Tribunal: STF
Processo: ARE 1542494
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-04-08
Data de publicação: 2025-04-08

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça da Bahia, ementado nos seguintes termos:



    “Apelação. Improbidade Administrativa. Preliminar de carência da ação rejeitada. Mérito. Ajuizamento da ação contra o ex-Prefeito Municipal de Poá, mediante as seguintes imputações: (i) no ano de 2011: abertura de créditos adicionais em proporção superior ao autorizado na Lei Orçamentária Anual, sem autorização da Câmara Municipal; (ii) não aplicação da totalidade dos recursos do FUNDEB no ensino municipal; (iii) no ano de 2012: gastos em proporção superior ao que lhe permitia o balanço orçamentário, e não quitação dos precatórios. Improbidade não caracterizada. Inexistência de prova de conduta dolosa. Irregularidades e ilegalidades que só adquirem o status definido na Lei 8.429/92 quando a conduta antijurídica é qualificada pela má-fé do administrador. Recurso provido para julgar a ação improcedente”. (eDOC 16 – ID: c7c9210b)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 5º, XXXV, 37, caput, § 4º, 70 a 75, 100, § 5º, e 167, II e III, do texto constitucional. (eDOC 24 – ID: 083314a7)



    Nas razões recursais, sustenta-se que “(...) o dolo exigido para caracterização da improbidade é o dolo genérico, ou seja, o conhecimento do ato irregular e a livre vontade de aderir a ele, a vontade livre e consciente de desatender o contido em dispositivo legal (...)”. (eDOC 24 – ID: 083314a7, p. 29)



    Afirma-se que “sendo patentes as irregularidades apontadas na ação, bem como o dano ao erário e o dolo do agente - ainda que genérico -, não havia razões para a reforma do julgado de primeiro grau”. (eDOC 24 – ID: 083314a7, p. 29)



    É o relatório.



    Decido. 



    Cuidam os autos de ação civil pública proposta na origem pelo Ministério Público em face do ex-Prefeito do Município de Poá/SP, objetivando a responsabilização por improbidade administrativa, considerando a reprovação de contas pelo respectivo Tribunal de Contas. A Corte de origem, com fundamento no acervo probatório constante dos autos, consignou que o caso é de má-gestão orçamentária, por não estar demonstrado o dolo específico apto a caracterizar o ato de improbidade administrativa. Nesses termos, colho trecho do acórdão recorrido:



    “Para justificar o interesse processual, no caso, é suficiente a mera afirmação do autor quanto à prática de atos ilegais e à caracterização de ato de improbidade administrativa, independentemente de aferição sobre a pertinência ou juridicidade, ou não, dos fatos alegados, pois essa questão, na verdade, pertence a mérito, e com ele será examinado. 



    O autor atribui ao réu FRANCISCO PEREIRA DE SOUSA os seguintes atos que estariam tipificados no artigo 10 da Lei nº 8.429, de 02 de junho de 1992: (i) no ano de 2011, abertura de créditos adicionais em proporção superior ao autorizado na Lei Orçamentária Anual, sem autorização da Câmara Municipal; (ii) não aplicação da totalidade dos recursos do FUNDEB no ensino municipal; (ii) no ano de 2012, gastos em proporção superior ao que lhe permitia o balanço orçamentário, e não quitação de precatórios. 



    Em casos dessa natureza, envolvendo hipótese de má gestão fiscal e orçamentária, tenho me posicionamento pela não caracterização de ato de improbidade administrativa, quando não comprovada conduta dolosa do gestor. 



    E no presente caso, não existe prova de fatos concretos que pudessem indicar, ainda que de forma indiciária e superficial, a existência de má-fé, caracterizado por eventual desvio de finalidade, ou mesmo da consciência do exPrefeito a respeito de alguma ilicitude decorrente do ato impugnado. 



    A abertura de créditos adicionais, a realização de gastos acima dos limites permitidos e o inadimplemento de precatórios, ainda que admitidos como verdadeiros, não justificam o reconhecimento da existência de conduta desonesta para caracterizar o ato de improbidade administrativa. O dolo que se exige para esse fim, na verdade, reflete-se na vontade consciente de aderir (ou anuir) à conduta descrita no tipo, produzindo os resultados vedados pela norma jurídica. 



    É o posicionamento que deve prevalecer, mesmo diante dos argumentos contrários do autor, pois, embora o Tribunal de Contas tenha detectado a existência de irregularidades, tal não caracteriza, por si só, hipótese de improbidade administrativa, sobretudo porque, como visto, não existe prova ou sequer indício de que as falhas tivessem decorrido de propósito desonesto do réu. 



    Conforme entendimento doutrinário e jurisprudencial, “o objetivo da Lei de Improbidade é punir o administrador público desonesto, não o inábil. Ou, em outras palavras, para que se enquadre o agente público na Lei de improbidade é necessário que haja o dolo, a culpa e o prejuízo ao ente público, caracterizado pela ação ou omissão do administrador” (Mauro Roberto Gomes de Mattos, “O Limite da Improbidade Administrativa”, Ed. América Jurídica, 2ª ed. pp. 7 e 8).



    (...)



    Trata-se de posicionamento alinhado à orientação do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que “a ilegalidade e a improbidade não são - em absoluto, situações ou conceitos intercambiáveis, não sendo juridicamente aceitável tomar-se uma pela outra (ou vice-versa), eis que cada uma delas tem a sua peculiar conformação estrita: a improbidade é, dest'arte, uma ilegalidade qualificada pelo intuito malsão do agente, atuando sob impulsos eivados de desonestidade, malícia, dolo ou culpa grave” (REsp 1416313 / MT, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, j. 12/12/2013). 



    Vale dizer, a ilegalidade só adquire o status definido na Lei 8.429/92 quando a conduta antijurídica é qualificada pela má-fé do administrador, já que a improbidade administrativa, mais que um ato ilegal, deve traduzir, necessariamente, a falta de boa-fé, a desonestidade, por mais complexa que seja a demonstração desse elemento subjetivo, de forma que “a incidência das sanções previstas na lei carece de um plus, traduzido no evidente propósito de auferir vantagem, causando dano ao erário, pela prática de ato desonesto, dissociado da moralidade e dos deveres de boa administração, lealdade e boa-fé” (REsp. 269.683-SC, Rel. Min. LAURITA VAZ, DJU 03.11.04, p. 168). 



    No caso, diante da gravidade das imputações eventual condenação só poderia decorrer mesmo de um juízo de certeza respaldado por provas significativamente seguras no sentido de que à conduta do agente público (nas falhas de gestão) teria se associado o elemento subjetivo doloso, consistente no propósito (desonesto) de desviar verba pública, comprometer o orçamento, obter vantagem indevida ou causar danos ao erário, por exemplo”. (eDOC 16 - DI: c7c9210b, p. 3-6)



    Assim, verifica-se que a matéria debatida no acórdão recorrido restringe-se ao âmbito infraconstitucional, de modo que a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso.



    Além disso, divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes: 



    “Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO. SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 14.230/2021. AGRAVO REGIMENTAL QUE SE NEGA PROVIMENTO. I. Caso em exame 1. Trata-se de agravo regimental em que a agravante alega que a contratação direta, fora das hipóteses legais, frustrou a competição e a imparcialidade. II. Questão em discussão 2. A questão em discussão consiste em saber se há de fato a condenação por ato de improbidade administrativa, com fundamento no art. 11 da Lei nº 8.429/1992 (ofensa aos princípios da Administração Pública), após as alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021. III. Razões de decidir 3. O agravante não apresentou argumentos suficientes para desconstituir a decisão, limitando-se a tentar rediscutir matéria já decidida em consonância com a jurisprudência pacífica desta Corte. 4. Com a nova redação da Lei nº 14.320/2021, para que seja viável a condenação por improbidade administrativa, é indispensável demonstrar a prática dolosa de uma das condutas especificadas nos incisos do dispositivo mencionado, sendo essencial que essa conduta cause lesão ao bem jurídico tutelado. IV. Dispositivo e tese 5. Agravo regimental que se nega provimento. _________ Dispositivos relevantes citados: Lei nº 14.320/2021, Súmula 279 do STF. Jurisprudência relevante citada: ARE 1344440 AgR, ARE 1374868 AgR”. (ARE 1451810 AgR-segundo, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 19.12.2024)



    “EMENTA: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO INTERNO. FUNDAMENTAÇÃO A RESPEITO DA REPERCUSSÃO GERAL. VIOLAÇÃO À AMPLA DEFESA E AO DIREITO DE AÇÃO. TEMA 660 DA REPERCUSSÃO GERAL. VIOLAÇÃO AO PRINCIPIO DA LEGALIDADE. SÚMULA 636/STF. PRESCRIÇÃO. TEMA 1199 DA REPERCUSSÃO GERAL. EXISTÊNCIA OU NÃO DO DOLO. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA MERAMENTE REFLEXA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. REEXAME DE FATOS E PROVAS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279/STF. 1. O órgão julgador pode receber, como agravo interno, os embargos de declaração que notoriamente visam a reformar a decisão monocrática do Relator, sendo desnecessária a intimação do embargante para complementar suas razões quando o recurso, desde logo, exibir impugnação específica a todos os pontos da decisão embargada. Inteligência do art. 1.024, § 3º, do Código de Processo Civil de 2015. 2. Os recursos extraordinários somente serão conhecidos e julgados, quando essenciais e relevantes as questões constitucionais a serem analisadas, sendo imprescindível ao recorrente, em sua petição de interposição de recurso, a apresentação formal e motivada da repercussão geral, que demonstre, perante o Supremo Tribunal Federal, a existência de acentuado interesse geral na solução das questões constitucionais discutidas no processo, que transcenda a defesa puramente de interesses subjetivos e particulares. 3. A obrigação do recorrente em apresentar formal e motivadamente a preliminar de repercussão geral, que demonstre sob o ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, a relevância da questão constitucional debatida que ultrapasse os interesses subjetivos da causa, conforme exigência constitucional, legal e regimental (art. 102, § 3º, da CF/88, c/c art. 1.035, § 2º, do CPC/2015), não se confunde com meras invocações desacompanhadas de sólidos fundamentos no sentido de que o tema controvertido é portador de ampla repercussão e de suma importância para o cenário econômico, político, social ou jurídico, ou que não interessa única e simplesmente às partes envolvidas na lide, muito menos ainda divagações de que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é incontroversa no tocante à causa debatida, entre outras de igual patamar argumentativo. 4. Esta CORTE, no julgamento do ARE 748.371-RG/MT (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tema 660), rejeitou a repercussão geral da alegada violação ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito, à coisa julgada ou aos princípios da legalidade, do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, quando se mostrar imprescindível o exame de normas de natureza infraconstitucional. 5. Quanto à ofensa ao art. 5º, II, da Constituição Federal, aplica-se neste caso a restrição da Súmula 636/STF: Não cabe recurso extraordinário por contrariedade ao princípio constitucional da legalidade, quando a sua verificação pressuponha rever a interpretação dada a normas infraconstitucionais pela decisão recorrida. 6. No Tema 1199 da repercussão geral, esta CORTE, no ARE 843.989- RG, de minha relatoria, DJe de 12/12/2022, decidiu que as sanções previstas na Lei 8.429/1992 continuam a ser aplicadas aos atos de improbidade administrativa praticados com dolo, mesmo após a edição da Lei 14.230/2021, e que o novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. 7. No caso concreto, o Tribunal de origem assentou que a ora recorrente, em conjunto com os demais réus, agiu com dolo ao dispensar a licitação em hipótese na qual a Lei 8.66/1993 exige o certame licitatório e, com essa conduta, causou prejuízo ao erário, nos termos do art. 10, inciso I, da Lei 8.429/1992. 8. Além disso, conforme se verifica do item 4 da tese daquele recurso paradigma, não há que se falar em retroatividade do novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 a fatos ocorridos antes da publicação desse diploma legal. Na hipótese vertente, os atos foram praticados em 2013 e 2014 - ou seja, bem antes da publicação da nova lei de improbidade. Desse modo, são inaplicáveis à presente lide. 9. No que diz respeito às demais alegações da recorrente, em especial quanto à existência ou não do dolo na conduta, para divergir dos fundamentos do acórdão recorrido seria necessário analisar a questão à luz da legislação infraconstitucional pertinente, de forma que as alegadas ofensas à Constituição seriam meramente indiretas (ou mediatas), o que inviabiliza o conhecimento do referido apelo. 10. A argumentação recursal traz versão dos fatos diversa da exposta no acórdão, de modo que o acolhimento do recurso passa necessariamente pela revisão das provas. Incide, portanto, o óbice da Súmula 279 desta CORTE: Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário. 11. Embargos de Declaração recebidos como Agravo Interno, ao qual se nega provimento”. (ARE 1511071 ED, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 05.12.2024)



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 8 de abril de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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