Tribunal: STF
Processo: ARE 1580535
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-01
Data de publicação: 2025-12-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Município de Mogi Mirim interpõe agravo contra a decisão que não admitiu recurso extraordinário manejado em face de acórdão proferido pela 3ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



    “Apelação. Ação Civil Pública. Parcelamento irregular do solo. Imóvel situado em área urbana. Município de Mogi-Mirim. Empreendimento de habitação aprovado pelo Decreto Municipal nº 1.512/80 e, posteriormente, revogado pelo Decreto Municipal nº 3.292/00, devido à falta de registro junto ao Cartório de Registro de Imóveis. Lotes comercializados, a despeito da falta de regularização. Empresa corré que se responsabilizou pela regularização do empreendimento, para a que foi emitida Certidão de Regularização Fundiária, no prazo de 24 meses. Prazo final, contudo, expirado, sem que as obras sequer tivessem começado. Inércia do loteador, com a complacência do Município, verificada, decorrente do descumprimento do compromisso de regularização do empreendimento assumido. 



    I. Audiência de conciliação não designada. Julgamento antecipado da lide. Nulidade não configurada. Precedentes do STJ; 



    II. Princípio da separação de poderes. Violação não configurada. Inércia do Município que legitima a imposição de regularização do loteamento por força de decisão emanada pelo Poder Judiciário. Precedentes do STF. 



    III. Imposição do pedido formulado pelo Parquet para, em prazo razoável, haja integral regularização do empreendimento, com o competente registro do loteamento no Cartório de Registro de Imóveis, sob pena de multa. Possibilidade. 



    IV. Sentença mantida. Recursos não providos.”



    Opostos embargos de declaração, foram rejeitados.



    Sustenta o recorrente, nas razões de seu apelo extremo, violação dos artigos 2º, 30, incisos I, II e VIII, e 182, da Constituição Federal.



    Argumenta que “instaurou o devido procedimento administrativo para que o loteamento sub judice fosse regularizado pela REURB e o instruiu com todos os documentos exigidos pela Lei Federal nº 13.465, de 11 de julho de 2017, culminando, por fim, com a expedição da CRF – Certidão de Regularização Fundiária, que deveria ser registrada pela empresa, ora correquerida”.



    Alega que, “de posse do Projeto de Regularização Fundiária aprovado e da Certidão de Regularização Fundiária publicada, restava ao loteador, que no caso é a empresa correquerida, apresentá-los ao Cartório de Registro de Imóveis para a etapa de registro”.



    Aduz que “não há que se falar em nenhuma inércia do Município de Mogi Mirim no que tange à adoção das medidas administrativas para regularização do loteamento sub judice”.



    Ressalta que “diante da inércia da empresa em cumprir o cronograma físico das obras de infraestrutura, o Município de Mogi Mirim também expediu notificação à empresa Napoli Empreendimentos e Participações LTDA, em 24/08/2021, requerendo informações sobre o cumprimento do prazo constante no Termo de Compromisso firmado e juntado aos autos”.



    Salienta que a “regularização do loteamento é de responsabilidade única e exclusiva da empresa correquerida que deve proceder ao registro da CRF no Cartório de Registro de Imóveis, bem como implementar as obras de infraestrutura a que se comprometeu!”. 



    Assevera que “o controle do Judiciário deve limitar-se à legalidade e à legitimidade dos atos administrativos e, no caso em tela, trata-se de ato sujeito à conveniência e oportunidade do Executivo Municipal”.



    Pontua que “a responsabilidade pela regularização fundiária é da empresa Napoli Empreendimentos Imobiliários, loteadora da área, não cabendo ao Município de Mogi Mirim suportar os ônus decorrentes da regularização fundiária de área cujo parcelamento não deu causa, de modo que o Município não pode ser segurador universal em todas as questões afetas a danos urbanísticos”.



    Pleiteia a reforma do acórdão recorrido “a fim de ser julgada improcedente a condenação do Município de Mogi Mirim consistente na obrigação de proceder a regularização da área, tendo em vista, que tal responsabilidade é da empresa Napoli Empreendimentos Imobiliários, loteadora da área, por se tratar de regularização de interesse específico, ou caso assim não entendam, a condenação do Município de Mogi Mirim, pela caracterização do núcleo deve limitar-se a adoção das providências de acompanhamentos e fiscalizações das obras e procedimentos de regularização, não havendo que se falar na obrigação de execução direta de obras”.



    Inadmitido o recurso extraordinário, foi interposto o competente agravo.



    A vista à Procuradoria-Geral da República foi dispensada, nos termos do parágrafo único do art. 52 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Decido.



    A irresignação não merece prosperar, tendo em vista que o acórdão recorrido encontra amparo na orientação jurisprudencial firmada nesta Suprema Corte, no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes, uma vez que não se trata de ingerência ilegítima de um Poder na esfera de outro. Sobre o tema, destaco os seguintes precedentes:



    “Direito Constitucional e administrativo. Agravo regimental no recurso extraordinário. Omissão estatal. Dano estrutural em Escolas Municipais. Intervenção Excepcional do Poder Judiciário em políticas públicas. Possibilidade. Tema 698-RG. Separação de poderes. Inexistência de Ofensa. Agravo interno Conhecido e não provido. I. Caso em exame 1. Agravo interno em recurso extraordinário, originado de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público contra o Município do Rio de Janeiro, pleiteando a execução de reformas em escolas municipais devido a danos estruturais que ofereciam perigo aos alunos. 2. O Parquet requereu a condenação do Município a promover as reformas apontadas em informações técnicas no prazo de seis meses, sob pena de multa diária. O Município alegou violação ao princípio da separação de poderes, afronta ao planejamento público e ao princípio orçamentário, diante da escassez de recursos e do estado de calamidade pública. 3. A sentença de primeiro grau julgou procedente o pedido. O Tribunal de Justiça manteve a sentença, e a decisão monocrática no recurso extraordinário negou provimento ao apelo do Município. II. Questão em discussão 4. A questão em discussão consiste em saber se a intervenção do Poder Judiciário para determinar a execução de reformas em escolas públicas, com fixação de prazo e multa, viola o princípio da separação dos poderes, especialmente diante das alegações de escassez de recursos e da situação de calamidade pública. III. Razões de decidir 5. O acórdão recorrido alinha-se à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que entende ser legítima a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, sem que se configure violação do princípio da separação dos poderes (Tema 698 da Repercussão Geral). 6. As informações técnicas comprovam danos estruturais graves nas escolas desde 2012, expondo a perigo alunos e servidores, configurando omissão estatal patente e deficiência grave do serviço educacional. 7. Quanto à fixação de prazos, verifico que se trata de situações documentadas há mais de uma década, tempo mais do que suficiente para a solução administrativa dos problemas enfrentados, sem comprometimento do planejamento municipal e das finanças públicas 8. Este Supremo Tribunal também possui o entendimento de que é cabível ao Poder Judiciário, em situações excepcionais, determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que se configure violação do princípio da separação dos poderes. IV. Dispositivo 9. Agravo interno conhecido e não provido” (RE nº 1.567.224/RJ-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Flávio Dino, DJe de 14/11/2025 - grifei).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. OBRIGAÇÃO DE FAZER. POLÍTICAS PÚBLICAS. FORNECIMENTO DE VEÍCULO ADAPTADO PARA LOCOMOÇÃO ATÉ INSTITUIÇÃO DE ENSINO DO PODER PÚBLICO. ALEGADA AFRONTA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. IMPROCEDÊNCIA. TEMA 698 DA REPERCUSSÃO GERAL. PRECEDENTES. REEXAME DE FATOS E PROVAS E DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. SÚMULA 279 DO STF. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Agravo regimental interposto em face de decisão monocrática, na qual negado provimento ao recurso, com apoio em precedentes desta Corte e na Súmula n° 279 do STF. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em saber se é aplicável, ou não, ao caso concreto, o Tema n° 698 da repercussão geral e se houve afronta ao princípio da separação dos poderes, sob o argumento de que, na hipótese, caberia ao Poder Judiciário tão somente apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública a apresentação de planos e meios adequados para alcançar o resultado pretendido. 3. Além disso, pretende-se afastar, na hipótese, o óbice da Súmula 279 do STF. III. RAZÕES DE DECIDIR 4. Encontra-se sedimentado no âmbito do Supremo Tribunal Federal o entendimento pelo qual se admite a legitimidade do Poder Judiciário para impor obrigação de fazer com vistas à concretização de políticas públicas constitucionalmente asseguradas quando houver omissão ou morosidade da Administração Pública, de modo que não configura violação ao princípio da separação dos poderes, tampouco da discricionariedade do ente estatal em dispor das verbas orçamentárias a ele vinculadas. Nesta hipótese, cuida-se de situação que exige a pronta ação do Judiciário para recompor a ordem jurídica violada. 6. Ao apreciar o mérito do RE-RG 684.612, com repercussão geral reconhecida, de relatoria do Ministro Luís Roberto Barroso, referente ao Tema 698, no qual se discutia a competência do Poder Judiciário para determinar ao Poder Executivo a realização direitos fundamentais, o Supremo Tribunal Federal decidiu pela licitude da imposição da obrigação, não sendo oponível à decisão o argumento da reserva do possível nem o princípio da separação dos poderes. 7. Ademais, mesmo que assim não fosse, eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo demandaria o exame da legislação infraconstitucional aplicável à espécie, além do reexame de fatos e provas. 8. A parte Recorrente não trouxe argumentos suficientes para infirmar os fundamentos da decisão agravada. IV - DISPOSITIVO 9. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE nº 1.545.660/CE-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe de 27/08/2025 - grifei).



    Registre-se que esse entendimento foi reafirmado pelo Plenário deste Supremo Tribunal Federal no julgamento de mérito do RE nº 684.612/RJ, feito paradigma do Tema nº 698 da Repercussão Geral, ocasião na qual foram fixadas as seguintes teses:



    “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP).”



    O acórdão desse julgado porta a seguinte ementa:



    “ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS ESPEFICIAMENTE QUANTO À SUFICIÊNCIA DE PROFISSIONAIS NA ÁREA DE SAÚDE. ALEGADA CONTRARIEDADE AOS ARTS. 2º E 196 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. Repercussão geral reconhecida do tema relativo aos limites da competência do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes em concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde, ao qual a Constituição da República garante especial proteção” (DJe de 06/06/2014).



    Importa ressaltar que, embora esse referido leading case tenha tratado especificamente de direito social à saúde, a tese fixada em seu julgamento confirmou o entendimento jurisprudencial desta Corte consolidado no sentido da possibilidade de o Poder Judiciário, em situações peculiares, nos casos de ausência ou grave deficiência do serviço, determinar que a Administração Pública adote medidas que assegurem direitos fundamentais de caráter social, sem que isso configure afronta ao princípio constitucional da separação dos poderes.



    Nessa linha, confiram-se os seguintes precedentes:



    “Direito Administrativo e Constitucional. Agravo interno em embargos de divergência em agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Implementação de políticas públicas. Construção de novas escolas. Possibilidade. Inexistência de violação ao princípio da separação dos poderes. Garantia do direito à educação. Ausência de demonstração do dissenso jurisprudencial. 1. O acórdão embargado se alinha à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido da possibilidade, em casos emergenciais, de implementação de políticas públicas pelo Poder Judiciário, ante a inércia ou morosidade da Administração, como medida assecuratória de direitos fundamentais. 2. Agravo interno a que se nega provimento” (ARE nº 1.230.668/AM-AgR-EDv-AgR, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Presidente - Roberto Barroso, DJe de 29/08/2022 - grifei).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PREQUESTIONAMENTO. APLICAÇÃO DAS SÚMULAS 282 E 356 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. DIREITO À SAÚDE. CONTROLE JUDICIAL. EFETIVAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS CONSTITUCIONAIS E LEGAIS. VIOLAÇÃO À SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. DETERMINAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO DE ELABORAÇÃO DE PLANO DE ATUAÇÃO. TEMA 698 DA REPERCUSSÃO GERAL. CONVERGÊNCIA. NECESSIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I - É inviável o recurso extraordinário cuja questão constitucional nele arguida não tiver sido prequestionada. Incidência das Súmulas 282 e 356/STF. II - A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal está firmada no sentido de que a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. III - no caso ora em análise, o Tribunal a quo não determinou a contratação de pessoal, mas sim, concluiu pela deficiência de consultas médicas, na especialidade de Urologia e determinou ao Poder Público a obrigação de proceder a elaboração de plano de ação para a regularização do atendimento da demanda reprimida, razão pela qual está em sintonia com o Tema 698 da Repercussão Geral. IV - Conforme a Súmula 279/STF, é inviável, em recurso extraordinário, o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos. V - Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE nº 1.480.845/RS-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Cristiano Zanin, DJe de 24/04/2024 - grifei).



    No caso dos autos, o Tribunal de origem manteve a sentença que julgou procedente o pedido formulado na ação civil pública. Para melhor exame da controvérsia, transcrevo os seguintes fundamentos do voto condutor do acórdão recorrido:



    “Tampouco vinga a tese de violação do princípio da separação de poderes na imposição de regularização do loteamento por força de decisão emanada pelo Poder Judiciário. Nesse sentido, decide o Supremo Tribunal Federal, conforme julgado que segue:



    (...)



    Quanto ao argumento no sentido de que, tendo em vista o caráter particular do imóvel e os contornos das obrigações impostas, não seria possível impor ao Município a obrigação de promover a regularização do lote, tenho que, à luz da atual jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, tal fundamento não mais se sustenta. 



    Explico. Atualmente, prevalece a interpretação de que o artigo 40 da Lei nº 6.766/79, ao dispor que o Município poderá regularizar loteamento ou desmembramento não autorizado ou executado sem observância das determinações do ato administrativo de licença, impõe verdadeiro poder-dever ao ente Público. Tal incumbência que, diga-se de passagem, é vinculada e não discricionária, é desdobramento da obrigação prevista no artigo 30, inciso VIII da CF, e ganha especial relevo em hipóteses como a dos autos, em que a construção do empreendimento se deu sob o regime de convênio, com o acompanhamento direto das obras pelo Poder Público Municipal.



    (...)



    Superada a questão concernente à responsabilidade da Municipalidade pela regularização do empreendimento, passo à aplicação da Lei Federal nº 6.766/97 ao caso concreto, conforme determinação do Superior Tribunal de Justiça. 



    A respeito do parcelamento do solo urbano, dispõe a Lei Federal nº 6.766/1979, in verbis:



    (...)



    No caso concreto destes autos, realizou-se o parcelamento do solo com a aprovação dos órgãos competentes. 



    Mas não é só. Restou incontroverso que houve parcelamento irregular do solo e que, não obstante a irregularidade, vários lotes foram comercializados (58/91), sendo de rigor, na hipótese de ser possível, a regularização da área, objeto da lide, com a observância das normas pertinentes ao direito urbanístico e ao direito ambiental.



    Noutro giro, em que pese a adoção de medidas pontuais pela Municipalidade, conforme informações prestadas pela Secretaria de Obras e Mobilidade (fls. 1785/1789), é certo que o loteamento não foi regularizado, daí porque subsiste a obrigação do Poder Público.”



    Nesse contexto, verifica-se que o acolhimento da pretensão recursal não prescinde da análise da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Lei nº 6.766/97) e do reexame do conjunto fático-probatório dos autos, providências incabíveis no âmbito recursal extraordinário. Incidência da Súmula nº 279 desta Corte. Nesse sentido:



    “Direito Administrativo e outras matérias de Direito Público. Agravo Regimental no Recurso Extraordinário com Agravo. Loteamento irregular. Responsabilidade do município. Omissão no dever de fiscalização e contenção da ocupação irregular. Necessidade de implementação de políticas públicas. Impossibilidade de reexame de provas. Enunciado nº 279 da Súmula STF. I. Caso em exame 1. Agravo regimental interposto contra decisão que negou provimento a recurso extraordinário em ação civil pública, na qual o Município do Rio de Janeiro foi responsabilizado subsidiariamente por danos ambientais decorrentes de loteamento irregular, em razão de sua omissão no dever de fiscalização e controle do uso e parcelamento do solo urbano. O Município sustentou inexistência de omissão, alegando adoção de políticas públicas insuficientes em razão de limitações econômicas. II. Questão em discussão 2. A questão em discussão consiste em: (i) definir se a inércia do Município, em adotar medidas eficazes para conter o loteamento irregular, configura omissão capaz de ensejar sua responsabilidade subsidiária; (ii) verificar a possibilidade de reexame de matéria fático-probatória em sede de recurso extraordinário, considerando o óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF. III. Razões de decidir 3. A Constituição, em seu art. 30, inc. VIII, atribui aos Municípios o dever de promover o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano. 4. A responsabilidade subsidiária do Município decorre da constatação de omissão no cumprimento do seu dever de polícia administrativa, permitindo a continuidade do loteamento irregular e a intensificação dos danos ambientais, bem como a precariedade da situação das famílias envolvidas. 5. A jurisprudência do STF admite a intervenção judicial em políticas públicas quando constatada inércia ou omissão grave do Poder Público na realização de direitos fundamentais, sem que isso configure violação ao princípio da separação dos Poderes (RE nº 684.612-RG/RJ, Tema RG nº 698). 6. O reexame de matéria fático-probatória encontra óbice no enunciado nº 279 da Súmula do STF, sendo inviável, em sede de recurso extraordinário, revisar o conjunto de provas dos autos para rediscutir o mérito da decisão recorrida. 7. Precedentes do STF reforçam a impossibilidade de utilização do recurso extraordinário para valoração de provas ou análise de legislação infraconstitucional, bem como a pertinência da responsabilização do Poder Público em casos de omissão administrativa frente a loteamentos irregulares (ARE nº 1.330.334-AgR/SP; ARE nº 1.329.243-AgR/SP). IV. Dispositivo e tese 8. Agravo regimental a que se nega provimento. Tese de julgamento: “1. A omissão do Município, no cumprimento do dever de fiscalização e do controle do solo urbano, configura inércia administrativa apta a ensejar sua responsabilidade subsidiária pelos danos decorrentes de loteamento irregular. 2. O reexame de matéria fático-probatória é inviável em sede de recurso extraordinário, conforme óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF” (ARE nº 1.523.316/RJ-AgR, Segunda Turma, Ministro André Mendonça, DJe de 07/03/2025).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Ambiental. Ação civil pública. Loteamento irregular em antigo aterro sanitário. Risco concreto à integridade física dos moradores. Danos ambientais. Recuperação. Violação do princípio da separação dos poderes. Não ocorrência. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes inserto no art. 2º da Constituição Federal. 2. É inviável, em recurso extraordinário, o exame da legislação infraconstitucional e dos fatos e das provas dos autos. Incidência das Súmulas nºs 280 e 279/STF. 3. Agravo regimental não provido, sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de fixação pela origem” (ARE nº 1.375.629/SP-AgR, Primeira Turma, de minha relatoria, DJe de 03/05/2023).



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. Sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de fixação pela origem.



    Publique-se.



    Brasília, 1º de dezembro de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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