Tribunal: STF
Processo: ARE 1530214
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-01-22
Data de publicação: 2025-01-22

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos. 



    Trata-se de recurso extraordinário com agravo interposto contra acórdão proferido pela Quarta Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, assim ementado:



    “AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO DOS REMANESCENTES DAS COMUNIDADES DE QUILOMBOS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CUMPRIMENTO PROVISÓRIO DE SENTENÇA. QUILOMBO ANASTÁCIA MACHADO. PROCESSO ADMINISTRATIVO DE RECONHECIMENTO, DEMARCAÇÃO E TITULAÇÃO DE TERRA QUILOMBOLA. POLÍTICAS PÚBLICAS. TEMA 698 DO STF. DISTINÇÃO. MORA ESTATAL EXCESSIVA E INJUSTIFICADA PARA CONCLUSÃO. DURAÇÃO RAZOÁVEL DO PROCESSO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. CLÁUSULA DA RESERVA DO POSSÍVEL. INAPLICABILIDADE. 



    1. Discutem-se aspectos atinentes ao procedimento administrativo instaurado pelo INCRA para reconhecimento de comunidade quilombola. 



    2. Já restou acolhido no agravo relacionado o pleito liminar da DPU para que seja determinado o início da elaboração do Relatório Técnico de Identificação e Delimitação (RTID) pelo INCRA, no prazo de doze meses, contado a partir do momento da consolidação de condições sanitárias seguras, no Rio Grande do Sul, considerando tal providência adequada para impulsionar o processo administrativo, a fim de afastar a inércia injustificada da administração e promover a implementação do direito postulado pela comunidade quilombola. 



    3. Embora o procedimento de demarcação seja complexo, há de se definir um prazo para a sua conclusão, sob pena de negativa do próprio direito, sobretudo em casos como o presente, em que o tempo de tramitação do processo administrativo supera 10 anos. 



    4. A respeito das astreintes, o Colegiado decidiu que, a partir do esgotamento do prazo estipulado, não havendo adequado cumprimento, incidirá multa diária no valor de R$ 500,00 (quinhentos reais), devendo ser observado, de todo modo, o disposto no artigo 537 do Código de Processo Civil. 



    5. A sentença não destoa das teses fixadas no julgamento do Recurso Extraordinário (RE) 684612, com repercussão geral (Tema 698). Na hipótese, a DPU pretende compelir o INCRA a dar andamento ao processo administrativo de titulação de território quilombola, em razão de excessiva e injustificada mora, ou seja, a atuação que se pede da Administração Pública é a objetivamente cumpridora das normas constitucionais e legais (art. 68 do ADCT, Decreto no 4.887/2003 e Instrução Normativa no 57/2009). 



    6. A referida tese do Supremo Tribunal Federal no sentido de que deve ser determinada à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado em vez de determinar a adoção de medidas pontuais se refere à intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas como a realização de concursos públicos e contratação de servidores para suprir o déficit de profissionais na área da saúde, razão pela qual deve ser realizada a necessária distinção.”



    Em suas razões recursais, o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA alega violação dos artigos 2º, 165, § 5º, inciso I, e 167, inciso I, da Constituição Federal.



    Argumenta que a regularização fundiária de terras remanescentes de comunidades de quilombos consiste em um processo complexo e consideravelmente longo, demandando “um lapso temporal extenso e indispensável para a finalização da demanda territorial da comunidade quilombola”.



    Pontua que a “complexidade do procedimento de regularização fundiária dos territórios quilombolas, aliada a atual situação financeira e operacional da autarquia, agravada ainda mais pela pandemia do COVID-19, impossibilitam a fixação de qualquer prazo para a conclusão do processo administrativo de regularização do território quilombola em comento”.



    Destaca que o acórdão recorrido, “ao condenar o INCRA a concluir o processo administrativo em determinado prazo, praticou verdadeira intervenção no mérito administrativo, não tendo observado que, na medida de suas possibilidades, o INCRA não tem sido omisso, no que diz respeito à regularização fundiária da Comunidade Quilombola, dependendo, todavia, de providências de terceiros e de outros órgãos da administração e, ainda, da destinação de recursos, na LOA, para tal fim”.



    Aduz, também, haver afronta ao princípio da universalidade do orçamento e, assim, a necessidade de previsão anual de todas as receitas e despesas da entidade da Administração Pública.



    Defende que “a jurisprudência pátria tem se firmado uníssona, no sentido de que deve-se afastar as condenações em obrigações de fazer que constituam ingerência indevida do Judiciário nas atribuições do Poder Executivo, sobretudo quando tal intervenção represente substituição do gestor público no exercício do poder discricionário de avaliar as prioridades e direcionar a aplicação das verbas públicas, bem como afete o orçamento e o frágil equilíbrio das finanças públicas.”



    Sustenta que o acórdão recorrido “traz enormes transtornos ao normal funcionamento da Autarquia, uma vez que demanda a mobilização de servidores, equipamentos e outros materiais, com elevado custo financeiro para a respectiva entidade, que, por sua vez, não possui previsão orçamentária para atendimento da obrigação.”



    Opina o Ministério Público Federal, em parecer da lavra do ilustrado Subprocurador-Geral da República Dr. Paulo Vasconcelos Jacobina, pelo “desprovimento do recurso extraordinário com agravo”. Referida manifestação foi sintetizada na seguinte ementa:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSO ADMINISTRATIVO DE RECONHECIMENTO, DEMARCAÇÃO E TITULAÇÃO DE TERRA QUILOMBOLA. AFRONTA AO DIREITO FUNDAMENTAL DA DURAÇÃO RAZOÁVEL DO PROCESSO. LIMITAÇÃO FINANCEIRA. EXAME PROBATÓRIO. SÚMULA 279/STF. COMPLEXIDADE NORMATIVA INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. INOCORRÊNCIA DE VIOLAÇÃO À SEPARAÇÃO DOS PODERES. DESPROVIMENTO 



    1. Demonstra-se desarrazoável o processo administrativo instaurado no ano de 2011 ainda aguardar condições operacionais para o início da elaboração das peças técnicas do Relatório Técnico de Identificação e Delimitação da Comunidade Quilombola Anastácia Machado, no município de Tavares/RS. 



    2. A análise de eventuais limitações financeiras ou operacionais esbarra no óbice de reexame de arcabouço fático-probatório, conforme Súmula 279/STF. 



    3. O Poder Público não pode se furtar de seus encargos constitucionais sob o argumento de limites orçamentários não objetivamente mensuráveis. 



    4. O exame de eventual complexidade normativa infraconstitucional resta inviável por caracterizar, quando muito, ofensa reflexa ao texto constitucional.



    5. A discricionariedade do gestor público e a separação de poderes não afastam a possibilidade de concessão de provimento jurisdicional que vise acautelar o direito fundamental - RE nº 684.612/RS-RG (Tema 698). 



    Parecer pelo desprovimento do recurso extraordinário com agravo.”



    Decido.



    A irresignação não merece prosperar, uma vez que a orientação jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes, uma vez que não se trata de ingerência ilegítima de um Poder na esfera de outro. Sobre o tema, destaco os seguintes precedentes:



    “AGRAVOS REGIMENTAIS NOS RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS INTERPOSTOS PELA UNIÃO E PELO INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA AGRÁRIA – INCRA. ADMINISTRATIVO E AGRÁRIO. DIREITO DOS REMANESCENTES DAS COMUNIDADES DE QUILOMBOS. DEMARCARÇÃO DE TERRAS. RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. ESTIPULAÇÃO DE PRAZO PARA CONCLUSÃO. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE AFRONTA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA. AGRAVOS REGIMENTAIS AOS QUAIS SE NEGA PROVIMENTO” (RE nº 1.335.550/RS-AgR, Primeira Turma, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 17/03/2022 - grifo nosso).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Alegação de fundamentação deficiente. Tema 339. 3. Ação civil pública. Implementação de políticas públicas. Inércia da administração provada. 4. Matéria infraconstitucional. Ofensa reflexa à Constituição Federal. Necessidade de reexame do acervo probatório. Súmula 279 do STF. Violação ao princípio da separação dos poderes. Inocorrência. Precedentes. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE nº 1.182.443/SP-AgR-Segundo, Segunda Turma, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 06/08/2019).



    Ademais, no caso dos autos, o Tribunal de origem, amparado em legislação infraconstitucional e após extensa análise dos fatos e provas que compõem a lide, negou provimento ao agravo de instrumento, mantendo o regular prosseguimento do cumprimento provisório de sentença. 



    Nesse aspecto, extrai-se os seguintes fundamentos do voto condutor do acórdão recorrido:



    “Nesta ação discutem-se aspectos atinentes ao procedimento administrativo instaurado pelo INCRA para reconhecimento de comunidade quilombola.



    (...)



    Ainda quanto à multa por descumprimento, a sentença reforçou sua aplicação, ao condenar a Autarquia a dar início, no prazo de 12 meses, contados a partir do momento da consolidação de condições sanitárias seguras no Rio Grande do Sul, à fase de elaboração do Relatório Técnico de Identificação e Delimitação (RTID) relativo à Comunidade Quilombola Anastácia Machado, sob pena de multa diária de R$ 500,00, bem como observar os prazos então fixados para a conclusão das sucessivas etapas do procedimento de demarcação da área ocupada pela referida Comunidade.



    (...)



    Reporto-me, a fim de evitar desnecessária tautologia, aos fundamentos externados na ocasião do indeferimento do pedido de efeito suspensivo (evento 2, DESPADEC1), destacando que, embora o procedimento de demarcação seja complexo, há de se definir um prazo para a sua conclusão, sob pena de negativa do próprio direito, sobretudo em casos como o presente, em que o tempo de tramitação do processo administrativo supera 10 anos:



    Ao examinar, em 31-5-2021, o pedido de antecipação de tutela recursal formulado pela DPU nos autos do Agravo de Instrumento nº 5010166-22.2021.4.04.0000, interposto em face de decisão do Juízo de origem na qual havia sido indeferida a medida de urgência postulada, o então Relator do feito, Desembargador Federal Ricardo Teixeira do Valle Pereira, acolheu o pleito liminar com os seguintes fundamentos: 



    (...) 



    Analisando as circunstâncias do caso concreto, tenho que merece atendimento a pretensão da parte agravante. 



    Observa-se que o processo administrativo de identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação de terras de interesse da Comunidade Quilombola Anastácia Machado, situada na localidade de Costa de Cima, zona rural do município de Tavares/RS (PA nº 54220.000246/2011-87), foi instaurado no ano de 2011 (evento 1/ANEXO7) e, até o momento, sequer teve início a etapa de elaboração do Relatório Técnico de Identificação e Delimitação (RTID), conforme informado pelo próprio INCRA (evento 13 do processo originário). 



    Sendo assim, a situação relatada perdura há uma década, e não há como deixar de reconhecer que a demora excessiva no impulsionamento do processo administrativo causa evidentes prejuízos e insegurança social não apenas aos próprios quilombolas, mas a toda comunidade local, além de violar diversos princípios aplicáveis à Administração Pública, em especial o princípio da razoável duração do processo administrativo.



    (...)



    Resta examinar a alegação de inexequibilidade do título em face do Tema 698 do STF. 



    Entendo que a sentença não destoa das teses fixadas no julgamento do Recurso Extraordinário (RE) 684612, com repercussão geral (Tema 698), em que ficou fixado o entendimento de que “a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes”, bem como que “a decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado”.



    Na hipótese, a DPU pretende compelir o INCRA a dar andamento ao processo administrativo de titulação de território quilombola, em razão de excessiva e injustificada mora, ou seja, a atuação que se pede da Administração Pública é a objetivamente cumpridora das normas constitucionais e legais (art. 68 do ADCT, Decreto no 4.887/2003 e Instrução Normativa no 57/2009).



    A referida tese do Supremo Tribunal Federal no sentido de que deve ser determinada à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado em vez de determinar a adoção de medidas pontuais se refere à intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas como a realização de concursos públicos e contratação de servidores para suprir o déficit de profissionais na área da saúde, razão pela qual deve ser realizada a necessária distinção.



    Consoante ressaltado no parecer do MPF a sentença exequenda não determinou qualquer formulação de implementação de política pública, mas, tão somente, fixou parâmetros baseados na própria legislação para que as partes executadas cumprem com seus encargos político-jurídicos, em razão do seu comportamento omisso, ante ao descumprimento de norma constitucional de eficácia plena e de aplicação imediata. 



    Assim, o presente recurso abrange matérias distintas daquela analisada pelo STF no Tema acima referido. 



    Em conclusão, deve ser mantida a decisão agravada, com regular prosseguimento do cumprimento provisório de sentença.”



    Nesse contexto, verifica-se que o acolhimento da pretensão recursal não prescinde da análise da legislação infraconstitucional em que se amparou o acórdão recorrido (Decreto nº 4.887/2003) e do reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos. Assim, a afronta aos dispositivos constitucionais suscitados no recurso extraordinário seria, se ocorresse, indireta ou reflexa, o que é insuficiente para amparar o apelo extremo. Incidência das Súmulas nºs 279 e 280 desta Corte. Nesse sentido:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA REALIZAÇÃO DE OBRAS EM ESCOLA DE COMUNIDADE INDÍGENA – IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS – VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA RESERVA DO POSSÍVEL – INOCORRÊNCIA – DECISÃO QUE SE AJUSTA À JURISPRUDÊNCIA PREVALECENTE NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – CONSEQUENTE INVIABILIDADE DO RECURSO QUE A IMPUGNA – ALEGADA INDISPONIBILIDADE FINANCEIRA DO ESTADO – REEXAME DE FATOS E PROVAS – IMPOSSIBILIDADE – SÚMULA 279/STF – ‘RESERVA DO POSSÍVEL’ – CONSIDERAÇÕES – SUCUMBÊNCIA RECURSAL – (CPC, ART. 85, § 11) – NÃO DECRETAÇÃO, NO CASO, ANTE A AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM VERBA HONORÁRIA NA ORIGEM – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO” (RE nº 1.219.482/RS-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Celso de Mello, DJe de 08/10/2020).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. EDUCAÇÃO. ENSINO ESPECIAL. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. NECESSIDADE DE REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279 DO STF. DESPROVIMENTO. 1. É firme o entendimento deste Tribunal de que o Poder Judiciário pode, sem que fique configurada violação ao princípio da separação dos Poderes, determinar a implementação de políticas públicas em defesa de direitos fundamentais. 2. Para se chegar a conclusão diversa daquela a que chegou o Tribunal de origem, quanto às necessidades especiais dos autores e à fixação da proporção numérica de professor/aluno por sala de aula, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório dos autos. Incidência da Súmula 279 do STF. 3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista nos arts. 81, § 2º e 1.021, § 4º, do CPC” (RE nº 1.060.961/DF-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe de 07/05/2019).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TERRA INDÍGENA DO RIO AMÔNEA. REGIÃO DO ALTO JURUÁ. ÍNDIOS ASHANINKAS. INVASÃO CONSTANTE DE BRASILEIROS E PERUANOS PARA A EXTRAÇÃO CRIMINOSA DE MADEIRA DA FLORESTA. DETERMINAÇÃO JUDICIAL DE INSTALAÇÃO DE POSTOS PERMANENTES DA POLÍCIA FEDERAL, DA FUNAI E DO IBAMA NAS PROXIMIDADES DA TERRA INDÍGENA. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PELO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. PRECEDENTES. OMISSÃO ESTATAL. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO STF. RECURSO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CPC/2015. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (ARE nº 947.270/AC-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 27/03/2019).



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. POLÍTICAS PÚBLICAS. RESERVA INDÍGENA. PRESERVAÇÃO DA POSSE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. NÃO CARACTERIZAÇÃO. PRECEDENTES. 1. O Supremo Tribunal Federal já assentou a possibilidade, em casos emergenciais, de implementação de políticas públicas pelo Poder Judiciário, ante a inércia ou morosidade da Administração, como medida assecuratória de direitos fundamentais. Precedentes. 2. Hipótese em que, para chegar a conclusão pretendida pelo recorrente de que não houve omissão na preservação das reservas indígenas, seria necessária a reapreciação dos fatos e do material probatório constantes dos autos, procedimento inviável neste momento processual (Súmula 279/STF). 3. Agravo interno a que se nega provimento” (RE nº 554.446/RS-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Roberto Barroso, DJe de 16/04/2018).



    Corroborando essa conclusão, a seguinte fundamentação do parecer da douta Procuradoria-Geral da República, que adoto como razões de decidir, ao estilo do que é praxe na Corte, quando a qualidade das razões permitem sejam subministradas pelo relator (Cf. ACO 804/RR, Relator Ministro Ayres Britto, DJ 16/06/2006; AO 24/RS, Relator Ministro Maurício Corrêa, DJ 23/03/2000; RE 271771/SP, Relator Ministro Néri da Silveira, DJ 01/08/2000):



    “Com efeito, avilta-se a impossibilidade de se analisar o pleito sem se imiscuir em arcabouço documental afeto às questões financeiras, operacionais e infraconstitucionais que regem e supostamente embargam a realização das atribuições precípuas da autarquia, sendo o caso do óbice constantes da Súmula 279/STF.



    Vale mencionar que, quanto aos limites orçamentários aos quais está vinculado o recorrente, o Poder Público, ressalvada a ocorrência de motivo objetivamente mensurável, não pode se furtar à observância de seus encargos constitucionais (ARE 1348690, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, julgado em 04-11-2021, DJe-023, divulgado em 07-02-2022, publicado em 08-02-2022; ARE 1342097 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, julgado em 29-08-2022, DJe-179, divulgado em 08-09-2022, publicado em 09-09-2022).



    Outrossim, a compreensão de eventual complexidade do rito administrativo, em confronto com os meios disponibilizados à autarquia, demanda incursão no Decreto n° 4.887/2003 e na Instrução Normativa INCRA 57/2009, exigência que se revela inviável em sede de recurso extraordinário por caracterizar, quando muito, ofensa reflexa ao texto constitucional. 



    Quanto ao terceiro pilar, tem-se que a discricionariedade da Administração Pública e a separação de poderes não afastam a possibilidade de concessão de provimento jurisdicional que vise acautelar o direito fundamental à duração razoável do processo.



    Nesse cenário, denota-se desarrazoável o processo administrativo ter sido instaurado no ano de 2011 e, conforme Nota Informativa nº 3019, elaborada pelo recorrente, “[a]té o momento, aguarda-se por condições operacionais para início da elaboração das peças técnicas do RTID de Anastácia Machado” (e-STF, fl. 25).



    Por fim, salienta-se que inexistir afronta ao princípio da separação dos poderes visto que o referido tema foi tratado no julgamento do Recurso Extraordinário nº 684.612/RS, com repercussão geral (Tema 698), em que ficou fixado o entendimento de que “a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes”.”



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. Sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de fixação pela origem.



    Publique-se.



    Brasília, 22 de janeiro de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente