Tribunal: STF
Processo: ARE 1563440
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-18
Data de publicação: 2025-09-18

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito do Consumidor. Responsabilidade do fornecedor. Recurso Extraordinário com Agravo. Serviço público funerário. Tarifa de manutenção de jazigo perpétuo. Decreto municipal nº 39.094, de 2014, do Rio de Janeiro. Cobrança em contratos anteriores à edição do decreto. Possibilidade. Ausência de violação ao direito adquirido. Competência municipal. Recurso provido.



    I. Caso em exame



    1. Ação declaratória de nulidade de cobrança c/c restituição em dobro, ajuizada contra concessionária de serviços cemiteriais, em que se discutia a legalidade da tarifa de manutenção anual de jazigos instituída pelo Decreto municipal nº 39.094, de 2014. Na sentença, declarou-se a ilegalidade da cobrança, mantida em apelação pelo TJRJ, com base em precedente de inconstitucionalidade proferido pelo Órgão Especial. Recurso extraordinário interposto pela concessionária, com alegada violação aos arts. 5º, inc. XXXVI, 30, inc. V, 93, inc. IX, 97, e 175, parágrafo único, inc. III, da CRFB.



    II. Questão em discussão



    2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a cobrança da tarifa de manutenção anual dos cemitérios públicos, prevista no Decreto municipal nº 39.094, de 2014, pode alcançar contratos de concessão de direito real de uso de sepulturas firmados antes de sua edição, relativamente a períodos posteriores e (ii) estabelecer se a exigência da tarifa viola o direito adquirido e o ato jurídico perfeito, previstos no art. 5º, inc. XXXVI, da CRFB.



    III. Razões de decidir



    3. O STF reconhece a constitucionalidade dos arts. 141, caput, e 240, inc. XXI, do Decreto nº 39.094, de 2014, por entender que não há inovação legislativa, mas continuidade de previsão normativa já existente desde o século XIX e reafirmada em diplomas posteriores, que autorizavam a cobrança pela administração e conservação dos cemitérios.



    4. O direito adquirido não impede a incidência de regime jurídico superveniente em matéria de serviços públicos, inexistindo expectativa legítima de imutabilidade quanto à forma de remuneração da concessão.



    5. A cobrança da tarifa incide apenas sobre períodos de uso posteriores à vigência do Decreto nº 39.094, de 2014, de modo a preservar a segurança jurídica e afastar efeitos retroativos.



    6. A competência municipal para instituir e regulamentar tarifas de serviços públicos locais está prevista nos arts. 30, inc. V, e 175, parágrafo único, inc. III, da CRFB, reforçando a validade do decreto.



    7. No acórdão recorrido, divergiu-se frontalmente da orientação consolidada pelo STF no julgamento do RE nº 1.380.801/RJ (Plenário), que assentou a legitimidade da cobrança.



    IV. Dispositivo



    8. Recurso de agravo provido e, desde logo, provido o extraordinário.



DECISÃO



    1. Trata-se, na origem, de ação declaratória de nulidade de cobrança indevida c/c com restituição em dobro de cobrança indevida de transferência de titularidade de jazigo e tutela de urgência ajuizada por Isabela e Andréa de Almeida Silva em desfavor da Concessionária Reviver S.A. (e-doc. 1).



    2. O Juízo de 1º Grau julgou parcialmente procedente o pedido, “somente para declarar a ilegalidade da cobrança da tarifa de manutenção de jazigo instituída pelo Decreto nº 39.094/201”, e julgou improcedente o pedido de devolução em dobro das quantias já pagas (e-doc. 19, p. 5). 



    3. A 16ª Câmara de Direito Privado do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro negou provimento ao recurso da ora recorrida, na forma assim ementada:



     



    “Apelação Cível. Ação Declaratória c/c Repetição do Indébito. Tarifa anual de manutenção de jazigo perpétuo. Sentença de parcial procedência. Recurso da ré. 



    1. Parte autora alega cobrança indevida de tarifa de manutenção dos jazigos, pela concessionária que administra e opera os serviços do cemitério em que localizada a sepultura. 



    2. Sentença de parcial procedência que declara a ilegalidade da cobrança da tarifa de manutenção do jazigo instituída pelo Decreto Municipal nº 39.094/14. 



    3. Concessão do direito de uso perpétuo dos jazigos que se deu em momento anterior à edição do Decreto Municipal nº 39.094/14. 



    4. O Órgão Especial deste Tribunal de Justiça, ao julgar a Representação por Inconstitucionalidade nº 0064199- 02.2018.8.19.0000, movida pelo Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, reconheceu a inconstitucionalidade da tarifa de manutenção anual dos cemitérios públicos, em relação aos contratos de concessão celebrados antes da edição do Decreto Municipal nº 39.094/14. 



    5. Sentença que se mantém. 



    NEGADO PROVIMENTO AO RECURSO.” (e-doc. 27, p. 1; grifos no original).



    4. O embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 33).



    5. No recurso extraordinário, interposto com base na alínea “a” do permissivo constitucional, a parte recorrente afirma violados os arts. 5º, inc. XXXVI, 30, inc. V, 93, inc. IX, 97 e 175, parágrafo único, inc. III da Constituição da República (e-doc. 35).



    5.1. Aponta que “o STF definiu que a cobrança das tarifas cemiteriais previstas no Decreto nº 39.094/14 não configura ofensa ao art. 5º, XXXVI da Constituição da República” (e-doc. 35, p. 8; grifos no original).



    5.2. Descreve que, ao obstar a cobrança, o acórdão violou: “(I) O art. 5º, XXXVI da Constituição da República, que foi equivocadamente aplicado, em contrariedade ao princípio da mutabilidade dos serviços públicos, que permite a instituição de novas tarifas a qualquer tempo pelo Poder Público; (II) Os arts. 30, V e 175, parágrafo único, III da Constituição, uma vez que houve incursão indevida na competência do Município para a prestação e regulamentação do serviço público, sobretudo no que tange à política tarifária; (III) O art. 93, IX da Constituição, eis que o v. acórdão se limitou a manter a sentença sem apresentar quaisquer fundamentos para a referida decisão. (IV) O art. 97 da Constituição, visto que a manutenção de uma inconstitucionalidade que não mais existe implica em uma declaração desta, violando o referido dispositivo, que prevê que a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo só pode ser declarada pela maioria absoluta de seus membros ou dos membros do respectivo órgão especial do Tribunal” (e-doc. 35, p. 12).



    5.3. Ressalta que, “apesar de o v. acórdão admitir reconhecer a decisão da Corte pela constitucionalidade da tarifa de manutenção, opta por não aplicá-la nos autos considerando o julgamento pendente do agravo regimental nos autos do RE nº 1.380.801” (e-doc. 35, p. 14; grifos no original).



    5.4 Compreende que a “legalidade da cobrança de tarifas cemiteriais de jazigos perpétuos, independentemente da data de aquisição” (e-doc. 35, p. 15; grifos no original), apontando que “o Plenário do STF, recentemente, em 17/02/2025 negou provimento ao Agravo regimental que buscava impugnar a decisão de provimento ao RE, reforçando, então sua aplicação imediata” (e-doc. 35, p. 16-17; grifos no original).



    5.5. Afirma que “a Suprema Corte declarou, de forma inequívoca, que ‘é notório o entendimento jurisprudencial, consolidado no âmbito do Supremo, no sentido da inexistência de direito adquirido a regime jurídico. Entre outros, ilustra essa orientação o precedente vinculante fixado em repercussão geral no RE 563.965 (Tema 41)’” (e-doc. 35, p. 18; grifos no original).



    5.6. Assevera que a decisão macula o equilíbrio econômico estabelecido contratualmente, representa uma afronta ao princípio da segurança jurídica e fere a separação dos Poderes.



    5.7. Ao final, pede a reforma dos acórdãos recorridos, “confirmando o entendimento da própria Suprema Corte no sentido de que as tarifas previstas no Decreto nº 39.094/14 não representam ofensa ao direito adquirido e ao ato jurídico perfeito” (e-doc. 35, p. 28; grifos no original).



    6. O recurso extraordinário foi inadmitido, na compreensão de ser “incabível, em recurso extraordinário, apreciar violação ao art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal, por ser indispensável a revisão da interpretação das normas infraconstitucionais pertinentes” (e-doc. 39, p. 3), sendo aplicável ao caso o Tema RG nº 339 e o enunciado nº 279 da Súmula do Supremo Tribunal Federal.



    É o relatório. 



    Decido.



    7. O Supremo Tribunal Federal assentou, no RE nº 1.380.801/RJ, “a constitucionalidade do caput do art. 141 e inciso XXI do art. 240 do Decreto 39.094, de 12 de agosto de 2014, restaurando-se a possibilidade da cobrança da tarifa de manutenção anual dos cemitérios públicos aos contratos de concessão de direito real de uso de sepulturas anteriores à entrada em vigor do referido decreto para os períodos de uso posteriores à referida norma”:



    “O Procurador-Geral de Justiça do Estado do Rio de Janeiro ajuizou representação de inconstitucionalidade de dispositivos (art. 141, caput; e art. 240, inciso XXI) contidos em norma editada pela Câmara de Vereadores do Município do Rio de Janeiro (Decreto 39.094, de 12 de agosto de 2014), os quais previam a instituição e a cobrança de tarifa anual pelo usufruto perpétuo de sepulturas nos cemitérios municipais (e. Doc 1). 



    O argumento central, articulado na correspondente inicial, consistia na incompatibilidade daqueles dispositivos legais com os institutos do direito adquirido e do ato jurídico perfeito, ambos previstos no inciso XXXVI do art. 5º da Constituição Federal.



    (...) 



    O Decreto 39.094, de 12 de agosto de 2014 instituiu o assim chamado regulamento cemiterial e funerário do Município do Rio de Janeiro, mediante disciplina da legislação local acerca dos cemitérios e da execução dos serviços funerários da cidade. Os dispositivos inquinados de inconstitucionalidade têm o seguinte teor: 



    Art. 141. As administrações dos cemitérios públicos deverão cobrar dos titulares do direito de uso perpétuo ou temporário sobre sepulturas uma tarifa anual, conforme o caso, destinada à administração, manutenção e conservação do cemitério, bem como à remuneração dos serviços gerais prestados pela respectiva concessionária. 



    Art. 240. Em razão da execução dos correspondentes serviços cemiteriais e funerários obrigatórios, podem ser cobradas dos usuários tarifas de: 



    (...). 



    XXI – manutenção anual de cemitérios para titulares de direito sobre sepulturas. 



    Assim expostos os elementos jurídicos atinentes à espécie, reputo cabível o provimento do recurso extraordinário e, assim o fazendo, a reforma do acórdão recorrido, julgando o pedido improcedente.



    Os dois fundamentos centrais sobre os quais se amparou o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro a mim me parecem não se sustentar. 



    A existência, previamente à edição do Decreto 39.094/2014, de normas legais estabelecendo a remuneração dos cemitérios municipais foi consignada no acórdão recorrido, as quais podem ser assim apresentadas em ordem cronológica: 



    - Decreto 583, de 5 de setembro de 1850, outorgava a administração dos cemitérios a entidades civis ou religiosas, bem como a empresários, mediante remuneração estabelecida em tabelas de taxas; 



    - Decreto 843, de 18 de outubro de 1851, outorgou à Santa Casa de Misericórdia a gestão dos cemitérios públicos, prevendo a possibilidade de compensação de despesas havidas com os encargos da administração; 



    - Lei Distrital 716/1952, ao regular especificamente a administração dos cemitérios São João Batista e São Francisco Xavier, previu a cobrança de uma taxa pelo serviço de conservação e limpeza dos mausoléus. 



    O Órgão Especial do TJRJ concluiu que a mera circunstância daqueles diplomas legais não fazerem expressa referência à expressão “taxa anual” evidenciaria a inovação da cobrança trazida pelo Decreto 39.094, de 12 de agosto de 2014. Ao meu entendimento, todavia, aquele órgão fracionário adotou interpretação que privilegiou a forma em detrimento do real conteúdo das normas por ele próprio referidas. 



    A leitura dos aludidos diplomas legais sinaliza muito claramente o escopo de se assegurar a remuneração, por meio de taxas, como mecanismo de compensação de terceiras pessoas jurídicas (entidades civis, religiosas, bem como empresários) pela administração e gestão dos cemitérios públicos (Decretos 583/1850 e 843/1851). 



    Tampouco me parece razoável admitir que a taxa a ser cobrada pela conservação e limpeza dos mausoléus, nos termos previstos na Lei Distrital 716/1952, não poderia ser exigível em caráter periódico – fosse mensal, semestral ou anual. 



    Portanto, ressai clara a ideia de que a Administração municipal, desde muito antes do advento do Decreto 39.094/2014, detinha instrumentos legais para a exigência de taxas de manutenção e conservação periódica dos jazigos. 



    Dessa maneira, a mera circunstância de tal prerrogativa legal não haver sido exercida desde quando originalmente prevista a remuneração em análise (1850), não desautoriza a Administração a dela fazer uso no momento em que julgar conveniente. 



    Corroborando essa linha de raciocínio, pode-se invocar, por analogia reversa, o escopo normativo contido no Enunciado 473 da Súmula do Supremo Tribunal Federal, a qual assim dispõe (com meus grifos): 



    A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se original direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados o direito adquirido, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial. 



    Admitir o contrário vulneraria o postulado segundo o qual a ignorância da lei não pode ser invocada como escusa ao seu cumprimento, a teor do conhecido princípio inscrito na antiga Lei de Introdução ao Código Civil (Decreto-Lei 4.657, de 4 de setembro de 1942), atualmente identificada como Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Lei 12.376/2010), segundo o qual: 



    Art. 3º. Ninguém se escusa de cumprir a lei, alegando que não a conhece. 



    A título de reforço de fundamentação, saliento que a sistemática de concessão de cemitérios públicos à iniciativa privada mediante tarifa se constitui em um modelo já identificado em outros Estados, como São Paulo, conforme nos dá notícia o julgamento do ARE 1.257.643 AgR, Ministro Presidente, DJ de 29.6.2020. 



    Tampouco me parece autorizar a pretensão do autor da ação a invocação do direito adquirido, sob a invocação de uma expectativa de imutabilidade incompatível com a ordem constitucional. 



    É notório o entendimento jurisprudencial, consolidado no âmbito do Supremo, no sentido da inexistência de direito adquirido a regime jurídico. Entre outros, ilustra essa orientação o precedente vinculante fixado em repercussão geral no RE 563.965 (Tema 41). 



    Embora a matéria de fundo tratada naquele julgamento fosse de natureza diversa (forma de cálculo da remuneração de servidor público), entre as suas razões de decidir se encontrava a ideia de evitar o decesso remuneratório, resguardando a manutenção do padrão de vencimentos já implementado. 



    No caso em análise, o ponto em comum reside na circunstância de que, também aqui, há a preocupação em não se permitir a cobrança de valores referentes a períodos pretéritos à entrada em vigor dos dispositivos legais impugnados, o que, se admitido, atingiria, de maneira inconstitucional, o patrimônio jurídico daqueles que houvessem celebrado contratos anteriormente à superveniência da modificação normativa ' algo sequer cogitado no Decreto 39.094/2014. 



    Finalmente, cabe observar que os impugnados dispositivos legais encontram amparo material no texto da Constituição Federal, precisamente nos arts. 30, inciso V, e 175, parágrafo único, inciso III, que assim dispõem: 



    Art. 30. Compete ao Municípios: 



    (...). 



    Inciso V – organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local (...).



    Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos. 



    Parágrafo único. A lei disporá sobre: 



    (...). 



    III – política tarifária.



    Dispositivo:



    Em face do exposto, dou provimento aos recursos extraordinários interpostos pelo Prefeito do Município do Rio de Janeiro e pela Federação do Comércio de bens, serviços e turismo do Estado de São Paulo ' FECOMÉRCIO SP e, reformando o acórdão proferido pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, julgo integralmente improcedente o pedido da representação de inconstitucionalidade ajuizada pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, restando, assim, declarada a constitucionalidade do caput do art. 141 e inciso XXI do art. 240 do Decreto 39.094, de 12 de agosto de 2014, restaurando-se a possibilidade da cobrança da tarifa de manutenção anual dos cemitérios públicos aos contratos de concessão de direito real de uso de sepulturas anteriores à entrada em vigor do referido decreto para os períodos de uso posteriores à referida norma.”



    (RE nº 1.380.801/RJ, Rel. Min. Nunes Marques, j. 03/10/2023, p. 05/10/2023; grifos no original).



    8. Posteriormente, no julgamento do segundo agravo regimental, a Corte confirmou o julgado na forma assim ementada:



    “Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL. ARTS. 141, CAPUT, E 240, XXI, DO DECRETO N. 39.094/2014 DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO. REGULAMENTO CEMITERIAL E FUNERÁRIO. CONTRATOS DE CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO ANTERIORES. TARIFA ANUAL DE MANUTENÇÃO DE CEMITÉRIOS. COBRANÇA. PREVISÃO. INSTRUMENTOS LEGAIS PRETÉRITOS. DIREITO ADQUIRIDO. VIOLAÇÃO. AUSÊNCIA. RECURSO DESPROVIDO. 



    I. CASO EM EXAME 



    1. Agravo interno interposto contra pronunciamento que deu provimento aos recursos extraordinários formalizados pelo Prefeito do Município do Rio de Janeiro e pela Fecomércio/SP para, reformando acórdão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, julgar improcedente, na íntegra, o pedido formulado em representação de inconstitucionalidade, de forma a reconhecer a validade do caput do art. 141 e do inciso XXI do art. 240 do Decreto n. 39.094/2014 do Município do Rio de Janeiro, de forma a permitir a cobrança da tarifa de manutenção anual dos cemitérios públicos relativamente a contratos de concessão de direito real de uso de sepulturas, ainda que firmados antes da vigência da referida regulamentação, considerados períodos de uso posteriores ao seu advento. 



    2. A parte agravante sustenta que a cobrança da tarifa de manutenção não se aplica a negócios jurídicos celebrados antes de sua vigência, em respeito aos postulados constitucionais do direito adquirido e do ato jurídico perfeito, conforme previsto no art. 5º, XXXVI, da CF/1988. 



    II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 



    3. A questão em discussão consiste em saber a cobrança da tarifa de manutenção anual dos cemitérios públicos, considerados contratos de concessão de direito real de uso de sepulturas, ainda que firmados antes da vigência da referida regulamentação, implica violação ao art. 5º, XXXVI, da CF/1988. 



    III. RAZÕES DE DECIDIR 



    4. A cobrança da tarifa de manutenção anual dos cemitérios públicos, tendo em vista a regulamentação prevista no Decreto n. 39.094/2014 do Município do Rio de Janeiro, não constitui inovação legislativa, havendo normatização anterior a respaldar a cobrança até mesmo relativamente a contratos de direito real de uso anteriores, embora limitada a períodos de uso posteriores ao novo diploma. 



    5. Mostra-se imprópria a evocação da proteção constitucional ao direito adquirido, porque inadequada contra a observância de regime jurídico.



    IV. DISPOSITIVO 



    6. Agravo interno desprovido.” 



    (RE nº 1.380.801-Segundo-AgR/RJ, Rel. Min. Nunes Marques, Tribunal Pleno, j. 12/08/2025, p. 11/09/2025; grifos no original).



    9. Assim, no acórdão recorrido, ao declarar a “ilegalidade da cobrança da tarifa de manutenção do jazigo instituída pelo Decreto Municipal nº 39.094/14”, por força da “inconstitucionalidade da tarifa de manutenção anual dos cemitérios públicos, em relação aos contratos de concessão celebrados antes da edição do Decreto Municipal nº 39.094/14” (e-doc. 27, p. 1), divergiu-se do entendimento adotado pelo Supremo Tribunal Federal.



    10. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021, p. 30/11/2021; Rcl nº 24.841-EDAgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020).



    11. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC.



    12. Ante o exposto, dou provimento ao agravo e, desde logo ao recurso extraordinário, para, reformando o acórdão recorrido, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF, declarar a constitucionalidade dos arts. 141, caput, e 240, inc. XXI, do Decreto municipal nº 39.094, de 2014, de modo a possibilitar a cobrança da tarifa de manutenção anual dos cemitérios públicos aos contratos de concessão de direito real de uso de sepulturas anteriores à entrada em vigor do mencionado decreto para os períodos de uso posteriores. Por consequência, determino a inversão dos ônus da sucumbência em favor da parte recorrente, observada eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 18 de setembro de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator