Tribunal: STF
Processo: ADI 7829
Classe: ADI
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-07-08
Data de publicação: 2025-07-08

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    O Sindicato dos Servidores Públicos Municipais de Presidente Venceslau - SINDISERVE propôs a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade em face da Lei Complementar nº 292/2025 do Município de Presidente Venceslau/SP, a qual versa sobre o regime previdenciário próprio. Sustenta que ela ofenderia a Constituição Federal, por ter sido aprovada sem a elaboração de estudo atuarial específico e válido, conforme seria exigido pelo art. 40, §20; a Lei Orgânica do Município, a qual impõe o respeito ao devido processo legislativo; os princípios constitucionais da legalidade, da moralidade, da eficiência e do devido processo legislativo. Afirma, também, que seria necessária a prévia alteração na Lei Orgânica para viabilizar o conteúdo da nova Lei Complementar, bem como que a sanção configuraria, também, “em tese, ato de improbidade administrativa”, a impor também “representação ao Ministério Público para apuração da eventual responsabilidade”.



    A parte afirma ser cabível ADI no presente caso por ter ocorrido violação a “preceito de observância obrigatória”. Entende violada a seguinte disposição, nestes termos:



    O art. 40, § 20, da Constituição Federal estabelece:



    “A criação, expansão ou aperfeiçoamento de benefícios e requisitos de acesso dos regimes próprios de previdência social dependerá de demonstração de sua sustentabilidade financeira e atuarial” (eDOC, 1, p.2-3, grifos no original)



    Requer a concessão da medida cautelar, suspendendo-se imediatamente a eficácia da Lei Complementar nº 292/2025. No mérito, a notificação das autoridades responsáveis pela norma municipal, a citação da AGU e da PGR e, por fim, o reconhecimento da inconstitucionalidade formal e material da Lei Complementar nº 292/2025.



    É o relatório.



    Não obstante as razões expendidas e a documentação acostada, a ação não supera a fase do art. 4º da Lei n.º 9.868/99: “A petição inicial inepta, não fundamentada e a manifestamente improcedente serão liminarmente indeferidas pelo relator.” 



    Preliminarmente, a autora não juntou o Estatuto do Sindicato, anexando, apenas, ata da assembleia geral de posse da Diretoria Executiva e demais órgãos (eDOC 8). Deixa-se, todavia, de determinar o saneamento da questão, em virtude da manifesta improcedência da ação, pelas razões adiante expostas.



    O Sindicato confere procuração genérica por meio de seu Presidente (eDOC 2). Constata-se que a jurisprudência desta Corte é firme no sentido da necessidade de subscrição da exordial por procurador devidamente amparado por poderes especiais para o questionamento do ato normativo. No caso, a procuração aduzida aos autos não atende à exigência estabelecida pelo STF.



    Por certo, a compreensão do STF admite a regularização processual do feito, contudo é da economia processual deixar de intimar o Requerente a fazê-lo, quando se nota a carência da ação, que torna desnecessária a providência.



    Nesse sentido:



    AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. CONFEDERAÇÃO DE SERVIDORES. FIXAÇÃO DE VALOR. REQUISIÇÕES DE PEQUENO VALOR. MUNICÍPIO. LEGITIMIDADE ATIVA. PERTINÊNCIA TEMÁTICA. PROCURAÇÃO COM PODERES ESPECÍFICOS. 



    1. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido da necessidade de subscrição da exordial por procurador devidamente amparado por poderes especiais para o questionamento do ato normativo. Nesse sentido, o ato de mandato deve conter descrição mínima do objeto digno de hostilização. Precedentes. 



    2. Admite-se a regularização processual do feito, contudo é próprio da economia processual deixar de intimar o Requerente para fazê-lo, quando se nota a carência da ação, que torna desnecessária a providência. Precedentes.



    3. As confederações são legitimadas a valer-se de ações de controle objetivo somente nos casos em que o objeto da ação esteja especificamente ligado aos interesses próprios da categoria profissional e econômica representada. No particular, o objeto impugnado extrapola os respectivos objetivos institucionais. 



    4. Agravo regimental a que se nega provimento.



    (ADPF 480 AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Edson Fachin, j. em 13/04/2018, p. em 24/04/2018, grifos nossos)



    Em relação à legitimidade ativa, verifica-se que o autor não é confederação sindical nem entidade de classe de âmbito nacional, nos termos do art. 103, IX da Constituição Federal. Sendo Sindicato de âmbito municipal, carecem-lhe poderes para deflagrar o controle concentrado de constitucionalidade nesta Corte.



    A esse respeito, verifique-se excerto da decisão monocrática da ADPF 1.098, de relatoria do Min. Gilmar Mendes, julgada em 19/03/2024 e publicada em 20/03/2024, cujos fundamentos são aplicáveis também à legitimidade para ações diretas de inconstitucionalidade:



    Trata-se de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF), com pedido de medida cautelar, proposta pelo Sindicato dos Servidores Públicos da Administração Direta, Indireta e do Poder Legislativo de Montes Claros, Minas Gerais, tendo por objeto o Projeto de Lei 02/2023, em trâmite na Câmara do referido município. Eis o teor do referido projeto:



    [...]



    Ressalto que, nos termos da Constituição Federal e da Lei 9.882/1999, no que dispõem sobre a arguição de descumprimento de preceito fundamental, a presente demanda é manifestamente incabível.



    O proponente desta ação — sindicato de âmbito municipal, é ilegítimo para seu ajuizamento (art. 2, I, Lei 9.882 e art. 103, IX, CRFB/88). (Grifos no original)



    No mesmo sentido, a decisão monocrática da ADPF 631 (Rel. Min. Gilmar Mendes, j. em 30/10/2019 e p. em 06/11/2019):



    Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental proposta pelo Sindicato dos Servidores Públicos Municipais de Joca Claudino (PB), a fim de que seja reconhecida a inconstitucionalidade do art. 1º, VIII, e art. 2º, § 1º, da Lei Complementar nº 23, de 24 de setembro de 2019, do Município de Joca Claudino, que incluiu entre as atribuições dos professores “assistir aos alunos com deficiência, conforme as suas necessidades” e determinou que “os professores que estiverem em ociosidade ficarão responsáveis por atender aqueles estudantes com deficiência, nos termos do Estatuto da Pessoa com Deficiência, Lei Federal nº 13.146/215”.



    A ação não pode ser conhecida, em razão da ilegitimidade ativa da requerente.



    É que, nos termos da jurisprudência desta Corte, os sindicatos não detêm legitimidade para propor ações de controle concentrado.



    Nos termos do art. 103, inciso IX, da Constituição e do art. 2º, I, da Lei 9.882/99, podem propor ADPF confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.



    A jurisprudência do STF não reconhece legitimidade aos sindicatos e às federações, mesmo aquelas de âmbito nacional, para propor ações de controle concentrado. A Corte entende que apenas as Confederações, no sistema sindical brasileiro, preenchem o requisito do inciso IX do art. 103 da Constituição. Nesse sentido, cito o seguinte precedente:



    [...]



    Quanto ao objeto, verifica-se a absoluta impropriedade do manejo de ação declaratória de inconstitucionalidade para questionamento de lei municipal, também conforme a pacífica jurisprudência desta Corte:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS ESTADUAIS PELAS QUAIS ALTERADOS OS LIMITES TERRITORIAIS DO MUNICÍPIO DE SANTA RITA, COM INCORPORAÇÃO DA ÁREA DESMEMBRADA AO MUNICÍPIO DE BAYEUX. NÃO CABIMENTO DE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PARA CONTROLE ABSTRATO DE LEI MUNICIPAL. CONHECIMENTO PARCIAL APENAS QUANTO ÀS LEIS ESTADUAIS IMPUGNADAS. INOBSERVÂNCIA DAS EXIGÊNCIAS PARA DESMEMBRAMENTO DE MUNICÍPIO CONSTANTES DO § 4º DO ART. 18 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRECEDENTES. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE CONHECIDA EM PARTE E, NA PARTE CONHECIDA, JULGADA PROCEDENTE. 



    1. A ação direta de inconstitucionalidade não se presta ao controle abstrato de leis municipais, como assentado pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. A inconstitucionalidade por arrastamento alcança normas interdependentes, seja de forma horizontal, normas de mesmo patamar, ou vertical, lei e respectivo ato regulamentar, sem, contudo, ultrapassar as balizas do controle abstrato de constitucionalidade disposto na al. a do inc. I do art. 102 da Constituição da República, pela qual a competência do Supremo Tribunal Federal se limita ao exame de leis ou atos normativos federais e estaduais. Não conhecimento da ação quanto à impugnação de lei municipal. 



    2. A subtração de parte do território de um município substantiva desmembramento, seja quando a porção desmembrada passe a constituir o espaço de nova entidade municipal, seja quando for somada ao território de município preexistente. Precedentes. 



    3. Pelas legislações impugnadas se promove o desmembramento do Município de Santa Rita sem observância das exigências constitucionais preconizadas pelo § 4º do art. 18 da Constituição da República, pelo que inconstitucionais. 



    4. Ação direta de inconstitucionalidade parcialmente conhecida e, na parte conhecida, julgada procedente.



    (ADI 5.499, Tribunal Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. em 11/09/2019, p. em 27/09/2019, grifos nossos)



    CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE – LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL – AÇÃO DIRETA AJUIZADA, ORIGINARIAMENTE, PERANTE O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – IMPOSSIBILIDADE – FALTA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DA SUPREMA CORTE – INVIABILIDADE DE FISCALIZAÇÃO ABSTRATA DE CONSTITUCIONALIDADE, MEDIANTE AÇÃO DIRETA, DE LEI MUNICIPAL CONTESTADA EM FACE DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – DOUTRINA – PRECEDENTES – CONTROLE PRÉVIO DO PROCESSO OBJETIVO DE FISCALIZAÇÃO – AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO.



    (ADI 5.089 AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, j. em 16/10/2014, p. em 06/02/2015, grifos no original)



    Resta inviável a eleição de Lei Orgânica Municipal enquanto parâmetro de controle concentrado de constitucionalidade, conforme a jurisprudência do Plenário:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. 61, I, L; 63, § 3°, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE PERNAMBUCO. OFENSA AOS ARTS. 52, X, E 125, § 2°, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE CONTRA LEI ORGÂNICA MUNICIPAL. SUSPENSÃO DE LEI DECLARADA INCONSTITUCIONAL EM CONTROLE CONCENTRADO PELO PODER LEGISLATIVO. INCONSTITUCIONALIDADES. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. I – Não cabe controle concentrado de constitucionalidade de leis ou ato normativos municipais contra a Lei Orgânica respectiva. Precedente. II - Não compete ao Poder Legislativo de qualquer das esferas federativas suspender a eficácia de ato normativo declarado inconstitucional em controle concentrado de constitucionalidade. Precedente. III - Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.



    (ADI 5548, Tribunal Pleno, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. em 17/08/2021, p. em 24/08/2021, grifos nossos)



     A disposição da Constituição Federal apontada como parâmetro de controle inexiste. De acordo com a petição, o art. 40, 20 possuiria a seguinte redação:



    O art. 40, § 20, da Constituição Federal estabelece:



    “A criação, expansão ou aperfeiçoamento de benefícios e requisitos de acesso dos regimes próprios de previdência social dependerá de demonstração de sua sustentabilidade financeira e atuarial” (eDOC, 1, p.2-3, grifos no original)



    Consulta ao texto constitucional (https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm), todavia, revela que a redação da disposição é a seguinte:



    § 20. Fica vedada a existência de mais de um regime próprio de previdência social para os servidores titulares de cargos efetivos, e de mais de uma unidade gestora do respectivo regime em cada ente estatal, ressalvado o disposto no art. 142, § 3º, X.         (Incluído pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)



    § 20. É vedada a existência de mais de um regime próprio de previdência social e de mais de um órgão ou entidade gestora desse regime em cada ente federativo, abrangidos todos os poderes, órgãos e entidades autárquicas e fundacionais, que serão responsáveis pelo seu financiamento, observados os critérios, os parâmetros e a natureza jurídica definidos na lei complementar de que trata o § 22.            (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)



    Inviável, portanto, o conhecimento da ação em relação ao parâmetro de controle apontado.



    A ação, em suma, padece de vícios formais que impedem sua análise.



    Assim, com base no art. 4º, caput, da Lei n. 9.868/1999, não conheço da presente ação direta, restando prejudicado o pedido de natureza cautelar.



    Publique-se. Intime-se.



    Brasília, 8 de julho de 2025.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



Documento assinado digitalmente