Tribunal: STF
Processo: Rcl 80300
Classe: Rcl
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-08-27
Data de publicação: 2025-08-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECLAMAÇÃO. ALEGADA VIOLAÇÃO AO RE Nº 1.041.210/SP (TEMA RG Nº 1.010). ESGOTAMENTO DAS INSTÂNCIAS ORDINÁRIAS: AUSÊNCIA. USO COMO SUCEDÂNEO RECURSAL: VEDAÇÃO. NEGATIVA DE SEGUIMENTO. PEDIDO LIMINAR PREJUDICADO.



    1. Trata-se de reclamação, com pedido liminar, formalizada por Raphael Aparecido de Oliveira, contra decisões proferidas pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, no  Processo nº 2100424-45.2025.8.26.0000, e pela 1ª Vara Cível de Barretos/SP, na Ação Popular nº 1002162-73.2025.8.26.0066, por meio das quais teria sido inobservado o decidido no Recurso Extraordinário nº 1.041.210/SP (Tema nº 1.010 do ementário da Repercussão Geral).



    2. A parte reclamante narra que a ação popular originária busca a anulação da Lei Complementar nº 602, de 2025, do Município de Barretos, responsável pela criação de 17 novos cargos de Assessor Parlamentar. Impugna, portanto, decisões desfavoráveis, como o indeferimento de tutela de urgência na mencionada ação e a manutenção dessa decisão em Agravo de Instrumento pelo TJSP (Processo nº 2100424-45.2025.8.26.0000).



     



    3. Assevera que a referida lei dobrou o número de assessores por vereador, elevando o total para 35 cargos comissionados em contraste com 38 efetivos na Câmara Municipal, sem amparo em justificativa técnica ou estudo de impacto. As atribuições designadas aos novos cargos são descritas como de natureza técnica e burocrática. O Ministério Público manifestou-se favoravelmente ao pleito do autor, ressaltando-se o impacto orçamentário de R$ 1.273.871,80 e o risco de lesão irreparável ao erário, visto que as nomeações já estão em andamento. 



    4. Sustenta que a inobservância ao paradigma ocorreu porque nas decisões judiciais da 1ª Vara Cível de Barretos/SP e do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim como na Lei Complementar municipal nº 602, de 2025, não teriam sido observadas as teses fixadas no referido tema. Segundo o reclamante, a criação desses cargos comissionados não atendeu aos requisitos cumulativos definidos pelo STF, como a natureza das funções, que não seriam de direção, chefia ou assessoramento político, mas, sim, de índole técnica, burocrática e operacional. Adicionalmente, aponta desproporcionalidade entre o número de cargos comissionados e o de servidores efetivos, a ausência de descrição clara e objetiva das atribuições como sendo de assessoramento superior, chefia ou direção, e a falta de justificativa técnica para a criação dos cargos. 



    5. Argumenta que nenhum desses critérios foi cumprido, pois as funções são burocráticas e a proporção entre comissionados e efetivos tornou-se desequilibrada, convertendo a exceção constitucional em regra. Indica afronta direta aos arts. 37, incs. II e V, e ao caput (princípios da moralidade, da impessoalidade e da eficiência), da Constituição da República. Considera a norma "artificial, desarrazoado e abusivo", com o Ministério Público corroborando que as tarefas "não espelham relacionamento de grau político".



    6. Requer, liminarmente, a suspensão imediata dos efeitos da Lei Complementar nº 602, de 2025, com o consequente impedimento da permanência dos nomeados e da realização de novas nomeações para os cargos comissionados criados. No mérito, pleiteia que a reclamação seja julgada procedente, com a anulação das decisões judiciais proferidas no processo nº 1002162-73.2025.8.26.0066 e no Agravo de Instrumento nº 2100424-45.2025.8.26.0000, reconhecendo-se a afronta ao Tema RG nº 1010 (RE nº 1.041.210/SP). 



    É o relatório.  



    Decido.



    7. A reclamação, inicialmente concebida como construção jurisprudencial, reveste-se de natureza constitucional, tendo como finalidades a preservação da competência do Supremo Tribunal Federal, a garantia da autoridade de suas decisões (art. 102, inc. I, al. “l”, da CRFB), além da observância de enunciado da Súmula Vinculante do STF (art. 103-A, § 3º, da CRFB).



    8. Em sede infraconstitucional, encontra regulação nos arts. 988 a 993 do Código de Processo Civil e, especificamente no âmbito do Supremo Tribunal Federal, nos arts. 156 a 162 do respectivo Regimento Interno.



    9. Observo que, nos termos do parágrafo único do art. 161 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal (RISTF), “o Relator poderá julgar a reclamação quando a matéria for objeto de jurisprudência consolidada do Tribunal”, o que se apresenta na espécie.



    10. No caso em tela, a alegação é a de que o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo não observou o que decidido no Recurso Extraordinário nº 1.041.210/SP (Tema RG nº 1.010). Na ocasião, esta Corte fixou a seguinte tese:



    “a) A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; 



    b) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; 



    c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e 



    d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir.”



    11. Contudo, na hipótese dos autos, incabível inferir-se, neste momento processual, o descumprimento da orientação firmada por esta Corte no julgamento do paradigma apontado, porquanto não se vislumbra o esgotamento das instâncias exigido para o conhecimento da reclamação.



    12. Nos termos do art. 988, § 5º, inc. II, do CPC, é inadmissível a reclamação proposta para garantir a observância a acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida ou a acórdão proferido em julgamento de recursos extraordinário ou especial repetitivos quando não esgotadas as instâncias ordinárias.



    13. Por esgotamento de instância, trago a lição do saudoso Ministro Teori Zavascki, nos autos da Rcl nº 24.686-ED-AgR/RJ (j. 25/10/2016, p. 11/04/2017), na qual nos elucida que há esgotamento quando se tem o percurso de todo o iter recursal possível antes do acesso ao Supremo Tribunal Federal. Isso significa, noutras palavras, que, se a decisão reclamada ainda comportar reforma por via de recurso a algum tribunal, inclusive a tribunal superior, não se permitirá acesso à Suprema Corte por via de reclamação.



    14. Com efeito, esse é o sentido que deve ser conferido ao art. 988, § 5º, inc. II, do CPC. Interpretação puramente literal desse dispositivo acabaria por transferir a esta Corte, pela via indireta da reclamação, a competência de pelo menos três tribunais superiores (Superior Tribunal de Justiça, Tribunal Superior do Trabalho e Tribunal Superior Eleitoral).



    15. Consoante o disposto nos autos e, em consulta no sítio eletrônico do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, no que toca o processo nº 2100424-45.2025.8.26.0000 (AP nº nº 1002162-73.2025.8.26.0066), objeto dos autos, constata-se que não há notícia da interposição de novos recursos, muito menos da interposição de recurso extraordinário. Em verdade, as decisões impugnadas referem-se à negativa do deferimento de tutela de urgência e respectivo agravo (e-docs. 11 e 12). Tem-se, dessa forma, não cumprido o requisito de esgotamento das instâncias ordinárias. 



    16. Ademais, entendo não constatada identidade material ou similitude de objeto entre a decisão reclamada, de natureza puramente processual, e o paradigma que se reputa violado, revelando ilegítima a procedência da presente reclamação. A autoridade reclamada, em verdade, ao negar o pedido de tutela urgência do ora reclamante, mencionou, mas não aplicou as diretrizes fixadas pelo STF no julgamento do Tema RG nº 1.010 à espécie (e-doc. 11; grifos nossos):



    “(...) Como se depreende dos documentos juntados aos autos, especialmente a Lei Complementar nº 602, de 06 de março de 2025, foram criados 17 cargos de “Assessor Parlamentar”, Padrão 29, com jornada de 40 horas semanais (fls. 24/25). Além disso, foi alterado o artigo 61 da Lei Complementar nº 213/2013 para prever que “cada vereador poderá proceder à indicação para 02 (dois) cargos de Assessor Parlamentar” (fls. 75). O Supremo Tribunal Federal, em sede de Repercussão Geral no RE 1041210 RG, firmou a seguinte tese: (...)



    (...)



    A concessão da medida liminar em sede de ação popular, nos termos do art. 5º, § 4º, da Lei nº 4.717/1965, pressupõe a presença cumulativa do relevante fundamento da causa e da possibilidade de lesão irreparável ao patrimônio público caso não deferida. Estes requisitos são cumulativos, bastando a ausência de um deles para obstar o deferimento da medida excepcional, o que se vê na hipótese em julgamento, pois não estão suficientemente demonstrados neste momento processual. 



    Inicialmente, há dúvida razoável sobre a adequação da via eleita. Isso porque a ação popular não constitui instrumento processual adequado para a declaração de inconstitucionalidade de lei em tese, uma vez que tal pretensão desvia-se da finalidade específica deste remédio constitucional (cf. STF, ADI 769 MC, Relator(a): CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 22-04-1993, DJ 08-04-1994 PP-07224 EMENT VOL-01739-03 PP-00488).



    O entendimento que admite a utilização da ação popular como sucedâneo das ações próprias de controle concentrado de constitucionalidade representa manifesta subversão da ordem processual constitucional brasileira, comprometendo a racionalidade e a integridade do sistema de controle de constitucionalidade delineado pelo constituinte originário, bem como usurpando competência dos órgãos jurisdicionais especificamente designados para tal mister. 



    No caso em análise, verifica-se que o pedido do autor se dirige diretamente contra a lei em sentido formal, e não contra atos concretos de nomeação que poderiam ser considerados lesivos ao patrimônio público, o que suscita questionamentos quanto à via processual escolhida. 



    Quanto ao mérito do pedido liminar, os fundamentos apresentados pelo autor e pelo Ministério Público foram contestados pela Câmara Municipal, que apresentou dados distintos sobre a proporcionalidade entre cargos efetivos e comissionados. Segundo a manifestação da ré, a Casa Legislativa possui 38 cargos efetivos (33 providos e 5 não providos) contra 35 cargos comissionados (18 preenchidos e 17 ainda não preenchidos), o que afastaria a alegação de desproporcionalidade.



    Esta contradição entre os dados apresentados pelas partes gera dúvida razoável sobre a presença da probabilidade do direito, requisito essencial para a concessão da medida liminar. Também não há demonstração clara, neste momento processual, de desvio de finalidade na criação dos cargos questionados, pois as atribuições legalmente previstas para os Assessores Parlamentares envolvem atividades que, a princípio, são compatíveis com funções de assessoramento que exigem relação de confiança. A análise mais aprofundada sobre a natureza dessas atividades demanda dilação probatória, sendo inadequada sua apreciação em sede de cognição sumária, sob pena de indevida antecipação do mérito. 



    Ademais, não ficou suficientemente demonstrado o perigo de lesão irreparável ou de difícil reparação, visto que, conforme informado pela Câmara Municipal, dos 35 cargos comissionados, apenas 18 estão efetivamente preenchidos, não havendo indicação de nomeação iminente para os demais cargos. 



    Outrossim, a suspensão liminar da eficácia de uma lei complementar municipal, sem a devida instrução processual, configura medida extrema que pode afetar a autonomia do Poder Legislativo Municipal, não se amoldando à hipótese excepcional prevista no art. 5º, § 4º, da Lei nº 4.717/1965, que deve ser interpretada restritivamente por se tratar de interferência judicial em ato legislativo. 



    Por fim, quanto à pretensão de "adequação do número dos cargos comissionados proporcionalmente ao número de cargos efetivos", verifica-se a impossibilidade de se estabelecer, genericamente, obrigação de tal abrangência. A aplicação da proporcionalidade envolve elevado grau de subjetividade e depende substancialmente de informações concretas do conflito, as quais ainda não estão devidamente esclarecidas nos autos.



    Ante o exposto, INDEFIRO o pedido de tutela de urgência.” 



    17. Assim, além de entender não percorrido o iter processual a hipótese em que nem sequer foram interpostos novos recursos, após o indeferimento do agravo de instrumento de decisão que indeferiu pedido de tutela de urgência, ausente a identidade material entre os atos reclamados e o paradigma. 



    18. Revela-se evidente, in casu, a ausência de hipótese de cabimento da reclamação constitucional, porquanto não cumprido o requisito de esgotamento das instâncias ordinárias, tendo sido utilizada tal medida como sucedâneo recursal, providência vedada pela jurisprudência desta Corte. Confiram-se os seguintes julgados:



    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. ADERÊNCIA ESTRITA: AUSÊNCIA. USO COMO SUCEDÂNEO RECURSAL: VEDAÇÃO.



    1. Este Supremo Tribunal Federal tem jurisprudência consolidada quanto à exigência, para o cabimento da reclamação constitucional, da aderência estrita entre o objeto do ato reclamado e o conteúdo do paradigma tido como violado.



    2. A reclamação constitucional é ação direcionada para a tutela específica da competência e autoridade das decisões proferidas por este Supremo Tribunal Federal, pelo que não se consubstancia como sucedâneo recursal ou ação rescisória.



    3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.”



    (Rcl nº 54.831-AgR/GO, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 03/11/2022, p. 09/11/2022; grifos acrescidos).   



    “Agravo regimental em embargos de declaração em reclamação. ADPF nº 828/DF-MC. Reclamação que objetiva o reexame de decisão reclamada. Sucedâneo recursal. Impossibilidade. Redução do valor da multa do art. 1.026, § 2º, do CPC em razão do elevado valor da causa. Agravo regimental parcialmente provido.



    1. A reclamação constitucional é ação vocacionada para a tutela específica da competência e da autoridade das decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, não servindo como sucedâneo dos recursos cabíveis ou de ação rescisória.



    2. Impõe-se a redução da multa prevista no art. 1.026, § 2º, do CPC, quando, em razão do elevado valor da causa, resta configurada a desproporcionalidade do percentual fixado.



    3. Agravo regimental parcialmente provido.”



    (Rcl nº 52.823-ED-AgR/PR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, j. 18/10/2022, p. 19/12/2022; grifos nossos).



    19. Ante o exposto, nego seguimento à reclamação, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF, ficando prejudicado o pedido liminar. Sem honorários, de acordo com o entendimento prevalente da Segunda Turma do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 27 de agosto de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator