Tribunal: STF
Processo: ARE 1537588
Classe: ARE
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-24
Data de publicação: 2025-02-24

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Trata-se de recurso extraordinário com agravo contra decisão de inadmissão do recurso extraordinário.



    O recurso foi interposto com fundamento na alínea "a" do permissivo constitucional.



    O acórdão recorrido ficou assim ementado:



    "PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO POPULAR. UTILIZAÇÃO PARA AFASTAR OS EFEITOS CONCRETOS (E PREJUDICIAIS AO PATRIMÓNIO PÚBLICO) DE ATO NORMATIVO QUE VIOLA DISPOSITIVO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. POSSIBILIDADE. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. ART. 21, PARÁGRAFO ÚNICO. APLICAÇÃO AOS AGENTES POLÍTICOS. NULIDADE DA EXPEDIÇÃO DE ATO NORMATIVO QUE RESULTOU NO AUMENTO DE DESPESA COM PESSOAL NOS 180 DIAS ANTERIORES AO FINAL DO MANDATO DO TITULAR DO RESPECTIVO PODER. APELO IMPROVIDO.



    1. É admissível ação civil pública ou ação popular para afastar os efeitos lesivos de ato normativo, quando a declaração de inconstitucionalidade (ou ilegalidade) não constitui o fim em si mesmo da demanda, mas apenas um fundamento jurídico (causa de pedir) do pedido de tutela jurisdicional para evitar os atos lesivos ao patrimônio público. Precedentes do STF.



    2. Tendo o ato normativo ilegal o condão de produzir prejuízo ao erário municipal, pode ser anulado por via da ação popular, já que essa se destina a tutelar, dentre outros bens, o patrimônio público e a moralidade administrativa, conforme se infere do art. 1°. da Lei n. 4.717/65.



    3. A exigência de que a remuneração do Prefeito e vereadores seja fixada em uma legislatura para ter vigência na seguinte - que decorre, quanto a estes últimos, também de norma constitucional (art. 29, VI, da CF) -, não elimina ou se conflita com a regra do art. 21, par. únic., da LRF. Se o ato, ainda que de caráter normativo, resulta em aumento de despesa com pessoal, não pode ser expedido no prazo de 180 dias antes do término do mandato do titular do Poder, em obediência à regra da LRF (Lei Comp. 101, de 04.05.2000).



    4. Qualquer lei que importe em reajuste ou alteração de remuneração de servidor (como, por exemplo, um secretário municipal) ou membro de Poder (como um Prefeito ou vereador), uma vez que se insere no conceito definido na LRF como "despesas com pessoal", não pode ser editada no período de 180 dias antes do final do mandato do titular do respectivo Poder, em obediência aos seus arts. 18 e 21, § único.



    5. Esse prazo deve ser observado de qualquer maneira, ainda que o aumento dos subsídios dos agentes políticos tenha sido previsto em orçamento ou não ultrapasse os limites de comprometimento da receita previstos da LRF. Tampouco importa que os efeitos financeiros sejam sentidos apenas no exercício seguinte ou que o aumento se refira a subsídios dos agentes políticos ou a vencimentos dos servidores inferiores, não havendo distinção quanto ao integrante do quadro funcional, bastando que se configure o aumento como "despesa de pessoal".



    6. Não se deve admitir o desrespeito da regra (art. 21, § únic., da LRF) ao argumento de que o resultado do ato (de aumento) só se faça sentir no mandato subsequente, porque isso implicaria em tornar ineficaz essa regra, comprometendo o equilíbrio das contas públicas da próxima gestão.



    7. Não há se falar em irrepetibilidade em decorrência da percepção "honesta" das verbas quando foi a própria Câmara Municipal que editou a norma que, repita-se, encontra-se em flagrante descompasso com a LRF. Inexiste erro ou má interpretação da lei, muito menos presunção de boa-fé. Admitir a não devolução do montante percebido seria medida contrária aos princípios da legalidade, moralidade e improbidade administrativa, norteador de toda a atuação estatal—mais especificamente, dos próprios agentes políticos. Note-se que situação totalmente diversa seria a de servidor receber um valor a maior quando a Administração - seu "empregador" - o fez em decorrência de erro interpretativo ou de aplicação da legislação, o que faz presumir a boa-fé daquele agente público, o qual não teve qualquer ingerência no ato, mas apenas ajusta expectativa de que são legais os importes pagos pela Administração Pública, porque jungida àlegalidade estrita.



    8. Recurso não provido.



    Opostos os embargos de declaração, foram rejeitados.



    No recurso extraordinário sustenta-se violação do(s) art.(s) 5º, inciso XXXVI; 18; 29, inciso V; 30; 93, inciso IX, e 97 da Constituição Federal.



    Decido.



    Analisados os autos, não há que se falar em inobservância da cláusula de reserva de plenário, pois o Tribunal de origem não declarou a inconstitucionalidade de norma legal ou afastou sua aplicação sem observância do art. 97 da Constituição Federal, mas apenas interpretou norma infraconstitucional que disciplina a matéria. Nesse sentido, menciono os seguintes precedentes:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. GRATIFICAÇÃO DE RISCO DE POLICIAMENTO OSTENSIVO. LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL 59/2004. EXTENSÃO AOS INATIVOS E PENSIONISTAS. REEXAME DE INTERPRETAÇÃO DE NORMAS INFRACONSTITUCIONAIS LOCAIS. OFENSA REFLEXA. SÚMULA 280 DO STF. RESERVA DE PLENÁRIO. VIOLAÇÃO AO ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INEXISTÊNCIA. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    I - A verificação da alegada ofensa ao texto constitucional envolve o reexame da interpretação dada pelo juízo a quo à legislação infraconstitucional local aplicável ao caso (Lei Complementar estadual 59/2004). A afronta à Constituição, se ocorrente, seria indireta. Incidência da Súmula 280 do STF. Precedentes. 



    II - Não há violação ao princípio da reserva de plenário quando o acórdão recorrido apenas interpreta norma infraconstitucional, sem declará-la inconstitucional ou afastar sua aplicação com apoio em fundamentos extraídos da Lei Maior.



    III - Agravo regimental a que se nega provimento.”(ARE 784.179-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 17/02/2014)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CARTEIRA NACIONAL DE HABILITAÇÃO. INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA. EXPEDIÇÃO DA CNH. INTERPRETAÇÃO DO CÓDIGO DE TRÂNSITO BRASILEIRO. ART. 97 DA CF/88 E SÚMULA VINCULANTE Nº 10. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO. PRECEDENTES.



    A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que não há violação ao princípio da reserva de plenário quando o acórdão recorrido apenas interpreta norma infraconstitucional, sem declará-la inconstitucional, ou afasta sua aplicação com apoio em fundamentos extraídos da Constituição Federal. Precedentes.



    Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 



    Agravo regimental a que se nega provimento.”(ARE 767.313-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, DJe de 26/03/2015)



    Ademais, colhe-se do voto condutor do acórdão atacado a seguinte fundamentação:



    "A lógica da argumentação do apelante é de que o princípio da anterioridade - que exige a fixação da remuneração de certos agentes públicos em uma legislatura para vigorar na seguinte - não se aplica aos Secretários municipais, já que a Lei Orgânica do Município não fez referência a essa categoria de servidores, limitando-se, nesse aspecto do controle de aumento de despesa de pessoal (tratado no art. 39), a fazer referência tão-somente ao Prefeito, Vice-Prefeito e vereadores. Da mesma forma, a Constituição do Estado de Pernambuco, ao tratar da questão no seu art. 83, § 3º, exclui os secretários do rol dos agentes sujeitos à anterioridade, reforça o agravante.



    Acontece que a exigência de que a remuneração do Prefeito e vereadores seja fixada em uma legislatura para ter vigência na seguinte - que decorre, quanto a estes últimos, também de norma constitucional (art. 29, VI, da CF) -, não elimina ou conflita com a regra do art. 21, par. únic., da LRF. Se o ato, ainda que de caráter normativo, resulta em aumento de despesa com pessoal, não pode ser expedido no prazo de 180 dias antes do término do titular do Poder, em obediência à regra da LRF (Lei Comp. 101, de 04.05.2000), de teor seguinte:



    [...]



    O art. 18 da mesma Lei Complementar define o que se considera "despesas com pessoal", incluindo nesse conceito os gastos decorrentes do pagamento de servidores, ativos e inativos, ocupantes de cargos, funções e empregos públicos e de membros de Poder, nesses termos:



    [...]



    Portanto, qualquer lei que importe exemplo, em um reajuste ou alteração de remuneração de servidor (como, por exemplo, um secretário municipal) ou membro de Poder (como um Prefeito ou vereador), uma vez que se insere no conceito definido na LRF como "despesas com pessoal", não pode ser editada no período de 180 dias antes do final do mandato do titular do respectivo Poder, em obediência aos seus arts. 18 e 21, §único.



    [...]



    Quanto à devolução dos valores, entendo ser medida que se impõe.



    E assim penso porque não há se falar em irrepetibilidade em decorrência da percepção "honesta" das verbas quando foi a própria Câmara Municipal que editou a norma que, repita-se, encontra-se em flagrante descompasso com a LRF. Inexiste erro ou má interpretação da lei, muito menos presunção de boa-fé.



    Admitir a não devolução do montante percebido seria medida contrária aos princípios da legalidade, moralidade e improbidade administrativa, norteador de toda a atuação estatal e, mais especificamente, dos próprios agentes políticos.



    Note-se que situação totalmente diversa seria a de servidor receber um valor a maior quando a Administração - seu "empregador" - o fez em decorrência de erro interpretativo ou de má aplicação da legislação, o que faz presumir a boa- fé daquele agente público, o qual não teve qualquer ingerência no ato, mas apenas a justa expectativa de que são legais os importes pagos pela Administração Pública, porque jungida à legalidade estrita."



    Desse modo, verifica-se que, para ultrapassar o entendimento do Tribunal de origem, seria necessário analisar a causa à luz da interpretação dada à legislação infraconstitucional pertinente e reexaminar os fatos e as provas dos autos, o que não é cabível em sede de recurso extraordinário, nos termos da Súmula 279 /STF. Sobre o tema:



    “ Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Responsabilidade do Estado. Danos morais e materiais. Dissídio coletivo. Descumprimento de acordo. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. Inadmissível, em recurso extraordinário, o reexame dos fatos e das provas dos autos. Incidência da Súmula nº 279/STF. 2. Agravo regimental não provido.” (ARE nº 1.182.799/SP-AgR, Tribunal Pleno, Min. Rel. Dias Toffoli, DJe de 24/04/2019).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 30.04.2021. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO RESCISÓRIA. INVESTIGAÇÃO DE PATERNIDADE POST MORTEM. NECESSIDADE DE ANÁLISE PRÉVIA DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. OFENSA REFLEXA. SÚMULA 279 DO STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Eventual divergência ao entendimento adotado pelo Tribunal a quo, em relação ao preenchimento dos requisitos legais para a procedência da ação rescisória, demandaria o reexame de fatos e provas constantes dos autos, bem como da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Código de Processo Civil). Dessa forma, resta demonstrada a não ocorrência de ofensa constitucional direta, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, além da vedação contida na Súmula 279 do STF. 2. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 1.296.307/SP-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 05/07/2021)



    “Recurso extraordinário: descabimento: questão decidida à luz de legislação infraconstitucional e da análise de fatos e provas, ausente o prequestionamento dos dispositivos constitucionais tidos por violados (Súmulas 282 e 279); alegada ofensa que, se ocorresse, seria reflexa ou indireta: incidência, mutatis mutandis, da Súmula 636.” (AI nº 518.895/MG-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ de 15/04/2005).



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REAPRECIAÇÃO DE PROVAS. INADMISSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. OFENSA CONSTITUCIONAL REFLEXA. 1. A argumentação do recurso extraordinário traz versão dos fatos diversa da exposta no acórdão, de modo que seu acolhimento passa necessariamente pela revisão das provas. Incide, portanto, o óbice da Súmula 279 desta Corte (Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário). 2. Tendo o acórdão recorrido solucionado as questões a si postas com base em preceitos de ordem infraconstitucional, não há espaço para a admissão do recurso extraordinário, que supõe matéria constitucional prequestionada explicitamente. 3. Agravo Interno a que se nega provimento.” (RE 1.314.563/PR-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 09/08/2021)



    No mesmo sentido: RE nº 1.231.979/RJ - ED, Segunda Turma, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 18/12/2019; RE nº 1.173.779/RS-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 31/05/2019 e RE nº 832.960/DF-AgR, Primeira Turma, Rel. Min Luiz Fux, DJe de 21/05/2019.



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (alínea c do inciso V do art. 13 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observado os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 24 de fevereiro de 2025.



Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO



Presidente



Documento assinado digitalmente