Tribunal: STF
Processo: RE 1558678
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-08-19
Data de publicação: 2025-08-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata- se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, assim ementado (eDOC 76, p. 1):



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – MUNICÍPIO DE RIO PIRACICABA – TAXA DE REGISTRO, ACOMPANHAMENTO E FISCALIZAÇÃO – ATIVIDADE MINERÁRIA – LEI MUNICIPAL N. 2.654/2023 – DESPROPORCIONALIDADE DA BASE DE CÁLCULO – EFEITO CONFISCATÓRIO – NÃO DEMONSTRAÇÃO. 1. O art. 23, XI, da Constituição da República, estabelece a competência comum dos municípios para registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios. 2. A vinculação do valor da taxa cobrada pelo exercício do poder de polícia ao tamanho da área a ser fiscalizada não se afigura inconstitucional. Precedentes do Supremo Tribunal Federal. 3. A exação somente poderá ser tida como desproporcional e confiscatória, quando inviabilizar o exercício da atividade econômica das empresas contribuintes.



    Os embargos declaratórios foram rejeitados (eDOC 99).



    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, “a” , do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 145, II, § 2º, e 150, II e IV, da Constituição Federal.



    Nas razões recursais, sustenta-se, em suma, a desproporcionalidade do valor da taxa em discussão, visto que o valor da taxa deveria corresponder ao custo da atuação do Poder Público, no exercício do poder de polícia em relação àquele contribuinte específico.



    Nesse sentido, alega que “restou evidentemente comprovada a desproporcionalidade entre o valor já arrecado pelo Município de Rio Piracicaba a título de TARF no presente exercício (R$595.756.77) em contrapartida ao valor dispendido a título de folha de pessoal com os fiscais ambientais, de pouco mais de R$4.000,00 mensais – configurando autêntica hipótese de aferição de receita corrente, incompatível com o artigo 144, §2º da CE/MG” (eDOC 106, p. 15).



    Entende que os valores cobrados são exorbitantes e fogem à razoabilidade, o que configuraria violação aos princípios da capacidade contributiva e do não confisco.



    Invoca o entendimento firmado no julgamento da ADI 7.400, no qual o STF teria reconhecido a inconstitucionalidade de taxa de polícia que exceda desproporcionalmente os custos da atividade estatal de fiscalização. 



    Pugna pela reforma do acordão recorrido para que seja “declarada a inconstitucionalidade do artigo 11 e respectivos Anexos I e II da Lei 2.654/2023 do Município de Rio Piracicaba, MG” (eDOC 106, p. 17). 



    A Primeira Vice- Presidência do Tribunal de Justiça local admitiu o recurso extraordinário (eDOC 117).



    É o relatório. Decido.



    A irresignação não merece prosperar.



    Verifica-se que o Tribunal de origem, quando do julgamento da ação direta de inconstitucionalidade, asseverou que (eDOC 76, pp. 9 e 11, g.n):



    “(...) conforme abordado no julgamento do pedido cautelar, não se verificam a alegada inconstitucionalidade na base de cálculo da Taxa de Registro e Acompanhamento (TARF) nem tampouco a exorbitância nos valores cobrados.



    O Supremo Tribunal Federal já decidiu, reiteradamente, pela possibilidade de vinculação do valor da taxa cobrada pelo exercício do poder de polícia ao tamanho da área a ser fiscalizada:



    (...)



    Ou seja, a vinculação da base de cálculo da taxa à área a ser fiscalizada não destoa do custo da atividade estatal para o exercício do poder de polícia. 



    Desse modo, não há que se cogitar de inconstitucionalidade da cobrança da TARF, tão somente porque os valores devidos deverão ser calculados conforme a área em hectares dos empreendimentos, nos termos dos anexos I e II da lei municipal ora em análise. 



    De se registrar, ainda, que não se demonstrou que o montante cobrado viola o princípio da capacidade contributiva, uma vez que inexistem indícios de que a instituição da referida taxa de polícia ambiental exceda flagrante e desproporcionalmente os custos da atividade estatal de fiscalização. 



    Além disso, revela-se legítima a inserção do critério da área de exploração como elemento de quantificação da obrigação tributária, já que é razoável concluir que quanto maiores a extensão e o porte do empreendimento, maiores poderão ser os seus impactos social e ambiental. Isto é, maior deverá ser, igualmente, o grau de controle e de fiscalização pelo Poder Público.”



    O entendimento adotado está em consonância com a jurisprudência desta Corte, segundo a qual considera-se constitucional taxa quantificada com base na área do empreendimento e o custo da atividade estatal de fiscalização. Confira-se: 



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUTÁRIO. TAXA DE LOCALIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO. BASE DE CÁLCULO. ÁREA DO IMÓVEL. CONSTITUCIONALIDADE. 1. A jurisprudência reiterada do STF é no sentido da legitimidade da cobrança de taxa de localização e funcionamento cuja base de cálculo se vincula à área do imóvel. 2. Agravo interno a que se nega provimento. Não se aplica o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015, tendo em vista que o julgado recorrido foi publicado antes da vigência da nova codificação processual. “ (RE 658884 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 01.08.2018) 



    Isso porque em termos de exercício do poder de polícia, admite-se que a quantificação da taxa seja baseada em presunções, como o fez a legislação municipal ora em análise, a qual calcula o valor devido a partir da área em hectares dos empreendimentos, nos termos dos seus anexos I e II. 



    Cito como exemplo do referido entendimento, o julgamento do RE 416.601, referente à constitucionalidade da Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental do IBAMA, instituída pela Lei 10.165/2000, porquanto o gravame tributário ao patrimônio do contribuinte é graduado de acordo com o faturamento do estabelecimento, assim como o grau de poluição potencial ou a utilização de recursos naturais.



    Nesse mesmo sentido, o Plenário, por maioria, declarou a constitucionalidade da Lei 19.976/2011, do Estado de Minas Gerais, reconhecendo a proporcionalidade da base de cálculo referente à TFRM imposta pela lei impugnada, uma vez que traduz liame razoável entre a quantidade de minério extraído e o dispêndio de recursos públicos com a fiscalização dos contribuintes. Eis a ementa do referido julgado, de minha Relatoria: 



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. TRIBUTÁRIO, FINANCEIRO E MINERÁRIO. TAXA. PODER DE POLÍCIA. COMPETÊNCIAS ADMINISTRATIVA, LEGISLATIVA E TRIBUTÁRIA. MINÉRIOS E RECURSOS MINERÁRIOS. MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO. DEFESA DO SOLO E DOS RECURSOS NATURAIS. CONTROLE, MONITORAMENTO E FISCALIZAÇÃO DAS ATIVIDADES DE MINERAÇÃO. LEI 19.976/2011. ALTERAÇÃO PROMOVIDA PELA LEI 20.414/2012. PRELIMINAR DE PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO. BASE DE CÁLCULO. PROPORCIONALIDADE. VEDAÇÃO AO EFEITO CONFISCATÓRIO. REGIME CONSTITUCIONAL DA MINERAÇÃO. FEDERALISMO PATRIMONIAL.



    1. A jurisprudência do STF é firme no sentido de que a revogação ulterior da lei impugnada tem o condão de esvaziar o objeto do processo de índole objetiva, o que leva à prejudicialidade do mérito da ADI. Contudo, trata-se de regra excepcionável, quando se constata a possibilidade de inefetividade da jurisdição constitucional. Precedente: ADI 3.232, de relatoria do Ministro Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 03.10.2008.



    2. Não há um esgotamento das competências administrativas fiscalizatórias relativas à mineração na figura da União, especialmente a partir do Departamento Nacional de Produção Mineral, sob pena de esvaziamento da significância normativa dos arts. 23, XI, e 24, VI, da Constituição da República. Doutrina.



    3. Em consonância ao princípio federativo da subsidiariedade, é possível ao ente estadual desempenhar atividade administrativa, remunerada mediante taxa, desde que traduzível em serviço público ou poder de polícia, na forma e nos limites do art. 145, II, da Constituição da República.



    4. O Estado-membro possui competência administrativa fiscalizatória sobre recursos hídricos e minerais, nos termos do art. 23, IX, da Constituição da República, desde que informado pelo princípio da subsidiariedade emanado de uma concepção própria do federalismo cooperativo brasileiro. Precedente: RE 416.601, de relatoria do Ministro Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJ 30.09.2005.



    5. Ante as atividades administrativas preconizadas no art. 3º da lei impugnada, a competência tributária do Estado-membro instituidor da taxa não representa afronta ao art. 145, II, da Constituição da República, nem ao conceito legal de poder de polícia disposto nos arts. 77 e 78 do Código Tributário Nacional, sobretudo a disciplina da produção e do mercado, o exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público e o respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. 



    6. A taxa é tributo vinculado cuja hipótese de incidência consiste numa atuação estatal direta e imediatamente referida ao obrigado. Logo, trata-se de espécie tributária regida pelo ideal da comutatividade ou referibilidade, de modo que o contribuinte deve suportar o ônus da carga tributária em termos proporcionais à fiscalização a que submetido ou aos serviços públicos disponibilizados à sua fruição. Doutrina. Precedente: ADI-MC-QO 2.551, de relatoria do Ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ 20.04.2006.



    7. Nos termos da vedação contida no art. 150, IV, da Constituição da República, o efeito confiscatório é conceito relativamente indeterminado no altiplano constitucional, assim se torna imprescindível perquirir heuristicamente os elementos fático-normativos essenciais à constatação ou não do caráter de confisco tributário. Precedente: RE-AgR 448432, de relatoria do Ministro Joaquim Barbosa, Segunda Turma, DJe 28.05.2010.



    8. A taxa em questão não implica confisco às sociedades empresárias dedicadas à exploração do setor minerário na territorialidade do Estado-membro. Precedente: ADI 1.948, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJ 07.02.2003.



    9. De acordo com as balizas jurisprudenciais, não é desproporcional a base de cálculo referente à TFRM imposta pela lei impugnada, uma vez que traduz liame razoável entre a quantidade de minério extraído e o dispêndio de recursos públicos com a fiscalização dos contribuintes. Precedentes.



    10. Ação Direta de Inconstitucionalidade parcialmente conhecida a que se nega procedência.”



    (ADI 4.785, Plenário, DJe 14.10.2022)



    Cito, ainda, a ADI 1.948, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJ 07.02.2003, no qual o faturamento da sociedade empresária foi utilizado como critério para incidência de taxa de polícia, nos seguintes termos:



    “(1) Ação Direta de Inconstitucionalidade. (2) Art. 1º, II, da Lei nº 11.073, de 30.12.1997, que acrescentou os §§ 7º e 8º ao art. 6º da Lei nº 8.109, de 1985, do Estado do Rio Grande do Sul; Art. 1º, VI, da Lei nº 11.073, de 1997, que inseriu o inciso IX na Tabela de Incidência da Lei nº 8.109, de 1985; Decreto estadual nº 39.228, de 29.12.1998, que regulamentou a incidência da taxa impugnada. (3) Alegada violação aos arts. 145, II e 145, § 2º, da Constituição. (4) Taxa de Fiscalização e Controle de Serviços Públicos Delegados, instituída em favor da Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Rio Grande do Sul - AGERGS, autarquia estadual. (5) O faturamento, no caso, é apenas critério para incidência da taxa, não havendo incidência sobre o faturamento. Precedente (RE 177.835, Rel. Min. Carlos Velloso) (6) Improcedência da ação direta quanto aos dispositivos legais e não conhecimento quanto ao Decreto nº 39.228, de 1988.”



    É certo que as taxas são regidas pelo ideal da comutatividade ou referibilidade, de modo que o contribuinte deve suportar o ônus da carga tributária em termos proporcionais à fiscalização a que submetido ou aos serviços públicos disponibilizados à sua fruição.



    Contudo, no caso concreto, a alegação de desproporcionalidade entre a base de cálculo eleita e sua relação com o custeio da atividade estatal correlata, configura análise incabível na presente sede recursal. 



    Observo que o Tribunal a quo concluiu que “inexistem indícios de que a instituição da referida taxa de polícia ambiental exceda flagrante e desproporcionalmente os custos da atividade estatal de fiscalização”. Divergir do referido entendimento demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    No mesmo sentido, a vedação ao efeito confiscatório, ainda que expressamente prevista no art. 150, IV, da Constituição da República, trata-se de conceito relativamente indeterminado no altiplano constitucional, assim se torna imprescindível perquirir heuristicamente os elementos fático-normativos essenciais à constatação do caráter de confisco de determinada obrigação tributária.



    O óbice sumular implica na distinção entre a presente controvérsia e a ADI 7.400, invocada nas razões recursais. Naquela ação direta de inconstitucionalidade, após detida análise da lei questionada e das circunstâncias específicas do caso concreto, inclusa a estimativa de arrecadação, a maioria do Plenário declarou sua inconstitucionalidade após entender pela desproporcionalidade da TFRM do Estado do Mato Grosso. 



     Não se discute que o contribuinte deve suportar o ônus da carga tributária em termos proporcionais à fiscalização a que submetido. Por conseguinte, inspirado pelo modo de pensar tipificante, o Poder Legislativo tem se valido de critérios considerados verossímeis, isto é, aproveitáveis em uma parametrização de normalidade para a média dos casos juridicamente relevantes, para fins de instituição de taxas e respectivos critérios quantitativos da regra-matriz de incidência. Nesse quadro, no entanto, remanesce o desafio imposto pela juridicidade dos princípios tributários da proporcionalidade e da retributividade.



    Ante todo o exposto, nego provimento ao recurso, nos termos do art. 21, § 1º, RISTF. 



    Publique-se.



    Brasília, 1919 de agosto de 2025.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



Documento assinado digitalmente