Tribunal: STF
Processo: Rcl 87208
Classe: Rcl
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-14
Data de publicação: 2025-11-14

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Cuida-se de reclamação constitucional, com pedido liminar, ajuizada por Danilo Simionatto Filho contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul (TJRS), proferido nos autos do Mandado de Segurança nº 5008909-22.2024.8.21.0073, mediante a qual teria sido desrespeitada a tese de repercussão geral firmada no Tema nº 1.010, bem assim violado o entendimento firmado no julgamento da ADPF nº 1.037.



    Danilo Simionatto Filho narra que, “no exercício de suas funções como Advogado Público de carreira do Município de Imbé/RS, responde ao Processo Administrativo Disciplinar (PAD) nº 6.197/2024”, o qual, em seu entendimento, está eivado de nulidade, haja vista que 



    “[a] orientação jurídica da comissão processante, ato de natureza eminentemente técnica e privativo de membro da advocacia pública de carreira, está sendo integralmente conduzida por um servidor ocupante em cargo em comissão de Assessor Jurídico” (e-doc. 1, p. 2)



    Afirma que o referido cargo em comissão de Assessor Jurídico tem previsão legal na Lei Municipal nº 1.853/2017, que criou tais cargos comissionados com a atribuição de “acompanhar as reuniões das Comissões de Sindicância, Processos Administrativos Disciplinares e Processos Especiais” (e-doc. 1, p. 2). 



    Argumenta, no entanto, que o exercício das referidas atribuições por ocupante de cargo em comissão é inconstitucional, fato esse, inclusive, já reconhecido por meio de Incidente de Arguição de Inconstitucionalidade em que o TJRS declarou inconstitucional a antecedente Lei Municipal nº 1.622/2014, a qual, à semelhança da Lei nº 1.853/2017, concedia “atribuições exclusivas de Advogado Público (cargo efetivo) a Assessor Jurídico (cargo em comissão)” (e-doc. 1, p. 2).



    Discorre que, nesse contexto, impetrou o mandado de segurança em referência nesta reclamatória objetivando a nulidade do Processo Administrativo Disciplinar (PAD) nº 6.197/2024, em razão da sua orientação jurídica está sendo conduzida por cargo comissionado de Assessor Jurídico, cujas atribuições são incompatíveis com a natureza técnica exigida para o desempenho de função determinante para o desfecho do processo disciplinar.



    Afirma que a 4ª Câmara Cível do TJRS denegou a segurança, afastando qualquer inconstitucionalidade no fato da orientação jurídica do PAD ser realizada por Assessor Jurídico, invocando “o caráter meramente auxiliar e orientativo no PAD”, aduzindo, ainda, que, “eventual inconstitucionalidade na criação do cargo não macula de pronto o procedimento administrativo” (edoc. 1, p. 3) 



    Defende que o ato reclamado ao considerar “válida a atuação de um assessor comissionado em atividade privativa da advocacia pública, esvazia o conteúdo da decisão proferida na ADPF 1037, que possui eficácia erga omnes e efeito vinculante” do entendimento acerca da “impossibilidade de ocupantes de cargos em comissão, estranhos ao quadro da Procuradoria-Geral do Município, exercerem as funções próprias dos Procuradores Municipais” (e-doc. 1, p. 3).



    Acrescenta que, ao contrário do que entendeu a autoridade reclamada, a atuação do Assessor Jurídico no PAD não é “meramente auxiliar e orientativ[a]”, mas “eminentemente técnica, que exige análise de legalidade, tipicidade, contraditório e ampla defesa”, desbordando das funções de “direção, chefia e assessoramento de natureza política, únicas que, segundo o Tema 1.010 de Repercussão Geral, justificam a criação de cargos em comissão” (e-doc. 1, p. 6).



    Argumenta, por fim, que



     “[a] continuidade de um Processo Administrativo Disciplinar conduzido sob a orientação jurídica de uma autoridade ilegítima causa prejuízo irreparável ao Reclamante. Ele está sujeito a sofrer sanções graves, com base em um procedimento nulo em sua raiz, em manifesta violação ao devido processo legal, ao contraditório e à ampla defesa” (edoc. 1, p. 8).



    Pugna seja deferido o pedido liminar para “determinar a imediata suspensão do Processo Administrativo Disciplinar nº 6.197/2024 em trâmite no Município de Imbé, até o julgamento de mérito da presente reclamação” (edoc. 1, p. 8). 



    No mérito, requer 



    “[a] total procedência da presente Reclamação para cassar o acórdão proferido no processo nº 5008909-22.2024.8.21.0073, determinando que outro seja proferido em estrita observância à autoridade da decisão na ADPF 1037 e da tese firmada no Tema 1010, reconhecendo-se a nulidade insanável da participação do Assessor Jurídico comissionado no PAD do Reclamante” (edoc. 1, p. 9)



    É o relatório. Decido.



    A parte reclamante indica como paradigma na presente reclamação o julgado na ADPF nº 1.037/AP, na qual esta Suprema Corte atribuiu interpretação conforme ao artigo 43, inc. V e §§ 4º e 5º, da Lei Complementar 136/2020 do Município de Macapá/AP, “para impedir que os titulares de Assessorias Jurídicas Setoriais, ocupantes de cargos em comissão, desempenhem as funções de consultoria e assessoramento jurídicos, bem como de representação judicial e extrajudicial, privativas dos Procuradores do Município, ressalvadas as hipóteses nas quais o nomeado integrar o quadro próprio da Advocacia Pública Municipal”. Vide a ementa do julgado:



    “Arguição de descumprimento de preceito fundamental. 2. Art. 43, V, §§ 4º e 5º, da Lei Complementar 136/2020, do Município de Macapá/AP. 3. Municípios não são obrigados a instituir Advocacia Pública Municipal. Liberdade de conformação. 4. Criada Procuradoria Municipal, há de observar-se a unicidade institucional. Exclusividade do exercício das funções de assessoramento e consultoria jurídica, bem assim de representação judicial e extrajudicial. Ressalvadas as hipóteses excepcionais, conforme a jurisprudência do STF. 5. Impossibilidade de ocupantes de cargos em comissão, estranhos ao quadro da Procuradoria-Geral do Município, exercerem as funções próprias dos Procuradores Municipais. 6. Parcial procedência do pedido” (ADPF nº 1.037/AP, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 21/8/2024)



    Aponta-se, também, como paradigma de confronto a tese firmada no RE nº 1.041.210/SP (vinculado ao Tema nº 1.010 da sistemática da repercussão geral), Tribunal Pleno, de minha relatoria, no qual se debateu os requisitos estabelecidos pela Constituição Federal para a criação de cargos em comissão com o fim de legitimar o regime excepcional de livre nomeação e exoneração. Transcrevo a tese de repercussão geral firmado no precedente:



    “a) A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais;



    b) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado;



    c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e



    d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir.” (DJe de 22/5/2019)



    Na presente reclamação, Danilo Simionatto Filho questiona a validade do PAD nº 6.197/2024, ao qual responde, sob o fundamento de que a designação de servidor investido em cargo comissionado de Assessor Jurídico para realizar a função de “orientação jurídica no PAD” conforme Portaria nº 1.025/2024 da Prefeitura Municipal de Imbé (e-doc. 10), viola a orientação do Tema nº 1.010 da sistemática da repercussão geral e o entendimento firmado no julgamento da ADPF nº 1.037.



    O reclamante aponta como ato reclamado o acórdão proferido pela 4ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul (TJRS), nos autos do Mandado de Segurança nº 5008909-22.2024.8.21.0073, que manteve sentença que denegou a segurança por si postulada quanto à pretensão de se declarar a nulidade de abertura do PAD. Vide a ementa do julgado:



    “APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. REFERÊNCIA DEPRECIATIVA. INCONSTITUCIONALIDADE. AUSÊNCIA DE OUTRAS ILEGALIDADES NO PAD. 1. A ausência de resposta a requerimentos administrativos formulados pelo impetrante não invalida o PAD, pois, embora tais requerimentos guardem relação com os fatos tratados no procedimento, a falta de manifestação tempestiva não impede a apuração de eventual conduta infrativa, que considerará tal situação. 2. A ausência de detalhamento na portaria de instauração sobre qual o sigilo que teria sido violado não configura nulidade, pois não se exige exposição minuciosa dos fatos nesse momento. 3. Não há vício na formação da comissão processante, pois o art. 191 da Lei nº 64/90 apenas prevê a designação de três servidores pela autoridade competente, sem exigência quanto ao cargo ou hierarquia, não sendo aplicável por analogia as regras da comissão de avaliação de estágio probatório. 4. A orientação jurídica no PAD por Assessor Jurídico em cargo comissionado não macula o procedimento administrativo, dado seu caráter meramente auxiliar e orientativo, desde que obedecidos os trâmites legais e garantias do acusado. 5. O art. 165, VI, da Lei nº 64/90, que proíbe o servidor de ‘referir-se de modo depreciativo ou desrespeitoso às autoridades públicas ou aos atos do Poder Público’, é inconstitucional, conforme entendimento do STF na ADPF 353, por estabelecer restrição genérica e desproporcional à liberdade de expressão garantida pelo art. 5º, IV e IX, da Constituição Federal. APELAÇÃO PARCIALMENTE PROVIDA” (edoc. 6).



     Por oportuno, transcrevo os fundamentos do voto condutor do acórdão na parte de interesse:



    “[a] questão trazida a lume diz respeito a pleito de suspensão do trâmite do Processo Administrativo Disciplinar, fundamentado na alegação de (a) abertura do procedimento sem resposta de requerimentos administrativos pertinentes ao exercício das atividades funcionais, às quais se relacionam o objeto do PAD; (b) ausência de esclarecimento acerca dos assuntos classificados como sigilosos que teriam sido revelados pelo acusado; (c) comissão processantes formada por servidores de padrão inferior; (d) orientação jurídica por servidor comissionado, violando prerrogativa exclusiva da Advocacia Pública municipal, e (e) inconstitucionalidade do art. 165, VI, da Lei nº 64/90.



    Quando da análise da tutela antecipada recursal formulada, assim me manifestei:



    [...]



    Em relação à formação de comissão processante, não se vislumbra vício que impeça o prosseguimento do PAD, porquanto não há previsão legal a respeito da formação, cargo ou hierarquia dos servidores, limitando-se o art. 191 da Lei nº 64/90 a prover a designação de três servidores pela autoridade competente. 



    No ponto, a existência de previsão diversa em relação à composição da comissão de avaliação de estágio probatório não conduz à imposição da mesma regra em relação ao processo disciplinar. 



    Superada tal questão, não vislumbro a alegada inconstitucionalidade no fato de a orientação jurídica no PAD ser realizada por Assessor Jurídico, investido em cargo comissionado. 



    Alega o apelante que a atividade que está sendo por ele desenvolvida é prerrogativa exclusiva dos Advogados Públicos, citando Incidente de Inconstitucionalidade 70084803121, no qual reconhecida a invalidade da criação de cargos de Assessor Jurídico e Diretor Técnico da Assessoria Jurídica. 



    Dado o caráter meramente auxiliar e orientativo no PAD, a eventual inconstitucionalidade na criação do cargo não macula de pronto o procedimento administrativo, desde que obedecidos os trâmites legais e garantias do acusado. 



    [...] 



    Deve ser confirmada a decisão supracitada, porquanto ausentes elementos que modifiquem a conclusão posta, à exceção da questão relativa à alegada inconstitucionalidade da conduta prevista no art. 165, VI, da Lei nº 64/90, que revejo.



    [...]



    Ante o exposto, voto por dar parcial provimento ao apelo, para conceder em parte a segurança, apenas para vedar a aplicação de penalidade calcada no art.165, VI, da Lei nº 64/90.” (e-doc. 8)



    No julgamento dos embargos de declaração opostos em face de referido acórdão, a 4ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul reforçou o caráter meramente auxiliar e orientativo da figura do orientador jurídico exercida pelo Assessor Jurídico, sendo a legitimidade do exercício da sua função irrelevante para alterar a validade e conclusões do PAD . Vide:



    “Trata-se de embargos de declaração opostos por DANILO SIMIONATTO FILHO contra acórdão proferido por esta Câmara no qual foi dado parcial provimento ao recurso desfechado em face de MUNICÍPIO DE IMBÉ (evento 23). 



    Em suas razões (evento 25), disse que ‘a ideia de 'caráter meramente auxiliar e orientativo' está em frontal contradição com aquela de 'desde que obedecidos os trâmites legais e garantias do acusado'. Referiu que o STF deixou claro que assessores jurídicos não possuem competência para atuarem como advogados públicos. Ressaltou que o comissionado não pode exercer nenhuma atividade que não seja de direção, chefia ou assessoramento, pelo que ‘ou não está fazendo absolutamente nada (o que contraria a própria designação para atuar junto ao PAD), ou está usurpando atribuições de um servidor com cargo efetivo, Advogado Público’. Defendeu que a inclusão do Assessor Jurídico no PAD macula o procedimento. Discorreu sobre ilegalidades cometidas pelo Assessor Jurídico Requereu o acolhimento dos embargos.



    [...]



    Note-se que inexiste na decisão atacada qualquer omissão/contradição/obscuridade e/ou erro material, sendo bastante clara ao externar as razões pelas quais não havia nulidade na orientação jurídica do PAD ser realizada por Assessor Jurídico comissionado:



    Superada tal questão, não vislumbro a alegada inconstitucionalidade no fato de a orientação jurídica no PAD ser realizada por Assessor Jurídico, investido em cargo comissionado.



    Alega o apelante que a atividade que está sendo por ele desenvolvida é prerrogativa exclusiva dos Advogados Públicos, citando Incidente de Inconstitucionalidade nº 70084803121, no qual reconhecida a invalidade da criação de cargos de Assessor Jurídico e Diretor Técnico da Assessoria Jurídica. 



    Dado o caráter meramente auxiliar e orientativo do PAD, a eventual inconstitucionalidade na criação do cargo não macula de pronto o procedimento administrativo, desde que obedecidos aos trâmites legais e garantias do acusado. 



    Reforço que a figura do orientador jurídico não é prevista legalmente como essencial à condução do PAD, e seus atos são meramente auxiliares e orientativos, razão pela qual sua legitimidade é irrelevante à validade do PAD. 



    As questões relativas a eventuais irregularidades cometidas pelo Assessor Jurídico no âmbito de outro PAD refogem a este processo e não modificam o que decidido pelo Colegiado.”(e-doc. 9, p. 2) (grifo acrescido)



    No tocante a suposta afronta a eficácia do julgado no Tema 1.010 de RG, tenho que a presente reclamação não pode ser conhecida.



    Isso porque, a jurisprudência do STF desenvolveu-se no sentido de que a reclamação constitucional com paradigma em tese de repercussão geral somente é admitida tendo como objeto decisão colegiada da origem que aprecia a negativa de seguimento de recurso extraordinário pela repercussão geral. Nesse sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. PROCESSUAL CIVIL. INTEMPESTIVIDADE. NÃO INTERPOSIÇAO DO AGRAVO INTERNO DO § 2º DO ART. 1.030 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE ESGOTAMENTO DE INSTÂNCIA NA ORIGEM. IMPOSSIBILIDADE DE UTILIZAÇÃO DA RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO DE RECURSO. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA: INVIABILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL NÃO CONHECIDO” (Rcl nº 41.920/SC-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 25/9/20).



    “DIREITO PROCESSUAL CIVIL. ALEGAÇÃO DE AFRONTA A TESE EM REPERCUSSÃO GERAL. AUSÊNCIA DE ESGOTAMENTO DE INSTÂNCIAS. RECLAMAÇÃO INVIÁVEL. 1. O CPC/2015 prevê como requisito para o ajuizamento de reclamação por alegação de afronta a tese firmada em repercussão geral o esgotamento das instâncias ordinárias (art. 988, § 5º, II, do CPC/2015). 2. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015, em caso de decisão unânime” (Rcl nº 34.827/SP-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 13/9/19).



    Destarte, dos documentos juntados aos autos, verifica-se que a presente reclamatória foi ajuizada logo após o julgamento dos embargos de declaração em apelação. Registre-se, ademais, que não há notícia da interposição de recurso extraordinário nos autos em referência.



    Com efeito, por óbvio, a parte reclamante não logrou demonstrar o cumprimento do requisito do esgotamento de instância para fins de cabimento de reclamação constitucional com fundamento em tese de repercussão geral, o qual está positivado no art. 988, § 5º, II, in verbis:



    “Art. 988. […]



    § 5º É inadmissível a reclamação: 



    […]



    II – proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida ou de acórdão proferido em julgamento de recursos extraordinário ou especial repetitivos, quando não esgotadas as instâncias ordinárias.”



    No que se refere à violação do entendimento firmado no julgamento da ADPF nº 1.037, melhor sorte não socorre ao reclamante.



    Conquanto o reclamante argumente que o Tribunal de origem considerou “válida a atuação de um assessor comissionado em atividade privativa da advocacia pública” (e-doc. 1, p. 3), afrontando a ADPF nº 1.037, na qual se examinou dispositivo que previa cargos comissionados como integrantes da estrutura básica da Procuradoria-Geral do Município, o ato reclamado não reflete referido debate, especialmente porque, sem adentrar nas competências privativas do cargo comissionado, concluiu que a legitimidade do Assessor Jurídico, nomeado como “orientador” no PAD nº 6.197/2024, é irrelevante para a manutenção da validade do procedimento administrativo (e-doc. 9, p. 2). 



    Nessas circunstâncias, verifico que o debate acerca da inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 1.853/2017 que, segundo alega o reclamante, ao criar o cargo comissionado em debate, teria atribuído funções exclusivas de Advogado Público a Assessor Jurídico, sequer compôs o ato reclamado, não havendo aderência estrita entre o objeto do acórdão reclamado e o conteúdo do precedente paradigmático. 



    Ademais, não se extrai do debate travado na origem se o cargo de orientador jurídico do PAD caracteriza atividade privativa da advocacia pública e se desborda do exercício das atribuições que justificam a criação de cargos em comissão.



    Com efeito, a rejeição da alegada nulidade nulidade do PAD nº 6.197/2024 nos autos do Processo nº 5008909-22.2024.8.21.0073, está alicerçada em fundamentos que não possuem identidade com o conteúdo do julgado na ADI nº 1.037 e, diga-se, também, com o Tema 1.010.



    Com efeito, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal assentou parâmetros para a utilização da reclamação constitucional, dentre os quais se destaca a aderência estrita do objeto do ato reclamado ao conteúdo das decisões paradigmáticas do STF. Nesse sentido:



    “Os atos questionados em qualquer reclamação - nos casos em que se sustenta desrespeito à autoridade de decisão do Supremo Tribunal Federal - hão de se ajustar, com exatidão e pertinência, aos julgamentos desta Suprema Corte invocados como paradigmas de confronto, em ordem a permitir, pela análise comparativa, a verificação da conformidade, ou não, da deliberação estatal impugnada em relação ao parâmetro de controle emanado deste Tribunal” (Rcl nº 6.534/MG-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso e Mello, DJe de 17/10/08).



    Acrescento, por fim, que, para divergir do entendimento do órgão de origem acerca da higidez do processo administrativo disciplinar e concluir que eventual inconstitucionalidade na criação do cargo ou irregularidade cometida pelo Assessor Jurídico maculariam o procedimento administrativo em sua origem, haveria necessidade de revolvimento do conjunto fático-probatório dos autos, providência inadmitida em sede de reclamação. Confira-se:



    “Agravo regimental em reclamação constitucional. Súmula Vinculante nº 5. Processo administrativo disciplinar. Trânsito em julgado de um dos atos reclamados. Inadmissibilidade da reclamação (art. 988, § 5º, inciso I, do CPC e Súmula nº 734/STF). Sucedâneo de ação rescisória. Impossibilidade. Ausência de aderência estrita. Legislação infraconstitucional. Necessidade de reexame de fatos e provas. Sucedâneo recursal. Impossibilidade. Agravo regimental não provido. 1. Não se admite o ajuizamento da reclamação constitucional contra ato acobertado pela coisa julgada (art. 988, § 5º, inciso I, do CPC e Súmula nº 734/STF). 2. É inadmissível o uso da reclamação constitucional como sucedâneo de ação rescisória. 3. A discussão acerca da produção de provas essenciais e aos princípios do contraditório e da ampla defesa no âmbito de processos administrativos possui natureza eminentemente processual, o que enseja a análise prévia da legislação infraconstitucional aplicável à espécie, bem como o reexame das provas dos autos, os quais são inviáveis na via reclamatória. Precedente. 4. Há necessidade de aderência estrita do objeto do ato reclamado ao conteúdo das decisões paradigmas para o conhecimento da matéria em sede reclamatória. 5. Agravo regimental não provido (Rcl nº 83.075-AgR, Segunda Turma, de minha relatoria, DJe de 7/10/2025).



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE NO ÂMBITO ESTADUAL. CRIAÇÃO DE CARGO COMISSIONADO SEM CARÁTER DE ASSESSORAMENTO, CHEFIA OU DIREÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. TEMA 1010. 1. A conclusão do Tribunal de origem se alinha à jurisprudência firmada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 1.041.210-RG (Tema 1010). 2. Para dissentir do entendimento do Tribunal de origem quanto à natureza jurídica dos cargos e à ausência de função típica de direção, chefia ou assessoramento, faz-se necessário analisar a legislação local pertinente e reexaminar os fatos e provas constantes dos autos, providências que não têm lugar neste momento processual, nos termos das Súmulas 279 e 280/STF. 3. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 4. Agravo a que se nega provimento.” (RE 1.410.250-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 10/4/2023) (grifo acrescido)



    Eventual inconformismo das partes quanto à subsunção do caso concreto às normas vigentes ou à interpretação dos dispositivos legais pela autoridade reclamada deve ser desenvolvida pelos meios processuais adequados, não se podendo admitir o uso da reclamação constitucional como sucedâneo de recurso.



    Ante o exposto, com fundamento no art. 21, § 1º, do RI/STF, nego seguimento à reclamação. Prejudicada a análise do pedido liminar.



    Considerando que o uso de meios processuais manifestamente inadmissíveis gera efeitos danosos à prestação jurisdicional, a parte reclamante fica também advertida, na hipótese de recurso, da possibilidade de aplicação ipso facto da multa processual prevista no art. 1.021, §4º, do CPC/2015.



    Publique-se.



    Brasília, 14 de novembro de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente