Tribunal: STF
Processo: ARE 1093848
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-10-17
Data de publicação: 2025-10-17

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDORA PÚBLICA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. AGENTE DE GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS DA SECRETARIA DE SAÚDE. AVERBAÇÃO E CONVERSÃO DO TEMPO DE SERVIÇO PRESTADO EM ATIVIDADE INSALUBRE EM TEMPO COMUM. ARTIGO 40, § 4º, INCISO III, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. TEMA 942 DA REPERCUSSÃO GERAL.  APOSENTADORIA ESPECIAL. SÚMULA VINCULANTE 33. APLICABILIDADE DO ARTIGO 57, § 1º, DA LEI FEDERAL 8.213/1991. PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. AGRAVO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de agravo nos próprios autos objetivando a reforma de decisão que inadmitiu recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “Servidora municipal. Agente de Gestão de Políticas Públicas. Pretensão à conversão do tempo de serviço prestado em atividade insalubre. Inexistência de norma municipal regulamentadora do direito previsto no art. 40, § 4°, da Constituição da República. Aplicação integrativa da Lei n. 8.213/91, conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal acerca da mora legislativa na regulamentação da aposentadoria especial dos servidores públicos. Súmula Vinculante n. 33. Segurança concedida em parte. Sentença mantida. Recurso não provido.” (Doc. 1, p. 120, destaquei) 



    Os embargos de declaração opostos pelo Município de São Paulo (Doc. 1, p. 126-136) foram desprovidos (Doc. 1, p. 142-147).



    Nas razões do apelo extremo, o Município de São Paulo apresenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 2º, 40, § 4º, inciso III e § 10, 69 e 167 da Constituição da República (Doc. 1, p. 150-160). Assevera que a Constituição “não contempla o alegado direito à contagem diferenciada do tempo serviço prestado em condições prejudiciais à saúde ou à integridade física, tampouco, por óbvio, exige a sua regulamentação”, certo que “é tão somente assegurado o direito à aposentadoria especial para os servidores que tenham exercido suas atividades naquelas condições” (Doc. 1, p. 155). Salienta que, segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, “não é possível extrair da norma contida no art. 40 § 4º, III da CF/88 o dever constitucional de que o Presidente da República e o Congresso Nacional editem uma lei prevendo contagem diferenciada de tempo especial para o servidores públicos que tenham exercido suas funções em atividades insalubres e, ao final, averbe (registre e some) este período de forma maior para fins de aposentadoria” (Doc. 1, p. 156). Argumenta que “não se pode aplicar as regras de conversão do tempo especial em tempo comum, previstas para os trabalhadores em geral (RGPS), para os servidores públicos, considerando que a lei que vier a ser editada regulamentando o art. 40, § 4º, III da CF/88 não estará obrigada a conceder este fator de conversão aos servidores” (Doc. 1, p. 156). Defende a impossibilidade de “o Executivo Municipal estabelecer uma categoria diferenciada de aposentadoria, dispondo de mão de obra essencial ao desempenho das atribuições que lhe são inerentes, sem desrespeitar as rígidas regras orçamentárias que regem sua conduta” (Doc. 1, p. 157). Enfatiza que, “ainda que a situação estivesse regulamentada, o Recorrido não preencheria os requisitos mínimos para alcançar a aposentadoria especial pretendida” (Doc. 1, p. 159). Requer, ao final, o provimento do recurso extraordinário. 



    A Presidência da Seção de Direito Público do Tribunal a quo inadmitiu o recurso extraordinário por entender que “o posicionamento alcançado pelos doutos Julgadores, embora contrário às pretensões do recorrente, não traduz desrespeito à legislação enfocada a ponto de permitir seja o presente alçado à instância superior” (Doc. 1, p. 166). Irresignado, o Município de São Paulo interpôs o presente agravo (Doc. 1, p. 169-178).



    Determinei a devolução do feito ao Tribunal de origem para aplicação da sistemática da repercussão geral - Tema 942 (Doc.3).



    A Presidência da Seção de Direito Público do Tribunal a quo determinou o retorno dos autos a esta Corte, por entender que “não se está questionar conversão do tempo de serviço prestado em atividades exercidas sob condições especiais em tempo comum, mas sim possibilidade de concessão de aposentadoria especial, matéria distinta da tratada no Tema n. 942” (Doc. 6, p. 2).



    É o relatório. DECIDO.



    O agravo não merece prosperar.



    Cuida-se, na origem, de mandado de segurança ajuizado por Sônia Regina Fernandes de Barros contra ato do Coordenador de Recursos Humanos da Secretaria da Saúde Municipal, do Secretário da Saúde Municipal e da Prefeitura do Município de São Paulo, objetivando a conversão do tempo de serviço prestado em atividade insalubre para comum, bem como o reconhecimento do direito à aposentadoria especial, nos termos do artigo 57 da Lei 8.213/1991 (Doc. 1, p. 27).



    O Juízo da 5ª Vara de Fazenda Pública e Acidentes da Comarca da Capital concedeu parcialmente a ordem “para reconhecer ao(à) impetrante o direito de se aposentar nos termos do artigo 57, da Lei 8.213/91, mediante a comprovação administrativa dos requisitos previstos no dispositivo em referência, e com a consequente conversão do período de trabalho insalubre, assim devidamente comprovado, em comum, com o grau de insalubridade respectivo” (Doc. 1, p. 86). 



    Posteriormente, a 10ª Câmara de Direito Público Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo negou provimento à apelação interposta pelo Município de São Paulo, ratificando a sentença (Doc. 1, p. 119-123).



    Ab initio, pontuo que o Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinário 1.014.286, Redator p/ o acórdão Min. Edson Fachin, Tema 942 da Repercussão Geral, ao analisar a possibilidade de aplicação das regras do regime geral de previdência social para a averbação do tempo de serviço prestado em atividades exercidas sob condições especiais, nocivas à saúde ou à integridade física de servidor público, com conversão do tempo especial em comum, mediante contagem diferenciada, fixou a seguinte tese:



    “Até a edição da Emenda Constitucional nº 103/2019, o direito à conversão, em tempo comum, prestado sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física de servidor público decorre da previsão de adoção de requisitos e critérios diferenciados para a jubilação daquele enquadrado na hipótese prevista no então vigente inciso III do § 4º do art. 40 da Constituição da República, devendo ser aplicadas as normas do regime geral de previdência social relativas à aposentadoria especial contidas na Lei 8.213/1991 para viabilizar sua concretização enquanto não sobrevier lei complementar disciplinadora da matéria. Após a vigência da EC n.º 103/2019, o direito à conversão em tempo comum, do prestado sob condições especiais pelos servidores obedecerá à legislação complementar dos entes federados, nos termos da competência conferida pelo art. 40, § 4º-C, da Constituição da República.” (DJe de 24/09/2020, destaquei)



    Por oportuno, trago à colação a ementa do referido acórdão, in verbis:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. APOSENTADORIA ESPECIAL DE SERVIDOR PÚBLICO. ARTIGO 40, § 4º, III, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PEDIDO DE AVERBAÇÃO DE TEMPO DE SERVIÇO PRESTADO EM ATIVIDADES EXERCIDAS SOB CONDIÇÕES ESPECIAIS QUE PREJUDIQUEM A SAÚDE OU A INTEGRIDADE FÍSICA DO SERVIDOR, COM CONVERSÃO DO TEMPO ESPECIAL EM COMUM, MEDIANTE CONTAGEM DIFERENCIADA, PARA OBTENÇÃO DE OUTROS BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS. POSSIBILIDADE ATÉ A EDIÇÃO DA EMENDA CONSTITUCIONAL N.º 103/2019. DIREITO INTERTEMPORAL. APÓS A EDIÇÃO DA EC 103/2019, O DIREITO À CONVERSÃO OBEDECERÁ À LEGISLAÇÃO COMPLEMENTAR DOS ENTES FEDERADOS. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONFERIDA PELO ART. 40, § 4º-C DA CRFB.



    1. A Constituição impõe a construção de critérios diferenciados para o cômputo do tempo de serviço em condições de prejuízo à saúde ou à integridade física, conforme permite verificar a interpretação sistemática e teleológica do art. 40, § 4°, CRFB. 



    2. Desde a edição das Emendas Constitucionais 20/1998 e 47/2005, não há mais dúvida acerca da efetiva existência do direito constitucional daqueles que laboraram em condições especiais à submissão a requisitos e critérios diferenciados para alcançar a aposentadoria. Nesse sentido é a orientação desta Suprema Corte, cristalizada no verbete de n.º 33 da Súmula da Jurisprudência Vinculante: ‘Aplicam-se ao servidor público, no que couber, as regras do regime geral da previdência social sobre aposentadoria especial de que trata o artigo 40, § 4º, inciso III da Constituição Federal, até a edição de lei complementar específica.’ 



    3. Ao permitir a norma constitucional a aposentadoria especial com tempo reduzido de contribuição, verifica-se que reconhece os danos impostos a quem laborou em parte ou na integralidade de sua vida contributiva sob condições nocivas, de modo que nesse contexto o fator de conversão do tempo especial em comum opera como preceito de isonomia, equilibrando a compensação pelos riscos impostos. A conversão surge, destarte, como consectário lógico da isonomia na proteção dos trabalhadores expostos a agentes nocivos. 



    4. Após a EC 103/2019, o § 4º-C do art. 40 da Constituição, passou a dispor que o ente federado poderá estabelecer por lei complementar idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de servidores cujas atividades sejam exercidas com efetiva exposição a agentes químicos, físicos e biológicos prejudiciais à saúde, ou associação desses agentes, vedada a caracterização por categoria profissional ou ocupação. Não há vedação expressa ao direito à conversão do tempo comum em especial, que poderá ser disposta em normativa local pelos entes federados, tal como operou a legislação federal em relação aos filiados ao RGPS, nos termos do art. 57, da Lei 8213/91. 



    5. Recurso extraordinário desprovido, com fixação da seguinte tese: ‘Até a edição da Emenda Constitucional nº 103/2019, o direito à conversão, em tempo comum, do prestado sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física de servidor público decorre da previsão de adoção de requisitos e critérios diferenciados para a jubilação daquele enquadrado na hipótese prevista no então vigente inciso III do § 4º do art. 40 da Constituição da República, devendo ser aplicadas as normas do regime geral de previdência social relativas à aposentadoria especial contidas na Lei 8.213/1991 para viabilizar sua concretização enquanto não sobrevier lei complementar disciplinadora da matéria. Após a vigência da EC n.º 103/2019, o direito à conversão em tempo comum, do prestado sob condições especiais pelos servidores obedecerá à legislação complementar dos entes federados, nos termos da competência conferida pelo art. 40, § 4º-C, da Constituição da República’.”



    Saliente-se, ainda, que, no julgamento dos Embargos de Declaração opostos no Recurso Extraordinário 1.014.286, Rel. Min. Edson Fachin, o Plenário do Supremo Tribunal Federal assentou: 



    “A tese fixada para o mérito do Tema 942 da Repercussão Geral é bastante nítida e se limita a assentar a possibilidade de aplicação das regras do RGPS à averbação de tempo de serviço, prestado por servidor público, em condições especiais, ou seja, quando nocivas à sua saúde ou integridade física. Da aplicação das regras do RGPS resultará, portanto, o direito à contagem diferenciada, que, conforme constou da ementa do acórdão embargado, nada mais é do que consectário lógico da isonomia na proteção dos trabalhadores expostos a agentes nocivos. 



    A contagem diferenciada e a obtenção, ou não, de benefícios previdenciários a partir dela, não é automática, devendo ser requerida aos órgãos administrativos e judiciais competentes, em cada caso. 



    Rejeito, ainda, o pedido de modulação dos efeitos da decisão porque, conforme já ressaltado, não houve alteração de jurisprudência no tema. 



    Com efeito, a questão debatida, ou seja, aquela que envolve o direito à conversão do tempo de serviço especial em comum, prestado sob condições especiais, ainda não estava consolidada pela jurisprudência desta Corte. 



    Não houve, portanto, mudança de entendimento em torno da matéria no âmbito deste Supremo Tribunal Federal, de modo que não há que se falar em afronta ao princípio da segurança jurídica. 



    Além disso, não ficou demonstrada a ocorrência de motivos excepcionais de interesse social, tendo em vista que as alegações da parte recorrente foram baseadas em previsão de dados que informam futuro impacto financeiro nos regimes próprios do Estado de São Paulo, o que não é suficiente para justificar a supressão de direitos, até porque já consta no referido julgado, sob a sistemática da repercussão geral, um limite temporal: ‘até a edição da Emenda Constitucional nº 103/2019’ e depende, conforme acima afirmado, além disso, do preenchimento de pressupostos previstos em lei. 



    Assim, estão ausentes os requisitos necessários à modulação de efeitos da decisão proferida sob a sistemática da repercussão geral.’” (DJe de 09/06/2021, destaquei)



    Demais disso, releva notar que esta Suprema Corte firmou entendimento no sentido de que, ante a ausência de regulamentação de critérios para a aposentadoria especial de servidor público, devem ser aplicadas, por analogia, as normas previstas para o Regime Geral de Previdência Social. Tal orientação se encontra consolidada na Súmula Vinculante 33, in litteris: 



    “Aplicam-se ao servidor público, no que couber, as regras do regime geral da previdência social sobre aposentadoria especial de que trata o artigo 40, § 4º, inciso III da Constituição Federal, até a edição de lei complementar específica.” (DJe de 24/04/2014, destaquei)



    In casu, o Tribunal de origem assentou: 



    “A autora, servidora pública do município de São Paulo, no exercício do cargo de Agente de Gestão de Políticas Públicas (fls. 31), pretende ver reconhecido e garantido o direito à conversão do tempo de serviço prestado em atividade insalubre, para fins de requerimento de aposentadoria especial, com aplicação do artigo 57, da Lei n. 8213/91, que trata do Regime Geral da Previdência Social, valendo-se da tabela aplicada no RGPS.



    (...)



    O município de São Paulo não definiu regra específica regulamentando a aposentadoria especial de seus servidores. 



    De acordo com o Supremo Tribunal Federal e conforme decisão com eficácia erga omnes proferida pelo Órgão Especial desta Corte, no Mandado de Injunção n. 168.151-0/9-00, Relatado pelo Des. Mathias Coltro, julgado em 10 de abril de 2009, firmou-se o entendimento segundo o qual, no caso de omissão legislativa acerca da regulamentação da aposentadoria especial dos servidores públicos exercentes de funções sob condições insalubres, assegurada pelo art. 40, § 4º, da Constituição da República, impõe-se, para a contagem de tempo de tal benefício, a regra prevista no art. 57, da Lei Federal n. 8.213/91, que regula o Regime Geral de Previdência Social, e que assim dispõe: 



    (...)



    Pelo STF foi editada recentemente a Súmula Vinculante n. 33 dispondo: ‘Aplicam-se ao servidor público no que couber, as regras do regime geral de previdência social sobre aposentadoria especial de que trata o artigo 40, parágrafo 40 , inciso III da Constituição Federal, até edição de lei complementar específica.’



    No entanto, conforme acertadamente decidido pela r. sentença, o pedido não diz respeito à concessão da aposentadoria propriamente dita, mas sim ao reconhecimento do direito de conversão do tempo de atividade insalubre, nos termos do Regime Geral da Previdência Social, o que deve ser concedido, em razão do acima exposto, desde que comprovados administrativamente os requisitos previstos pelo art. 57, da lei no 8.213/91. 



    Além disso, de acordo com o que foi observado pela magistrada sentenciante, os documentos constantes dos autos demonstram que o grau de insalubridade atribuído à atividade exercida pela impetrante é de 10%, razão pela qual o pedido não poderia ser acolhido da forma como postulado, de modo que o caso era mesmo de concessão parcial da segurança, não merecendo reforma a r. sentença proferida pelo juízo a quo. “ (Doc. 1, p. 121-123, destaquei)



    Destarte, verifica-se que, nesse aspecto, o acórdão recorrido está alinhado com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre a matéria. 



    Demais disso, divergir do entendimento do Tribunal a quo acerca do preenchimento dos requisitos para o reconhecimento do direito de conversão do tempo de atividade insalubre à servidora pública em questão demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos.



    Não se revela cognoscível, em sede de recurso extraordinário, a insurgência que tem como escopo a incursão no contexto fático-probatório presente nos autos. Com efeito, essa pretensão não se amolda à estreita via do apelo extremo, cujo conteúdo se restringe a discussão eminentemente de direito, em face do óbice imposto pela Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Sob esse enfoque, ressoa inequívoca a vocação para o insucesso do apelo extremo, por força do óbice intransponível do referido verbete sumular, que veda a esta Suprema Corte, em sede de recurso extraordinário, sindicar matéria fática.



    Por oportuno, vale destacar a lição de Roberto Rosas sobre a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal:  



    “Chiovenda nos dá os limites da distinção entre questão de fato e questão de direito. A questão de fato consiste em verificar se existem as circunstâncias com base nas quais deve o juiz, de acordo com a lei, considerar existentes determinados fatos concretos.



    A questão de direito consiste na focalização, primeiro, se a norma, a que o autor se refere, existe, como norma abstrata (Instituições de Direito Processual, 2ª ed., v. I/175).



    Não é estranha a qualificação jurídica dos fatos dados como provados (RT 275/884 e 226/583). Já se refere a matéria de fato quando a decisão assenta no processo de livre convencimento do julgador (RE 64.051, Rel. Min. Djaci Falcão, RTJ 47/276); não cabe o recurso extraordinário quando o acórdão recorrido deu determinada qualificação jurídica a fatos delituosos e se pretende atribuir aos mesmos fatos outra configuração, quando essa pretensão exige reexame de provas (ERE 58.714, Relator para o acórdão o Min. Amaral Santos, RTJ 46/821). No processo penal, a verificação entre a qualificação de motivo fútil ou estado de embriaguez para a apenação importa matéria de fato, insuscetível de reexame no recurso extraordinário (RE 63.226, Rel. Min. Eloy da Rocha, RTJ 46/666).



    A Súmula 279 é peremptória: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. Não se vislumbraria a existência da questão federal motivadora do recurso extraordinário. O juiz dá a valoração mais conveniente aos elementos probatórios, atendendo aos fatos e circunstâncias constantes dos autos, ainda que não alegados pelas partes. Não se confunda com o critério legal da valorização da prova (RTJ 37/480, 56/65)(Pestana de Aguiar, Comentários ao Código de Processo Civil, 2ª ed., v. VI/40, Ed. RT; Castro Nunes, Teoria e Prática do Poder Judiciário, 1943, p. 383). V. Súmula STJ-7.” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 137-138)



    Assevere-se, ainda, que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que não viola o princípio da separação dos poderes o exame da legalidade e abusividade dos atos administrativos pelo Poder Judiciário. Seguindo esse entendimento, transcrevo julgados de ambas as Turmas desta Corte:  



    “AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. NÃO OCORRÊNCIA. SÚMULA 279/STF. Hipótese em que, para dissentir da conclusão firmada pelo Tribunal de origem, seria necessário reexaminar os fatos e provas constantes dos autos, o que é vedado em recurso extraordinário. Incidência da Súmula 279/STF. É firme no Supremo Tribunal Federal o entendimento de que não afronta o princípio da separação dos Poderes o controle exercido pelo Poder Judiciário sobre atos administrativos tidos por abusivos ou ilegais. Precedentes. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. Agravo regimental a que se nega provimento.” (AI 410.544-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 17/03/2015)



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. ADMINISTRATIVO. LICITAÇÃO. IMPOSIÇÃO DE PENALIDADE. NECESSIDADE DE REEXAME DO ACERVO PROBATÓRIO DOS AUTOS. SUMÚLA 279 DO STF. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.



    I – O exame pelo Poder Judiciário de ato administrativo tido por ilegal ou abusivo não viola o princípio da separação dos poderes.



    II – Para se chegar à conclusão contrária à adotada pelo Tribunal de origem, necessário seria o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos, o que atrai a incidência da Súmula 279 do STF.



    III – Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 813.742-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe de 15/08/2014)



    Ex positis, DESPROVEJO o AGRAVO, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. Por se tratar de mandado de segurança, não há falar em majoração de honorários advocatícios (Súmula 512 do Supremo Tribunal Federal).



    Publique-se.



    Brasília, 17 de outubro de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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