIDADE ATIVA ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL NÃO CARACTERIZAÇÃO.



    1. Mantida a decisão de reconhecimento da inaptidão da agravante para instaurar controle abstrato de normas, uma vez não se amoldar à hipótese de legitimação prevista no art. 103, IX, parte final, da Constituição Federal.



    2. Não se considera entidade de classe a associação que, a pretexto de efetuar a defesa de toda a sociedade, patrocina interesses de diversas categorias profissionais e/ou econômicas não homogêneas.



    [...]



    4. Agravo regimental a que se nega provimento.



    (ADI 4.230 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 14.9.2011 — grifei)



    CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE DEFESA DOS CARTORÁRIOS DA ATIVIDADE NOTARIAL E DE REGISTRO (ANDC). ENTIDADE QUE REPRESENTA COMPOSIÇÃO HETEROGÊNEA DE INTERESSES DE CATEGORIAS DIVERSAS. ILEGITIMIDADE ATIVA. NÃO PROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL.



    1. A Associação Nacional de Defesa dos Cartorários da Atividade Notarial e de Registro (ANDC) não possui legitimidade para a propositura de ações de controle concentrado de constitucionalidade, por congregar, entre seus associados, pessoas inseridas em contextos profissionais distintos, reunindo, ao mesmo tempo, delegatários de função pública e pessoas por eles contratados para atuar sob sua subordinação hierárquica.



    2. A jurisprudência desta CORTE é pacífica no sentido de que a entidade associativa deve ser capaz de integrar, com plena abrangência (ADI 3617 AgR, Rel. Min. CEZAR PELUSO), um bloco homogêneo de interesses de seus associados (ADI 4.231-AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 25/9/2014; da ADI 4.230 AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI; e ADI 4.009, Rel. Min. EROS GRAU).



    3. Agravo Regimental a que se nega provimento.



    (ADI 5.071 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 2.2.2018 — grifei)



    Na hipótese, segundo o art. 6º do Estatuto da ABA, a entidade congrega em seu quadro societário diversas categorias: i) fundadores, “que participaram da assembleia de constituição da ABA”; ii) sócios, “que contribuem financeiramente para a manutenção e as atividades da entidade”; iii) sócios especiais, “bacharéis em Direito que possuem graduação na área, mas não exercem a advocacia”; e estudantes, “matriculados em cursos de graduação em Direito reconhecidos pelo MEC”; iv) sócios honorários, “profissionais que se destacam no exercício das atividades jurídicas ou que prestam relevantes serviços à ABA, à advocacia, à cidadania e ao meio jurídico em geral”; e, por fim, v) sócios beneméritos, “pessoas que, mediante doações expressivas ou serviços de notável relevância prestados à ABA ou à causa do Direito, são agraciadas com tal distinção pela Diretoria Executiva.”



    Ao reunir indivíduos e grupos heterogêneos, com interesses variados — como advogados, bacharéis, estudantes e até pessoas alheias ao exercício de atividades jurídicas —, a associação não se qualifica como representante de uma classe ou categoria profissional ou econômica determinada.



    Além disso, segundo a jurisprudência pacífica do Supremo, incumbe à entidade requerente comprovar sua efetiva abrangência nacional — mediante demonstração de atuação em, no mínimo, nove Estados da Federação; bem como a pertinência temática, caracterizada pela existência de vínculo direto e imediato entre seus objetivos institucionais e o conteúdo normativo impugnado. Nesse sentido:



    EMENTA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DO ESTADO DE SÃO PAULO Nº 11.608/2003 (ALTERADA PELA LEI Nº 17.785/2023). TAXA JUDICIÁRIA. PERCENTUAL. ASSOCIAÇÃO. ABRANGÊNCIA TERRITORIAL E PERTINÊNCIA TEMÁTICA. REQUISITOS NÃO PREENCHIDOS. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. NÃO CONHECIMENTO. 1. A legitimação ativa das entidades de classe, para a instauração do controle concentrado de constitucionalidade, pressupõe a satisfação, de forma cumulativa: i) do requisito constitucional da espacialidade (art. 103, IX, da Lei Maior), evidenciado pela comprovação da atuação transregional da associação e de sua representatividade em, pelo menos, um terço dos Estados brasileiros e ii) do requisito da pertinência temática, configurado pela existência de um vínculo direto e imediato entre as finalidades institucionais da entidade e o conteúdo da norma impugnada. 2. Não preenchidos os requisitos imprescindíveis à configuração da legitimidade ativa ad causam, não se conhece da ação direta.



    (ADI 7718, Rel. Min. Flávio Dino, Tribunal Pleno, DJe 21.8.2025)



    Ementa Ação direta de inconstitucionalidade. Lei 4.572/2014, do Estado de Mato Grosso do Sul. Associação Brasileira de Medicina de Grupo (ABRAMGE). Entidade de classe. Abrangência nacional não demonstrada. Legitimação especial. Fração de categoria. Ilegitimidade ativa ad causam. Carência da ação. Precedentes. 1. A autora se apresenta, a teor do seu estatuto social, como entidade de âmbito nacional, no entanto, não logrou demonstrar o preenchimento do requisito concernente à adequada representatividade geográfica, ou seja, sua abrangência nacional. Precedentes. 2. Na esteira da jurisprudência do STF, a legitimação ativa especial conferida às entidades de classe de âmbito nacional (CF, art. 103, IX, in fine) supõe adequada representatividade, tanto sob o aspecto objetivo quanto o subjetivo. 3. Ao representarem apenas fração das categorias profissionais afetadas pela norma questionada, carecem, as autoras, da representatividade adequada para impugná-la, sob o ângulo subjetivo. Precedentes. 4. Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida.



    (ADI 5237, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, DJe 10.1.2022)



    No caso, a ABA não se desincumbiu do ônus de comprovar, de maneira inequívoca, sua representatividade geográfica. Limitou-se a juntar aos autos seu Estatuto Social (e-Doc. 6) e Ata de Constituição (e-Doc. 4). Neste último documento, embora conste a designação de diretores para diferentes regiões do país, não há especificação dos Estados em que as atividades seriam efetivamente desenvolvidas, tampouco demonstração da existência de associados em, ao menos, nove unidades da Federação.



    Por fim, também não se verifica relação de pertinência entre o conteúdo do ato impugnado e as finalidades institucionais da associação.



    Os objetivos constantes do art. 5º do Estatuto da ABA revelam interesses amplos e genéricos, inaptos a justificar elo direto com normas ora questionadas. Confira-se o teor do dispositivo:



    Art. 5º. A ABA tem por finalidade: 



    I - Promover o crescimento profissional e o reconhecimento dos associados, oferecendo suporte, orientação e recursos para impulsionar suas carreiras, contribuindo assim para o aprimoramento da prática advocatícia no Brasil; 



    Il - Estimular a troca de conhecimentos e experiências entre os associados, visando aprimoramento profissional e técnico, além de promover o reconhecimento dos profissionais no âmbito nacional e internacional.



    III - Desenvolver líderes inovadores entre os associados, capacitados para provocar mudanças, gerar engajamento e promover a produtividade na prática advocaticia e em outras atividades, visando ao sucesso pessoal e profissional.



    IV - Promover as atividades profissionais dos associados, oferecendo espaço nas midias sociais e em outros canais de comunicação da ABA ou de seus parceiros, para exibição do perfil profissional em âmbito nacional e internacional.



    V - Capacitar os associados na área jurídica e em diversas áreas do conhecimento para aprimorar sua atuação na advocacia



    VI - Defender os direitos e interesses dos associados.



    VII - Apoiar e incentivar a publicação, tanto impressa quanto virtual, de trabalhos jurídicos dos associados e colegiados vinculados à ABA, bem como eventos realizados em seus respectivos municípios, Estados e no Distrito Federal.



    VIII - Difundir os princípios éticos da advocacia.



    IX - Promover o aprimoramento intelectual, ético e profissional dos associados, bem como dos profissionais do Direito em geral, por meio de formação continuada, cursos, seminários, congressos, debates, projetos educativos e especializações pela Universidade Corporativa da Associação Brasileira de Advogados (UNIABA) e Instituições de Ensino Superior parceiras.



    X - Realizar projetos sociais.



    XI - Defender e proteger o meio ambiente, os direitos do consumidor, a ordem econômica, a livre concorrência e o patrimônio artístico, estético, histórico turístico e paisagístico do Brasil.



    XII - Estabelecer convênios, acordos e termos de cooperação técnica com instituições de ensino, públicas e privadas, nacionais e internacionais, visando à realização de cursos de graduação, pós-graduação, extensão e aprimoramento profissional dos associados, estudantes e profissionais do Direito.



    XIII - Defender a Constituição Federal, a ordem jurídica do Estado Democrático de Direito, promovendo o aperfeiçoamento da cultura jurídica, artistica e cultural em geral, e zelar pela boa aplicação das leis e pela celeridade na administração da justiça.



    XIV - Defender os direitos dos idosos, da infância, dos adolescentes, das pessoas com necessidades especiais, dos trabalhadores e dos cidadãos em geral.



    XV - Propor ações diretas de inconstitucionalidade e de constitucionalidade, na qualidade de entidade de classe de âmbito nacional, nos termos do art. 103, inciso IX, da Constituição Federal e outras demandas perante todos os Tribunais do País.



    XVI - Ingressar como amicus curiae, na forma prevista pela legislação brasileira, em processos judiciais que envolvam questões de interesse público, social, jurídico ou institucional que estejam alinhadas com os objetivos e missões da associação, conforme definido neste estatuto.



    A associação requerente declara-se como “entidade de classe voltada à representação dos interesses institucionais da advocacia em âmbito nacional”. Entretanto, a norma impugnada não se refere a questões específicas da advocacia nem possui relação com o exercício de atividades profissionais jurídicas. O diploma legal em debate trata de critérios para concessão de benefícios e programas de seguridade social, aplicáveis indistintamente aos beneficiários da assistência social. Desse modo, o objeto da ação não mantém correspondência direta com os propósitos institucionais da requerente.



    Tampouco ampara a requerente a alegação de que sua atuação também se destina à defesa da Constituição e à proteção dos direitos de idosos, crianças, adolescentes, pessoas com deficiência, trabalhadores e cidadãos em geral. Com tal argumento, a autora pretende atribuir a si legitimidade universal para o exercício do controle abstrato de constitucionalidade, dissociada de qualquer vínculo direto com interesses específicos da categoria profissional que afirma representar.



    Desse modo, a pretensão inicial traduz interesse que não pode ser enquadrado como específico dos advogados, a confirmar a ilegitimidade ativa da requerente.



    3. Ante o exposto, nego seguimento a esta ação direta de inconstitucionalidade (RISTF, art. 21, § 1º).



    4. Publique-se.



Brasília, 10 de novembro de 2025.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



Documento assinado digitalmente