Tribunal: STF
Processo: ARE 1532064
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-04-08
Data de publicação: 2025-04-08

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO POPULAR. LEI MUNICIPAL QUE DEFINE SUBSÍDIOS DE VEREADORES PARA DETERMINADA LEGISLATURA. PRETENSÃO DE AFASTAMENTO DE TODOS OS EFEITOS DA LEI MUNICIPAL 11.016/2016 DESDE A DATA DE SUA VIGÊNCIA. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. RESTABELECIMENTO DA SENTENÇA QUE JULGOU EXTINTA A AÇÃO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. AGRAVO PROVIDO PARA, DESDE LOGO, PROVER O RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    DECISÃO: Trata-se de agravo nos próprios autos objetivando a reforma de decisão que inadmitiu recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “EMENTA: REMESSA NECESSÁRIA – AÇÃO POPULAR – PRETENSÃO DE AFASTAMENTO DOS EFEITOS DE LEI MUNICIPAL E CONSEQUENTE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO – CABIMENTO – LEGISLAÇÃO QUE DEFINE OS SUBSÍDIOS DOS AGENTES POLÍTICOS MUNICIPAIS EM DETERMINADA LEGISLATURA – LEI DE EFEITOS CONCRETOS – DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE ‘INCIDENTER TANTUM’ – POSSIBILIDADE – ADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA – SENTENÇA CASSADA NA REMESSA NECESSÁRIA



    - Consubstancia a ação popular o instrumento constitucionalmente assegurado para que qualquer cidadão busque a invalidação de atos administrativos, ou a estes equiparados, ilegais ou lesivos "ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural", nos termos do artigo 5º, inciso LXXIII, da Carta Magna, e do artigo 1º, da Lei n. 4.717/65.



    - Voltando-se o pedido deduzido no bojo da ação popular à anulação dos efeitos concretos de norma que estatui aumento remuneratório aos agentes políticos municipais, o qual, em tese, revela-se lesivo ao patrimônio público e à moralidade administrativa, não há que se falar em inadequação da via eleita, eis que inocorrente o ataque a lei em tese. 



    - De acordo com a jurisprudência do colendo Superior Tribunal de Justiça, admite-se a declaração de inconstitucionalidade ‘incidenter tantum’ de lei em sede de ação popular, desde que a controvérsia constitucional não figure como o pedido, mas sim causa de pedir ou questão prejudicial indispensável à resolução do litígio principal. 



    - Sentença cassada na remessa necessária.” (Doc. 75).



    Os embargos de declaração opostos foram desprovidos (Doc. 114).



    Nas razões do apelo extremo, a parte recorrente sustenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, em suma, aponta violação ao artigo 5º, inciso LXXIII, da Constituição da República. Pugna pelo provimento do recurso, para o fim de reforma do acórdão recorrido e restabelecimento da sentença por ele cassada (Doc. 135).



    O Tribunal a quo inadmitiu o recurso extraordinário por entender que se trataria, na espécie, de matéria infraconstitucional (Doc. 139).



    É o relatório. DECIDO.



    O recurso merece prosperar.



    In casu, cuida-se, na origem, de ação popular proposta por Giovanni, Caruso Toledo contra Gilson Luiz Reis, a Câmara Legislativa do Município de Belo Horizonte e o Município de Belo Horizonte, na qual se alega, in verbis :



    “8. [...] o objeto desta ação popular versa sobre as ilegalidades, as imoralidades e o prejuízo aos cofres públicos ocasionados pelos pagamentos mensais dos subsídios e ajudas de custo aos agentes políticos, in casu, o vereador beneficiado GILSON LUIZ REIS, ora réu, para a legislatura dos anos de 2017 a 2020 no âmbito do MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE por força da Lei municipal nº. 11.016, sancionada no dia 30/12/2016 e publicada em 31/12/2016. 



    [...]



    38. A Lei municipal nº. 11.016 foi sancionada exatamente no dia 30/12/2016, e tal situação afronta diretamente o comando do art. 21, parágrafo único, da Lei complementar nº. 101/2.000 denominada de “Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF ”, que determina que É NULO DE PLENO DIREITO qualquer ato que resulte AUMENTO DE DESPESA COM PESSOAL NOS ÚLTIMOS 180 DIAS anteriores ao final do mandato do Chefe do Poder Executivo, Legislativo ou Judiciário: 



    [...]



    50. Prosseguindo na ilegalidade e imoralidade da Lei municipal nº. 11.016, sancionada no dia 30/12/2016 e publicada em 31/12/2016, ainda temos que esta norma é “carente ” de conteúdo por não possuir, de forma completa, estimativa de impacto orçamentário-financeiro, nem a declaração do ordenador de despesas, de que o aumento demonstrado tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual, e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias, conforme regras dos artigos 16 e 17 da LRF. Portanto, qualquer despesa não autorizada é irregular e lesiva ao patrimônio público – art. 15 da mesma Lei complementar:



    [...]



    88. A disposição normativa que fixa o reajuste dos subsídios pelo IPCA vai de encontro com a súmula vinculante nº. 42 do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, ‘in verbis’: ‘É inconstitucional a vinculação do reajuste de vencimentos de servidores estaduais ou municipais a índices federais de correção monetária.’



    [...]



    111. Em conclusão, a competência para conceder reajuste anual aos subsídios dos agentes políticos do PODER EXECUTIVO do MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE é do PREFEITO, e não da Câmara Municipal de forma automática, sem a edição de LEI. Caso contrário, estará sendo invadida a competência reservada e exclusiva do alcaide, maculando, irremediavelmente, o comando do art. 37, inciso X, da Constituição Federal. 



    [...]



    117. Diante do teor da Lei municipal nº. 11.016, sancionada em 30/12/2016 e publicada em 31/12/2016, precisamente de seu art. 1º, é plenamente possível apontar que os beneficiários dos subsídios e ajudas de custo ilegais são todos os titulares dos cargos de agentes políticos do MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE: vereadores, prefeito, vice-prefeito, secretários municipais, secretários municipais adjuntos e os agentes públicos aos dois últimos equiparados por lei. 



    [...]



    141. Na concepção atual da elaboração da Constituição por um órgão de vontade popular imediata, detentor do Poder Constituinte originário, tem-se que o ato infraconstitucional que esteja em desconformidade com a Lei Maior perde o seu fundamento de validade, já que as normas contidas nesta última expressam a vontade imediata do órgão popular soberano e, desta forma, toda produção administrativa ou legislativa deve obedecer aos comandos constitucionais, sob pena de nulidade. 



    142. Ressalve-se ainda que, dada a magnitude da nulidade operada — ausência de pressupostos de validade do ato infraconstitucional, a Ciência Jurídica tem por absoluta a eiva de inconstitucionalidade, insanável por meio de convalidação, retificação ou ratificação. 



    [...]



    147. No caso em tela, observa-se, pois, a nulidade absoluta dos pagamentos das ajudas de custo e dos subsídios dos agentes políticos do Poder Executivo e Legislativo do Município de Belo Horizonte/MG por força da Lei municipal nº. 11.016/2016 por violação aos princípios constitucionais da Administração Pública – impessoalidade, eficiência, igualdade, legalidade e moralidade, motivo pelo qual se torna imperiosa a declaração de tal nulidade pelo Poder Judiciário em face da inércia no exercício do poder de autotutela pelos próprios requeridos. 



    [...]



    178. ISTO POSTO, requer: 



    [...]



    e) no MÉRITO, a procedência da ação em todos os seus termos para: 



    e.1) que sejam afastados todos os efeitos da Lei municipal nº. 11.016/2016 desde a data de sua vigência. 



    e.2) condenar o réu GILSON LUIZ REIS a ressarcir o Erário Municipal todas as vantagens pecuniárias que recebeu advindas dos pagamentos dos subsídios e das ajudas de custos por força da Lei municipal nº. 11.016/16, incluídas as despesas da municipalidade com o recolhimento mensal de INSS patronal e/ou outras despesas que por ventura vieram a ocorrer, valores que deverão ser corrigidos monetariamente e acrescidos de juros legais de 1% (um por cento) ao mês a partir de cada pagamento efetuado pela Administração Pública Municipal.” (Doc. 3 - destaques no original)



    Diante desse quadro, o Juízo sentenciante concluiu que “o autor pretende a declaração de inconstitucionalidade de lei municipal, sendo este o cerne da demanda, não apenas simples questão incidental” (Doc. 26, p. 6). Consectariamente, indeferiu a petição inicial e julgou extinta a ação sem resolução de mérito.



    Verifica-se, dessa forma, que houve efetivamente a indevida utilização de ação popular, sob o procedimento ordinário, como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade, ação de controle concentrado de constitucionalidade, o que se revela inviável, conforme iterativa jurisprudência desta Suprema Corte. Nesse sentido, à guisa de exemplo, foram os seguintes julgados:



    EMENTA: AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PROCESSO COLETIVO. IMPOSSIBILIDADE DE SUBSTITUIR AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EFEITOS ERGAS OMNES. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1.O processo coletivo não pode substituir-se à ação direta de inconstitucionalidade, sob pena de usurpação da competência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 



    2.O que se veda é a obtenção de efeitos erga omnes nas declarações de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo em sede de ação civil pública, não importa se tal declaração consta como pedido principal ou como pedidoincidenter tantum, pois mesmo nesse a declaração de inconstitucionalidade poderá não se restringir somente às partes daquele processo, em virtude da previsão dos efeitos nas decisões em sede de ação civil pública dada pela Lei nº 7.347 de 1985. 



    3. O juízo de primeira instância e o Tribunal de origem afastaram – com efeitos erga omnes a todos os sindicalizados – a incidência da nova legislação tributária, entendendo a necessidade de aplicação do princípio da anterioridade, ou seja, SOB A DENOMINAÇÃO DE AÇÃO DECLARATÓRIA o que se pretendeu foi o afastamento integral da nova lei tributária – por inconstitucionalidade – para todos os casos envolvendo o SINDICATO autor, independentemente da existência de um caso concreto. 



    4. Houve a utilização da ação declaratória como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade, com usurpação de competência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, única CORTE com prerrogativa de interpretar concentradamente – e com efeitos vinculantes e erga omnes – o texto da Constituição Federal. 



    5. Agravo Interno a que se nega provimento. Na forma do art. 1.021, §§ 4º e 5º, do Código de Processo Civil de 2015, em caso de votação unânime, fica condenado o agravante a pagar multa de um por cento do valor atualizado da causa ao agravado, cujo depósito prévio passa a ser condição para a interposição de qualquer outro recurso (à exceção da Fazenda Pública e do beneficiário de gratuidade da justiça, que farão o pagamento ao final). (RE 1.515.965-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe de 6/3/2025, destaquei)  



    “Constitucional e Processual Civil. Reclamação constitucional. Subsídio mensal e vitalício pago a ex-ocupantes do cargo de chefe do Poder Executivo. Ação civil pública. Contorno de ação direta de inconstitucionalidade. Usurpação de competência do Supremo Tribunal Federal. Reclamação julgada procedente. 



    1. A ausência de identidade entre os atores elencados como responsáveis pela prática dos atos lesivos ao patrimônio público e aos princípios da Administração Pública na narrativa apresentada na peça vestibular da ação civil pública e aqueles indicados para integrar o polo passivo da lide, bem como a constatação de que o adimplemento do benefício está fundamentado em ato normativo geral editado pelo Poder Legislativo do Estado do Mato Grosso e que o pedido de cessação do pagamento do benefício está fundamentado em normas constitucionais evidenciam a pretensão final da ACP de que se declare a inconstitucionalidade da parte final do art. 1º da Emenda à Constituição estadual nº 22/2003, esvaziando a eficácia da referida norma.



    2. A pretensão deduzida nos autos da ação civil pública está dissociada da natureza típica das ações de responsabilização cível; se destina, antes, a dissimular o controle abstrato de constitucionalidade da parte final do art. 1º da Emenda nº 22/2003 à Constituição do Estado do Mato Grosso, que, ao extinguir a pensão vitalícia paga aos ex-ocupantes do cargo de chefe do Poder Executivo estadual, assegurou a manutenção do pagamento àqueles que já houvessem adquirido o direito de gozar o benefício.



    3. Há usurpação da competência do STF inscrita no art. 102, I, a, da CF/88 quando configurado o ajuizamento de ação civil pública com o intento de dissimular o controle abstrato de constitucionalidade de ato normativo estadual em face da Constituição Federal.



    4. Arquivamento da ação civil pública, ante a ausência de legitimidade ativa ad causam do Parquetestadual para propor ação direta de inconstitucionalidade perante a Suprema Corte, nos termos do art. 103 da CF/88. Precedentes.



    5. Reclamação julgada procedente para cassar a decisão que julgou procedente o pedido formulado nos autos da ação civil pública, declarar a incompetência do juízo de primeira instância e determinar o arquivamento da ação.” (Rcl 19.662, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe de 1º/8/2017, destaquei)  



    “Reclamação: procedência: usurpação da competência do STF (CF, art. 102, I, a). Ação civil pública em que a declaração de inconstitucionalidade com efeitos erga omnes não é posta como causa de pedir, mas, sim, como o próprio objeto do pedido, configurando hipótese reservada à ação direta de inconstitucionalidade de leis federais, da privativa competência originária do Supremo Tribunal.” (Rcl 2.224, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ de 10/2/2006, destaquei)  



    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO POPULAR NA QUAL SE PÕE COMO PEDIDO E CAUSA DE PEDIR DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DA RESOLUÇÃO N. 1/1999 DO CONSELHO FEDERAL DE PSICOLOGIA. AUSÊNCIA DE COMPETÊNCIA DE JUIZ SINGULAR PARA DECLARAR INCONSTITUCIONALIDADE DE NORMA EM TESE. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE MAQUIADA SOB TÍTULO DE AÇÃO POPULAR. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (Rcl 31.818-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe de 24/4/2020, destaquei)  



    Nesse contexto, tem-se que a ação popular é via processual inadequada, não podendo ser utilizada como alternativa à não propositura de uma ação direta de inconstitucionalidade, sob pena de uma ampliação indevida do rol de legitimados previsto no art. 103 da Constituição da República. 



    O acórdão ora recorrido divergiu da orientação do Supremo Tribunal Federal e, por isso, deve ser reformado.



    Ex positis, PROVEJO o agravo e, com fundamento no artigo 932, inciso V, do Código de Processo Civil de 2015, DOU PROVIMENTO ao recurso extraordinário, para o fim de restabelecer a sentença.



    Publique-se.



    Brasília, 8 de abril de 2025.  



Ministro LUIZ FUX



Relator



Documento assinado digitalmente