Tribunal: STF
Processo: MS 40609
Classe: MS
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-17
Data de publicação: 2025-11-17

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de mandado de segurança, com pedido de medida liminar, impetrado contra acórdão do Tribunal de Contas da União (TCU) proferido nos autos da TC n. 013.775/2015-1. O impetrante insurge-se contra a aplicação da penalidade de multa no referido procedimento.



    Afirma inicialmente que o writ é tempestivo, pois o termo inicial para impetração corresponde à “’ciência, pelo interessado’, o que no caso do ora Impetrante se deu em 16/07/2025, quando seu representante legal tomou ciência formalmente perante o Tribunal de Contas da União”. Aponta, assim, que o lapso temporal encerraria em 13/11/20225, data em que protocalada a inicial do mandado de segurança (doc. 1, p. 3-4).



    No mérito, alega que:



    38. O Impetrante foi inicialmente julgado (Acórdão nº 5.881/2021-2C) por contas irregulares, em débito, no Processo de Tomada de Contas Especial nº 013.775/2015-1 (TCU), sendo-lhe aplicada multa pecuniária (R$ 3.500,00), tudo por amparo nos seguintes dispositivos: (...)



    40. Posteriormente, em sede de Embargos Declaratórios27 apresentados contra aquele Acórdão original, ante a verificação da omissividade do Julgador ao não considerar em seu Juízo fatos e elementos anteriormente apresentados em defesa do Impetrante, o Eminente Ministro Relator decidiu pelo conhecimento e atendimento parcial à pretensão embargatória daquele, no que foi acompanhado pela 2ª Câmara do Tribunal de Contas da União. (...)



    42. Chama-se a atenção deste Ínclito Juízo, apesar de evidente, que o Julgador do Processo de Tomada de Contas Especial nº 013.775/2015-1 (TCU), ao ver-se impelido a modificar a decisão original (Acórdão nº 5.881/2021-2C), mesmo que mantendo a “irregularidades das contas”, mas agora “sem débito”, acabou por desconstituir toda a fundamentação que carreava a penalidade acessória, pois esta é assim vista, como dependente da principal (julgamento das contas). 



    43. Porém, no que deveria ter sido pura e simplesmente a eliminação daquele elemento dependente (multa), buscou nova fundamentação, e argumentos, para aplicação, sim, de uma nova penalidade. Ou seja, não houve manutenção da primeira, desprovida de sustentação, mas a aplicação de uma nova penalidade. 



    44. Isso se confirma por base na premissa que chamamos a atenção anteriormente, quanto a fundamentação original estar toda sustentada em “julgamento em débito” ou “havendo débito”, e por verificar-se que o fundamento material, ou factual, passou a ser agora de “ato praticado com grave infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial” (Lei Federal nº 8.443/1992, art. 58, II, e Regimento Interno do TCU, art. 268, II). 



    45. Não fosse suficiente a evidência dessa espécie de “transmutação jurídica”, com a aplicação de “nova” penalidade em momento inoportuno, há que se buscar, na fundamentação do (novo) item 9.6, a referência expressa e inequívoca de que, somente se “comprovada qualquer das ocorrências previstas nas alíneas a, b e c do inciso III, do art. 16, o Tribunal aplicará ao responsável a multa prevista no inciso I do art. 58, desta Lei” (Lei Federal nº 8.443/1992, art. 19, parágrafo único). (...)



    53. Neste aspecto, e em suma, houve uma “inovação jurisdicional” ao atribuir nova penalidade (multa) em sede de Embargos de Declaração, quando este não era o objeto da petição (extra petita), e um “error in judicando” ao fundamentar a nova penalidade, descabida é verdade, e dispositivo estranho à instrução processual. 



    54. Ferem-se frontalmente, por evidente, os princípios do devido processo legal (conformidade com a legis) e da legalidade (base explícita da pretensão condenatória, no caso), no que são demonstrados de forma inequívoca, ao ver do Impetrante, os pressupostos jurídicos ao Mandado de Segurança de haver direito líquido e certo, e do cometimento da ilegalidade em ato de autoridade. (doc. 1, p. 14-19)



    Requer, ao fim:



    II. QUE presentes os ELEMENTOS DO FUMUS BONIS IURIS E PERICULUM IN MORA, seja CONCEDIDA A MEDIDA LIMINAR INAUDITA ALTERA PARS determinando a SUSPENSÃO DA EXIGIBILIDADE DA PENALIDADE (MULTA) ao Impetrante, até que haja o julgamento do seu mérito; (...)



    IV. QUE seja INSTRUÍDO O PRESENTE MANDADO DE SEGURANÇA para, ao final, CONFIRMAR A LIMINAR (SE CONCEDIDA) E JULGAR PROCEDENTE EM SEU MÉRITO, condenando a parte em Custas e Emolumentos. (doc. 1, p.23-24)



    É o relatório. Decido.



    Deixo de requisitar informações à autoridade impetrada e dispenso a vista à Procuradoria-Geral da República, com fundamento no art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal (RISTF), eis que os autos estão suficientemente instruídos com os atos impugnados e tratam de matéria estritamente de direito, sobre a qual há jurisprudência firmada nesta Suprema Corte.



    De acordo com o art. 23, da Lei Federal n. 12.016/2009, o direto de requerer mandado de segurança extinguir-se-á decorridos 120 (cento e vinte) dias, contados da ciência, pelo interessado, do ato impugnado.



    No presente caso, o ato impugnado consiste no Acórdão n. 3052/2025-TCU-2ªCâmara, proferido em sessão de 10/6/2025. Este writ, por outro lado, foi impetrado apenas em 13/11/2025.



    Segundo consta na inicial, o termo inicial para contagem do prazo decadencial corresponderia a 16/7/2025, data da afirmada ciência de comunicação do acórdão por acesso aos autos (doc. 4, p. 5). 



    Contudo, o termo inicial para contagem do prazo decadencial para impetração de mandado de segurança contra acórdão do Tribunal de Contas da União consiste, como regra, na publicação do ato no Diário Oficial, o que sucedeu em 16/6/2025, antes da data indicada pelo impetrante.



    Houve, assim, decurso de lapso temporal superior a 120 dias, contados da publicação do acórdão impugnado.



    A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é pacífica no sentido de que, tendo o interessado participado diretamente do processo administrativo no TCU, como no caso vertente, o prazo decadencial para impetração de mandado de segurança contra ato praticado pelo órgão nos autos se inicia com a publicação do ato na imprensa oficial. Confira-se:



    Ementa: Direito administrativo. Agravo regimental em mandado de segurança. Acórdão do Tribunal de Contas da União (TCU). Revisão de ofício de concessão de aposentadoria. Observância do tema 445 de repercussão geral. Decadência da impetração. Termo inicial contado da publicação do acórdão no diário oficial da união. Agravo regimental a que se nega provimento. I. Caso em exame 1. Trata-se de mandado de segurança impetrado contra acórdão do Tribunal de Contas da União, proferido em 2019, que considerou ilegal o ato inicial de aposentadoria da impetrante, negando-lhe o respectivo registro, em virtude de averbação de tempo de serviço rural sem a comprovação do recolhimento da respectiva contribuição previdenciária. II. Questão em discussão 2. Há duas questões em discussão: (i) saber se houve decadência da impetração no caso vertente; e (ii) saber se a revisão de ofício pelo TCU de ato inicial de concessão de aposentadoria observou o prazo previsto na Lei Federal n. 9.784/99, à luz do Tema 445 de Repercussão Geral. III. Razões de decidir 3. O termo inicial para contagem do prazo decadencial para impetração de mandado de segurança contra acórdão do Tribunal de Contas da União consiste, como regra, na publicação do ato no Diário Oficial, o que se deu, no caso vertente, em 2/5/2019, tendo a impetrante participado do processo administrativo. (...). IV. Dispositivo 6. Agravo regimental a que se nega provimento. _________ Jurisprudência relevante citada: RE 636553/RS, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 26/5/2020; MS 39.624/DF, Rel. Min. Cristiano Zanin, DJe 2/5/2024. (MS 40040 AgR, da minha relatoria, Primeira Turma, DJe 28/2/2025 - grifei)



    EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA DECISÕES DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. DECADÊNCIA DA IMPETRAÇÃO CONSIDERADAS AS DATAS DE PUBLICAÇÃO DOS ACÓRDÃOS NA IMPRENSA OFICIAL. ARGUMENTAÇÃO INSUFICIENTE PARA INFIRMAR A DECISÃO AGRAVADA PROFERIDA NA ESTEIRA DOS PRECEDENTES DESTE SUPREMO TRIBUNAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. (MS 38228 AgR/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 24/2/2022; grifei)



    Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. TCU. DECADÊNCIA DA IMPETRAÇÃO. 1. O prazo decadencial para impetração de mandado de segurança, nos casos em que o interessado participou do processo administrativo, é contado a partir da publicação do ato impugnado na imprensa oficial. Precedentes. 2. Agravo regimental a que se nega provimento por manifesta improcedência, aplicando-se multa de 5% (cinco por cento) do valor corrigido da causa, ficando a interposição de qualquer outro recurso condicionada ao depósito do respectivo valor. (MS 25976 AgR-segundo, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 19/12/2016; grifei)



    Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. ANISITIA. LEI 8.878/1994. TRANSPOSIÇÃO DO REGIME CELETISTA PARA O ESTATUTÁRIO. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. RESTABELECIMENTO DO REGIME ANTERIOR. DETERMINAÇÃO. PRAZO DECADENCIAL. TERMO INICIAL. DECADÊNCIA CONSUMADA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. O prazo decadencial para a impetração de mandado de segurança contra ato do Poder Público tem seu termo inicial na data em que, devidamente divulgado, torna-se apto a gerar efeitos lesivos à esfera jurídica do interessado. 2. Embargos de declaração intempestivos não possuem o condão de suspender a exequibilidade da decisão embargada. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. (MS 34823 AgR/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 19/12/2022)



    Esta Suprema Corte afasta a data do aviso de recebimento de carta contendo notificação sobre ato do TCU, quando a parte interessada participou do processo. Confira-se:



    Ementa: Direito Processual Civil e administrativo. Agravo interno em mandado de segurança. Tribunal de Contas da União. Participação da parte impetrante no curso do processo administrativo em que prolatada a deliberação questionada. Publicação do acórdão no Diário Oficial. Decadência da impetração. 1. Agravo interno contra decisão monocrática que negou seguimento à impetração ajuizada contra ato do Tribunal de Contas da União (TCU) que condenou a parte impetrante ao pagamento de valores decorrentes de suposto sobrepreço e ressarcimento de valores ao erário. 2. Ocorrência de decadência do writ, tendo em vista o transcurso de lapso superior a 120 (cento e vinte) dias, desde a publicação do acórdão da Corte de Contas, tido como ato coator, no Diário Oficial da União. Precedentes. 3. A data constante do aviso de recebimento de carta contendo notificação sobre o ato do TCU somente pode ser considerada como marco inicial da decadência caso a parte interessada não tenha participado do processo no âmbito daquela Corte. Precedentes. 4. Agravo interno a que se nega provimento. (MS 38530 AgR/DF, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 2/9/2022; grifei)



    EMENTA AGRAVO INTERNO EM EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO EM TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PARTICIPAÇÃO DA IMPETRANTE NO CURSO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO EM QUE PROLATADA A DELIBERAÇÃO QUESTIONADA. DATA DA PUBLICAÇÃO DO ATO APONTADO COMO COATOR NO DIÁRIO OFICIAL QUE CORRESPONDE AO TERMO A QUO DO PRAZO DE 120 DIAS PREVISTO PARA O MANEJO DO REMÉDIO CONSTITUCIONAL. DECADÊNCIA CONFIGURADA. PRECEDENTES. 1. À luz dos precedentes desta Suprema Corte, o prazo decadencial para impetração de mandado de segurança contra ato praticado pelo TCU, em processo administrativo de que participou o interessado, tem seu termo a quo na publicação do ato apontado como coator na imprensa oficial. 2. Na espécie, como a impetrante participou da fase interna da tomada de contas especial, ocasião em que apresentou manifestações e constituiu advogados, conferindo-lhes poderes para atuar inclusive perante o Tribunal de Contas da União, a sua ciência, quanto ao ato impugnado, Acórdão nº 74/2006-TCU-Primeira Câmara, ocorreu quando da respectiva publicação na imprensa oficial, levada a efeito em 01.02.2006. 3. Nesse contexto, protocolado o presente writ em 03.11.2021, resta configurada a inobservância do prazo decadencial de 120 dias previsto para o manejo do remédio constitucional - art. 18 da Lei 1.533/1951, em previsão normativa, repetida no art. 23 da Lei nº 12.016/2009, cuja constitucionalidade, assentada na Súmula 632/STF (“É constitucional lei que fixa o prazo de decadência para a impetração de mandado de segurança”), foi reafirmada por esta Casa ao julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.296. 4. Agravo interno conhecido e não provido. (MS 38296 ED-segundos-AgR/DF, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 5/5/2022)



    Ementa: DIREITO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. ATO IMPUGNADO. ADVOGADO CONSTITUÍDO. CIÊNCIA. PUBLICAÇÃO EM DIÁRIO OFICIAL. DECADÊNCIA CONFIGURADA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Agravo interno interposto por Sérgio Souza Dias contra decisão monocrática que denegou mandado de segurança ante decadência, ao fundamento de que o prazo para a impetração se iniciou na data de publicação do ato impugnado no Diário Oficial da União. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em saber se a contagem do prazo decadencial para impetração de mandado de segurança contra ato do TCU deve considerar como termo inicial a intimação pessoal do advogado mediante aviso de recebimento ou a publicação no Diário Oficial da União. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. De acordo com a jurisprudência do Supremo, o prazo decadencial de 120 (cento e vinte) dias para impetração de mandado de segurança contra ato do TCU tem como termo inicial a publicação do ato impugnado em Diário Oficial, nos casos em que o interessado participou do processo mediante advogado constituído. 4. A contagem do prazo mediante intimação via aviso de recebimento somente se aplica quando o interessado não houver constituído advogado no curso do processo administrativo. 5. A prática do TCU de considerar a publicação no Diário Oficial como marco inicial da contagem do prazo encontra respaldo na legislação e na jurisprudência, não havendo irregularidade que justifique o acolhimento do agravo. IV. DISPOSITIVO 6. Agravo interno conhecido e desprovido. (MS 39676 AgR, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma,DJe 6/2/2025 - grifei)



    No mesmo sentido, registro as seguintes decisões monocráticas: MS 39.660/DF, da minha relatoria, DJe 23/4/2024; MS 39.526/DF, Rel. Min. Edson Fachin, DJe 16/2/2024; MS 39.665/DF, Rel. Min. Nunes Marques, DJe 4/4/2024; MS 39.475/DF, Rel. Min. Nunes Marques, DJe 13/12/2023.



    Posto isso, nego seguimento ao presente mandado de segurança, nos termos do art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, tendo em vista a decadência da impetração.



    Publique-se.



    Brasília, 17 de novembro de 2025.



Ministro Cristiano Zanin



Relator