Tribunal: STF
Processo: Rcl 80429
Classe: Rcl
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-11
Data de publicação: 2025-09-11

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:
Ementa: Direito Administrativo e Constitucional. Reclamação. Regime especial de trabalho de guarda municipal. Impugnação de ato normativo em tese. Ausência de aderência estrita. Negativa de seguimento.
I.	Caso em exame
1.	Reclamação ajuizada para impugnar: (i) o Decreto nº 7.386/2024 do Município de Araras, que regulamenta o Regime Especial de Trabalho da Guarda Civil Municipal; e (ii) a sentença que denegou mandado de segurança impetrado com base na ilegalidade do referido decreto. Alega-se afronta à decisão proferida por esta Corte na STP 960.
II.	Questão em discussão
2.	Saber se: (i) a reclamação é o instrumento adequado para impugnar ato normativo em tese; e (ii) o ato reclamado viola a autoridade da decisão proferida por esta Corte na STP 960.
III.	Razões de decidir
3.	A via da reclamação é inadequada para impugnar atos normativos em tese. Precedentes. O primeiro ato reclamado se enquadra nessa categoria.
4.	Não há relação de aderência estrita entre o segundo ato reclamado e o paradigma invocado. No mandado de segurança, a pretensão se fundamentou em suposta nulidade do Decreto nº 7.386/2024, editado em momento posterior à decisão proferida na STP 960. Essa circunstância demonstra a impossibilidade fática de a questão ter sido examinada por esta Corte na decisão invocada como paradigma.
IV.	Dispositivo
5.	Reclamação a que se nega seguimento.
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Dispositivos relevantes citados: Constituição Federal, arts. 103 e 103-A, caput e § 3º.
Jurisprudência relevante citada: Rcl 14.188 AgR (2013), Rel. Min. Teori Zavascki; 68.243 AgR (2024), Rel. Min. Nunes Marques; Rcl 70.919 AgR (2024) Rel. Min. Alexandre de Moraes; Rcl 25.347-AgR (2017), Rel. Min. Celso de Mello; Rcl 6.040 ED (2014), Rel. Min. Teori Zavascki; Rcl 11.246 AgR (2014), Rel. Min. Dias Toffoli; e Rcl 21.409 (2016), Rel. Min. Luís Roberto Barroso.

    1. Trata-se de reclamação, com pedido liminar, ajuizada por Bruno Victor de Almeida Faria para impugnar: (i) o Decreto nº 7.386 do Município de Araras, que regulamenta o Regime Especial de Trabalho da Guarda Civil Municipal (GCM), previsto na Lei municipal nº 5.525/2022; e (ii) sentença que denegou mandado de segurança impetrado com base na suposta ilegalidade desse mesmo decreto. O reclamante alega afronta ao decidido por esta Corte na STP 960.

    2. Segundo a inicial, o Regime Especial de Trabalho (RET) da GCM foi instituído pela Lei municipal nº 5.300/2019, para assegurar adicional de 50% sobre o vencimento do cargo de guarda municipal em hipóteses de escala de 12 horas de serviço, trabalho noturno ou em finais de semana e feriados, ausência de intervalo para refeição e atuação em locais variados. Posteriormente, a Lei municipal nº 5.525/2022 modificou o RET, para admitir a remuneração dos servidores pela mera disponibilidade para convocação extraordinária.

    3. Essas duas leis foram impugnadas em ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo perante o Tribunal de Justiça local (autos nº 2102689-88.2023.8.26.0000). O pedido liminar foi deferido em 04.05.2023, para suspender a eficácia dos dispositivos que (i) previam a retribuição pelo RET; e (ii) afastavam o pagamento cumulativo desse benefício com adicional noturno e horas extraordinárias. Essa decisão foi objeto da STP 960, em que deferi a medida cautelar, como Vice-Presidente no exercício da Presidência (em 14.07.2023). O Plenário desta Corte confirmou a medida cautelar e julgou procedente o pedido, para sobrestar os efeitos da decisão impugnada até o julgamento do mérito da ação originária (j. em 04.09.2023). 

    4. Posteriormente, o Órgão Especial do TJSP julgou parcialmente procedente o pedido formulado, para declarar a inconstitucionalidade apenas da expressão “das funções de confiança”, contida nos dispositivos impugnados, de modo a afastar a remuneração por RET aos ocupantes dessas funções. Atualmente, esse processo se encontra em fase de recurso extraordinário, aguardando o julgamento de agravo interno interposto contra a decisão que negou seguimento ao recurso (j. em 02.10.2024).

    5. O Município de Araras editou, então, o Decreto nº 7.386/2024, o qual prevê, em seu art. 3º, § 3º, que a contraprestação por RET será devida apenas aos guardas municipais efetivamente convocados. Por entender que esse ato normativo passou a exigir, sem respaldo na legislação, dia adicional de trabalho para o pagamento da verba em questão, o reclamante impetrou mandado de segurança, buscando o pagamento da vantagem independentemente do cumprimento desse requisito (autos nº 1007595-79.2024.8.26.0038).  O pedido foi julgado improcedente em primeiro grau. Essa sentença, juntamente com o Decreto nº 7.386/2024, constituem o objeto da presente reclamação.

    6. O reclamante sustenta que os atos reclamados violam a autoridade da decisão proferida na STP 960, a qual assegurou o pagamento da referida verba a todos os Guardas Civis Municipais de Araras até o trânsito em julgado da ADI nº 2102689-88.2023.8.26.0000.

    7. Defende que o decreto municipal é nulo, pelas seguintes razões: (i) estabelece exigência não prevista em lei,  extrapolando o poder regulamentar e a discricionariedade da Administração Pública; (ii) incorre em desvio de finalidade, já que seu real objetivo é "justificar o recebimento do RET por aqueles que ocupam cargo de chefia", incorrendo em desvio de finalidade; (iii) carece de motivação válida para impor condição à percepção do benefício; e (iv) “resulta, na prática, em extrapolação da carga horária semanal prevista no Estatuto da Guarda Civil Municipal de Araras”. 

    8. Salienta que a imposição do “dia adicional” onera indevidamente os guardas que já cumprem jornadas extenuantes. Argumenta o decreto provoca distorções remuneratórias para cargos de chefia, cujos valores, quando somados a outras gratificações, superam o teto constitucional por hora trabalhada, sem que tais funções se submetam às condições excepcionais que justificam o benefício. Afirma que teve sua jornada alterada e, consequentemente, suprimido o pagamento do RET, como retaliação disfarçada por ter questionado judicialmente a medida, de modo que, atualmente, é o único guarda que não recebe o benefício.

    9. Com base nesses argumentos, o reclamante requer, em caráter liminar, “o imediato restabelecimento do pagamento da verba RET ao Recorrente, independentemente de convocação mensal adicional, em razão da jornada diferenciada por ele exercida, com efeitos financeiros retroativos à data de sua indevida suspensão”; ou subsidiariamente, a convocação em igualdade de condições com os demais Guardas Civis Municipais”. No mérito, pede: (i) o reconhecimento da nulidade do Decreto municipal nº 7.386/2024; (ii) a declaração do seu direito à percepção da verba RET, independentemente de convocação específica; (iii) a condenação da Administração à observância do limite de jornada semanal previsto na legislação local; e (iv) a cassação da sentença proferida no Mandado de Segurança nº 1007595-79.2024.8.26.0038, por violar a STP 960. Pede, ainda, que seja oficiado o Município de Araras para esclarecer a situação de um dos servidores convocados para RET.

    10. É o relatório. Decido.

    11. Dispenso as informações, em razão da suficiente instrução do feito, bem como a manifestação da Procuradoria-Geral da República, diante do caráter reiterado da matéria (art. 52, parágrafo único, do RISTF). Deixo, ademais, de determinar a citação da parte beneficiária da decisão reclamada, ante a manifesta inviabilidade do pedido.

    12. Conforme relatado, a presente reclamação foi ajuizada contra o Decreto nº 7.386/2024 do Município de Araras. No entanto, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal se firmou no sentido de que a reclamação é instrumento inadequado para a impugnação de atos em tese. 

    13. Caso se admitisse o questionamento abstrato da constitucionalidade de atos normativos pela via da reclamação, esse instrumento processual seria utilizado, de forma indevida, como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade. Em tal caso, haveria indevido alargamento do rol de legitimados para a propositura de ações de controle concentrado de constitucionalidade, previsto no art. 103 da Constituição. Nesse mesmo sentido, cito os precedentes firmados na Rcl 14.188 AgR (Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, j. em 17.10.2013),  na Rcl 68.243 AgR (Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, j. em 06.11.2024), na Rcl 70919 AgR (rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, j. em 23.09.2024) e na Rcl 25.347-AgR (Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, j. em 24.03.2017), cuja ementa ora transcrevo:

“RECLAMAÇÃO – ALEGADO DESRESPEITO À DECISÃO QUE O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PROFERIU NO JULGAMENTO DA ADI 2.135-MC/DF – INOCORRÊNCIA – ATO EM TESE – INADEQUAÇÃO DO EMPREGO DA RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – INVIABILIDADE DO EMPREGO DESSA MEDIDA PROCESSUAL COMO INSTRUMENTO DE CONTROLE ABSTRATO DA VALIDADE CONSTITUCIONAL DE LEIS OU ATOS NORMATIVOS EM GERAL – PRECEDENTES – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. – Não se revelam sindicáveis, pela via jurídico-processual da reclamação, os atos em tese, assim considerados aqueles – como as leis ou os seus equivalentes constitucionais – que dispõem sobre situações gerais e impessoais, que têm alcance genérico e que disciplinam hipóteses neles abstratamente previstas. Precedentes. – O instrumento processual da reclamação não se qualifica como sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade, não podendo ser utilizado, em consequência, como instrumento de controle abstrato da validade constitucional das leis e dos atos normativos em geral. Precedentes” (destaques acrescentados).

    14. Observo, ademais, que, em se tratando de ato administrativo, o art. 103-A, caput e § 3º, da Constituição prevê o cabimento de reclamação quando houver contrariedade à súmula vinculante ou sua aplicação indevida, o que não foi alegado no presente caso. São, portanto, manifestamente incabíveis as pretensões da parte reclamante que se fundam na alegada nulidade do Decreto nº 7.386/2024 do Município de Araras.

    15. Com relação ao segundo ato reclamado (a sentença proferida no mandado de segurança), não está presente a relação de aderência estrita entre o ato impugnado e o paradigma invocado, considerada essencial pela jurisprudência desta Corte para a viabilidade da reclamação. Nesse sentido: Rcl 6.040 ED, Rel. Min. Teori Zavascki, j. em 14.05.2014; Rcl 11.246 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, j. em 27.02.2014; e Rcl 21.409, sob a minha relatoria, j. em 23.02.2016. 

    16. A STP 960, ajuizada pelo Município de Araras, teve por objeto medida cautelar concedida nos autos da ação direta de inconstitucionalidade nº 2102689-88.2023.8.26.0000, a qual havia sustado a eficácia de dispositivos das Leis municipais nº 5.525/2022 e nº 5.300/2019. Na ocasião, a Presidência do STF suspendeu os efeitos dessa decisão, por considerar que o impedimento da continuidade do regime especial de trabalho poderia causar grave lesão à ordem pública. Confira-se a ementa dessa decisão, invocada como paradigma:

Conversão do referendo da decisão liminar em julgamento final. Suspensão de Tutela Provisória. Ação direta de inconstitucionalidade. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. Município de Araras. Guarda civil municipal. Gratificação de Regime Especial de Trabalho. Grave lesão à ordem público-administrativa e à segurança pública. Suspensão concedida. 
1. Conversão do referendo da decisão liminar em julgamento final, em observância dos ditames da economia processual e da duração razoável do processo. Precedentes. 
2. A via eleita consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 
3. Consolidada nesta Suprema Corte interpretação ampliativa do conteúdo normativo do art. 4º, § 1º, da Lei nº 8.437/1992, no sentido de admitir o cabimento das medidas suspensivas inclusive contra medidas cautelares ou decisões de mérito proferidas pelos Tribunais de Justiça estaduais em sede de controle concentrado de constitucionalidade, desde que possível verificar lesão concreta e imediata. Precedentes. 
4. A tutela provisória deferida na origem, ao suspender os efeitos das normas locais e impedir a continuidade do regime especial de trabalho da Guarda Municipal — voltado às convocações emergenciais e às atividades ostensivas e de vigilância —, interrompendo as escalas e níveis de atendimento até então vigentes, tem o condão de gerar grave lesão à ordem público-administrativa e respectiva gestão dos serviços públicos municipais. Correlatamente, dado o campo de incidência das normas sobrestadas, configurado risco à segurança pública. Precedente. 
5. Suspensão concedida.
(STP 960 MC-Ref, Rel. Min. Rosa Weber - Presidente, Tribunal Pleno, j. em 04.09.2023)

    17. No mandado de segurança, o impetrante, ora reclamante, alegou a inconstitucionalidade do Decreto nº 7.386/2024 do Município de Araras. Ou seja: a pretensão se fundamentou em suposta nulidade de decreto editado em momento posterior à decisão invocada como paradigma, o que demonstra a impossibilidade fática de a questão ter sido examinada por esta Corte. Além disso, a decisão reclamada não gerou impacto na continuidade do regime especial de trabalho no Município - o que se buscou assegurar com a concessão do pedido de suspensão na STP 960. Analisou apenas a situação do impetrante e concluiu pela não comprovação de seu direito líquido e certo, uma vez que não demonstrado o atendimento aos requisitos necessários para a percepção do benefício. Confiram-se os seguintes trechos da fundamentação do ato reclamado:

Bruno Victor de Almeida Faria, qualificado nos autos, aforou MANDADO DE SEGURANÇA COM PEDIDO DE LIMINAR, em face de ato do Sr. Prefeitura Municipal de Araras e outros, igualmente qualificado. 
Alega ser Guarda Civil Municipal e ter direito ao recebimento da verba RET, instituída para compensar a ausência de pagamento de horas extras, adicional noturno e outros benefícios. Sustenta que o Decreto 7.386 condicionou indevidamente o pagamento da verba à realização de um dia extra de trabalho, desvirtuando sua finalidade.  Afirma que, após a propositura da ação, passou a sofrer represálias, como mudanças arbitrárias de escala e a exclusão da convocação para o RET, o que resultou na perda da remuneração correspondente. (...).
(...)
Para a concessão do mandado de segurança, exige-se a comprovação de direito líquido e certo, que deve estar demonstrado de plano, sem necessidade de dilação probatória. No caso concreto, o impetrante não demonstrou ter sido convocado para o dia extra de trabalho, requisito estabelecido pelo Decreto nº 7.386/2024 para o recebimento da verba RET. Além disso, não há provas nos autos de que a Administração tenha agido de forma abusiva ou com o intuito de prejudicar o impetrante ao não incluí-lo nas convocações para a realização da jornada extraordinária. 
(...)
 Isto posto e pelo mais que dos autos consta, JULGO IMPROCEDENTE a ação e DENEGO A SEGURANÇA ao impetrante”.

    18. Ante o exposto, com base no art. 21, § 1º, do RISTF, nego seguimento à reclamação. Com esta decisão, fica prejudicado o exame do pedido liminar. Defiro a gratuidade de justiça ao reclamante. Sem honorários, já que a parte interessada não foi citada.

    19. Em caso de interposição de recurso, a parte reclamante deverá emendar a inicial para atribuir valor à causa, sob pena de não conhecimento.

Publique-se.

Brasília, 11 de setembro de 2025.

Ministro Luís Roberto Barroso
Presidente