Tribunal: STF
Processo: MS 40667
Classe: MS
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-20
Data de publicação: 2025-12-20

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. ADMINISTRATIVO. ALEGADA OMISSÃO DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA EM REGULAMENTAR OS ARTS. 17-C E 18 DA LEI N. 12.094/2009: AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE ILEGALIDADE, ABUSO DE PODER E DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. PRECEDENTES. MANDADO DE SEGURANÇA INDEFERIDO.
Relatório
1. Mandado de segurança coletivo, com requerimento de medida liminar, impetrado pela Associação Nacional da Carreira de Desenvolvimento de Políticas Sociais, em 16.12.2025, contra alegada omissão do Presidente da República em regulamentar os arts. 17-C e 18 da Lei n. 12.094/2009.

2. A impetante relata “trata-se de mandado de segurança coletivo impetrado pela Associação Nacional da Carreira de Desenvolvimento de Políticas Sociais (ANDEPS), em face de ato omissivo da Presidência da República. A autoridade coatora, em mora manifestamente ilegal, não editou o decreto regulamentador previsto nos arts. 17-C e 18 da Lei n. 12.094/2009, relativo ao desenvolvimento funcional dos cargos de Analista Técnico de Políticas Sociais (ATPS)” (fl. 1, doc. 1).
 
Esclarece ser “cabível o mandado de segurança contra ato ilegal que implique violação de direito por parte de autoridade. Segundo o ordenamento, atos ilegais podem ser comissivos ou omissivos. O caso em tela diz respeito à segunda opção, visto que o presidente da República se omite no cumprimento do seu dever constitucional e legal de editar decreto regulamentador, que viabiliza o direito dos servidores ATPS à promoção” (fl. 5, doc. 1).

Sustenta que “não se pode alegar que a edição deste decreto é ‘ato discricionário’, ou que o Judiciário não poderia intervir para obrigar o Poder Executivo editá-lo. Como mencionado, a falta do regulamento neste caso obsta o exercício de direito legítimo, garantido pelo art. 17, § 1º, inciso III, alínea ‘c’, e arts. 17-C e 18, todos da Lei n. 12.094/2009. Do contrário, estar-se-ia fazendo letra morta do comando da lei, premiando a desídia do Poder Executivo que se comporta como se pudesse optar por não cumprir o comando que foi editado pelo Poder Legislativo. O Poder Judiciário, como garantidor da lei e da Constituição, tem por obrigação assegurar que o direito pátrio seja devidamente respeitado, qualquer que seja a autoridade, inclusive o presidente da República” (fl. 5, doc. 1).

Assevera que, “comprovada a inércia do chefe do Executivo em cumprir com a determinação do Poder Legislativo, cabe ao Poder Judiciário exigir uma postura ativa, determinando que o presidente da República cumpra com o seu poder-dever constitucional de editar atos que condicionam o exercício de direitos. O desenvolvimento na Carreira é direito de todo o servidor público e que implica benefício salarial, logo, de natureza alimentar, a reforçar que se não se trata de mera frugalidade, sujeita a ato discricionário. É dever do Executivo implementá-lo” (fl. 13, doc. 1).

Requer “seja concedida liminar para determinar à Autoridade Coatora que adote as providências necessárias à edição de decreto regulamentador de que trata os arts. 17-C e 18 da Lei n. 12.094/2009, assegurando que os atos de progressão e de promoção tenham efeitos desde quando adimplidos os requisitos previstos em lei e especificados no regulamento” (fl. 15, doc. 1). 

Pede “seja, ao final, concedida a segurança pleiteada, de sorte que, confirmada a liminar, seja determinada à Autoridade Coatora a edição de decreto que regulamente os arts. 17-C e 18 da Lei n. 12.094/2009, assegurando que os atos de progressão e de promoção devem ter efeitos desde quando adimplidos os requisitos previstos em lei e especificados no regulamento” (fl. 15, e-doc. 1).

Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.

3. Põe-se em foco neste mandado de segurança se o Presidente da República teria contrariado, por alegada omissão em regulamentar os arts. 17-C e 18 da Lei n. 12.094/2009, direito líquido e certo dos servidores associados à impetrante.

4. O inc. LXIX do art. 5º da Constituição da República dispõe: 
		“conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito 	líquido e certo, não amparado por ‘habeas-corpus’ ou ‘habeas-		data’, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder 	for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício 	de atribuições do Poder Público”.

5. Na espécie vertente, a impetrante alega omissão do Presidente da República em regulamentar os arts. 17-C e 18 da Lei n. 12.094/2009, os quais dispõem:
“Art. 17-C. Após o prazo de que trata o art. 17-B, e até que seja editado novo regulamento para o desenvolvimento na carreira de que trata o art. 1º desta Lei, deverá ser repetido o resultado da última avaliação de desempenho individual da qual o servidor tenha participado e sido avaliado e que tenha gerado efeitos financeiros.   
Art. 18.  Os critérios de concessão de progressão funcional e promoção de que trata o art. 17 desta Lei serão objeto de regulamento”.
No art. 11 da Lei n. 12.094/2009, dispõe-se: 

		“Art. 11.  Até que sejam processados os resultados do 	primeiro período de avaliação de desempenho, a GDAPS será 	paga no valor correspondente a 80 (oitenta) pontos”. Além 	disso, o art. 17-C dessa lei estipula que, “até que seja editado 	novo regulamento para o desenvolvimento na carreira de que 	trata o art. 1º desta Lei, deverá ser repetido o resultado da última 	avaliação de desempenho individual da qual o servidor tenha 	participado e sido avaliado e que tenha gerado efeitos 	financeiros”, a suprir a alegada omissão do Presidente da 	República.

Tem-se, por exemplo, em decisão proferida pelo Ministro Marco Aurélio no Mandado de Segurança n. 33.284, impetrado pela Associação Nacional da Carreira de Desenvolvimento de Políticas Sociais – ANDEPS:
 “Observem as balizas objetivas reveladas. 
Faz-se em jogo a falta de regulamentação de gratificação de desempenho versada no estatuto da carreira representada pela Associação impetrante. Segundo a argumentação trazida na petição inicial, não se conferiu discricionariedade ao Chefe do Poder Executivo quanto à formalização do ato normativo. A inércia da Administração Pública, portanto, implicaria significativa redução dos potenciais ganhos dos servidores alcançados.
Não procede a irresignação.
Embora não tenha sido editado o decreto a possibilitar o recebimento da parcela, vale notar que o artigo 11 da Lei nº 12.094/09 traz preceito destinado a suprir a inércia da Administração Pública, garantindo o pagamento da gratificação, em percentual fixo e preestabelecido, até a adoção da providência pretendida com a impetração. Esse fato torna inadequado o mandado de segurança, no que ganha contornos do processo objetivo revelado pela ação direta de inconstitucionalidade por omissão. 3.
Nego seguimento ao pedido” (MS 33.284, Relator o Ministro Marco Aurélio, DJe 8.4.2016).

6. A impetrante não demonstra alguma ilegalidade ou abuso de poder cometido pelo Presidente da República a viabilizar a presente ação. São requisitos constitucionais e legais do mandado de segurança a comprovação de ilegalidade ou abuso de poder praticado por autoridade pública ou quem lhe faça as vezes, a ameaçar ou lesar direito liquído e certo juridicamente protegido. 

Na espécie, a omissão alegada não compromete nem lesa direito da impetrante, menos ainda algum que pudesse ser qualificado como dotado de liquidez e certeza, sem o que não se viabiliza a ação de mandado de segurança. Neste sentido, por exemplo, os seguintes julgados:

“MANDADO DE SEGURANÇA. ATO OMISSIVO DAS MESAS DO SENADO FEDERAL E DA CÂMARA DOS DEPUTADOS. PAGAMENTO DE GRATIFICAÇÃO NATALINA AOS SEGURADOS DO EXTINTO INSTITUTO DE PREVIDÊNCIA DOS CONGRESSISTAS – IPC. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL. INEXISTÊNCIA DE ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER. SEGURANÇA DENEGADA” (MS n. 31.096, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Plenário, DJe 4.10.2019).

“Agravo regimental em mandado de segurança. Presidente da República. Suposto ato omissivo. Poder normativo. Iniciativa discricionária do chefe do Poder Executivo. Ausência de omissão. Questão incidental atinente à recepção de normas pré-constitucionais. Pedido autônomo. Agravo interno do qual se conhece e ao qual se nega provimento. 1. De acordo com entendimento jurisprudencial do STF, não cabe ao Poder Judiciário compelir o chefe do Poder Executivo a exercer seu poder normativo, dada a iniciativa eminentemente discricionária que ele detém. Precedentes. 2. Questão incidental que alcance o fenômeno da recepção de ordenamento jurídico anterior à atual Constituição Federal de 1988 deve ser ventilada como causa de pedir, e não exposta como pedido autônomo. Precedentes. 3. A inexistência de argumentação apta a infirmar o julgamento monocrático conduz à manutenção da decisão recorrida. 4. Agravo regimental do qual se conhece e ao qual se nega provimento” (MS n. 34.781-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 9.5.2018).

“AUSÊNCIA DE LIQUIDEZ E CERTEZA NO DIREITO PLEITEADO. SEGURANÇA DENEGADA. JULGAMENTO MONOCRÁTICO. POSSIBILIDADE. AGRAVO IMPROVIDO. I – Não verificada, no caso, a existência de qualquer vício no ato impugnado que pudesse caracterizar ofensa a direito líquido e certo do impetrante, mostra-se lícita a denegação da ordem de plano” (MS n. 28.254-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Plenário, DJe 12.4.2011). 

“A noção de direito líquido e certo ajusta-se, em seu específico sentido jurídico-processual, ao conceito de situação decorrente de fato incontestável e inequívoco, suscetível de imediata demonstração mediante prova literal pré-constituída. Precedentes” (MS n. 26.552-AgR-AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJe 16.10.2009). 

Não tendo sido comprovada, na espécie, a prática de ato omissivo   ilegal do Presidente da República nem direito líquido e certo dos servidores representados nesta ação que teria sido ameaçado ou lesado pela inércia da autoridade tida como coatora, incabível a presente impetração. 

7. Pelo exposto, indefiro o mandado de segurança (art. 10 c/c
art. 23 da Lei n. 12.016/2009 e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), prejudicado o requerimento liminar.

Publique-se.

Brasília, 20 de dezembro de 2025.

Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora