Tribunal: STF
Processo: RE 1563709
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-08-29
Data de publicação: 2025-08-29

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado (eDOC 253, p. 2): 



    “IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - GRATUIDADE DE JUSTIÇA - Decisão que indeferiu o pedido de justiça gratuita - Ausência de recolhimento de custas de preparo - Deserção - Inteligência do art. 101, § 2º, do CPC. 



    AÇÃO CIVIL PÚBLICA - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - MUNICÍPIO DE CAMPINAS - Complementação de obra de reforma/ampliação em hospital por contratação direta, com dispensa de licitação e de aditivo contratual “Reconhecimento de débito” - Valor da dívida não pago - Ato ímprobo não caracterizado - Dano ao erário não comprovado - Aplicação retroativa da Lei nº 14.230/21 - Improbidade dos agentes afastada, apesar da configuração do dolo - Precedentes - Sentença de parcial procedência reformada. 



    NÃO SE CONHECE DO RECURSO DO RÉU E NEGA-SE PROVIMENTO AO DO AUTOR, COM EXTENSÃO DOS EFEITOS DA IMPROCEDÊNCIA ÀQUELE. ”



    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos artigos 5º, XL, XXXVI e 37, § 4º, da Constituição Federal. 



    Nas razões recursais, sustenta-se, em suma, que (eDOC 266, p. 14-16):



    “(...) A interpretação desenvolvida está apoiada no conteúdo do § 4º, inserido no art. 1º da Lei nº 8.429, de 1992, que determina a aplicação ao sistema de improbidade dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador. 



    Nessa esteira, a decisão recorrida invocou o princípio inscrito no art. 5º, XL, da Constituição Federal, para aplicar a lei mais favorável ao demandado, no caso a regra que exclui a possibilidade de ato de improbidade administrativa culposo. 



    A lei federal nº 14.230/2021 introduziu significantes alterações de ordem material na Lei de Improbidade Administrativa com relação ao que deve ser considerado atos de improbidade administrativa. 



    Contudo, as regras de direito material da Lei nº 8.429, de 1992, devem ser aplicadas aos casos cometidos sob sua vigência, sem qualquer incidência das alterações realizadas pela Lei nº 14.230, de 2021, em atenção ao princípio da irretroatividade das leis. 



    (...)



    Ressalta-se, ainda, que a retroatividade autorizada pelo texto constitucional (artigo 5º, XL) está circunscrita à lei penal e, neste aspecto, vale relembrar a lição do Prof. Ferreira Filho5 que adverte sobre o prejuízo à segurança jurídica e ao regime representativo quando, existindo regra específica, o juiz chama para si a tarefa de densificar um princípio, pois acaba criando uma norma ad doc para o caso concreto. 



    Desta forma, encontrando-se a probidade administrativa no campo da responsabilidade civil, não há que se falar em aplicação da retroatividade da lei penal (art. 5°, inciso XL, da CF), devendo seguir a regra geral da irretroatividade da lei (art. 5º, inciso XXXVI, da CF e artigo 6º, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro). ” (grifos do original).



    O recurso extraordinário foi admitido (eDOC 280).



    É o relatório. Decido. 



     A irresignação merece prosperar.



    O Tribunal de origem, quando do julgamento das apelações, assim asseverou (eDOC 253):



    “(...) No caso sub judice, respeitados os entendimentos em sentido contrário, o recurso do autor não merece acolhimento. 



    É inegável que houve contratação de serviços verbais, sem prévio contrato escrito ou licitação. 



    Não se olvide que as condutas, detalhadamente apuradas pela administração e pelo CAEX, são reprováveis e contrárias às normas. Contudo, não se pode dizer ímprobas à luz das normas em vigor. (...)



    Com efeito, nem toda ação irregular, ilegal/contrária às normas é ação ímproba, porque esta última exige atributos específicos, a citar como exemplos: perversão, corrupção, dissolução moral. 



    No caso em análise, inegavelmente está presente o dolo. Como bem detalhado no acórdão proferido na ação criminal (3040113-40.2013.8.26.0114): (...)



    Entretanto, no caso concreto não se demonstrou o dano, ônus do Ministério Público, autor da ação. E não pode ser presumido ou potencial. 



    Com efeito, os itens faltantes à completa finalização da reforma para viabilizar o adequado funcionamento do nosocômio, estão descritos a fls. 04 da petição inicial e totalizam R$ 2.371.738,47. 



    Conforme já apurado, não se efetuou aditamento ao contrato inicial e nem se procedeu a nova licitação, ousando os réus elaborar um “reconhecimento de débito”, não obstante a manifestação contrária do Departamento Jurídico da Prefeitura. 



    O ilegal e inusitado instrumento está a fls. 148 e foi firmado pelo então prefeito, o réu Hélio, aos 06.02.09. (...)” (grifei)



    Verifico que o acórdão recorrido está em dissonância com precedente firmado nesta Suprema Corte, por ocasião do julgamento do Tema nº 1.199 da repercussão geral, segundo o qual, conquanto concernentes ao direito sancionador, são distintos os regimes penal e de improbidade administrativa, razão pela qual não há se falar em aplicação retroativa das alterações normativas empreendidas pela Lei nº 14.230/2021, ao fundamento de incidência da garantia da retroatividade da norma benéfica, porquanto trata-se de garantia reservada expressamente, no art. 5º, XL, da CRFB/1988, às leis penais.



    Eis a ementa do paradigma:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º, XXXVI). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199. 



    [...]



    6. A Lei 14.230/2021 não excluiu a natureza civil dos atos de improbidade administrativa e suas sanções, pois essa natureza civil retira seu substrato normativo diretamente do texto constitucional, conforme reconhecido pacificamente por essa SUPREMA CORTE (TEMA 576 de Repercussão Geral, de minha relatoria, RE n° 976.566/PA). 



    7. O ato de improbidade administrativa é um ato ilícito civil qualificado - “ilegalidade qualificada pela prática de corrupção” - e exige, para a sua consumação, um desvio de conduta do agente público, devidamente tipificado em lei, e que, no exercício indevido de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas (artigo 9º da LIA) ou gerar prejuízos ao patrimônio público (artigo 10 da LIA), mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções, apesar de ferir os princípios e preceitos básicos da administração pública (artigo 11 da LIA). 



    [...]



    11. O princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal (“a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador. 



    12. Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de “anistia” geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa de artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma revogação do ato de improbidade administrativa culposo em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado. 



    13. A norma mais benéfica prevista pela Lei 14.230/2021 revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa , portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes. Observância do artigo 5º, inciso XXXVI da Constituição Federal. 



    [...]



    19. Recurso Extraordinário PROVIDO. Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199: 



    1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.” (grifei)



    Assim, à vista da incontroversa prática dolosa de ato ilícito, ostensivamente reconhecida no acórdão recorrido, descabe a aplicação retroativa das disposições constantes da atual redação da Lei nº 8.429/1992, dada pela Lei nº 14.230/2021.



    Posto isso, com fundamento no art. 932, V, b, do Código de Processo Civil, dou provimento ao Recurso Extraordinário,  para cassar o acórdão recorrido.



    Por conseguinte, determino a baixa dos autos à origem, a fim de que proceda-se novo julgamento, com observância ao precedente vinculante deste Supremo Tribunal Federal, nos moldes expostos.



    Publique-se.



    Brasília, 29 de agosto de 2025.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



Documento assinado digitalmente