Tribunal: STF
Processo: ARE 1265915
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-21
Data de publicação: 2025-02-21

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITES DA COMPETÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO PARA DETERMINAR OBRIGAÇÕES DE FAZER AO ESTADO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. MUNICÍPIO DE PORTO ALEGRE/RS. ÁREA URBANA. RISCO DE DESLIZAMENTOS. OBRIGAÇÃO DE IMPLEMENTAÇÃO DE MEDIDAS URBANÍSTICAS. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. OFENSA NÃO CONFIGURADA. INÉRCIA DA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL. PRECEDENTES. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de agravo nos próprios autos interposto pelo Município de Porto Alegre/RS, objetivando a reforma de decisão que inadmitiu recurso extraordinário manejado com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “APELAÇÃO CÍVEL E REEXAME NECESSÁRIO. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATRIBUIÇÃO DE EFEITO SUSPENSIVO AO APELO. NECESSIDADE DE JUSTIFICAÇÃO PLAUSÍVEL. ART. 1.012, §§ 3º E 4º, DO CPC.



      ‘O pedido de efeito suspensivo, nos casos em que o processo ainda não foi remetido ao Tribunal, deve ser requerido diretamente ao segundo grau de jurisdição, por meio de petição autônoma e não como preliminar de apelação.’ (‘ut’ ementa do Acórdão da Apelação e Reexame Necessário nº 70074549304, julgada pela 22ª Câmara Cível deste Tribunal). 



    DEMANDA PROPOSTA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO VISANDO A COMPELIR O MUNICÍPIO DE PORTO ALEGRE A EXECUTAR OBRA DE ESTRUTURAÇÃO DE TALUDES E ENCOSTAS EM TRECHO DA VIA PÚBLICA LOCALIZADO ENTRE A ESQUINA DA AV. DA GRUTA COM A ESTRADA COSTA GAMA ATÉ A RÓTULA DO MORRO DA GLÓRIA/EMBRATEL. PROVIDÊNCIA DESTINADA A ELIMINAR O RISCO DE DESLIZAMENTO DE ROCHAS, TERRAS E VEGETAIS SOBRE A VIA E, COM ISSO, RESGUARDAR A INTEGRIDADE FÍSICA DAQUELES QUE RESIDEM OU TRANSITAM NO LOCAL. CABIMENTO. OMISSÃO DO PODER PÚBLICO QUE PERDURA HÁ MAIS DE 10 ANOS. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. 



    ‘O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes, inserto no art. 2º da Constituição Federal.’ (‘u’” trecho do Acórdão do ARE 893652). 



    Na espécie, o conjunto probatório demonstra a necessidade da realização da obra em comento, a fim de, suprindo omissão do Poder Público que perdura há mais de 10 anos, eliminar o risco de deslizamento de rochas, terras e vegetais sobre trecho da via pública e, com isso, resguardar a segurança e a integridade física daqueles que residem ou transitam no local.



    AMPLIAÇÃO DO PRAZO PARA CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO DE FAZER. Ampliação do prazo assinado na sentença para cumprimento da obrigação de fazer destinada à realização de obra de estruturação de taludes e encostas em trecho da via pública que se impõe, ante as peculiaridades do caso concreto. 



    ASTREINTES. MANUTENÇÃO DO VALOR FIXADO NA SENTENÇA. PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE. Admissível a cominação de multa diária como meio coercitivo para obrigar a Administração Pública Municipal a adimplir obrigação de fazer, na forma dos arts. 536, § 1º, e 537 do CPC. Manutenção do valor da multa cominatória diária, porquanto compatível com os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade. 



    HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. ESTIPULAÇÃO EM FAVOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO. DESCABIMENTO. VEDAÇÃO CONSTITUCIONAL EXPRESSA. 



    Descabe impor condenação em honorários advocatícios de sucumbência em prol do Ministério Público, cuja atuação na ação civil pública se dá como substituto processual do titular da pretensão de direito material vindicada, ante a vedação contida no art. 128, § 5º, inciso II, alínea ‘a’, da CF/88. APELO PROVIDO EM PARTE. SENTENÇA MANTIDA, NO MAIS, EM REMESSA NECESSÁRIA.” (doc. 9) 



    Nas razões do apelo extremo, o Município de Porto Alegre/RS, sustenta, em síntese, que “o objeto deste Recurso funda-se na decisão proferida pela 22ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul que manteve a condenação do Município à realização de obras de estruturação de taludes e/ou encostas, remoção de vegetais, etc. para fazer cessar o risco de deslizamento de rochas, terras e vegetais sobre a via pública no trecho localizado entre a esquina da Avenida da Gruta com a Estrada Costa Gama até a rótula do Morro da Glória/EMBRATEL exíguo prazo pena de multa diária, quando o Município comprou já ter realizado obras para minimizar o risco geotécnico iminente de desmoronamento na via (doc. 13, p. 3). Assevera que a “intervenção imposta por ordem judicial de promover obras se manifesta como uma forma de judicialização de políticas públicas, em ingerência indevida no Poder Executivo” (doc. 13, p. 3). Ressalta que imputar “obrigação onerosa que exige providências administrativas dispendiosas e com impacto elevado no orçamento municipal, sem planejamento, é ato que extrapola a competência do Poder Judiciário e interfere diretamente no planejamento orçamentário e de obras públicas do Município” (doc. 13, p. 4). Requer, ao final, o provimento do recurso extraordinário.



    O Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul apresentou contrarrazões (doc. 15).



    A Presidência do Tribunal a quo negou seguimento ao recurso extraordinário, por entender que encontraria óbice na Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal (doc. 17).



    Irresignado, o Município de Porto Alegre interpôs o presente agravo (doc. 21). 



    É o relatório. DECIDO.



    Ab initio, pontuo que a jurisprudência desta Suprema Corte está sedimentada no sentido de que o Poder Judiciário, no afã de assegurar o exercício de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, pode determinar, de forma excepcional, a implementação pelo Estado de políticas públicas, desde que configurada a inércia ou morosidade da Administração, sem que tal ingerência configure violação ao princípio da separação dos poderes (artigo 2º da Constituição Federal). O referido entendimento restou consolidado pelo Plenário desta Corte, no âmbito do RE n. 684.612/RJ - Tema 698 de Repercussão Geral, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Relator para Acórdão o Ministro Roberto Barroso, DJe 4.8.2023 -, em que se estabeleceu os critérios para a intervenção judicial. Cite-se ementa:



    “Direito constitucional e administrativo. Recurso extraordinário com repercussão geral. Intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas. Direito social à saúde. 1. Recurso extraordinário, com repercussão geral, que discute os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde. No caso concreto, busca-se a condenação do Município à realização de concurso público para provimento de cargos em hospital específico, além da correção de irregularidades apontadas em relatório do Conselho Regional de Medicina. 2. O acórdão recorrido determinou ao Município: (i) o suprimento do déficit de pessoal,especificamente por meio da realização de concurso público de provas e títulos para provimento dos cargos de médico e funcionários técnicos, com a nomeação e posse dos profissionais aprovados no certame; e (ii) a correção dos procedimentos e o saneamento das irregularidades expostas no relatório do Conselho Regional de Medicina, com a fixação de prazo e multa pelo descumprimento. 3. A saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar - políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. 4. A intervenção casuística do Poder Judiciário, definindo a forma de contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador. 5. Parcial provimento do recurso extraordinário, para anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame da matéria, de acordo com as circunstâncias fáticas atuais do Hospital Municipal Salgado Filho e com os parâmetros aqui fixados. 6. Fixação das seguintes teses de julgamento: “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)”. (grifei)



    Nesse sentido, confiram-se, à guisa de exemplo, julgados proferidos pela Primeira e Segunda Turmas deste Tribunal, in litteris: 



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 14.6.2016. DIREITO CONSTITUCIONAL. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. IMPOSIÇÃO DE MULTA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 



    1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar ao Estado a obrigação de fazer reparação em escolas, quando estas se encontrarem em condições precárias, por se relacionarem a direitos ou garantias fundamentais, sem que isso ofenda o princípio da separação dos poderes. 



    2. Agravo regimental a que se nega provimento, com majoração de honorários advocatícios, com base no art. 85, § 11, do CPC, e aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC.” 



    (ARE 942.573-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Primeira Turma, DJe de 13/02/2017)



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO – POLÍTICAS PÚBLICAS – RESTAURAÇÃO DE RODOVIAS – DETERMINAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO – PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES – OFENSA NÃO CONFIGURADA – SUCUMBÊNCIA RECURSAL (CPC/15, ART. 85, § 11) – NÃO DECRETAÇÃO, NO CASO, ANTE A AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM VERBA HONORÁRIA NA ORIGEM – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.” 



    (RE 826.254-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe de 22/02/2017) 



    Com efeito, o Tribunal de origem ratificou sentença de primeiro grau, a qual dirimiu a controvérsia nos seguintes termos:



    “O Inquérito Civil foi instaurado em 2009 e tramitou até 2017 com a finalidade de ‘investigar potencial infração à ordem urbanística decorrente de problemas de deslizamento e raízes de árvores sobre a via pública, no trecho localizado entre a esquina da Avenida Gruta até a Estrada Costa Gama, trecho inicial até a rótula do Morro Glória/Embratel’. 



    Os documentos acostados aos autos esclarecem: que ‘a obra da via mencionada foi executada há aproximadamente 25 (vinte e cinco) anos’; que’ existem problemas de desbarrancamentos’; que “ o maior responsável por estes desbarrancamentos é a vegetação, que nestes 25 (vinte e cinco) anos atingiu grande porte’.



    (...)



    Observa-se que no curso do Inquérito Civil diversas questões foram debatidas a fim de sanar o problema, especificamente a poda e remoção de vegetação local; a elaboração de um projeto específico para estabilização do talude; a conservação do passeio público por particulares; a obra de duplicação da Avenida Oscar Pereira. Não obstante, mantém-se o cenário de risco inicialmente apontado. 



    Portanto, desde 2009 o Município réu sinalizou que o manejo da vegetação tratava-se de medida paliativa, impondo-se a realização de obras de contenção/estabilização do talude ou de alargamento da via local (2010); em 2017, definiu que a duplicação da avenida não seria executada, a curto ou médio prazos, por se tratar de ‘obra de alta complexidade e vultosa financeiramente’. A contestação ratifica tal posicionamento.



    Nesta perspectiva, o poder discricionário deve ser compreendido enquanto poder de escolha dentre as soluções legalmente possíveis. No caso, observa-se que a Administração Pública conjecturou a possibilidade de realização de obras de contenção/estabilização do talude e, também, de alargamento da via local, definindo, ao final, pela inexecução da obra de duplicação da avenida. Logo, ante a manutenção do cenário de risco apontado pelo Ministério Público desde 2009, não é dado ao Município o poder de negar o asseguramento dos direitos à coletividade, notadamente após ter exercido o seu poder de escolha dentre as situações indicadas como possíveis para sanar o problema. 



    Assim, a partir da singularidade do caso e, em especial, da análise da natureza dos interesses tutelados, devem ser adotadas medidas que preservem a opção da Administração Pública e que atendem à pacificação dos conflitos. Nessa esteira, a presente ação deve prosperar no sentido de determinar que o Município de Porto Alegre realize obras de estruturação do talude e encosta, a fim de remediar os problemas geotécnicos e cessar o risco de deslizamento de rochas, terras e vegetais sobre a via pública, no trecho localizado entre a esquina da Avenida da Gruta com a Estrada Costa Gama até a rótula do Morro da Glória/EMBRATEL. Os detalhes e especificações do projeto e da execução da obra deverão ser apontados previamente por profissional competente, com a respectiva ART. 



      Considerando o longo lapso temporal transcorrido desde a constatação do problema (2009), de cujo teor o requerido teve ciência, e sopesando que até a presente data o réu não adotou providências, impõe-se o reconhecimento da urgência na realização da obra para eliminar o risco na via pública, permitindo, assim, o adequado uso do bem público pelos membros da comunidade. Deste modo, o pertinente projeto deverá ser realizado no prazo de 30 dias e a respectiva obra executada em 90 dias, contados a partir do termo final fixado para a apresentação do projeto, sob pena de multa diária de R$ 1.000,00 em caso de descumprimento, até o limite de R$ 100.000,00.” (doc. 5, p. 7-9) (grifei) 



    Destarte, o acórdão recorrido está consonante com a jurisprudência desse Tribunal, no sentido de implementar medidas urbanísticas a fim de sanar os riscos de deslizamentos nas vias públicas. A análise dos demais pontos relativos às medidas supostamente implementadas para minimizar o risco geotécnico de iminente de desmoronamento no local em questão demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que se revela inviável em sede de recurso extraordinário. Portanto, incidem, na espécie, os óbices das Súmulas 279 e 280 do Supremo Tribunal Federal, in verbis: “Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário” e “Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário”. No  sentido foram os julgados proferidos por esta Suprema Corte, em casos similares ao presente, in litteris: 



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITES DA COMPETÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO PARA DETERMINAR OBRIGAÇÕES DE FAZER AO ESTADO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. OBRIGAÇÃO DE CONSERVAÇÃO E MANUTENÇÃO DE TRECHO DA RODOVIA SP–425. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. OFENSA NÃO CONFIGURADA. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.” (ARE 1.504.848, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, Pv de 14.02.2025)



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLÍTICAS PÚBLICAS. OBRIGAÇÃO DE FAZER. OFENSA À SEPARAÇÃO DOS PODERES. NÃO OCORRÊNCIA CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. O entendimento da Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no Supremo Tribunal Federal no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais. 2. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 3. A teor do art. 85, § 11, do CPC/2015, o ‘tribunal, ao julgar recurso, majorará os honorários fixados anteriormente levando em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, observando, conforme o caso, o disposto nos §§ 2º a 6º, sendo vedado ao tribunal, no cômputo geral da fixação de honorários devidos ao advogado do vencedor, ultrapassar os respectivos limites estabelecidos nos §§ 2º e 3º para a fase de conhecimento’. 4. Agravo interno conhecido e não provido.” (ARE 1.378.111-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 11.7.2022)



    No mesmo sentido as seguintes decisões monocráticas: RE 152.8251/RJ, Relator o Ministro André Mendonça, j. 4.12.2024; RE 1.509.766/RJ, Relator o Ministro Cristiano Zanin, j. 2.9.2024; RE 1.505.582/RJ, Relator o Ministro Dias Toffoli, j. 21.8.2024. 



    Por fim, observo que o presente agravo foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que conduziria à aplicação de sucumbência recursal. Nada obstante, por não ter havido condenação ao pagamento de honorários advocatícios no Tribunal a quo, fica impossibilitada a sua majoração, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015.



    Ex positis, DESPROVEJO o agravo, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 21 de fevereiro de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



Documento assinado digitalmente