Tribunal: STF
Processo: Rcl 80705
Classe: Rcl
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-06-16
Data de publicação: 2025-06-16

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. FIXAÇÃO DA BASE DE CÁLCULO DO ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. ALEGADO DESCUMPRIMENTO DA SÚMULA VINCULANTE N. 4 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INDEXADOR SUBSTITUÍDO POR DECISÃO JUDICIAL: IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA. RECLAMAÇÃO JULGADA PROCEDENTE.



Relatório



    1. Reclamação, com requerimento de liminar, ajuizada pelo Município de Nova Santa Bárbara/PR, em 10.6.2025, contra o seguinte acórdão da Sexta Turma Recursal dos Juizados Especiais do Paraná, no Processo n. 0000534-40.2023.8.16.0155, pelo qual teria sido descumprida a Súmula Vinculante n. 4 do Supremo Tribunal Federal:



    “RECURSO INOMINADO. JUIZADO ESPECIAL DA FAZENDA PÚBLICA. AÇÃO DECLARATÓRIA CUMULADA COM COBRANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. MUNICÍPIO DE NOVA SANTA BÁRBARA. SENTENÇA DE PARCIAL PROCEDÊNCIA. INSURGÊNCIA RECURSAL DO MUNICÍPIO. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. BASE DE CÁLCULO. INCISO I DO ART. 82 DA LEI MUNICIPAL Nº 201/2004, QUE ESTABELECE VINCULAÇÃO DA BASE DE CÁLCULO AO SALÁRIO MÍNIMO. IMPOSSIBILIDADE. VEDAÇÃO CONSTITUCIONAL. VIOLAÇÃO À SÚMULA VINCULANTE Nº 04, DO STF. INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA ERGA OMNES NA ADI Nº 0023948-47.2023.8.16.0000. ARTIGO 84 DA LEI MUNICIPAL QUE PREVÊ EXPRESSAMENTE A APLICAÇÃO DA LEGISLAÇÃO FEDERAL, QUANDO MAIS VANTAJOSA. PREVISÃO EXPRESSA DE QUE O ADICIONAL DE INSALUBRIDADE NÃO PODERÁ SER INFERIOR AO PREVISTO NA LEGISLAÇÃO FEDERAL. APLICAÇÃO DO ART. 68 DA LEI FEDERAL Nº 8.112/90. FIXAÇÃO DO VENCIMENTO DO CARGO EFETIVO COMO BASE DE CÁLCULO. IMPOSSIBILIDADE DE REMISSÃO À CLT TENDO EM VISTA A EXISTÊNCIA DE RELAÇÃO ESTATUTÁRIA E NÃO DE EMPREGO. ALTERAÇÃO DA BASE DE CÁLCULO DE FORMA RETROATIVA. MODULAÇÃO DE EFEITOS NA ADI QUE TEM POR OBJETIVO APENAS EVITAR A SUPRESSÃO ABRUPTA. PRECEDENTES DESTA TURMA RECURSAL. SENTENÇA MANTIDA POR SEUS PRÓPRIOS FUNDAMENTOS. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO” (fl. 1, e-doc. 4).



    2. O reclamante relata que o juízo de primeira instância julgou procedente ação proposta para condenar o Município “a pagar a autora o adicional de insalubridade por ela percebido sobre o vencimento do cargo efetivo, durante o prazo que perdurar a exposição da autora nas situações insalubres” (fl. 2, e-doc. 1).



    Explica ter interposto recurso inominado que foi desprovido, pois “a decisão recursal violou o efeito vinculante expressamente previsto na Súmula Vinculante 4 deste Egrégio Supremo Tribunal Federal” e “determinou que o pagamento da gratificação por trabalho em condições insalubres seja pago tomando como base de cálculo o salário básico do servidor público, sem a existência de lei nesse sentido” (fl. 4, e-doc. 1). 



    Acrescenta que a autoridade reclamada decidiu “pela inconstitucionalidade da Lei Complementar Municipal nº 201/2004, que utiliza o salário mínimo como base de cálculo da gratificação por trabalho em condições perigosas e insalubres – adicional de insalubridade” (fl. 5, e-doc. 1). 



    Alerta que “a referida decisão é expressa em entender e realizar a substituição da base de cálculo de gratificação de servidor público, utilizando para tanto, base de cálculo NÃO PREVISTA EXPRESSAMENTE EM LEI!” (fl. 5, e-doc. 1). 



    Insiste: “a legislação municipal do Município de Nova Santa Bárbara, nunca trouxe previsão de base de cálculo de gratificação de insalubridade como sendo o salário base do servidor público, ou possível aplicação de legislação federal específica, trazendo apenas o texto que a base de cálculo da insalubridade, nunca poderia ser inferior à legislação federal que regula a matéria, no caso a CLT, em detrimento ao servidor” (fl. 5, e-doc. 1). 



    Requer “a concessão de TUTELA DE URGÊNCIA a fim de suspender o processo originário e os efeitos do acórdão prolatado no processo/autos nº 0000534-40.2023.8.16.0155 pela Egrégia 6ª Turma Recursal dos Juizados Especiais do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, até o julgamento final da presente Reclamação” (fl. 11, e-doc. 1).



    No mérito, pede “seja provida a presente reclamação para cassar, reformar (artigo 992 do CPC) e sustar de imediato (artigo 993 do CPC) os efeitos do acórdão proferido no processo/autos nº 0000534-40.2023.8.16.0155, que contraria frontalmente Súmula Vinculante 4 do STF, para que se alinhe aos preceitos estabelecidos” (fl. 11, e-doc. 1).



    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.



    3. No parágrafo único do art. 161 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispõe-se que “o Relator poderá julgar a reclamação quando a matéria for objeto de jurisprudência consolidada do Tribunal”, como se tem na espécie.



    4. Põe-se em foco na reclamação se, ao afastar a aplicação da Lei Complementar n. 201/2004 do Município de Nova Santa Bárbara/PR (pela qual teria sido fixado como base de cálculo do adicional de insalubridade o salário mínimo) e determinar fosse aplicada a Lei Federal n. 8.112/1990 (que fixa como base de cálculo do adicional de insalubridade o vencimento básico do servidor), a autoridade reclamada teria descumprido a Súmula Vinculante n. 4 deste Supremo Tribunal.



    5. O instituto da súmula vinculante inaugurou hipótese de cabimento de reclamação para o Supremo Tribunal Federal, como disposto no § 3º do art. 103-A da Constituição da República.



    A contrariedade a determinada súmula ou a aplicação indevida por ato administrativo ou decisão judicial possibilitam a atuação deste Supremo Tribunal, que, ao julgar a reclamação procedente, pode anular o ato ou cassar a decisão e determinar outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.



    Na Súmula Vinculante n. 4 deste Supremo Tribunal, dispõe-se que, “salvo nos casos previstos na Constituição, o salário mínimo não pode ser usado como indexador de base de cálculo de vantagem de servidor público ou de empregado, nem ser substituído por decisão judicial”.



    6. Embora o beneficiário recebesse adicional de insalubridade calculado sobre o salário mínimo, com fundamento no art. 82 da Lei n. 201/2004 do Município de Nova Santa Bárbara/PR, a autoridade reclamada decidiu afastar o salário mínimo da base de cálculo do adicional de insalubridade e determinar fosse aplicado o art. 68 da Lei Federal n. 8.112/1990.



    7. A controvérsia trazida no Recurso Extraordinário n. 565.714/SP, de minha relatoria, um dos precedentes que deu origem à Súmula Vinculante n. 4, foi decidida nos termos seguintes:



    “CONSTITUCIONAL. ART. 7º, INC. IV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. NÃO RECEPÇÃO DO ART. 3º, § 1º, DA LEI COMPLEMENTAR PAULISTA N. 432/1985 PELA CONSTITUIÇÃO DE 1988. INCONSTITUCIONALIDADE DE VINCULAÇÃO DO ADICIONAL DE INSALUBRIDADE AO SALÁRIO MÍNIMO: PRECEDENTES. IMPOSSIBILIDADE DA MODIFICAÇÃO DA BASE DE CÁLCULO DO BENEFÍCIO POR DECISÃO JUDICIAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 1. O sentido da vedação constante da parte final do inc. IV do art. 7º da Constituição impede que o salário mínimo possa ser aproveitado como fator de indexação; essa utilização tolheria eventual aumento do salário mínimo pela cadeia de aumentos que ensejaria se admitida essa vinculação (RE 217.700, Ministro Moreira Alves). A norma constitucional tem o objetivo de impedir que aumento do salário mínimo gere, indiretamente, peso maior do que aquele diretamente relacionado com o acréscimo. Essa circunstância pressionaria reajuste menor do salário mínimo, o que significaria obstaculizar a implementação da política salarial prevista no art. 7º, inciso IV, da Constituição da República. O aproveitamento do salário mínimo para formação da base de cálculo de qualquer parcela remuneratória ou com qualquer outro objetivo pecuniário (indenizações, pensões, etc.) esbarra na vinculação vedada pela Constituição do Brasil. Histórico e análise comparativa da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Declaração de não recepção pela Constituição da República de 1988 do Art. 3º, § 1º, da Lei Complementar n. 432/1985 do Estado de São Paulo. 2. Inexistência de regra constitucional autorizativa de concessão de adicional de insalubridade a servidores públicos (art. 39, § 1º, inc. III) ou a policiais militares (art. 42, § 1º, c/c 142, § 3º, inc. X). 3. Inviabilidade de invocação do art. 7º, inc. XXIII, da Constituição da República, pois mesmo se a legislação local determina a sua incidência aos servidores públicos, a expressão adicional de remuneração contida na norma constitucional há de ser interpretada como adicional remuneratório, a saber, aquele que desenvolve atividades penosas, insalubres ou perigosas tem direito a adicional, a compor a sua remuneração. Se a Constituição tivesse estabelecido remuneração do trabalhador como base de cálculo teria afirmado adicional sobre a remuneração, o que não fez. 4. Recurso extraordinário ao qual se nega provimento” (Plenário, DJ 8.8.2008). 



    Nesse julgamento, o Supremo Tribunal Federal concluiu ser inconstitucional a utilização do salário mínimo como base de cálculo do adicional de insalubridade, mas determinou que esse procedimento não pode ser substituído por decisão judicial, pois não havia, naquele caso, parâmetro infraconstitucional a ser aplicado. Confira-se trecho do meu voto:



    “13. Tenho que haverá de ser declarada a não recepção do § 1º e da expressão ‘salário mínimo’ contida no caput do art. 3º da Lei Complementar paulista 432/1985. Não persistindo parâmetro constitucional para a fixação de nova base de cálculo para o adicional de insalubridade, e tendo a legislação garantido aos ora Recorrentes tal direito, que não lhes pode ser suprimido, a solução ortodoxa que poderia, inicialmente, ser aventada para aplicação ao presente caso o seria a determinação de retorno dos autos à origem para que lá fosse examinada a legislação infraconstitucional.



    Todavia, o Tribunal a quo já concluiu não haver parâmetro infraconstitucional a ser aplicado ao caso ao afirmar que ‘preceituando a lei que a vantagem incida sobre o salário mínimo, não poderia o Judiciário estabelecer nova base de cálculo para o adicional de insalubridade eis que não pode legislar já que tal competência é privativa do Poder Executivo, sob pena de desrespeitar os artigos 37, caput, e 5º, II, da Constituição Federal’.



    14. De outra parte, não é juridicamente possível, diante do reconhecimento da não recepção da norma paulista, manter o cálculo do adicional de insalubridade com base no salário mínimo. 



    Também não me parece juridicamente plausível estabelecer que a base de cálculo do adicional de insalubridade será a remuneração ou o vencimento, sob pena de estarmos a atuar como legislador positivo. Nessa última hipótese haveria ainda a circunstância de que alguns dos Recorrentes têm remuneração inferior a dois salários mínimos, ou seja, se adotarmos como base de cálculo a remuneração ou o vencimento será imposto uma condição pior do que a do acórdão recorrido.



    Pior do que as duas hipóteses acima seria concluir que os policiais militares não têm direito ao adicional de insalubridade, por ausência de base de cálculo, uma vez que há lei a lhes assegurar tal parcela remuneratória e que a sua só previsão não agride à Constituição. Ao contrário, atende-a. A desconformidade restringe-se ao critério indexador fixado e que a vinculou ao salário mínimo.



    15. Tenho, pois, que em face dos princípios constitucionais e do regime jurídico a prevalecer para os Recorrentes a solução jurídica possível no caso – e sempre tendo em vista que o Estado de São Paulo, mesmo após quase vinte anos de vigência do art. 7º, inc. IV, da Constituição da República, manteve na legislação o salário mínimo como base de cálculo do adicional de insalubridade, a base de cálculo do adicional de insalubridade a ser pago aos Recorrentes – haverá de ser o equivalente ao total do valor de dois salários mínimos segundo o valor vigente na data do trânsito em julgado deste recurso extraordinário, atualizado-o na forma da legislação estabelecida para a categoria, até que seja editada lei fixando nova base de cálculo, respeitada a garantia constitucional da irredutibilidade da remuneração.



    16. Pelo exposto, encaminho votação no sentido de negar provimento ao recurso extraordinário para reformar o acórdão recorrido, assentando, entretanto, a não recepção pelo art. 7º, inciso IV, da Constituição da República, do art. 3º da Lei Complementar 432/1985 do Estado de São Paulo, uma vez que este Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento de que qualquer vinculação ou indexação de valores de vencimentos ao salário mínimo é constitucionalmente inválido” (RE n. 565.714, de minha relatoria, Plenário, DJe 7.11.2008).



    8. Na espécie em exame, a Turma Recursal determinou a aplicação do art. 68 da Lei Federal n. 8.112/1990, que estabelece que “os servidores que trabalhem com habitualidade em locais insalubres ou em contato permanente com substâncias tóxicas, radioativas ou com risco de vida, fazem jus a um adicional sobre o vencimento do cargo efetivo”. Esses os fundamentos da decisão reclamada:



    “Sendo assim, constata-se flagrante inconstitucionalidade no teor da redação do inciso I do art. 82 da Lei Municipal nº 201/2004 ao prever a base de cálculo do adicional de insalubridade sobre o salário mínimo, em dissonância com a Constituição Federal e entendimento sumulado pelo STF. 



    Dessa forma, é imperiosa a declaração incidental, no caso, de inconstitucionalidade do inciso I do art. 82 da Lei Municipal nº 201/2004.



    Ademais, destaca-se que este entendimento está de acordo com o acórdão proferido na ADI mencionada pela parte Recorrente, o qual dispôs: 



    ‘Sendo assim, se não existe dúvida a respeito da taxatividade da lei de Nova Santa Bárbara, quanto à utilização do salário-mínimo como indexador da base de cálculo do adicional de insalubridade dos servidores públicos municipais, dúvida por igual não há quanto a sua inconstitucionalidade.’ 



    Isto posto, importa destacar que o art. 84 da Lei Municipal nº 201/2004 apresenta a seguinte redação: 



    ‘Art. 84. Os adicionais de insalubridade ou periculosidade não poderão ser inferiores aos previstos na legislação federal reguladora da matéria, prevalecendo esta quando mais vantajosa, independentemente de qualquer ato do Legislativo ou do Executivo Municipal. (Grifo nosso). 



    Com efeito, o artigo 68 da Lei Federal n. 8.112/90, a qual dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais, define como base de cálculo o vencimento do cargo efetivo: 



    Art. 68 Os servidores que trabalhem com habitualidade em locais insalubres ou em contato permanente com substâncias tóxicas, radioativas ou com risco de vida, fazem jus a um adicional sobre o vencimento do cargo efetivo.



    Assim, consoante aos dispositivos acima, nota-se que o ordenamento municipal, por expressa previsão legal, determina que a Lei Federal deve ser aplicada quando mais vantajosa do que a própria Lei Municipal que regulamenta a matéria, não podendo o adicional de insalubridade ser inferior ao previsto na legislação federal, o que é o caso nos presentes autos. Portanto, o vencimento do cargo efetivo deve ser utilizado como base de cálculo do adicional de insalubridade. 



    Em relação ao argumento de que a base de cálculo correta seria o salário mínimo, conforme disposto na CLT, entendo que não prospera, tendo em vista que a legislação federal a ser aplicada no caso é a Lei Federal nº 8.112/90 (Estatuto dos Servidores Federais).



    Isto pois, as relações estatutárias se sujeitam ao vínculo de regime jurídico administrativo, ao revés do que faz a CLT, pois esta disciplina as relações de emprego, e suas disposições não se aplicam aos servidores públicos. (...)



    Nestas circunstâncias, a manutenção da sentença é medida que se impõe” (fls. 4-6, e-doc. 4).



    Na espécie, ao afastar o salário mínimo da base de cálculo do adicional de insalubridade, substituindo-o, por decisão judicial, pelo vencimento básico do servidor municipal, a autoridade reclamada descumpriu a Súmula Vinculante n. 4 do Supremo Tribunal Federal. 



    Os Ministros deste Supremo Tribunal Federal têm julgado procedente reclamações análogas à presente e ajuizadas pelo mesmo Município reclamante. Na Reclamação n. 77.187, o Ministro Flávio Dino ressaltou:



    “De acordo com referido enunciado, o salário mínimo não pode ser usado como indexador de base de cálculo de vantagem de servidor público ou de empregado, mas, uma vez previsto, não pode ser substituído por decisão judicial.



    No caso concreto, embora a Turma Recursal tenha reconhecido corretamente a inconstitucionalidade da utilização do salário mínimo (art. 82, I, da Lei Municipal nº 201/2004), violou a segunda parte da súmula ao substituir, sem amparo em lei local expressa, o indexador por outro parâmetro.



    A Turma Recursal determinou a adoção do vencimento do cargo efetivo, com base em aplicação analógica do art. 68 da Lei nº 8.112/1990, a seguir transcrito:



    ‘Art. 68. Os servidores que trabalhem com habitualidade em locais insalubres ou em contato permanente com substâncias tóxicas, radioativas ou com risco de vida, fazem jus a um adicional sobre o vencimento do cargo efetivo.’



    A própria decisão reconhece que a legislação municipal não fixou critério objetivo para a base de cálculo, limitando-se a proibir que os valores sejam inferiores aos previstos na legislação federal (art. 84 da Lei Municipal nº 201/2004). O art. 84 da lei municipal não estabelece, de forma direta ou específica, que o adicional de insalubridade dos servidores municipais seja calculado com base no art. 68 da Lei nº 8.112/1990. A redação da norma tem caráter genérico e condicional: prevê apenas que os adicionais não sejam inferiores aos previstos na ‘legislação federal reguladora da matéria’, o que depende de definição prévia e específica do legislador local para disciplinar a base de cálculo.



    A decisão reclamada invade competência exclusiva do Poder Legislativo municipal para disciplinar o regime jurídico dos servidores públicos locais (art. 61, §1º, II, ‘c’, da CF). Ao fixar o vencimento do cargo efetivo como base de cálculo, sem previsão legal, o Judiciário atuou como legislador positivo, em ofensa direta ao princípio da separação dos poderes e em desrespeito ao comando da Súmula Vinculante nº 4” (DJe 13.5.2025, grifos nossos).



    Em 27.5.2025, o Ministro André Mendonça, Relator da Reclamação n. 77.193, assim decidiu:



    “Compulsando detidamente os documentos constantes dos autos, entendo que, no caso sob examine, a Turma Recursal do Juizados Especiais do Estado do Paraná se distanciou dessa orientação, ao concluir que, muito embora a base de cálculo prevista na legislação municipal tenha sido declarada inconstitucional (art. 82, inc. I, da Lei Complementar municipal nº 201, de 2004), pela vinculação ao salário mínimo, a própria norma ofereceria solução à questão. Isso porque o dispositivo ao qual a decisão reclamada faz referência (art. 84 da LC nº 201, de 2004) não fixa um critério objetivo de indexação da base de cálculo do adicional de insalubridade, mas dispõe em caráter genérico:



    ‘Art. 84. Os adicionais de insalubridade ou periculosidade não poderão ser inferiores aos previstos na legislação federal reguladora da matéria, prevalecendo esta quando mais vantajosa, independente de qualquer ato do legislativo ou do Executivo Municipal.’



    Com efeito, nos termos da interpretação consolidada nesta Suprema Corte, não compete ao Poder Judiciário estipular base de cálculo não fixada em lei ou norma coletiva, sob pena de atuar como legislador positivo. Nesse compasso, o entendimento exarado na decisão reclamada está em dissonância com o paradigma constante do enunciado nº 4 da Súmula Vinculante, pois, ao utilizar-se de dispositivo genérico e não objetivo, o Órgão reclamado acabou por substituir o legislador ordinário na fixação da base de cálculo da vantagem” (DJe 28.5.2025, grifos nossos).



    O Ministro Luiz Fux também julgou procedente a reclamação ajuizada pelo Município de Nova Santa Bárbara:



    “In casu, verifica-se que o Município reclamante foi demandado em ação ordinária movida por servidor de seu quadro de pessoal, objetivando o reconhecimento do direito ao recebimento de adicional de insalubridade, a ser calculado sobre o salário base do servidor, e não no salário mínimo nacional, ao argumento de que tal indexação violaria o enunciado da Súmula Vinculante 4. 



    Consta dos autos que a decisão reclamada assentou a impossibilidade de vinculação do adicional de insalubridade ao salário mínimo, contudo, substituiu a base de cálculo prevista na legislação municipal de regência, declarada inconstitucional, por decisão judicial, indicando como base de cálculo o vencimento de cargo efetivo disposto em legislação federal. Impende destacar, por oportuno, ementa do acórdão proferido pela Turma Recursal: (...).



    Com efeito, a Lei Municipal 204/2001, na dicção do art. 84 dispõe sobre a impossibilidade de fixação dos adicionais de insalubridade em valor inferior ao previsto na legislação federal reguladora, o que não significa dizer que deve ser utilizada aquela base de cálculo para substituir o índice declarado inconstitucional. 



    Nos termos da jurisprudência vinculante do Supremo Tribunal Federal, ainda que a lei municipal vincule o adicional de insalubridade ao salário mínimo esta situação de inconstitucionalidade teria de ser tolerada até a edição de legislação específica, não podendo ser suprida por decisão judicial” (Rcl n. 77.174, Relator o Ministro Luiz Fux, decisão monocrática, DJe 18.3.2025, grifos nossos).



    As seguintes reclamações, todas ajuizadas pelo Município de Nova Santa Bárbara também foram julgadas procedentes: Rcl n. 77.188, Relator o Ministro André Mendonça, decisão monocrática, DJe 28.5.2025; Rcl n. 75.972, Relator o Ministro Flávio Dino, decisão monocrática, DJe 21.2.2025; e Rcl n. 75.963, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, decisão monocrática, DJe 11.2.2025.



    Nesse mesmo sentido, em que determinada a aplicação do vencimento básico do servidor como base de cálculo do adicional de insalubridade, foram decididas as seguintes reclamações ajuizadas pelo Município de Mandaguari/PR: Rcl n. 69.307, de minha relatoria, DJe 1º.7.2024; e Rcl n. 74.131, de minha relatoria, DJe 7.12.2024.



    9. Pelo exposto, julgo procedente a reclamação, para cassar a decisão reclamada e determinar outra seja proferida, observado o disposto na parte final da Súmula Vinculante n. 4 deste Supremo Tribunal.



    Publique-se.



    Brasília, 16 de junho de 2025.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora