Tribunal: STF
Processo: MS 40035
Classe: MS
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-01-17
Data de publicação: 2025-01-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, ajuizado por Metalúrgica Perpétuo Socorro LTDA. contra ato do Tribunal de Contas da União, consubstanciado no Acórdão nº 11483/2024-TCU-Plenário, proferido nos autos do Processo TC 040.026-2023-0, mediante o qual se declarou a inidoneidade da empresa impetrante, pelo prazo de 2 (dois) anos, para participar de licitações na Administração Pública Federal, bem como nos certames promovidos nas esferas estadual e municipal cujos objetos sejam custeados com recursos federais repassados por força de convênios ou instrumentos congêneres, com fundamento no artigo 46 da Lei 8.443/1992. 



    A impetrante narra que 



“[...] a sociedade empresária Forza Distribuidora de Máquinas Ltda. apresentou nada mesmo do que sete representações aos impetrados, todas com o mesmo teor (anexo 17, 18, 19, 20, 21, 22 e 23), dando ensejo à instauração dos seguintes processos: TC 039.290/2023-9, TC 039.296/2023-7, TC 039.297/2023-3, TC 039.300/2023-4, TC 039.301/2023-0, TC 040.026_2023-0 e TC 040.519/2023-6”. 



    Relata que, nessas representações, afirmou-se que teria havido declarações falsas de sua parte em licitações, nas quais a empresa se qualificaria como Empresa de Pequeno Porte (EPP), aproveitando-se de benefícios de forma injusta, em detrimento das outras empresas participantes.



 Acrescenta que 



    “A impetrante, por sua vez, se manifestou nos autos de mencionadas representações reconhecendo expressamente que apresentou as declarações, mas alegou erro da contabilidade terceirizada e ausência de má-fé e voluntariedade para prática dos atos ilícitos que lhe foram imputados, de modo que, do ponto de vista da impetrante, ela não estava apresentando declaração falsa na época dos fatos”. 



 Alega a impetrante que teria sido declarada inidônea, pois a jurisprudência do TCU seria firme em “declarar que o falso enquadramento como EPP configura fraude à licitação, independentemente de a empresa obter vantagem”, e que a autoridade coatora não considerou o fato de que 



    “ela realmente não tinha a menor intenção de apresentar declaração falsa e menos ainda fraudar a licitação, tendo sido apenas vítima da falta de iniciativa da contabilidade contratada para assessorá-la”.



 Nesse ponto, articula que



    “mesmo que seja verdade que caberia à impetrante apresentar declaração de desenquadramento à junta comercial, o fato que não foi levado em consideração pelos impetrados é que os administradores da impetrante não tinham conhecimento de que esse desenquadramento deveria ser solicitado no mesmo exercício e a contabilidade que deveria assessorá-la a esse respeito, não a alertou”.



 Sustenta terem sido violados os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, desconsiderando-se, ainda, seu comportamento anterior, porquanto 



    “[...] a acusação que recaiu sobre a impetrante está relacionada ao fato de que ela, no exercício de 2023, em setembro, outubro ou novembro, a depender do regime adotado (de competência ou de caixa), ultrapassou a receita bruta que a qualificava como EPP, mas não identificou e tampouco foi alertada pela contabilidade que deveria requerer o desenquadramento imediato, no mesmo exercício, à junta comercial.



    A questão é relevante, pois nem mesmo os impetrados definiram com clareza em que mês a impetrante deixou de ser EPP.”



    Ao final, a impetrante postula a concessão do pedido liminar para sobrestar 



    “os efeitos dos atos administrativos objurgados, consistentes na declaração de inidoneidade nos autos dos processos TC 039.290/2023-9, TC 039.296/2023-7, TC 039.297/2023-3, TC 039.300/2023-4, TC 039.301/2023-0, TC 040.026_2023-0 e TC 040.519/2023-6, aplicada em razão do mesmo motivo, qual seja apresentação de declaração de EPP em licitações após o mês de setembro, outubro ou novembro de 2023 [...]”.



    No mérito, requer



    “e) [...] que julgue o writ procedente, concedendo a segurança para determinar a anulação dos atos ilegais e coatores de aplicação da sanção de declaração de inidoneidade, pois a impetrante não cometeu ilícito que justifique a imposição de tamanho castigo ou; 



    f) Subsidiariamente, a impetrante requer e implora a Vossa Excelência que julgue o writ procedente, concedendo a segurança ao menos para reduzir a punição, se for o caso, à penalidade de advertência, suficiente para repreender a impetrante por não cobrar com mais veemência de seus colaboradores, prepostos e terceirizados a cogente atenção no trato com a Administração Pública; 



    g) Ou, ainda, na improvável hipótese de que Vossa Excelência mantenha a sanção de declaração de inidoneidade, a impetrante requer e implora a Vossa Excelência que julgue o writ procedente, concedendo a segurança para que o prazo de vigência da sanção seja consideravelmente reduzido para o mínimo possível, conforme precedentes do próprio TCU, não ultrapassando três meses, para que não torne inviável a continuidade da existência da impetrante.” (edoc. 1, fl. 27). 



    No despacho publicado no DJe de 05/11/24, deixei de apreciar o pedido liminar, ante a ausência de elementos que revelassem a verosimilhança e a urgência da medida, e solicitei informações ao órgão impetrado, bem como a oitiva da Procuradoria-Geral da República. 



    Devidamente intimada, a autoridade impetrada apresentou as informações requeridas, as quais foram assim sintetizadas:



    “Mandado de Segurança, com pedido de medida liminar, impetrado por Metalúrgica Perpetuo Socorro Ltda., objetivando a anulação do Acórdão n. 1.483/2024-TCU-Plenário, que declarou a inidoneidade da impetrante “pelo prazo de 2 (dois) anos, para participar de licitações na Administração Pública Federal, bem como nos certames promovidos nas esferas estadual e municipal cujos objetos sejam custeados com recursos federais repassados por força de convênios ou instrumentos congêneres, com fundamento no artigo 46 da Lei 8.443/1992”. 1. Preliminar: Interposição de recurso administrativo com efeito suspensivo pela impetrante, a impor denegação deste, nos termos da Lei 12.016/2009 e do Regimento Interno do STF. 2. Preliminar: carência da ação ante a necessidade de dilação probatória. A controvérsia exposta na petição inicial exige exame do acervo fático-probatório constante dos autos do processo de controle externo, TC 040.026/2023-0, no qual se constatou a ocorrência de conduta fraudulenta em certame licitatório, matéria insuscetível de apreciação no estreito campo do Mandado de Segurança. 3. Ausência de irregularidade formal grave ou manifesta ilegalidade que ensejem declaração judicial de nulidade do acórdão impugnado. Função de julgar contas que é atribuída pela Constituição com exclusividade ao TCU. Não compete ao Poder Judiciário rever o mérito das decisões do Tribunal de Contas, salvo em caso de nulidade por irregularidade formal grave ou manifesta ilegalidade, sob pena de o pronunciamento da Corte resultar em mero e inútil formalismo. Precedentes. 4. Legalidade e legitimidade do Acórdão n. 1.483/2024-TCU-Plenário, por meio do qual foi declarada a inidoneidade da impetrante para licitar com a Administração Pública Federal, por dois anos, nos termos do art. 46 da Lei n. 8.443/1992. Respeito ao devido processo legal. Contraditório e ampla defesa franqueados e efetivamente exercidos pela impetrante no processo de controle externo perante o TCU. 5. Alegação de falta de razoabilidade e proporcionalidade na declaração de inidoneidade. O julgamento da representação de que se cuida, por parte deste Tribunal, é coerente com os fatos apurados no processo de fiscalização em questão, e a pena aplicada é proporcional à conduta da impetrante, além do que está de acordo com os preceitos estabelecidos na Lei n. 8.443/1992. 6. Não cabimento do pedido de liminar, ante a ausência do indício do bom direito e do perigo na demora. 7. Proposta de encaminhamento ao Supremo Tribunal Federal, a título de informações da autoridade arrolada como coatora.” (edoc. 341, fl. 1). 



    A douta Procuradoria-Geral da República opinou pela denegação da ordem, mediante parecer assim ementado:



    “Direito Administrativo. Mandado de Segurança. Ato do TCU. Declaração de inidoneidade. Impetração simultânea de mandado de segurança e recurso administrativo com efeito suspensivo. Falta de interesse de agir. Precedentes STF. – Requer-se a denegação da segurança.” (edoc. 348, fl. 1). 



    É o relatório. 



    Decido. 



    Insurge-se a impetrante contra o Acórdão nº 11483/2024-TCU-Plenário, prolatado nos autos do Processo TC nº 040.026-2023-0, mediante o qual o Tribunal de Contas da União, considerando parcialmente procedentes as representações em desfavor da ora impetrante, decidiu 



    “declarar a inidoneidade da empresa Metalúrgica Perpétuo Socorro Ltda., pelo prazo de 2 (dois) anos, para participar de licitações na Administração Pública Federal, bem como nos certames promovidos nas esferas estadual e municipal cujos objetos sejam custeados com recursos federais repassados por força de convênios ou instrumentos congêneres, com fundamento no artigo 46 da Lei 8.443/1992”. 



    A autoridade coatora prestou as informações solicitadas para subsidiar a instrução e o julgamento deste feito, tendo defendido, preliminarmente, o não cabimento do mandamus, nos seguintes termos:



    “(...)



    3. A impetrante interpôs, em 18/11/2024, pedido de reexame contra o ora impugnado Acórdão n. 1.483/2024-TCU-Plenário, com vistas à suspensão imediata dos efeitos da declaração de inidoneidade (doc. 1, p. 1-19). Mesmo tendo nominado como Recurso de Reconsideração, na prática o efeito é o mesmo do Recurso de Reexame, somente as hipóteses é que são diferentes. 



    4. Ocorre que o pedido de reexame é dotado de efeito suspensivo por força do art. 48, parágrafo único, c/c o art. 33 da Lei n. 8.443, de 1992, nos seguintes termos: 



    (...)



    5. Por meio de despacho do Ministro Relator de 4/12/2024, foi concedido efeito suspensivo aos subitens 9.1., 9.3. e 9.5. do Acórdão n. 1.483/2024-TCU-Plenário (doc. 1, p. 22). Assim, a decisão impugnada encontra-se com sua eficácia suspensa até que ocorra o julgamento do referido recurso.” (edoc. 341, fl. 4). 



    Em consulta ao sítio eletrônico do Tribunal de Contas da União, pelo Processo TC nº 040.026-2023-0, verifica-se que, após o exame de admissibilidade do recurso administrativo interposto pela ora impetrante, datado de 01/12/2024 [“Exame de admissibilidade do(s) recurso(s) concluído por AudRecursos. Recurso(s): R002 (Proposta: Conhecer)”], não houve, até o presente momento, prolação de decisão definitiva da Corte de Contas acerca do mencionado recurso. 



    Tem-se, assim, que o objeto da presente impetração consiste em deliberação impugnada por recurso administrativo dotado de efeito suspensivo, de acordo com o art. 48 da Lei nº 8.443/92, in verbis:



    “Art. 48. De decisão proferida em processos concernentes às matérias de que tratam as Seções III e IV deste capítulo caberá pedido de reexame, que terá efeito suspensivo.



    Parágrafo único. O pedido de reexame reger-se-á pelo disposto no parágrafo único do art. 32 e no art. 33 desta Lei.”



    Desse modo, incide, no caso, o disposto no art. 5º, inciso I, da Lei nº 12.016/09, o qual assim dispõe:



    “Art. 5º Não se concederá mandado de segurança quando se tratar: 



    I - de ato do qual caiba recurso administrativo com efeito suspensivo, independentemente de caução;”



    Referida norma já estava prevista no diploma anterior (art. 5º, I, da Lei nº 1.533/51), tendo a jurisprudência desta Suprema Corte se consolidado no seguinte sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO MANDADO DE SEGURANÇA. INTERPOSIÇÃO DE RECURSO ADMINISTRATIVO COM EFEITO SUSPENSIVO PERANTE O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. IMPETRAÇÃO SIMULTÂNEA DE MANDADO DE SEGURANÇA. IMPOSSIBILIDADE. 1. O art. 5º, inc. I, da Lei n. 1.533/1951 desautoriza a impetração de mandado de segurança quando o ato coator puder ser impugnado por recurso administrativo provido de efeito suspensivo. 2. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (MS nº 27.772/DF-AgR, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe de 29/5/09).



    “MANDADO DE SEGURANÇA. AGRAVO REGIMENTAL. ATO ADMINISTRATIVO. PENDÊNCIA DE RECURSO ADMINISTRATIVO COM EFEITO SUSPENSIVO. 1. "Não se dará mandado de segurança quando se tratar de ato de que caiba recurso administrativo com efeito suspensivo" (Inciso I do artigo 5º da Lei 1.533/51). 2. Recurso improvido” (MS nº 26.178/DF-AgR, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Ayres Britto, DJe de 11/4/08).



    “MANDADO DE SEGURANÇA - PENDÊNCIA DE RECURSO ADMINISTRATIVO COM EFEITO SUSPENSIVO - CARÊNCIA DA AÇÃO. Uma vez pendente recurso administrativo dotado de efeito suspensivo, como é o caso dos embargos declaratórios contra decisão do Tribunal de Contas da União - artigo 32, II e 34, § 2º, da Lei nº 8.443/92, mostra-se inadequada a impetração, a teor do disposto no artigo 5º, inciso I, da Lei nº 1.535/51” (MS nº 24.511/DF, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Marco Aurélio, DJ de 2/4/04).



    Esse entendimento mantém-se firme, a exemplo dos recentes julgados do Tribunal: 



    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. REVERSÃO DE PENSÃO MILITAR. NEGATIVA DE REGISTRO. IMPETRAÇÃO SIMULTÂNEA DE MANDADO DE SEGURANÇA E DE RECURSO ADMINISTRATIVO COM EFEITO SUSPENSIVO. AUSÊNCIA DE INTERESSE PROCESSUAL. 1. Não é de ser conhecido o mandado de segurança contra ato  automático, configurada a ausência do interesse de agir do impetrante. 2. Inteligência dos arts. 33 e 48 da Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União (Lei nº 8.443, de 1992) e do art. 5º, inc. I, da Lei de Mandado de Segurança (Lei nº 12.016, de 2009). Precedentes. 3. Agravo regimental a que se nega provimento.” (MS nº 38993-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. André Mendonça, DJe de 9/10/23 - grifei). 



    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO SEGURANÇA. ATO CONCESSIVO DE APOSENTADORIA. RECUSA DE REGISTRO PELO TCU. INTERPOSIÇÃO, SEM A EXIGÊNCIA DE CAUÇÃO, DE PEDIDO DE REEXAME, DOTADO DE EFEITO SUSPENSIVO. AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR. ART. 5º, I, DA LEI Nº 12.016/2009. 1. Inviável a impugnação, considerada a falta de interesse de agir, de ato que, enquanto desafiado, sem a exigência de caução, por recurso administrativo – pedido de reexame - dotado de efeito suspensivo, carecia, ao tempo do ajuizamento da presente impetração, dos atributos da operatividade e da exequibilidade. 2. Acaso se entendesse possível a superação da decisão agravada, em razão da superveniência da negativa de provimento do pedido de reexame, a impetração, analisada em seu mérito, em especial sob o ângulo da sustentada afronta à garantia da coisa julgada, não renderia ensejo à concessão da segurança. 3. O provimento jurisdicional invocado pelo impetrante vedou a adequação dos quintos incorporados de função comissionada aos valores previstos, na Lei 8.168/1991, para retribuir o exercício de cargo de direção, mas não afastou a aplicação do art. 15, § 1º, da Lei 9.527/1997, fundamento da decisão da Corte de Contas da União, nem, tampouco, assegurou ao ora impetrante o direito de ter os aludidos quintos corrigidos, ad aeternum, com base nos parâmetros originalmente previstos na Portaria nº 474/1987 – MEC. 4. Balizada na compreensão de que não há direito adquirido a regime jurídico, a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, reafirmada ao julgamento, sob a sistemática da repercussão geral, do RE 563.965, Rel. Min. Cármen Lúcia, reputa revestida de legitimidade constitucional a alteração na estrutura dos vencimentos de servidores públicos, desde que com eficácia ex nunc e sem redução nominal de estipêndios. 5. Agravo regimental conhecido e não provido.” (MS nº 28.654-AgR, Primeira Turma, Rel. Minª. Rosa Weber, DJe de 16/5/19 - grifei). 



    “MANDADO DE SEGURANÇA – IMPETRAÇÃO CONTRA DELIBERAÇÃO ESTATAL (TCU) QUE SOFREU, NA INSTÂNCIA DE ORIGEM, INTERPOSIÇÃO DE RECURSO ADMINISTRATIVO (RECURSO DE RECONSIDERAÇÃO) REVESTIDO DE EFEITO SUSPENSIVO (LEI Nº 8.443/92, ART. 33) – SUSPENSIVIDADE QUE SUBTRAI AO ATO IMPUGNADO A SUA EVENTUAL POTENCIALIDADE LESIVA – SITUAÇÃO QUE INVIABILIZA A UTILIZAÇÃO DO MANDADO DE SEGURANÇA (LEI Nº 12.016/2009, ART. 5º, I) – DOUTRINA – PRECEDENTES – MANDADO DE SEGURANÇA NÃO CONHECIDO – PARECER DA DOUTA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA PELO NÃO PROVIMENTO DO AGRAVO – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. – Não se revela admissível mandado de segurança, quando impetrado contra ato ou deliberação estatal de que caiba recurso administrativo revestido de efeito suspensivo, pois, em tal hipótese, o ato impugnado não terá aptidão para produzir efeitos lesivos que afetem o direito vindicado pelo autor do ‘writ’ constitucional, que se reputará – ante a ausência de interesse de agir – carecedor da ação de mandado de segurança. – Inviável, desse modo, a utilização simultânea, contra o mesmo ato ou deliberação estatal, de mandado de segurança e de recurso administrativo com efeito suspensivo, sob pena de carência do ‘writ’ mandamental. Doutrina. Precedentes.” (MS nº 34.334-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 18/10/18 - grifei). 



    Ante o exposto, não conheço da presente ação mandamental (art. 21, § 1º, do RISTF). Prejudicada a apreciação do pedido liminar. 



    Publique-se.



    Brasília, 17 de janeiro de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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