Tribunal: STF
Processo: RE 1504977
Classe: RE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-17
Data de publicação: 2025-02-17

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITES DA COMPETÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO PARA DETERMINAR OBRIGAÇÕES DE FAZER AO ESTADO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. ESTADO DO PARANÁ. REGULARIZAÇÃO DO QUADRO DE MÉDICOS LEGISTAS DO INSTITUTO MÉDICO LEGAL - IML DA COMARCA DE APUCARANA. DETERMINAÇÃO DE CONTRATAÇÃO DE QUATRO MÉDICOS LEGISTAS. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. ENTENDIMENTO FIRMADO PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO JULGAMENTO DO TEMA 698 DA REPERCUSSÃO GERAL. OFENSA NÃO CONFIGURADA. INÉRCIA DA ADMINISTRAÇÃO. PRECEDENTES. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. RECURSO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário manejado pelo Estado do Paraná, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que, em 05/03/2021, assentou:



    “APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - REGULARIZAÇÃO DO QUADRO DE MÉDICOS LEGISTAS DO IML DA COMARCA DE APUCARANA - ALEGAÇÃO DE PREJUÍZO AOS DEMAIS MUNICÍPIOS PARANAENSES E OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES - IMPROCEDÊNCIA - DEFICIÊNCIA DA SEGURANÇA E SAÚDE PÚBLICA EM LOCAIS DIVERSOS QUE NÃO JUSTIFICA OMISSÃO ESTATAL – AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO À TRIPARTIÇÃO DOS PODERES – ATUAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO QUE NÃO OFENDE A DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA EM CASO DE OMISSÃO DO ESTADO QUE VIOLA OU AMEAÇA DIREITOS FUNDAMENTAIS - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA QUE ESTÁ SUJEITA A CONTROLE - PRECEDENTES DO STF E STJ E DESTA CÂMARA – ALEGAÇÃO DE SUPOSTA VIOLAÇÃO À LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E AO ORÇAMENTO ESTADUAL - IMPROCEDÊNCIA - DIREITO À SEGURANÇA PÚBLICA E DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA INSERIDOS NO MÍNIMO EXISTENCIAL - GARANTIAS QUE NÃO PODEM SER RESTRINGIDAS POR ARGUMENTOS ORÇAMENTÁRIOS - ALEGAÇÃO DE EXCESSIVIDADE DA MULTA - IMPROCEDÊNCIA - SANÇÃO NECESSÁRIA A COMPELIR ENTE A CUMPRIR COMANDO JUDICIAL - MANUTENÇÃO DA SENTENÇA EM SEDE DE REEXAME NECESSÁRIO, CONHECIDO DE OFÍCIO. 



    A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal se pacificou no sentido de que o Poder Judiciário, excepcionalmente, pode determinar a implantação de políticas públicas, por se relacionarem a direito ou garantia fundamental, sem que isso ofenda o princípio da separação dos poderes (RE 563.144-AgR, rel. Min. Gilmar Mendes, 2ª Turma, DJe de 19.03.2013; RE 367.432-AgR, rel. Min. Eros Grau, 2ª Turma, DJe de 20.04.20100.” (Doc. 17, p. 1-2, destaquei)



    Não foram opostos embargos de declaração.



    Nas razões do apelo extremo, o Estado do Paraná apresentou preliminar de repercussão geral e, no mérito, apontou violação aos artigos 1º, 2º, 37, caput, e 144 da Constituição da República. Sustentou, em síntese, que o acórdão recorrido, “a pretexto de salvaguardar direitos sociais, não se preocupou com a possibilidade fática de adoção da obrigação de fazer, desconsiderando os esforços que estão sendo perpetrados pelo Estado do Paraná para a solução do problema concreto” (Doc. 23, p. 3). Alegou que o “caso dos presentes autos se assemelha (ao menos em parte) com o tema do RE 684612, submetido ao regime da repercussão geral” (Doc. 23, p. 4). Afirmou que, ao determinar a contratação de quatro médicos legistas para lotação na unidade do Instituto Médico Legal - IML de Apucarana, o acórdão recorrido feriu “frontalmente o artigo 2º, caput, da Constituição Federal, na medida em que tal juízo de valor é da esfera da discricionariedade administrativa” (Doc. 23, p. 5). Salientou que, “na prática, pode solucionar a situação de uma unidade do IML, mas comprometer a alocação de médicos legistas em outra unidade, comprometer um planejamento que tem sido feito pelo Poder Executivo” (Doc. 23, p. 6). Ressaltou que “o Judiciário invade seara alheia, imiscuindo-se sobremaneira no sistema do Estado de segurança pública, bem como no poder-dever do Estado de melhor distribuir seus recursos humanos” (Doc. 23, p. 6). Requereu, ao final, o provimento do recurso para “julgar improcedentes, em sua totalidade, os pedidos formulados na ação civil pública” (Doc. 23, p. 7).



    A Vice-Presidência do Tribunal a quo sobrestou o feito com base no Tema 698 da Repercussão Geral (Doc. 28). Posteriormente, em virtude do julgamento de mérito do referido processo-paradigma por esta Suprema Corte, determinou seu encaminhamento ao órgão julgador, para eventual juízo de retratação quanto ao Tema 698 da Repercussão Geral (Doc. 30).



    Em 26/01/2024, o órgão julgador do Tribunal de origem, exercendo juízo de retratação parcial do decisum anterior, deu parcial provimento à apelação interposta pelo Estado do Paraná, apenas para afastar a forma de provimento dos cargos de médico legista e para redefinir o termo inicial das astreintes, “contando-se o termo inicial das astreintes a partir do trânsito em julgado, ante as peculiaridades do caso” (Doc. 21, p. 8). O órgão fracionário do Tribunal a quo, porém, manteve “a ordem de contratação de 4 (quatro) médicos legistas para o IML de Apucarana - fato incontroverso” (Doc. 21, p. 8). O acórdão porta a seguinte ementa:



    “JUÍZO DE RETRATAÇÃO EM APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA. ART. 1.040, II, DO CPC. PROCESSO COLETIVO ESTRUTURAL. DIREITO FUNDAMENTAL SOCIAL À SEGURANÇA PÚBLICA. ART. 6º e 144 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NECESSIDADE DE CONTRATAÇÃO ANTE A DEFASAGEM DE MÉDICOS LEGISTAS NO INSTITUTO MÉDICO LEGAL DO MUNICÍPIO DE APUCARANA/PR. POSSIBILIDADE DE INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. LIMITES AO CONTROLE JUDICIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS. FIXAÇÃO DA FORMA DE ALOCAÇÃO DE RECURSOS HUMANOS PARA SUPRIR A APONTADA DEFICIÊNCIA DE PESSOAL NO IML. EXCESSO DO PROVIMENTO MANDAMENTAL RECONHECIDO. PRECEDENTE DO STF. INCIDÊNCIA DAS TESES 1 E 2 FIRMADAS NO TEMA 698. TERMO INICIAL DA ASTREINTE REDEFINIDO DE ACORDO COM AS PECULIARIDADES DO CASO. JUÍZO DE CONFORMIDADE PARCIALMENTE EXERCIDO NESSE TOCANTE. APELAÇÃO PARCIALMENTE PROVIDA. TERMO INICIAL DA ASTREINTE REDEFINIDO EM GRAU DE REEXAME NECESSÁRIO. MANUTENÇÃO DOS DEMAIS TERMOS DO ACÓRDÃO. 



    ‘1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 



    2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado.’ (STF, Tribunal Pleno, RE 684612, Relator Min. Ricardo Lewandowski, Relator p/ Acórdão Min. Roberto Barroso, j. 03/07/2023, DJe 07/08/2023).” (Doc. 21, p. 1-2, destaquei).



    Irresignado, o Estado do Paraná interpôs novo recurso extraordinário, no qual sustenta a necessidade de readequação do julgado ora impugnado ao que decidido pelo Supremo Tribunal Federal em regime de repercussão geral, porquanto “violou a segunda tese do Tema 698, na medida em que determinou medidas específicas, invadindo as competências do Poder Executivo” (Doc. 35, p. 7). Afirma, ainda, que “não se permitiu a criação de um cronograma de implementação das políticas públicas, como determinado na decisão da Suprema Corte”, na medida em que “impôs-se multa tão logo o acórdão transitasse em julgado, criando uma situação em que o Executivo é compelido a imediatamente atender às determinações judiciais, sem que tenha sequer um prazo razoável para tanto” (Doc. 35, p. 8). Requer, ao final, “a reforma do acórdão, para que verdadeiramente se adéque ao decidido no Tema 698, afastando-se a imposição de contratação de pessoal e facultando a solução do problema estrutural de outro modo e também afastando-se a multa aplicada, para que se permita ao Executivo a apresentação de programa ou plano de reestruturação” (Doc. 35, p. 9).



    Em 08/02/2024, o Ministério Público do Estado do Paraná apresentou contrarrazões ao recurso extraordinário (Doc. 37).



    Em 27/05/2024, a Vice-Presidência do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná admitiu o primeiro recurso extraordinário (Doc. 32) e julgou prejudicado o segundo recurso extraordinário e assentou a ocorrência de preclusão em relação à irresignação no que se refere à multa arbitrada (Doc. 39).



    É o relatório. DECIDO.



    O recurso não merece prosperar.



    Ab initio, pontuo que a jurisprudência desta Suprema Corte está sedimentada no sentido de que o Poder Judiciário, em casos excepcionais e configurada a inércia ou morosidade da Administração, pode determinar a implementação pelo Estado de políticas públicas para assegurar o exercício de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação ao princípio da separação dos poderes (artigo 2º da Constituição da República). Nesse sentido, confiram-se, à guisa de exemplo, julgados proferidos pela Primeira e Segunda Turmas deste Tribunal, in litteris: 



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. POLÍTICAS PÚBLICAS. ACESSIBILIDADE DE DEFICIENTES FÍSICOS EM AMBIENTE ESCOLAR. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. NÃO CARACTERIZAÇÃO. PRECEDENTES. 



    1. O Supremo Tribunal Federal já assentou a possibilidade, em casos emergenciais, de implementação de políticas públicas pelo Poder Judiciário, ante a inércia ou morosidade da Administração, como medida assecuratória de direitos fundamentais. Precedentes. 



    2. Agravo interno a que se nega provimento.” (RE 877.607- AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 13/03/2017, destaquei)



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PESSOAS PORTADORAS DE NECESSIDADES ESPECIAIS. MOBILIDADE REDUZIDA. ACESSO À ESCOLA PÚBLICA. EXECUÇÃO DAS ADAPTAÇÕES NECESSÁRIAS. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. INEXISTÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. APLICAÇÃO DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. INADEQUAÇÃO. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 28.7.2014. 



    1. O entendimento adotado pela Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no âmbito deste Supremo Tribunal Federal. 



    2. As razões do agravo regimental não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 



    3. Agravo regimental conhecido e não provido.” (ARE 891.418- AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe de 13/08/2015, destaquei)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 19.12.2019. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRAS EM UNIDADES DE ENSINO PÚBLICO. PORTADORES DE NECESSIDADES ESPECIAIS COM MOBILIDADE REDUZIDA. ACESSIBILIDADE. LEIS FEDERAIS 10.098/00 E 7.853/89 E DECRETO FEDERAL 5.296/04. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279. SUPOSTA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. IMPROCEDÊNCIA. PRECEDENTES. 



    1. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, no que se refere à determinação de obras em prédios públicos onde se localizam as unidades de ensino referidas na ação civil pública, a fim de facilitar o acesso às pessoas com deficiência física, demandaria o reexame de fatos e provas e o exame da legislação infraconstitucional (Leis Federais nº 10.098/00 e 7.853/89 e Decreto nº 5.296/04), o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, por se tratar de ofensa reflexa à Constituição, além da vedação contida na Súmula 279 do STF. 



    2. Inexistência, no caso, de violação ao princípio da separação dos poderes, visto que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é pacífica no sentido de que o julgamento pelo Poder Judiciário da legalidade dos atos dos demais poderes, como é o caso da garantia de acessibilidade das pessoas com deficiência, não representa ofensa ao princípio da separação dos poderes.



    3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, CPC. Inaplicável a majoração de honorários, por se tratar de ação civil pública na origem.” (ARE 1.236.773-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe de 18/08/2020, destaquei)



    Com efeito, o Tribunal de origem dirimiu a controvérsia nos seguintes termos:



    “No entanto, no presente caso, ocorreu omissão do Estado do Paraná no que concerne a efetivação das políticas públicas de segurança pública, para garantia dos direitos fundamentais e da dignidade humana à população da Comarca em questão. Conforme verifica-se dos autos, a Comarca de Apucarana se encontra com uma carência de médicos legistas, isso porque, segundo apurou-se no Procedimento Administrativo no MPPR-0007.18.001173-1, entre os meses de agosto de 2018 até fevereiro de 2019, o IML de Apucarana funcionava com 02 médicos legistas contratados por PSS e 02 médicos legistas concursados, todavia, no curso desse intervalo, o Estado do Paraná não renovou o contrato dos médicos PSS e, além disso, um médico concursado se aposentou. Vale dizer, o IML de Apucarana passou a funcionar com apenas 01 (um) médico legista, para atender a cidade de Apucarana e mais 17 Municípios da Região do Vale do Ivaí. 



    Após colher declarações de cidadãos que precisaram do IML pelos mais variados motivos, como, por exemplo, vítima de violência doméstica, vítima de lesão corporal, familiares de vítima de homicídio que não foram atendidas pelo IML sob a justificativa de que não havia médico legista, o Ministério Público enviou dois ofícios à Secretaria de Estado da Segurança Pública da Paraná, requisitando informações sobre quais providências administrativas seriam tomadas para resolver tal situação traumática. 



    Em resposta, foi informado que a Casa Civil autorizou a contratação de 02 médicos oriundos do último concurso realizado, porém, reconheceu que um deles havia se aposentado (Dr. Ângelo Yasushi Hayashi, assim, consoante confirmação do Chefe Administrativo do IML de Apucarana-PR o órgão conta atualmente com apenas 03 (três) médicos legistas concursados, para atender a Comarca de Apucarana. 



    Importante destacar que a Secretaria do Estado da Segurança Pública, em ofício encaminhado à Promotoria de Justiça, informou que quanto ‘ao número de médicos ideal para atendimentos nas unidades seria de sete médicos, pois todos possuem a cumprir 20 horas de carga horária semanal, assim as unidades estariam assistidas todo o período.’ (mov. 1.7 – fl. 31) 



    Veja-se que embora ciente da situação caótica em que se encontra o IML do Município de Apucarana, o Estado continua funcionando com número insuficiente de médicos legistas. 



    Portanto, neste caso, a interferência do Poder Judiciário é legítima e necessária, não havendo violação ao princípio da separação de poderes, sendo que a decisão judicial é essencial para restabelecer a ordem jurídica violada.” (Doc. 17, p. 6, destaquei)



    In casu, a inércia da Administração do Estado do Paraná, a fim de garantir o atendimento à população no Instituto Médico Legal — IML da Comarca de Apucarana, com a quantidade mínima e adequada de médicos legistas, consoante assentado pelo Juízo de Direito e pelo Tribunal de origem, à luz de ampla cognição fático–probatória, coadjuvada pela possibilidade de o Poder Judiciário determinar a implementação de políticas públicas, sem que essa decisão se afigure ingerência no âmbito do poder discricionário do Poder Executivo, recomendam o desprovimento do recurso sub examine.



    Nesse contexto, verifica-se que, para ultrapassar o entendimento do Tribunal de origem acerca da configuração da (i) inércia administrativa e da (ii) essencialidade do serviço, seria necessário reexaminar os fatos e as provas dos autos, o que não é cabível em sede de recurso extraordinário, pois a Súmula 279 desta Corte impede o reexame de provas. Sobre o tema, a propósito:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLÍTICAS PÚBLICAS. ESCOLAS. REDE FÍSICA. REFORMA. ACESSIBILIDADE. OBRIGAÇÃO DE FAZER. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 



    1. É inviável, em recurso extraordinário, o reexame dos fatos e das provas dos autos (Súmula nº 279/STF).



    2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 



    3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita.” (ARE 1.294.338-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, DJe de 12/03/2021, destaquei)



    Por oportuno, vale destacar lição de Roberto Rosas sobre a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal:



    “Chiovenda nos dá os limites da distinção entre questão de fato e questão de direito. A questão de fato consiste em verificar se existem as circunstâncias com base nas quais deve o juiz, de acordo com a lei, considerar existentes determinados fatos concretos. 



    A questão de direito consiste na focalização, primeiro, se a norma, a que o autor se refere, existe, como norma abstrata (Instituições de Direito Processual, 2ª ed., v. I/175). 



    Não é estranha a qualificação jurídica dos fatos dados como provados (RT 275/884 e 226/583). Já se refere a matéria de fato quando a decisão assenta no processo de livre convencimento do julgador (RE 64.051, Rel. Min. Djaci Falcão, RTJ 47/276); não cabe o recurso extraordinário quando o acórdão recorrido deu determinada qualificação jurídica a fatos delituosos e se pretende atribuir aos mesmos fatos outra configuração, quando essa pretensão exige reexame de provas (ERE 58.714, Relator para o acórdão o Min. Amaral Santos, RTJ 46/821). No processo penal, a verificação entre a qualificação de motivo fútil ou estado de embriaguez para a apenação importa matéria de fato, insuscetível de reexame no recurso extraordinário (RE 63.226, Rel. Min. Eloy da Rocha, RTJ 46/666). 



    A Súmula 279 é peremptória: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. Não se vislumbraria a existência da questão federal motivadora do recurso extraordinário. O juiz dá a valoração mais conveniente aos elementos probatórios, atendendo aos fatos e circunstâncias constantes dos autos, ainda que não alegados pelas partes. Não se confunda com o critério legal da valorização da prova (RTJ 37/480, 56/65)(Pestana de Aguiar, Comentários ao Código de Processo Civil, 2ª ed., v. VI/40, Ed. RT; Castro Nunes, Teoria e Prática do Poder Judiciário, 1943, p. 383). V. Súmula STJ-7.” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 137-138)



    Por fim, observo que o presente recurso foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que conduziria à aplicação de sucumbência recursal. Nada obstante, por não ter havido condenação ao pagamento de honorários advocatícios no Tribunal a quo, fica impossibilitada a sua majoração, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015.



    Ex positis, DESPROVEJO o recurso, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 17 de fevereiro de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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