Tribunal: STF
Processo: RE 1530319
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-01-22
Data de publicação: 2025-01-22

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. PRESTAÇÃO DE CONTAS ANUAIS DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL. TRIBUNAL DE CONTAS. IMPUTAÇÃO DE DÉBITO E MULTA. PARECER PRÉVIO. NATUREZA OPINATIVA. COMPETÊNCIA PARA JULGAR AS CONTAS DE PREFEITO: CÂMARA MUNICIPAL. TEMAS NS. 157 E 835 DA REPERCUSSÃO GERAL. PRECEDENTES. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO. 



Relatório



    1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul:



    “RECURSO INOMINADO. SEGUNDA TURMA RECURSAL DA FAZENDA PÚBLICA. DIREITO PÚBLICO. TRIBUNAL DE CONTAS. IMPUTAÇÃO DE DÉBITO E MULTA. TEMAS 157 E 835 DO STF. INAPLICABILIDADE. A DECISÃO DA CORTE DE CONTAS, A QUAL IMPUTA AO PREFEITO, ENQUANTO ORDENADOR DE DESPESAS, MULTA OU DÉBITO, TEM NATUREZA DE JULGAMENTO TÉCNICO, DE ORDEM CONSTITUCIONAL, CONFORME EXPRESSA PREVISÃO NO ART. 70, II, C/C ART. 75, DA CF, NÃO SE CONFUNDINDO COM O PARECER PRÉVIO, ESTE SIM DE NATUREZA EMINENTEMENTE OPINATIVA, A SER SUBMETIDO À APRECIAÇÃO DO LEGISLATIVO MUNICIPAL. RECURSO PROVIDO” (fl. 6, e-doc. 72).



    2. O recorrente alega ter o Tribunal de origem contrariado os arts. 31 e 71 da Constituição da República.



    Assevera que “a divisão nas espécies de contas de governo, que gera o parecer favorável ou desfavorável, ou nas contas de gestão, que geram a regularidade ou irregularidade de contas, não prescinde do julgamento por parte das Câmaras Municipais, ao passo que estas espécies pertencem ao gênero das contas, sendo a primeira correspondente às contas do Governador de Estado e dos Prefeitos Municipais e compreendem análise do Balanço-Geral, avaliação e manifestação sobre a gestão fiscal, cumprimento dos índices constitucionais (saúde e educação) e avaliação de ações e programas governamentais, e a segunda aquela correspondente às contas públicas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da Administração Direta e Indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público, e daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário” (fl. 11, e-doc. 80).



    Sustenta que, “tendo em vista que o Tribunal de Contas é órgão meramente opinativo, entendimento concretizado pelo Tema 835, e que o Acórdão de Apelação recorrido simplesmente reconheceu a competência do Tribunal de Contas para julgar as contas do Prefeito, contrariando assim o entendimento firmado no tema 835, [deveria] (...) ser admitido e provido o recurso extraordinário interposto, no ponto, para reverter a decisão vergastada e dar procedência à ação inicial” (fl. 13, e-doc. 80).



    Pede “provimento, para que seja reconhecida a nulidade do Acórdão, ou, alternativamente, reformá-lo, para, de toda sorte, reconhecer a procedência da ação declaratória de nulidade de ato administrativo do TCE para tornar nula a glosa imposta pelo TCE/RS ao recorrente, nos marcos da argumentação acima referida” (fl. 13, e-doc. 80).



    Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO.



    3. Razão jurídica assiste ao recorrente.



    4. Trata-se de ação declaratória de nulidade de ato administrativo do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, que, em razão de irregularidades na prestação de contas do Vice-Prefeito do município de Gentil/RS, referente ao exercício de 2019, decidiu imputar-lhe débito de ressarcimento ao erário municipal (e-doc. 4).



    A ação foi julgada procedente em primeira instância “para declarar a nulidade do ato administrativo do Tribunal de Contas do Rio Grande do Sul consubstanciado na Certidão de Decisão Título Executivo nº 0177/2022” (fl. 6, e-doc. 38), em razão de “a competência de julgamento das contas do Chefe do Executivo do Município [ser] da Câmara de Vereadores, contando com o auxílio do Tribunal de Contas, que ao elaborar parecer prévio, exerce função – não detendo competência para imputação de débito, nem aplicação de multa sem a deliberação do legislativo municipal. Ainda, é de ressaltar que o parecer prévio do TCE somente deixará de prevalecer por decisão de 2/3 dos vereadores, não sendo possível o julgamento ficto por decurso do prazo, conforme Tema 157 do Supremo Tribunal Federal” (fls. 5-6, e-doc. 38).



    O Tribunal de origem, entretanto, deu provimento ao recurso inominado do Estado do Rio Grande do Sul para reformar a sentença e “julgar improcedentes os pedidos autorais, diante da ausência de ilegalidade ou nulidade no ato administrativo do Tribunal de Contas do Rio Grande do Sul” (fl. 5, e-doc. 72). Estes os fundamentos do acórdão:



    “A sentença julgou procedentes os pedidos autorais sob o fundamento de que a competência de julgamento das contas do Chefe do Executivo do Município é da Câmara de Vereadores, contando com o auxílio do Tribunal de Contas, que ao elaborar parecer prévio, exerce função – não detendo competência para imputação de débito, nem aplicação de multa sem a deliberação do legislativo municipal. 



    É sabido que ao Poder Judiciário descabe adentrar no mérito administrativo, competindo apenas a análise acerca da existência de ilegalidade do ato atacado. 



    Adianto que o recurso deve ser provido. 



    A decisão da Corte de Contas, a qual imputa ao Prefeito, enquanto ordenador de despesas, multa ou débito, tem natureza de julgamento técnico, de ordem constitucional, conforme expressa previsão no art. 71, II e § 3º, c/c art. 75, da CF (...)



    Assim, tal decisão não se confunde com o parecer prévio, este sim de natureza eminentemente opinativa, a ser submetido à apreciação do Legislativo Municipal.



    Impende destacar que o paradigma resultante do julgado RE 848.826, que originou o Tema 835 do STF, alegação base da fundamentação da sentença de procedência, não se aplica ao caso concreto, porquanto trata exclusivamente da inelegibilidade do agente político submetido à decisão da Corte de Contas. (...)



    Na mesma linha, o Tema 157, também utilizado como base para o juízo de procedência (...)



    Tal tema é aplicável apenas para fins políticos, subsistindo o entendimento de que, para os demais fins, a aprovação das contas pelo Legislativo não afeta a decisão do Tribunal de Contas que impõe multa, visto que, enquanto este faz o controle técnico, aquele exerce controle político.



    Diante do exposto, merece provimento o recurso inominado do Estado para julgar improcedentes os pedidos autorais, diante da ausência de ilegalidade ou nulidade no ato administrativo do Tribunal de Contas do Rio Grande do Sul” (fls. 2-5, e-doc. 72).



    5. Nos julgamentos do Recurso Extraordinário n. 729.744 (Tema n. 157), Relator o Ministro Gilmar Mendes, e do Recurso Extraordinário n. 848.826 (Tema n. 835), Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, o Supremo Tribunal Federal fixou as seguintes teses: “o parecer técnico elaborado pelo Tribunal de Contas tem natureza meramente opinativa, competindo exclusivamente à Câmara de Vereadores o julgamento das contas anuais do Chefe do Poder Executivo local, sendo incabível o julgamento ficto das contas por decurso de prazo”; e “para os fins do art. 1º, inciso I, alínea ‘g’, da Lei Complementar 64, de 18 de maio de 1990, alterado pela Lei Complementar 135, de 4 de junho de 2010, a apreciação das contas de prefeitos, tanto as de governo quanto as de gestão, será exercida pelas Câmaras Municipais, com o auxílio dos Tribunais de Contas competentes, cujo parecer prévio somente deixará de prevalecer por decisão de 2/3 dos vereadores”. Confiram-se as ementas dos julgados:



    “Repercussão Geral. Recurso extraordinário representativo da controvérsia. Competência da Câmara Municipal para julgamento das contas anuais de prefeito. 2. Parecer técnico emitido pelo Tribunal de Contas. Natureza jurídica opinativa. 3. Cabe exclusivamente ao Poder Legislativo o julgamento das contas anuais do chefe do Poder Executivo municipal. 4. Julgamento ficto das contas por decurso de prazo. Impossibilidade. 5. Aprovação das contas pela Câmara Municipal. Afastamento apenas da inelegibilidade do prefeito. Possibilidade de responsabilização na via civil, criminal ou administrativa. 6. Recurso extraordinário não provido” (RE n. 729.744, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Plenário, DJe 23.8.2017).



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PRESTAÇÃO DE CONTAS DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL. PARECER PRÉVIO DO TRIBUNAL DE CONTAS. EFICÁCIA SUJEITA AO CRIVO PARLAMENTAR. COMPETÊNCIA DA CÂMARA MUNICIPAL PARA O JULGAMENTO DAS CONTAS DE GOVERNO E DE GESTÃO. LEI COMPLEMENTAR 64/1990, ALTERADA PELA LEI COMPLEMENTAR 135/2010. INELEGIBILIDADE. DECISÃO IRRECORRÍVEL. ATRIBUIÇÃO DO LEGISLATIVO LOCAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO CONHECIDO E PROVIDO. I – Compete à Câmara Municipal o julgamento das contas do chefe do Poder Executivo municipal, com o auxílio dos Tribunais de Contas, que emitirão parecer prévio, cuja eficácia impositiva subsiste e somente deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da casa legislativa (CF, art. 31, § 2º). II – O Constituinte de 1988 optou por atribuir, indistintamente, o julgamento de todas as contas de responsabilidade dos prefeitos municipais aos vereadores, em respeito à relação de equilíbrio que deve existir entre os Poderes da República (‘checks and balances’). III – A Constituição Federal revela que o órgão competente para lavrar a decisão irrecorrível a que faz referência o art. 1º, I, g, da LC 64/1990, dada pela LC 135/ 2010, é a Câmara Municipal, e não o Tribunal de Contas. IV – Tese adotada pelo Plenário da Corte: ‘Para fins do art. 1º, inciso I, alínea g, da Lei Complementar 64, de 18 de maio de 1990, alterado pela Lei Complementar 135, de 4 de junho de 2010, a apreciação das contas de prefeito, tanto as de governo quanto as de gestão, será exercida pelas Câmaras Municipais, com o auxílio dos Tribunais de Contas competentes, cujo parecer prévio somente deixará de prevalecer por decisão de 2/3 dos vereadores’. V – Recurso extraordinário conhecido e provido” (RE n. 848.826, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, Plenário, DJe 24.8.2017). 



    Este Supremo Tribunal já decidiu que a aplicação do Tema n. 157 da repercussão geral não está restrita à matéria eleitoral e que não se pode conferir natureza jurídica de decisão a parecer emitido por Tribunal de Contas que opina pela desaprovação das contas anuais de prefeito. Neste sentido, por exemplo, os seguintes precedentes: 



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. PRESTAÇÃO DE CONTAS DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL. PARECER PRÉVIO DO TRIBUNAL DE CONTAS. EFICÁCIA SUJEITA AO CRIVO PARLAMENTAR. COMPETÊNCIA DA CÂMARA MUNICIPAL PARA O JULGAMENTO DAS CONTAS DE GOVERNO E DE GESTÃO. APLICAÇÃO DOS TEMAS 157 E 835 DA REPERCUSSÃO GERAL. 1. No julgamento do RE 848.826, paradigma do Tema 835 da repercussão geral, o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) concluiu que a apreciação das contas dos prefeitos, sejam de governo ou de gestão, será exercida pelas Câmaras Municipais, com auxílio do Tribunal de Contas. 2. Na mesma oportunidade, o STF analisou o Tema 157 (RE 729.744, Rel. Min. Gilmar Mendes), fixando a seguinte tese: ‘O parecer técnico elaborado pelo Tribunal de Contas tem natureza meramente opinativa, competindo exclusivamente à Câmara de Vereadores o julgamento das contas anuais do Chefe do Poder Executivo local, sendo incabível o julgamento ficto das contas por decurso de prazo’. 3. A decisão reclamada se limitou a aplicar ao caso dos autos a tese prevalecente no âmbito desta Corte, reconhecendo a competência da Câmara Municipal para o julgamento das contas do chefe do Poder Executivo municipal. 4. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015” (Rcl n. 47.050, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 14.3.2022).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. PRESTAÇÃO DE CONTAS. EX-PREFEITO. IMPOSIÇÃO DE MULTA E RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. INCOMPETÊNCIA. ART. 71, I, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I – Os Tribunais de Contas, na apreciação de contas prestadas pelo Chefe do Poder Executivo, dispõem de competência limitada à emissão de parecer prévio sujeitando-o à respectiva Casa Legislativa. Precedentes. II – Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa (art. 1.021, § 4º, do CPC)” (RE n. 1.203.926-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 1.9.2020).



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. JULGAMENTO DE CONTAS DE PREFEITO. PARECER DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO. COMPETÊNCIA DA CÂMARA MUNICIPAL. 1. É da Câmara Municipal a competência para julgamento das contas do prefeito, conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal. 2. A solução da controvérsia pressupõe o reexame dos fatos e do material probatório constantes dos autos (Súmula 279/STF), o que torna inviável o processamento do recurso extraordinário. 3. A decisão está devidamente fundamentada, embora em sentido contrário aos interesses da parte agravante, circunstância que não configura violação ao art. 93, IX, da CF/88. 4. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 25% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015. 5. Agravo interno a que se nega provimento” (RE n. 1.255.205-AgR, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 25.5.2020).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. CONVÊNIO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. VERBAS EXCLUSIVAS DO MUNICÍPIO. COMPETÊNCIA PARA JULGAR AS CONTAS DE PREFEITO: CÂMARA MUNICIPAL. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (RE n. 1.240.067-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 8.1.2021).



    “AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PREFEITO. CONTAS ANUAIS. TRIBUNAL DE CONTAS. PARECER PRÉVIO. NATUREZA OPINATIVA. CÂMARA DE VEREADORES. JULGAMENTO DAS CONTAS. TEMAS N. 157 E 835 DA REPERCUSSÃO GERAL. VERBA HONORÁRIA. ART. 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. MAJORAÇÃO CABÍVEL. 1. Cumpre às Câmaras Municipais, com o auxílio dos Tribunais de Contas, julgar as contas dos chefes do Poder Executivo local. Temas n. 157 e 835 da repercussão geral. 2. Cabendo exclusivamente ao Poder Legislativo a apreciação das contas anuais do Chefe do Executivo, não se pode conferir natureza jurídica de decisão a parecer emitido por Tribunal de Contas que opina pela desaprovação, inclusive no tocante à imposição de multa. 3. Majora-se em 1% (um por cento) a verba honorária fixada na origem, observados os limites impostos. Disciplina do art. 85, §§ 2º, 3º e 11, do Código de Processo Civil. 4. Agravo interno desprovido” (RE n. 1.236.644-AgR, Relator o Ministro Nunes Marques, Segunda Turma, DJe 28.2.2024).



    De se conferir, por exemplo, as decisões monocráticas pelas quais esteo Supremo Tribunal Federal, em casos similares, deu provimento a recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul que manteve parecer do Tribunal de Contas Estadual, em contrariedade ao disposto nos Temas ns. 157 e 835: RE n. 1.527.039, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe 5.12.2024; RE n. 1.221.938, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe 11.11.2024; e RE n. 1.381.751, Relator o Ministro André Mendonça, DJe 23.4.2024.



     



    A conclusão do Tribunal de origem divergiu da jurisprudência deste Supremo Tribunal sobre a matéria, pelo que merece ser reformada.



    6. Pelo exposto, dou provimento ao presente recurso extraordinário (al. b do inc. V do art. 932 do Código de Processo Civil e § 2º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), para reestabelecer a sentença.



    Publique-se.



    Brasília, 22 de janeiro de 2025.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora