Tribunal: STF
Processo: ARE 1535519
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-04-28
Data de publicação: 2025-04-28

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito Administrativo e outras matérias de Direito Público. Recurso Extraordinário com Agravo. Aposentadoria. Diferenças salariais. Mandado de segurança. Direito líquido e certo. Prova pré-constituída. Ausência consignada no acórdão recorrido. Análise: necessidade de revisão do quadro probatório dos autos. Impossibilidade. Óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF. 



    I. Caso em exame



    1. Agravo em recurso extraordinário contra decisão pela qual não se admitiu recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia.



    2. O Colegiado de origem, em mandado de segurança, reconheceu a demora excessiva na análise do pedido de aposentadoria da impetrante, determinando que a autoridade administrativa se manifestasse em 60 dias, sob pena de multa. No tocante ao pedido de diferenças salariais, assentou a inexistência de prova pré-constituída.



    II. Questão em discussão



    3. A questão em discussão consiste em saber se o recurso extraordinário é admissível, considerando-se a necessidade de prova pré-constituída no mandado de segurança e a impossibilidade de reexame de fatos e provas no recurso extraordinário.



    III. Razões de decidir



    4. O Tribunal de origem decidiu que a demora na análise administrativa do pedido de aposentadoria viola o direito à razoável duração do processo, mas não analisou o mérito da questão relativa ao pedido de diferenças salariais decorrentes de regressão de classe, por ausência de prova pré-constituída.



    5. A análise do recurso demandaria reexame de fatos e provas, procedimento vedado em recurso extraordinário, em virtude do óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF.



    6. Precedentes do STF reforçam a necessidade de prova pré-constituída no mandado de segurança e a impossibilidade de reexame de matéria. 



    IV. Dispositivo 



    7. Recurso extraordinário com agravo ao qual se nega provimento. 



    DECISÃO



 1. Trata-se de agravo contra decisão negativa de admissibilidade de recurso extraordinário interposto em desfavor de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, assim ementado:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA REJEITADA. POLICIAL CIVIL. DEMORA EM ANALISAR PROCESSO ADMINISTRATIVO PARA CONCESSÃO DE APOSENTADORIA. PRAZO SUPERIOR A UM ANO E MEIO. EXCESSO. CONSTITUIÇÃO FEDERAL QUE ASSEGURA A DURAÇÃO RAZOÁVEL DO PROCESSO. ART. 5º, LXXVIII DA CF/88. IMPOSSIBILIDADE DO PODER JUDICIÁRIO ADENTRAR NO MÉRITO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO, SOB PENA DE USURPAÇÃO DA FUNÇÃO ADMINISTRATIVA. PARECER MINISTERIAL PELA CONCESSÃO PARCIAL DA SEGURANÇA. SEGURANÇA CONCEDIDA PARCIALMENTE. 



    O direito líquido e certo, requisito do mandado de segurança, pode ser entendido como aquele expresso em lei e demonstrado de plano, quer dizer, as provas de sua existência devem acompanhar a própria petição inicial, já que o mandado de segurança não admite dilação probatória, haja vista tratar-se de procedimento sumário.



    O cerne do mandamus diz respeito à demora imputada à autoridade impetrada para a conclusão do Processo Administrativo nº 009.0219.2021.0001180-71, referente ao pleito de aposentadoria especial e paritária, com proventos integrais, formulado pela impetrante. 



    Consta, no Processo administrativo, a determinação de sua remessa à Procuradoria Geral de Estado em 23/03/2021, inexistindo qualquer movimentação desde então (ID 19140931 – fls. 79). Em agosto de 2021, a impetrante solicitou, via e-mail, prosseguimento do feito, reiterando o quanto requerido anteriormente (ID 19140932). 



    Desta forma, diante do decurso de mais de um ano e meio do protocolo que deu origem ao processo administrativo, resta patente a violação à razoável duração do processo, reclamando atuação do Poder Judiciário, a fim de coibir tal conduta da administração pública. 



    Com efeito, cumpre ressaltar que, embora se possa reconhecer no âmbito judicial o direito à concessão da aposentadoria por tempo de serviço, a Administração Pública deve assegurar o devido processo legal e motivar seus atos que autorizam ou impedem a concessão. Não cabe ao Poder Judiciário adentrar ao mérito do referido processo, sob pena de usurpação da função administrativa. 



    Destarte, no que concerne ao lapso temporal excessivo para a apreciação pela administração pública, ainda que se trate de requerimento cuja apreciação requer uma análise criteriosa da Administração Pública, não se justifica a demora, por período tão elevado, na conclusão do procedimento administrativo. Corrobora neste sentido a jurisprudência desta Seção.



    Segurança parcialmente concedida para determinar que o impetrado se manifeste, concedendo ou não a aposentadoria requerida pela impetrante, no prazo de 60 (sessenta) dias, sob pena de multa diária no valor de R$100,00 (cem reais), limitada ao total de R$ 30.000,00 (trinta mil reais).” (e-doc. 71).



    2. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 97).



    3. No recurso extraordinário, a recorrente aponta violação aos arts. 5º, inc. XXXVI, 37, inc. XV, e 40, § 4º, da Constituição da República.



    3.1. Sustenta que o recorrido, ao conceder-lhe a aposentadoria “especial e paritária”, como pleiteado, o fez com “regressão de classe, lhe retraindo da classe Especial para a classe I” durante certo período, pelo que tais diferenças devem ser deferidas. 



    3.2. Requer o provimento do apelo extremo a fim de que, reformado o acórdão recorrido, seja a segurança concedida na forma do pedido inicial (e-doc. 81).



    4. Instado a manifestar-se novamente, o Colegiado de origem negou o juízo de retratação, tendo em vista que a controvérsia dos autos diz respeito apenas à concessão da segurança no tocante à demora da Administração em analisar o pedido de aposentadoria da impetrante, matéria diversa daquela contida no Tema nº 1.019 do ementário da Repercussão Geral (e-doc. 140).



    É o relatório.



    Decido.



    5. Entendo que a pretensão recursal não merece acolhida. Com efeito, o Colegiado de origem examinou as singularidades do caso concreto com base no quadro probatório dos autos e com lastro nas normas de regência, decidindo a partir dos seguintes meandros:



    “Trata-se de MANDADO DE SEGURANÇA, com requerimento de medida liminar, impetrado por MARIA VERANICE MENDES GUIMARÃES. A impetrante questionou, em síntese, ato supostamente ilegal cuja prática atribuiu ao SECRETÁRIO DE ADMINISTRAÇÃO DO ESTADO DA BAHIA, vinculado ao ESTADO DA BAHIA, consistente em demora na apreciação de requerimento administrativo de aposentadoria, bem como em alegado recebimento a menor dos proventos e redução na folha de pagamento referente ao mês de agosto de 2021.



    Impõe destacar que, dentre as peculiaridades que envolvem o cabimento e a admissibilidade da impetração do Mandado de Segurança, emerge como requisito fundamental a existência de direito líquido e certo a ser demonstrado e comprovado mediante prova pré-constituída, conforme preconizado na Lei nº 12.016/2009.



    (...)



    A jurisprudência corrobora tais entendimentos, senão vejamos: “A concessão da ordem, em sede de Mandado de Segurança, reclama a demonstração inequívoca, mediante prova pré-constituída, do direito líquido e certo invocado.” (RMS 24.988/PI, Relator Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJ de 18 de fevereiro de 2009). 



    O cerne do mandamus diz respeito à demora, imputada à autoridade impetrada, para a conclusão do Processo Administrativo nº 009.0219.2021.0001180-71, referente ao pleito de aposentadoria especial e paritária, com proventos integrais, formulado pela impetrante.



    (...)



    Compulsando os autos, é possível verificar que a autora foi admitida na Polícia Civil do Estado da Bahia em 25/01/1988, no cargo de Escrivã, permanecendo neste cargo até 26/09/1999. Em 27/09/1999, aprovada em novo concurso público, passou a exercer o cargo de Perita Criminal até 16/12/2020, perfazendo o total de 33 (trinta e três) anos e 17 (dezessete) dias (ID 19140924 – fls. 18/19). 



    No processo administrativo acima referenciado, a Coordenadora de Gestão de Pessoas do Departamento de Polícia Técnica do Estado da Bahia prestou as seguintes informações:



    "Data que completou 30 anos de Contribuição = 16.01.2018 e 57 anos de idade, e Laudo Médico emitido na vigência da EC 26/20. Contudo, informamos que para realizarmos a instrução por essa Lei/ EC 26/2020, a nova sistemática é a média das 90% maiores contribuições, sendo o valor /parcela única e menor, e essa servidora completou todos os direitos adquiridos à aposentadoria Voluntária pelas regras anteriores que lhe dão direito a integralidade e paridade, e esse processo foi instruído pela voluntária, fundamentado no Art 6º/41/2003 e/ou Art. 3º. da 47/2005, c/c art 2º. da EC 26/2020. Assim, diante do exposto, solicitamos análise e esclarecimentos a esta Coordenação quanto ao exposto no que concerne a aposentadoria dessa servidora. Necy Guimaraes Pinheiro Coordenação de Gestão de Pessoas” (ID 19140931 – fls. 55). 



    Posteriormente, a Coordenadora dos Benefícios de Inativos solicitou à Coordenação de Gestão de Pessoas nova Certidão de Tempo de Serviço e extrato (ID 19140931 – fls. 57). Após, a impetrante peticionou nos autos do processo administrativo, oportunidade em que requereu a concessão da aposentadoria especial e paritária com proventos integrais, bem como a sua manutenção na Classe Especial, inclusive na inatividade (ID 19140931 – fls. 65/78). 



    Consta, no Processo administrativo, a determinação de sua remessa à Procuradoria Geral de Estado em 23/03/2021, inexistindo qualquer movimentação desde então (ID 19140931 – fls. 79). Em agosto de 2021, a impetrante solicitou, via e-mail, prosseguimento do feito, reiterando o quanto requerido anteriormente (ID 19140932). 



    Desta forma, diante do decurso de mais de um ano e meio do protocolo que deu origem ao processo administrativo, resta patente a violação à razoável duração do processo, reclamando atuação do Poder Judiciário, a fim de coibir tal conduta da administração pública.



    Neste sentido, o teor do art. 5°, LXXVIII, da Constituição Federal, in verbis:



    Art. 5° LXXVIII - a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)"



    Com efeito, cumpre ressaltar que, embora se possa reconhecer no âmbito judicial o direito à concessão da aposentadoria por tempo de serviço, a Administração Pública deve assegurar o devido processo legal e motivar seus atos que autorizam ou impedem a concessão. 



    Não cabe ao Poder Judiciário adentrar ao mérito do processo, sob pena de usurpação da função administrativa. Por isso, não merecem acolhida, neste mandamus, os pedidos referentes a recebimento inferior dos proventos e redução na folha de pagamento referente ao mês de agosto de 2021. Ademais, há de ser salientado que as informações apresentadas na petição de ID 28369388 não ilidem a argumentação apresentada, tendo em vista que estas se encontram desacompanhadas de qualquer comprovação e, como salientado alhures, o mandado de segurança exige prova pré-constituída.



    (...)



    Destarte, no que concerne ao lapso temporal excessivo para a análise da questão pela Administração Pública, ainda que se trate de requerimento cuja apreciação requer uma análise administrativa criteriosa, não se justifica a demora, por período tão elevado, na conclusão do procedimento administrativo.



    (...)



    Nestas condições, concluo que houve violação do direito líquido e certo da impetrante à obtenção da necessária resposta, tendo em vista a incontroversa omissão do Secretário de Administração do Estado da Bahia. 



    Ante o exposto, acolho o parecer ministerial e voto no sentido de CONCEDER PARCIALMENTE A SEGURANÇA vindicada, para determinar que o impetrado se manifeste, concedendo ou não a aposentadoria requerida pela impetrante, no prazo de 60 (sessenta) dias, sob pena de multa diária no valor de R$ 100,00 (cem reais), limitada ao total de R$ 30.000,00 (trinta mil reais).” (e-doc. 71; grifos acrescidos).



    6. Da leitura do acima transcrito, tem-se que o Colegiado de origem deixou consignada a impossibilidade de análise da demanda no tocante às diferenças salariais pleiteadas, tendo em vista a ausência de prova pré-constituída, no particular, considerando que a recorrente optou pela via do mandado de segurança.



    7. Nesse liame, para eventualmente se aferir qualquer divergência quanto ao entendimento definido no acórdão recorrido e examinar a plausibilidade dos argumentos trazidos no apelo extremo, seriam necessários o reexame dos pressupostos fático-probatórios constantes dos autos e a análise da legislação de regência, o que é inviável no campo extraordinário, ante o óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF.



    8. Em idêntico sentido, os seguintes precedentes:



    “MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. ATO DA CORREGEDORA NACIONAL DE JUSTIÇA QUE APROVOU O RELATÓRIO DE INSPEÇÃO NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL. SUSPENSÃO DO PAGAMENTO DOS PRECATÓRIOS ATÉ O JULGAMENTO FINAL DE AÇÕES CONTRA ACORDO EXTRAJUDICIAL HOMOLOGADO JUDICIALMENTE ENTRE ENTIDADE FINANCEIRA E O MUNICÍPIO DE DOURADOS/MS. DETERMINAÇÕES. REALIZAÇÃO DE AUDITORIA TÉCNICA. CONTRATOS. REVISÃO DOS CÁLCULOS DE PRECATÓRIOS. ATO EMINENTEMENTE ADMINISTRATIVO. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. INEXISTÊNCIA DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. MANDADO DE SEGURANÇA A QUE SE NEGA SEGUIMENTO. 1. Os critérios para cálculos de precatórios têm natureza intrinsecamente administrativa, o que atrai a competência do Conselho Nacional de Justiça para atuar no afã de corrigir supostas ilegalidades detectadas nos referidos cálculos (CRFB/88, art. 103-B, § 4º, II). Precedentes: MS 32.749 AgR, Relator Min. Celso de Mello, SegundaTurma, DJe 18.06.2015; RE 309.103, Relator Min. Moreira Alves, Primeira Turma, DJ 16.11.2001; ADI 1.098, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJ 25.10.1996; RE 281.208 AgR, Rel. Min. Ellen Gracie, Primeira Turma, DJ 26.4.2002; AI 409.331 AgR, Rel. Min. Carlos Velloso, Segunda Turma, DJ 4.4.2003. 2. O Conselho Nacional de Justiça ostenta competência constitucional para determinar a auditoria técnica e a revisão dos cálculos dos precatórios, bem como a suspensão de seu pagamento. 3. In casu, na correição realizada pelo CNJ, foram constatadas diversas irregularidades nos cálculos dos precatórios em questão. Deveras, no procedimento de revisão dos valores desses precatórios, foram identificados erros grosseiros, de sorte a enquadrar a hipótese na previsão normativa contida no art. 35 da Resolução CNJ 115/2010, o que atrai e justifica a competência do órgão de controle. 4. A decisão proferida no presente caso pelo Conselho Nacional de Justiça, órgão autônomo especializado, não deve ser objeto de revisão, mormente por não ter caráter manifestamente ilegal, abusivo ou teratológico. 5. É recomendável a adoção de uma postura de deferência para com os órgãos autônomos especializados em geral, especialmente àqueles que a Constituição da República outorgou assento constitucional de competência técnica para determinadas matérias. 6. O impetrante não logrou demonstrar, por meio de prova inequívoca, a violação a direito líquido e certo, na medida em que o writ não está aparelhado com evidências capazes de demonstrar, de plano, ilegalidade ou abuso de poder praticado pela autoridade impetrada, de sorte que o mandamus deve ser denegado por manifesta improcedência. 7. O reconhecimento da ausência de direito líquido e certo não impede que o impetrante lance mão das vias ordinárias para defesa do seu alegado direito. Nos termos do art. 19 da Lei 12.016/2009, a sentença ou o acórdão que denegar mandado de segurança sem decidir o mérito, não impedirá que o requerente, por ação própria, pleiteie os seus direitos e os respectivos efeitos patrimoniais. 8. Mandado de segurança a que se nega seguimento.”



    (MS nº 34.057/DF, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 23/05/2022, p. 12/09/2022).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. WRIT IMPETRADO CONTRA ATO DO CNJ. INEXISTÊNCIA DE PROVA DOCUMENTAL PRÉ-CONSTITUÍDA DE INOBSERVÂNCIA DO DEVIDO PROCESSO LEGAL; EXORBITÂNCIA DAS COMPETÊNCIAS DO CONSELHO; E INJURIDICIDADE OU MANIFESTA IRRAZOABILIDADE DO ATO IMPUGNADO. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – A decisão ora atacada não merece reforma, visto que o recorrente não aduz argumentos capazes de afastar as razões nela expendidas. II – A jurisprudência desta Suprema Corte se firmou no sentido de que a possibilidade de revisão de atos emitidos pelos órgãos de controle - CNJ e CNMP - só se verifica, “como regra geral, [...] nas hipóteses de (i) inobservância do devido processo legal; (ii) exorbitância das competências do Conselho; e (iii) injuridicidade ou manifesta irrazoabilidade do ato impugnado”. (MS 33690-AgR/DF, relator Ministro Roberto Barroso). III - No caso concreto, inexiste prova documental pré-constituída de ocorrência das hipóteses supracitadas, relembrando que o rito sumaríssimo, próprio do writ, não permite qualquer dilação probatória. IV – Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (MS nº 38.798-AgR/DF, Rel. Min. Cristiano Zanin, Primeira Turma, j. 02/10/2023, p. 04/10/2023).



    “AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIFAL. RECOLHIMENTO DO DIFERENCIAL DE ALÍQUOTA NÃO DEMONSTRADO. AUSÊNCIA DE PROVA PRÉCONSTITUÍDA. REQUISITOS DE ADMISSIBILIDADE DO MANDADO DE SEGURANÇA. AI 800.074 RG, TEMA N. 318/RG. INEXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. 1. À míngua de prova pré-constituída, condição de cognoscibilidade do mandado de segurança, não se tem o enfrentamento do mérito da demanda na origem. 2. O Plenário do Supremo, ao julgar o AI 800.074 (Tema n. 318/RG), sob a relatoria do ministro Gilmar Mendes, assentou a ausência de repercussão geral da questão alusiva a requisitos de admissibilidade do mandado de segurança, ante a natureza infraconstitucional da controvérsia. 3. Divergir da conclusão alcançada na origem – quanto à falta de prova pré-constituída a demonstrar o recolhimento do Difal – demandaria reexame do conjunto probatório, circunstância que atrai o óbice do enunciado n. 279 da Súmula do Supremo. 4. Agravo interno desprovido.”



    (ARE nº 1.402.455-AgR/DF, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, j. 28/08/2023, p. 20/09/2023).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ANISTIA. JUROS DE MORA E CORREÇÃO MONETÁRIA. IMPETRAÇÃO BASEADA EM ANTERIOR DECISÃO PROFERIDA NO STJ. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DO NÃO PAGAMENTO DOS CONSECTÁRIOS LEGAIS. NECESSIDADE DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. INVIABILIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA EM SEDE DE MANDADO DE SEGURANÇA. PARECER PELO DESPROVIMENTO DO RECURSO ORDINÁRIO. 1. A questão referente ao acréscimo de juros de mora e correção monetária aos pagamentos devidos aos anistiados políticos foi esclarecida pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal no julgamento dos embargos de declaração no RE-RG 553.710 (Tema 394). 2. Na ocasião, o Supremo Tribunal Federal concluiu ser adequada a reparação econômica ao anistiado político – desde que comprovada a situação de anistiado – após analisados os pedidos de indenização pelos órgãos competentes da União, devendo-se assegurar, ainda, a incidência de juros e correção monetária sobre os benefícios que se encontram previstos em sua portaria de anistia. 3. No caso concreto, o Superior Tribunal de Justiça ao exarar a decisão monocrática, a qual foi mantida em sede de agravo regimental, considerou ser indispensável, para o julgamento do mandado de segurança, a prova pré-constituída do direito pretendido, tendo em vista que não houve a comprovação do não pagamento dos valores relativos aos consectários legais (juros de mora e correção monetária). 4. A certeza e a liquidez do direito pressupõem fatos incontroversos, lastrados em prova pré-constituída, nos termos da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.” 



    (RMS nº 38.244-AgR/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 22/02/2023, p. 03/03/2023).



    9. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020). 



    10. Consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC (MS nº 38.166-AgR-ED-ED/DF, Rel. Min. Edson Fachin, j. 03/05/2023, p. 12/05/2023).



    11. Ante o exposto, nego provimento ao agravo no recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Havendo prévia condenação de honorários advocatícios pelas instâncias anteriores, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, ante o disposto no art. 85, § 11, do CPC, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 28 de abril de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator