Tribunal: STF
Processo: ARE 1573650
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-10-19
Data de publicação: 2025-10-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (Doc. 16).



    Na origem, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO ajuizou Ação Civil Pública contra ANA KARIN DIAS DE ALMEIRA e RAFIC ZAKE SIMÃO, imputando-lhes a prática de atos de improbidade descritos nos arts. 10, caput, e inciso IX, e 11, caput, inciso I, da Lei 8.429/1992, com as imputações das sanções previstas no art. 12, caput, II e III, do mesmo diploma legal.



    Na inicial, sustenta-se que os requeridos, ocupantes do cargo de Prefeito Municipal de Cruzeiro entre os anos 2014 e 2015, praticaram atos de improbidade administrativa consistente na contratação de aproximadamente 102 novos servidores, mesmo já superado o limite de gastos com pessoal previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal, gerando prejuízo ao erário de R$ 1.812.136,16.



    O juízo singular julgou improcedente o pedido ao fundamento de que “o entendimento até então prevalecente no sentido de que bastava o dolo genérico para caracterização do ato de improbidade foi expressamente superado pela nova redação do art. 01º, inciso II, da Lei 8.249/1992, segundo o qual: ‘Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.’”



    O Tribunal de origem negou provimento às Apelações interpostas pelo MPSP e pelo MUNICÍPIO DE CRUZEIRO em acórdão assim ementado (Doc. 16, fl. 16):



    “Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DESPESAS COM PESSOAL ACIMA DOS LIMITES LEGAIS. IMPUTAÇÃO DE ATO ÍMPROBO. NECESSIDADE DE DOLO E EFETIVO DANO AO ERÁRIO. INEXISTÊNCIA. RECURSO DESPROVIDO. 



    I. CASO EM EXAME Ação de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo em face de Ana Karin Dias de Almeida, Rafic Zake Simão e Município de Cruzeiro. Alega-se que os réus, ocupando a chefia do executivo do município, realizaram despesas com pessoal superiores aos limites da Lei de Responsabilidade Fiscal, contrariando os arts. 10, IX, e 11, caput e inciso I, da Lei de Improbidade Administrativa (LIA). O pedido visava à condenação dos réus nas sanções previstas no art. 12, II e III, da LIA, com ressarcimento ao erário no valor de R$ 1.812.136,16. 



    II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há duas questões em discussão: (i) se a conduta dos réus caracteriza ato de improbidade administrativa, exigindo-se dolo e comprovado prejuízo ao erário; e (ii) se é possível a conversão da ação de improbidade em ação civil pública de ressarcimento de danos ao erário.



    III. RAZÕES DE DECIDIR A prática de ato ímprobo, conforme os arts. 10 e 11 da LIA, exige conduta dolosa e dano efetivo ao erário. A Lei nº 14.230/2021, que alterou a LIA, impõe que apenas atos dolosos configuram improbidade administrativa, sendo necessária a comprovação de dolo e prejuízo efetivo. Não houve dolo na conduta dos réus, que agiram sem má-fé, e o desrespeito à Lei de Responsabilidade Fiscal, embora caracterize má gestão, não se confunde com improbidade administrativa. A LIA visa punir atos de desonestidade, não meras falhas administrativas. Não há prejuízo efetivo aos cofres públicos, visto que os servidores contratados prestaram serviços ao Município. Logo, os gastos com pessoal não geraram perda patrimonial. A conversão da ação de improbidade em ação civil pública para ressarcimento de danos é inaplicável, pois não foi demonstrado efetivo prejuízo ao erário.



    IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso desprovido. Tese de julgamento: Para caracterização do ato de improbidade administrativa, exige-se conduta dolosa e efetivo prejuízo ao erário. A infração à Lei de Responsabilidade Fiscal, sem dolo ou desonestidade, não configura improbidade administrativa. Dispositivos relevantes citados: Lei nº 8.429/92, arts. 10, IX, e 11, caput e inciso I; CF/1988, art. 169; LC nº 101/2000, arts. 20, III, "b", 22 e 23. Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 1453857 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 21/02/2024; STJ, REsp 1849513/RO, Rel. Min. Herman Benjamin, j. 24/11/2020.”



    No Recurso Extraordinário (Doc. 18), interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da CF/1988, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO alega violação aos arts. 5º, XXXVI e XL; 37, §4º; e 169 da CF/1988.



    Em suas razões, o recorrente afirma a “contratação de 102 (cento e dois) novos servidores municipais, não obstante ter sido superado o limite de gastos com pessoal previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal, (...) gerou um prejuízo ao erário na monta de R$ 1.812.136,16 (um milhão, oitocentos e doze mil, cento e trinta e seis reais e dezesseis centavos” (Doc. 18, fl. 4).



    Aduz que o acórdão recorrido aplicou de forma errônea o Tema 1199 de repercussão geral, de modo que “ao concluir pela retroatividade da Nova LIA, a C. Câmara Julgadora a quo, além de afastar-se do entendimento fixado no citado precedente, promoveu vulneração ao referido dispositivo legal” (Doc. 18, fl. 26).



     Afirma que da análise “dos documentos trazidos junto com a inicial, ao longo dos exercícios fiscais de 2014 a 2015, houve contínuo e progressivo aumento dos gastos, sempre acima do teto de 54% da receita corrente líquida, evidenciando a intencional desídia dos recorridos em solucionar a questão de maneira definitiva, apesar dos inúmeros alertas da Corte de Contas sobre o não atendimento do artigo 20, inciso III, alínea “b” da Lei de Responsabilidade Fiscal” (Doc. 18, fl. 34). (...) “Assim, por mais que os réus relutem em aceitar, a ilegalidade é manifesta e está satisfatoriamente demonstrada, tendo havido comprometimento da saúde fiscal do Município de Cruzeiro nos exercícios de 2014 e 2015, inclusive com manifestação desfavorável do Tribunal de Contas do Estado às contas do Poder Executivo Municipal” (Doc. 18, fl. 37). 



    Nessa linha, defende que “era de rigor a condenação dos apelados pela prática de ato de improbidade descrito no artigo 10, inciso IX, da Lei nº 8.429/92 aplicando-se as sanções descritas no artigo 12, II da Lei de Improbidade Administrativa (Doc. 18, fl. 45).



    Em exame de admissibilidade (Doc. 22), o RE foi inadmitido aos fundamentos de que a análise da pretensão recursal está situada no contexto normativo infraconstitucional, além de demandar a incidência da Súmula 279/STF.



    No Agravo (Doc. 24), a parte agravante refuta todos os argumentos da decisão agravada.



    É o relatório. Decido.



    No caso concreto, o Juízo local, com base na legislação infraconstitucional aplicável à espécie (LC 101/2000 e Lei 14.230/2021) e nas peculiaridades do caso concreto, manteve a sentença de improcedência do pedido ao fundamento de que “Não houve dolo na conduta dos réus, que agiram sem má-fé, e o desrespeito à Lei de Responsabilidade Fiscal, embora caracterize má gestão, não se confunde com improbidade administrativa” (Doc. 16, fl. 2). 



    Vejam-se os seguintes trechos do voto condutor do acórdão recorrido (Doc. 16, fl. 16):



    “Na espécie, uma vez revogado o inciso I do art. 11 da LIA, considerando a retroatividade dessa alteração legal para beneficiar os réus, o pedido da inicial não poderia mesmo ser acolhido. 



    Remanesce analisar se ainda cabe a imputação do art. 10, IX, da LIA. 



    (...)



    É indispensável, pois, analisar se os atos atribuídos aos agentes públicos tiveram natureza dolosa ou meramente culposa, assim como se houve perda patrimonial efetiva. Os réus, no exercício de mandato de Prefeito do Município de Cruzeiro, nos exercícios de 2014 e 2015, efetuaram gastos com pessoal fora dos limites previstos em lei. A Constituição Federal, no caput do art. 169 (redação vigente ao tempo dos fatos), determina que a despesa com pessoal ativo e inativo não pode exceder os limites estabelecidos em lei complementar: (...) 



    (...)



    O desrespeito à Lei de Responsabilidade Fiscal está, pois, comprovado. No entanto, essa inobservância NÃO é suficiente para configurar ato de improbidade administrativa.



    Acerca da situação descrita, é preciso observar que, pela conduta dos réus, há aumento de despesas do Município. Esse aumento, por sua vez, traz prejuízos no repasse de verbas de outros entes e impacta a atuação do Município. 



    De toda forma e aqui reside o motivo pelo qual não se trata de improbidade, esses gastos e esse prejuízo NÃO CORRESPONDEM a benefícios para os réus ou para terceiros. Ou seja: a irregularidade da atuação é uma deficiência do exercício do mandato, mas não é desvio de dinheiro público para favorecer pessoas físicas ou empresas.



    Assim, apesar do desrespeito à lei, os réus não agiram com dolo, má-fé ou desonestidade NO SENTIDO DA LEI DE IMPROBIDADE. Deixaram de zelar pela coisa pública a contento, incorrendo em má gestão, o que é insuficiente para se falar em improbidade, embora os torne, em tese, sujeitos à persecução penal e administrativa relacionadas, ambas, à rejeição de contas.



    (...)



    Ademais, não houve efetivo desvio de valores dos cofres públicos, afinal, embora tenham sido ultrapassados os limites da Lei de Responsabilidade Fiscal, os funcionários foram contratados e efetivamente prestaram serviços ao Município. Nessa medida, os valores pagos aos funcionários remuneraram serviços que foram, de fato, prestados em favor do Município. Portanto, ausente mais um elemento indispensável para caracterizar o ato de improbidade do inciso IX do art. 10 da LIA.



    As condutas imputadas pelo Ministério Público aos réus são atinentes a infrações à Lei de Responsabilidade Fiscal, não à Improbidade Administrativa.”



    Assim, no que diz respeito ao dolo, a argumentação recursal traz versão dos fatos diversa da exposta no acórdão, de modo que o acolhimento do recurso passa necessariamente pela revisão das provas. Incide, portanto, o óbice da Súmula 279 desta CORTE: Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário. 



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. 



    Não se aplica o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015, tendo em vista que não houve fixação de honorários advocatícios nas instâncias de origem.



    Publique-se.



    Brasília, 19 de outubro de 2025.



Ministro ALEXANDRE DE MORAES



Relator



Documento assinado digitalmente