Tribunal: STF
Processo: RE 1568922
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-24
Data de publicação: 2025-09-24

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito Civil, Administrativo e Processual civil. Recurso Extraordinário. Prequestionamento. Não ocorrência. Enunciados nº 282 e nº 356 das Súmulas do STF. Associação. Proteção veicular. Atividade securitária exercida sem autorização da SUSEP. Infração configurada. Código Civil; Decreto-Lei nº 73, de 1966, e Resolução CNSP nº 60, de 2001. Necessidade de reexame de fatos e provas e de legislação infraconstitucional local. Impossibilidade. Enunciados nº 279, nº 280 e nº 636 das Súmulas do STF. Ausência de ofensa constitucional direta. Negativa de seguimento.



    I. Caso em exame



    1. Recurso extraordinário interposto pela Associação Nacional de Apoio aos Servidores Públicos, Aposentados e Pensionistas (ANASP) contra acórdão da 5ª Turma do Tribunal Regional Federal da 2ª Região, que reformou sentença de 1º Grau e reconheceu a prática de atividade securitária pela recorrente sem autorização da Susep.



    II. Questão em discussão



    2. Há três questões em discussão: (i) estabelecer se a matéria constitucional foi prequestionada; (ii) definir se a oferta de serviços de proteção veicular por associação configura contrato de seguro sujeito à autorização da Susep; e (iii) saber se a ANASP não exerce contrato típico de seguro, mas, sim, de atividade mutualista entre grupo restrito, sem finalidade lucrativa.



    III. Razões de decidir



    3. Inicialmente, observo que os dispositivos indicados como violados, nas razões do recurso extraordinário, não foram objeto de prequestionamento. Ou seja, além de não terem sido tratados no acórdão recorrido, também não foram objeto dos embargos de declaração contra ele opostos. Assim, incidem os óbices dos enunciados nº 282 e nº 356 da Súmula do STF.



    4. O Tribunal de origem concluiu, com base em provas e normas infraconstitucionais, que a ANASP atuou irregularmente como seguradora.



    5. A alegada violação aos arts. 5º, incs. II, XVII, XVIII e LV, e 21, inc. VIII, da CRFB demanda reexame de fatos, provas e normas infraconstitucionais, caracterizando ofensa apenas indireta ao texto constitucional, o que inviabiliza o recurso extraordinário (enunciados nº 279, nº 280 e nº 636 das Súmulas do STF).



    IV. Dispositivo e Tese



    6. Recurso extraordinário ao qual se nega seguimento.



    Tese de julgamento: “Saber se a ANASP exerce ou não atividade securitária demanda reexame do conjunto fático-probatório e de legislação infraconstitucional e de norma infralegal, o que é inviável no campo extraordinário, ante os óbices dos enunciados nº 279 e nº 280 das Súmulas do STF.”



    Dispositivos relevantes citados: CRFB, arts. 5º, incs. II, XVII, XVIII e LV; art. 21, VIII. CC, art. 757. Decreto-Lei nº 73, de 1966. CPC/2015, arts. 85, § 11, 1.021, § 4º, e 1.026, §§ 2º a 4º. RISTF, art. 21, § 1º.



    Jurisprudência relevante citada: STF, RE nº 844.316-AgR/RS, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, j. 10/02/2015; STF, ARE nº 1.163.081-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 30/11/2019; STF, ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, Rel. Min. André Mendonça, Segunda Turma, j. 06/06/2022; STF, ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019; STF, Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, j. 04/10/2021.



DECISÃO



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão da 5ª Turma do Tribunal Regional Federal da 2ª Região, assim ementado: 



    “DIREITO ADMINISTRATIVO E CIVIL. APELAÇÃO E REEXAME NECESSÁRIO. ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE APOIO AOS SERVIDORES PÚBLICOS APOSENTADOS E PENSIONISTAS (ANASP). APLICAÇÃO DE MULTA POR EXERCÍCIO DE ATIVIDADE SECURITÁRIA SEM AUTORIZAÇÃO. INFRAÇÃO CONFIGURADA. SENTENÇA REFORMADA. APELAÇÃO E REEXAME NECESSÁRIO PROVIDOS. 



    I. CASO EM EXAME 



    1. Reexame necessário e apelação interposta pela Superintendência de Seguros Privados (SUSEP) contra sentença da 3ª Vara Federal Cível de Vitória, que julgou procedente o pedido da autora, ANASP, desconstituindo auto de infração lavrado por exercício de atividade securitária sem autorização. A penalidade aplicada à ANASP foi no valor de R$ 3.000.000,00, conforme processo administrativo nº 15414.637533/2018-94. A sentença também condenou a SUSEP ao pagamento de honorários advocatícios fixados em 5% sobre o valor da causa. 



    II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 



    2. Há duas questões em discussão: (i) determinar se a ANASP exerce atividade securitária sem a devida autorização da SUSEP, configurando infração ao artigo 757 do Código Civil e ao Decreto-Lei nº 73/66; (ii) verificar se houve cerceamento de defesa no processo administrativo que culminou na aplicação da multa. 



    III. RAZÕES DE DECIDIR 



    3. A ANASP realiza operações equiparadas a contratos de seguro ao oferecer proteção veicular, mediante pagamento de mensalidades e rateios, o que configura prática de atividade securitária, sem a necessária autorização da SUSEP, conforme previsto no artigo 757 do Código Civil e no Decreto-Lei nº 73/66. 



    4. A alegação da apelada de que não pratica atividade securitária, mas apenas associativa, foi refutada pelos elementos constantes no processo administrativo, incluindo depoimentos e documentos que demonstram a comercialização de serviços idênticos aos oferecidos por seguradoras regulares. 



    5. A ANASP foi devidamente intimada no âmbito do processo administrativo para apresentar defesa, o que afasta a alegação de cerceamento de defesa, uma vez que seus argumentos foram analisados em diferentes fases do procedimento. 



    6. A sentença de primeiro grau desconsiderou que a atuação da ANASP, ao ofertar "proteção veicular", caracteriza operação de seguros, sendo irrelevante o fato de a entidade alegar que o serviço era destinado apenas a seus associados, já que as características do serviço se assemelham ao seguro regulamentado. 



    IV. DISPOSITIVO E TESE 



    7. Apelação e reexame necessário providos para julgar improcedentes os pedidos. Condenação da parte apelada no pagamento de honorários advocatícios no percentual de 10% sobre o valor da causa. 



    8. Tese de julgamento: 1. Associações que ofertam serviços de proteção veicular, mediante pagamento de mensalidades e rateios, sem autorização da SUSEP, exercem atividade securitária em infração ao artigo 757 do Código Civil e ao Decreto-Lei nº 73/66.” (e-doc. 140, p. 5).



    2. Não foram opostos embargos de declaração.



    3. No presente recurso extraordinário, interposto com base na alínea “a” do permissivo constitucional, a recorrente aponta violação aos arts. 5º, incs. II, XVII, XVIII e LV, e 21, inc. VIII, da Constituição da República.



    3.1. Alega que, “além de ter sido constituída sob a forma de associação sem fins lucrativos, também não exerce a atividade de seguradora, posto ser representante de grupo restrito de ajuda mútua caracterizado pela autogestão. Ademais, os benefícios oferecidos pela Recorrente ANASP – Associação Nacional de Apoio aos Servidores Públicos, Aposentados e Pensionistas, aos seus associados não são abertos para um grupo indiscriminado e indistinto de interessados” (e-doc. 158, p. 10).



    3.2. Sustenta que “é desnecessária a autorização estatal para a modalidade de proteção veicular ofertada pela associação Recorrente ANASP, cuja associação constitui a formação de grupos restritos de ajuda mútua, caracterizados pela autogestão. A atividade desempenhada pela ANASP, não usurpa a competência da União e, consequentemente, não constitui contrato típico de seguro, cuja autorização da SUSEP é necessária. As atividades desempenhadas pela associação, obedecem aos requisitos do enunciado 185, da III Jornada de Direito Civil do Conselho da Justiça Federal, e art. 757 do Código Civil (contratos/mútuos/autogestão)” (e-doc. 158, p. 11).



    3.3. Pede o conhecimento e provimento do presente recurso, “para que sejam integralmente reformadas as decisões do Tribunal a quo pela afronta ao artigo 5.º, II, XVII, XVIII e LV e artigo 21, VIII, ambos da CF” (e-doc. 158, p. 13).



    4. Em contrarrazões, a parte recorrida argumenta que “a violação meramente reflexa impede o conhecimento do recurso. O recurso extraordinário do recorrente foi amplamente baseado em reexame de provas, o que indica que não nem sequer como cogitar a violação direta” (e-doc. 166, p. 5).



    4.1. Pede que “não seja admitido, por deixar de atender o requisito processual da demonstração da contrariedade à Constituição, além dos demais requisitos apontados nestas contrarrazões. Caso suplantada a questão do cabimento, requer o não provimento do Recurso Extraordinário ora imposto, ante a ausência de qualquer violação à Constituição Federal com a majoração/fixação de honorários sucumbenciais” (e-doc. 166, p. 6).



    5. O recurso extraordinário foi admitido (e-doc. 174).



    É o relatório.



    Decido.



    6. O recurso não merece prosperar.



    7. Inicialmente, observo que os dispositivos indicados como violados, arts. 5º, incs. II, XVII, XVIII e LV, e 21, inc. VIII, da Constituição da República, nas razões deste recurso extraordinário, não foram objeto de prequestionamento. Não constaram como fundamentos de decidir, e possíveis embargos de declaração não foram opostos com a finalidade de buscar a manifestação do Colegiado de origem sobre essa matéria, agora versada no recurso extraordinário (e-doc. 158). Incidem, nesse ponto, os enunciados nº 282 e nº 356 da Súmula do STF, conforme as ementas dos precedentes abaixo:



    E. 282: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada.”



    E. 356: “O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento.”



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO PENAL. DIREITO PROCESSUAL PENAL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 282 E 356 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. SUPOSTA AFRONTA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO CONTRADITÓRIO, DA AMPLA DEFESA E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. INEXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL (TEMA 660). ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279/STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - Ausência de prequestionamento da questão constitucional suscitada. Incidência da Súmula 282/STF. Ademais, se os embargos declaratórios não foram opostos com a finalidade de suprir essa omissão, é inviável o recurso, nos termos da Súmula 356/STF. II - O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o ARE 748.371 RG/MT (Tema 660 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Gilmar Mendes, DJe 1º/8/2013, rejeitou a repercussão geral da controvérsia referente à suposta ofensa aos princípios constitucionais do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório e da prestação jurisdicional, quando o julgamento da causa depender de prévia análise de normas infraconstitucionais, por não configurar situação de ofensa direta à Constituição da República. III - É inadmissível o recurso extraordinário quando sua análise implica a revisão da interpretação de normas infraconstitucionais que fundamentam o acórdão recorrido, dado que apenas ofensa direta à Constituição Federal enseja a interposição do apelo extremo. IV - Conforme a Súmula 279/STF, é inviável, em recurso extraordinário, o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos. V - Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (ARE nº 1.557.207-AgR/SP, Rel. Min. Cristiano Zanin, Primeira Turma, j. 08/09/2025, p. 10/09/2025; grifos nossos).



    8. Ademais, ainda que fosse possível superar o óbice acima apontado, que não é o caso, melhor sorte não teria a recorrente.



    9. Transcrevo, para melhor compreensão da controvérsia, os fundamentos do acórdão recorrido:



    “(...) Com efeito, a controvérsia posta nos autos consiste em verificar se a ANASP reúne todos os elementos que indicam que ela realiza operação de seguros. 



    Para tanto, importa observar que o Processo SUSEP n° 15414.000547/2013-43, que apurou supostas práticas ilícitas da ANASP ao ofertar o produto ‘proteção veicular’, foi subsídio tanto para a instauração do PA n.15414.637533/2018-94, ora judicializado, bem como subsídio para a ACP nº 0108641-34.2014.4.02.5001, em tramite junto a 4ª Vara Federal/ES, já julgado e mantido por este Tribunal. 



    Como dito, a sentença da ACP foi mantida por entender este E. Tribunal que a apelante de fato exerce atividade securitária, redundando no desprovimento daquele reexame e recurso. 



    Considerando a análise exauriente efetuada, outro resultado não poderia ser que deferir respeito às conclusões declinadas pelo Tribunal no julgamento na ACP nº 0108641-34.2014.4.02.5001, de que a ANASP exerce atividade securitária ao ofertar o produto ‘proteção veicular’, como se observa da ementa do julgado:



    (...)



    Portanto, há muito restou configurada a materialidade (conduta ilícita da apelante), razão pela qual a sentença merece reforma a fim de julgar improcedentes os pedidos. 



    No mais, a apelada argumenta que a SUSEP não observou os princípios do devido processo legal, contraditório e ampla defesa ao aplicar a multa sem realizar investigações adequadas ou permitir a apresentação de provas. Alega que “não existem sequer intimações para participação nos julgamentos e decisões, configurando cerceamento de defesa, pois não houve oportunidade de expor as especificidades e o caráter restrito da Requerente, nem mesmo para juntar outros documentos.” 



    Ocorre que tal afirmação não corresponde à verdade dos fatos. Com a representação, instaurou-se, então, o processo 15414.000368/2014-97. Regularmente intimada, a representada, ora apelada, apresentou defesa administrativa (evento 14-out3/1°grau, fl.70). Os argumentos da ANASP foram analisados e refutados no PARECER SUSEP/DIFIS/CGJUL/COAIP/No. 205/15 bem como considerados no Recurso CRSNSP nº Processo nº 15414.637533/2018-94 onde, no relatório, assim constou a súmula de suas alegações:



    ‘A ANASP foi intimada a apresentar defesa (fl. 60) e seu presidente foi intimado (fl. 61), para na qualidade de responsável solidário alegar também o que entender em sua defesa. A ANASP apresentou defesa às fls. 65-83, onde alega: 



    A inexistência de seguro, justificando que ao contrário do seguro que possui termo de vigência estabelecido na apólice, o ‘benefício’ por eles prestado não tem data para término. Além disso, alega que ao contrário do contrato de seguro em que há cálculo do risco, o ‘benefício’ oferecido pela associação não calcula riscos, não leva em consideração o perfil do associado, apenas buscam ajuda conjunta. Que a recorrente realiza somente a administração dos valores entregues por seus associados, sendo rateado o valor de danos posteriores entre todos os associados. A invalidade do auto de infração por falta de razoabilidade, foi proposta a penalidade de R$ 12.044.800,00 (doze milhões, quarenta e quatro mil e oitocentos reais), alega a recorrente que a pena aplicada não se adequa à realidade dos fatos e é muito danosa à associação, o que a torna desproporcional e confiscatória. A invalidação do auto de infração por falta de motivação, defende que a Autarquia não apurou o real valor da importância ‘segurada’, que a devida motivação é fundamental para garantir o contraditório e a ampla defesa. 



    A COAIP se manifestou por meio do PARECER SUSEP/DIFIS/CGJUL/COAIP/Nº 205/15 (fls. 107-113), para ratificar os pareceres da COSU (fls. 40-55) e do DISAT (56-57), que concluíram que a atividade exercida pela ANASP tem natureza de seguro. Quanto à alegação, em defesa, de que o valor da multa é arbitrário, a COAIP esclarece que tal penalidade está regrada pelo art. 17 da Resolução CNSP nº 243/2011, não cabendo falar em discricionariedade por parte da SUSEP. E quanto a falta de motivação, foi considerado improcedente, por entender que a Representação possui todos os elementos requisitados pelo art. 100 da Resolução CNSP nº 243/2011. Consequentemente, opinando pela subsistência da Representação e sugerindo a remessa dos autos à CGJUL.’



    Da decisão de primeiro grau, a apelada foi intimada para apresentarem recurso, sendo suas considerações observadas e relatadas, assim consubstanciadas:



    ‘Os apenados apresentaram Recurso, tempestivamente, (fls. 140-148), alegando: Ilegitimidade para figurar no polo passivo da demanda porque a ANASP possui natureza jurídica de associação não se confundindo com uma sociedade empresária securitária, não sendo aberta a todos, e que o segundo representado é apenas o presidente da instituição, e não pode responder solidariamente com a instituição; Que não pratica atividade securitária, alega que não há prova constituída nos autos que comprovem que a recorrente negocia contratos, cobra prêmio ou garanta o pagamento de danos futuros e incertos com seus associados ou com quem quer que seja. Nunca comercializou seguro, nunca objetivou lucros; Que o valor da multa é desproporcional e impossível de ser pago por ambos os representados, além de tal penalidade não representar a melhor medida pedagógica; Pede o arquivamento da Representação por não atuarem no mercado de seguros, ou que seja realizada uma audiência de conciliação para firmar termo de ajuste de conduta entre as partes. 



    A área técnica da SUSEP se manifesta pela tempestividade do Recurso e, no mérito, entende que no Recurso não existe nenhum fato novo que possa ensejar a revisão da decisão e propõe o seu encaminhamento ao Conselho de Recursos do Sistema Nacional de Seguros Privados – CRSNSP’.



    Portanto, verifica-se a regularidade do procedimento, que ofertou a participação da apelada a fim de produzir sua defesa. 



    Em razão do provimento do recurso, inverto os ônus de sucumbência, e condeno a parte apelada em honorários advocatícios sucumbenciais, que fixo em 10% do valor da causa, nos termos do art. 85, § 3º, I, do CPC/2015.” (e-doc. 140, p. 2-4, grifos nossos).



    10. Conforme se extrai do trecho acima citado, a atividade exercida pela ANASP tem natureza de seguro, e a multa aplicada à parte recorrente se baseou no fato de ter esta associação atuado de forma irregular e sem autorização em atividades típicas de seguradora, em violação a diversos dispositivos infraconstitucionais.



    11. O Tribunal de origem, a partir da análise do contexto fático-probatório e com amparo no Código Civil, no Decreto-Lei nº 73, de 1966, e na Resolução CNSP nº 60, de 2001, concluiu que a associação recorrente descumpriu normas infraconstitucionais que regulam a matéria.



    11.1. Dessa forma, o exame da alegada ofensa ao texto constitucional envolve a reanálise da interpretação dada a tais normas infraconstitucionais e infralegais pelo Juízo a quo, bem como aos fatos e provas constantes do processo, providência inviável em sede extraordinária, tendo em vista o óbice dos enunciados nº 279 e nº 280 das Súmulas do STF. Nesse sentido, menciono as seguintes decisões:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. MULTA ADMINISTRATIVA. IRREGULARIDADES. PROPORCIONALIDADE DA PENA. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DE REEXAME DE PROVAS. OFENSA CONSTITUCIONAL INDIRETA. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.”



    (RE nº 844.316-AgR/RS, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, j. 10/02/2015, p. 27/02/2015).



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Processual Civil. Liquidação extrajudicial de ex-seguradora. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. A afronta aos princípios da legalidade, do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, dos limites da coisa julgada ou da prestação jurisdicional, quando depende, para ser reconhecida como tal, da análise de normas infraconstitucionais, configura apenas ofensa indireta ou reflexa à Constituição Federal. 2. Inadmissível, em recurso extraordinário, o reexame dos fatos e das provas dos autos, bem como da legislação infraconstitucional. Incidência das Súmulas nºs 279 e 636/STF. 3. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 1% (um por cento) do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC). 4. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.”



    (ARE nº 1.163.081-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 30/11/2019, p. 1º/02/2019).



    12. Destaco, ainda, que esta Suprema Corte entende inadmissível a interposição de recurso extraordinário por contrariedade ao princípio da legalidade, quando a verificação da ofensa envolva a reapreciação de interpretação dada a normas infraconstitucionais pelo Tribunal a quo (enunciado nº 636 da Súmula do STF).



    13. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021, p. 30/11/2021; Rcl nº 24.841-EDAgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020).



    14. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC.



    15. Ante o exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 24 de setembro de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator