Tribunal: STF
Processo: Rcl 74729
Classe: Rcl
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-06-10
Data de publicação: 2025-06-10

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECLAMAÇÃO. ARE Nº 878.911-RG/RJ; TEMA RG Nº 917. APLICAÇÃO PELA INSTÂNCIA DE ORIGEM. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PELO QUAL SE IMPUGNOU A DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI FORMULADA POLÍTICA PÚBLICA NA ÁREA DA CULTURA PELO PODER LEGISLATIVO. TEMA NÃO ANALISADO PELO PARADIGMA. USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO STF. PROCEDÊNCIA, EM PARTE.



    1. Trata-se de reclamação formalizada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo contra acórdão proferido pela Câmara Especial de Presidentes do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, no agravo interno interposto no Recurso Extraordinário na Representação de Inconstitucionalidade nº 2346-465-57.2023.8.26.0000, por meio do qual teria sido aplicada incorretamente a decisão proferida no ARE nº 878.911-RG/RJ, Tema nº 917 do ementário da Repercussão Geral. 



    2. Narra o reclamante que o Tribunal reclamado negou seguimento ao recurso extraordinário e ao competente agravo regimental, sedimentando a aplicação indevida do Tema RG nº 917, ao manter o reconhecimento de inconstitucionalidade da Lei nº 5.656, de 2021, do Município de Mauá/SP, de iniciativa parlamentar pela qual se instituiu o “Cadastro de Profissionais e Entidades de Arte e Cultura de Mauá”. 



    3. Sustenta usurpação da competência desta Corte para analisar o recurso extraordinário interposto pelo MPSP, em razão da aplicação equivocada do Tema RG nº 917, “porque a lei municipal contém ação de política pública voltada especificamente aos profissionais e entidades ligados à arte e cultura, sem violar a reserva de iniciativa legislativa do Chefe do Poder Executivo ou a reserva de Administração, de maneira que a declaração de inconstitucionalidade da integralidade da lei vergastada é imprópria e implica violação os limites da separação dos poderes e, consequentemente, os art. 2º, 61, § 1º, II e 84, II e VI da Carta Federal” (e-doc. 1, p. 6). 



    4. Requer a procedência do pedido para cassar o acórdão reclamado e determinar a remessa do recurso extraordinário a esta Corte. 



    É o relatório.



     Decido.



    5. A reclamação, inicialmente concebida como construção jurisprudencial, reveste-se de natureza constitucional, tendo como finalidades a preservação da competência do Supremo Tribunal Federal, a garantia da autoridade de suas decisões (art. 102, inc. I, al. “l”, da CRFB), além da observância a enunciado da Súmula Vinculante do STF (art. 103-A, § 3º, da CRFB). 



    6. Em sede infraconstitucional, encontra regulação nos arts. 988 a 993 do Código de Processo Civil e, especificamente no âmbito do Supremo Tribunal Federal, nos arts. 156 a 162 do respectivo Regimento Interno. 



    7. No caso em tela, a alegação é a de que o Tribunal reclamado não aplicou corretamente a tese fixada por esta Corte no julgamento do Tema RG nº 917, no sentido de que a lei municipal em questão não estaria invadindo a esfera legal de iniciativa do Poder Executivo. A ementa desse julgado tem os seguintes termos:



    “Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido.” 



    (ARE nº 878.911-RG/RJ, Tema RG nº 917, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 29/09/2016, p. 11/10/2016).



    8. Na origem, o prefeito de Mauá ajuizou representação de inconstitucionalidade da Lei nº 5.656, de 2021, de iniciativa da Câmara Municipal de Mauá, pela qual se instituiu o Cadastro de Profissionais e Entidades de Arte e Cultura de Mauá, por vício de iniciativa e invasão da reserva da administração ao dispor sobre matéria de organização administrativa e serviços públicos, especialmente quanto à competência atribuída ao prefeito para a gestão da Secretaria de Cultura e pelo serviço por ela prestado aos munícipes. Eis o teor do ato normativo impugnado (e-doc. 2, p. 21):



    "Institui o "Cadastro de Profissionais e Entidades de Arte e Cultura de Mauá" no Município de Mauá, e dá outras providências.



    Vereador JOSÉ CARLOS DA SILVA MARTINS, Presidente da Câmara Municipal de Mauá, Faço saber que a Câmara Municipal de Mauá aprovou e eu, nos termos do § 6º do Art. 42 da Lei Orgânica do Município de Mauá, promulgo a seguinte LEI:



    Art. 1º Fica instituído no Município de Mauá o "Cadastro de Profissionais e Entidades de Arte e Cultura de Mauá".



    Art. 2º O "Cadastro de Profissionais e Entidades de Arte e Cultura de Mauá" tem por finalidade identificar e cadastrar toda pessoa e organização residente no município que tenha atuação nas áreas artísticas e culturais.



    I - Será considerado apto a se cadastrar todo e qualquer profissional que residir no município pelo período mínimo de seis meses e comprove atuação artística e cultural no município.



    II - Serão consideradas entidades aptas ao cadastro aquelas baseadas pelo período mínimo de seis meses no município de Mauá, e que pelo mesmo período apresentem a comprovação de atividades relacionadas aos temas propostos.



    Art. 3º O "Cadastro de Profissionais e Entidades de Arte e Cultura de Mauá" ficará sob do Conselho Municipal de Cultura, para fins de:



    I - Coordenar a elaboração e atualização deste cadastro periodicamente;



    II - Fazer ações de divulgação e de esclarecimento sobre a importância dessa relação para o artista, bem como, para o município.



    Art. 4º São objetivos do referido cadastro:



    I - Mapear de forma efetiva todos os profissionais e entidades que atuem no âmbito artístico e cultural do município de Mauá;



    II - Identificar com precisão os segmentos contemplados no cenário artístico e cultural da cidade;



    III - Fornecer subsídios para a elaboração de políticas públicas municipais direcionadas a esse segmento;



    IV - Ampliar os canais de diálogo entre o poder público e a classe artística;



    Art. 5º O acesso aos dados do "Cadastro de Profissionais e Entidades de Arte e Cultura de Mauá" é público, garantidas as suas justificativas técnicas e respeitados os preceitos éticos e morais.



    Art. 6º As despesas decorrentes desta lei correrão por conta das dotações orçamentárias próprias.



    Art. 7º Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.



    Câmara Municipal de Mauá, 24 de fevereiro de 2021, 65º da emancipação político-administrativa do Município.”



    9. Por sua vez, o Tribunal reclamado julgou procedente o pedido do prefeito, ora beneficiário, e declarou a inconstitucionalidade integral da norma, por entender que invadiu área típica de gestão administrativa ao instituir política pública que afeta a estrutura da Administração e as atribuições dos seus órgãos, especialmente a atuação do Conselho Municipal de Cultura. Confira-se o teor da fundamentação (e-doc. 2, p. 63/66, grifos acrescentados):



    “No caso concreto, a lei municipal de iniciativa parlamentar, embora não crie despesas para o Executivo, invade área típica de gestão administrativa ao instituir uma política pública que afeta a estrutura da Administração e as atribuições dos seus órgãos, especialmente a atuação do Conselho Municipal de Cultura.



    Afinal, o procedimento da Administração Pública em relação à assistência de classes artísticas e profissionais decorre de decisão eminentemente técnica, emitida por especialistas com atribuição para tanto, e discricionária.



    Aplica-se, a contrario sensu, a tese sedimentada pelo E. Supremo Tribunal Federal no Tema 917 da repercussão geral, com o seguinte teor: “Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, "a", "c" e "e", da Constituição Federal)”



    Em relação ao entendimento jurisprudencial sobre a matéria, deve-se reconhecer que há julgados deste C. Órgão Especial admitindo a imposição, pelo Poder Legislativo local, de obrigação genérica ao Poder Executivo relacionada à elaboração ou divulgação de listas e cadastros.



    Ocorre que, nesses casos, a obrigação está relacionada à observância dos mandamentos constitucionais de transparência, publicidade, acesso à informação, direito à saúde, entre outros.



    (...)



    No presente caso, porém, a mesma razão de decidir não se aplica, eis que a lei impugnada se limita a instituir política pública de assistência a classes artísticas e profissionais, o que se configura decisão de natureza técnica e discricionária, a ser adotada (ou não) pelo Poder Executivo.



    Há vício de inconstitucionalidade, portanto, na invasão da área típica de gestão administrativa, já que a lei impugnada afeta a estrutura da Administração e as atribuições dos seus órgãos, sem se limitar à concretização de direito fundamental.” 



    10. Contra o acórdão, o Procurador-Geral de Justiça do MPSP interpôs recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, inc. III, al. “a”, da CRFB, em razão da violação aos arts. 2º, 61, § 1º, inc. I, e 84, incs. II e VI, al. “a”. O Ministério Público defendia a tese de que não houve ofensa à separação de poderes por não ser matéria sujeita à reserva da Administração, nos limites do interesse local (art. 30, inc. I, da Constituição da República), afirmando que lei pela qual foi instituída política pública voltada à assistência aos profissionais e entidades de arte e cultura não tangencia o núcleo da reserva da administração, como se deflui das premissas do julgamento do Tema RG nº 917 (e-doc. 2, p. 71/72).



    11. No seu recurso, o Parquet fez a ressalva de que, de fato, no art. 3º, incs. I e II, invadiu-se a reserva de administração, pois se criou atribuição a órgão do Poder Executivo local, invadindo competência do Chefe do Executivo. Contudo, defendeu que os demais artigos da norma não violaram a separação dos poderes, requerendo o provimento do recurso extraordinário para que fosse reformada a declaração de inconstitucionalidade da norma em sua integralidade, passando-se à declaração da inconstitucionalidade apenas do art. 3º da lei municipal em questão. Essa foi a matéria devolvida no recurso extraordinário.



    12. Em juízo de admissibilidade, o recurso extraordinário teve o seu seguimento negado por estar o acórdão em consonância com a tese firmada no julgamento do Tema RG nº 917. Ocorre que, de fato, não se apreciou efetivamente a aplicação do tema em linha com a argumentação recursal, no ponto em que defende que, exceto o artigo 3º, os demais dispositivos não invadem competência privativa do chefe do Poder Executivo.



    13. Quanto às semelhanças com a Lei nº 5.656, de 2021, do Município de Mauá, fundamento da decisão reclamada, cabe tecer algumas considerações. No caso analisado no julgamento do ARE nº 878.911-RG/RJ, apreciou-se recurso extraordinário interposto contra acórdão no qual se julgou inconstitucional lei estadual, Lei nº 5.616, de 2013, do Município do Rio de Janeiro, em que se determinou a instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. No acórdão recorrido havia entendimento pela existência de inconstitucionalidade formal em face do vício de iniciativa, pois caberia apenas ao prefeito dispor sobre a organização e o funcionamento dos órgãos da rede educacional da Administração Pública municipal, nos termos do art. 61, § 1º, inc. II, da CRFB, com a seguinte redação:



    “Constituição da República Federativa do Brasil de 1988



     Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.



    § 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:



    I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;



    II - disponham sobre:



    a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;



    (...)



    c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)



    (...)



    e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI." 



    14. O Ministro Gilmar Mendes reconheceu a repercussão geral do tema da iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo para a propositura de lei, reafirmando o entendimento do STF de que as hipóteses previstas no art. 61, § 1º, inc. II, als. “a”, “c” e “e”, são taxativas. Confira-se o teor da fundamentação do voto que gerou a tese firmada no Tema RG nº 917:



    “O Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento no sentido de que as hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão taxativamente previstas no art. 61 da Constituição, que trata da reserva de iniciativa de lei do Chefe do Poder Executivo. Não se permite, assim, interpretação ampliativa do citado dispositivo constitucional, para abarcar matérias além daquelas relativas ao funcionamento e estruturação da Administração Pública, mais especificamente, a servidores e órgãos do Poder Executivo. Nesse sentido, cito o julgamento da ADI 2.672, Rel. Min. Ellen Gracie, Redator p/ acórdão Min. Ayres Britto, Tribunal Pleno, DJ 10.11.2006; da ADI 2.072, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 2.3.2015; e da ADI 3.394, Rel. Min. Eros Grau, DJe 215.8.2008, este último assim ementado, no que interessa:



    (...)



    Assim, somente nas hipóteses previstas no art. 61, § 1º, da Constituição, ou seja, nos projetos de lei cujas matérias sejam de iniciativa reservada ao Poder Executivo, é que o Poder Legislativo não poderá criar despesa. Ressalto, ademais, no tocante à reserva de iniciativa referente à organização administrativa, que esta Corte já pacificou jurisprudência no sentido de que a reserva de lei de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, prevista no art. 61, § 1º, II, b, da Constituição, somente se aplica aos Territórios federais (ADI 2.447, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, DJe 4.12.2009). 



    No caso em exame, a lei municipal que prevê a obrigatoriedade de instalação de câmeras de segurança em escolas públicas municipais e cercanias não cria ou altera a estrutura ou a atribuição de órgãos da Administração Pública local nem trata do regime jurídico de servidores públicos, motivo pelo qual não vislumbro nenhum vício de inconstitucionalidade formal na legislação impugnada.”



    15. O presente caso guarda certas peculiaridades, pois o recurso extraordinário obstado na origem não se insurge contra a declaração de inconstitucionalidade do art. 3º da Lei municipal nº 5.656, de 2021, pela qual se determinou que o "Cadastro de Profissionais e Entidades de Arte e Cultura de Mauá" ficaria sob responsabilidade do Conselho Municipal de Cultura, pois se entendeu que esse artigo havia violado a competência privativa acima descrita.



    16. O recurso apresentado pelo Parquet diz respeito aos demais dispositivos da lei, que se restringem à instituição de políticas públicas na área da cultura, a qual, em seu entendimento, não constitui matéria de competência exclusiva da Administração Pública.



    17. Consoante se infere da leitura do entendimento firmado no julgamento do ARE nº 878.911-RG/RJ (Tema RG nº 917), a questão de o Poder Legislativo poder propor lei dispondo sobre políticas públicas na área da cultura não foi analisada no julgamento do paradigma usado para obstar o seguimento de recurso extraordinário, no qual, frisa-se, não se impugnou a declaração de inconstitucionalidade do art. 3º, artigo este em que foram conferidas atribuições ao Conselho municipal.



    18. Desse modo, entendo que, caso presentes os demais requisitos de admissibilidade do recurso, a Câmara Especial de Presidentes do TJSP usurpou a competência do Supremo Tribunal Federal para analisar questão constitucional não tratada pelo Tema RG nº 917. Nesse sentido, confiram-se os seguintes julgados:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL EM RECLAMAÇÃO. TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. VIOLAÇÃO. LEI Nº 14.374 DO MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ DO RIO PRETO. RECLAMAÇÃO JULGADA PROCEDENTE. AGRAVO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 



    1. Agravo regimental interposto contra decisão que julgou procedente o pedido para cassar a decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário, determinando novo exame do recurso extraordinário, com observância da sistemática da Repercussão Geral – Tema 917 RG. 



    II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 



    2. A questão em discussão consiste em verificar se houve aplicação incorreta, pelo Tribunal de origem, da tese firmada no Tema 917 da Repercussão Geral. 



    III. RAZÕES DE DECIDIR 



    3. Houve equívoco na aplicação do Tema 917 RG, tendo em vista que o acórdão da ação direta de inconstitucionalidade violou a orientação firmada no julgamento do ARE 878.911 RG/RJ. 



    4. A Lei n. 14.374/2023, do Município de São José do Rio Preto, não usurpou competência do Poder Executivo no que diz respeito à instituição de política pública de promoção da saúde dos educadores municipais. 



    5. O Supremo Tribunal Federal tem entendimento firme de que não há ofensa à separação dos poderes se a lei de iniciativa parlamentar busca apenas a concretização de princípios constitucionais. 



    IV. DISPOSITIVO E TESE 



    6. Agravo regimental desprovido."



    (Rcl nº 67.710-AgR/SP, Rel. Min. Cristiano Zanin, Primeira Turma, j. 16/12/2024, p. 07/01/2025, grifos acrescentados).



    “Agravo regimental em reclamação. Tema nº 917 da Repercussão Geral. Teratologia. Lei municipal de iniciativa parlamentar. Concretização do princípio da publicidade. Atuação da Administração Pública (art. 37, caput, da CF/88). Acesso a informações essenciais ao desenvolvimento de políticas públicas direcionadas à criança e ao adolescente. Consonância com o art. 227 da CF/88. Plausibilidade. Agravo regimental provido. Reclamação julgada procedente. 



    1. No julgamento do ARE nº 878.911 (vinculado ao Tema nº 917 da RG), o STF reafirmou sua compreensão acerca dos parâmetros constitucionais (alíneas a, c e e do inciso II do art. 61 da CF/88), consolidando interpretação restritiva da disciplina de reserva de iniciativa ao chefe do Poder Executivo, de modo a preservar a função legiferante típica do Poder Legislativo.



    2. Trata-se de lei municipal, de iniciativa parlamentar, que regulamenta a necessidade de agrupamento metódico de dados referentes a violações de direitos de crianças e adolescentes de que a Administração Pública Local toma conhecimento por meio de seus órgãos e entidades já estruturados, conferindo ao chefe do Poder Executivo a escolha da metodologia a ser utilizada e a regulamentação da política para fins de sua operacionalização na estrutura existente.



    3. Na possível análise em sede reclamatória, é plausível a alegação de que a lei ' declarada inconstitucional por vício de iniciativa ' se volte, sem perpetrar alteração na estrutura da Administração Pública Local, à concretização do princípio da publicidade (art. 37, caput, da CF/88) e do acesso a informações essenciais ao desenvolvimento de políticas públicas direcionadas à criança e ao adolescente, em consonância com o art. 227 da CF/88.



    4. A negativa de trâmite do recurso extraordinário interposto em ação do controle abstrato de constitucionalidade estadual, com aplicação equivocada do Tema nº 917 da Repercussão Geral, constitui obstáculo ao exercício da jurisdição constitucional do STF. 



    5. Agravo regimental provido e reclamação julgada parcialmente procedente." 



    (Rcl nº 64.125-AgR/SP, de minha relatoria, Red. p/Acórdão Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, j. 27/11/2024, p. 11/02/2025).



    19. Ante o exposto, julgo procedente, em parte, o pedido, nos termos do art. 161, parágrafo único, do RISTF, para cassar a decisão reclamada no Agravo Regimental no Recurso Extraordinário nº 2346-465-57.2023.8.26.0000, proferida pela Câmara Especial de Presidentes do TJSP e determinar novo juízo de admissibilidade, atentando à distinção apontada quanto ao enquadramento no Tema RG nº 917. Prejudicado o pedido liminar. Sem honorários, de acordo com o entendimento prevalecente na Segunda Turma do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Comunique-se, com urgência.



    Brasília, 10 de junho de 2025.



    Ministro ANDRÉ MENDONÇA 



    Relator