Tribunal: STF
Processo: RE 1501139
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-06-18
Data de publicação: 2025-06-18

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário em face de acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 2ª Região, cujo trecho da ementa transcrevo:



    “TRIBUTÁRIO. APELAÇÃO DA IMPETRANTE. RESTITUIÇÃO ADMINISTRATIVA DEFERIDA. COMPENSAÇÃO DE OFÍCIO. DÉBITOS CONSTITUÍDOS UM ANO APÓS A IMPETRAÇÃO E DE PEQUENO VALOR. DEMORA NA FINALIZAÇÃO DO PROCEDIMENTO DE RESTITUIÇÃO. DIREITO SUBJETIVO DO CONTRIBUINTE. INTERESSE PÚBLCO DA ADMINISTRAÇÃO. PROVIMENTO PARCIAL (...)”. (eDOC 106, p. 5)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 97; 100; e 103-A do texto constitucional.



    Nas razões recursais, sustenta-se o afastamento de direito da parte recorrida à restituição administrativa do indébito, tendo em vista a afronta ao regime dos precatórios. 



    Alega-se a impossibilidade da restituição administrativa de indébito tributário reconhecido na via judicial, ainda que em mandado de segurança e mediante decisão judicial com trânsito em julgado.



    Argumenta-se que o art. 100 da Constituição Federal determina que pagamentos devidos pela Fazenda Pública, em virtude de sentença judicial, devem ser efetivados exclusivamente de acordo com ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos.



    Alega-se que não se admite o mandado de segurança como ação de cobrança, especialmente quanto à devolução administrativa de valores pretéritos.



    Afirma-se a possibilidade apenas de o contribuinte optar pela compensação administrativa do crédito tributário, inclusive o que tenha sido reconhecido judicialmente.



    É o relatório. Decido.



    O recurso merece prosperar.



    Na hipótese, a parte sustenta o afastamento do direito da parte recorrente à restituição administrativa do indébito, tendo em vista a afronta ao regime dos precatórios. Alega a inadmissibilidade do mandado de segurança como ação de cobrança, especialmente quanto à devolução administrativa de valores pretéritos.



    Inicialmente, destaco a jurisprudência desta Corte no sentido de que todo pagamento devido pela Fazenda Pública está adstrito ao sistema de precatórios estabelecido na Constituição, o que não exclui, portanto, a situação de ser derivado de sentença concessiva de mandado de segurança. Cito, a propósito, o seguinte precedente:



    “TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. PAGAMENTO DEVIDO PELA FAZENDA PÚBLICA. SISTEMA DE PRECATÓRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. OBSERVÂNCIA. AGRAVO IMPROVIDO. I - A jurisprudência da Corte é no sentido de que todo pagamento devido pela Fazenda Pública está adstrito ao sistema de precatórios estabelecido na Constituição, o que não exclui, portanto, a situação de ser derivado de sentença concessiva de mandado de segurança. Precedentes. II - Agravo improvido”. (AI 712.216 AgR, Rel. RICARDO LEWANDOWSKI, Primeira Turma, DJe 18.9.2009)



    Nessa linha, no julgamento do RE 889.173, paradigma do Tema 831 da repercussão geral, este Tribunal fixou a tese de que “[o] pagamento dos valores devidos pela Fazenda Pública entre a data da impetração do mandado de segurança e a efetiva implementação da ordem concessiva deve observar o regime de precatórios previsto no artigo 100 da Constituição Federal”; in verbis:



    “EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL. MANDADO DE SEGURANÇA. VALORES DEVIDOS ENTRE A DATA DA IMPETRAÇÃO E A IMPLEMENTAÇÃO DA ORDEM CONCESSIVA. SUBMISSÃO AO REGIME DE PRECATÓRIOS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA.” (RE 889.173 RG, Rel. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, DJe 17.8.2015)



    Nesse contexto, cabe ressaltar o entendimento desta Corte de que a ordem judicial de restituição proferida em sede de mandado de segurança não alcança pagamentos referentes a parcelas anteriores à sua impetração, possuindo efeitos patrimoniais somente a partir dessa data, nos termos das Súmulas 269 e 271 do STF. 



    Cabe ainda registrar que, no julgamento do Tema 1262 da repercussão geral, esta Suprema Corte reafirmou a inadmissibilidade da restituição administrativa de indébito reconhecido na via judicial, fixando, de forma clara e vinculante, a seguinte tese: “Não se mostra admissível a restituição administrativa do indébito reconhecido na via judicial, sendo indispensável a observância do regime constitucional de precatórios, nos termos do art. 100 da Constituição Federal.”



    A ratio decidendi desse precedente é inequívoca: a Constituição impõe um regime próprio e obrigatório para o cumprimento de obrigações pecuniárias da Fazenda Pública resultantes de sentença judicial, justamente para garantir previsibilidade orçamentária, isonomia entre credores e controle institucional sobre as finanças estatais. Trata-se, em última análise, de uma proteção da própria integridade do Estado de Direito orçamentário, cuja erosão comprometeria a legitimidade da atuação administrativa.



    Permitir que decisões judiciais, ainda que proferidas em mandado de segurança, sejam cumpridas pela via administrativa direta – sem observância da ordem cronológica e das regras próprias do regime de precatórios – além de contrariar o texto constitucional e a jurisprudência consolidada desta Corte, poderiam gerar distorções sistêmicas, com potencial violação aos princípios da impessoalidade e da isonomia.



    Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes:



    “EMENTA: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. RESTITUIÇÃO DO INDÉBITO TRIBUTÁRIO RECONHECIDO EM SEDE DE MANDADO DE SEGURANÇA POR MEIO DE PRECATÓRIO. POSSIBILIDADE, UNICAMENTE EM RELAÇÃO AOS VALORES DEVIDOS A CONTAR DA IMPETRAÇÃO. 1. O órgão julgador pode receber, como agravo interno, os embargos de declaração que notoriamente visam a reformar a decisão monocrática do Relator, sendo desnecessária a intimação do embargante para complementar suas razões quando o recurso, desde logo, exibir impugnação específica a todos os pontos da decisão embargada. Inteligência do art. 1.024, § 3º, do Código de Processo Civil de 2015. 2. No Tema 1262 da repercussão geral, o PLENÁRIO do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL fixou a seguinte tese: ‘Não se mostra admissível a restituição administrativa do indébito reconhecido na via judicial, sendo indispensável a observância do regime constitucional de precatórios, nos termos do art. 100 da Constituição Federal’. 3. O ora embargante sustenta que, a partir desse precedente, o SUPREMO passou a admitir a restituição, por precatório, de valores anteriores à impetração do mandado de segurança. 4. No tema 1262, discutiu-se essencialmente a compatibilidade da restituição administrativa com o art. 100 da Constituição, entendendo-se pela inconstitucionalidade de tal modo de adimplemento dos débitos da Fazenda Pública. 5. Em nenhum momento o precedente do Tema 1262 revoga as clássicas orientações das Súmulas 269 e 271 do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 6. A restituição por precatório no âmbito de mandado de segurança já foi expressamente admitida por esta CORTE no Tema 831 da repercussão geral, apenas quanto aos valores entre a data da impetração e a efetiva implementação da ordem concessiva. 7. Embargos de Declaração recebidos como Agravo Interno, ao qual se nega provimento”. (RE 1.480.775 ED, Rel. ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, DJe 12.6.2024; grifou-se)



    “Ementa: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. DIREITO FUNDAMENTAL. LIBERDADE RELIGIOSA. OBJEÇÃO DE CONSCIÊNCIA. DEVER DO ADMINISTRADOR DE OFERECER OBRIGAÇÃO ALTERNATIVA PARA CUMPRIMENTO DE DEVERES FUNCIONAIS. JULGAMENTO SOB O RITO DA REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 1021. RECURSO PROVIDO. ALEGADA OMISSÃO QUANTO AO PLEITO DE RECEBIMENTO DE SALÁRIOS E REFLEXOS DESDE A EXONERAÇÃO ATÉ A EFETIVA REINTEGRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. MANDADO DE SEGURANÇA. SÚMULAS 271 E 269 DO STF. EMBARGOS ACOLHIDOS, EM PARTE, APENAS PARA PRESTAR ESCLARECIMENTOS. 1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal, por maioria de votos, na Sessão Virtual realizada em 26.11.2020, DJe 12.04.2021, de minha relatoria, fixou a seguinte tese: ‘Nos termos do art. 5º, VIII, da CF, é possível a Administração Pública, inclusive em estágio probatório, estabelecer critérios alternativos para o regular exercício dos deveres funcionais inerentes aos cargos públicos, em face de servidores que invocam escusa de consciência por motivos de crença religiosa, desde que presente a razoabilidade da alteração, não se caracterize o desvirtuamento no exercício de suas funções e não acarrete ônus desproporcional à Administração Pública, que deverá decidir de maneira fundamentada’. 2. No que tange ao pagamento de salários e reflexos postulados no apelo extremo, a partir da exoneração da Recorrente até a sua reintegração, ressalte-se que o mandado de segurança não é a via adequada para a percepção de valores retroativos anteriores à impetração, por não ser sucedâneo de ação de cobrança (Súmulas 269 e 271 do STF). 3. O julgador não é obrigado a responder a todos os pontos suscitados no recurso, caso encontre motivos suficientes para fundamentar a decisão. Precedentes. 4. Embargos de declaração acolhidos, em parte, apenas para prestar esclarecimentos quanto ao pedido do recurso extraordinário, referente aos valores retroativos de salários e reflexos desde o ato de exoneração, sem atribuição de efeitos infringentes”. (ARE 1.099.099 ED, Rel. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, DJe 9.2.2023; grifou-se)



    Na hipótese, o acórdão recorrido consignou a compensação dos valores recolhidos indevidamente pela via administrativa, nos seguintes termos:



    “Se quando da conclusão do procedimento administrativo não havia débitos a justificar a realização de compensação de ofício, o contribuinte tem direito subjetivo a ter restituído o seu crédito, havendo, portanto, ato ilegal por parte da autoridade coatora. 



    A jurisprudência é pacífica no sentido de que a compensação de ofício só deve ser suportada pelo contribuinte, quando diante da inexistência das hipóteses elencadas no artigo 151, do CTN acima relacionadas. Este é o entendimento adotado pela tese fixada no Tema 874, no julgamento do RE nº 917.285/SC:



    Recurso extraordinário. Repercussão geral. Normas gerais de Direito Tributário. Artigo 146, III, b, da CF. Artigo 170 do CTN. Norma geral em matéria de compensação. Compensação de ofício. Artigo 73, parágrafo único (incluído pela Lei nº 12.844/13), da Lei nº 9.430/96. Débitos parcelados sem garantia. Suspensão da exigibilidade do crédito (art. 151, VI, do CTN). Impossibilidade de compensação unilateral. Inconstitucionalidade da expressão “ou parcelados sem garantia”. 1. O art. 146, III, b, da Constituição Federal dispõe caber a lei complementar estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre obrigação, lançamento, crédito, prescrição e decadência tributários. Nesse sentido, a extinção e a suspensão do crédito tributário constituem matéria de norma geral de Direito Tributário, sob reserva de lei complementar. A compensação vem prevista no inciso II do art. 156 do CTN como forma de extinção do crédito tributário e deve observar as peculiaridades estabelecidas no art. 170 do Código Tributário Nacional. 2. O art. 170 do CTN, por si só, não gera direito subjetivo a compensação. A lei complementar remete a lei ordinária a disciplina das condições e das garantias, cabendo a lei autorizar a compensação de créditos líquidos e certos, vencidos ou vincendos, do sujeito passivo, observados os institutos básicos da tributação previstos no Código Tributário Nacional. 3. A jurisprudência da Corte já assentou que a compensação de ofício não viola a liberdade do credor e que o suporte fático da compensação prescinde de anuência ou acordo, perfazendo-se ex lege, diante das seguintes circunstâncias objetivas: (i) reciprocidade de dívidas, (ii) liquidez das prestações, (iii) exigibilidade dos débitos e (iv) fungibilidade dos objetos. Precedentes. 4. O art. 151, VI, do CTN, ao prever que o parcelamento suspende a exigibilidade do crédito tributário, não condiciona a existência ou não de garantia. O parágrafo único do art. 73 da Lei nº 9.430/96 (incluído pela Lei nº 12.844/13), ao permitir que o Fisco realize compensação de ofício de débito parcelado sem garantia, condiciona a eficácia plena da hipótese de suspensão do crédito tributário - no caso, o 'parcelamento' (CTN - art. 151, VI) - a condição não prevista em lei complementar. 5. Recurso extraordinário a que se nega provimento, mantendo-se o acórdão em que se declarou a inconstitucionalidade da expressão “ou parcelados sem garantia”, constante do parágrafo único do art. 73 da Lei nº 9.430/96, incluído pela Lei nº 12.844/13, por afronta ao art. 146, III, b, da Constituição Federal. 6. Tese do Tema nº 874 de repercussão geral: “É inconstitucional, por afronta ao art. 146, III, b, da CF, a expressão ’ou parcelados sem garantia’ constante do parágrafo único do art. 73, da Lei nº 9.430/96, incluído pela Lei nº 12.844/13, na medida em que retira os efeitos da suspensão da exigibilidade do crédito tributário prevista no CTN.” (Relator Ministro DIAS TOFFOLI, Plenário, julgado em 18/08/2020)



    Assim, tendo a Apelante crédito reconhecido administrativamente a seu favor (processo administrativo nº 13981.720148/2018-47), a autoridade coatora deve dar prosseguimento ao procedimento de restituição, não podendo se valer de créditos com exigibilidade suspensa para deixar de fazê-lo, nem postergar de maneira indefinida, sob o argumento de falta de dotação orçamentária. 



    O pedido de restituição foi deferido administrativamente no ano de 2020, conforme se depreende de comunicação encaminhada ao Juízo da 7ª Vara Cível Federal de São Paulo após determinação judicial para que a Administração concluísse o procedimento administrativo (evento 01- ANEXO 4, págs. 32/34) . 



    Não é razoável o contribuinte deixar de ter restituído um valor a que tem direito, em razão de débitos constituídos após um ano do deferimento de seu pedido de ressarcimento/restituição, e de valores muito aquém da quantia que tem a receber, que ultrapassava o montante de R$190.000,00 à época da impetração. 



    Deste modo, atento ao direito do contribuinte que está aguardando há, aproximadamente, três anos a restituição de valor a seu favor, bem como ao interesse público da Administração, determino que a Autoridade Coatora finalize o procedimento de restituição do valor apurado nos autos do procedimento administrativo nº 13981.720148/2018-47, fazendo a compensação de ofício dos débitos relacionados em suas informações, efetuando o pagamento em espécie, mediante depósito em conta corrente da Impetrante, com a devida correção monetária, no prazo de 90 (noventa) dias”. (eDOC 106, p. 3-4 - grifou-se)



    Assim, verifico que o Tribunal de origem divergiu da orientação desta Corte segundo a qual os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas decorrentes de decisão judicial devem ocorrer mediante a expedição de precatório ou de requisição de pequeno valor, conforme o valor da condenação, nos termos do artigo 100 da Constituição Federal. Nesse sentido, cito o seguinte precedente:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PROCESSO CIVIL. EXECUÇÃO CONTRA A FAZENDA PÚBLICA. DÉBITO PROVENIENTE DE SENTENÇA CONCESSIVA EM MANDADO DE SEGURANÇA. SISTEMA DE PRECATÓRIO. ARTIGO 100 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. OBSERVÂNCIA OBRIGATÓRIA. 1. Os pagamentos devidos pela Fazenda Pública estão adstritos ao sistema de precatórios, nos termos do que dispõe o artigo 100 da Constituição Federal, o que abrange, inclusive, as verbas de caráter alimentar, não se excluindo dessa sistemática o simples fato do débito ser proveniente de sentença concessiva de mandado de segurança. (Precedentes: AI n. 768.479-AgR, Relator o Ministro Ellen Gracie, 2ª Turma, DJe 7.5.10; AC n. 2.193 REF-MC, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, 1ª Turma, DJe 23.4.10; AI n. 712.216-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, 1ª Turma, DJe de 18.09.09; RE n. 334.279, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, 1ª Turma, DJ de 20.08.04, entre outros). 2. In casu, o acórdão recorrido assentou: EMENTA: Agravo – Mandado de Segurança – Licença-prêmio não gozada – Pagamento que é imediato – Posição tranquila da jurisprudência – Trata-se de restauração de situação de ilegalidade e ilegitimidade por omissão da Administração – Dá-se provimento ao recurso, para o cumprimento do pagamento em 30 dias, restabelecendo o v. Despacho do MM. Juiz de fls. 66 deste autos. 3. Ademais, o agravante não trouxe nenhum argumento capaz de infirmar a decisão hostilizada, razão pela qual a mesma deve ser mantida por seus próprios fundamentos 4. Agravo regimental a que se nega provimento”. (RE 602.184 AgR, Rel. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe 9.3.2012)



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário (art. 932, VIII, do CPC c/c art. 21, §1º, do RISTF) para reformar o acórdão recorrido no sentido de afastar a restituição administrativa. 



    Publique-se. 



    Brasília, 18 de junho de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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