Tribunal: STF
Processo: ACO 3708
Classe: ACO
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-06-27
Data de publicação: 2025-06-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. O Estado de Pernambuco propôs contra a União e o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) ação cível originária, com pedido de tutela de urgência, buscando ver afastado do cadastro federal de inadimplentes o registro decorrente do alegado descumprimento das determinações proferidas pelo Tribunal de Contas da União (TCU) nos acórdãos n. 11.476/2023 e n. 6.279/2024.  



    Segundo narra, firmou o Termo de Compromisso n. 820/2010 (SIAF n. 662.917) com a União, por meio do Ministério dos Transportes, com o objetivo de reconstruir e restaurar malha viária de municípios em emergência no Estado de Pernambuco, com previsão de liberação da Unidade Gestora (DNIT) no valor de R$ 50.000.000,00 (cinquenta milhões de reais).  



    Anota cumprido o convênio e apresentada prestação final de contas, tendo a área técnica do DNIT consignado a existência de indícios suficientes de que as obras teriam sido executadas, no valor de R$ 49.967.560,99 (quarenta e nove milhões novecentos e sessenta e sete mil e quinhentos e sessenta reais e noventa e nove centavos), mas “por divergência quanto à análise da execução do Plano de Trabalho do Convênio, o DNIT concluiu pela não aprovação da prestação de contas”.  



    Destaca ter o TCU, em Tomada de Contas Especial, por intermédio do acórdão n. 11.476/2023, julgado irregulares as contas prestadas, ante a existência de realização de pagamento em duplicidade à empresa “Metalvias Construções Ltda.”, no valor de R$ 497.986,26 (quatrocentos e noventa e sete mil novecentos e oitenta e seis reais e vinte e seis centavos), razão pela qual condenou-os solidariamente ao ressarcimento da importância.  



    Salienta que, embora já tivesse ajuizado ação contra “Metalvias Construções Ltda.”, objetivando o ressarcimento do valor pago em duplicidade, a qual foi julgada procedente, estando em fase de cumprimento de sentença, decidiu, a fim de evitar descumprimento da decisão do TCU e a inscrição nos cadastros de inadimplentes, adimplir o valor devido perante a Corte de Contas.  



    Consigna que, após o recolhimento do valor, o TCU, de ofício, proferiu nova decisão (acórdão 6.279/2024), retificando inexatidão material contida na decisão anterior, esclarecendo que “o depósito deveria ser recolhido ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes”, e não ao Tesouro Nacional.  



    Aponta que, após mais de dois meses do pagamento do valor, o DNIT encaminhou o “Ofício n. 212002/2024/DG/SEAA/GAB-DG/DNIT SEDE”, informando a inscrição no Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal (CADIN).  



    Esclarece estar ainda inscrito no cadastro de inadimplentes, mesmo tendo informado à autarquia sobre o devido pagamento, o que vem lhe trazendo prejuízos.  



    Sob o ângulo do risco, alega estar impedido de receber recursos de transferências voluntárias e operações de crédito.  



    Pede:  



    1. o deferimento da medida liminar em sede de tutela de urgência, nos termos dos arts. 297 e 300 do CPC, para suspender a inscrição de inadimplência do Autor no CAUC/CADIN e cadastros correlatos, cuja inscrição decorreu da referência n. 00407.0411912024-72 Autorização SEI 19243126, do Acórdão do TCU retro-indicado;



    [...]



    3. a procedência da Ação para, confirmando a tutela de urgência, CANCELAR DEFINITIVAMENTE A INSCRIÇÃO DE INADIMPLÊNCIA DO AUTOR NO CAUC/CADIN e cadastros correlatos, cuja inscrição decorreu da referência n. 00407.0411912024-72 Autorização SEI 19243126, do Acórdão do TCU n. 6279/2024 c/c o Acórdão 11.476/2023, diante do pagamento efetuado pelo Autor, garantindo as transferências voluntárias dos recursos federais e as operações de crédito.  



    No dia 17 de fevereiro de 2025, deferi a liminar requerida, determinado à parte ré que suspendesse “‘a inscrição de inadimplência do Autor no CAUC/CADIN e cadastros correlatos, cuja inscrição decorreu da referência n. 00407.0411912024-72 Autorização SEI 19243126’, do Acórdão do TCU n. 6.279/2024 c/c o Acórdão 11.476/2023, até o julgamento final desta ação” (eDoc 23). A decisão foi referendada pelo Plenário na sessão virtual ocorrida entre os dias 4 e 11 de abril de 2025 (eDoc 42).  



    A União apresentou contestação (eDoc 31). Defende sua ilegitimidade passiva. No mérito, argui a incidência do Tema n. 327/RG ao caso.  



    O DNIT também apresentou contestação (eDoc 33). Argui a incompetência do Supremo para analisar o caso, ante a ausência de efetivo potencial de comprometimento do pacto federativo. Articula ter agido em conformidade com a Instrução Normativa n. 01/97, com a Lei de Responsabilidade Fiscal e com a Lei 10.522/02. Sustenta que, uma vez constatada a inadimplência relativa a convênios, é obrigação legal proceder à inscrição nos sistemas cadastrais existentes, de modo que não há falar em ilegalidade. Anota que o pagamento, no caso concreto, foi efetuado de forma equivocada, porque realizada em favor do Tesouro Nacional, bem como em quantia inferior à devida. Pontua ter intimado o Estado de Pernambuco a saldar o débito remanescente de R$ 17.317,98 (dezessete mil trezentos e dezessete reais e noventa e oito centavos), que teria permanecido inerte.  



    Em réplica (eDoc 45), o ente subnacional defende a legitimidade passiva da União, por ser sua a função de gerir os sistemas de inadimplência, bem assim a existência de conflito federativo, conforme precedentes do Supremo. Argumenta não ter dado causa ao equívoco do ressarcimento, na mesma linha apresentada pelo DNIT. Acresce que o pagamento indevido foi realizado em favor do Tesouro Nacional, conforme determinado pelo TCU. Afirma ser mínima a diferença ainda em aberto, não justificando, antes de prévia notificação, a inscrição da inadimplência.  



    A Procuradoria-Geral da República apresentou parecer pela procedência do pedido (eDoc 48):  



    Ação cível originária. Estado de Pernambuco. Inscrição em cadastro federal de inadimplência. Pagamento recolhido ao Tesouro Nacional. Erro material em acórdão posteriormente corrigido pelo Tribunal de Contas da União. Alteração do destinatário do crédito. Boa-fé do Estado. Inscrição no cadastro de inadimplentes sem prévia notificação. Não observância aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal. Tema n. 327 da Repercussão Geral. Parecer por que o pedido seja julgado procedente.  



    É o relatório. Decido.  



    2. Destaco, de início, que o Plenário já reconheceu assistir, “ao Ministro-Relator, competência plena para exercer, monocraticamente, com fundamento nos poderes processuais de que dispõe, o controle de admissibilidade das ações, pedidos ou recursos dirigidos ao Supremo Tribunal Federal”, podendo, “em consequência, negar trânsito, em decisão monocrática, a ações, pedidos ou recursos, quando incabíveis, intempestivos, sem objeto ou, ainda, quando veicularem pretensão incompatível com a jurisprudência predominante na Suprema Corte” (MS 28.097 AgR, Tribunal Pleno, ministro Celso de Mello, julgado em 11 de maio de 2011). No mesmo sentido: HC 149.470 AgR, Primeira Turma, ministro Luís Roberto Barroso, DJe de 25 de abril de 2018; RE 634.595 ED-AgR, Segunda Turma, ministro Dias Toffoli, DJe de 12 de junho de 2019; ARE 702.054 AgR, Primeira Turma, ministro Luiz Fux, DJe de 29 de maio de 2013; RMS 36.770 AgR, Primeira Turma, ministra Rosa Weber, DJe de 20 de setembro de 2021.  



    Nessa linha também é a norma inserta no art. 21, § 1º, do Regimento Interno desta Corte, segundo a qual “poderá o(a) Relator(a) negar seguimento a pedido ou recurso manifestamente inadmissível, improcedente ou contrário à jurisprudência dominante ou à súmula do Tribunal, deles não conhecer em caso de incompetência manifesta, encaminhando os autos ao órgão que repute competente, bem como cassar ou reformar, liminarmente, acórdão contrário à orientação firmada nos termos do art. 543-B do Código de Processo Civil”.  



    O Supremo possui a competência para julgar a causa, nos termos do art. 102, I, “f”, da Carta Magna. Discute-se a regularidade de inscrição de ente subnacional em cadastro federal de inadimplentes sem a observância do devido processo legal. Referida demanda traduz típica situação de conflito federativo a atrair a análise pela Corte, conforme reiterada jurisprudência da Corte. Por todos, cito a ACO 2.764 AgR (ministro Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe de 2 de fevereiro de 2018).  



    Reconheço a legitimidade da União para integrar o polo passivo da relação processual, ante a responsabilidade pela administração dos cadastros desabonadores e pelo cumprimento de eventuais determinações judiciais, conforme reiteradamente decidido pelo Tribunal Pleno. Nesse sentido, reitero o entendimento exposto no julgamento da ACO 2.764 AgR (ministro Luiz Fux, DJe de 2 de fevereiro de 2018).  



    Rejeito as preliminares.  



    No mérito, tenho que a parte autora possui razão.  



    Observo que a inscrição de inadimplência nos cadastros desabonadores ocorreu mesmo depois de ser pago o valor imputado pelo TCU como devido.  



    No acórdão proferido pela Corte de Contas (eDoc 5), ficou assentado que, além de ter a parte autora realizado o objeto do convênio em conformidade com o pactuado, devolveu valores relacionados a saldos de aplicações financeiras, a revelar a ausência de superfaturamento ou prejuízo ao erário:  



    65. Na linha da jurisprudência do Tribunal, a análise dos fatos acima revelou, dessa forma, que não se confirmaram as constatações do Dnit/PE de serviços realizados em quantitativos acima ou em desacordo com o objeto do ajuste em tela que pudessem configurar algum tipo de superfaturamento. Todos os contratos examinados, sem exceção, guardaram estreita conformação entre os objetos, valores contratados e serviços prestados, tendo as medições realizadas com os valores finais acumulados se mantido dentro, ou abaixo, dos valores globais contratados e também dentro ou abaixo dos orçamentos contidos no plano de trabalho aprovado, obedecendo ao limite de recursos previstos para o Termo de Compromisso 820/2010. 



    66. Além disso, o Governo do Estado de Pernambuco devolveu a quantia de R$ 3.502.740,78, sendo R$ 3.207.863,44 de saldo e R$ 294.877,34 de aplicações financeiras, mediante GRU’s datadas de 4/11/2016, quantias não utilizadas no objeto do termo de compromisso (peça 32, p. 21-39). Em resumo, a União contribuiu com R$ 50.000.000,00 para as obras de restauração de pontes e rodovias previstas no Termo de Compromisso 820/2010, as quais foram atestadas como realizadas pelo Dnit/PE e, ainda, apesar de as despesas terem girado em torno de R$ 49.498.804,04 (soma das medições acumuladas), obteve retorno de R$ 3.502.740,78 de saldo de aplicações financeiras, descaracterizando qualquer prejuízo aos cofres públicos (peça 32, p. 21).  



    Apesar disso, foi declarada a irregularidade de uma saída em duplicidade – a qual foi objeto de ação de repetição de indébito contra a empresa beneficiada –, o que ocasionou a rejeição das contas e condenação perante aquela Corte no valor indevidamente repassado (R$ 234.853,89, que, atualizado monetariamente em 22 de dezembro de 2023, perfazia R$ 497.986,26)  (eDoc 5): 



    2. Transcrevo a seguir, trecho da Proposta de Deliberação que apresentei ao relatar o presente feito em fase pretérita, condutora do Acórdão 4.484/2022 – 2ª Câmara, a qual bem resume a matéria tratada nos autos (peça 115):



    67. Restou, portanto, apenas, pendente de solução, a irregularidade atinente a saídas de recursos da conta corrente 10.118-4 (cheques emitidos) sem notas fiscais correspondentes, totalizando R$ 234.853,89 (peça 1, p. 134). Segundo o DER/PE, trata-se de pagamento em duplicidade à empresa Metalvias Construções Ltda. Esse valor consta como ‘saldo a regularizar’ no demonstrativo da execução da receita e da despesa (peça 60, p. 277). 



    [...]



    6. Aludido débito consistiu no pagamento, em duplicidade, à empresa Metalvias decorrente de equívoco administrativo por parte do setor financeiro do DER/PE, e em face do qual foi proposta ação de repetição de indébito pelo Estado contra a empresa, já definitivamente julgada em favor do Ente Federado (Processo 0061888-35.2020.8.17.2001). Todavia, o feito ainda se encontra em fase de execução judicial, de sorte que a empresa ainda não ressarciu o Estado de Pernambuco e este, de seu turno, tampouco devolveu tais valores à União.



    [...]



    9. Quanto ao Estado de Pernambuco, também assiste razão à análise empreendida pela Secex/TCE, pois o Ente Federado reconheceu o pagamento em duplicidade e, como mencionado acima, já adotou providências judiciais com vistas a repetir o indébito, obtendo sentença judicial transitada em julgado em seu favor.



    10. Desse modo, considerando que a quantia em questão foi paga indevidamente e deveria ter composto o saldo devolvido pelo Estado ao Repassador, e até o presente momento não o foi, na linha da jurisprudência deste Tribunal, conforme os precedentes adiante listados, deve ser fixado novo e improrrogável prazo de 15 (quinze) dias para que o Ente promova tal recolhimento, atualizado monetariamente, em solidariedade com a empresa Metalvias Construções Ltda.:



    [...]



    4. Promovidas as notificações dos entes responsáveis para que efetuassem o recolhimento dos valores devidos, o Estado de Pernambuco compareceu aos autos limitando-se a afirmar que adotou todas as medidas para que a devolução dos recursos locupletados pela empresa Metalvias transcorra no menor espaço de tempo, e que tal devolução depende do cumprimento da medida judicial por parte da referida empresa no âmbito do Poder Judiciário, após o qual o compromisso será imediatamente satisfeito pelo ente federal.



    6. O simples fato de tal pagamento irregular já estar sendo objeto de recuperação pelo Estado em sede judicial não retira a responsabilidade do Ente Federado perante a União, tampouco afasta a competência do Tribunal de Contas da União de apurar o dano ao erário e atribuir aos responsáveis o dever de reparação, por meio da devida tomada de contas especial.



    7. Nesse contexto, assiste razão à AudTCE quando propõe julgar irregulares as contas do Estado de Pernambuco e da empresa Metalvias, condenando-os, solidariamente, ao pagamento do débito apurado nos autos.  



    Na sequência, o Tribunal de Contas da União notificou o Estado de Pernambuco acerca do débito de R$ 497.986,26, por intermédio do meio do Ofício 63855/2023-TCU/Seproc, de 26 de dezembro de 2023, informando que o recolhimento deveria ser feito “aos cofres da União”, de modo que “o detalhamento do débito e a forma de recolhimento consta[riam] em anexo” (eDoc 5, fl. 1). O ofício foi recebido em 11 de janeiro de 2024 (eDoc 5, fl. 1).  



    No detalhamento do débito, consta expressamente que o “cofre credor” seria o Tesouro Nacional, cujos valores deveriam ser recolhidos “mediante GRU, código 13902-5” (eDoc 5, fl. 3).  



    O ente subnacional expediu Ordem Bancária em 28 de agosto de 2024, sendo pago o montante no dia seguinte, mediante GRU, código 13902-5, exatamente como determinado pelo TCU (eDocs 9 e 10).  



    A Corte de Contas, em 27 de agosto de 2024, através do acórdão 6.279/2024 – 2ª Câmara, ratificou de ofício, por inexatidão material, o acórdão 11.476/2023 – 2ª Câmara, relativamente ao seu subitem 9.1, modificando a parte onde se lia “‘(...) para comprovarem, perante o Tribunal [...], o recolhimento do débito ao Tesouro Nacional, na forma prevista na legislação em vigor:’, leia-se: ‘(...) para comprovarem, perante o Tribunal [...], o recolhimento do débito ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes’” (eDoc 12).  



    Apesar disso, a comunicação ao Estado de Pernambuco dessa alteração ocorreu apenas em 16 de setembro de 2024, por intermédio do Ofício n. 41622/2024-TCU/Seproc (eDoc 13), ou seja, posteriormente ao pagamento do débito.   



    Dessa forma, tendo havido efetivo pagamento do valor imputado, em conformidade com as determinações até então vigentes do TCU, não há falar em situação que justifique a inscrição nos cadastros de inadimplentes da parte autora, por não haver recusa à quitação ou culpa no pagamento em conta indevida.  



    É bem verdade que parece haver um saldo devedor de R$ 17.317,98 (dezessete mil trezentos e dezessete reais e noventa e oito centavos), conforme alegado em contestação (eDoc 33) e não negado em réplica (eDoc 45), referente à correção monetária entre a data da intimação para pagamento e a efetiva quitação, o que seria suficiente para justificar a inscrição nos cadastros de inadimplentes, conforme autorizado no Tema n. 327/RG, por se tratar de dívida constituída e cobrada após o encerramento da tomada de contas especial. Veja a tese fixada naquela oportunidade:  



    4. Fixação da seguinte tese em repercussão geral: “A inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos), pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, somente reconhecido: 



    a) após o julgamento de tomada de contas especial ou procedimento análogo perante o Tribunal de Contas, nos casos de descumprimento parcial ou total de convênio, prestação de contas rejeitada, ou existência de débito decorrente de ressarcimento de recursos de natureza contratual (salvo os de conta não prestada) e; 



    b) após a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto (conforme constante em lei, regras infralegais ou em contrato), independentemente de tomada de contas especial, nos casos de não prestação de contas, não fornecimento de informações, débito decorrente de conta não prestada, ou quaisquer outras hipóteses em que incabível a tomada de contas especial.  



    Todavia, impõe-se a observância do bom senso e da razoabilidade, consideradas as peculiaridades que envolvem a hipótese sob exame.  



    Trata-se de demanda envolvendo convênio no valor de R$ 50.000.000,00, cujas despesas com o cumprimento de seu objeto giraram em torno de R$ 49.498.804,04, devolvendo o ente subnacional R$ 3.502.740,78 de saldo de aplicações financeiras.  



    Por outro lado, foi reconhecida irregularidade atinente a saídas de recursos sem notas fiscais correspondentes, totalizando R$ 234.853,89, imputada não somente ao Estado de Pernambuco, mas em solidariedade com a empresa “Metalvias Construções Ltda.”. O ente subnacional pagou a totalidade do valor cobrado pelo TCU (R$ 497.986,26, atualizado em 22 de dezembro de 2023) e ajuizou ação buscando o ressarcimento dos valores.  



    Havendo saldo devedor remanescente, competiria a parte ré notificar o ente subnacional para que complementasse o montante antes de inscrevê-lo no cadastro desabonador, ainda mais por se tratar de montante ínfimo, que sequer justificaria o início de uma ação executiva (art. 1º, II, da Portaria-MF n. 75/12), bem assim diante da ausência de qualquer demonstração de pretensão resistida pelo autor.  



    Portanto, na linha do parecer da PGR, “no que concerne à diferença de valor remanescente, decorrente da ausência de atualização do débito na data efetiva do pagamento, impunha-se ao DNIT promover a notificação prévia do ente estadual para a devida quitação antes de proceder à inscrição do Estado de Pernambuco no cadastro de inadimplentes”.  



    Embora o DNIT afirme em sua contestação que tenha assim procedido, é fato a ausência de comprovação do ocorrido, de modo que não se desincumbiu de seu ônus, a teor do art. 373 do CPC.   



    Ainda que assim não fosse, creio não ser possível a inscrição nos cadastros desabonadores em face de o valor remanescente ser ínfimo, pois, sopesando os prós e contras da medida, parece ser comportamento absolutamente não recomendado, especialmente porque as possíveis vantagens a serem obtidas não superam o inconveniente da medida, a revelar ausência de proporcionalidade em sentido estrito. Como assentado pela doutrina:  



    Em resumo, o princípio da razoabilidade ou da proporcionalidade permite ao Judiciário invalidar atos legislativos ou administrativos quando: (a) não haja adequação entre o fim perseguido e o instrumento empregado; (b) a medida não seja exigível ou necessária, havendo meio alternativo para chegar ao mesmo resultado com menor ônus a um direito individual (vedação do excesso); (c) não haja proporcionalidade em sentido estrito, ou seja, o que se perde com a medida é de maior relevo do que aquilo que se ganha.



    (BARROSO, Luís Roberto. Curso de direito constitucional contemporâneo: os conceitos fundamentais e a construção do novo modelo. – 9. ed. – São Paulo: Saraiva Educação, 2020)  



    Diante do contexto narrado, mostra-se não somente a boa-fé da parte autora em dar cumprimento às suas obrigações, mas principalmente a absoluta desproporcionalidade em sua inscrição nos cadastros de inadimplentes, cujas consequências são o possível comprometimento de modo grave na implementação de políticas públicas daquele ente, em face de dívida ínfima, referente apenas a correção monetária parcial, que não chega a representar 5% do valor total devido da multa.  



    Sob tal perspectiva, tenho como irregular a inscrição da parte autora nos cadastros desabonadores, não podendo, inclusive, diante das excepcionalíssimas peculiaridades do caso, ser inscrito em face do débito remanescente mínimo possivelmente em aberto.  



    Embora a parte ré afirme não ter sido a responsável pelo equívoco cometido pela TCU, foi devidamente informada acerca do pagamento da dívida. Apesar disso, decidiu promover a inscrição da dívida, de modo que deu causa à ação, devendo responder pela sucumbência.  



    Quanto ao arbitramento dos honorários advocatícios, reputo cabível, dada a impossibilidade de mensurar o proveito econômico, a fixação mediante apreciação equitativa, na forma do art. 85, § 8º, do Código de Processo Civil, tendo em conta que o objeto da demanda recai sobre as inscrições nos cadastros restritivos, não se confundindo com o valor envolvido na avença que as originou.  



    3. Do exposto, julgo procedente o pedido para, tornando definitiva a tutela de urgência implementada, determinar a exclusão da inscrição do Estado de Pernambuco nos cadastros federais de inadimplentes, cuja inscrição se deu em decorrência “‘da referência n. 00407.0411912024-72 Autorização SEI 19243126’, do Acórdão do TCU n. 6.279/2024 c/c o Acórdão 11.476/2023”.  



    Condeno a parte ré ao pagamento de honorários advocatícios, os quais arbitro em R$ 5.000,00 (cinco mil reais), conforme a disciplina do art. 85, §§ 2º, 3º e 8º, do Código de Processo Civil.  



    4. Publique-se. Intime-se. 



Brasília, 27 de junho de 2025.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



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