Tribunal: STF
Processo: RE 1567308
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-02
Data de publicação: 2025-12-02

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PLANO DIRETOR DE DESENVOLVIMENTO  
DO MUNICÍPIO. ALEGADO VÍCIO FORMAL. ANÁLISE DA EFETIVA PARTICIPAÇÃO POPULAR NO PROCESSO LEGISLATIVO. ACÓRDÃO RECORRIDO FUNDAMENTADO EM NORMAS INFRACONSTITUCIONAIS LOCAIS E NO CONJUNTO PROBATÓRIO. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DE PROVAS. SÚMULAS NS. 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO NÃO CONHECIDO.



Relatório



    1. Recurso extraordinário interposto, com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República, contra o seguinte julgado do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. URBANISMO. PEDIDO JULGADO IMPROCEDENTE. I. Caso em Exame: Ação direta de inconstitucionalidade proposta contra o art. 17 da Lei n. 18.175/2024 do Município de São Paulo, que permite a regularização de edificações na Operação Urbana Consorciada Faria Lima, alegando violação aos princípios constitucionais de planejamento técnico e participação popular. II. Questão em Discussão: A questão em discussão consiste em determinar se a norma impugnada viola os princípios constitucionais de planejamento técnico e participação popular, bem como o princípio da impessoalidade, ao permitir a regularização de edificações irregulares. III. Razões de Decidir: A norma não altera outras de uso e ocupação do solo, mas apenas possibilita a regularização de imóveis em desconformidade com a legislação municipal, sem impacto relevante para a população ou meio ambiente. A participação popular foi considerada suficiente com a realização de quatro audiências públicas, e a norma está em consonância com o Estatuto da Cidade e o Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo.IV. Dispositivo e Tese: Ação julgada improcedente. Liminar revogada. Tese de julgamento: 1. A regularização de edificações irregulares, conforme previsto na norma impugnada, não exige participação popular adicional além das audiências públicas realizadas. 2. A norma não viola o princípio da impessoalidade, pois não beneficia exclusivamente um único empreendimento” (fl. 2, e-doc. 22).



    Não foram opostos embargos de declaração.



    2. O recorrente alega ter o Tribunal de origem contrariado o inc. XII do art. 29, o inc. VIII do art. 30, o caput do art. 37 e o caput do art. 182 da Constituição da República.



    Relata que “a norma impugnada, art. 17 da Lei n. 18.175, de 25 de julho de 2024, do Município de São Paulo, é resultante de substitutivo parlamentar em projeto de lei do Executivo. Ocorre que o substitutivo representou significativa alteração em relação ao objeto original da propositura” (fl. 12, e-doc. 24).



    Sustenta que “a validade e legitimidade da norma urbanística, em virtude dos condicionamentos e limitações que impõe à atividade e aos bens dos participantes e de seu objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes, pressupõe participação comunitária em todas as fases de sua produção, pois as normas urbanísticas devem levar em conta o bem-estar geral” (fl. 14, e-doc. 24).



    Assevera que “a norma urbanística[, para ter] legitimidade e validade[,] deve decorrer de um planejamento que é um processo técnico instrumentalizado para transformar a realidade existente no sentido de objetivos previamente estabelecidos. Não pode decorrer de simples vontade do administrador, mas de estudos técnicos que visem assegurar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade (habitar, trabalhar, circular e recrear) e garantir o bem-estar de seus habitantes” (fls. 16-17, e-doc. 24).



    Pondera que “os princípios constitucionais da Administração Pública são aplicáveis ao Poder Legislativo quando da elaboração de leis. Não é aceitável que determinado diploma legal favoreça pessoa física ou jurídica determinada, sob pena de violar o princípio da impessoalidade” (fl. 21, e-doc. 24).



    Pede o provimento do presente recurso extraordinário para reconhecer “a inconstitucionalidade do art. 17 da Lei n. 18.175, de 25 de julho de 2024, do Município de São Paulo” (fl. 21, e-doc. 24).



    Examinados os elementos do processo, DECIDO.



    3. Razão jurídica não assiste ao recorrente.



    4. O Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo observou:



    “A participação popular é exigida, por exemplo, quando o ato normativo cuidar de assuntos referentes à densidade urbana, redes de infraestrutura, sistema de circulação, controle das edificações e uso e parcelamento do solo, pois em tais casos (envolvendo diretrizes gerais e estruturantes) está em jogo a própria sustentação do plano urbanístico, o que justifica a convocação da população no processo legislativo, como importante instrumento de planejamento e gestão participativa. 



    Não é esse, entretanto, o caso destes autos, pois o art. 17 da Lei n. 18.175, de 25 de julho de 2024, do Município de São Paulo, objeto da impugnação, não está alterando normas de uso e ocupação do solo, mas apenas possibilitando, em casos específicos, a regularização de imóveis em desconformidade com a legislação municipal, ou seja, a norma envolve regras sem características de planejamento estrutural e também sem nenhum impacto para a população ou meio ambiente. Seus destinatários, na verdade, nos termos especificados na lei, são aquelas eventuais pessoas que possuíam imóveis, ‘(...) que tenham sido objeto de construções, reformas ou ampliações em desacordo com a legislação vigente, desde que os projetos passem a atender integralmente à legislação pertinente vigente e concluídas até a data de publicação desta Lei.’ 



    Portanto, na espécie, para além das quatro audiências públicas realizadas (fls. 592-596), como aponta o autor (fls. 6-8), na especificidade da matéria tratada no artigo de lei ora objurgado, embora relevante e necessária em termos de controle e fiscalização de uso e ocupação do solo, não se revela providência imprescindível a convocação de toda comunidade para debater o assunto. O Estatuto das Cidades é expresso no sentido de que a elaboração e fiscalização do Plano Diretor necessitam de audiências públicas prévias, com debates realizados com a participação de representantes dos diversos segmentos da comunidade local. 



    Ocorre que quanto à elaboração e fiscalização da promoção do ordenamento territorial, mediante o planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, não há se cogitar da referida exigência, quanto menos ainda se exige que se proceda a nova audiência pública após as emendas, como também aponta o autor. 



    Nesse sentido, a apresentação de substitutivo ao projeto de lei antes desta última audiência pública é insuscetível de significar afronta ao primado da participação comunitária. Isso porque as oitivas prévias não impedem a plena atuação dos vereadores quanto à possibilidade de oferecimento de propostas para alteração do projeto, conforme os ditames do processo legislativo, muitas vezes podendo, inclusive, levar em consideração o conteúdo dos debates travados nas audiências públicas. Nesse sentido (...)



    Inexistente, pois, vício quanto à forma de participação popular. De outro lado, como se pode inferir dos autos, a denominada ‘Operação Urbana Faria Lima’ foi instituída pela Lei Municipal n. 11.732/1995 e reinstituída, nos moldes atuais, na formada ‘operação consorciada’, no ano de 2004, por meio da Lei Municipal n. 13.769, de 26 de janeiro de 2004, sendo que com o advento do Estatuto da Cidade (Lei Federal n. 10.257/2001), passou-se a permitir que operações consorciadas compreendessem, como medida administrativa excepcional admissível, a regularização de construções irregulares (art. 32, § 2º, II), desde que por meio de lei específica e com esteio no plano diretor, o que é reiterado pelo Plano Diretor do Município de São Paulo, ora vigente (art. 139, inciso II, da Lei do Município de São Paulo n. 16.050/2014). (...)



    Ainda, diversas outras pessoas e técnicos foram ouvidos durante o processo legislativo, dentre eles, Hugo Louro, Diretor de Engenharia e Obras (fl. 728). Não por outro motivo que não estas audiências públicas, o artigo 17 foi incluído por meio do substitutivo, sendo aprovado, contudo, de forma diversa, vez que houve ampliação do valor da contrapartida, com o condão de possibilitar a regularização das edificações existentes dentro da Operação Urbana Consorciada Faria Lima, majorando-se em 45%, ao invés dos 30% constantes do texto do substitutivo. (...)



    Portanto, prevista a mera regularização de construções irregulares contida no ora objurgado artigo 17, tudo em plena consonância com o Estatuto da Cidade (Lei Federal n.10.257/2001), em seu artigo 32, § 2º, inciso II, bem como, com o Plano Diretor Estratégico PDE do Município de São Paulo (Lei do Município de São Paulo n. 16.050/2014), precisamente em seu artigo139, inciso II, e, para tanto, sendo pagas contrapartidas financeiras através da venda de Certificados do Potencial Adicional de Construção – CEPAC, não há que se falar em inexistência de planejamento técnico prévio, como pretende o autor, sobretudo pelo fato de que as apontadas edificações deverão passar a atender integralmente à legislação pertinente vigente. (...)



    Noutro giro, tocante especificamente ao Ed. Saint Barth,  
colhe-se do documento juntado às fls. 842-845, datado de 9 de janeiro de 2025, consistente em cópia trasladada dos autos da ação civil pública nº 1041473-81.2023.8.26.0053, com trâmite perante a 10ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de São Paulo (...)



    ‘Portanto, não sendo crível que a situação acima tenha ocorrido, a Prefeitura Municipal não pode autorizar a regularização do Edifício Saint Barths, porque, tratando-se de edificação não concluída até 25 de julho de 2024 (data da publicação da Lei Municipal n. 18.175), não há nenhum dispositivo legal que permita o poder público fazê-lo (...) Importante consignar que, ainda que fosse possível a regularização do Edifício Saint Barths (o que não é!), não há o que se falarem causa extintiva do direito constante na petição inicial, uma vez que, além da demolição, há outros pedidos, dentre eles, a condenação por danos ambientais e urbanísticos, morais difusos e sociais, lembrando que a construção de 23 andares em pleno Itaim Bibi sem o necessário Alvará de Execução de Edificação Nova e sem a adequada fiscalização do Município de São Paulo é fato notório.’



    Portanto, sem fundamento fático também o argumento de que a lei em questão teria sido aprovada em flagrante casuísmo, para beneficiar um único empreendimento, o qual, repita-se, sob a ótica do próprio Ministério Público, nos autos da Ação Civil Pública acima apontada, indica que não poderia ser beneficiado” (fls. 10-16).



    5. Rever o entendimento adotado nas instâncias ordinárias, quanto à participação popular e regularização do empreendimento, demandaria o reexame do conjunto fático-probatório e da legislação infraconstitucional local aplicável ao processo (Leis municipais ns. 13.769/2004 e 18.175/2024). A alegada contrariedade à Constituição, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Incidem na espécie as Súmulas ns. 279 e 280 do Supremo Tribunal Federal.  
Confiram-se, por exemplo, os seguintes julgados:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PLANO DIRETOR DE DESENVOLVIMENTO DO MUNICÍPIO. ALEGADO VÍCIO FORMAL. ANÁLISE DA EFETIVA PARTICIPAÇÃO POPULAR NO PROCESSO LEGISLATIVO. CONTROVÉRSIA DIRIMIDA COM BASE NA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E NO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO COM APLICAÇÃO DE MULTA DE 1% SOBRE O VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, SE UNÂNIME A VOTAÇÃO” (ARE 1.519.278-AgR, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Plenário, DJe 12.12.2024).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. BASE DE CÁLCULO. SALÁRIO MÍNIMO. INVALIDADE DECLARADA POR TRIBUNAL DE JUSTIÇA ESTADUAL 
EM AÇÃO DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO. NULIDADE RESTRITA AO FATOR DE INDEXAÇÃO. TRANSFORMAÇÃO EM VALOR FIXO. PLEITO DE ADOÇÃO DO VENCIMENTO BÁSICO. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. O recurso extraordinário é instrumento de impugnação de decisão judicial inadequado para a análise de matéria infraconstitucional local, bem como para a valoração e exame minucioso do acervo 
fático-probatório engendrado nos autos (Súmulas 279 e 280 do STF). 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE n. 1.368.657-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 22.4.2022).



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. Representação de inconstitucionalidade de lei municipal em face de Constituição estadual. Modulação dos efeitos da decisão de inconstitucionalidade proferida pelo tribunal de origem. Impossibilidade. Incidência da Súmula nº 279 da Corte. Ausência de demonstração de normas de reprodução obrigatória. 1. Inadmissível, em recurso extraordinário, a análise da legislação infraconstitucional e o reexame dos fatos e das provas da causa. Incidência da Súmula nº 279 do Supremo Tribunal Federal. 2. Na ação direta de inconstitucionalidade processada no âmbito de tribunal local, é imprescindível a demonstração de qual norma de repetição obrigatória da Constituição Federal inserida na Constituição local teria sido violada. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (RE n. 596.108-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 3.9.2013).



    No mesmo sentido, confiram-se, ainda, as seguintes decisões:  
RE n. 1.553.192, Relator o Ministro Flávio Dino, DJe 2.9.2025; RE n. 1.514.621, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe 30.9.2024; e RE n. 718.326, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe 16.11.2012.



    Nada há a prover quanto às alegações do recorrente.



    6. Pelo exposto, não conheço do recurso extraordinário (inc. III do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional.



    Publique-se.



    Brasília, 2 de dezembro de 2025.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora