Tribunal: STF
Processo: Rcl 78829
Classe: Rcl
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-06-18
Data de publicação: 2025-06-18

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de reclamação, com pedido liminar, proposta pelo Município de São José dos Campos/SP contra acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo – TJSP no Processo 1025753-20.2024.8.26.0577, para garantir a observância das teses fixadas pelo Supremo Tribunal Federal nos julgamentos da Ação Declaratória de Constitucionalidade – ADC 16/DF e do Recurso Extraordinário – RE 760.931 RG/DF – Tema 246 da Sistemática da Repercussão Geral.



    O reclamante aduz, em síntese, que se trata:



    de demanda objetivando a condenação solidária ou subsidiária em desfavor do Município reclamante ao pagamento da quantia de R$ 10.860,89, devidamente atualizado, em razão de serviços de plantão médico prestados na UPA do Alto da Ponte, no mês de outubro de 2023, sem a devida contraprestação financeira (doc. 1, p. 2). 



    Afirma que:



    Não obstante os argumentos trazidos pelo Município reclamante e a farta documentação da fiscalização realizada, a r. sentença julgou procedente em parte o pedido formulado e condenou subsidiariamente o Município de São José dos Campos. 



    Informado, o Município apresentou Recurso Inominado ao Colégio Recursal que manteve, indevidamente, a responsabilização subsidiária do ente público [...] (doc. 1, p. 2). 



    Assim, defende que:



    Em que pese o entendimento exarado pela Turma Recursal da Fazenda Pública do Tribunal de Justiça de São Paulo, a referida decisão merece reforma, uma vez que o v. acórdão ora guerreado afronta diretamente a tese previamente estabelecida no âmbito do RECURSO EXTRAORDINÁRIO nº 760.931. 



    No caso dos autos, com a devida vênia, o órgão reclamado, ao responsabilizar o Município por presunção culpa, sob o fundamento de que a fiscalização das obrigações contratuais e legais da prestadora de serviço foi insuficiente e com fundamento na inversão do ônus da prova, incorreu na figura da responsabilização automática de ente público sem caracterização de culpa, uma vez que não houve a comprovação real de um comportamento negligente da entidade pública em relação ao contrato de gestão e, consequentemente, aos terceirizados. 



    Em outros termos, a imputação de responsabilidade subsidiária à Administração Pública, como se deu no presente caso, com base em simples presunções de natureza processual representa burla à vedação de transferência de responsabilidade automática aos entes públicos. 



    Ora, a fiscalização não tem o poder de impedir irregularidades, ela serve para detectá-las, o que ocorreu no presente caso. 



    O Ente Público não tem superpoderes para impedir irregularidades perpetrada por terceiros, mas tem o papel de fiscalizar e punir, o que exatamente ocorreu no presente caso.



     Como se observa, o v. acórdão reclamado – de forma genérica, automática e objetiva – reconheceu a responsabilidade subsidiária da Administração Pública pelo mero inadimplemento das obrigações trabalhistas da empresa contratada, pois exige do Município reclamante mais do que de fato tem o dever/poder de realizar (doc. 1, pp. 4-5).



    Ao final, aponta o preenchimento dos requisitos necessários para o provimento do pedido liminar e requer, no mérito:  



    [...] seja esta julgada totalmente procedente para cassar a decisão proferida nos autos do processo nº 1025753-20.2024.8.26.0577, porque em desacordo com o Tema 246 (RE nº. 760.931) e o Tema 1.118 (RE nº 1.298.647), desse E. STF, procedendo essa Corte, pela Turma competente, o julgamento do pedido, afastando-se a responsabilidade subsidiária indevidamente fixada pela Turma Recursal do Juizado Especial da Fazenda Pública do Tribunal de Justiça de São Paulo por presunção de culpa (doc. 1, p. 13).  



    É o relatório. Decido.  



    Preliminarmente, observo que a ação está apta a ser julgada; por isso, deixo de requisitar as informações e de enviar o feito à Procuradoria-Geral da República (arts. 52, parágrafo único, e 161, parágrafo único, ambos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal – RISTF).



    A demanda é procedente, pois a decisão impugnada afronta precedentes vinculantes  do Supremo Tribunal Federal, como será explicitado. 



    O reclamante sustenta que o ato impugnado descumpriu o entendimento firmado por esta Suprema Corte ao julgar a ADC 16/DF e o RE 760.931 RG/DF – Tema 246 da Repercussão Geral.



    Por ocasião do julgamento da ADC 16/DF, da relatoria do Ministro Cezar Peluso, esta Suprema Corte, ao declarar a constitucionalidade do art. 71 da Lei n. 8.666/1993, assentou que a mera inadimplência do contratado não transfere à Administração Pública a responsabilidade pelo pagamento dos encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e comerciais resultantes da execução do contrato.  



    Observo, no entanto, que o Supremo Tribunal Federal reconheceu também que eventual omissão da Administração Pública no dever de fiscalizar as obrigações do contratado poderia gerar a responsabilidade acima referida, caso efetivamente demonstrada a culpa do ente público. 



    Esta Suprema Corte, ao  concluir o julgamento do Tema 246 RG (RE 760.931 RG/DF), em 26/4/2017, confirmou o entendimento firmado na ADC 16/DF e fixou a seguinte tese:  



    O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93.  



    A tese adotada pelo Supremo Tribunal Federal, a partir dos julgamentos mencionados, é a de que o art. 71, § 1°, da Lei n. 8.666/1993 não autoriza a responsabilização subsidiária automática da Administração Pública, isto é, pelo mero inadimplemento dos direitos laborais pela empresa contratada.



    Entretanto, quando do julgamento dos embargos declaratórios opostos contra o acórdão do RE 760.931 RG/DF, esta Suprema Corte elucidou que a Justiça Trabalhista, ao analisar a controvérsia, pode reconhecer a responsabilidade subsidiária da Administração, uma vez confirmada a conduta culposa do ente público. Destaca-se da ementa do referido julgamento o seguinte trecho:  



    [...] a responsabilização subsidiária do poder público não é automática, dependendo de comprovação de culpa in eligendo ou culpa in vigilando, o que decorre da inarredável obrigação da administração pública de fiscalizar os contratos administrativos firmados sob os efeitos da estrita legalidade. 



    Não é nova a divergência entre a interpretação e a aplicação dos padrões decisórios estabelecidos por esta Suprema Corte ao julgar os paradigmas indicados nesta demanda.



    Com efeito, em 27/2/2014, o Plenário do STF iniciou o julgamento da Reclamação 15.052 AgR/RO, concluído no ano de 2020. A votação foi dividida, ficando vencidos o Relator, Ministro Dias Toffoli, acompanhado dos Ministros Joaquim Barbosa, Ricardo Lewandowski e Rosa Weber. Os Ministros Alexandre de Moraes e Edson Fachin não votaram porque sucederam, respectivamente, os Ministros Teori Zavascki e Joaquim Barbosa.



    A corrente vencedora, capitaneada pelo Ministro Marco Aurélio, deu provimento ao agravo do Estado de Rondônia em acórdão com a seguinte ementa: 



    AGRAVO – RECLAMAÇÃO – AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE Nº 16/DF – VERBETE VINCULANTE Nº 10 DA SÚMULA – ARTIGO 71, § 1º, DA LEI Nº 8.666/1993. A Justiça do Trabalho acabou por generalizar a responsabilidade subsidiária da Administração Pública na tomada de serviços terceirizados, inobservando o disposto no pronunciamento do Tribunal na ação declaratória de constitucionalidade nº 16, quando placitado o artigo 71, § 1º, da Lei nº 8.666/1990, no que exclui a citada responsabilidade (grifei).  



    O entendimento predominante, subscrito pela Ministra Cármen Lúcia, bem como pelos Ministros Luís Roberto Barroso e Luiz Fux, foi firmado com base na premissa de que a Justiça do Trabalho, em repetidas decisões, estaria se valendo de fundamentos meramente retóricos para evitar a aplicação do precedente firmado pelo Supremo Tribunal Federal, o que, na prática, leva a um aniquilamento de seus efeitos. Em um esclarecimento prévio ao seu voto, o Ministro Luís Roberto Barroso registrou que: 



    [...] se é uma questão de fato que o Ministro Toffoli [relator] verificou que, neste caso concreto, não houve burla à decisão, eu estou de acordo com Sua Excelência.



    Se, no entanto, como diz o Ministro Marco Aurélio, está havendo um padrão repetido de burla do precedente, aí, estou de acordo com a posição de Sua Excelência.  



    O julgamento pelo Plenário da Reclamação 15.052 AgR/RO, portanto, é emblemático, porque corporificou o entendimento majoritário do Supremo Tribunal Federal de que, para conferir eficácia às suas decisões, deve adotar uma interpretação mais rigorosa ou até mesmo restritiva das teses firmadas sob a ADC 16/DF e o Tema 246 da Repercussão Geral.  



    Quando a fundamentação é genérica, sem a apresentação de elementos concretos, entende-se majoritariamente que não fica configurada a responsabilidade subsidiária da Administração.



    Em julgamento de outubro de 2020, a Primeira Turma do Supremo Tribunal Federal, por maioria, consignou que não é possível a inversão do ônus da prova em favor do empregado, a ensejar a responsabilização do ente público. Na mesma oportunidade, assentou que o comportamento negligente por parte da Administração Pública não pode ser presumido:



    CONSTITUCIONAL, TRABALHISTA E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. VIOLAÇÃO AO QUE DECIDIDO NA ADC 16 E NO RE 760.931 TEMA 246-RG. DECISÃO IMPUGNADA QUE ATRIBUIU RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA À RECLAMANTE SEM A DEMONSTRAÇÃO DE COMPORTAMENTO SISTEMATICAMENTE NEGLIGENTE OU DE NEXO DE CAUSALIDADE ENTRE A CONDUTA DO PODER PÚBLICO E O DANO SOFRIDO PELO TRABALHADOR. SUPERADA A AUSÊNCIA DE TRANSCENDÊNCIA DO RECURSO DE REVISTA (ART. 896-A DA CLT) POR ABSOLUTA INCOMPATIBILIDADE COM AS DECISÕES DESTA CORTE SOBRE A TEMÁTICA. RECURSO PROVIDO PARA AFASTAR A RESPONSABILIDADE DA RECORRENTE. 1. O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL reconheceu a Repercussão Geral sobre a questão de responsabilidade subsidiária da administração pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviço na ADC 16 e no RE 760.931 Tema 246-RG. Mostra-se incompatível com tais precedentes, portanto, o reconhecimento, pelo TST, da ausência de transcendência da matéria, motivo pelo qual supero a questão para analisar a questão de fundo. 2. Por ocasião do julgamento do RE 760.931, sob a sistemática da Repercussão Geral, o Plenário desta SUPREMA CORTE afirmou que inexiste responsabilidade do Estado por débitos trabalhistas de terceiros, alavancada pela premissa da inversão do ônus da prova em favor do trabalhador. 3. No caso sob exame, não houve a comprovação real de um comportamento sistematicamente negligente da agravante, tampouco há prova do nexo de causalidade entre a conduta comissiva ou omissiva do Poder Público e o dano sofrido pelo trabalhador, a revelar presunção de responsabilidade da reclamante, conclusão não admitida por esta CORTE quando do julgamento da ADC 16. 4.Recurso de agravo ao qual se dá provimento, afastando, desde já, a responsabilidade da parte recorrente (Rcl 40.652 AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Rel. p/ acórdão Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 5/11/2020).



    A Segunda Turma desta Corte Suprema, também por maioria, assentou, em acórdão da relatoria do Ministro Gilmar Mendes:



    Agravo regimental em reclamação. 2. Direito do Trabalho. 3. Terceirização. Responsabilidade subsidiária da Administração Pública. 4. Violação ao decidido na ADC 16 e ao teor da Súmula Vinculante 10. 5. Impossibilidade de responsabilização automática da Administração Pública pelo inadimplemento das obrigações trabalhistas. Necessidade de comprovação inequívoca do seu comportamento reiteradamente negligente. 6. Agravo regimental provido para julgar procedente a reclamação e cassar o acórdão reclamado, no ponto em que reconheceu a responsabilidade subsidiária do reclamante pelo adimplemento da condenação sem a comprovação de culpa, determinando que outro seja proferido, nos termos da jurisprudência desta Corte (Rcl 50.298 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Rel. p/ acórdão Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 9/12/2022 – grifei).



    Ressalto que, em 13/2/2025, por maioria, o Plenário do Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento sobre a impossibilidade de inversão do ônus da prova em favor do empregado terceirizado nos seguintes termos:



    1. Não há responsabilidade subsidiária da Administração Pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviços contratada, se amparada exclusivamente na premissa da inversão do ônus da prova, remanescendo imprescindível a comprovação, pela parte autora, da efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano por ele invocado e a conduta comissiva ou omissiva do poder público. 2. Haverá comportamento negligente quando a Administração Pública permanecer inerte após o recebimento de notificação formal de que a empresa contratada está descumprindo suas obrigações trabalhistas, enviada pelo trabalhador, sindicato, Ministério do Trabalho, Ministério Público, Defensoria Pública ou outro meio idôneo. 3. Constitui responsabilidade da Administração Pública garantir as condições de segurança, higiene e salubridade dos trabalhadores, quando o trabalho for realizado em suas dependências ou local previamente convencionado em contrato, nos termos do art. 5º-A, § 3º, da Lei nº 6.019/1974. 4. Nos contratos de terceirização, a Administração Pública deverá: (i) exigir da contratada a comprovação de capital social integralizado compatível com o número de empregados, na forma do art. 4º-B da Lei nº 6.019/1974; e (ii) adotar medidas para assegurar o cumprimento das obrigações trabalhistas pela contratada, na forma do art. 121, § 3º, da Lei nº 14.133/2021, tais como condicionar o pagamento à comprovação de quitação das obrigações trabalhistas do mês anterior.



    Nesse ponto, observo que, apesar de o precedente vinculante do Tema 1.118 RG ter sido editado recentemente e exigir o esgotamento de instâncias ordinárias, a impossibilidade de inversão do ônus da prova em favor do empregado já era entendimento majoritário em ambas as Turmas do Supremo Tribunal Federal na análise de reclamações propostas por afirmado descumprimento do precedente vinculante fixado na ADC 16/DF.



    No caso concreto, porém, observo que o TJSP adotou entendimento dissonante das citadas decisões vinculantes proferidas pelo Supremo Tribunal Federal. Transcrevo a ementa do acórdão reclamado:



    RECURSO INOMINADO - Cobrança- Prestação de Serviços Médicos em UPA do Município de São José dos Campos - Exame das circunstâncias do caso concreto - Município réu que realizou contrato com organização social (corréu) responsável pela gestão da UPA, que contratou empresa (corré), que, por sua vez, manteve relação jurídica com a médica autora para prestar os serviços médicos naquela UPA - Responsabilidade direta da última empresa nessa relação (ré CDC) e, no mais, responsabilidade subsidiária dos demais corréus (INCS e o Município), corretamente analisada na sentença, que é mantida por seus próprios e jurídicos fundamentos - DESERÇÃO do Recurso da corré CDC Centro de Diagnóstico de Cabreúva Ltda., já reconhecida em Primeira Instância. DESPROVIMENTO dos Recursos do Município de São José dos Campos e INCS – Instituto Nacional de Ciências da Saúde (doc. 7, p. 2 – grifei).



    Extraio do voto condutor do acórdão impugnado:



    [...] Consta nos autos que o Município de São José dos Campos celebrou contrato de gestão com o Instituto Nacional de Ciências da Saúde (INCS), qualificado com Organização Social de Saúde (OSS), para operacionalização das atividades em unidades de saúde. 



    E, por sua vez, o réu INCS contratou o Centro de Diagnóstico Cabreúva (CDC). 



    Infere-se dos documentos juntados aos autos que a autora é médica e foi contratada por meio da corré CDC para prestar serviços na UPA's e UBS's naquele Município.



    [...] Ante a relação jurídica entre o Município e o INCS, embora se verifique a efetiva responsabilidade do INCS, como bem examinado na r. Sentença, subsiste a responsabilidade subsidiária, ressalte-se, e não solidária, do ente municipal perante a autora, que, ao final, prestou serviços públicos na área de Medicina para os munícipes de São José dos Campos. 



    Incumbia, ademais, ao Município corréu a devida fiscalização das obrigações assumidas pelo INCS no contrato firmado entre essas partes, no que se inclui, também, o devido pagamento dos médicos que estavam prestando esse serviço público aos munícipes.



    A falha na fiscalização restou, em tese, demonstrada considerando que a corré CDC não realizou o pagamento dos plantões aos médicos que se associaram para prestação do trabalho. 



    A mesma conclusão se impõe quanto ao INCS, uma vez que foi o responsável pela contratação do CDC por meio do qual houve a prestação dos serviços da autora ao Município, conforme ajuste entre este e a INCS. 



    Ademais, o Tema 725 do Supremo Tribunal Federal trata da responsabilidade subsidiária da contratante que terceiriza a execução do trabalho pela qual foi contratada. 



    O precedente analisa a relação entre a tomadora dos serviços terceirizados e a pessoa jurídica que efetivamente realizou do serviço, e não entre essa e o trabalhador, no caso, quem, ao final, prestou efetivamente o serviço objeto do contrato originário.



    Daí por que, diante de todas essas circunstâncias, os fundamentos relativos à interpretação trazida pela parte recorrente (INCS) sobre o Tema 725 do Egrégio Supremo Tribunal Federal não levam a conclusão diversa. 



    O inadimplemento contratual deve ser reparado, o que foi corretamente examinado na decisão recorrida, de forma direta pela ré CDC e, de outro lado, de forma subsidiária, pelos demais réus. 



    Daí por que, à vista de todo o exposto, respeitado o entendimento trazido nas razões recursais, a r. sentença deve ser mantida por seus próprios fundamentos (art. 46 da Lei 9.099/95). 



    Deve, pois, ser negado provimento a ambos os recursos (doc. 7, pp. 3-5 – grifei).



    Observo que, no caso, a Justiça Trabalhista responsabilizou subsidiariamente o reclamante, presumindo a culpa diante da falha na fiscalização da execução do contrato de trabalho firmado.



    Entretanto, em casos como o presente, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal pacificou o entendimento de que há necessidade da efetiva comprovação da culpa do ente público. Nessa linha, cito os seguintes julgados:



    AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECLAMAÇÃO. ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO ENTE PÚBLICO. TRANSCEDÊNCIA. CULPA IN VIGILANDO. PRESUNÇÃO. ADC 16/DF E RE 760.931/DF (TEMA 246 DA REPERCUSSÃO GERAL). DESRESPEITO ÀS DECISÕES DESTA CORTE. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – No caso em análise, a responsabilização do ente público foi realizada de maneira presumida, razão pela qual houve desrespeito ao que julgado por esta Corte no Tema 246 da Sistemática da Repercussão Geral e na ADC 16/DF. II - Agravo regimental a que se nega provimento (Rcl 47.845 ED-AgR/SP, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 14/2/2021).



    DIREITO DO TRABALHO E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO POR DÍVIDAS TRABALHISTAS EM CASO DE TERCEIRIZAÇÃO. 1. O Supremo Tribunal Federal firmou, no julgamento do RE 760.931, redator para acórdão o Ministro Luiz Fux, a seguinte tese: ‘O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93’ (Tema 246 da repercussão geral). 2. Nesse contexto, a responsabilização do ente público depende da demonstração de que ele possuía conhecimento da situação de ilegalidade e que, apesar disso, deixou de adotar as medidas necessárias para combatê-la. Na mesma linha, as Rcls 36.958-AgR e 40.652-AgR, Primeira Turma. 3. A responsabilidade subsidiária do ente público ora agravado encontra-se amparada exclusivamente na (i) na ausência de comprovação, pela Administração, da fiscalização e (ii) na presunção de ineficiência da fiscalização pelo fato de ter havido o inadimplemento de obrigações trabalhistas. Deste modo, foi violada a tese jurídica firmada na ADC 16, Rel. Min. Cezar Peluso, à luz da interpretação que lhe foi dada no RE 760.931, Redator p/o acórdão o Ministro Luiz Fux. 4. Agravo interno a que se nega provimento (Rcl 48.371 AgR/ES, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 22/2/2022).  



    No mesmo sentido: Rcl 62.810/PE, DJe 25/10/2023; Rcl 63.046/MG, DJe 27/10/2023; Rcl 62.886/SP, DJe 27/10/2023; Rcl 63.295/RS, DJe 31/10/2023; Rcl 63.026/SP, DJe 3/11/2023; Rcl 64.837/RS, DJe 2/2/2024, todas da minha relatoria.



    Assim, reconheço a existência de afronta à autoridade das decisões proferidas na ADC 16/DF e no Tema 246 RG, em virtude de o juízo trabalhista ter atribuído a culpa in vigilando ao reclamante, sem a efetiva demonstração da responsabilidade do ente público. 



    Ante o exposto, com fundamento no art. 992 do CPC e no art. 161, parágrafo único, do RISTF, julgo procedente o pedido para cassar a decisão impugnada e afastar a responsabilidade do ente público, em observância às decisões prolatadas na ADC 16/DF e no RE 760.931 RG/DF – Tema 246 RG.



    Sem condenação em honorários, pois não houve angularização processual.



    Atribua-se a esta decisão força de ofício.



    Intime-se. Comunique-se com urgência.



    Publique-se.



    Brasília, 18 de junho de 2025.



Ministro Cristiano Zanin



Relator