Tribunal: STF
Processo: SL 1792
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-18
Data de publicação: 2025-02-18

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito Constitucional e tributário. Suspensão de Liminar. Majoração de alíquotas do ISS. Procedência do pedido.



I. Caso em exame



1. Pedido de suspensão de liminar que tem por objeto decisão que suspendeu a eficácia de dispositivo de lei municipal que aumentava de 2% para 3% a alíquota do ISS sobre serviços de saúde, assistência médica e congêneres.



II. Questão em discussão



2.  Discute-se a presença dos requisitos que autorizam a concessão de medida de contracautela (risco de grave lesão à ordem e à economia públicas).



III. Razões de decidir



3. A aprovação do projeto de lei por unanimidade indica legitimidade democrática no exercício do poder de tributar, impondo um especial ônus argumentativo para justificar a suspensão dos efeitos do ato normativo. 



4. A rapidez no processo legislativo não configura, por si só, vício formal de inconstitucionalidade. No caso, a alíquota aprovada pelo Legislativo (3%) é menor do que a originalmente proposta no projeto de lei (4%), o que parece indicar que houve efetiva análise da medida.



5. A majoração da alíquota foi aprovada em outubro de 2024, sendo plausível supor que o ente municipal considerou essa receita adicional ao organizar a execução de suas ações para o ano seguinte. A supressão da receita, por meio de ação proposta às vésperas do fim do exercício financeiro, tem potencial de comprometer a execução de políticas públicas e investimentos municipais. 



6. A alíquota de ISS de 3% sobre serviços de saúde não se afigura desproporcional. Diversos municípios brasileiros já praticam alíquotas nesse percentual. Além disso, a nova alíquota definida em lei municipal respeita os parâmetros estabelecidos na Lei Complementar nº 116/2001.



IV. Dispositivo



7. Pedido que se julga procedente.



__________



Dispositivos citados: Constituição, arts. 145, § 1º, 150, II, e 169; Lei nº 8.437/1992, art. 4º.



Jurisprudência citada: STP 914 AgR (2023), Rel.ª Min.ª Rosa Weber; SL 1.547 AgR (2022), Rel. Min. Luiz Fux; SL 836 AgR (2015), Rel. Min. Ricardo Lewandowski.



    1. Trata-se de pedido de suspensão de liminar formulado pelo Município de Salvador, que tem por objeto decisão monocrática, proferida em ação direta de inconstitucionalidade, que suspendeu a eficácia de dispositivo de lei municipal que aumentou de 2% para 3% a alíquota do ISS incidente sobre serviços de saúde, assistência médica e congêneres.



    2.  Na origem, a Federação Baiana de Saúde, Hospitais, Estabelecimentos e Serviços (Febase) ajuizou ação direta de inconstitucionalidade estadual, em que pede a declaração de inconstitucionalidade formal e material do art. 8º da Lei nº 9.823/2024 do Município de Salvador. Alega: (i) inobservância do devido processo legislativo; (ii) violação aos princípios da capacidade contributiva e da igualdade tributária; e (iii) que o aumento das alíquotas do imposto não observou os princípios da proporcionalidade e a razoabilidade (doc. 21).



    3. O relator, monocraticamente e sem a oitiva das partes e do Ministério Público, deferiu medida cautelar para suspender a eficácia do dispositivo legal impugnado, impedindo a cobrança da nova alíquota pelo Município. Reconheceu a plausibilidade do direito em relação aos supostos vícios formais, bem como à alegada violação ao princípio da isonomia, em razão da ausência de fundamentação que justificasse o aumento da alíquota exclusivamente para o setor privado da saúde. Destaco os seguintes trechos da decisão:



    “Inicialmente, registre-se que a matéria é trazida ao exame deste Tribunal na iminência do recesso forense, o que impede que seja levada ao colegiado com a brevidade que a matéria demanda; e, em segundo lugar, há urgência relacionada aos efeitos imediatos da matéria controvertida. (...)



    A prática de inclusão de matérias alheias ao objeto de um determinado projeto de lei no bojo do processo legislativo é tida como hipótese de inconstitucionalidade formal.



    Pelo Pretório Excelso, esta praxe já foi analisada nos casos de tramitação de medidas provisórias, nas quais parlamentares realizam indevida emenda temática: (...)



    A violação acima, por atingir o processo legislativo, em verdade, ofende o próprio due process of law, ou seja, o devido processo legal em sentido material ou substantivo. (...)



    Este tipo de atuação por parte do Chefe do Executivo, que ofende o devido processo legislativo, anuncia ofensa ao art. 2º, I da Constituição Estadual: 



    Art. 2º São princípios fundamentais a serem observados pelo Estado, dentre outros constantes expressa ou implicitamente na Constituição Federal, os seguintes: I - regime democrático e sistema representativo; 



    Outro indício de inconstitucionalidade aparente está na exiguidade da tramitação do projeto de lei. Conforme já mencionado, a tramitação de todo o PL se deu em 07 dias. Extrai-se dos autos que o Prefeito solicitou a tramitação em regime de urgência do art. 47 da Lei Orgânica do Município.



    Tais análises reforçam o questionamento sobre a obediência do devido processo legislativo em todas as suas acepções.



    Outro ponto verificável in limine é o fato de a mensagem encaminhada à Câmara, igualmente, não oferecer qualquer justificativa para a majoração da alíquota.



    Neste ponto, é importante destacar que a pretensão do Poder Executivo era a de elevar para 4% o patamar, ou seja, dobrar a alíquota vigente até então.



    A apresentação de justificativa ao contribuinte para o aumento de sua carga tributária consiste em um dever do Poder Público, que deve indicar as razões pelas quais exigirá mais de sua renda, sob pena de ocorrência do confisco. (...)



    A ausência de motivação, neste caso, é inclusive indício de possível inconstitucionalidade material, atrelada à ofensa ao princípio da isonomia.



    Isto porque, como se observa dos autos, no dispositivo mencionado, a majoração se orienta exclusivamente ao setor da iniciativa privada que presta serviços de saúde, excluindo aqueles que também prestem serviços ao SUS.



    É preciso que haja uma justificativa concreta para que este seja o único setor que será atingido pela tributação, ainda com essa distinção particular dentro do próprio segmento, sob pena de se promover distinção entre contribuintes que se encontram em situação materialmente semelhantes.



    Não se ignora que os nosocômios privados que celebram convênios com SUS prestam relevante serviço social; no entanto, é importante recordar que existem contraprestações para tais serviços, remuneração do Poder Público aos particulares.



    De tal sorte, onerar de maneira isolada o setor exclusivamente privado com tal majoração, considerando-se a lógica de repasse de custos aos segurados e usuários dos prestadores destes serviços, em ultima ratio, é impor aos consumidores o aumento da carga tributária. (...)



    Vislumbra-se, diante do quanto fundamentado, a plausibilidade do direito, a insuportabilidade dos danos e a necessidade de eficácia da decisão. Lado outro, a urgência da Medida Cautelar está evidenciada no prazo para início dos efeitos da lei impugnada. (...)



    A este Relator, portanto, estão presentes todos os elementos necessários à concessão da Medida Cautelar, inaudita altera pars, com contraditório diferido, pois verificada a excepcionalidade qualificada de que tratam o art. 10, § 2º da Lei 9.868/1999, o art. 5º, § 1º da Lei 9.882/1999 e os precedentes do STF”.



    4. Essa decisão constitui o objeto do presente pedido de suspensão de tutela provisória. O Município afirma que a manutenção dos efeitos da decisão impugnada causa grave lesão à ordem e à economia públicas. Alega que a ordem que busca suspender desconsidera a presunção de constitucionalidade das leis e o princípio colegiado. Diz que a decisão acarreta déficit orçamentário, com necessidade de cortes em serviços públicos essenciais, inclusive no setor de saúde. Aponta risco de aumento do endividamento público municipal, que comprometeria sua capacidade de investimentos e realização de novos projetos.



    5. Sustenta que o projeto de lei atendeu todas as regras do processo legislativo. Afirma que a votação seguiu o regime de urgência, em acordo do Colégio de Líderes, nos termos do Regimento Interno da Câmara Municipal de Salvador, tendo em vista a necessidade de atender a regra da anterioridade tributária. Argumenta que os princípios da isonomia e da capacidade contributiva foram observados. Defende a razoabilidade e proporcionalidade da medida, já que o aumento de 2% para 3% respeita os limites previstos na Lei Complementar nº 116/2001 e reflete os patamares de alíquota praticados em outras capitais e municípios do Estado da Bahia.



    6. A parte autora da ação na origem apresentou manifestação (doc. 21), em que pede o indeferimento da presente suspensão de liminar. Sustenta que: (i) não estão presentes os pressupostos para concessão da medida de contracautela; (ii) a medida não pode ser utilizada como sucedâneo recursal; (iii) a alteração da alíquota questionada ocorreu após a aprovação do projeto de lei orçamentária e não foi considerada na estimativa de receitas municipais; (iv) não houve justificativa para a elevação da alíquota; e (v) a norma afronta a isonomia tributária, por ser destinada apenas ao setor privado de saúde, além de estabelecer carga tributária irrazoável e desproporcional.



    7.  Em 31.12.2024, deferi medida cautelar, para suspender liminarmente os efeitos da decisão impugnada, até o exame de mérito desta medida de contracautela.



    8. Contra essa decisão, a Febase interpôs agravo interno (doc. 35), em que reproduz alegações anteriormente apresentadas nos autos. Afirma, em especial, que: (i) não há comprovação do impacto decorrente da suspensão de cobrança do crédito tributário; (ii) os recursos obtidos com a majoração de alíquota não foram considerados na elaboração da lei orçamentária, já que o respectivo projeto de lei foi elaborado quase 3 meses antes do relatório técnico que estimou o impacto orçamentário da medida; (iii) as receitas de impostos previstas na lei orçamentária anual são suficientes para atender as despesas lá previstas, independentemente do aumento questionado; (iv) o Município não demonstra ser necessário aumentar a arrecadação tributária para atender a majoração de despesas orçamentárias com saúde; (v) não houve unanimidade na aprovação da majoração do imposto na Câmara Municipal; e (vi) a majoração do tributo importa violação aos princípios da isonomia, da razoabilidade e da proporcionalidade.



    9. O Procurador-Geral da República se manifestou pelo deferimento do pedido, em parecer que recebeu a seguinte ementa (doc. 33):



    Suspensão de Liminar. Constitucional. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei municipal. Majoração de alíquota do imposto sobre serviços de qualquer natureza – ISSQN. Serviços médicos, assistência médica e congêneres. Decisão liminar que susta a eficácia da norma. Lei aprovada por unanimidade na Câmara municipal. Ofensa ao princípio da separação de poderes. Potencial prejuízo de milhões na arrecadação municipal. Risco de grave lesão à economia pública configurado. Parecer por que o pedido seja deferido.



    10. É o relatório. Decido.



    11. A suspensão de liminar constitui meio autônomo de impugnação de decisões judiciais disciplinado pelo art. 4º da Lei nº 8.437/1992, nos seguintes termos:



    Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.



    12. De início, verifico a presença dos requisitos processuais necessários ao conhecimento da ação. O Supremo Tribunal Federal é competente para apreciar o pedido, já que lhe caberá conhecer de eventual recurso extraordinário que impugne a decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado da Bahia que ora se busca suspender. A discussão envolve matéria de índole constitucional, relativa ao devido processo legislativo e aos princípios da capacidade contributiva e da igualdade tributária (arts. 145, § 1º e 150, II, da Constituição). 



    13. Esta Corte tem admitido pedidos de suspensão de decisões proferidas por Tribunais de Justiça nas ações de controle concentrado de constitucionalidade, “quando da subtração dos efeitos da lei questionada decorrerem efeitos concretos e imediatos que resultem em grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SL 879 AgR, Relª. Minª. Cármen Lúcia - Presidente, j. em 07.04.2017). No caso, considero configurada a legitimidade do Município de Salvador para dirigir o pedido de suspensão a esta Corte. Isso porque a decisão impugnada foi proferida em ação direta de inconstitucionalidade que tem por objeto sua legislação.



    14. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que a concessão de medida de contracautela ostenta caráter de absoluta excepcionalidade. Assim, a suspensão da decisão somente se justifica nos casos em que efetivamente demonstrado pela parte interessada risco de “grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas”. Veja-se, a título de exemplo: STP 914 AgR, Relª. Minª. Rosa Weber (Presidente), j. em 03.05.2023; SL 1.547 AgR, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), j. em 29.08.2022; SL 836 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski (Presidente), j. em 22.10.2015.



    15. O art. 8º da Lei nº 9.823/2024, impugnado perante o Tribunal local, tem origem em projeto de lei apresentado pelo Prefeito à Câmara Municipal em 24.10.2024 e aprovado em regime de urgência. Em 18.12.2024, o Des. Jatahy Júnior, relator substituto da ação direta de inconstitucionalidade estadual, deferiu medida cautelar para suspender os efeitos do dispositivo. A decisão indica a possível existência de vícios formais, em razão: (i) da celeridade na tramitação do projeto de lei, que foi aprovado em sete dias, em regime de urgência; e (ii) da ausência de pertinência temática entre a norma impugnada e o restante do texto legal. Sob o aspecto material, vê indícios de que o aumento da alíquota de ISS sobre serviços de saúde privados, de 2% para 3%, é desproporcional.



    16. Em tais circunstâncias, identifico os requisitos que autorizam a concessão de medida de contracautela (risco de grave lesão à ordem e à economia públicas). O Município atestou o impacto substancial que a decisão impugnada pode gerar sobre sua arrecadação tributária em curto prazo, da ordem de R$ 117,5 milhões. Considerando que a medida legislativa foi aprovada em outubro de 2024, é plausível supor que o ente municipal considerou essa receita adicional ao organizar a execução de suas ações para o ano seguinte. A supressão da receita, por meio de ação proposta às vésperas do fim do exercício financeiro, tem potencial de comprometer a execução de políticas públicas e investimentos. 



    17. A nova alíquota, instituída por emenda modificativa ao projeto de lei, foi aprovada de forma unânime pela Câmara Municipal, contando com o respaldo do colégio de líderes, incluindo a oposição. O placar de aprovação traz indícios da legitimidade democrática da medida, reforçando a presunção de validade do ato normativo. Tal circunstância impõe um ônus argumentativo reforçado para a suspensão judicial da eficácia da lei, do qual o juízo da origem não parece ter se desincumbido. É o que se verifica a partir da análise dos fundamentos da decisão que se busca suspender.



    18. A decisão impugnada aponta a celeridade na tramitação do projeto de lei como um indício da inobservância do devido processo legislativo. Ocorre que a rapidez da aprovação não configura, por si só, vício formal de inconstitucionalidade. Os regimentos internos das casas legislativas estabelecem ritos específicos para aprovação acelerada de medidas em situações de urgência, como ocorreu no presente caso. Tal elemento não justifica, portanto, a suspensão da alteração normativa.



    19. No caso, a alíquota aprovada pela Câmara Municipal (3%) é menor do que a originalmente proposta pelo Poder Executivo no texto original apresentado ao Legislativo (4%). Essa circunstância reforça a conclusão de que a tramitação célere do projeto de lei não impediu a sua análise. Além disso, evidencia a postura contraditória do juízo de origem, que suspendeu os efeitos de deliberação legislativa unânime por meio de decisão judicial monocrática, não referendada, sem a oitiva das partes e do Ministério Público.



    20. Também não se mostra adequada a invocação, pelo juízo de origem, de precedentes do STF que declaram a inconstitucionalidade de dispositivos incluídos por emendas parlamentares, em razão da ausência de pertinência temática com a medida provisória submetida à conversão em lei. Isso porque, no caso em análise, a lei municipal não tem origem em medida provisória, mas sim em projeto de lei de iniciativa do Poder Executivo. Ademais, o dispositivo suspenso já integrava o texto original apresentado à Câmara Municipal, não tendo sido incluído em momento posterior. O projeto de lei encaminhado à deliberação legislativa tratava de diversas questões de natureza tributária, o que fragiliza o argumento de que não haveria vínculo de pertinência temática entre suas disposições.



    21. Por fim, a majoração de alíquota promovida pelo Município de Salvador, de 2% para 3%, não constitui medida isolada no cenário jurídico nacional. Municípios de grande porte, incluindo diversas capitais como Brasília, Belo Horizonte, Cuiabá, Curitiba, Manaus e Recife, já adotam alíquotas de ISS iguais ou superiores a 3% sobre serviços de saúde, em conformidade com os limites estabelecidos nos arts. 8º, II, e 8º-A da Lei Complementar nº 116/2001. Esse contexto corrobora a tese de que o aumento promovido pela lei municipal encontra respaldo em práticas similares e não se apresenta desarrazoado.



    22.  Ante o exposto, julgo procedente o pedido, para suspender os efeitos da decisão impugnada até o trânsito em julgado da decisão de mérito na ação principal ou a sua manutenção pelo Supremo Tribunal Federal (art. 4º, § 9º, da Lei nº 8.437/1992 e art. 297 do RISTF). Com esta decisão, fica prejudicado o agravo interno interposto contra a decisão liminar.



    Publique-se.



Brasília, 18 de fevereiro de 2025.



Ministro Luís Roberto Barroso



Presidente