Tribunal: STF
Processo: SL 1859
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-27
Data de publicação: 2025-11-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de pedido de suspensão de liminar formulado pelo Município de Santa Quitéria do Maranhão, com o intuito de sustar os efeitos de decisão liminar proferida pelo Juízo da 13ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Maranhão que, nos autos da Ação Civil Pública nº 1028137-25.2024.4.01.3700, determinou o bloqueio mensal de valores oriundos do FUNDEB, em razão de supostas irregularidades na matrícula de alunos da modalidade Educação de Jovens e Adultos (EJA) declaradas no Censo Escolar.



    Na origem, o Ministério Público Federal (MPF) ajuizou Ação Civil Pública (ACP) em face do Município de Santa Quitéria, do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) e do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP), visando compelir o ressarcimento de valores recebidos supostamente de forma indevida do FUNDEB, bem como a adequação dos repasses mensais à quantidade real de alunos matriculados.



    O Juízo da 13ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Maranhão deferiu a liminar requerida pelo MPF, determinando inicialmente o bloqueio de R$ 2.792.616,00 mensais na conta específica do FUNDEB do Município de Santa Quitéria, bem como a adoção, pelo FNDE, do número de matrículas apurado pela CGU (582 alunos) para cálculo dos repasses a partir de maio de 2024. Posteriormente, diante de dificuldades operacionais e depósitos indevidos, foi determinado o bloqueio, via SISBAJUD, de R$ 5.585.232,00, além da manutenção do bloqueio mensal. 



    O Município sustenta que a decisão liminar baseou-se em premissas fáticas equivocadas e em relatórios técnicos unilaterais, elaborados sem a participação do ente municipal, em afronta aos princípios do contraditório e da ampla defesa. Argumenta que os relatórios do TCE/MA e da CGU não refletem a realidade local, pois desconsideraram unidades escolares, especialmente da zona rural, e utilizaram parâmetros defasados.



    Argumenta que foi implementado o Projeto Busca Ativa Escolar, em parceria com a Universidade Federal do Maranhão (UFMA), visando identificar e matricular alunos, inclusive em regiões limítrofes, o que justifica o aumento das matrículas na EJA. Ressalta que o bloqueio mensal de R$ 2.792.616,00 nas contas do FUNDEB já ultrapassa R$ 30 milhões, causando grave impacto financeiro e administrativo, comprometendo a execução de políticas públicas essenciais e a continuidade dos serviços educacionais em município com reconhecida vulnerabilidade social.



    Afirma que a decisão judicial viola princípios constitucionais, como legalidade orçamentária, separação dos poderes, eficiência e continuidade do serviço público, ao determinar o bloqueio de verbas, inclusive relativas a exercícios anteriores, esvaziando o objeto da ação principal, em afronta ao art. 1º, § 3º, da Lei nº 8.437/1992. Sustenta que eventual irregularidade na prestação de informações ao Censo Escolar deve ser apurada em processo próprio, com respeito ao devido processo legal, não sendo legítimo o bloqueio indiscriminado de recursos orçamentários.



    Enfatiza que os recursos do FUNDEB são indispensáveis para o planejamento e funcionamento da rede de ensino, e sua retenção compromete desde a aquisição de materiais até o pagamento de profissionais. Quanto aos requisitos para concessão da suspensão, aponta a existência de matéria constitucional controvertida, pois se discute o bloqueio de verbas federais vinculadas à educação. Invoca precedentes do STF e do STJ que admitem a suspensão de liminar diante de grave risco à ordem, à economia ou à saúde públicas, especialmente em casos de bloqueio de verbas destinadas à execução de políticas essenciais. Assevera que a decisão de origem interfere indevidamente na discricionariedade administrativa, gera insegurança jurídica e pode causar danos irreversíveis à coletividade.



    Ao final, requer a suspensão imediata da liminar deferida pelo juízo federal, determinando o desbloqueio dos valores retidos e, no mérito, a confirmação da suspensão até o julgamento definitivo do processo.



    O MPF apresentou manifestação alegando, em síntese, que o incidente de contracautela somente é cabível para sustar liminar proferida por tribunal, não sendo admissível contra decisão monocrática de primeira instância. Aduz que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal reforça que a medida não pode ser utilizada como sucedâneo recursal e exige demonstração de grave lesão à ordem, segurança, saúde ou economia públicas, além de controvérsia constitucional e decisão emanada de tribunal. Afirma que, no caso, o pedido não atende a esses requisitos, pois não houve interposição de agravo regimental contra indeferimento anterior pelo Presidente do TRF da 1ª Região, e não se configuram situações excepcionais de urgência.



    Ressalta que a alegação de risco à continuidade dos serviços educacionais foi genérica e sem provas, e que o bloqueio de valores ocorreu em estrita obediência à decisão judicial, fundamentada em dados técnicos da Controladoria-Geral da União e do Tribunal de Contas do Maranhão. Assevera que o lapso temporal entre a concessão da liminar (abril de 2024) e o pedido de suspensão (novembro de 2025) afasta a alegação de grave risco ao interesse público.



    É o relatório. Decido.



    A sólida jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal considera que o incidente de contracautela é via processual autônoma à disposição de pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, que visa resguardar o interesse público primário em causas contra o Poder Público e seus agentes. Trata-se de medida condicionada à demonstração de que o ato impugnado carregue em si risco elevado à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas. Essa compreensão harmoniza-se com o disposto no artigo 4º, caput, da Lei nº 8.437/92, que estabelece:



    “Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.”



    Na mesma direção, dispõe o art. 297, caput, do Regimento Interno deste Tribunal:



    “Art. 297, do RISTF. Pode o Presidente, a requerimento do Procurador-Geral, ou da pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, suspender, em despacho fundamentado, a execução de liminar, ou da decisão concessiva de mandado de segurança, proferida em única ou última instância, pelos tribunais locais ou federais”. (grifei). 



    Observe-se que, nos termos dos arts. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1991 e do art. 297 do RISTF, a contracautela tem natureza jurídico-processual excepcional. O tipo de cognição permitido por esta via estreita limita-se a constatar a probabilidade e a gravidade do risco representado, portando juízo mínimo sobre a matéria de fundo que perfaz a controvérsia.



    A doutrina também reforça esse entendimento, como assinala Leonardo Carneiro da Cunha:



    “(...) o pedido de suspensão cabe em todas as hipóteses em que se concede tutela provisória contra a Fazenda Pública ou quando a sentença produz efeitos imediatos, por ser impugnada por recurso desprovido de efeito suspensivo automático. Daí se poder dizer que, hoje em dia, há a suspensão de liminar, a suspensão de segurança, a suspensão de sentença, a suspensão de acórdão, a suspensão de cautelar, a suspensão de tutela antecipada e assim por diante.



    O pedido de suspensão destina-se a sobrestar a eficácia de decisões provisórias ou não definitivas. Não deve ser utilizado para suspender execuções definitivas.



    (...) Rigorosamente, o pedido de suspensão destina-se a tutelar interesse difuso, ostentando, portanto, natureza de uma postulação coletiva.O pedido de suspensão não tem natureza recursal, por não estar previsto em lei como recurso e, igualmente, por não gerar a reforma, a anulação nem a desconstituição da decisão. (...) o pedido de suspensão consiste numa ação cautelar específica destinada, apenas, a retirar da decisão sua executoriedade; serve, simplesmente, para suspender a decisão, mantendo-a, em sua existência, incólume. No pedido de suspensão, há uma pretensão específica à cautela pela Fazenda Pública.



    Ao apreciar o pedido de suspensão de liminar, o presidente do tribunal examina se houve grave lesão à ordem, à saúde, à economia ou à segurança públicas. Tradicionalmente, a jurisprudência entende que o presidente do tribunal, ao analisar o pedido de suspensão, não adentra o âmbito da controvérsia instalada na demanda, não incursionando o mérito da causa principal.



    O pedido de suspensão funciona, por assim dizer, como uma espécie de ‘cautelar ao contrário’, devendo, bem por isso, haver a demonstração de um periculum in mora inverso, caracterizado pela ofensa a um dos citados interesses públicos relevantes e, ainda, um mínimo de plausibilidade na tese da Fazenda Pública, acarretando um juízo de cognição sumária pelo presidente do tribunal. (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A fazenda pública em juízo. 21.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2024, p. 535-542, grifei). 



    Consolidou-se, ainda, o entendimento de que, por essa via processual, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, é necessário que a controvérsia do processo subjacente seja de natureza constitucional, a fim de determinar-se a competência do Presidente deste Supremo Tribunal Federal, e que a decisão tenha sido proferida por Tribunal (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia). Sobreleva transcrever importante lição da i. Ministra Rosa Weber quando da apreciação da SL 1595, Plenário, DJe 3.5.2023:



    “Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).” 



    No presente caso, verifica-se, a partir do relato da parte autora e dos documentos juntados aos autos, que o Município de Santa Quitéria ajuizou pedido de suspensão de liminar perante o Tribunal Regional Federal da 1ª Região, o qual foi indeferido em 05.12.2024 por ausência de demonstração dos requisitos autorizadores da medida de contracautela, não tendo sido interposto recurso contra essa decisão. Posteriormente, o Município apresentou Pedido de Suspensão de Liminar e de Sentença n. 3.669/MA perante o Superior Tribunal de Justiça, que não foi conhecido por decisão publicada em 17.11.2025, em razão da incompetência da Corte diante da natureza constitucional da controvérsia. Diante desse cenário, o Município ajuizou o presente pedido suspensivo, reiterando a alegação de grave lesão à ordem e à economia públicas.



    A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou entendimento no sentido de que a renovação do pedido de suspensão perante esta Corte somente é admissível quando o indeferimento da medida pelo Presidente do Tribunal a quo for confirmado em julgamento de agravo interno, conforme previsto nos §§ 3º e 4º do artigo 4º da Lei nº 8.437/1992. Nesse sentido:



    "SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. Interposição de agravo regimental ainda não julgado. Decisão monocrática. Pedido de suspensão formulado no tribunal de origem. Indeferimento. Renovação perante o Supremo Tribunal Federal. Inadmissibilidade. Extinção anômala. Não exaurimento de instância. Decisão mantida. Agravo regimental improvido. Precedente. Não pode o Supremo Tribunal Federal conhecer de renovação de pedido de suspensão formulado ao tribunal de origem, quando não foi ainda julgado o agravo regimental contra seu indeferimento." (SS 4.188-AgR, Rel. Min. Cezar Peluso, Plenário, DJe de 01.10.2010)



    "AGRAVO REGIMENTAL NA SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. DECISÃO LIMINAR PROFERIDA EM PRIMEIRA INSTÂNCIA DE JURISDIÇÃO. AGRAVO DE INSTRUMENTO E SUSPENSÃO DE SEGURANÇA APRESENTADOS SIMULTANEAMENTE NA ORIGEM. AUSÊNCIA DE ESGOTAMENTO DA INSTÂNCIA ORDINÁRIA. RENOVAÇÃO DE REQUERIMENTO DE SUSPENSÃO. RECURSO PENDENTE DE JULGAMENTO. INADMISSIBILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO." (SL 530-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 15.10.2018)



    Ante o exposto, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF, não conheço do pedido.



    Publique-se.



    Brasília, 27 de novembro de 2025.



Ministro Edson Fachin



Presidente



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