Tribunal: STF
Processo: RE 1557706
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-04
Data de publicação: 2025-09-04

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, em Mandado de Injunção visando à regulamentação da aposentadoria especial de agente socioeducativo, prevista no art. 40, §4º-B, da Constituição, na redação conferida pela Emenda 103/2019. 



    O TJDFT concedeu parcialmente a injunção postulada, para que o Distrito Federal edite a norma regulamentadora em 90 dias. Eis a ementa do julgado (Doc. 7, fls. 1-2):



    “MANDADO DE INJUNÇÃO. DIREITO PREVIDENCIÁRIO E ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO DISTRITAL. AGENTE SOCIOEDUCATIVO. APOSENTADORIA ESPECIAL E ABONO DE PERMANÊNCIA. PRELIMINARES DE ILEGITIMIDADE PASSIVA E DE FORMAÇÃO DE LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO. REJEITADAS. ART. 40, § 4-B, DA CR/88. OMISSÃO LEGISLATIVA CONSTATADA. PRAZO DE 90 (NOVENTA) DIAS PARA SUPRIR A OMISSÃO. MANTIDA A INÉRCIA. APLICAÇÃO DA LEI COMPLEMENTAR Nº 51/1985. ORDEM CONCEDIDA PARCIALMENTE. 1. O art. 71, § 1º, II, da Lei Orgânica do Distrito Federal dispõe que a iniciativa para propor lei sobre aposentadoria de servidor público distrital compete privativamente ao Governador do Distrito Federal. A mora legislativa acerca da aposentadoria especial de servidor público ocupante de cargo de agente socioeducativo decorre de omissão atribuída exclusivamente ao Chefe do Poder Executivo Distrital. Desse modo, rejeitam-se as preliminares de ilegitimidade passiva do Governador do Distrito Federal e de litisconsórcio passivo necessário com a Câmara Legislativa do DF. Precedentes deste Conselho Especial. 2. O remédio constitucional do mandado de injunção será concedido quando “a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania” (art. 5, LXXI da CR/88). 3. O artigo 40, § 4º-B, da Constituição Federal, com redação conferida pela Emenda Constitucional nº 103/2019, prevê que a regulamentação, por meio de lei complementar, da aposentadoria especial dos agentes socioeducativos compete aos entes federados. 4. Constatada a inexistência de lei que regulamente o direito fundamental da aposentadoria especial dos agentes socioeducativos no âmbito do Distrito Federal, reconhece-se a mora legislativa do Chefe do Poder Executivo Distrital. 5. Em observância à teoria concretista intermediária aplicável ao mandado de injunção e ao art. 8º, I, da Lei nº 13.300/2016, concede-se prazo de 90 (noventa dias) para que a autoridade impetrada edite a norma regulamentadora do artigo 40, § 4º-B, da CR/88 no âmbito do Distrito Federal. Transcorrido esse prazo sem suprimento da lacuna legislativa e a fim de viabilizar o exercício do direito constitucional, a autoridade competente deverá avaliar a situação funcional do impetrante de acordo com os parâmetros contidos na Lei Complementar nº 51/1985 (regras de aposentadoria do servidor público policial). 6. Mandado de injunção admitido. Preliminares rejeitadas. Ordem concedida parcialmente.”



    Opostos Embargos de Declaração (Doc. 9), foram rejeitados (Doc. 11).



    No Recurso Extraordinário (Doc. 13), com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição, o DISTRITO FEDERAL alega que o acórdão recorrido viola os arts. 2º; 40, § 4º-B; e 195, §5º, da CF/1988; bem como o art. 5º, caput, e § 2º, da EC n. 103/2019, “visto que concedeu a injunção para determinar a edição de norma regulamentadora acerca da aposentadoria especial dos agentes socioeducativos do DF, com consequente aplicação da Lei Complementar Federal n. 51/1985, caso ultrapassados 90 dias sem regulamentação” (Doc. 13, fl. 2).



    Sustenta que o “art. 40, § 4º-B, da Constituição Federal não estabeleceu uma obrigação aos entes federados, uma vez que, em verdade, definiu uma discricionariedade” (Doc. 13, fl. 7), de modo que “ao extrair que o dispositivo estabelece ordem para os entes federados legislarem, extrapola-se o campo semântico da norma, uma vez que é evidente a faculdade de se legislar ou não, de modo que o ente federado, dentro de seu campo de auto-organização, tem a discricionariedade de estatuir sobre o tema” (Doc. 13, fl. 7).



    Destaca que “já existe norma local que versa sobre o tema. No âmbito distrital, a aposentadoria é regulamentada pela Lei Complementar Distrital n° 769/2008, a qual reorganiza e unifica o Regime Próprio de Previdência Social do Distrito Federal RPPS/DF” (Doc. 13, fl. 9).



    Assim, aduz que “a concessão de aposentadoria especial, em relação aos servidores do Distrito Federal, depende da prévia edição de Lei Complementar Federal, motivo pelo qual não pode ser atribuída mora ao Poder Executivo Distrital, o que é reforçado pela manifesta discricionariedade concedida pelo já citado art. 40, § 4º-B, da CF” (Doc. 13, fl. 10).



    Argumenta que a aplicação da Lei Complementar 51/1985 é restrita aos agentes socioeducativos federais. No ponto, destaca que “a norma infraconstitucional a ser observada no DF é a já transcrita LC Distrital n. 769/2008 que estabelece a necessidade de edição de Lei Complementar Federal que regulamente a questão (arts. 17 e 40)” (Doc. 13, fl. 11).



    Ressalta que, “a concessão da injunção nos moldes exarados pelo e. TJDFT viola manifestamente os princípios da separação de poderes e da necessária preexistência da fonte de custeio dos benefícios previdenciários” (Doc. 13, fl. 11).



    Por fim, requer o conhecimento e provimento do presente recurso, para reformar o acórdão recorrido, denegando-se a injunção pretendida (Doc. 13, fl. 12).



    Em seguida, o RE foi admitido e o processo encaminhado ao SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (Doc. 17).



    É o Relatório. Decido.



    Cuida-se de matéria eminentemente constitucional e devidamente prequestionada nas instâncias de origem. Preenchidos todos os requisitos de admissibilidade recursal, passo à análise do mérito do Recurso Extraordinário.



    Assiste razão à parte recorrente.



    O Mandado de Injunção está previsto no art. 5º, inciso LXXI, da Constituição Federal e prevê que o mesmo será concedido sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício de direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.



    Trata-se de ação constitucional autoaplicável, de caráter civil e de procedimento especial, que visa suprir uma omissão do Poder Público, no intuito de viabilizar o exercício de um direito, uma liberdade ou uma prerrogativa prevista na Constituição Federal, visando afastar o que ARICÊ MOACYR AMARAL SANTOS aponta como a inércia da norma constitucional, decorrente da omissão normativa (Mandado de injunção. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1989. P. 31), ou no dizer de CANOTILHO, buscando “destruir o ‘rochedo de bronze’ da incensurabilidade do silêncio legislativo” (As garantias do cidadão na justiça. (coord. Sálvio de Figueiredo Teixera). São Paulo: Saraiva, 1993, p. 367). Em outras palavras, como tive oportunidade de afirmar, o mandado de injunção visa ao combate à síndrome de inefetividade das normas constitucionais (Direito constitucional. 37. Ed. São Paulo: Atlas, 2021. capítulo 4, item 5 ).



    As normas constitucionais que permitem o ajuizamento do mandado de injunção não decorrem de todas as espécies de omissões do Poder Público, mas tão só em relação às normas constitucionais de eficácia limitada de princípio institutivo de caráter impositivo e das normas programáticas vinculadas ao princípio da legalidade, por dependerem de atuação normativa ulterior para garantir sua aplicabilidade.



    Assim, sempre é necessária a presença dos requisitos do mandado de injunção, que são (a) a falta de norma reguladora de uma previsão constitucional (omissão total ou parcial do Poder Público); (b) inviabilização do exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.



    Ressalte-se, portanto, que o cabimento do mandado de injunção pressupõe a existência de nexo de causalidade entre a omissão normativa do Poder Público e a inviabilidade do exercício do direito, liberdade ou prerrogativa, conforme decidido por esta CORTE:



    “DIREITO SUBJETIVO À LEGISLAÇÃO E DEVER CONSTITUCIONAL DE LEGISLAR: A NECESSÁRIA EXISTÊNCIA DO PERTINENTE NEXO DE CAUSALIDADE. - O direito à legislação só pode ser invocado pelo interessado, quando também existir - simultaneamente imposta pelo próprio texto constitucional - a previsão do dever estatal de emanar normas legais. Isso significa que o direito individual à atividade legislativa do Estado apenas se evidenciará naquelas estritas hipóteses em que o desempenho da função de legislar refletir, por efeito de exclusiva determinação constitucional, uma obrigação jurídica indeclinável imposta ao Poder Público. Para que possa atuar a norma pertinente ao instituto do mandado de injunção, revela-se essencial que se estabeleça a necessária correlação entre a imposição constitucional de legislar, de um lado, e o consequente reconhecimento do direito público subjetivo à legislação, de outro, de tal forma que, ausente a obrigação jurídico-constitucional de emanar provimentos legislativos, não se tornará possível imputar comportamento moroso ao Estado, nem pretender acesso legítimo à via injuncional. Precedentes.” (MI 542, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Plenário, DJ de 28/6/2002)



    No caso concreto dos autos, foram os seguintes fundamentos do voto condutor do acórdão recorrido para conceder o mandado de injunção pleiteado (Doc. 7, fl. 12):



    “(...) a reforma previdenciária atribuiu aos entes federados a competência para disciplinar as aposentadorias especiais, em especial, a fixação de idade e tempo de contribuição diferenciados.



    Buscou-se, ainda, especificar requisitos e esclarecer a extensão dos conceitos adotados na redação anterior. Com a edição do §4º-B, por exemplo, o legislador superou a expressão genérica “atividades de risco”, para firmar nítido rol taxativo: Agentes Penitenciários, Agentes Socioeducativos, Policiais Legislativos Federais (Câmara dos Deputados e Senado Federal), Policiais Federais, Policiais Rodoviários Federais, Policiais Ferroviários Federais e Policiais Civis.



    Sem embargo, as disposições trazidas pela EC 103/2019 quanto à aposentadoria especial para servidores públicos permanecem sem a devida regulamentação.



    (...)



    Conforme já alinhavado, a Emenda Constitucional 103/2019 reformulou o quadro de competências sobre a matéria, atribuindo aos entes federados o poder de fixação de critérios e requisitos diferenciados (especificamente, tempo de contribuição e idade). Destarte, se a Constituição Federal lançou sobre as unidades da federação o dever de estabelecer critérios para a aposentadoria especial, seria um contrassenso admitir que, por força de lei distrital, essa obrigação deveria retornar à esfera federal. 



    (...)



    Também não prospera a tese de que o art. 40, §4º-B, da CF encerra mera faculdade, inserida em uma moldura discricionária e, portanto, sujeita a um juízo de conveniência e oportunidade dos entes federados. O aludido raciocínio está escorado exclusivamente na utilização da expressão “poderão ser estabelecidos”. Ocorre que o mesmo texto também é empregado nos §§4º-A e 4º-C, em relação aos quais este Tribunal, em sede de mandado de injunção, e reverberando a jurisprudência do Pretório Excelso, tem reconhecido a mora legislativa, conforme ementa citada linhas acima.



    Em reforço, tem-se que um dos postulados da Teoria dos Direitos Fundamentais é a vedação ao retrocesso, também conhecida como “efeito cliquet”. Como consabido, trata-se de um princípio segundo o qual devem ser refutadas alterações legislativas ou interpretações que desconstituam conquistas já alcançadas no plano social. (...)



    (...)



    Guardadas as peculiaridades que permeiam a esfera previdenciária, a base axiológica do “efeito cliquet” pode ser tomada como norte no caso concreto. Não é razoável a tese de que a aposentadoria especial para atividades de risco é mera faculdade apresentada aos entes da federação, sujeita ao crivo da conveniência e da oportunidade, pois o referido direito já era reconhecido pelo Supremo Tribunal Federal antes da alteração do regime de competências. Admiti-lo seria ignorar a ideia de vedação ao retrocesso de um direito social. 



    Emerge evidente, portanto, a omissão legislativa imputada ao Chefe do Poder Executivo Distrital – a quem compete a regulamentação do art. 40, §4º-B, da CF. Igualmente demonstrada a subsunção da situação fática na qual está inserido o impetrante (Agente Socioeducativo) à norma em destaque. 



    À luz do exposto, tenho por bem conceder o prazo de 90 dias para que o Executivo Distrital adote as providências cabíveis para sanar a mora legislativa – adotando a teoria concretista intermediária, nos termos do art. 8º da Lei nº 13.300/2016”



    A temática referente à aposentadoria especial do servidor público que exerce atividade de risco, passou, com a edição da Emenda Constitucional 103/2019, a ser prevista no §4º-B do art. 40 da Constituição Federal, com o seguinte teor:



    “Art. 40. O regime próprio de previdência social dos servidores titulares de cargos efetivos terá caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente federativo, de servidores ativos, de aposentados e de pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial. (...) § 4º-B. Poderão ser estabelecidos por lei complementar do respectivo ente federativo idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de ocupantes do cargo de agente penitenciário, de agente socioeducativo ou de policial dos órgãos de que tratam o inciso IV do caput do art. 51, o inciso XIII do caput do art. 52 e os incisos I a IV do caput do art. 144. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)”



    Da leitura do dispositivo acima citado, observa-se que o legislador constituinte derivado optou por limitar as categorias profissionais passíveis de serem contempladas com o benefício da aposentadoria especial que laborem em situações de periculosidade, bem com determinou que poderão ser estabelecidos por lei complementar do respectivo ente federativo idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de ocupantes do cargo de agente penitenciário, de agente socioeducativo ou de policial dos órgãos de que tratam o inciso IV do caput do art. 51, o inciso XIII do caput do art. 52 e os incisos I a IV do caput do art. 144.



    Nesse sentido no art. 5º da Emenda Constitucional 103/2019 institui norma transitória assegurando aos ocupantes de cargo de agente federal penitenciário ou socioeducativo a aplicação analógica da Lei Complementar 51, de 20.12.1985, a qual dispõe sobre aposentadoria do servidor público policial, até que especificamente regulamentada a aposentadoria especial, nos termos do § 4º-B do art. 40 da Constituição:



    “Art. 5º O policial civil do órgão a que se refere o inciso XIV do caput do art. 21 da Constituição Federal, o policial dos órgãos a que se referem o inciso IV do caput do art. 51, o inciso XIII do caput do art. 52 e os incisos I a III do caput do art. 144 da Constituição Federal e o ocupante de cargo de agente federal penitenciário ou socioeducativo que tenham ingressado na respectiva carreira até a data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional poderão aposentar-se, na forma da Lei Complementar nº 51, de 20 de dezembro de 1985, observada a idade mínima de 55 (cinquenta e cinco) anos para ambos os sexos ou o disposto no § 3º.”



    Os requisitos para a aposentadoria especial dos agentes socioeducativos foram instituídos pelas disposições transitórias também do inc. I do § 2º do art. 10 daquela Emenda Constitucional, nos seguintes termos:



    “Art. 10. Até que entre em vigor lei federal que discipline os benefícios do regime próprio de previdência social dos servidores da União, aplica-se o disposto neste artigo. 



    (...)



    § 2º Os servidores públicos federais com direito a idade mínima ou tempo de contribuição distintos da regra geral para concessão de aposentadoria na forma dos §§ 4º-B, 4º-C e 5º do art. 40 da Constituição Federal poderão aposentar-se, observados os seguintes requisitos:



    I - o policial civil do órgão a que se refere o inciso XIV do caput do art. 21 da Constituição Federal, o policial dos órgãos a que se referem o inciso IV do caput do art. 51, o inciso XIII do caput do art. 52 e os incisos I a III do caput do art. 144 da Constituição Federal e o ocupante de cargo de agente federal penitenciário ou socioeducativo, aos 55 (cinquenta e cinco) anos de idade, com 30 (trinta) anos de contribuição e 25 (vinte e cinco) anos de efetivo exercício em cargo dessas carreiras, para ambos os sexos.



    Ou seja, a Emenda Constitucional 103/2019 positivou, em norma transitória, a aplicação analógica da Lei Complementar 51/1985.



    Desse modo, inexiste a omissão legislativa apontada na petição inicial. 



    No mesmo sentido:



    “EMENTA: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO MANDADO DE INJUNÇÃO. CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL. CONSTITUCIONAL. APOSENTADORIA ESPECIAL DE AGENTES PENITENCIÁRIOS FEDERAIS. ALEGADA AUSÊNCIA DE NORMA REGULAMENTADORA DO INC. II DO § 4º DO ART. 40 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. ALTERAÇÃO SUPERVENIENTE DO QUADRO FÁTICO-NORMATIVO: DIREITO ASSEGURADO PELA EMENDA CONSTITUCIONAL N. 103/2019. PERDA DO INTERESSE DE AGIR. MANDADO DE INJUNÇÃO PREJUDICADO. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (MI 7204 ED, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, Dje de 1º/7/2020)



    “APOSENTADORIA ESPECIAL – AGENTE PENITENCIÁRIO – ATIVIDADE DE RISCO – MORA LEGISLATIVA. Ante mora legislativa na edição de norma a versar aposentadoria especial pelo exercício de atividade de risco – artigo 40, § 4º, da Constituição Federal –, surge aplicável, aos agentes penitenciários, o regime da Lei Complementar nº 51/1985.” (MI 7044 AgR, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Relator(a) p/ Acórdão: Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, Dje de 1º/3/2021)



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, DOU PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO do DISTRITO FEDERAL, para denegar o mandado de injunção.



    Ficam AMBAS AS PARTES advertidas de que: 



    - a interposição de recursos manifestamente inadmissíveis ou improcedentes, ou meramente protelatórios, acarretará a imposição das sanções cabíveis;



    - decorridos 15 (quinze) dias úteis da intimação de cada parte sem a apresentação de recursos, será certificado o trânsito em julgado e dada baixa dos autos ao Juízo de origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 4 de setembro de 2025.



Ministro ALEXANDRE DE MORAES



Relator



Documento assinado digitalmente