Tribunal: STF
Processo: RE 1533887
Classe: RE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-17
Data de publicação: 2025-02-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. A Mesa Diretora da Câmara Municipal do Rio de Janeiro formalizou, com base na alínea ‘a’ do inciso III do art. 102 da Constituição Federal, recurso extraordinário (eDoc 8) contra acórdão (eDoc 3) do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro cuja ementa tem o seguinte teor:



    REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 7.312 DE 2022 DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO, DE INICIATIVA PARLAMENTAR, QUE DISPÕE SOBRE A DOAÇÃO FACULTATIVA ANUAL, NO VALOR DE R$ 2,00 (DOIS REAIS), ATRAVÉS DO IPTU, O QUAL SERÁ DOADO POR PESSOA FÍSICA OU JURÍDICA, E DESTINADO AO FUNDO MUNICIPAL PARA ATENDIMENTO DOS DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE - FMADCA. LEI QUE CRIA ATRIBUIÇÕES PARA ÓRGÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL, INTERFERINDO NA SUA ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO, VIOLANDO O PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. LEI QUE, AINDA, CRIA DESPESAS PARA A ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL SEM, CONTUDO, APRESENTAR ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL CONFIGURADAS. VIOLAÇÃO AOS ARTIGOS 7º, 145, II E VI, ALÍNEA A, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL E AO ART. 113 DO ADCT. REPRESENTAÇÃO PROCEDENTE. 



    1. Estabelece o art. 145, incisos II e VI, alínea a, da Constituição Estadual, que compete privativamente ao chefe do executivo o exercício da direção superior da administração e a disposição sobre a organização e o funcionamento da administração. Em razão do princípio da simetria, tal dispositivo constitui norma de repetição obrigatória porquanto configura projeção do princípio da separação dos poderes, previsto nos artigos 2° da Carta Magna e art. 7°, da Constituição Estadual. É, portanto, de observação compulsória pelos municípios na deflagração e condução do processo legislativo, sendo certo que a Lei Orgânica do Município do Rio de Janeiro traz, em seu art. 107, tal previsão; 



    2. “Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro.” (Ato das Disposições Constitucionais Transitórias); 



    3. “A Emenda Constitucional 95/2016, por meio da nova redação do art. 113 do ADCT, estabeleceu requisito adicional para a validade formal de leis que criem despesa ou concedam benefícios fiscais, requisitos esse que, por expressar medida indispensável para o equilíbrio da atividade financeira do Estado, dirige-se a todos os níveis federativos” (STF - ADI: 5816 RO, Relator: Alexandre de Moraes, Data de Julgamento: 05/11/2019, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 26/11/2019); 



    4. “Como tese de julgamento, firma-se o seguinte entendimento: É constitucional o exercício pelos Tribunais de Justiça do controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais em face da Constituição da República, quando se tratar de normas de reprodução obrigatória pelos Estados membros.” (STF - ADI: 5646 SE, Relator: Luiz Fux, Data de Julgamento: 07/02/2019, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 08/05/2019); 



    5. In casu, tem-se representação por inconstitucionalidade proposta pelo Exmo. Sr. Prefeito do Município do Rio de Janeiro, tendo por objeto a Lei Municipal 7.312/2022, de origem parlamentar, que “dispõe sobre a doação facultativa anual, no valor de R$ 2,00 (dois reais), através do IPTU, o qual será doado por pessoa física ou jurídica, e destinado ao Fundo Municipal para Atendimento dos Direitos da Criança e do Adolescente - FMADCA.”, oriunda do Projeto de Lei n° 474/2021; 



    6. Lei que cria atribuições à Administração Municipal e, portanto, implica interferência no seu funcionamento e organização, violando o princípio da separação dos poderes. Definição das atribuições dos órgãos municipais que constitui matéria típica da Administração, atinente à iniciativa reservada ao chefe do Poder Executivo; 



    7. Lei que, ademais, cria despesas para a Administração Municipal, não havendo mínimos elementos a demonstrar a apresentação da estimativa de impacto orçamentário e financeiro no curso do processo legislativo para a sua aprovação. Violação ao art. 113 do ADCT, de observância obrigatória por todos os entes federativos. Precedentes; 



    8. Inconstitucionalidade formal e material caracterizadas; 



    9. Procedência do pedido.



    A recorrente, em síntese, alega violação aos arts. 2º e 30, I, da Constituição Federal, além da inobservância ao entendimento firmado no Tema n. 917 da repercussão geral, ao restringir indevidamente a competência legislativa municipal e desconsiderar que a Lei n. 7.312/2022 não interfere na estrutura administrativa do Executivo nem impõe despesas obrigatórias, tornando desnecessária a estimativa de impacto orçamentário. 



    Aduz, ainda, que a norma apenas cria um mecanismo de doação facultativa por meio do IPTU, cabendo ao Executivo regulamentar sua aplicação.



    É o relatório. Decido. 



    2. Reputo relevantes as razões recursais.



    A discussão submetida ao conhecimento do Supremo consiste na constitucionalidade, ou não, da Lei n. 7.312/2022, de iniciativa parlamentar, que “dispõe sobre a doação facultativa anual, no valor de R$ 2,00 (dois reais), através do IPTU, o qual será doado por pessoa física ou jurídica, e destinado ao Fundo Municipal para Atendimento dos Direitos da Criança e do Adolescente - FMADCA”. Eis o teor do diploma legislativo impugnado:



    A LEI Nº 7.312, DE 19 DE ABRIL DE 2022. 



    Dispõe sobre a doação facultativa anual, no valor de R$ 2,00 (dois reais), através do IPTU, o qual será doado por pessoa física ou jurídica, e destinado ao Fundo Municipal para Atendimento dos Direitos da Criança e do Adolescente - FMADCA. 



    Autor: Vereador Welington Dias. 



    Art. 1º Fica criada a doação facultativa anual, à pessoa física ou jurídica, no valor de R$ 2,00 (dois reais). 



    Parágrafo único. Esta doação será através do pagamento do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana - IPTU. 



    Art. 2º O valor doado será transferido para o Fundo Municipal para Atendimento dos Direitos da Criança e do Adolescente - FMADCA, instituído pela Lei nº 1.873, de 29 de maio de 1992. 



    Art. 3º O Poder Executivo regulamentará esta Lei, no que couber, objetivando a sua melhor aplicação. 



    Art. 4º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.



    Câmara Municipal do Rio de Janeiro, 19 de abril de 2022.



    Vereador CARLO CAIADO 



    Presidente



    O acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro concluiu que a Lei municipal n. 7.312/2022 é inconstitucional, pois viola o princípio da separação dos poderes ao impor atribuições à Administração Municipal sem iniciativa do chefe do Executivo e sem apresentar estimativa de impacto orçamentário e financeiro, conforme exigido pelo artigo 113 do ADCT.



    O Plenário do Supremo, no julgamento do ARE 878.911 RG, Tema 917 da repercussão geral, fixou tese no sentido de que “não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos.” O correspondente acordão foi assim ementado:



    Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido.



    Conforme prevê o art. 30, I, da Constituição Federal, os municípios tem competência para legislar sobre assuntos de interesse local. Ademais, a jurisprudência desta Suprema Corte admite a edição de leis de iniciativa parlamentar que instituam programas públicos, desde que não interfiram na estrutura administrativa ou atribuições dos órgãos executivos.



    O exame dos autos revela que a Lei municipal n. 7.312/2022 não impõe obrigação coercitiva ao Poder Executivo, mas tão somente cria uma opção de doação facultativa. O próprio art. 3º da norma impugnada prevê que o Poder Executivo regulamentará sua execução, demonstrando que não há imposição direta de atribuição nova aos órgãos administrativos.



    Em casos fronteiriços, há, entre outros, os seguintes precedentes:



    Agravo regimental no recurso extraordinário. Lei de iniciativa parlamentar a instituir programa municipal denominado “rua da saúde”. Inexistência de vício de iniciativa a macular sua origem. 



    1. A criação, por lei de iniciativa parlamentar, de programa municipal a ser desenvolvido em logradouros públicos não invade esfera de competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo. 



    2. Inviável a análise de outra norma municipal para aferição da alegada inconstitucionalidade da lei. 



    3. Agravo regimental a que se nega provimento.



    (RE 290.549 AgR, ministro Dias Toffoli, DJe de 29 de março de 2012)



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    Agravo regimental em recurso extraordinário. Direito Administrativo. Controle de constitucionalidade. Lei nº 5.688/14 do Município do Rio de Janeiro. Obrigatoriedade de que hospitais, postos e demais unidades de saúde do Município implantem procedimentos para armazenamento e aplicação da Vacina BCG-ID. Lei de iniciativa parlamentar. Ausência de vício formal de iniciativa. Competência concorrente em defesa da saúde. Ausência de violação da separação de poderes. Cumprimento de política pública estabelecida pelo Ministério da Saúde. Incidência do Tema nº 917 da Repercussão Geral. Precedentes. Agravo ao qual se nega provimento. 



    1. Os Municípios, no âmbito da competência concorrente e comum (art. 24, inciso XII, e art. 30, incisos I e II), podem legislar sobre defesa da saúde, desde que observadas as regras alusivas à reserva de iniciativa para o processo legislativo, que se submetem a critérios de direito estrito, sem qualquer margem para ampliação das situações constitucionalmente previstas. Precedentes: ADI nº 724-MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 27/4/01; ARE nº 878.911, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 11/10/16; RE nº 1.221.918-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes , Primeira Turma, DJe de 25/9/19.



    2. Há burla à reserva de iniciativa do chefe do Poder Executivo nas hipóteses em que o projeto de lei parlamentar: (i) preveja aumento de despesas fora dos casos constitucionalmente autorizados; (ii) disponha sobre atribuições ou estabeleça obrigações a órgãos públicos; e/ou (iii) interfira no regime jurídico dos servidores públicos ou em aspectos da sua remuneração. Precedentes: ARE nº 1.075.428/RJ-AgR, Segunda Turma, de minha relatoria, julgado em 7/5/18, DJe de 28/5/18; RE nº 653.041/MG-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Edson Fachin, julgado em 28/6/16, DJe de 9/8/16; RE nº 1.104.765/RN-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, julgado em 27/4/18, DJe de 25/5/18; ADI nº 3.564, Tribunal Pleno, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 13/8/14, DJe de 9/9/14. 



    3. A norma em testilha não dispõe sobre nenhuma das matérias sujeitas à iniciativa legislativa reservada do chefe do Poder Executivo taxativamente previstas no art. 61, § 1º, da Constituição Federal, limitando-se a dispor, no âmbito do interesse local, acerca do cumprimento de política pública já estabelecida pelo Ministério da Saúde. A matéria prevista na lei visa à prevenção de doença, notoriamente em direção ao público infantil, englobando de forma direta o tratamento do direito constitucional à saúde. 



    4. O caso resta contemplado pelo Tema nº 917 da Repercussão Geral, segundo o qual “[n]ão usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos” (ARE nº 878.911-RG, Tribunal Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 11/10/16). 



    5. Agravo regimental não provido.



    (RE 1.243.354 AgR, ministro Dias Toffoli, DJe de 29 de junho de 2022)



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    AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE NORMA MUNICIPAL. LEI 13.493/2020 DO MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ DO RIO PRETO: PREVISÃO DE MATRÍCULA DE ALUNOS DO ENSINO INFANTIL E FUNDAMENTAL EM UNIDADES DE ENSINO PRÓXIMAS À RESIDÊNCIA OU AO LOCAL DE TRABALHO DOS PAIS OU RESPONSÁVEIS. AUSÊNCIA DE ALTERAÇÃO DE ESTRUTURA OU DE ATRIBUIÇÃO DE ÓRGÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. CONSTITUCIONALIDADE DA NORMA QUESTIONADA. APLICAÇÃO DO ENTENDIMENTO FIRMADO NO TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    I – O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o ARE 878.911-RG/RJ (Tema 917 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Gilmar Mendes, assentou que “não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, ‘a’, ‘c’ e ‘e’, da Constituição Federal)”.



    II – Conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal, não ofende a separação de poderes a previsão, em lei de iniciativa parlamentar, de encargo inerente ao Poder Público a fim de concretizar direito social previsto na Constituição. 



    III – Agravo regimental a que se nega provimento.



    (RE 1.323.723 AgR, ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 29 de setembro de 2022)



    3. Em face do exposto, dou provimento ao recurso extraordinário para, reformando o acórdão recorrido, julgar o pedido improcedente.



    4. Publique-se.



Brasília, 17 de fevereiro de 2025.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



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