Tribunal: STF
Processo: Rcl 76989
Classe: Rcl
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-08-21
Data de publicação: 2025-08-21

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de reclamação proposta pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo contra acórdão proferido pela Câmara Especial de Presidentes do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo – TJSP na Ação Direta de Inconstitucionalidade 2350785-53.2023.8.26.0000, por afirmado equívoco na aplicação do que decidido por esta Suprema Corte no ARE 878.911 RG/RJ (Tema 917 da Repercussão Geral).  



    O reclamante narra o seguinte:



    O colendo Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo julgou procedente o pedido em ação direta movida pelo Prefeito Municipal de Salto para declarar a inconstitucionalidade da Lei nº 4.084, de 22 de novembro de 2023, de iniciativa parlamentar, que “institui no âmbito da Estância Turística de Salto o Programa Vale Transporte Social”, em venerando acórdão assim ementado: [...]



    Diante dessa decisão, o Procurador-Geral de Justiça interpôs recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição da República. 



    Contudo, o eminente Desembargador Presidente do Tribunal de Justiça de São Paulo negou seguimento ao recurso, ao proferir a seguinte decisão: [...]



    Contra essa decisão foi manejado agravo interno, com fulcro no art. 1.030, § 2º, do Código de Processo Civil, sustentando, em síntese, aplicação inadequada do Tema 917 de repercussão geral. 



    Sobreveio, então, acórdão da Câmara Especial de Presidentes do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, que rechaçou a pretensão, nos seguintes termos: [...]



    Opostos embargos de declaração, os mesmos foram rejeitados (doc. 1, pp. 2-5).



    Sustenta, em síntese, que a decisão reclamada aplicou equivocadamente o entendimento firmado no julgamento do referido recurso paradigma.   



    Argumenta que:  



    [...] a lei declarada inconstitucional pelo Tribunal local tão somente confere concretude a direito fundamental, no caso o transporte, em prol do cidadão de baixa renda e em situação de desemprego, concretizando o mandamento constante no art. 6º, caput, da Constituição Federal em harmonia com o princípio da dignidade da pessoa humana, não tratando da estrutura ou atribuição de órgãos do Executivo e, tampouco, do regime jurídico de servidores públicos (doc. 1, pp. 6-7 – sem os grifos do original).  



    Prossegue afirmando:



    Certo que é inconstitucional toda norma de iniciativa parlamentar que interfere na disciplina da organização e funcionamento da Administração Pública, afrontando a reserva de Administração, o que decorre do princípio de separação de poderes. Tal conclusão é corroborada por interpretação a contrario sensu da tese firmada em sede de repercussão geral (Tema 917).



    Entretanto, atendendo-se à natureza e à extensão da divisão funcional do poder, é lícito ao Poder Legislativo – assim como ao Poder Executivo pelos instrumentos normativos à sua disposição – instituir políticas públicas desde que não tangencie o núcleo da reserva de iniciativa legislativa do Chefe do Poder Executivo (organização e funcionamento da Administração; atribuição de competências a órgãos do Poder Executivo com geração de despesas; servidores públicos e seu regime jurídico etc.) ou da reserva de Administração (direção superior das atividades administrativas; organização e funcionamento da Administração; atribuição de competências a órgãos do Poder Executivo sem geração de despesas; prática de atos da Administração etc.), como deflui das premissas do julgamento que resultou no Tema 917 de repercussão geral. 



    As hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão taxativamente previstas, não se permitindo interpretação ampliativa para abarcar matérias além daquelas relativas ao funcionamento e estruturação da Administração Pública. 



    Concebida como prioridade eleita pelo legislador local, a lei vergastada instituiu política pública municipal em sentido amplo no serviço público de transporte coletivo urbano em benefício de pessoa de baixa renda em situação de desemprego, mediante fornecimento de bilhetes ou créditos de passagens de ônibus de transporte público coletivo municipal.



    Trata-se de normativa sintonizada com a dignidade da pessoa humana e o valor social do trabalho e, sem dúvida, atende ao interesse público na discriminação positiva operada em prol do segmento social beneficiário que, não é ocioso gizar, demanda deslocamento para sua inclusão no mercado de trabalho. 



    Como se vê, não há interferência alguma na tarifa do transporte público e por isso não se confunde com preço público. 



    O legislador instituiu benefício social a ser suportado pelo poder público – sem afetar qualquer órgão ou estrutura da Administração pública – para dar concretude ao direito fundamental ao transporte, em prol de parcela da população em situação de vulnerabilidade socioeconômica. 



    É dizer, ao Poder Legislativo é lícito agir dentro de tal fim, respeitando em absoluto o espaço de conformação do Poder Executivo. 



    Evidente que a lei cria obrigações para a Administração Pública e para o Poder Executivo, mas essa situação não é suficiente para, nesse caso concreto, ofender o princípio da separação e invadir a reserva da Administração, pois, como dito, inexistente qualquer intromissão na estrutura de órgãos ou criação de novas atribuições. 



    Assim, é possível perceber que o presente caso encontra exata congruência com o Tema 917, na medida em que a lei em questão, a despeito de eventualmente ter o condão de gerar despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos, tão somente cuidando de singularizar política pública em favor de parcela vulnerável sob a perspectiva socioeconômica (doc. 1, pp. 8-11 – sem os grifos do original).



    Ao final, requer:



    4) a procedência da presente reclamação para cassar a decisão da Câmara Especial de Presidentes do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos termos do art. 992 do Código de Processo Civil e dar seguimento ao recurso extraordinário apresentado pelo Procurador-Geral de Justiça, a fim de que seja examinado e apreciado por este Supremo Tribunal Federal (doc. 1, p. 20).



    O Prefeito do Município de Salto/SP fora devidamente citado (doc. 19), mas não apresentou manifestação (doc. 20).



    As informações foram devidamente prestadas (doc. 11).  



    A Procuradoria-Geral da República opinou pela procedência da reclamação (doc. 22).   



    É o relatório. Decido.  



    A reclamação é improcedente, pois não houve má aplicação do precedente vinculante, como será explicitado.



    No julgamento do ARE 878.911/RJ, Tema 917 da Repercussão Geral, o Supremo Tribunal Federal, ao analisar a competência para iniciativa de lei municipal que prevê a obrigatoriedade de instalação de câmeras de segurança em escolas públicas municipais e cercanias, fixou a seguinte tese:



    Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, "a", "c" e "e", da Constituição Federal).



    A Lei n. 4.084/2023, do Município de Salto, declarada inconstitucional pelo TJSP, tem o seguinte teor:



    Art. 1.º. Esta Lei cria no Município de Salto o "Programa Vale Transporte Social", que tem por objetivo auxiliar o usuário do transporte público coletivo municipal em seu deslocamento, nas condições em que especifica. 



    Art. 2.º. O programa é destinado às pessoas de baixa renda que se encontram desempregadas e tem os seguintes objetivos: 



    I. Proteger e auxiliar o trabalhador de baixa renda e que se encontra em situação de desemprego involuntário; 



    II. Assegurar o direito e ir e vir com o uso do transporte público coletivo municipal; 



    III. Dar efetividade ao mínimo existencial inerente à dignidade da pessoa humana; 



    IV. Erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais; 



    V. Fornecer bilhetes ou créditos de passagens de ônibus de transporte público coletivo municipal aos seus beneficiários. 



    Parágrafo único. O benefício será concedido às pessoas residentes e domiciliadas na cidade de Salto, que estejam comprovadamente desempregadas e que sejam inscritas no Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal (CadÚnico) e no Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED). 



    Art. 3.º. O benefício ao usuário será concedido mediante cadastro na Prefeitura da Estância Turística de Salto, na forma de regulamento a ser editado pelo Poder Executivo. 



    Art. 4.º. A Prefeitura da Estância Turística de Salto deverá assegurar os recursos necessários à implementação do programa, inclusive custos operacionais, observada a disponibilidade orçamentária e financeira. 



    Art. 5.º. Fica o Poder Executivo autorizado a abrir dotação orçamentária específica no orçamento vigente, alocando recursos necessários por meio de transposição, remanejamento ou transferência. 



    Art. 6.º. O Poder Executivo regulamentará esta Lei, no que couber. 



    Art. 7.°. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação (doc. 2, pp. 14-15).  



    O ato impugnado tem o seguinte teor:



    O agravante, porém, não demonstrou tais situações. Com efeito, in casu, o acórdão alvo de recurso enfrentou adequadamente as questões apresentadas e, com fundamentos claros e coerentes, concluiu: 



    "A reserva de competência propulsiva do processo legislativo referente à quantificação do preço público justifica-se por se cuidar de ato de gestão administrativa do serviço público; isso é atribuição do poder executivo, ainda que, tal o caso (que diz respeito a transporte público), possa não afetar os contratos administrativos de concessão do mesmo serviço. Dessa maneira, a deflagração parlamentar do processo legislativo correspondente ofende a separação das funções da soberania política, e sequer é possível - contra a expressa determinação constitucional - invocar exceções não previstas na mesma Constituição Regente." (fls. 74 dos autos principais). 



    O Supremo Tribunal Federal, por sua vez, nos autos do ARE nº 878.911, reconheceu a existência de repercussão geral e editou o Tema nº 917, com a seguinte tese: [...]



    Daí resulta que o caso tratado nestes autos está em harmonia, a contrario sensu, com referida tese e não existe motivo que autorize conclusão diversa. É dizer, o acórdão recorrido converge ao tratamento jurídico aplicado ao caso paradigma, ausentes argumentos efetivamente novos neste agravo interno, restrito a repisar alegações já afastadas pelo Órgão Especial desta Corte. 



    Por epítome, ausente demonstração do distinguishing, é plenamente cabível a incidência art. 1.030, inciso I, alínea "a", segunda parte, do Código de Processo Civil, com a negativa de seguimento ao referido recurso extraordinário (doc. 4, pp. 32-33).



    Como se vê, a legislação impugnada cria o "Programa Vale Transporte Social", o qual, basicamente, trata do fornecimento de bilhetes ou créditos de passagens de ônibus de transporte público coletivo municipal aos seus beneficiários. 



    Ademais, nos artigos seguintes a lei atribui ao Poder Executivo a responsabilidade de organizar o cadastro dos beneficiários, garantir e alocar os recursos financeiros necessários e regulamentar a execução da lei.



    O acórdão reclamado manteve a declaração de inconstitucionalidade integral da lei, por considerar correto o entendimento expresso na decisão agravada, segundo o qual:



    [...] a reserva de competência propulsiva do processo legislativo referente à quantificação do preço público justifica-se por se cuidar de ato de gestão administrativa do serviço público; isso é atribuição do poder executivo, ainda que, tal o caso (que diz respeito a transporte público), possa não afetar os contratos administrativos de concessão do mesmo serviço (grifei).



    De acordo com o ato impugnado, essa conclusão “está em harmonia, a contrario sensu”, com a tese firmada no Tema 917 RG. Em outras palavras, pelo raciocínio contrário da tese, conclui-se que, no caso concreto, a lei parlamentar não está dentro da exceção permitida, mas cai na vedação.



    Desse modo, entendo que a decisão não aplicou equivocadamente a tese fixada pelo STF. Isso porque a tese estabelece que leis de iniciativa parlamentar são válidas quando criam despesa, sem, contudo, alterar a estrutura administrativa, as atribuições de órgãos ou o regime dos servidores públicos. No caso concreto, a lei em exame pretendeu fornecer bilhetes ou créditos de passagens de ônibus de transporte público coletivo municipal aos seus beneficiários, impondo ao Poder Executivo a obrigação de organizar o cadastro dos beneficiários, garantir e alocar os recursos financeiros necessários e regulamentar a execução da lei. Trata-se, portanto, de medida que ultrapassa a mera criação de despesa, pois interfere indevidamente na gestão do contrato administrativo de concessão. 



    Especificamente sobre o mesmo tema (leis estaduais/municipais que preveem determinado benefício tarifário no acesso a serviço público concedido), confiram-se os seguintes arestos:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 7.304/02 DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. EXCLUSÃO DAS MOTOCICLETAS DA RELAÇÃO DE VEÍCULOS SUJEITOS AO PAGAMENTO DE PEDÁGIO. CONCESSÃO DE DESCONTO, AOS ESTUDANTES, DE CINQUENTA POR CENTO SOBRE O VALOR DO PEDÁGIO. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DOS CONTRATROS CELEBRADOS PELA ADMINISTRAÇÃO. VIOLAÇÃO. PRINCÍPIO DA HARMONIA ENTRE OS PODERES. AFRONTA. 1. A lei estadual afeta o equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão de obra pública, celebrado pela Administração capixaba, ao conceder descontos e isenções sem qualquer forma de compensação. 2. Afronta evidente ao princípio da harmonia entre os poderes, harmonia e não separação, na medida em que o Poder Legislativo pretende substituir o Executivo na gestão dos contratos administrativos celebrados. 3. Pedido de declaração de inconstitucionalidade julgado procedente (ADI 2.733/ES, Rel. Min. Eros Grau, Tribunal Pleno, DJe 3/2/2006).



    Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei nº 4.166/05 do Município de Cascavel/PR. Lei de iniciativa parlamentar que concede gratuidade no transporte coletivo urbano às pessoas maiores de 60 anos. Equilíbrio econômico-financeiro dos contratos. Reserva de Administração. Separação de Poderes. Violação. Precedentes. Recurso extraordinário parcialmente provido. 1. O Supremo Tribunal Federal tem declarado a inconstitucionalidade de leis de iniciativa do poder legislativo que preveem determinado benefício tarifário no acesso a serviço público concedido, tendo em vista a interferência indevida na gestão do contrato administrativo de concessão, matéria reservada ao Poder Executivo, estando evidenciada a ofensa ao princípio da separação dos poderes. 2. Não obstante o nobre escopo da referida norma de estender aos idosos entre 60 (sessenta) e 65 (sessenta e cinco) anos, independentemente do horário, a gratuidade nos transportes coletivos urbanos esteja prevista no art. 230, § 2º, da Constituição Federal, o diploma em referência, originado de projeto de iniciativa do poder legislativo, acaba por incidir em matéria sujeita à reserva de administração, por ser atinente aos contratos administrativos celebrados com as concessionárias de serviço de transporte coletivo urbano municipal (art. 30, inciso V, da Constituição Federal). 3. Agravo regimental não provido (ARE 929.591 AgR/PR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 27/10/2017 - grifei).



    DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 5.127/2015. MUNICÍPIO DE VOLTA REDONDA. OBRIGATORIEDADE DE INSTALAÇÃO DE AR CONDICIONADO NOS VEÍCULOS DE TRANSPORTE COLETIVO MUNICIPAL. PROCESSO LEGISLATIVO. INICIATIVA PRIVATIVA. PODER EXECUTIVO. SERVIÇOS PÚBLICOS. 1. O Supremo Tribunal Federal firmou orientação no sentido de que compete ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis que interfiram na gestão de contratos de concessão de serviços públicos. 2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios. 3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015 (ARE 1.075.713 AgR/RJ, Rel. Min. Luís Roberto Primeira Turma, Barroso, DJe 1º/8/2018).



    AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL DE INICIATIVA DO PODER LEGISLATIVO. ISENÇÃO DE TARIFA DE TRANSPORTE COLETIVO. VÍCIO DE INICIATIVA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO (RE 1.154.488 AgR/MG, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe 25/11/2019 - grifei).



    AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE PELO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. LEI MUNICIPAL. TRANSPORTE PÚBLICO. ESTUDANTES. ISENÇÃO DE TARIFA. LEI DE INICIATIVA DO PODER EXECUTIVO LOCAL. INCONSTITUCIONALIDADE DE EMENDA PARLAMENTAR. AUMENTO DE DESPESA PÚBLICA. RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO: DESEQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DO CONTRATO DE CONCESSÃO. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO (ARE 1.343.233 AgR/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 18/11/2021 - grifei).



    Ante o exposto, julgo improcedente esta reclamação (art. 161, parágrafo único, do RISTF). 



    Sem condenação em honorários, considerando a natureza da demanda em que foi proferida a decisão reclamada.  



    Publique-se.



    Brasília, 21 de agosto de 2025.



Ministro Cristiano Zanin



Relator