Tribunal: STF
Processo: Rcl 77366
Classe: Rcl
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-06-09
Data de publicação: 2025-06-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Trata-se de agravo regimental (e-doc. 14) contra decisão em que neguei seguimento à reclamação (e-doc. 9), julgando prejudicada a análise do pedido liminar. Na ocasião, aduzi que a presente reclamação estaria sendo utilizada como sucedâneo de ação própria para se questionar a constitucionalidade do Decreto nº 49.000/25 do Estado de Minas Gerais.



    Alega o agravante que não pretende, por meio desta demanda, provocar a Corte para que se manifeste sobre afronta a dispositivo constitucional. Diz que seu objetivo é ver reconhecido que o mencionado decreto afrontou a autoridade da decisão proferida na ADI nº 5.363/MG, em que a Corte teria julgado inconstitucional norma que estabelecia que benefícios fiscais relacionados ao ICMS incidente sobre operações com certos produtos da cesta básica seriam concedidos apenas em relação àqueles produzidos no território mineiro. Em suma, entende que se trata de “anular o referido Decreto não porque ele é inconstitucional, mas porque ele é incompatível com decisão anterior emitida pelo STF” (grifo do autor).



    Discorre o agravante também sobre os riscos da manutenção do decreto ora combatido, trazendo informações a respeito do aumento do custo de alimentos no Brasil; o peso disso para a população brasileira, especialmente a de baixa renda; e as medidas que o Governo Federal vem adotado para conter a alta dos preços dos alimentos, como a redução da carga tributária. Destaca que o Governo Federal ainda sugeriu que os estados da federação adotassem a mesma prática. Cita, como exemplo, que o Estado de São Paulo promoveu medida para reduzir a carga tributária incidente sobre os alimentos de primeira necessidade e diz que o Estado de Minas Gerais estaria indo “na ‘contramão’ de todo o esforço que vem sendo adotado pelo Entes Federativos para superar a profunda crise em que o país atualmente se encontra”.



    Pede, em sede de provimento cautelar, que sejam suspensos os efeitos do Decreto nº 49.000/25 do Estado de Minas Gerais ou, ao menos, a expressão “promovidas pelo estabelecimento industrializador”, prevista em seu art. 3º, no que deu redação ao art. 33, da Parte 2, do Anexo VIII, do Decreto nº 48.589/23, de modo que, até o julgamento definitivo da demanda, seja evitado o aumento da carga tributária sobre os alimentos em questão.



    Requer também que o agravo regimental seja provido, para, reformando-se a decisão agravada, a reclamação constitucional seja julgada procedente, com a consequente cassação do decreto impugnado. Subsidiariamente, requer que a reclamação seja julgada procedente com a consequente declaração da ineficácia do art. 3º do decreto questionado, no que alterou a Parte 2 do Anexo VIII do Decreto nº 48.589/23, acrescentando os Capítulos XII e XIII.



    Decido.



    Exerço o juízo de retratação e, desde logo, adianto que é o caso de julgar procedente a reclamação, nos termos da presente decisão.



    Registrei, na decisão agravada, que, conforme a jurisprudência da Corte, reclamação não pode ser utilizada como sucedâneo de ação própria — seja do controle abstrato de constitucionalidade, seja do controle difuso — para questionar a validade de decreto. Ocorre que essa orientação é inaplicável na espécie, muito embora a presente reclamação tenha como objeto um decreto estadual.



    Com efeito, a jurisprudência da Corte admite, em situações excepcionais, reclamações ajuizadas contra decretos editados pelos Chefes dos Poderes Executivos das unidades federadas, na hipótese de chapada afronta, por meio desses atos, à autoridade de decisão anteriormente tomada pela Suprema Corte em controle de constitucionalidade.



    Isso foi o que ocorreu, por exemplo, no julgamento da Rcl nº 69.367/SP. Quanto a esse caso, insta rememorar que o Supremo Tribunal Federal, em sede de controle de constitucionalidade no bojo do RE nº 1.398.041/SP, conferiu interpretação conforme à Constituição Federal a determinada lei do Município de Campinas para excluir do âmbito das atribuições do Secretário Municipal de Justiça atividades de consultoria e assessoramento ao Poder Executivo e de controle político do trabalho dos procuradores municipais. Ocorre que, posteriormente, o Chefe do Poder Executivo do citado município, a pretexto de conferir uma espécie de interpretação conforme à Constituição Federal a dispositivos daquela lei em razão da citada decisão da Suprema Corte, editou decreto reintroduzindo, embora com palavras diversas, controle político que havia sido julgado incompatível com o texto constitucional. Na mencionada reclamação constitucional, o Supremo Tribunal Federal reconheceu que tal decreto afrontava a autoridade de sua anterior decisão tomada em sede de controle de constitucionalidade.



    Como bem disse o Ministro Sepúlveda Pertence, embora em contexto distinto, a via da reclamação tem de ficar aberta em determinadas situações. Afinal, “pode haver casos em que ocorra, seja diretamente, seja por via reflexa, verdadeiro desacato à autoridade da decisão do Supremo Tribunal Federal e à sua eficácia genérica” (Rcl nº 389/PR, grifo nosso).



    No presente caso, como sustentou o ora agravante, a reclamação não se presta a questionar, em sede de controle abstrato ou difuso de constitucionalidade, a validade do decreto em alusão frente a dispositivo constitucional. A causa de pedir é a inobservância da autoridade da decisão proferida pela Suprema Corte na ADI nº 5.363/MG. Segundo o reclamante, o Decreto nº 49.000/25 teria reintroduzido, embora com outras palavras, norma declarada inconstitucional que estabelecia que benefícios fiscais relacionados ao ICMS incidente sobre operações com certos produtos da cesta básica seriam concedidos exclusivamente àqueles que fossem produzidos no Estado de Minas Gerais. 



    Para melhor compreensão da controvérsia, vejamos a dinâmica dos acontecimentos.



    A citada ação direta foi ajuizada pelo Solidariedade (SD) contra dispositivos do Decreto nº 43.080/02, consideradas alterações realizadas pelos Decretos nºs 45.515/10 e 46.354/13. Entre as disposições questionadas, estavam as alíneas a e b, do Item 19, da Parte 1, do Anexo 4, do Decreto nº 43.080/021, que previam aquele tipo de norma inconstitucional, tendo como contexto redução da base de cálculo do ICMS. Durante a tramitação do processo, o requerente protocolou aditamentos à petição inicial. Pediu que também fosse reconhecida a inconstitucionalidade de novos decretos, no que promoveram alteração e rearranjo dos citados dispositivos, os quais passaram a ser alíneas a, a.1, a.2 e b do item 20 da Parte 1 do Anexo 4 do Decreto nº 43.080/02, mantendo, contudo, aquela inconstitucionalidade. Afora isso o partido político também pediu que fosse reconhecida a inconstitucionalidade, nos mesmos moldes, dos seguintes dispositivos no novo RICMS, que igualmente mantinham a inconstitucionalidade: alíneas a, a.1, a.2 e b do item 22 da Parte 1 do Anexo II do Decreto nº 48.589/232. Insta realçar que, tal como aquelas primeiras disposições questionadas na ação direta, a redução da base de cálculo do ICMS prevista nessas novas alíneas alcançava, desde que produzidos no Estado de Minas Gerais, produtos comestíveis resultantes do abate de gado bovino ou suíno, em estado natural, resfriados ou congelados; carne bovina ou suína, salgada ou seca; produtos comestíveis resultantes do abate de galos e galinhas, inclusive frangos, perus e peruas, em estado natural, resfriados ou congelados3; entre outros produtos.



    A Suprema Corte, na parte em que conheceu da ação direta, julgou-a procedente para declarar a inconstitucionalidade das expressões “desde que produzidos no Estado” presente no Item 22, “a” e “b”, da Parte 1 do Anexo II e “produzidos no Estado” constante dos Itens 14 e 14.1 da Parte 1 do Anexo X do Decreto 48.589/2023 do Estado de Minas Gerais (novo RICMS/MG), bem como dar interpretação conforme à Constituição Federal a diversos dispositivos4 desse decreto para “afastar qualquer restrição à respectiva aplicação ou aplicação diferenciada baseada na origem dos bens tributados”. Como se nota, foi declarada a inconstitucionalidade somente das condicionantes em alusão, que violavam o art. 152 da Constituição Federal, tendo ficado mantidos os benefícios fiscais, agora sem tais limitações.



    Na oportunidade, o Relator, Ministro Luiz Fux, registrou que a decisão poderia se dar dessa forma, na medida em que as benesses tributárias objeto do controle de constitucionalidade estavam relacionadas com a concreção de direito essencial. Mais especificamente, destacou Sua Excelência que os benefícios em questão consistiam em gastos tributários destinados a fomentar operações com a cesta básica e, assim, o acesso a ela, dando concreção ao direito fundamental à alimentação, que inadmite restrições. No voto, inclusive indicou, com base em estudo do IPEA, que a incidência do ICMS distorcia a disponibilidade para o acesso à cesta básica. Enfatizou também o eminente Relator que sustentar não ser cabível ao Poder Judiciário reconhecer a obrigação do Estado de Minas Gerais de garantir o direito à alimentação independentemente da origem dos alimentos significaria “sequestrar o direito à própria subsistência em prol de objetivo também nobre, mas que não justifica o aviltamento do valor da vida: o fomento das atividades empresariais locais”. E ainda realçou que “o valor nutricional dos alimentos da cesta básica ignora se o leite provém de Minas Gerais ou de qualquer outro Estado da Federação”.



    Como venho sustentando em sede doutrinária5 e em julgados (vide abaixo), o poder de tributar — aqui em sentido amplo, incluindo “o poder de eximir, como o verso e o reverso de uma medalha”6 — deve levar em conta a visão humanista. Cumpre ao direito tributário brasileiro se compatibilizar não apenas com os direitos de propriedade e liberdade, mas também com a dignidade da pessoa humana e com outros valores ou direitos fundamentais. Deve, também, se alinhar com os princípios fundamentais do Estado Brasileiro, mormente com seus objetivos basilares, como os de construir uma sociedade livre, justa e solidária e de promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade ou quaisquer outras formas de discriminação (art. 3º, incisos I e IV, da Constituição Federal). Fica claro, assim, que orientam a tributação, entre outros, os vetores da justiça e da máxima efetividade dos direitos reconhecidos como essenciais pelo texto constitucional.



    O caso em questão (ADI nº 5.363/MG) foi mais um dos que o Tribunal decidiu controvérsia levando em conta a visão humanista do direito tributário. Essa maneira de enxergar a tributação já permeou, v.g., os seguintes julgados, explícita ou implicitamente: o Tema nº 1.220, RE nº 1.326.559/SC, no qual o Tribunal Pleno reconheceu a constitucionalidade de dispositivo do CPC que assegurou a preferência dos honorários advocatícios (verbas de caráter alimentar), inclusive contratuais, em relação ao crédito tributário; a ADI nº 5.422/DF, em que o Tribunal reconheceu a inconstitucionalidade da incidência do imposto de renda sobre os alimentos ou as pensões alimentícias decorrentes do direito de família percebidos pelos alimentados; e a ADO nº 30/DF, em que a Corte assentou a inconstitucionalidade por omissão de lei que não previu as pessoas com deficiência auditiva como destinatárias de certo benefício fiscal na aquisição de automóveis com determinadas características.



    Pois bem. Algum tempo depois de o Tribunal ter julgado a ADI nº 5.363/MG, invalidando normas que restringiam, com base na procedência, benefícios fiscais relativos ao ICMS, atinentes a produtos da cesta básica, o Estado de Minas Gerais editou o Decreto nº 48.999, de 25 de fevereiro de 2025, retirando do RICMS as expressões declaradas inconstitucionais na citada ação direta. O preâmbulo do referido decreto, aliás, faz expressa referência à “decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal, na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5.363”. Ocorre que, no mesmo dia, o Estado de Minas Gerais editou o Decreto nº 49.000/25, objeto da presente reclamação, estipulando o seguinte:



    “Art. 3º – A Parte 2 do Anexo VIII do Decreto nº 48.589, de 2023, fica acrescida dos Capítulos XII e XIII, com a seguinte redação:



‘CAPÍTULO XII



DO TRATAMENTO TRIBUTÁRIO DA CARNE E DERIVADOS 
(§ 8º do art. 3º da Lei Complementar Federal nº 160/2017)



    Art. 33 – Nas operações internas promovidas pelo estabelecimento industrializador dos produtos a seguir relacionados, a base de cálculo será reduzida de 61,11% (sessenta e um inteiros e onze centésimos por cento) quando sujeitas à alíquota de 18% (dezoito por cento), e de 41,66% (quarenta e um inteiros e sessenta e seis centésimos por cento) quando sujeitas à alíquota de 12% (doze por cento):



    I – produtos comestíveis resultantes do abate de gado bovino ou suíno, em estado natural, resfriados ou congelados;



    II – carne bovina ou suína, salgada ou seca;



    III – produtos comestíveis resultantes do abate de aves.



    § 1º – A fruição do tratamento tributário de que trata este artigo fica condicionada a que o estabelecimento industrializador detenha o registro em serviço de inspeção oficial.



    § 2º – A redução da base de cálculo prevista neste artigo aplica-se também ao imposto devido por substituição tributária na operação em que o estabelecimento do industrializador for o responsável pela retenção e recolhimento do ICMS devido pelas operações subsequentes.



    § 3º – Na hipótese de aquisição de produto referido neste artigo, com carga tributária superior a 7% (sete por cento), estando a operação subsequente com a mercadoria beneficiada com a redução de base de cálculo de que trata o caput, o adquirente deverá efetuar a anulação do crédito de forma que a sua parte utilizável não exceda a 7% (sete por cento) do valor da base de cálculo do imposto considerada na aquisição da mercadoria’” (grifo nosso).



    O Decreto nº 49.000/25, no que dispôs sobre o art. 33 da Parte 2 do Anexo VIII do Decreto nº 48.589/23, diploma objeto de controle na ADI nº 5.363/MG, reintroduziu, embora com outras palavras, norma declarada inconstitucional nessa ação direta.



    Com efeito, à luz do decreto ora questionado, o benefício fiscal de redução de base de cálculo do ICMS em alusão no citado art. 33 só se aplica aos produtos indicados em seus incisos I a III nas “operações internas promovidas pelo estabelecimento industrializador” (grifo nosso). Trata-se de clara distinção tributária em razão da procedência, com vistas a proteger o mercado interno do estado mineiro em detrimento do direito fundamental à alimentação. Note-se, por exemplo, que estabelecimentos comerciais de Minas Gerais, como empresas varejistas, que adquirem mesmos produtos oriundos de outros estados e os revendem internamente no estado mineiro não poderão gozar do benefício, em razão de tal restrição. Afora isso, é inequívoco que os produtos a que se referem os citados incisos abrange todos aqueles que eram alcançados pelo Item 22, alíneas “a” e “b”, da Parte 1 do Anexo II do Decreto nº 48.589/23, objeto de controle na ADI nº 5.363/MG, sendo certo que a expressão “desde que produzidos no Estado” constante dessas alíneas foi reconhecida como inconstitucional na ação direta em comento.



    Reitero, portanto, que o Decreto nº 49.000/25, no ponto em referência, reintroduziu, trocando essa expressão por aquela, a restrição considerada inválida no julgamento da mencionada ação direta quanto a benefício fiscal que alcançava produtos da cesta básica também abrangidos pelos incisos acima reproduzidos (inciso I a III do art. 33 do Decreto nº 48.589/23, na redação conferida pelo Decreto nº 49.000/25). Foi, desse modo, vulnerada a autoridade da decisão proferida pela Suprema Corte, devendo excluída aquela expressão.



    Acrescento, ainda, a asserções da reclamante sobre os preços dos alimentos. Como bem disse o Solidariedade (SD) na petição inicial e no agravo regimental, os custos dos alimentos vêm aumentando no país, impactando muito a população brasileira, especialmente as classes menos favorecidas. Aliás, citou o reclamante matéria publicada pela CNN Brasil (fev/2025) indicando que “segundo estudo, grupo de alimentos responde por fatia de 22,6% da renda daqueles que ganham de 1 a 1,5 salário mínimo”. Também mencionou matéria do O Globo (mar/2025) apontando que “Brasil lidera as exportações mundiais de soja, açúcar, entre outros produtos, mas posição do país não se traduz em alimento barato para os lares”.



    Como bem lembrou o reclamante, o Governo Federal, diante do cenário em tela, vem buscando diferentes alternativas para controlar ou reduzir o preço dos alimentos, como, v.g., zerar tributos sobre a cesta básica e reduzir impostos de importação. Nesse ponto, destaca o Solidariedade (SD) matéria do Jornal Nacional (mar/2025), que indica que o Governo Federal teria zerado tarifas de importação atinentes a “carne, café, açúcar, milho e azeite” (grifo nosso). O reclamante ainda lembra que, entre outras medidas, o Governo Federal pediu aos estados a redução da carga tributária incidente sobre a cesta básica. Sobre o assunto, mencionou outra matéria da CNN Brasil (mar/2025).



    Nessa toada, considero que a exclusão da expressão “promovidas pelo estabelecimento industrializador” prevista no art. 33 da Parte 2, do Anexo VIII, do Decreto (MG) nº 48.589/23 é medida que vai em prol do barateamento do preço dos alimentos e da concreção, em maior grau, do direito fundamental à alimentação. 



    Ante o exposto, reconsidero a decisão agravada (e-doc. 9) e julgo procedente a reclamação para excluir a expressão “promovidas pelo estabelecimento industrializador” prevista no art. 33 da Parte 2 do Anexo VIII do Decreto nº 48.589/23 do Estado de Minas Gerais, na redação conferida pelo Decreto nº 49.000/25 (art. 3º), por violar a autoridade da decisão proferida na ADI nº 5.363/MG.



    Fica prejudicado o agravo regimental (e-doc. 14).



    Publique-se. Int..



    Brasília, 9 de junho de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente




1  Vide e-doc. 28 c/c e-doc. 14, p. 175 e 177, dos autos da ADI nº 5.363/MG.




2  Vide e-doc. 73, p. 12, 57 e 58, dos autos da ADI nº 5.363/MG.




3  Itens 4, 5 e 59 da Parte 6 do Anexo II do Decreto nº 48.589/23.




4  Entre eles, foram citados os Itens 4, 5, 8, 9, 10, 11, 13, 57 e 58 da Parte 6 do Anexo II do Decreto nº 48.589/23. Anote-se que o item 57 dizia respeito a “Produtos comestíveis resultantes do abate de aves, exceto os relacionados no item 62 [sic] desta parte, de peixes ou de gado bufalino, caprino ou ovino, em estado natural, resfriados ou congelados”.




5  TOFFOLI, José Antonio Dias. Visão humanista do Direito Tributário: o caso dos serviços hospitalares. In: FAVRETO, Fabiana. et al. (coords.). Direito público e democracia: estudos em homenagem aos 15 anos do Ministro Benedito Gonçalves no STJ. Belo Horizonte: Fórum, 2023.




6  BORGES, José Souto Maior. Teoria geral da isenção tributária. 3. ed. São Paulo: Malheiros, 2011. p. 30.