Tribunal: STF
Processo: RE 1554833
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-06-27
Data de publicação: 2025-06-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 2ª Região, ementado nos seguintes termos: 



     



    “AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXECUÇÃO FISCAL. RESTITUIÇÃO ERÁRIO. FRAUDE BENEFÍCIO INSS. IMPRESCRITIBILIDADE. 1. Agravo de instrumento contra decisão proferida que rejeitou a exceção de pré-executividade. 2. Nos termos do art. 71, § 3º, da Constituição Federal, que estabelece: “as decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo”. Com efeito, após a conclusão da tomada de contas, com a apuração do débito imputado ao jurisdicionado, conforme definido pelo Supremo Tribunal Federal, a decisão do TCU formalizada em acórdão terá eficácia de título executivo e será executada conforme o rito previsto na Lei de Execução Fiscal (Lei 6.830 /1980). 3. A teor do art. 3º, parágrafo único, da Lei nº 6.830/80, a dívida ativa regularmente inscrita presume-se líquida e certa, demandando, portanto, prova inequívoca por parte do executado para afastá-la, que tem a via dos embargos à execução como meio de defesa, com ampla possibilidade de produção de provas. Excepcionalmente, contudo, admite-se a utilização da exceção de pré-executividade para veicular matérias passíveis de cognição de ofício pelo juízo, como as condições da ação e os pressupostos processuais, bem como fatos modificativos ou extintivos do direito do exequente, desde que comprovados de plano, sem necessidade de dilação probatória. Precedentes: STJ, 4ª Turma, REsp 1717166/RJ, Rel. Min. LUIS FELIPE SALOMÃO, DJe 25.11.2021 ; TRF2, 5ª Turma Especializada, AI 5013324-08.2022.4.02.0000, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, julg. em 25.1.2023. 4. O acolhimento de tal modalidade excepcional de oposição à execução fica condicionado à existência de prova inequívoca, a cargo do executado, sobre o alegado, de modo a ser aferível sem maior indagação, sob pena de desvirtuar-se o pretendido pelo legislador, que elegeu a via da ação incidental dos embargos para veiculação da matéria de defesa. 5. O art. 37, §5º da Constituição determina que “a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento”. 6. O Supremo Tribunal Federal - STF, no julgamento do Recurso Extraordinário n.º 669.069/MG, fixou a seguinte tese: “é prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil” (Tema 666). Precedente: STF, Tribunal Pleno, RE 669069, Min. TEORI ZAVASCKI, DJE 28.4.2016. 7. No julgamento dos embargos de declaração, foi expressamente consignado que a tese firmada não abrange as ações de ressarcimento ao erário que digam respeito a atos de improbidade administrativa ou a atos cometidos no âmbito de relações jurídicas de caráter administrativo, como no caso em apreço, que versa sobre fraude no recebimento de benefício previdenciário em conduta fraudulenta junto à Previdência Social. 8. Na hipótese, a fraude no recebimento do benefício previdenciário foi devidamente apurada em processo administrativo no qual foram assegurados ao autor o contraditório e a ampla defesa, sem que tenha havido qualquer contraposição às conclusões a que chegou o INSS. 9. Não há que se cogitar da inaplicabilidade da regra do art. 37, § 5º da Constituição à espécie, uma vez que o débito em cobrança tem por origem conduta que pode ser enquadrada como crime e ato de improbidade administrativa, a qual, por evidente, não se enquadra no conceito de ilícito civil delineado pelo STF no RE 669.069. Tal posicionamento vai ao encontro do decidido pelo STF ao apreciar o Recurso Extraordinário nº 852.475/SP, em que firmou o entendimento no sentido de que “são” imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa” (Tema 987). Precedentes: STF, Tribunal Pleno, RE 852475, Min. ALEXANDRE DE MORAES, DJE 25.3.2019; TRF2, 5ª Turma Especializada AC 0182892- 79.2017.4.02.5110, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, DJE 28.8.2023; TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 0030835-74.2015.4.02.5101, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, DJF2R 31.8.2021; TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 0033747-44.2015.4.02.5101, Rel. Des. Fed. ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES, DJF2R 10.2.2020. 10. Na esteira dos precedentes desta Corte Regional, tem-se que imprescritível a dívida cobrada pelo INSS, razão pela qual não prospera a insurgência recursal do agravante. 11. Agravo de instrumento não provido” (eDOC 34 – ID: eae19bed, p. 12-13)



     



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação ao art. 37, § 5º, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se a prescritibilidade da pretensão veiculada nos autos, sob o fundamento de que o Tribunal de Contas não pode realizar avaliação sobre atos de improbidade administrativa. 



    Alega-se que a prescrição da Administração Pública Federal é regulada integralmente pela Lei nº 9.873/1999, que fixa o prazo de 5 (cinco) anos a contar da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que houver cessado, nos termos do art. 1º (eDOC 67 – ID: 4a891766, p. 20-21).



    Argumenta-se que, no caso, considerando que entre o termo inicial da prescrição para contagem do prazo prescricional sancionatório é de 11/06/2003 e seja do primeiro ato citatório, que se deu através do Ofício 4116/2014 – TCU/SECEX-RJ, de 29/12/2014 ou da efetiva citação válida por edital em 23/07/2015, decorreu o período de 5 anos, resta demonstrado que operou a prescrição (eDOC 67 – ID: 4a891766, p. 29).



    Aduz-se, ainda, que o acórdão do Tribunal de origem restou omisso e que não houve manifestação quanto alegada prescrição ANTES da constituição do título executivo, com base no disposto no artigo 1º e inciso I do artigo 2º da Lei nº 9.873/1999 e ao artigo 2º, 4º, V e 5º, I da RESOLUÇÃO - TCU Nº 344, DE 11 DE OUTUBRO DE 2022, uma vez que restou demonstrado que decorreu o período de 5 anos, entre o termo inicial da prescrição para contagem do prazo prescricional sancionatório - 11/06/2003 (data em que se encerrou a suposta prática do ato infracional, qual seja, a concessão indevida do único benefício previdenciário e tendo em vista que no caso concreto as parcelas indevidas foram pagas de 10/10/1997 a 11/06/2003) e a efetiva citação válida por edital se deu em 23/07/2015 (eDOC 67 – ID: 4a891766, p. 18).



    É o relatório, 



    Decido. 



    A irresignação merece prosperar em parte. 



    De início, convém rememorar que esta Corte, inicialmente, assentara que o § 5º do art. 37 da Constituição Federal conteria comando normativo no sentido da imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento do erário exercida pelo Tribunal de Contas da União. O precedente inaugural desse posicionamento consiste no MS nº 26.210, de relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski:



     



    “MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. BOLSISTA DO CNPq. DESCUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO DE RETORNAR AO PAÍS APÓS TÉRMINO DA CONCESSÃO DE BOLSA PARA ESTUDO NO EXTERIOR. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. INOCORRÊNCIA DE PRESCRIÇÃO. DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA. I – O beneficiário de bolsa de estudos no exterior patrocinada pelo Poder Público, não pode alegar desconhecimento de obrigação constante no contrato por ele subscrito e nas normas do órgão provedor. II - Precedente: MS 24.519, Rel. Min. Eros Grau. III – Incidência, na espécie, do disposto no art. 37, § 5º, da Constituição Federal, no tocante à alegada prescrição. IV - Segurança denegada”. (MS nº 26.210, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Pleno, DJe 10.10.2008; grifo nosso)



     



    No mesmo sentido: RE nº 578.428 (Rel. Min. Ayres Britto, Segunda Turma, DJe 28.6.2011); AgR no RE nº 646.741 (de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 22.10.2012); AgR no RE nº 608.831 (Rel. Min. Eros Grau, Segunda Turma, DJe 25.6.2010); A nº gR no AI 712.435 (Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 12.4.2012). 



    A matéria começou a receber tratamento diverso quando este Tribunal procedeu a redução teleológica do § 5º do art. 37 da Constituição Federal, ao pontificar que é prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil (RE nº 669.069/MG, repercussão geral, tema 666, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe 28.4.2016).



    Pouco depois, o tema 897 da repercussão geral (RE nº 852.475) deixou mais claro que, se a expressão “ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento”, contida in fine no § 5º do art. 37 da Constituição não se refere a ilícito civil, seu campo de incidência deve, por isso, ficar circunscrito às ações que busquem ressarcir o erário em decorrência de atos dolosos de improbidade administrativa. Especialmente ilustrativo, nessa senda, foi o raciocínio a contrario sensu (ao tema 666) empreendido no voto do Min. Roberto Barroso (especialmente ff. 133-135 do acórdão). Firmou-se, assim, a seguinte tese: “São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa”. 



    Pela centralidade que tal aresto assume para a vertente questão, transcreve-se sua bem lançada ementa:



     



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. SENTIDO E ALCANCE DO ART. 37, § 5 º, DA CONSTITUIÇÃO. 1. A prescrição é instituto que milita em favor da estabilização das relações sociais. 2. Há, no entanto, uma série de exceções explícitas no texto constitucional, como a prática dos crimes de racismo (art. 5º, XLII, CRFB) e da ação de grupos armados, civis ou militares, contra a ordem constitucional e o Estado Democrático (art. 5º, XLIV, CRFB). 3. O texto constitucional é expresso (art. 37, § 5º, CRFB) ao prever que a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos na esfera cível ou penal, aqui entendidas em sentido amplo, que gerem prejuízo ao erário e sejam praticados por qualquer agente. 4. A Constituição, no mesmo dispositivo (art. 37, § 5º, CRFB) decota de tal comando para o Legislador as ações cíveis de ressarcimento ao erário, tornando-as, assim, imprescritíveis. 5. São, portanto, imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa. 6. Parcial provimento do recurso extraordinário para (i) afastar a prescrição da sanção de ressarcimento e (ii) determinar que o tribunal recorrido, superada a preliminar de mérito pela imprescritibilidade das ações de ressarcimento por improbidade administrativa, aprecie o mérito apenas quanto à pretensão de ressarcimento”. (RE nº 852.475, Redator do acórdão Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 25.3.2019; grifo nosso) 



     



    Como o recurso extraordinário acima referenciado decorria de ação de improbidade administrativa, é bem de ver que alguns votos lançados na mesma assentada apoiaram-se também numa leitura conjugada do citado § 5º com o § 4º do art. 37 da Constituição, o qual veicula mandado de tutela da probidade administrativa. Com efeito, o raciocínio mostra-se presente não apenas no voto vencido do relator, Min. Alexandre de Moraes, mas também naquele da Ministra Cármen Lúcia, que compôs com a maioria (f. 137 do acórdão, v.g.).



    O diálogo entre os campos de incidência dos §§ 4º e 5º do art. 37 da Constituição, ensaiado no tema 897, conduziu este Tribunal à necessidade de gizar os limites que os separam. Era um encontro que estava marcado, e que efetivamente ocorreu quando da apreciação do tema 899 da repercussão geral. O recurso extraordinário então afetado versava sobre ação de execução extinta pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região, que vislumbrara, na espécie, prescrição. A União, então recorrente, suscitou, no extraordinário, ofensa ao art. 37, § 5º, da Constituição, ao fundamento de que não se declara prescrição nas execuções de título extrajudicial que espelha condenação veiculada por acórdão do Tribunal de Contas da União, porquanto imprescritível é o dever de ressarcimento ao erário. 



    Este Tribunal, entretanto, reafirmou a cadeia de precedentes acima colacionada, que já firmava, com segurança, que a regra geral que orienta o direito constitucional brasileiro é aquela da prescritibilidade, e assentou a tese de que: “É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão do Tribunal de Contas”. O acórdão recebeu a seguinte ementa:



     



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. REPERCUSSÃO GERAL. EXECUÇÃO FUNDADA EM ACÓRDÃO PROFERIDO PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. ART. 37, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRESCRITIBILIDADE. 



    1. A regra de prescritibilidade no Direito brasileiro é exigência dos princípios da segurança jurídica e do devido processo legal, o qual, em seu sentido material, deve garantir efetiva e real proteção contra o exercício do arbítrio, com a imposição de restrições substanciais ao poder do Estado em relação à liberdade e à propriedade individuais, entre as quais a impossibilidade de permanência infinita do poder persecutório do Estado.



    2. Analisando detalhadamente o tema da ‘prescritibilidade de ações de ressarcimento’, este SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL concluiu que, somente são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato de improbidade administrativa doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa – Lei 8.429/1992 (TEMA 897). Em relação a todos os demais atos ilícitos, inclusive àqueles atentatórios à probidade da administração não dolosos e aos anteriores à edição da Lei 8.429/1992, aplica-se o TEMA 666, sendo prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública.



    3. A excepcionalidade reconhecida pela maioria do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL no TEMA 897, portanto, não se encontra presente no caso em análise, uma vez que, no processo de tomada de contas, o TCU não julga pessoas, não perquirindo a existência de dolo decorrente de ato de improbidade administrativa, mas, especificamente, realiza o julgamento técnico das contas à partir da reunião dos elementos objeto da fiscalização e apurada a ocorrência de irregularidade de que resulte dano ao erário, proferindo o acórdão em que se imputa o débito ao responsável, para fins de se obter o respectivo ressarcimento.



    4. A pretensão de ressarcimento ao erário em face de agentes públicos reconhecida em acórdão de Tribunal de Contas prescreve na forma da Lei 6.830/1980 (Lei de Execução Fiscal).



    5. Recurso Extraordinário DESPROVIDO, mantendo-se a extinção do processo pelo reconhecimento da prescrição. Fixação da seguinte tese para o TEMA 899: ‘É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas’. (RE nº 636.886, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 24.6.2020).



     



    Chamo a atenção para o item 3 da ementa (que fielmente espelha trecho do voto do relator, Min. Alexandre de Moraes f. 14), por me parecer fundamental para uma compreensão adequada do caso: (i) não calha articular com uma imprescritibilidade nos feitos do Tribunal de Contas da União, pelo simples fato de se buscar uma recomposição de quantias pertencentes ao erário; (ii) uma ação de improbidade nada diz com uma tomada de contas; e (iii) numa tomada de contas, realiza-se uma aferição de conformidade contábil, de todo incompatível com a prospecção de um elemento volitivo (dolo).



    Do estado da arte da jurisprudência deste Tribunal, é possível seguramente afirmar que as condenações oriundas de uma Corte de Contas não conseguem excetuar a regra geral da prescritibilidade. 



    Pois bem.



    Na espécie, o Tribunal de origem consignou que a investigação movida pelo Tribunal de Contas versa sobre fraude no recebimento de benefício previdenciário em conduta fraudulenta junto à Previdência Social e que os fatos narrados na inicial podem caracterizar atos de improbidade administrativa. Com base nisso, anotou que pretensão veiculada na Tomada de Contas do Tribunal de Contas, consubstanciada no título executivo extrajudicial que ora se executa judicialmente, é imprescritível, por remeter à prática de ato ímprobo. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado: 



     



    “Com efeito, após a conclusão da tomada de contas, com a apuração do débito imputado ao jurisdicionado, conforme definido pelo Supremo Tribunal Federal, a decisão do TCU formalizada em acórdão terá eficácia de título executivo e será executada conforme o rito previsto na Lei de Execução Fiscal (Lei 6.830 /1980). 



    A teor do art. 3º, parágrafo único, da Lei nº 6.830/80, a dívida ativa regularmente inscrita presume-se líquida e certa, demandando, portanto, prova inequívoca por parte do executado para afastá-la, que tem a via dos embargos à execução como meio de defesa, com ampla possibilidade de produção de provas. Excepcionalmente, contudo, admite-se a utilização da exceção de pré-executividade para veicular matérias passíveis de cognição de ofício pelo juízo, como as condições da ação e os pressupostos processuais, bem como fatos modificativos ou extintivos do direito do exequente, desde que comprovados de plano, sem necessidade de dilação probatória. Nesse sentido, é oportuno conferir o precedente do C. Superior Tribunal de Justiça, quando do julgamento do Recurso Especial nº 1.110.925 – SP, em decisão relatada pelo Ministro Teori Zavascki, que fixou os requisitos necessários ao cabimento da exceção de pré-executividade (...)



    Assim, o acolhimento de tal modalidade excepcional de oposição à execução fica condicionado à existência de prova inequívoca, a cargo do executado, sobre o alegado, de modo a ser aferível sem maior indagação, sob pena de desvirtuar-se o pretendido pelo legislador, que elegeu a via da ação incidental dos embargos para veiculação da matéria de defesa. 



    Noutro giro, o art. 37, §5º da Constituição determina que “a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento”. 



    O Supremo Tribunal Federal - STF, no julgamento do Recurso Extraordinário n.º 669.069/MG, fixou a seguinte tese: “é prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil” (Tema 666).



    (...)



    Todavia, no julgamento dos embargos de declaração, foi expressamente consignado que a tese firmada não abrange as ações de ressarcimento ao erário que digam respeito a atos de improbidade administrativa ou a atos cometidos no âmbito de relações jurídicas de caráter administrativo, como no caso em apreço, que versa sobre fraude no recebimento de benefício previdenciário em conduta fraudulenta junto à Previdência Social. 



    Na hipótese, a fraude no recebimento do benefício previdenciário foi devidamente apurada em processo administrativo no qual foram assegurados ao autor o contraditório e a ampla defesa, sem que tenha havido qualquer contraposição às conclusões a que chegou o INSS. 



    Assim, não há que se cogitar da inaplicabilidade da regra do art. 37, § 5º da Constituição à espécie, uma vez que o débito em cobrança tem por origem conduta que pode ser enquadrada como crime e ato de improbidade administrativa, a qual, por evidente, não se enquadra no conceito de ilícito civil delineado pelo STF no RE 669.069. 



    Tal posicionamento vai ao encontro do decidido pelo STF ao apreciar o Recurso Extraordinário nº 852.475/SP, em que firmou o entendimento no sentido de que “são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa” (...)



    Diante desse cenário, na esteira dos precedentes desta Corte Regional, tem-se que imprescritível a dívida cobrada pelo INSS, razão pela qual não prospera a insurgência recursal do agravante” (eDOC 34 – ID: eae19bed)



     



    Dessa forma, verifica-se que o acórdão do Tribunal de origem destoa da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, na medida em que não se manifestou sobre a prescrição da pretensão do Tribunal de Contas à luz da orientação firmada por esta Corte constitucional, tendo em vista que a possibilidade, em abstrato, de a conduta poder ser enquadrada como crime ou como ato de improbidade administrativa refoge aos contornos que delimitam a competência do Tribunal de Contas. 



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário para cassar o acórdão do Tribunal de origem para que seja realizada nova apreciação dos fatos, a fim de adequar o julgado à orientação do Supremo Tribunal Federal, que veda, no julgamento de tomada de contas especial, qualquer análise quanto à prática de atos de improbidade pelos agentes investigados naquela seara administrativa.



    Publique-se.



    Brasília, 27 de junho de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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