Tribunal: STF
Processo: RE 1538392
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-19
Data de publicação: 2025-03-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (Doc. 3).



    Na origem, o PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SALTO ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade em face dos arts. 3º e 7º Lei Municipal 4.069/2023, que “dispõe sobre a instalação e utilização de equipamentos de som nas portas das lojas de comércios do Município da Estância Turística de Salto”. 



    Alega que a legislação, de origem parlamentar, em seus arts. 3º e 7º, invade a competência exclusiva do Poder Executivo e interfere na gestão administrativa do Município, violando os princípios da reserva da administração e da separação dos poderes, em ofensa aos art. 5º, §1º, 47, II, XIV e XIX, e 144 da Constituição Paulista.



    Defende, por fim, a inconstitucionalidade por arrastamento da integralidade da Lei Municipal 4.069/2023, “em virtude da relação de dependência existente entre os comandos normativos e as normas de mera disciplinariedade, que ficam vazias e inócuas” (Doc. 1, fl. 6).



    O Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo julgou parcialmente procedente a Ação Direta, para declarar a inconstitucionalidade apenas do art. 7º da Lei 4.069/2023 do Município de Salto. Eis a ementa do julgado (Doc. 3, fl. 7): 



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - Lei Municipal que dispõe sobre a instalação e utilização de equipamentos de som nas portas das lojas de comércios - Competência legislativa concorrente para a tutela do direito à saúde dos munícipes e do meio ambiente urbano - Controle dos níveis de ruídos emitidos por equipamentos de som que constitui atividade inerente ao exercício do poder de polícia administrativa e integra a atividade fiscalizatória do ente municipal, a quem cabe verificar o cumprimento das normas ambientais e posturas municipais - Ausência de interferência sobre matérias de iniciativa privativa do Poder Executivo, que envolvam a definição de funções, organização, gastos, funcionamento, estrutura ou planejamento da Administração - Entendimento firmado no julgamento do Tema nº 917 do STF - Vício de iniciativa e ofensa ao princípio da separação de Poderes inexistente - Exceção apenas ao artigo 7º da lei, cuja inconstitucionalidade deve ser reconhecida, pois configura ingerência indevida na atividade administrativa - AÇÃO PARCIALMENTE PROCEDENTE.” 



    No Recurso Extraordinário (Doc. 5), interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO alega que o acórdão recorrido, ao reputar inconstitucional o art. 7º da Lei 4.069/2023, do Município de Salto, viola os arts. 2º; 61, § 1º, II; e 84, II e VI, da Constituição da República, bem como a tese fixada no Tema 917/STF.



    Isto porque, “não agride a separação de poderes lei de iniciativa parlamentar que institua política pública de combate à poluição sonora, inclusive com imposição de dever de publicidade institucional quanto às posturas administrativas estabelecidas pela lei” (Doc. 5, fl. 3).



    Destaca que, em conformidade com o Tema 917, “a criação de obrigações ao Poder Executivo não insere a matéria no domínio da reserva de iniciativa legislativa do Chefe do Poder Executivo ou na reserva da Administração” (Doc. 5, fl. 10). 



    Sustenta que o art. 7º da lei municipal trata “de obrigação de publicidade e transparência no âmbito de norma de polícia administrativa que visa ao combate da poluição sonora”, de modo que a “conclusão do julgado não se coaduna com as regras constitucionais atinentes ao princípio da separação de poderes.” (Doc. 5, fl. 8).



    Ao final, requer o provimento do recurso para reformar o acórdão do Tribunal de origem, “afastando-se a inconstitucionalidade do parágrafo único do art. 7º da Lei n. 4.069, de 03 de outubro de 2023, do Município de Salto.” (Doc. 5, fl. 15).



    O Tribunal de origem admitiu o RE e determinou a remessa dos autos a esta CORTE (Doc. 7).



    É o relatório. Decido.



    Cuida-se de matéria eminentemente constitucional e devidamente prequestionada nas instâncias de origem. Preenchidos todos os requisitos de admissibilidade recursal, passo à análise do mérito do Recurso Extraordinário. 



    Quanto à Lei n. 4.069, de 03 de outubro de 2023, do Município de Salto/SP, possui o seguinte teor:



    “LEI Nº 4.069, DE 04 DE SETEMBRO DE 2023.



    "Dispõe sobre a instalação e utilização de equipamentos de som nas portas das lojas de comércios do Município da Estância Turística de Salto e da outras providências."



    Art. 1º Esta Lei dispõe sobre a utilização de equipamentos de som, utilizando-se de locuções em pontos de vendas e animação em lojas do comércio em geral no Município da Estância Turística de Salto em razão de comunicação publicitária com clientes potenciais, em vias públicas, próximas ou na parte interna do estabelecimento comercial, por intermédio da voz, com ou sem a utilização de equipamentos de amplificação sonora.



    Art. 2º A emissão de sons e ruídos em razão da utilização de equipamentos nas portas de lojas do comércio varejista, a fim de atrair clientela e sem perturbação no livre comércio, obedecerá aos padrões, critérios e diretrizes estabelecidas nesta Lei.



    Art. 3º A medição dos níveis de intensidade de sons ou ruídos deverá ser realizada pela fiscalização municipal, cujo o limite de decibéis deverá ser medido por equipamentos e procedimentos, respeitando as determinações dos níveis aceitáveis conforme previsto na NBR 10.151 - Avaliação do Ruído em Áreas Habitadas.



    Parágrafo único. A medição deverá ser pública, registrada à vista do autuado e presenciada por testemunhas, nos termos do Anexo I.



    Art. 4º Fica proibido o uso de equipamentos sonoros nas portas de lojas em proximidades de templos religiosos, hospitais, prontos-socorros, escolas, clínicas médicas e veterinárias, funerárias e cemitérios.



    Art. 5º Fica determinada a obrigatoriedade de prévia autorização do Poder Executivo para o exercício de atividades sonoras com a finalidade de publicidade comercial.



    Art. 6º A pessoa física ou jurídica que infringir qualquer dispositivo nesta Lei estará sujeito a:



    I - obrigação de fazer cessar imediatamente a utilização dos equipamentos sonoros;



    II - advertência por escrito, na qual deverá ser estabelecido prazo para a regularização dentro do prazo máximo de 10 (dez) dias úteis;



    III - em caso de descumprimento, multa de 50 (cinquenta) vezes o valor nominal da Unidade Fiscal do Estado de São Paulo (UFESP) vigente.



    § 1º O autuado poderá exercer o contraditório e ampla defesa através de recurso administrativo ao órgão fiscalizador dentro do prazo de 10 (dez) dias úteis, contados da data de lavratura do auto de infração.



    § 2º No caso de imposição de multa, o recurso será analisado sem o pagamento da penalidade e sem qualquer ônus, devendo a imposição fiscal ser exigível após decisão definitiva.



    Art. 7º O Poder Executivo fará publicidade institucional quanto às posturas administrativas estabelecidas por esta Lei, bem como fará afixar em locais que entender convenientes placas de advertência.



    Art. 8º Revoga-se a Lei Municipal nº 2.133, de 23 de dezembro de 1998 e legislações correlatas.



    Art. 9º O Poder Executivo regulamentará esta Lei no que couber, correndo eventuais despesas em dotação orçamentária própria.



    Art. 10. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.”



    Ao declarar a inconstitucionalidade do art. 7º da referida lei municipal o Tribunal de origem apresentou as seguintes razões (Doc. 3, fls. 17-20): 



    “II -- Nada obstante o acima exposto, não há como se furtar à análise do disposto no artigo 7°, que determina que o Poder Executivo faça publicidade institucional a respeito das posturas adotadas na lei e providencie a colocação de cartazes e placas de advertência em locais que entender convenientes. 



    No tocante a este artigo, verifica-se intervenção em atos de gestão, já que o Legislativo pretende criar uma política pública de informação e definir a maneira como a Administração deverá lidar com o cumprimento das posturas ali estabelecidas. 



    Assim fazendo, o Poder Legislativo extrapola sua atribuição constitucional eminentemente normativa e interfere indevidamente na organização e execução da política pública de saúde e das atividades dos órgãos da Administração, que é de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo. 



    A imposição de obrigações à administração pela via legislativa implica invasão de atribuição do poder executivo e fere o princípio da separação dos poderes e o domínio da reserva da Administração, a quem cabe definir os critérios de conveniência e oportunidade para gerir os órgãos do Estado. 



    Não se olvida do entendimento jurisprudencial a respeito da ausência de violação ao princípio da separação dos poderes na hipótese de imposição de obrigação de afixação de placas educativas, envolvendo alertas a respeito dos perigos da automedicação ou, ainda, informações sobre os meios de acesso ao conselho tutelar ou ao disque direitos humanos e disque denúncia. 



    No entanto, tais precedentes dizem respeito a medidas que visam instrumentalizar direitos fundamentais e sociais, cuja competência legislativa é concorrente entre todos os entes da federação. 



    No caso, a norma impugnada, ainda que tenha por pressuposto o controle da poluição sonora e a garantia da qualidade ambiental, trata especificamente da atividade fiscalizatória municipal a respeito do cumprimento das posturas relacionadas à emissão de ruídos, cuja verificação se dá por meio de equipamentos e com base em critérios técnicos que somente podem ser aferidos por meio de adequada fiscalização. 



    Ademais, a divulgação de informações relevantes ao exercício dos direitos e garantias fundamentais tem efeito imediato na instrumentalização de direitos sociais e individuais, situação um tanto distinta da norma impugnada, que trata da divulgação de posturas administrativas a respeito dos níveis de ruído admitidos nos espaços públicos. 



    Nesse sentido, soa despropositada a previsão do artigo 7º, para que o Executivo faça “publicidade institucional quanto às posturas administrativas estabelecidas por esta Lei”, e promova a colocação de “placas de advertência” em locais que entender convenientes. 



    Mesmo porque, o controle do cumprimento de tais posturas somente poderá se dar diretamente por meio da atividade fiscalizatória, o que faz parecer ainda mais inócua a disposição do artigo 7º. 



    Ainda que o direito à informação e à publicidade institucional deva ser assegurado aos administrados, a questão aqui envolve atividade fiscalizatória a ser realizada por agentes municipais, não se vislumbrando justificativa plausível para prever a publicização da norma de caráter técnico ou colocação de placas de advertência, ainda mais quando a publicidade se limita a uma única postura municipal, deixando de fora todas as demais posturas que também deverão ser objeto do exercício do poder de polícia administrativa.”



    Quanto ao artigo 61, parágrafo 1º, I e II, e suas alíneas, da Constituição Federal – que trata de matérias cuja iniciativa é privativa do Chefe do Poder Executivo –, possui o seguinte teor:



    “Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.



    § 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:



    I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;



    II - disponham sobre:



    a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;



    b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;



    c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;



    d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;



    e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI;



    f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva.”



    Sobre o tema, esta SUPREMA CORTE tem entendimento sedimentado no sentido de que o rol constante da referida norma constitucional é taxativo, por restringir a competência do Poder Legislativo. 



    No caso concreto, não há falar em violação ao princípio da separação dos poderes, pois não tratou sobre organização e funcionamento da Administração Pública.



    Nesse sentido, vejam-se precedentes desta CORTE, na parte que interessa:



    “3. A iniciativa parlamentar e suas limitações estão previstas em numerus clausus no artigo 61, § 1º, da Constituição Federal (ADI 3.394, rel. min. Eros Grau, Plenário, DJe de 15/8/2008). […] 7. A lei sub examine não padece de vício de iniciativa, porquanto não criou cargos nem dispôs sobre servidores públicos, organização ou funcionamento dos Conselhos Regionais de Corretores de Imóveis. (ADI 4.174/DF, Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, DJe de 17/10/2019)



    “EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS 1º, 2º E 3º DA LEI N. 50, DE 25 DE MAIO DE 2.004, DO ESTADO DO AMAZONAS. TESTE DE MATERNIDADE E PATERNIDADE. REALIZAÇÃO GRATUITA. EFETIVAÇÃO DO DIREITO À ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE CRIA DESPESA PARA O ESTADO-MEMBRO. ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL NÃO ACOLHIDA. CONCESSÃO DEFINITIVA DO BENEFÍCIO DA ASSISTÊNCIA JUDICÁRIA GRATUITA. QUESTÃO DE ÍNDOLE PROCESSUAL. INCONSTITUCIONALIDADE DO INCISO I DO ARTIGO 2º. SUCUMBÊNCIA NA AÇÃO INVESTIGATÓRIA. PERDA DO BENEFÍCIO DA ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA GRATUITA. INCONSTITUCIONALIDADE DO INCISO III DO ARTIGO 2º. FIXAÇÃO DE PRAZO PARA CUMPRIMENTO DA DECISÃO JUDICIAL QUE DETERMINAR O RESSARCIMENTO DAS DESPESAS REALIZADAS PELO ESTADO-MEMBRO. INCONSTITUCIONALIDADE DO INCISO IV DO ARTIGO 2º. AFRONTA AO DISPOSTO NO ARTIGO 61, § 1º, INCISO II, ALÍNEA "E", E NO ARTIGO 5º, INCISO LXXIV, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. 1. Ao contrário do afirmado pelo requerente, a lei atacada não cria ou estrutura qualquer órgão da Administração Pública local. Não procede a alegação de que qualquer projeto de lei que crie despesa só poderá ser proposto pelo Chefe do Executivo. As hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão previstas, em numerus clausus, no artigo 61 da Constituição do Brasil --- matérias relativas ao funcionamento da Administração Pública, notadamente no que se refere a servidores e órgãos do Poder Executivo. Precedentes. (ADI 3.394/AM, Rel. Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, DJe. 24/08/2007)



    A respeito da criação de despesa, esta SUPREMA CORTE, no julgamento do ARE 878.911-RG, de relatoria do ilustre Min. GILMAR MENDES, julgado sob o rito da repercussão geral (Tema 917), em que se contestava a constitucionalidade de lei de iniciativa da Câmara de Vereadores que determinou a instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias, fixou a seguinte tese:



    “Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, "a", "c" e "e", da Constituição Federal).”



    Veja-se a ementa do precedente paradigma:



    “Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido”.



    O acórdão recorrido divergiu desse entendimento, devendo, portanto, ser reformado.



    No mesmo sentido, citem-se, ainda, as seguintes decisões monocráticas proferidas no RE 1.227.510/RJ (Rel. Min. LUIZ FUX, DJe de 11/10/2019); e no RE 1.256.172/SP (Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, DJe de 2/3/2020), este último assim ementado: 



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. LEI MUNICIPAL N. 5.479/2019, QUE DISPÕE SOBRE A OBRIGATORIEDADE DE DIVULGAÇÃO DE LISTAGENS DE PACIENTES QUE AGUARDAM CONSULTAS COM MÉDICOS ESPECIALISTAS, EXAMES E CIRURGIAS NA REDE PÚBLICA DE SAÚDE. VÍCIO DE INICIATIVA PARLAMENTAR INEXISTENTE. OBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE. ACÓRDÃO RECORRIDO EM DISSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL: PRECEDENTES. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO.



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, DOU PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO para julgar totalmente improcedente a Ação Direta, declarando a constitucionalidade do art. 7º da Lei 4.069, de 3 de outubro de 2023, do Município de Salto.



    Publique-se. 



    Brasília, 19 de março de 2025.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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