Tribunal: STF
Processo: ACO 3722
Classe: ACO
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-08-28
Data de publicação: 2025-08-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Trata-se de ação anulatória, com pedido de tutela de urgência, proposta pelo Distrito Federal contra a União, objetivando:



    “a) a concessão de medida liminar para suspender a eficácia dos Termos de Rescisão Unilateral aos Convênios/Ministério da Cidadania/Secretaria de Estado de Esporte, Turismo e Lazer do Distrito Federal Nº 882163/2018, 880674/2018 e 880673/2018, até o julgamento final do processo, determinando-se o prosseguimento da execução das avenças, de modo a não prejudicar o andamento e conclusão dos trabalhos; 



    (...)



    c) a procedência do pedido para confirmar a tutela de urgência eventualmente deferida para anular o Termos de Rescisão Unilateral aos Convênios/Ministério da Cidadania/Secretaria de Estado de Esporte, Turismo e Lazer do Distrito Federal Nº 882163/2018, 880674/2018 e 880673/2018, determinando-se à União (Min. da Cidadania) que dê continuidade à sua execução dos referidos Convênios; 



    d) seja condenada a Requerida ao pagamento de custas processuais e honorários advocatícios, na forma da lei processual civil.” (e-doc. 1, fls. 8-9). 



    O Distrito Federal narra que “[c]om o objetivo de implementar políticas públicas na área de lazer, esporte e cidadania, em dezembro de 2018, a União, representada pelo então Ministério do Esporte, órgão hoje integrado ao Ministério da Cidadania, celebrou com o Distrito Federal (antiga Secretaria de Estado de Esporte, Turismo e Lazer do Distrito Federal/DF), os convênios SICONV nº 880674/2018, 882163/2018 e 880673/2018” (e-doc. 1, fl. 3). 



    Aduz que “[o]s referidos convênios são de grande importância para a Administração Pública e para a população do Distrito Federal, visto que se tratam de programas de inclusão social” (e-doc. 1, fl. 3).



    Relata que 



    “em 09 de abril de 2019, o Governo do Distrito Federal fora informado acerca da decisão do Ministério da Cidadania em revisar os atos administrativos de todos os contratos e convênios firmados nos últimos 60 (sessenta dias do ano de 2018) e, por essa razão, orientou que suspendessem os procedimentos inerentes ao período de estruturação dos programas. 



    Apesar de diversas tentativas de esclarecimentos desta Secretaria de Esporte, nenhum pronunciamento definitivo do Ministério da Cidadania foi recebido. 



    No entanto, de forma surpreendente, entre 29 de novembro e 26 de dezembro 2019, houve a publicação, no Diário Oficial da União, de ato administrativo de rescisão unilateral dos referidos Convênios, praticado pelo Senhor Ministro de Estado da Cidadania, sem que tivesse sido observado o devido processo legal com exercício do contraditório, ampla defesa etc.” (e-doc. 1, fls. 3-4).



    O autor alega que foi “surpreendido com a rescisão unilateral dos Convênios n. 880674/2018, 882163/2018 e 880673/2018, por supostas irregularidades que o maculariam, sem ter a mínima ideia de quais seriam essas irregularidades. E, como não teve ciência de quais seriam as supostas irregularidades que viciariam o ajuste, não teve o Distrito Federal, obviamente, oportunidade de sobre elas se pronunciar, em evidente violação aos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa” (e-doc. 1, fl. 5).



    Sustenta que “[o] ato de rescisão unilateral praticado pela autoridade impetrada é, portanto, nulo, vez que contrário ao disposto nas normas (...) que preveem e dão concreção aos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa” (e-doc. 1, fl. 5). Defende o restabelecimento de “todos os atos tendentes a viabilizar a execução financeira do ajuste”. 



    O Distrito Federal alega estar demonstrada a probabilidade do direito invocado para a concessão da tutela provisória de urgência, uma vez que “(i) é clara e manifesta a nulidade dos termos de rescisão formalizados sem observância do devido processo legal (contraditório e ampla defesa) e (ii) a matéria já foi objeto de apreciação pelo C. STJ no MS 25687/DF que reconheceu a nulidade da rescisão unilateral sem observância do devido processo legal” (edoc. 1, fls. 7-8). 



    Aduz, ainda, que há fundado receio de dano irreparável ou de difícil reparação no caso, pois “ao permitir a rescisão dos convênios, todos os estudos e projetos realizados serão perdidos, com a perda de todos os esforços empreendidos na elaboração de projetos e na mobilização de áreas técnicas. Ademais, a rescisão dos convênios impedirá a continuação de projetos sociais que trarão inúmeros benefícios para a população” (e-doc. 1, fl. 8). 



    O juízo da 1ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Distrito Federal postergou o a análise do pedido de tutela provisória e determinou a intimação da parte requerida. 



    A União apresentou contestação (e-doc. 9, fls. 24-42), alegando, em síntese, que: i) a motivação das rescisões, por exclusiva falta de interesse da União, foram declinadas no Ofício nº 254/2019/SEESP/SNELIS/GAB/MC; ii) a execução de programa de governo, via convênio, tem por sustentação a presença constante de interesse recíproco. Desparecendo aludido interesse, no caso, por parte da União, a única medida a ser efetivada é a rescisão unilateral”; iii) no caso, “os três termos de rescisões foram formatados em ato unilateral, prerrogativa da União, visando unicamente ‘[...] preservar o interesse público primário na aplicação correta dos recursos’. E assim processadas, não merecem qualquer reparo”; iv) “além do princípio da autotutela, em que a Administração pode rever seus autos, como fez no presente caso, (...) a ação versa sobre um convênio, decorrente de transferência voluntária”; v) “não é possível aplicar qualquer sanção quando uma das partes que encerrar o ajuste, ou mesmo estipular uma cláusula obrigatória de permanência”; vi) “além dos motivos de rescisão do convênio analisados pela área técnica do Ministério, poderia o convênio ser até mesmo denunciado, nos termos do art. 12 do Decreto º 6.170/2007 e da Portaria Interministerial nº 424/2016”; vii) “as irregularidades demonstram que o maior prejuízo que a população do Distrito Federal pode vir a sofrer (...) é com a manutenção de um convênio eivado de vícios, cujos recursos poderiam ser direcionados para outros projetos”; viii) “não procede a alegação autoral de que, em qualquer hipótese, o contraditório deve ser observado pela Administração quando do exercício de seu poder-dever de anular atos eivados de ilegalidade”; ix) “resta ao Distrito Federal apresentar novo projeto para a realização de convênio em processo administrativo sem qualquer vício, pois os ora analisados estão eivados de ilegalidade (violação à moralidade e impessoalidade)”.



    Pugnou a União pelo indeferimento da liminar e, ao final, pela improcedência total dos pedidos formulados pelo autor.



    A tutela provisória foi indeferida pelo juízo de origem (e-doc. 9, fls. 78-80). 



    Réplica apresentada (e-doc. 9, fls. 86-90). 



    A Juíza Federal Substituta da 1ª Vara da Seção Judiciária do DF, ao considerar que “a presente demanda envolve o DISTRITO FEDERAL e a UNIÃO” (e-doc. 9, fl. 92), entendeu pela competência originária do Supremo Tribunal Federal, com fundamento no art. 102, inciso I, alínea “f”, da Constituição, e se declarou absolutamente incompetente para processar e julgar a causa, determinado a remessa dos autos a esta Corte.



    Dessa decisão, o Distrito Federal opôs embargos de declaração, os quais foram rejeitados (e-doc. 9, fl. 105-106). 



    Os autos foram a mim distribuídos em 21/8/25. 



    É o relatório. Decido. 



    De início, cumpre destacar que a competência originária da Suprema Corte se submete a regime de direito estrito, estando fixada, em numerus clausus, no art. 102, inciso I, da Constituição Federal.



    Nesse sentido, menciono a decisão na Pet nº 1.738/MG-AgR (Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ de 1º/9/99), a qual foi assim ementada, na parte que interessa:



    “A COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - CUJOS FUNDAMENTOS REPOUSAM NA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA - SUBMETE-SE A REGIME DE DIREITO ESTRITO. 



    - A competência originária do Supremo Tribunal Federal, por qualificar-se como um complexo de atribuições jurisdicionais de extração essencialmente constitucional - e ante o regime de direito estrito a que se acha submetida - não comporta a possibilidade de ser estendida a situações que extravasem os limites fixados, em numerus clausus, pelo rol exaustivo inscrito no art. 102, I, da Constituição da República. Precedentes . (...)” (grifos originais).



     Tem-se, assim, que as hipóteses de atuação do Supremo Tribunal Federal devem ser interpretadas restritivamente, sob pena de se transmutar a jurisdição excepcional em jurisdição de caráter ordinário.



    No tocante à norma do art. 102, inciso I, “f”, da Constituição Federal, a jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que sua aplicabilidade “estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação” (ACO nº 1.048-QO, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ de 31/10/07).



    O alcance dessa regra de competência originária do Supremo Tribunal Federal foi claramente exposto pelo eminente Ministro Celso de Mello, que, ao julgar a ACO nº 359-QO/SP, destacou a ratio subjacente à norma constitucional em questão, assinalando seu caráter de absoluta excepcionalidade:



    “O art. 102, I, f, da Constituição confere ao STF a posição eminente de Tribunal da Federação, atribuindo-lhe, nessa condição, o poder de dirimir as controvérsias que, irrompendo no seio do Estado Federal, oponham as unidades federadas umas às outras. 



    A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, na definição do alcance dessa regra de competência originária da Corte, tem enfatizado o seu caráter de absoluta excepcionalidade, restringindo a sua incidência às hipóteses de litígios cuja potencialidade ofensiva revele-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação.



    Ausente qualquer situação que introduza a instabilidade no equilíbrio federativo ou que ocasione a ruptura da harmonia que deve prevalecer nas relações entre as entidades integrantes do Estado Federal, deixa de incidir, ante a inocorrência dos seus pressupostos de atuação, a norma de competência prevista no art. 102, I, f, da Constituição.



    Causas de conteúdo estritamente patrimonial, fundadas em títulos executivos extrajudiciais, sem qualquer substrato político, não justificam se instaure a competência do Supremo Tribunal Federal prevista no art. 102, I, f, da Constituição, ainda que nelas figurem, como sujeitos da relação litigiosa, uma pessoa estatal e um ente dotado de paraestatalidade" (ACO nº 359-QO/SP, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ de 11/3/94 – grifei).



    Assim, em interpretação finalística do art. 102, inc. I, al. “f”, da CF, esta Suprema Corte delimitou à sua atuação originária apenas aquelas controvérsias entre as unidades federadas que, efetivamente, sejam dotadas de potencial gerador de conflito federativo. 



    Consoante destaquei em meu voto no julgamento da ACO nº 1.295/SP-AgR-segundo (Tribunal Pleno, de minha relatoria, DJe de 2/12/10),



    “[é] preciso ressaltar a diferença de conflito entre entes federados e conflito federativo. Enquanto no primeiro, pelo prisma subjetivo, observa-se a litigância judicial promovida pelos membros da Federação, no segundo, para além da participação desses na lide, a conflituosidade da causa importa em potencial desestabilização do próprio pacto federativo. Há, portanto, distinção de magnitude nas hipóteses aventadas, sendo que o legislador constitucional restringiu a atuação da Corte à última delas, nos moldes fixados no Texto Magno (art. 102, inciso I, ‘f’)”.



    Desse modo, e nos termos da vasta jurisprudência desta Corte, a simples presença da União e de Estado da Federação em polos distintos da ação judicial não implica automaticamente a competência originária do STF.



    No presente caso, a demanda volta-se à anulação dos termos de rescisão unilateral dos Convênios nºs 882163/2018, 880674/2018 e 880673/2018, para determinar “à União (Min. da Cidadania) que dê continuidade à sua execução dos referidos Convênios” (e-doc. 1, fl. 9). 



    Conforme relatado, o Distrito Federal entende que a rescisão unilateral praticada pela União é nula por contrariar os princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa e por inviabilizar a execução financeira do ajuste e “a perda de todos os esforços empreendidos na elaboração de projetos e na mobilização de áreas técnicas” para a continuação dos programas sociais (e-doc. 1, fl. 8). Já a União entende, em suma, que a rescisão unilateral é uma prerrogativa decorrente do poder-dever da Administração de anular atos eivados de ilegalidade, “visando unicamente ‘[...] preservar o interesse público primário na aplicação correta dos recursos’” (e-doc. 9, fl. 29). 



    O objeto da demanda, portanto, diz respeito a uma questão de interesse eminentemente contratual e patrimonial, fundada em discussão que se atém ao plano da legalidade ou não da rescisão unilateral de ajustes entre os entes federados envolvidos, sem potencial de abalar o pacto federativo, o que exclui a atração da competência originária desta Corte. 



    Confiram-se, nesse sentido, os seguintes precedentes:



    “AGRAVO REGIMENTAL – COMPETÊNCIA – CONFLITO FEDERATIVO NÃO CONFIGURADO – QUESTÃO TRIBUTÁRIA – DECLINAÇÃO – NEGATIVA DE SEGUIMENTO. A competência do Supremo para apreciar causas envolvendo pessoas administrativas se restringe àquelas situações nas quais o conflito de interesses ameaça a estabilidade institucional do Estado Federal, o que não se verifica na espécie”. (ACO nº 1.846/TO-AgR, Relator o Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, DJe de 19/3/14) - grifei).



    “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. DEMANDA EM QUE SE DISCUTE ANULAÇÃO DE CLÁUSULA CONTRATUAL SOBRE REFINANCIAMENTO DE DÍVIDA DO ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL COM A UNIÃO. COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ARTIGO 102, INCISO I, ALÍNEA F, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988. NÃO OCORRÊNCIA. INEXISTÊNCIA DE CONFLITO FEDERATIVO. CAUSA DE NATUREZA MERAMENTE PATRIMONIAL. AUSÊNCIA DE POTENCIALIDADE OFENSIVA AO PACTO FEDERATIVO. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL NÃO PROVIDO.



    1. Nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, o alcance da regra de competência originária do Supremo Tribunal Federal prevista no art. 102, inciso I, alínea f, da Constituição Federal possui caráter de absoluta excepcionalidade, restringindo-se aos litígios com potencialidade ofensiva ‘apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação’. ACO nº 1.048-QO, Relator o Ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ de 31/10/07. 



    2. Distinção entre ‘conflito entre entes federativos’ e ‘conflito federativo’. A jurisprudência da Corte firmou-se no sentido de que a simples presença da União e de estado federado em polos distintos da ação não é suficiente para instaurar automaticamente a competência originária do Supremo Tribunal Federal inserta no art. 102, inciso I, alínea f, da Constituição Federal de 1988. 



    3. Inexistência de conflito federativo. Demanda versante sobre anulação de cláusulas contratuais em ajuste de refinanciamento de dívida (firmado, no caso, entre o Estado do Mato Grosso do Sul e a União) tem natureza patrimonial, sem potencialidade ofensiva apta a vulnerar os valores que informam o Pacto da Federação. Incompetência do STF para processar e julgar o feito. Precedentes.



    4. Eventual abusividade em ajuste firmado entre entes da Federação, autônomos que são, não configura por si, violação do pacto federativo, podendo a causa judicial com tal objeto ser apreciada pela Justiça comum, sem reserva, portanto, à competência originária inserta no art. 102, I, f, da CF/88.



    5. Agravo regimental não provido.” (ACO nº 659-AgR/DF, Tribunal Pleno, de minha relatoria, DJe de 30/11/15).



    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. PROCESSO CIVIL. EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL. DECISÃO EM TOMADA DE CONTAS ESPECIAL NO ÂMBITO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. NÃO INCIDÊNCIA DO DISPOSTO PELO ARTIGO 102, I, f, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. O MERO CONFLITO PATRIMONIAL ENTRE ENTES FEDERATIVOS NÃO É CAUSA BASTANTE A JUSTIFICAR A COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DESTA CORTE. PRECEDENTES. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A competência constitucional originária do Supremo Tribunal Federal para a ação prevista no art. 102, I, f, da Constituição Federal demanda a existência de situação de conflito capaz de abalar o pacto federativo. Precedentes: ACO 1.364, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, DJe de 6/8/2010; ACO 1.140, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 26/5/2010; ACO 1.295-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Pleno, DJe de 2/12/2010; ACO 1.480 QO, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 20/08/2010; Rcl 3.152, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 13/03/2009; RE 512.468 AgR, Rel. Min. Eros Grau, DJe de 06/06/2008. 2. In casu, verifica-se que o objeto do pedido revela interesse eminentemente patrimonial, dissociado de qualquer questão capaz de por em risco o princípio federativo, não se justificando a competência originária do STF. 3. O regime de direito estrito da competência originária do Supremo Tribunal Federal não autoriza a execução, em sede originária, no âmbito desta Corte, de decisões oriundas de outros órgãos. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.”. (ACO nº 2.430-AgR/DF, Primeira Turma, Relator o Min. Luiz Fux, DJe de 2/6/15 - grifei). 



    “CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. DECISÃO DO TCU. RECONHECIMENTO DE DESVIO DE FINALIDADE NO CUMPRIMENTO DE CONVÊNIO. CONFLITO ENVOLVENDO ENTES FEDERADOS. CONTROVÉRSIA DE NATUREZA MERAMENTE PATRIMONIAL. INEXISTÊNCIA DE CONFLITO FEDERATIVO. PRECEDENTES. INCOMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. REMESSA DOS AUTOS À JUSTIÇA FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO” (ACO nº 1.785/DF-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 17/5/18 - grifou-se).



    “Segundo agravo regimental na ação cível originária. Incompetência do Supremo Tribunal Federal para apreciar, originariamente, supostas irregularidades e nulidades ocorridas na tramitação do processo de tomada de contas especial. Conhecimento parcial da demanda. Procedimento instaurado e finalizado perante o TCU. Improcedência do pedido. Agravo regimental não provido. 1. Inexistência de conflito federativo, pois a parte do pedido que versa sobre supostas irregularidades ocorridas na tramitação do processo de tomada de contas especial, o qual culminou em condenação do estado a ressarcir o erário, tem natureza patrimonial, sem potencialidade ofensiva apta a vulnerar os valores que informam o pacto da Federação. Incompetência do STF para processar e julgar o feito nessa parte. Precedentes. 2. No tocante à parte em que se conheceu da ação, o Plenário do Supremo Tribunal Federal possui o entendimento de que viola o postulado constitucional do devido processo legal a inscrição do ente federativo no cadastro de inadimplentes sem a garantia do contraditório e da ampla defesa. (...) 4. Agravo regimental não provido, com ordem de remessa dos autos ao juízo federal de primeiro grau competente para a apreciação da parte da ação de que não se conheceu.” (ACO nº 3.170-AgR-Segundo, Plenário, de minha relatoria, DJe 12/2/21 - grifei).



    Tendo em vista, in casu, a ausência de conflito federativo a justificar a incidência do art. 102, I, “f”, da CF, reconheço a incompetência do Supremo Tribunal Federal para a apreciação da causa.



    Pelo exposto, com fulcro no art. 21, §1º, do RISTF e na esteira dos precedentes desta Corte, não conheço da presente ação. 



    Por conseguinte, determino o retorno dos autos à Justiça Federal - Seção Judiciária do Distrito Federal, para regular processamento e julgamento. 



    Publique-se.



    Brasília, 28 de agosto de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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