Tribunal: STF
Processo: ARE 1557245
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-07-01
Data de publicação: 2025-07-01

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito Administrativo e outras matérias de Direito Público. Recurso Extraordinário com Agravo. Cotas raciais. Inexistência de previsão no edital de requisitos objetivos para avaliação fenotípica. Análise aberta e subjetiva. Nulidade do ato administrativo de exclusão do candidato por falta de fundamentação. Ausência de identidade com os Temas nº 485 e nº 1.009 do ementário da Repercussão Geral. Negativa de provimento.



    I. Caso em exame



    1. Agravo interposto contra decisão pela qual se negou admissibilidade de recurso extraordinário apresentado em desfavor de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará. No acórdão, tratou-se de candidato a concurso público para soldado da Polícia Militar que, autodeclarado negro/pardo para concorrência em cota racial, foi reprovado em exame de heteroidentificação e teve recurso administrativo negado por decisão genérica e imprecisa.



    2. No recurso extraordinário, o recorrente alegou violação aos arts. 2º, 5º, "caput", 22, inc. XXVII, 24, §§ 1º e 2º, 25, § 1º, e 37, "caput", incs. I e II, da Constituição, além de afronta aos Temas RG nº 485 e nº 1.009. Sustentou que o Poder Judiciário não deveria suprir o mérito da avaliação da banca examinadora, mas, sim, determinar nova avaliação do candidato a partir de critérios objetivos.



    3. O Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, em recurso inominado, reformou a sentença para declarar a nulidade do ato de exclusão do recorrente do concurso público, determinando sua continuidade no certame, com nomeação e posse condicionadas ao trânsito em julgado. Os embargos de declaração opostos não foram acolhidos.



    II. Questão em discussão



    4. A questão em discussão consiste em verificar se no acórdão recorrido, ao se anular o ato administrativo de exclusão de candidato de concurso público por ausência de fundamentação na heteroidentificação e se determinar sua continuidade no certame sem nova avaliação, invadiu o mérito administrativo e divergiu de entendimentos desta Corte.



    III. Razões de decidir



    5. O acórdão recorrido não substituiu a banca examinadora, mas decidiu com base na ausência de fundamentação e motivação genérica e imprecisa da decisão administrativa na qual se excluiu o candidato do concurso público.



    6. O Supremo Tribunal Federal firmou entendimento na Ação Declaratória de Constitucionalidade nº 41 de que é legítima a adoção de critérios subsidiários de heteroidentificação, desde que respeitados os princípios da dignidade humana, do contraditório e da ampla defesa, o que demanda a devida fundamentação do ato administrativo.



    7. Não cabe determinar à banca a realização de nova análise de heteroidentificação na ausência de critérios objetivos para o referido exame no edital do concurso. A questão não guarda similaridade com o Tema RG nº 1.009, no qual se trata de testes psicotécnicos como condição essencial ao exercício do cargo.



    8. A revisão das premissas fáticas e editalícias estabelecidas pela Corte de origem demandaria reexame de fatos, provas e cláusulas do edital, procedimentos vedados em sede de recurso extraordinário, conforme enunciados nº 279, nº 280 e nº 454 da Súmula do Supremo Tribunal Federal.



    9. A interposição de recurso manifestamente inadmissível ou improcedente pode ensejar a aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do Código de Processo Civil.



    IV. Dispositivo



    10. Recurso extraordinário com agravo não provido.



DECISÃO



    1. Trata-se de agravo interposto contra decisão negativa de admissibilidade do recurso extraordinário apresentado em desfavor de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, assim ementado:



    “EMENTA: RECURSO INOMINADO. CONCURSO PÚBLICO. SOLDADO DA POLÍCIA MILITAR. CANDIDATO. CONCORRÊNCIA. COTA RACIAL (NEGROS/PARDO). EXAME DE HETEROIDENTIFICAÇÃO. REPROVAÇÃO. RECURSO ADMINISTRATIVO. AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO. MOTIVAÇÃO GENÉRICA E IMPRECISA. VIOLAÇÃO AO ART. 93, IX, CF/88. SÚMULA Nº 684 DO STF. PRECEDENTES DESTA CORTE ESTADUAL. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. SENTENÇA REFORMADA.” (e-doc. 10, p. 2; grifos no original).



    2. Os embargos de declaração opostos não foram acolhidos (e-doc. 13, p. 2).



    3. No recurso extraordinário, interposto com base na alínea “a”, do permissivo constitucional, o recorrente aponta que o acórdão atacado “violou direta e literalmente os artigos 2º, 5º, caput, 22, XXVII, 24, §§ 1º e 2º, 25, § 1º, e 37, caput, I e II, da Constituição Federal, além de afrontar o decidido pelo Supremo Tribunal Federal nos Temas n. 485 e 1009 da tabela de Repercussão Geral” (e-doc. 14, p. 2; grifos no original).



    3.1. Sustenta não caber ao Judiciário, ao constatar falha formal, suprir o próprio mérito da avaliação do candidato, em substituição à banca examinadora.



    3.2. Entende que, ao invés de anular o ato da comissão por vício de motivação e substituir a banca examinadora, deveria ter determinado nova avaliação do candidato, a partir de critérios objetivos.



    É o relatório.



    Decido.



    4. Eis os fundamentos do acórdão recorrido:



    “A questão em exame trata-se de candidato a cargo público que, tendo se autodeclarado negro/pardo no momento da inscrição, teve posteriormente recusada essa condição por específica comissão avaliadora, o que lhe custou a exclusão da disputa de vagas reservadas aos negros.



É cediço que o concurso público, previsto expressamente na CF/88, art. 37, II, é o instrumento que melhor representa o sistema de mérito, na medida em que traduz um processo seletivo em que todos podem participar nas mesmas condições, permitindo que sejam escolhidos realmente os candidatos mais preparados, baseando-se em três postulados, a saber, princípio da igualdade, posto que permite que todos os interessados em ingressar no serviço público disputem a vaga em condições idênticas, o princípio da moralidade administrativa, indicativo de vedação a favorecimentos e perseguições pessoais e situações de nepotismo, por fim, o princípio da competição, em que os candidatos participam do certame visando alçar-se a classificação que os coloque em condições de ingressar no serviço público.



Como se sabe, o edital é o instrumento normativo do concurso público, ao qual se vinculam a Administração e os candidatos, apenas podendo ser descumprido quando incorra em infração legal. Assim, uma vez estabelecidas e publicadas as regras que regulamentarão o certame público, elas devem ser obedecidas tanto por quem as editou, quanto por quem a elas se submete, é o nominado princípio da vinculação ao edital do concurso público.



Nesse trilhar, é assente na doutrina e na jurisprudência que as disposições editalícias relativas a concurso público inserem-se no âmbito do poder discricionário da Administração Pública, entretanto, não está isento de apreciação pelo Judiciário, acaso comprovada ilegalidade ou inconstitucionalidade nos juízos de oportunidade e conveniência, encontrando-se, portanto, a lei interna do certame subordinada à norma de regência, sendo peremptoriamente vedado restringir ou ampliar situações não previstas na respectiva legislação.



O concurso público é procedimento administrativo que tem por fim avaliar as aptidões pessoais e selecionar os melhores candidatos ao provimento de cargos e funções públicas. Na aferição pessoal, a Administração Pública verifica a capacidade intelectual, física e psíquica dos interessados em ocupar funções públicas, e no aspecto seletivo, são escolhidos aqueles que ultrapassam as barreiras opostas no procedimento.



À evidência, a acessibilidade constitui um conjunto de normas e princípios que regulam o ingresso de pessoas no serviço público, estabelecendo o Poder Público parâmetros os quais regem esse acesso, ocasionando vinculação para os Órgãos administrativos e para os candidatos, conforme explicitado anteriormente, de modo que, não pode a Administração Pública criar entraves maiores, muito menos abrir ensanchas de facilidades fora das regras que compõem o sistema, figurando no art. 37, I, CF/88 a norma fundamental desse acesso ao serviço público.



É incontestável que, porventura haja vícios de legalidade, o concurso deverá ser invalidado e, se for o caso, novamente realizado sem tais equívocos, podendo a nulidade ser decretada, como de resto ocorre como atos administrativos, pelo Judiciário ou pela própria Administração Pública, neste caso consubstanciado no seu poder de autotutela.



Importa consignar, diante disso, que compete ao Judiciário, consoante entendimento doutrinário e jurisprudencial, realizar controle de legalidade e constitucionalidade dos atos administrativos, sendo-lhe vedado se imiscuir nas opções políticas do administrador, substituindo-o e fazendo as escolhas que a lei faculta tão somente à Administração, não podendo reavaliar, via de regra, critérios de conveniência e oportunidade, denominado mérito administrativo, que são privativos do administrador público, uma vez que o julgamento sob aludido prisma do ato administrativo usurpa competência da administração, além de malferir o princípio da separação dos poderes, constitucionalmente consagrado, art. 2º da Lex Mater.



Consoante relatado, a comissão de heteroidentificação do concurso público destinado ao cargo de soldado da PMCE retirou a parte autora da lista dos candidatos que concorrem às vagas reservada às cotas raciais, cor parda mediante autodeclaração, consequentemente fora eliminado do processo seletivo, buscando o recorrente o prosseguimento no certame nessa condição.



No Edital nº 01/2021, o qual regeu referido concurso público, prevê o seguinte para os candidatos os quais concorrem às vagas destinadas às cotas raciais:



    (...)



Normatizando essa relevante política pública de inclusão social, o Estado do Ceará editou a Lei Estadual nº 17.432, de 25.03.2021, a qual dispõe sobre a reserva de vagas para concursos públicos destinadas a negros, estabelecendo o seguinte, ao que interesse ao caso vertente:



    (...)



Conforme se extrai dos referidos dispositivos do edital e da norma estadual em alusão, o candidato tem a prerrogativa de se autodeclarar negro ou pardo, para enquadramento nas vagas destinadas à cota racial, estando sujeito a posterior verificação por comissão avaliadora, mediante análise presencial do fenótipo.



Nesse diapasão, verifica-se, também, a impossibilidade de um candidato se inscrever, concomitantemente, às vagas destinadas à ampla concorrência e à cota racial, art. 1º, § 3º, da Lei Estadual nº 17.432/2021, como também uma vez eliminado do certame em virtude da não validação de sua autodeclaração pela comissão de heteroidentificação ficará impossibilitado de concorrer às vagas destinadas à ampla concorrência, ainda que tenha pontuação suficiente para tanto, à luz do disposto no art. 2º, § 2º, de referida norma estadual.



Por outro lado, dispõe o art. 93, IX, da CF/88, que todas as decisões proferidas em processo judicial ou administrativo devem ser motivadas, sendo obrigatória a tarefa de exteriorização das razões de seu decidir, com a demonstração concreta do raciocínio fático e jurídico que desenvolveu para chegar às conclusões contidas na decisão.



Nesse sentido, pelo princípio da motivação das decisões, constitucionalmente consagrado, art. 93, IX e X, as autoridades judiciais e administrativas têm o dever de explicar suas razões, de fato e de direito, pelas quais o pedido foi considerado procedente ou improcedente, afigurando-se uma garantia contra possíveis excessos do Estado-Juiz, de maneira que, o julgador, seja no âmbito administrativo ou judicial, tem, necessariamente, de explicar o porquê do seu posicionamento, sob pena de nulidade.



Decerto que a análise do fenótipo do candidato pela comissão especial avaliadora do concurso público constitui mérito do ato administrativo, fato que impõe a sindicabilidade por parte do Judiciário tão somente quanto à legalidade, sendo-lhe vedado interferir na comparação e na valoração feita pelo avaliador, sob pena de ofensa ao princípio da separação dos poderes, constitucionalmente consagrado.



No que se refere à possibilidade de submeter o candidato a uma comissão de heteroidentificação, o Supremo Tribunal Federal, quando do julgamento da ADC nº 41/DF, no ano de 2017, assentou ser legítimo adotar critérios subsidiários de heteroidentificação, desde que respeitados os princípios da dignidade humana, do contraditório e da ampla defesa, in verbis:



    (...)



Destarte, no contexto das políticas públicas de reserva de vagas para ingresso em concursos públicos, as autodeclarações raciais, de fato, possuem relativa veracidade, devendo, para tanto, o ato administrativo que exclui o candidato ser devidamente fundamentado, em consonância à dignidade da pessoa humana e aos princípios do contraditório e da ampla defesa.



Na hipótese vertente, compulsando a decisão proferida pela Comissão Especial de Heteroidentificação no recurso administrativo (ID 4858148), denota-se que essa se resumiu única e exclusivamente a mencionar os itens do edital.



Percebe-se inexistir motivação do ato administrativo que examinou o recurso do candidato recorrente, infringindo, assim, o direito ao contraditório e à ampla defesa.



Importa ressaltar, consoante previsto na lei interna do certame (item 7.3), configura-se necessário que a comissão especial examine aspectos fenotípicos do candidato capazes de ratificarem ou infirmarem a sua condição de pessoa parda constante na autodeclaração, não sendo demonstrados pela referida comissão qual ou quais aspectos foram analisados, qual ou quais características do apelado não se enquadra no fenótipo desejado, enfim não houve, aparentemente, fundamento válido e adequado ao caso concreto na decisão do recurso administrativo.



Ora, para que sejam observados o contraditório e a ampla defesa, o candidato deve estar ciente das razões da sua exclusão, bem como dos critérios adotados pela Comissão para o indeferimento de seu recurso. A simples indicação de que o candidato não detém fenótipo de pessoa negra (preta ou parda) se mostra insuficiente, já que genérica e sem os fundamentos necessários, em desacordo coma Teoria dos Motivos Determinantes.



Ademais, a Lei Federal nº 9.784/1999, a qual dispõe sobre o Processo Administrativo no âmbito federal, aplicável subsidiariamente a nível estadual, estabelece que o ato administrativo deverá ser motivado, contendo os fatos e fundamentos jurídicos quando decidirem, dentre outros, processos administrativos relacionados a concurso ou seleção pública, vejamos:



    (...)



Portanto, com fulcro no art. 50, III e V, da Lei Federal nº 9.784/1999, as decisões prolatadas em recurso administrativo, bem como processos que dizem respeito a concurso público, devem ser devidamente fundamentadas.



É tão importante que o art. 12, caput, da Portaria Normativa n. 04/2018, do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento expressamente: e Gestão/Secretaria de Gestão de Pessoas, prevê,



Art. 12. A comissão de heteroidentificação deliberará pela maioria dos seus membros, sob forma de parecer motivado.



Conforme exposto, verifica-se, que a decisão do recurso administrativo proferida pela banca examinadora do certame padece de excessiva generalidade, abstração e imprecisão, em verdade constitui um modelo único, utilizado para todo e qualquer recurso com vistas ao reexame de decisão acerca de reprovação na fase de heteroidentificação, malferindo o disposto no art. 93, IX, da Carta Magna, e o art. 50, III e V, da Lei Federal nº 9.784/1999.



Impende mencionar, também, o verbete sumular do STF n° 684 que dispõe: "É inconstitucional o veto não motivado à participação de candidato a concurso público".



Em sentido análogo, o Órgão Especial deste egrégio Tribunal de Justiça decidiu:



    (...)



Dessa forma, percebe-se que a decisão proferida no recurso administrativo é totalmente desprovida de fundamentação, padecendo de excessiva generalidade, abstração e imprecisão, malferindo o disposto no art. 93, IX, da Carta Magna, e o art. 50, III e V, da Lei Federal nº 9.784/1999, razão pela qual deve ser anulada.



Ressalvo ainda, minha divergência ao entendimento da maioria deste Colegiado quanto à necessidade de refazimento do ato, devendo a banca estabelecer critérios objetivos para a avaliação, assim permitindo que o candidato tenha ciência das razões que implicaram a sua aptidão/inaptidão. No caso dos autos, convém afirmar o já assentado no Supremo Tribunal Federal a respeito da ausência de critérios objetivos para a realização do teste psicotécnico, conforme a tese firmada em Repercussão Geral no julgamento do RE 1133146, que pode ser aplicada analogicamente ao caso: ‘No caso de declaração de nulidade de exame psicotécnico previsto em lei e em edital, é indispensável a realização de nova avaliação, com critérios objetivos, para prosseguimento no certame.’



Ainda acerca do tema, atente-se para excerto de decisão monocrática proferida pelo eminente Min. Gurgel de Faria, no julgamento do REsp n. 1.990.819, DJe de 23/02/2023



    (..)



Entretanto, fui vencida quanto a este trecho do voto, tendo a maioria da Turma Recursal formado convencimento quanto à impossibilidade de refazimento do ato diante da ausência de estabelecimento de critérios objetivos pela Banca Organizadora ou pela regulamentação de tais critérios pelo Estado do Ceará, motivo pela qual me filio ao posicionamento em atendimento ao Princípio da Colegialidade.



Desse modo, conheço do presente recurso inominado para dar-lhe provimento, reformando a sentença para declarar a nulidade do ato que excluiu o Recorrente do concurso público e determinar que os Recorridos garantam a continuidade do Autor no certame, de acordo com a classificação obtida, com a nomeação e posse condicionadas ao trânsito em julgado da presente ação.



Concedo a tutela de urgência, diante do risco de dano em desfavor da Recorrente de ser eliminada do concurso, para que seja desde já reincluída no concurso, na lista de candidatos negros/pardos, salvo se a sua classificação permitir a admissão pela ampla concorrência, na forma estabelecida pela lei, no prazo de 10 dias.



Sem condenação em custas judiciais. Sem condenação em honorários advocatícios ante o provimento do recurso.” (e-doc. 10, p. 3-16; grifos no original).



    5. Acrescento o que foi lançado quando do julgamento dos embargos de declaração:



    “A propósito do tema 1009 da repercussão geral do STF, compreendo que deve ser feita a devida distinção. Como já referenciado desde o princípio, não há como determinar nova avaliação, pois há lacuna do Edital na indicação de critérios objetivos a serem observados (...).” (e-doc. 13, p. 10).



    6. Do quanto acima transcrito, ao contrário do que alegado nas razões do apelo, percebe-se que, em momento algum, o Colegiado a quo atuou em substituição à banca examinadora do concurso. A Corte de origem não procedeu a qualquer análise de fenótipo, substituindo ou flexibilizando critérios de avaliação e seleção. 



     



    7. A controvérsia foi resolvida a partir (a) da ausência de fundamentação da decisão e (b) da motivação genérica e imprecisa. Assentou o TJCE que a Comissão Especial de Heteroidentificação não apresentou, aparentemente, fundamento válido e adequado ao caso concreto na decisão do recurso administrativo, com simples indicação de que o candidato não possui o fenótipo de pessoa negra. 



    8. Por outro lado, como consta do acórdão relativo aos embargos de declaração, descabe determinar que a banca proceda à nova análise de heteroidentificação, tendo em vista a ausência de critério objetivo para o mencionado exame, no edital do concurso a que se submeteu o autor. 



    8.1. Ressalto, ainda, que a questão, como posta na presente demanda, não tem similaridade com aquela versada no Tema RG nº 1.009, no qual se trata de hipótese em que a necessidade de aprovação em teste psicotécnico é condição sine qua non para o próprio exercício do cargo.



    9. Por fim, somente a partir da análise do quadro fático dos autos e das cláusulas do edital seria possível chegar-se a entendimento diverso daquele lançado pelo Colegiado de origem, o que é vedado em sede extraordinária, ante o óbice dos enunciados nº 279, nº 280 e nº 454 da Súmula do STF, ou seja, não há como superar, em recurso extraordinário, as premissas lançadas pelo TJCE no tocante à ilegalidade do ato administrativo praticado, em razão da respectiva falta de fundamentação. Nessa linha, cita-se precedente do Plenário desta Corte: 



    “Direito Administrativo. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Autodeclaração. Concurso público. Vagas destinadas a candidatos negros e pardos. Análise da legislação infraconstitucional pertinente. Incidência da Súmula nº 279/STF. 1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário interposto para impugnar acórdão que concedeu mandado de segurança. 2. Hipótese em que, para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria necessário analisar as cláusulas do edital do certame e a legislação infraconstitucional aplicada ao caso, assim como reexaminar fatos e provas constantes dos autos, procedimentos vedados neste momento processual (Súmulas 279, 280 e 454/STF). 3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não houve prévia fixação de honorários advocatícios de sucumbência. 4. Agravo interno a que se nega provimento.” 



    (ARE nº 1.440.157-AgR/CE, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 19/12/2023, p. 09/01/2024).



    10. No caso, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020).



    11. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC.



    12. Ante o exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Havendo prévia condenação em honorários advocatícios, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, na forma do art. 85, § 11, do CPC, observados os limites dos §§ 2º e 3º do mencionado dispositivo legal e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 1º de julho de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator