Tribunal: STF
Processo: RE 1509863
Classe: RE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-10-15
Data de publicação: 2025-10-15

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. Após detida análise dos autos, reconsidero a decisão (eDoc 23) por meio da qual não conheci do recurso extraordinário, à anotação de intempestividade; e, então, julgo prejudicados os correspondentes embargos (eDoc 26).



    Restabeleço a análise do extraordinário.



    A Câmara Municipal do Rio de Janeiro, bem como os respectivos Presidente e Mesa Diretora interpõem recurso extraordinário (eDoc 5) contra acórdão proferido pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro assim ementado (eDoc 3):



    Representação por inconstitucionalidade. Lei 7.171, de 2 de dezembro de 2021 do Município do Rio de Janeiro, a qual obriga o atendimento no pavimento térreo de prédios públicos, de idosos, gestantes, pessoas com deficiência física, dificuldade ou restrição de locomoção, quando inexistente equipamento interno para acesso a pavimentos superiores no aludido Município. Inconstitucionalidades formal e material. Invasão do Poder Legislativo na competência reservada ao Chefe do Poder Executivo, no que concerne ao funcionamento e à organização da administração pública municipal. Lei impugnada de iniciativa parlamentar, que, ao dispor sobre a execução de política pública, interferiu em matéria afeta à gestão administrativa. Norma hostilizada que, ao prever que deverão ser providenciados todos os equipamentos e materiais necessários ao atendimento, no mesmo mesmo modelo daquele existente em outro pavimento onde não seja disponibilizado o acesso e que deverá ser disponibilizado local adequado ao atendimento, guarnecido, ao menos, com água potável e sanitários para ambos os gêneros, atribui obrigações a órgãos públicos municipais, além de estabelecer providências a serem adotadas no âmbito da estrutura da administração pública municipal que importarão na realização de despesas públicas, incorrendo em afronta à reserva administrativa. A despeito da relevância da matéria tratada na lei em exame, não há incidência do Tema 917 do Supremo Tribunal Federal. Vale consignar que a Lei Federal 10.098/2000 - lei da acessibilidade - garante às pessoas portadoras de deficiências ou com mobilidade reduzida o direito de acesso aos prédios públicos. Inobservância do princípio fundamental da separação e da independência dos poderes. Precedentes. Violação aos arts. 7º, 112, § 1º, inciso II, alínea ‘d’, 145, incisos II e VI, alínea ‘a’, e 345, todos da Constituição do Estado do Rio de Janeiro. Declaração de inconstitucionalidade com eficácia ex tunc. Procedência do pedido.



    Em suas razões, os recorrentes sustentam, em síntese, violação dos arts. 2º; 61, §1º, II, “e”; e 84, VI, “a”, todos da Constituição Federal, ao argumento de que a lei impugnada não dispõe sobre a estrutura da Administração ou regime de servidores, limitando-se a assegurar medida de acessibilidade, em consonância com a dignidade da pessoa humana e com a tese fixada no Tema 917 da repercussão geral.



    É o relatório. Decido. 



    2. Reputo relevantes as razões recursais.



    A discussão ora devolvida ao conhecimento do Supremo Tribunal Federal consiste na aferição da constitucionalidade, ou não, da Lei n. 7.172, de 2 de dezembro de 2021. Eis o inteiro teor do diploma legislativo impugnado:



    LEI Nº 7.172, DE 2 DE DEZEMBRO DE 2021. 



    Obriga o atendimento, no pavimento térreo de prédios públicos, de idosos, gestantes, pessoas com deficiência física, dificuldade ou restrição de locomoção, quando inexistente equipamento interno para acesso a pavimentos superiores, no Município do Rio de Janeiro. Autores: Vereadores Dr. Rogerio Amorim, Welington Dias e Marcos Braz. 



    Art. 1º Fica obrigado o atendimento, no pavimento térreo de prédios públicos, de idosos, gestantes, pessoas com deficiência física, dificuldade ou restrição de locomoção, quando inexistente equipamento interno para acesso a pavimentos superiores, independentemente da modalidade do atendimento, no Município do Rio de Janeiro. 



    Art. 2º O atendimento deverá ser disponibilizado de modo a permitir o livre acesso à informação ou prestação dos serviços a serem requeridos, sempre respeitada a dignidade da pessoa humana. 



    Art. 3º Deverá ser providenciado todos os equipamentos e materiais necessários para o atendimento, no mesmo modelo daquele existente em outro pavimento onde não seja disponibilizado o acesso. 



    Art. 4º Poderá ser estabelecido, mediante senha ou outro sistema de controle, as preferências decorrentes da Lei. 



    Art. 5º No mesmo ambiente do pavimento terreno deverá ser disponibilizado local adequado para o atendimento, guarnecido, ao menos, com água potável e sanitários para ambos os gêneros, para utilização da população a ser atendida. 



    Art. 6º As despesas decorrentes desta Lei correrão por conta de dotações orçamentárias próprias, suplementadas oportunamente se necessário. 



    Art. 7º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação. 



    O Tribunal de origem concluiu que a norma, de iniciativa parlamentar, ao dispor sobre atendimento de idosos, gestantes e pessoas com deficiência no pavimento térreo de prédios públicos desprovidos de equipamentos de acessibilidade, invadira competência privativa do Chefe do Poder Executivo, interferindo no funcionamento da Administração e impondo obrigações que acarretam despesas públicas.



    No julgamento do ARE 878.911 RG, Tema 917 da repercussão geral, o Plenário fixou tese no sentido de que não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. A respectiva ementa fora assim redigida:



    Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido.



    Conforme prevê o art. 30, I, da Constituição Federal, os Municípios têm competência para legislar sobre assuntos de interesse local; e a jurisprudência do Supremo admite a edição de leis de iniciativa parlamentar que instituam programas públicos, desde que não interfiram na estrutura administrativa ou atribuições dos órgãos executivos.



    O exame dos autos revela que a Lei Municipal n. 7.172/2021 não interfere na estrutura administrativa, tampouco cria ou extingue cargos, funções ou altera o regime jurídico de servidores públicos, mas se limita a autorizar a execução de política pública relacionada à garantia do direito fundamental à acessibilidade e à igualdade de condições no acesso aos serviços públicos, em consonância com o princípio da dignidade da pessoa humana. Em casos fronteiriços, entre outros, os seguintes precedentes:



    Agravo regimental no recurso extraordinário. Lei de iniciativa parlamentar a instituir programa municipal denominado “rua da saúde”. Inexistência de vício de iniciativa a macular sua origem. 



    1. A criação, por lei de iniciativa parlamentar, de programa municipal a ser desenvolvido em logradouros públicos não invade esfera de competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo. 



    2. Inviável a análise de outra norma municipal para aferição da alegada inconstitucionalidade da lei. 



    3. Agravo regimental a que se nega provimento.



    (RE 290.549 AgR, ministro Dias Toffoli, DJe de 29 de março de 2012)



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    AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 5.760/2014 DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO – RJ. ACESSIBILIDADE A LOCAIS DE USO COLETIVO PARA PESSOAS OSTOMIZADAS. PROTEÇÃO E GARANTIA DAS PESSOAS COM NECESSIDADES ESPECIAIS. COMPETÊNCIA COMUM DA UNIÃO, DOS ESTADOS, DO DISTRITO FEDERAL E DOS MUNICÍPIOS. ARTIGO 23, INCISO II, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRECEDENTES. VÍCIO DE INICIATIVA NÃO CONFIGURADO. ARE 878.911. TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.



    (RE 1.227.510 AgR, ministro Luiz Fux, DJe de 13 de fevereiro de 2020)



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    Agravo regimental em recurso extraordinário. Direito Administrativo. Controle de constitucionalidade. Lei nº 5.688/14 do Município do Rio de Janeiro. Obrigatoriedade de que hospitais, postos e demais unidades de saúde do Município implantem procedimentos para armazenamento e aplicação da Vacina BCG-ID. Lei de iniciativa parlamentar. Ausência de vício formal de iniciativa. Competência concorrente em defesa da saúde. Ausência de violação da separação de poderes. Cumprimento de política pública estabelecida pelo Ministério da Saúde. Incidência do Tema nº 917 da Repercussão Geral. Precedentes. Agravo ao qual se nega provimento. 



    1. Os Municípios, no âmbito da competência concorrente e comum (art. 24, inciso XII, e art. 30, incisos I e II), podem legislar sobre defesa da saúde, desde que observadas as regras alusivas à reserva de iniciativa para o processo legislativo, que se submetem a critérios de direito estrito, sem qualquer margem para ampliação das situações constitucionalmente previstas. Precedentes: ADI nº 724-MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 27/4/01; ARE nº 878.911, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 11/10/16; RE nº 1.221.918-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes , Primeira Turma, DJe de 25/9/19.



    2. Há burla à reserva de iniciativa do chefe do Poder Executivo nas hipóteses em que o projeto de lei parlamentar: (i) preveja aumento de despesas fora dos casos constitucionalmente autorizados; (ii) disponha sobre atribuições ou estabeleça obrigações a órgãos públicos; e/ou (iii) interfira no regime jurídico dos servidores públicos ou em aspectos da sua remuneração. Precedentes: ARE nº 1.075.428/RJ-AgR, Segunda Turma, de minha relatoria, julgado em 7/5/18, DJe de 28/5/18; RE nº 653.041/MG-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Edson Fachin, julgado em 28/6/16, DJe de 9/8/16; RE nº 1.104.765/RN-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, julgado em 27/4/18, DJe de 25/5/18; ADI nº 3.564, Tribunal Pleno, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 13/8/14, DJe de 9/9/14. 



    3. A norma em testilha não dispõe sobre nenhuma das matérias sujeitas à iniciativa legislativa reservada do chefe do Poder Executivo taxativamente previstas no art. 61, § 1º, da Constituição Federal, limitando-se a dispor, no âmbito do interesse local, acerca do cumprimento de política pública já estabelecida pelo Ministério da Saúde. A matéria prevista na lei visa à prevenção de doença, notoriamente em direção ao público infantil, englobando de forma direta o tratamento do direito constitucional à saúde. 



    4. O caso resta contemplado pelo Tema nº 917 da Repercussão Geral, segundo o qual “[n]ão usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos” (ARE nº 878.911-RG, Tribunal Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 11/10/16). 



    5. Agravo regimental não provido.



    (RE 1.243.354 AgR, ministro Dias Toffoli, DJe de 29 de junho de 2022)



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    AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE NORMA MUNICIPAL. LEI 13.493/2020 DO MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ DO RIO PRETO: PREVISÃO DE MATRÍCULA DE ALUNOS DO ENSINO INFANTIL E FUNDAMENTAL EM UNIDADES DE ENSINO PRÓXIMAS À RESIDÊNCIA OU AO LOCAL DE TRABALHO DOS PAIS OU RESPONSÁVEIS. AUSÊNCIA DE ALTERAÇÃO DE ESTRUTURA OU DE ATRIBUIÇÃO DE ÓRGÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. CONSTITUCIONALIDADE DA NORMA QUESTIONADA. APLICAÇÃO DO ENTENDIMENTO FIRMADO NO TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    I – O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o ARE 878.911-RG/RJ (Tema 917 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Gilmar Mendes, assentou que “não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, ‘a’, ‘c’ e ‘e’, da Constituição Federal)”.



    II – Conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal, não ofende a separação de poderes a previsão, em lei de iniciativa parlamentar, de encargo inerente ao Poder Público a fim de concretizar direito social previsto na Constituição. 



    III – Agravo regimental a que se nega provimento.



    (RE 1.323.723 AgR, ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 29 de setembro de 2022)



    Tal o contexto, os fundamentos adotados pelo Órgão Especial do Tribunal estadual para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 7.172/2021 divergem do entendimento vinculante do Supremo, o qual deve ser observado por todos os juízes e tribunais, a teor do inciso III do art. 927 do Código de Processo Civil.



    O acórdão recorrido, portanto, comporta reforma.



    Advirto que o manejo de agravo interno manifestamente improcedente causa embaraço incompatível com o dever de boa-fé, norma fundamental do processo civil (art. 5º); e autoriza a aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do Código de Processo Civil. Nesse sentido, entre muitos outros, os seguintes acórdãos: RE 1.338.356 AgR, minha relatoria, DJ de 17.5.2022; e ARE 1.321.696-ED-AgR, Ministro André Mendonça, DJ de 29.6.2022.



    3. Em face do exposto, dou provimento ao recurso extraordinário para, reformando o acórdão recorrido, julgar improcedente o pedido deduzido na representação por inconstitucionalidade em análise.



    Não tendo havido fixação de verba honorária na origem, ressai incabível a majoração prevista no § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil.



    4. Publique-se.



Brasília, 15 de outubro de 2025.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



Documento assinado digitalmente