Tribunal: STF
Processo: RE 1553723
Classe: RE
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-06-26
Data de publicação: 2025-06-26

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado: 



    DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. FARMÁCIA 24 HORAS. SEPARAÇÃO DOS PODERES. INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA.



    I. Caso em Exame



    1. Lei Municipal de autoria do Poder Legislativo que estabelece funcionamento Programa Farmácia Dispensadora de Medicamentos 24 horas na UPA Unidade de Pronto Atendimento do Município.



    II. Questão em Discussão



    2. A questão em discussão consiste em determinar se a Lei Municipal viola o princípio da separação dos poderes ao interferir na organização administrativa do Município.



    III. Razões de Decidir



    3. A interferência do Poder Legislativo na organização administrativa do Município configura vício de iniciativa, pois cabe ao Poder Executivo legislar sobre atividades de gestão.



    4. A lei ultrapassa o caráter programático, interferindo diretamente na execução da política pública de saúde, invadindo competência legislativa privativa do Executivo.



    IV. Dispositivo e Tese.



    5. Ação julgada procedente, reconhecendo a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 7.606.



    Tese de julgamento: 1. A interferência legislativa na organização administrativa municipal viola o princípio da separação dos poderes. 2. A competência para legislar sobre o modo de organização das políticas públicas de saúde é do Poder Executivo. 



    Legislação Citada: CF/1988, arts. 1º, 18, 29 e 30; Constituição Estadual, art. 144 (doc. 7, p. 4).



    O recorrente, fundado no art. 102, III, a, da Constituição Federal, alega, em suma, violação dos arts. 2°; 61, 1°, II; e 84, II e VI, da mesma Carta e defende a constitucionalidade da Lei n. 7.606/2024 do Município de Assis, sob o argumento de que:



    Não agride a separação de poderes lei de iniciativa parlamentar que institua política pública de concretização de direito social (saúde), dado que não atinge o núcleo de reserva da Administração ou da reserva de iniciativa legislativa (doc. 9, p. 2).



    Afirma ainda que o acórdão recorrido afrontou a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal consolidada no julgamento do Tema 917 da Repercussão Geral.



    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pelo provimento do recurso extraordinário.



    O recurso merece acolhida.



    O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo julgou procedente a ação direta de inconstitucionalidade da Lei n. 7.606/2024 do Município de Assis, decorrente de projeto de iniciativa parlamentar, com apoio nos seguintes fundamentos: 



    O texto impugnado tem o seguinte teor:



    Art. 1º - Fica criado o Programa Farmácia Dispensadora de Medicamentos 24 horas na UPA Unidade de Pronto Atendimento da Rede Pública de Saúde do Município de Assis, que atende 24 horas. 



    Art. 2º - A Farmácia Dispensadora de Medicamentos 24 horas terá funcionamento ininterrupto, durante sete dias da semana, para dispensação de medicamentos, inclusive nos finais de semana e feriados.



    Art. 3º - Os medicamentos a serem distribuídos serão os de características típicas de Pronto Atendimento, com ênfase aos antibióticos, anti-inflamatórios, analgésicos e antialérgicos e somente serão liberados com a devida prescrição médica.



    § 1º - Os médicos da Unidade de Pronto Atendimento deverão ser orientados a,preferencialmente, prescreverem medicamentos disponíveis na própria Farmácia Dispensadora 24 horas.



    § 2º - Após ser atendido na UPA Unidade de Pronto Atendimento, o paciente, com a respectiva via do receituário, deverá dirigir-se à Farmácia Dispensadora 24 horas, a fim de obter seu medicamento.



    Art. 4º - Os munícipes atendidos em outras unidades de saúde do município, após o fechamento das outras dispensadoras de medicamentos da Rede Pública Municipal, poderão retirar os medicamentos na Farmácia Dispensadora 24 horas, desde que possuam o receituário devidamente carimbado e assinado pelo médico da respectiva Unidade.



    Art. 5º - Na Farmácia Dispensadora de Medicamentos 24 horas não será obrigatória a presença de responsável técnico farmacêutico, por se tratar de dispensário de medicamentos, nos termos da Lei Federal nº 5.991, de 17 de dezembro de 1973.



    Art. 6º - O Poder Executivo poderá regulamentar esta lei, no que couber.



    Art. 7º - As despesas decorrentes da execução da presente Lei correrão por conta de dotações orçamentárias próprias, suplementadas se necessário.



    Art. 8º - Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.



    Este Órgão Especial tem entendimento firmado e uníssono no sentido de que, em casos como discutido nesta ação, há, sim, lesão ao princípio da separação dos poderes, pois ao disciplinar a forma de atendimento das farmácias dispensadoras de medicamentos, prevendo seu funcionamento por 24 horas e 7 dias por semana, para o fornecimento de medicamentos de pronto atendimento, o Poder Legislativo interfere sobre a organização administrativa do Município.



    Configurado, portanto, o vício de inciativa, pois cabe exclusivamente ao Poder Executivo legislar sobre as atividades e realizações materiais da Administração, definindo e adotando as políticas adequadas para atendimento das necessidades da população.



    Ainda que se examine o texto da lei impugnada sob o prisma da instrumentalização de direitos sociais relativos à saúde, nota-se que a lei não se limita a estabelecer regras programáticas, genéricas e abstratas para adoção pela administração municipal em matéria de saúde pública, com intuito de se concretizar direitos fundamentais sociais e individuais, inerentes a dignidade humana, fundamento do Estado brasileiro (art.1º, III da CF).



    Pretende delimitar a forma e modo de agir dos órgãos da administração e de seus servidores, interferindo em atos de funcionamento, organização, execução e gestão, no planejamento, estrutura e questões orçamentárias do serviço público, o que invade a competência legislativa privativa do Poder Executivo para tratar da gestão da política pública de saúde do Município.



    Não se limitando a lei a instituir Programa de dispensação de medicamentos em UPA 24 horas, faz referências a medicamentos que deverão ser distribuídos, com ênfase aos antibióticos, anti-inflamatórios, analgésicos e antialérgicos, que, nada obstante liberados mediante apresentação de prescrição médica, impõe que assim façam preferencialmente com medicamentos disponíveis na própria Farmácia Dispensadora 24 horas, situação que se imiscui não apenas em critérios organizacionais como também na atuação médica, o que é inadmissível, sem falar ainda no fato de que, embora não atendido em UPA 24 horas, incluindo atendimento em outras unidades sem diferenciada extensão de horário, impõe a dispensação e retirada nas farmácias daquelas nada obstante originárias de outras UPAs, diretamente se sobrepondo as rotinas da administração. 



    [...] 



    Não se olvida de que a autonomia político-administrativa dos entes federados é reconhecida expressamente pela Constituição Federal de 1988 (arts. 1º e 18), o que confere aos Municípios autonomia legislativa, observadas as balizas constitucionais de âmbito estadual e federal, nos termos dos arts. 29 e 30 da Constituição Federal1.



    Porém, a independência legislativa municipal, por força da norma estadual de caráter remissivo (art. 144), deve agir dentro dos limites da competência constitucional atribuída ao ente federativo, observando ainda os princípios estabelecidos nas Constituições Estadual e Federal:



    Artigo 144. Os Municípios, com autonomia política, legislativa, administrativa e financeira se auto-organizarão por Lei Orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição.



    Ao buscar determinar o horário e período de funcionamento de farmácia dispensadora de medicamentos, a lei contraria entendimento firmado no tema 917 do C. STF, posto que, independentemente do número de farmácias ou UPAs envolvidas na determinação, e, ainda que não criados novos órgãos ou imposto a contratação de servidor (farmacêutico)para a função, fato é que tais dispositivos determinam a forma de agir da Administração e constituem ato de gestão administrativa.



    Não se questiona no caso em exame o acesso do cidadão ao atendimento de emergência 24 horas em saúde, já oferecido pela UPA e certamente contemplará o tratamento medicamentoso que vier a ser necessário ao paciente dentro do próprio contexto do atendimento hospitalar ao passo que a farmácia dispensadora se presta ao fornecimento de medicamento à população fora do contexto de eventuais internações (doc. 7, pp. 6-13).



    Ao assim decidir, aquela Corte divergiu do entendimento do Supremo Tribunal Federal firmado no julgamento do ARE 878.911 RG/RJ (Tema 917 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Gilmar Mendes, no sentido de que não usurpa competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, a, c e e, da Constituição Federal). O acórdão do referido precedente foi assim ementado:



    Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido (DJe 11/10/2016).



    Com essa mesma orientação, aponto os seguintes julgados nos quais esta Suprema Corte rechaçou a alegação de violação à separação de poderes e reconheceu a constitucionalidade de leis locais, de iniciativa parlamentar, que preveem encargos inerentes ao Poder Público e buscam dar concretude a direitos sociais dispostos na Constituição da República:



    Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. LEI MUNICIPAL QUE DISPÕE SOBRE O FORNECIMENTO DE ABSORVENTES HIGIÊNICOS COMO POLÍTICA DE COMBATE À POBREZA MENSTRUAL. INEXISTÊNCIA DE OFENSA À INICIATIVA PRIVATIVA OU À COMPETÊNCIA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. PRECEDENTE. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. Norma de origem parlamentar que não cria, extingue ou altera órgão da Administração Pública não ofende a regra constitucional de iniciativa privativa do Poder Executivo para dispor sobre essa matéria. 2. Não ofende a separação de poderes a previsão, em lei de iniciativa parlamentar, de encargo inerente ao Poder Público. 3. Agravo regimental a que se nega provimento (RE 1.494.323 AgR/SP, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 11/3/2025 — grifei).



    Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEI MUNICIPAL Nº 9.001, DE 2023. AGENDAMENTO E CANCELAMENTO DE CONSULTAS MÉDICAS, EXAMES E PROCEDIMENTOS MÉDICOS. TEMA Nº 917 DO EMENTÁRIO DA REPERCUSSÃO GERAL. ATRIBUIÇÃO DE ENCARGOS PARA CONCRETIZAÇÃO DO DIREITO SOCIAL À SAÚDE. LIMITAÇÃO DE INICIATIVA PARLAMENTAR. TAXATIVIDADE. CONSTITUCIONALIDADE DA LEI MUNICIPAL Nº 9.001, DE 2023, DO MUNICÍPIO DE MARÍLIA/SP. I. CASO EM EXAME 1. Recurso extraordinário com agravo contra acórdão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, que concluiu pela “inconstitucionalidade integral da Lei nº 9.001, de 11 de setembro de 2023, do Município de Marília”. 2. A decisão anterior. O Tribunal de origem, em que pese ter mencionado o Tema nº 917 da Repercussão Geral e ter reconhecido que “a falta de indicação, na lei, da sua fonte de custeio não implica inconstitucionalidade”, que “não houve vício de iniciativa”, e que “a lei em exame não cria órgãos públicos, nem altera o perfil, a vocação institucional, a competência e o panorama das atribuições legais dos órgãos já existentes”, concluiu que “houve intromissão do Poder Legislativo no plano das atribuições privativas do Poder Executivo, no que toca à gestão de políticas públicas”. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. No presente recurso, a recorrente alega violação aos arts. 2º, 84, incs. II e VI, al. “a”, e 196 da Constituição da República. Argumenta que “a norma impugnada nestes autos não cria, extingue ou modifica órgão administrativo, nem cria ou confere a órgãos da Administração, apenas busca ampliar o acesso ao direito à saúde da população local”. Sustenta que “já que a norma é de iniciativa concorrente como expressamente declarado na decisão recorrida e por esse motivo não se mostra lógico que tal lei tenha a inconstitucionalidade afastada por não possuir vício de iniciativa e, simultaneamente, seja considerada inconstitucional sob o fundamento de que viola o princípio da separação de poderes por adentrar em matéria com reserva de administração, principalmente por se tratar de norma geral e abstrata, que apenas institui política pública concretizadora de direitos fundamentais assegurados pela Constituição Federal, sem criar qualquer atribuição ou alterar estrutura de órgãos da administração pública”. III. RAZÕES DE DECIDIR 4. Cumpre afastar os argumentos da parte recorrida quanto à ausência de prequestionamento e em relação à inexistência de repercussão geral, pois a matéria está prequestionada e a recorrente demonstrou a existência dessa repercussão. 5. Convém ressaltar que a interpretação relativa ao Tema RG nº 917 deve ser bem analisada. Com efeito, no julgamento do ARE nº 878.911/RJ (j. 29/09/2016, p. 11/10/2016), o Supremo Tribunal Federal fixou a seguinte tese: “Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, "a", "c" e "e", da Constituição Federal)”. Nesse passo, esta Corte, em casos semelhantes, envolvendo leis municipais, tem compreendido pela constitucionalidade da norma. 6. Ademais, o Tribunal de origem, transversalmente, conferiu indevida interpretação ampliativa ao art. 61, § 1º, da Constituição da República. Assim, o fato de a lei municipal ter atribuído encargos ao Poder Público municipal, para a concretização do direito social à saúde, não torna a lei, por si só, inconstitucional, pois “não ofende a separação de poderes, a previsão, em lei de iniciativa parlamentar, de encargo inerente ao Poder Público a fim de concretizar direito social previsto na Constituição”. IV. DISPOSITIVO 7. Recurso extraordinário provido (RE 1.497.683/SP, Rel. Min. André Mendonça, Tribunal Pleno, DJe 4/9/2024 — grifei).



    Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. LEI N. 10.795/2022 DO MUNICÍPIO DE GOIÂNIA: REGRAMENTO DA EQUIPE MULTIDISCIPLINAR QUE DEVE ACOMPANHAR A GESTANTE NOS PERÍODOS PRÉ-NATAL, PARTO E PÓS-PARTO. VÍCIO DE INICIATIVA: NÃO OCORRÊNCIA. NORMA DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE NÃO TRATOU DA ESTRUTURA E ATRIBUIÇÃO DE ÓRGÃO NEM DE REGIME JURÍDICO DE SERVIDORES PÚBLICOS. TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I — Consoante entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE 878.911 RG/RJ (Tema 917 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Gilmar Mendes, não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, a, c e e, da Constituição Federal). II — Agravo regimental ao qual se nega provimento (ARE 1.462.680 AgR/GO, da minha relatoria, Primeira Turma, DJe 16/2/2024 — grifei).



    Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE NORMA MUNICIPAL. LEI 13.493/2020 DO MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ DO RIO PRETO: PREVISÃO DE MATRÍCULA DE ALUNOS DO ENSINO INFANTIL E FUNDAMENTAL EM UNIDADES DE ENSINO PRÓXIMAS À RESIDÊNCIA OU AO LOCAL DE TRABALHO DOS PAIS OU RESPONSÁVEIS. AUSÊNCIA DE ALTERAÇÃO DE ESTRUTURA OU DE ATRIBUIÇÃO DE ÓRGÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. CONSTITUCIONALIDADE DA NORMA QUESTIONADA. APLICAÇÃO DO ENTENDIMENTO FIRMADO NO TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o ARE 878.911-RG/RJ (Tema 917 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Gilmar Mendes, assentou que “não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, “a”, “c” e “e” da Constituição Federal)”. II – Conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal, não ofende a separação de poderes a previsão, em lei de iniciativa parlamentar, de encargo inerente ao Poder Público a fim de concretizar direito social previsto na Constituição. III – Agravo regimental a que se nega provimento (RE 1.323.723 AgR/SP, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 29/9/2022 — grifei).



    Ementa: Agravo regimental em recurso extraordinário. Direito Administrativo. Controle de constitucionalidade. Lei nº 5.688/14 do Município do Rio de Janeiro. Obrigatoriedade de que hospitais, postos e demais unidades de saúde do Município implantem procedimentos para armazenamento e aplicação da Vacina BCG-ID. Lei de iniciativa parlamentar. Ausência de vício formal de iniciativa. Competência concorrente em defesa da saúde. Ausência de violação da separação de poderes. Cumprimento de política pública estabelecida pelo Ministério da Saúde. Incidência do Tema nº 917 da Repercussão Geral. Precedentes. Agravo ao qual se nega provimento. 1. Os Municípios, no âmbito da competência concorrente e comum (art. 24, inciso XII, e art. 30, incisos I e II), podem legislar sobre defesa da saúde, desde que observadas as regras alusivas à reserva de iniciativa para o processo legislativo, que se submetem a critérios de direito estrito, sem qualquer margem para ampliação das situações constitucionalmente previstas. Precedentes: ADI nº 724-MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 27/4/01; ARE nº 878.911, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 11/10/16; RE nº 1.221.918-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes , Primeira Turma, DJe de 25/9/19. 2. Há burla à reserva de iniciativa do chefe do Poder Executivo nas hipóteses em que o projeto de lei parlamentar: (i) preveja aumento de despesas fora dos casos constitucionalmente autorizados; (ii) disponha sobre atribuições ou estabeleça obrigações a órgãos públicos; e/ou (iii) interfira no regime jurídico dos servidores públicos ou em aspectos da sua remuneração. Precedentes: ARE nº 1.075.428/RJ-AgR, Segunda Turma, de minha relatoria, julgado em 7/5/18, DJe de 28/5/18; RE nº 653.041/MG-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Edson Fachin, julgado em 28/6/16, DJe de 9/8/16; RE nº 1.104.765/RN-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, julgado em 27/4/18, DJe de 25/5/18; ADI nº 3.564, Tribunal Pleno, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 13/8/14, DJe de 9/9/14. 3. A norma em testilha não dispõe sobre nenhuma das matérias sujeitas à iniciativa legislativa reservada do chefe do Poder Executivo taxativamente previstas no art. 61, § 1º, da Constituição Federal, limitando-se a dispor, no âmbito do interesse local, acerca do cumprimento de política pública já estabelecida pelo Ministério da Saúde. A matéria prevista na lei visa à prevenção de doença, notoriamente em direção ao público infantil, englobando de forma direta o tratamento do direito constitucional à saúde. 4. O caso resta contemplado pelo Tema nº 917 da Repercussão Geral, segundo o qual “[n]ão usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos” (ARE nº 878.911-RG, Tribunal Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 11/10/16). 5. Agravo regimental não provido (RE 1.243.354 AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 29/6/2022 — grifei).



    Posto isso, dou provimento ao recurso extraordinário (art. 932 do CPC) para reconhecer a violação à tese do Tema 917 da Repercussão Geral e, como corolário, reformar o acórdão recorrido e declarar a constitucionalidade da Lei n. 7.606/2024 do Município de Assis.



    Publique-se.



    Brasília, 26 de junho de 2025.



Ministro Cristiano Zanin



Relator