Tribunal: STF
Processo: Rcl 75267
Classe: Rcl
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-04
Data de publicação: 2025-02-04

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de reclamação, com pedido liminar, proposta pelo Estado do Amapá contra acórdão proferido pelo Tribunal Regional do Trabalho da 8ª Região – TRT8 no Processo 0000456-18.2024.5.08.0209, para garantir a observância das teses fixadas pelo Supremo Tribunal Federal nos julgamentos da Ação Declaratória de Constitucionalidade – ADC 16/DF e do Recurso Extraordinário – RE 760.931 RG/DF – Tema 246 da Sistemática da Repercussão Geral.



    O reclamante aduz que o Tribunal reclamado transferiu automaticamente ao Poder Público a responsabilidade subsidiária pelo pagamento de encargos trabalhistas.



    Afirma que:



    Na origem, o reclamante postulou verbas trabalhistas contra a primeira reclamada. A relação desta com o Estado decorre de um Contrato de Gestão no qual ficou pactuado que compete à organização social Instituto Brasileiro de Gestão Hospitalar – IBGH – contratar outros prestadores de serviço e fiscalizar a regularidade trabalhista e previdenciária dessas empresas.



    Porém o TRT8, alegando abstratamente “ineficácia” da fiscalização estatal, afastou as regras da lei de licitações e do Contrato de Gestão para condenar subisidiariamente a Fazenda Pública ao pagamento dos valores fixados na sentença.



    [...] Colidindo frontalmente com o paradgma fixado na ADC 16, a Turma do TRT8, alegando genericamente “inefetividade e ineficácia da fiscalização”, afastou as regras do Contrato de Gestão e responsabilizou subsidiariamente a Administração estadual pelo pagamento de verbas trabalhistas [...] (doc. 1, pp. 2-4). 



    Sustenta, ainda, que:



    [...] a responsabilização do Estado ocorre unicamente porque o julgador, seguindo os exatos termos do Enunciado 331 do TST, aplicou responsabilidade objetiva sem apontar, efetivamente, uma atitude direcionada do poder público (ação ou omissão) voltado a causar prejuízo aos terceiros que executaram os serviços. 



    Ou seja, a Turma afastou as regras do Contrato de Gestão, negou vigência ao art. 71 da Lei 8.666/93 e impôs à Administração estadual responsabilidade subsidiária como se esta fosse a administradora, a diretora e a controladora da empresa que prestou o serviço; como se o Estado do Amapá fosse o titular do direito de ação para cobrar verbas do FGTS e do INSS. 



    O órgão julgador fechou os olhos para o fato de que a Administração estadual tanto fiscalizou a empresa reclamada que aplicou penalidades e atualmente está pagando diretamente os trabalhadores celetistas desta (doc. 1, p. 6).



    Ao final, aponta o preenchimento dos requisitos necessários para o provimento do pedido liminar e requer, no mérito, seja:  



    [...] julgada procedente esta Reclamação para reformar o Acórdão reclamado e afastar a responsabilidade subsidiária ao Estado do Amapá (doc. 1, p. 10).  



    É o relatório. Decido.  



    Preliminarmente, observo que a ação está apta a ser julgada; por isso, deixo de requisitar as informações e de enviar o feito à Procuradoria-Geral da República (arts. 52, parágrafo único, e 161, parágrafo único, ambos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal – RISTF).



    A demanda é procedente, pois a decisão impugnada afronta precedentes vinculantes  do Supremo Tribunal Federal, como será explicitado. 



    O reclamante sustenta que o ato impugnado descumpriu o entendimento firmado por esta Suprema Corte ao julgar a ADC 16/DF e o RE 760.931 RG/DF – Tema 246 da Repercussão Geral.



    Por ocasião do julgamento da ADC 16/DF, da relatoria do Ministro Cezar Peluso, esta Suprema Corte, ao declarar a constitucionalidade do art. 71 da Lei n. 8.666/1993, assentou que a mera inadimplência do contratado não transfere à Administração Pública a responsabilidade pelo pagamento dos encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e comerciais resultantes da execução do contrato.  



    Observo, no entanto, que o Supremo Tribunal Federal reconheceu também que eventual omissão da Administração Pública no dever de fiscalizar as obrigações do contratado poderia gerar a responsabilidade acima referida, caso efetivamente demonstrada a culpa do ente público. 



    Esta Suprema Corte, ao  concluir o julgamento do Tema 246 RG (RE 760.931 RG/DF), em 26/4/2017, confirmou o entendimento firmado na ADC 16/DF e fixou a seguinte tese:  



    O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93.  



    A tese adotada pelo Supremo Tribunal Federal, a partir dos julgamentos mencionados, é a de que o art. 71, § 1°, da Lei n. 8.666/1993 não autoriza a responsabilização subsidiária automática da Administração Pública, isto é, pelo mero inadimplemento dos direitos laborais pela empresa contratada.



    Entretanto, quando do julgamento dos embargos declaratórios opostos contra o acórdão do RE 760.931 RG/DF, esta Suprema Corte esclareceu que a Justiça trabalhista, ao analisar a controvérsia, pode reconhecer a responsabilidade subsidiária da Administração, uma vez confirmada a conduta culposa do ente público. Destaca-se da ementa do referido julgamento o seguinte trecho:  



    [...] a responsabilização subsidiária do poder público não é automática, dependendo de comprovação de culpa in eligendo ou culpa in vigilando, o que decorre da inarredável obrigação da administração pública de fiscalizar os contratos administrativos firmados sob os efeitos da estrita legalidade. 



    Não é nova a divergência entre a interpretação e a aplicação dos padrões decisórios estabelecidos por esta Suprema Corte ao julgar os paradigmas indicados nesta demanda.



    Com efeito, em 27/2/2014, o Plenário do STF iniciou o julgamento da Reclamação 15.052 AgR/RO, concluído no ano de 2020. A votação foi dividida, ficando vencidos o Relator, Ministro Dias Toffoli, acompanhado dos Ministros Joaquim Barbosa, Ricardo Lewandowski e Rosa Weber. Os Ministros Alexandre de Moraes e Edson Fachin não votaram porque sucederam, respectivamente, os Ministros Teori Zavascki e Joaquim Barbosa.  



    A corrente vencedora, capitaneada pelo Ministro Marco Aurélio, deu provimento ao agravo do Estado de Rondônia em acórdão com a seguinte ementa: 



    AGRAVO – RECLAMAÇÃO – AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE Nº 16/DF – VERBETE VINCULANTE Nº 10 DA SÚMULA – ARTIGO 71, § 1º, DA LEI Nº 8.666/1993. A Justiça do Trabalho acabou por generalizar a responsabilidade subsidiária da Administração Pública na tomada de serviços terceirizados, inobservando o disposto no pronunciamento do Tribunal na ação declaratória de constitucionalidade nº 16, quando placitado o artigo 71, § 1º, da Lei nº 8.666/1990, no que exclui a citada responsabilidade (grifei).  



    O entendimento predominante, subscrito pela Ministra Cármen Lúcia, bem como pelos Ministros Luís Roberto Barroso e Luiz Fux, foi firmado com base na premissa de que a Justiça do Trabalho, em repetidas decisões, estaria se valendo de fundamentos meramente retóricos para evitar a aplicação do precedente firmado pelo Supremo Tribunal Federal, o que, na prática, leva a um aniquilamento de seus efeitos. Em um esclarecimento prévio ao seu voto, o Ministro Luís Roberto Barroso registrou que: 



    [...] se é uma questão de fato que o Ministro Toffoli [relator] verificou que, neste caso concreto, não houve burla à decisão, eu estou de acordo com Sua Excelência.



    Se, no entanto, como diz o Ministro Marco Aurélio, está havendo um padrão repetido de burla do precedente, aí, estou de acordo com a posição de Sua Excelência.  



    O julgamento pelo Plenário da Reclamação 15.052 AgR/RO, portanto, é emblemático, porque corporificou o entendimento majoritário do Supremo Tribunal Federal de que, para conferir eficácia às suas decisões, deve adotar uma interpretação mais rigorosa ou até mesmo restritiva das teses firmadas sob a ADC 16/DF e o Tema 246 da Repercussão Geral.  



    Quando a fundamentação é genérica, sem a apresentação de elementos concretos, entende-se majoritariamente que não fica configurada a responsabilidade subsidiária da Administração.



    Observo que a questão sobre a inversão do ônus da prova em casos como o deste processo está pendente de apreciação pelo Plenário do STF no Tema 1.118, o qual teve a repercussão geral reconhecida por esta Suprema Corte: 



    RECURSO EXTRAORDINÁRIO REPRESENTATIVO DA CONTROVÉRSIA. ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA POR ENCARGOS TRABALHISTAS GERADOS PELO INADIMPLEMENTO DE EMPRESA PRESTADORA DE SERVIÇOS CONTRATADA. AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE 16 E RECURSO EXTRAORDINÁRIO 760.931. TEMA 246 DA REPERCUSSÃO GERAL. RESPONSABILIZAÇÃO SUBSIDIÁRIA AUTOMÁTICA DA ADMINISTRAÇÃO. MERA PRESUNÇÃO DE CULPA. INVERSÃO DO ÔNUS DA PROVA. MULTIPLICIDADE DE RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS. PAPEL UNIFORMIZADOR DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RELEVÂNCIA DA QUESTÃO CONSTITUCIONAL. MANIFESTAÇÃO PELA EXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL (RE 1.298.647 RG/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Presidente, DJe 10/12/2020 – grifei).



    Em julgamento de outubro de 2020, a Primeira Turma do Supremo Tribunal Federal, por maioria, consignou que não é possível a inversão do ônus da prova em favor do empregado, a ensejar a responsabilização do ente público. Na mesma oportunidade, assentou que o comportamento negligente por parte da Administração Pública não pode ser presumido:



    CONSTITUCIONAL, TRABALHISTA E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. VIOLAÇÃO AO QUE DECIDIDO NA ADC 16 E NO RE 760.931 TEMA 246-RG. DECISÃO IMPUGNADA QUE ATRIBUIU RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA À RECLAMANTE SEM A DEMONSTRAÇÃO DE COMPORTAMENTO SISTEMATICAMENTE NEGLIGENTE OU DE NEXO DE CAUSALIDADE ENTRE A CONDUTA DO PODER PÚBLICO E O DANO SOFRIDO PELO TRABALHADOR. SUPERADA A AUSÊNCIA DE TRANSCENDÊNCIA DO RECURSO DE REVISTA (ART. 896-A DA CLT) POR ABSOLUTA INCOMPATIBILIDADE COM AS DECISÕES DESTA CORTE SOBRE A TEMÁTICA. RECURSO PROVIDO PARA AFASTAR A RESPONSABILIDADE DA RECORRENTE. 1. O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL reconheceu a Repercussão Geral sobre a questão de responsabilidade subsidiária da administração pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviço na ADC 16 e no RE 760.931 Tema 246-RG. Mostra-se incompatível com tais precedentes, portanto, o reconhecimento, pelo TST, da ausência de transcendência da matéria, motivo pelo qual supero a questão para analisar a questão de fundo. 2. Por ocasião do julgamento do RE 760.931, sob a sistemática da Repercussão Geral, o Plenário desta SUPREMA CORTE afirmou que inexiste responsabilidade do Estado por débitos trabalhistas de terceiros, alavancada pela premissa da inversão do ônus da prova em favor do trabalhador. 3. No caso sob exame, não houve a comprovação real de um comportamento sistematicamente negligente da agravante, tampouco há prova do nexo de causalidade entre a conduta comissiva ou omissiva do Poder Público e o dano sofrido pelo trabalhador, a revelar presunção de responsabilidade da reclamante, conclusão não admitida por esta CORTE quando do julgamento da ADC 16. 4.Recurso de agravo ao qual se dá provimento, afastando, desde já, a responsabilidade da parte recorrente (Rcl 40.652 AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Rel. p/ acórdão Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 5/11/2020).



    A Segunda Turma desta Corte Suprema, também por maioria, assentou, em acórdão da relatoria do Ministro Gilmar Mendes:



    Agravo regimental em reclamação. 2. Direito do Trabalho. 3. Terceirização. Responsabilidade subsidiária da Administração Pública. 4. Violação ao decidido na ADC 16 e ao teor da Súmula Vinculante 10. 5. Impossibilidade de responsabilização automática da Administração Pública pelo inadimplemento das obrigações trabalhistas. Necessidade de comprovação inequívoca do seu comportamento reiteradamente negligente. 6. Agravo regimental provido para julgar procedente a reclamação e cassar o acórdão reclamado, no ponto em que reconheceu a responsabilidade subsidiária do reclamante pelo adimplemento da condenação sem a comprovação de culpa, determinando que outro seja proferido, nos termos da jurisprudência desta Corte (Rcl 50.298 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Rel. p/ acórdão Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 9/12/2022 – grifei).



    No caso concreto, porém, observo que o TRT8 adotou entendimento dissonante das citadas decisões vinculantes proferidas pelo Supremo Tribunal Federal. Transcrevo a ementa do acórdão reclamado, no que interessa:



    RECURSO ORDINÁRIO DO ESTADO 



    RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. ÔNUS DO ENTE PÚBLICO. CULPA IN ELIGENDO E IN VIGILANDO. Nos termos da Súmula 331 do C. TST, o ente público responde subsidiariamente pelos créditos trabalhistas inadimplidos pela empresa contratada caso constatada a culpa in eligendo ou in vigilando. No caso em exame, e em face do conjunto probatório existente nos autos, constatou-se a ausência de fiscalização efetiva, bem como culpa na escolha da contratada, pois o tomador de serviço optou por uma empresa que não cumpre as obrigações mais elementares do contrato, razão pela qual responde pelas obrigações trabalhistas, ainda que de forma subsidiária, nos moldes da Súmula supracitada. Sentença mantida.



    Extraio do voto condutor do acórdão impugnado:



    [...] Restou incontroverso que se trata de uma relação de quarteirização, na qual o Estado do Amapá firmou contrato de gestão com o terceiro reclamado para o gerenciamento e operacionalização de unidade pública de saúde que, por sua vez, contratou a primeira e segunda reclamadas para o fornecimento de profissionais médicos e equipe multidisciplinar, tendo a reclamante prestado serviços para os reclamados.



     Desse modo, desde já ressalto concordar com a r. sentença quanto à aplicação da Súmula 331, itens IV e V, do TST ao presente caso, uma vez que a responsabilidade subsidiária da segunda reclamada decorre, sobretudo, da falta de vigilância quanto ao respeito às normas trabalhistas por parte da prestadora de serviços. 



    Com efeito, a culpa in vigilando restou patente, na medida em que o acervo probatório não é capaz de levar à conclusão de que o ente público realizava a efetiva fiscalização da regularidade dos contratos de trabalho dos empregados da prestadora de serviços, ou mesmo que eventual fiscalização existente era suficiente e eficaz para a proteção dos direitos trabalhistas dos terceirizados, juntando apenas portarias de nomeação, instrumentos de rescisão do contrato administrativo e ofícios que não se têm relação com os direitos trabalhistas dos empregados. 



    Não há, nos presentes autos, qualquer documentação relevante no sentido de que o ente público procedia à fiscalização regular e efetiva da empresa por ele contratada para a prestação de serviços, devendo ser dito que o ônus de provar a vigilância ao cumprimento das normas trabalhistas, tributárias, comerciais e etc, cabe ao recorrente e não à reclamante, pois entender contrariamente seria atribuir ao autor um ônus que este não possui, na medida em que significaria impor-lhe um encargo praticamente impossível, isto é, provar que a Administração não cumpriu seus deveres. 



    [...] Logo, o tema do ônus da prova do ente público é impertinente e não possui definição pela Suprema Corte, cabendo aos Tribunais Regionais e ao C. TST decidirem à luz do princípio do livre convencimento, o qual permite ao magistrado declinar de certos atos processuais por entender que o que foi produzido durante a instrução processual é suficiente para sua decisão de forma convicta e segura, nos termos dos arts. 369, 370 e 371 do CPC. 



    Ora, se a fiscalização do contrato de prestação de serviços era realizada de maneira efetiva, compete ao ente público provar que cumpriu com o seu dever legal, até porque eventuais documentos que demonstram a fiscalização estão em seu poder.



    Bem assim, pelo princípio da aptidão para a prova, deve ser atribuída ao ente integrante da Administração Pública a comprovação da efetiva fiscalização do contrato, não se podendo exigir do trabalhador a prova de fato negativo ou que apresente documentos aos quais não tem acesso, aplicando-se o disposto nos arts. 373, II, do CPC e 818, II, da CLT.



    [...] Por conseguinte, constatada a existência da culpa in vigilando, não se mostra razoável afastar a responsabilidade subsidiária do recorrente, uma vez que este foi beneficiado pelo labor da reclamante e partícipe das violações aos direitos trabalhistas perpetradas pela primeira reclamada. 



    Não considero que a previsão do art. 71, §1º da Lei nº 8.666/93 tenha o condão de afastar a responsabilidade da Administração Pública, porquanto, nos termos da Súmula 331, V, do C. TST, a possibilidade de responsabilização do ente público subsiste "caso evidenciada a sua conduta culposa no cumprimento das obrigações da Lei n.º 8.666, de 21.06.1993, especialmente na fiscalização do cumprimento das obrigações contratuais e legais da prestadora de serviço como empregadora", situação que ficou nitidamente configurada no caso debatido. 



    Ademais, é indiscutível que a reclamante sofreu prejuízos, uma vez que deixou de receber verbas trabalhistas a que fazia jus, sendo certo que o Estado do Amapá também concorreu para a ocorrência dos referidos danos, devendo, por isso, ser responsabilizado com base na Súmula 331 do C. TST. 



    Nesse ponto, cumpre salientar que não se poderia reconhecer a isenção de responsabilidade subsidiária do ente público, na medida em que beneficiou-se da mão de obra do trabalhador, sendo certo que entendimento contrário afronta a ordem jurídica vigente, a qual, com base no princípio da dignidade da pessoa humana e nos demais valores protetivos do Direito do Trabalho, confere especial privilégio aos créditos trabalhistas, em função do seu caráter alimentício, concedendo uma maior proteção à parte hipossuficiente da relação de trabalho. 



    Destaco que o decidido na ADC 16, pelo Excelso STF, acerca da constitucionalidade do art. 71 da Lei de Licitações, não se mostra em salvo conduto para que a Administração Pública pratique atos sem preocupar-se com os desdobramentos dos mesmos, afinal, estando demonstrada a culpa in eligendo e in vigilando, subsiste a responsabilidade do mesmo.



    [...] Portanto, em face do conjunto probatório existente nos autos, da ausência de fiscalização efetiva, da atração da culpa in vigilando e in eligendo, aplica-se ao recorrente o preceituado na Súmula n. 331, IV, V e VI, do TST, restando-se caracterizada a responsabilidade subsidiária. 



    Por conseguinte, mantenho integralmente a r. sentença recorrida no tocante à responsabilidade subsidiária do Estado do Amapá (doc. 5, pp. 7-11 – grifei).



    Observo que, no caso, a Justiça Trabalhista responsabilizou subsidiariamente o reclamante, presumindo a culpa diante da ausência de prova da concreta fiscalização na execução do contrato de trabalho firmado.



    Entretanto, em casos como o presente, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal pacificou o entendimento de que há necessidade da efetiva comprovação da culpa do ente público. Nessa linha, cito os seguintes julgados:



    AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECLAMAÇÃO. ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO ENTE PÚBLICO. TRANSCEDÊNCIA. CULPA IN VIGILANDO. PRESUNÇÃO. ADC 16/DF E RE 760.931/DF (TEMA 246 DA REPERCUSSÃO GERAL). DESRESPEITO ÀS DECISÕES DESTA CORTE. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – No caso em análise, a responsabilização do ente público foi realizada de maneira presumida, razão pela qual houve desrespeito ao que julgado por esta Corte no Tema 246 da Sistemática da Repercussão Geral e na ADC 16/DF. II - Agravo regimental a que se nega provimento (Rcl 47.845 ED-AgR/SP, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 14/2/2021).



    DIREITO DO TRABALHO E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO POR DÍVIDAS TRABALHISTAS EM CASO DE TERCEIRIZAÇÃO. 1. O Supremo Tribunal Federal firmou, no julgamento do RE 760.931, redator para acórdão o Ministro Luiz Fux, a seguinte tese: ‘O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93’ (Tema 246 da repercussão geral). 2. Nesse contexto, a responsabilização do ente público depende da demonstração de que ele possuía conhecimento da situação de ilegalidade e que, apesar disso, deixou de adotar as medidas necessárias para combatê-la. Na mesma linha, as Rcls 36.958-AgR e 40.652-AgR, Primeira Turma. 3. A responsabilidade subsidiária do ente público ora agravado encontra-se amparada exclusivamente na (i) na ausência de comprovação, pela Administração, da fiscalização e (ii) na presunção de ineficiência da fiscalização pelo fato de ter havido o inadimplemento de obrigações trabalhistas. Deste modo, foi violada a tese jurídica firmada na ADC 16, Rel. Min. Cezar Peluso, à luz da interpretação que lhe foi dada no RE 760.931, Redator p/o acórdão o Ministro Luiz Fux. 4. Agravo interno a que se nega provimento (Rcl 48.371 AgR/ES, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 22/2/2022).  



    No mesmo sentido: Rcl 62.810/PE, DJe 25/10/2023; Rcl 63.046/MG, DJe 27/10/2023; Rcl 62.886/SP, DJe 27/10/2023; Rcl 63.295/RS, DJe 31/10/2023; Rcl 63.026/SP, DJe 3/11/2023; Rcl 64.837/RS, DJe 2/2/2024, todas da minha relatoria.



    Assim, reconheço a existência de afronta à autoridade das decisões proferidas na ADC 16/DF e no Tema 246 RG, em virtude de o juízo trabalhista ter atribuído a culpa in vigilando ao reclamante, sem a efetiva demonstração da responsabilidade do ente público. 



    Ante o exposto, com fundamento no art. 992 do CPC e no art. 161, parágrafo único, do RISTF, julgo procedente o pedido para cassar a decisão impugnada e afastar a responsabilidade do ente público, em observância às decisões prolatadas na ADC 16/DF e no RE 760.931 RG/DF – Tema 246 RG.



    Sem condenação em honorários, pois não houve angularização processual.



    Atribua-se a esta decisão força de ofício.



    Intime-se. Comunique-se com urgência.



    Publique-se.



    Brasília, 4 de fevereiro de 2025.



Ministro Cristiano Zanin



Relator