Tribunal: STF
Processo: RE 1531208
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-05-06
Data de publicação: 2025-05-06

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito processual civil e do trabalho. Recurso extraordinário. Aluguel Social. Direito à Moradia. Ausência de Omissão do Poder Público. Não impugnação. Ausência de Prequestionamento. Enunciados nº 282, nº 283 e nº 356 das Súmulas do STF. Obrigação de Fazer do Poder Executivo. Tema RG nº 220 do STF.



    I. Caso em exame



    1. Recurso extraordinário contra acórdão do Colégio Recursal Cível mediante o qual julgada improcedente ação na qual se pleiteava o fornecimento de aluguel social pelo Município à recorrente e seus filhos.



    2. A recorrente alegava abandono por seu companheiro e situação de vulnerabilidade social, buscando o custeio mensal de despesas de moradia ou a cessão gratuita de imóvel pelo Município até a inserção em programa habitacional.



    3. No acórdão recorrido, entendeu-se que o direito à moradia, apesar de previsto constitucionalmente, não configura direito subjetivo absoluto à disponibilização de moradia ou custeio de aluguel pelo Poder Público, sendo de natureza programática.



    4. O recurso extraordinário aponta violação aos arts. 1º, inc. III, 2º, 6º, 23, incs. IX e X, e 182 da Constituição da República.



    II. Questão em discussão



    5. A questão em discussão consiste em saber se o acórdão recorrido violou a Constituição da República ao não reconhecer o direito ao aluguel social para pessoa em situação de vulnerabilidade social e se a ausência de impugnação de todos os fundamentos do acórdão recorrido inviabiliza o recurso extraordinário.



    III. Razões de decidir



    6. O acórdão recorrido baseou-se em dois fundamentos principais: (i) o direito à moradia como direito social programático, não implicando obrigação estatal de custeio de moradia em todos os casos, e (ii) a ausência de demonstração de omissão relevante do Município em relação à situação da recorrente.



    7. A recorrente não impugnou todos os fundamentos do acórdão, configurando óbice do enunciado nº 283 da Súmula do STF.



    8. Há ausência de prequestionamento quanto a alguns dispositivos constitucionais mencionados no recurso extraordinário.



    9. A Corte entende que, em regra, não cabe ao Poder Judiciário intervir na esfera de conveniência e oportunidade do Poder Executivo, exceto em casos excepcionais de obrigações de fazer em situações emergenciais — Tema RG nº 220.



    IV. Dispositivo



    10. Recurso extraordinário a que se nega seguimento. 



DECISÃO



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Colégio Recursal Cível da Comarca de Jaú/SP, assim ementado:



    “EMENTA: Aluguel Social. Inexistência de legislação estabelecendo beneficio. Inexigibilidade com fundamento exclusivo em norma programática constitucional, pena de conferir inapropriado efeito assemelhado ao caráter injuncional. Precedentes do TJSP.



    Não é dado ao Poder Judiciário eleger critérios econômicos, financeiros e sociais, para indicar os destinatários, nem estabelecer limites de valor e tempo de duração para fixar os parâmetros de prestação de um beneficio assistencial legalmente inexistente, ignorando parâmetros de limitações. orçamentárias e de existência de estrutura orgânica e funcional de apoio para execução e fiscalização.



    Agir administrativo fundado em parâmetros exclusivamente subjetivos, sem respaldo legal algum, na identificação dos destinatários, concedendo beneficio assistencial sem respaldo legal ou parâmetros legais, poderia eventualmente implicar em indevida disposição de recursos públicos passíveis de responsabilização pessoal por ilícito civil, penal ou improbidade administrativa.



    A incapacidade ou dificuldade financeira para obter residência própria ou locada não constitui fundamento para exigir do poder público municipal a exigência do denominado pagamento de "aluguel social" ou congênere; pese a compreensão pela questão social, deve cada caso particular ser objeto de análise e encaminhamento pela rede de órgãos e instituições municipais, estaduais e federais, encarregadas de buscar medidas de assistência social, orientação e encaminhamento.



    Recurso provido.” (e-doc. 23, p. 2; grifos no original).



    2. No presente recurso extraordinário, a recorrente aponta que o acórdão “violou o disposto nos artigos 1º, III, 2º, 6º, 23, incisos IX e X, e 182, todos da Constituição Federal” (e-doc. 28, p. 5; grifos no original).



    2.1. Narra que “a Recorrente e seus seis filhos foram abandonados por seu companheiro e pais das crianças e adolescentes, sendo que todos estavam alojados temporariamente no Hotel São José, Centro, Jaú-SP, a pedido do Conselho Tutelar desta cidade” (e-doc. 28, p. 12).



    2.2. Discorre que “o Conselho Tutelar de Jaú-SP conseguiu que o Recorrido arcasse com os custos do pernoite e alimentação da Autora e seus filhos, mas o referido atendimento se encerraria em 29/07/2013. Em razão disso, esta Defensoria Pública foi oficiada pelo Conselho Tutelar para que acionasse o Réu, com o intuito que a Autora e seus filhos fossem colocados em aluguel social” (e-doc. 28, p. 13).



    2.3. Relata que “em primeira instância foi julgada procedente a ação, confirmando os efeitos da antecipação da tutela anteriormente deferida, para condenar o Município de Jaú/SP a custear mensalmente as despesas de moradia da Recorrente ou que alugasse, na qualidade de locatário, um imóvel e cedesse gratuitamente à mesma, até que ela fosse atendida em programa habitacional definitivo destinado à família de baixa renda” (e-doc. 28, p. 13).



    2.4. Aponta que a decisão foi reformada pelo Órgão Colegiado e que discorda do decidido, “especialmente por fazer interpretação restritiva a respeito do arcabouço constitucional advindo dos artigos 1º, III, 6º, 23, incisos IX e X, e 182 todos da Constituição Federal e sua normatividade e aplicação direta e imediata, os quais, a nosso ver, dão normatividade suficiente para o Poder Judiciário, na omissão do Poder Público, impor a obrigação ao Município em custear o denominado "aluguel social", em casos de manifesta vulnerabilidade social, como ocorre no caso em tela” (e-doc. 28, p. 14; grifos no original).



    2.5. Ao final, requer o provimento do recurso, “de modo a determinar que o Município de Jaú-SP, o Recorrido, custeie mensalmente as despesas de moradia da parte Recorrente ou alugue, na qualidade de locatária um imóvel e o ceda gratuitamente à mesma, até que esta seja atendida em programa habitacional definitivo destinado a família de baixa renda;” (e-doc. 28, p. 30; grifos no original).



    É o relatório.



    Decido.



    3. Eis os fundamentos do acórdão recorrido:



    “(...) A narrativa da petição inicial é dramática e sensibiliza, não há dúvidas. De fato, a situação da autora e de sua família é delicada.



    Cumpre analisar se corre ao recorrente o dever de pagar o denominado ‘aluguel social’ com prazo indefinido, mas até o momento em que a autora conseguir a inserção em programa habitacional,



    A Constituição Federal prevê que o direito à moradia tem dimensão de direito social e está inserido no rol dos direitos fundamentais, corolário da valorização do princípio da dignidade da pessoa humana:



    Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição. (Redação dada pela Emenda Constitucional n° 64, de 2010)



    Nessa categoria, é certo que a moradia merece atenção especial e proteção diferenciada com vistas a garantir um ambiente digno e assegurar o minimo existencial para cada indivíduo. Isso, entretanto, não significa que é dever do Poder Público subsidiar integralmente os gastos na manutenção do lar de uma família, como pretende a recorrida.



    Evidência que o direito à moradia não possui o caráter de direito subjetivo absoluto em todas as relações jurídicas, por exemplo, é o fato da exceção à impenhorabilidade do bem de família previsto no artigo 3º, inciso VII, da Lei 8.009/90, alcançar o imóvel do fiador em contrato de locação:



    Art. 3º A impenhorabilidade é oponível em qualquer processo de execução civil, fiscal, previdenciária, trabalhista ou de outra natureza, salvo se movido: (...)



    VII por obrigação decorrente de fiança concedida em contrato de locação. (Incluído pela Lei nº 8.245, de 1991)



    A propósito, o Supremo Tribunal Federal já reiterou a constitucionalidade do mencionado dispositivo, a partir da decisão prolatada no Recurso Extraordinário nº 407688/AC, j. 08/02/2006, tendo como relator o ministro Cezar Peluso.



    O próprio Tribunal de Justiça de São Paulo, seguindo a linha de entendimento que prestigia o direito à moradia em uma perspectiva de norma de natureza programática, já decidiu:



    DIREITO À MORADIA. Ação de obrigação de fazer. Pretensão à disponibilização de residência ou pagamento de aluguel de imóvel. Inadmissibilidade. Direito à moradia digna que embora encontre guarida na Constituição Federal (art. 6º), não se cuida de um direito subjetivo, de modo que o Estado não está obrigado a disponibilizar casas ou apartamentos para determinados cidadãos, ou ainda custear o aluguel de seus imóveis. Norma insculpida no referido art. 6º da CF que possui natureza programática, destituída de eficácia plena e imediata. Improcedência da ação mantida. Recurso não provido. (Apelação nº 0600007-41.2012.8.26.0577, Rel. Vera Angrisani, j. 14/05/2013).



    Dai se depreende que o Poder Público deve sim elaborar políticas eficazes de organização habitacional, por intermédio de programas direcionados às famílias de baixa renda para atender a ordem constitucional vigente. Isso, por óbvio, não significa que direito à moradia seja um direito sem custo, pois, do contrário, todo e qualquer programa habitacional existente seria inconstitucional, mesmo permitindo financiamentos com prestações que se alongam por décadas, a juros anuais módicos. Enfim, a contraprestação do mutuário seria indevida.



    Ou seja, os mesmos programas habitacionais os quais a recorrida alega inexistirem no âmbito territorial do recorrente (clamando por sua existência fls. 04) seriam uma afronta à concepção absoluta e exclusiva que se deseja emprestar ao direito à moradia.



    Além disso, se não inexistissem, era de se supor que houvesse noticia nos autos do ajuizamento de alguma ação coletiva pelos legitimados a tanto, a fim de corrigir essa falha, uma vez que se trataria nitidamente de importante defesa em juízo de interesse difuso.



    A duas, porque o planejamento familiar encerra uma livre decisão do casal, não da Administração Pública:



    Art. 226. A família, base da sociedade, tem especial proteção do Estado. § 7°- Fundado nos princípios da dignidade da pessoa humana e da paternidade responsável, o planejamento familiar é livre decisão do casal, competindo ao Estado propiciar recursos educacionais e científicos para o exercício desse direito, vedada qualquer forma coercitiva por parte de instituições oficiais ou privadas.



    E se, porventura, o Poder Público não fornece os meios necessários ao exercício pleno desse planejamento, como, por exemplo, facilitando o acesso a métodos contraceptivos, essa hipótese também não foi aventada nos autos para se estabelecer um liame etiológico entre a situação da recorrida e a conduta da Administração Pública.



    Em terceiro lugar, não se vislumbra qualquer omissão do recorrente em relação à localização do imóvel interditado e à fixação da recorrida naquele lugar. Não se trata de área de risco, de ocupação ilegítima de algum posseiro, enfim, nada que pudesse caracterizar uma omissão relevante a ponto de se estabelecer uma relação direta entre a alegada omissão do recorrente e a condição da recorrida.



    O comportamento da Administração (omissivo ou comissivo) é determinante para viabilizar a imposição de uma obrigação dessa natureza (o denominado ‘aluguel social’). Esse é o raciocínio que direcionou a decisão prolatada pelo Supremo Tribunal Federal, nos autos do Ag. Reg. no Al. n° 708.667/SP, relatada pelo min. Dias Toffoli (j. 28.02.2012).



    Na ocasião se discutia a condenação do Município de São Paulo a assegurar moradia a famílias que tiveram que abandonar suas casas construídas em área de risco, no bairro de Perus. Reconheceu-se que aquela Administração Municipal contribuiu, com a sua inação, à situação danosa verificada, descumprindo um termo de ajustamento de conduta e deixando de promover os atos de fiscalização necessários para se evitar o aglomerado de famílias no local.



    Nada se compara ao constatado nestes autos.



    Ademais, em sendo a autora mãe de seis filhos, sabe-se que aos pais incumbe o dever de colaboração de sustento de seus filhos. Contudo, também não se tem qualquer informação nos autos a respeito do pagamento de eventual pensão alimentícia ou demanda pleiteando tal obrigação.



    Não bastassem esses argumentos, a persistir a r. decisão recorrida, a parte autora estaria se enriquecendo sem causa à custa do Poder Público, fazendo com que, inevitavelmente, ela se acomodasse nessa situação, já que mais vantajosa do que qualquer inclusão em programa habitacional.



    Por fim, verifica-se que liminar foi (acertadamente) concedida há mais de um ano, tempo razoável para que a recorrida se organizasse financeiramente, já que recebeu moradia gratuita durante todo esse tempo.



    Ante o exposto, voto pelo PROVIMENTO do recurso para julgar improcedente a ação.” (e-doc. 17, p. 2-6; grifos acrescidos).



    4. Conforme compreendeu o Colegiado de origem, não é dever do Poder Público subsidiar integralmente os gastos na manutenção do lar de uma família, porquanto, o direito à moradia é uma norma de natureza programática. 



    4.1. Ressaltou que o comportamento da Administração (omissivo ou comissivo) é determinante para viabilizar a imposição de uma obrigação dessa natureza (o denominado ‘aluguel social’). Acrescentou que, apesar da alegação da inexistência de programas habitacionais, não há notícia nos autos do ajuizamento de alguma ação coletiva pelos legitimados a tanto, a fim de corrigir essa falha. 



    4.2. Além de outros argumentos, também apontou que não se tem qualquer informação nos autos a respeito do pagamento de eventual pensão alimentícia ou demanda pleiteando tal obrigação.



    5. Anote-se que, apesar de a recorrente manifestar que, “na OMISSÃO dos poderes EXECUTIVOS e/ou LEGISLATIVOS, o Poder Judiciário tem o poder dever de concretizar direitos” (e-doc. 28, p. 23), não fora impugnada nas razões do recurso extraordinário a questão da ausência de comprovação nos autos de comportamentos que evidenciariam as atribuídas omissões da administração. 



    6. Assim, a ausência de impugnação de todos os fundamentos suficientes para a manutenção do acórdão inviabiliza o recurso, conforme preceitua o enunciado nº 283 da Súmula do STF, no qual se dispõe o seguinte:



    “É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida se assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles.” (grifos nossos).



    7. Nessa mesma linha de entendimento são as ementas dos seguintes julgados:



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. APELO EXTREMO QUE DEIXOU INCÓLUME ARGUMENTO APTO, POR SI SÓ, A SUSTENTAR O JULGADO RECORIDO. INADMISSIBILIDADE. SÚMULAS 283 E 284 DO STF. 1. O Recurso Extraordinário não impugnou integralmente os fundamentos do acórdão aptos, por si sós, a sustentar a manutenção da decisão recorrida. Assim, na hipótese, incidem os óbices das Súmulas 283 (É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles); e 284 (É inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia) do STF. 2. Agravo Interno ao qual se nega provimento.”



     (ARE nº 1.366.378-AgR/RJ, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, j. 22/04/2022, p. 28/04/2022; grifos nossos). 



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. SERVIDOR PÚBLICO. APOSENTADORIA. INEXISTÊNCIA DE CONTRARIEDADE AO INC. IX DO ART. 93 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DOS FUNDAMENTOS DO ACÓRDÃO RECORRIDO. SÚMULAS NS. 283 E 284 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGADA CONTRARIEDADE AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE: SÚMULA N. 636 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” 



    (ARE nº 1.303.699-AgR/RJ, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, j. 12/05/2021, p. 14/05/2021; grifos nossos).



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Fundamentos do acórdão recorrido. Ausência de impugnação. Súmula nº 283/STF. Deficiência de fundamentação do recurso extraordinário. Súmula nº 284/STF. Recurso manifestamente incabível. Precedentes. 1. As razões adotadas como fundamento no acórdão recorrido não foram impugnadas adequadamente no apelo extremo. Incidência da Súmula nº 283/STF. 2. É inadmissível o recurso extraordinário quando a deficiência de sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia. Incidência da Súmula nº 284/STF. 3. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 1% (um por cento) do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC). 4. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.” 



    (ARE nº 1.138.185-AgR/PB, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 04/02/2019, p. 19/02/2019; grifos nossos).



    8. No recurso, também, apontou-se ofensa aos “artigos 1º, III, 2º, 6º, 23, incisos IX e X, e 182, todos da Constituição Federal”. Ocorre que o acórdão recorrido não analisou os citados arts. 2º, 23, incs. IX e X, e 182 da CRFB. Observo que a ofensa a tais dispositivos não foi prequestionada no acórdão referente ao julgamento da apelação, inexistindo a oposição de embargos de declaração por parte do recorrente com a finalidade de buscar a manifestação do Colegiado de origem sobre essa matéria versada no recurso extraordinário. Incidem, no ponto, os enunciados nº 282 e nº 356 da Súmula do STF, conforme as ementas dos precedentes abaixo:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282 E 356/STF. NECESSIDADE DE REAPRECIAÇÃO DE FATOS. SÚMULA 279/STF. 1. A alegada ofensa à Constituição não foi apreciada pelo acórdão impugnado. Tampouco foram opostos embargos de declaração para sanar eventual omissão. Portanto, o recurso extraordinário carece de prequestionamento (Súmulas 282 e 356/STF). 2. Para firmar entendimento diverso do acórdão recorrido quanto aos pontos aduzidos pela parte recorrente, seria indispensável o reexame do acervo probatório constante dos autos. Nessas condições, a hipótese atrai a incidência do enunciado da Súmula 279/STF. Precedente. 3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (arts. 17 e 18, Lei nº 7.347/1985). 4. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015.”



    (ARE nº 1.349.148-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 11/04/2022, p. 25/04/2022; grifos nossos).  



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PREQUESTIONAMENTO. NÃO OCORRÊNCIA. INADMISSIBILIDADE DO PREQUESTIONAMENTO IMPLÍCITO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 282/STF E 356/STF. ADMINISTRATIVO. LOTERIA. SERVIÇO PÚBLICO. CONTROVÉRSIA INFRACONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - O Supremo Tribunal Federal não admite a tese do chamado prequestionamento implícito, sendo certo que, caso a questão constitucional não tenha sido apreciada pelo Tribunal a quo, é necessária e indispensável a oposição de embargos de declaração, os quais devem trazer a discussão da matéria a ser prequestionada, a fim de possibilitar ao Tribunal de origem a apreciação do ponto sob o ângulo constitucional. II – É inadmissível o recurso extraordinário quando sua análise implica a revisão da interpretação de normas infraconstitucionais que fundamentam o acórdão recorrido, dado que apenas ofensa direta à Constituição Federal enseja a interposição do apelo extremo. III – Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (ARE nº 1.347.790-AgR/MG, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, j. 21/02/2022, p. 03/03/2022; grifos nossos).



    E. 282: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada.”



    E. 356: “O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento.” 



    9. Ademais, ainda da leitura dos fundamentos constantes do acórdão recorrido, já transcritos nesta decisão, tem-se que o Colegiado de origem consignou a impossibilidade de estabelecer benefício em bases tão imprecisas, porquanto, não há direito subjetivo a exigir do Município a fixação de aluguel social como auxílio-assistencial fundado exclusivamente na densificação da garantia constitucional.



    10. Assim, mesmo que fosse possível superar os óbices ao prosseguimento do extraordinário acima apontados, entendo que o acórdão recorrido está de acordo com a orientação desta Corte, no sentido de que, em regra, não cabe ao Poder Judiciário intervir na esfera do juízo de conveniência e oportunidade do Poder Executivo quanto à organização e à prestação de serviços públicos, sendo-lhe lícito, no entanto, apenas em situações excepcionais, impor à Administração Pública obrigação de fazer, consistente na promoção de medidas ou na execução de obras emergenciais (RE nº 592.581-RG/RS, Tema nº 220 do ementário da Repercussão Geral). 



    11. Ante o exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Havendo prévia condenação em honorários advocatícios, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, na forma do art. 85, § 11, do CPC, observados os limites dos §§ 2º e 3º do mencionado dispositivo legal e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 6 de maio de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator