Tribunal: STF
Processo: ARE 1551498
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-05-28
Data de publicação: 2025-05-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTROVÉRSIA SOBRE DOLO E OCORRÊNCIA DO ATO ÍMPROBO. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DO PROCESSO: INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. ALEGAÇÃO DE CONTRARIEDADE AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE: INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 636 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado da Nona Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo: 



    “APELAÇÃO CÍVEL. Ação civil pública. Improbidade administrativa. Município de Santana de Parnaíba. Exercício de 2012. Gestão orçamentária e contas públicas. Suposta prática ímproba do art. 11 da Lei nº 8.429/1992, a autorizar a incidência das penalidades do artigo 12, III, da mesma lei, mais a condenação do requerido ao pagamento de danos morais ao Município. Sentença que entende pela improcedência dos pedidos. Manutenção. 1. Município de Santana de Parnaíba. Exercício de 2012. Assunção, pelo Prefeito municipal, de despesas nos últimos dois quadrimestres de seu mandato, sem disponibilidade de recursos. Cancelamento de empenhos referentes ao pagamento de servidores e encargos correlatos, no que tange ao mês de dezembro de 2012. Ofensa ao artigo 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal e arts. 34 e ss. da Lei nº 4.320/1964. 2. Perícia contábil produzida nos autos que apura a disponibilidade real de caixa do Município em 31/12/2012, encontrando o valor de iliquidez para 31/12/2012 correspondente a R$14.800.492,06. Desacreditada a informação, pelo Município-apelante, de que a iliquidez seria de R$61.766.656,77. 3. Maior parte das despesas realizadas pelo requerido referentes a contratações muito anteriores aos dois últimos quadrimestres de sua gestão. Perícia que partiu do valor inicial apontado pelo Tribunal de Contas do Estado. MUNICÍPIO DE SANTANA DE PARNAÍBA que não impugnou o laudo pericial no momento oportuno, tampouco solicitou ao expert esclarecimentos adicionais e/ou informações complementares. Nada a desacreditar o laudo pericial elaborado, que não padece de vício apenas por ser contrário aos interesses do autor-apelante. 4. Anulação de empenhos. Inexistência de disponibilidade financeira. Cancelamento de despesas obrigatórias e de caráter continuado, há muito previstas e compromissadas. Não evidenciado o dolo ainda que genérico de mascarar o resultado fiscal para disfarçar o desequilíbrio das contas públicas. Não caracterização do elemento subjetivo consistente no intento de malferir preceitos da Administração Pública, com prejuízo da gestão municipal do exercício do ano seguinte. 5. Conduta do réu que, embora censurável, não ultrapassou infração à lei. Improbidade administrativa não configurada. Manutenção da r. sentença de improcedência. 6. Apelo não provido” (fls. 2-3, e-doc. 4).



    Não foram opostos embargos de declaração. 



    2. No recurso extraordinário, o Município de Santana de Parnaíba/SP alega ter o Tribunal de origem contrariado os incs. II, V e X do art. 5º e o caput do art. 37 da Constituição da República.



    Narra que “promoveu ação de improbidade administrativa em face do recorrido, em virtude de este, quando prefeito no ano de 2012, ter determinado a assunção de despesas nos dois últimos quadrimestres de seu mandato sem disponibilidade financeira para tanto, além de ter cancelado o empenho de diversas obrigações contraídas violando, entre outros, o art. 42 da Lei nº 101/00 de Responsabilidade Fiscal, o art. 59 da Lei nº 4.320/64 e o art. 37 da Constituição Federal” (fl. 3, e-doc. 40).



    Assevera que “a conduta do requerido na chefia do Poder Executivo Municipal de contrair despesas em vultosa quantia nos dois últimos quadrimestres do mandato, sem atentar-se para as disponibilidades orçamentárias do Município, atentou em absoluto aos princípios da legalidade e da moralidade” (fl. 8, e-doc. 40).



    Pede o provimento do recurso extraordinário, “para os fins de reformar a sentença e acórdão a quo” (fl. 12, e-doc. 40).



    3. O Presidente da Seção de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo inadmitiu o recurso extraordinário pela incidência das Súmulas ns. 279 e 636 do Supremo Tribunal Federal (e-doc. 47).



    No recurso extraordinário com agravo, o agravante reitera os argumentos do recurso extraordinário e assevera que “impedir o processamento do Recurso e sua remessa ao Supremo Tribunal Federal para conhecimento da matéria constitui, no entendimento do Agravante, ofensa ao princípio do devido processo legal e do contraditório e da ampla defesa. Isso porque, constitucionalmente, foi atribuído ao Supremo Tribunal Federal a competência para julgamento do Recurso Extraordinário, o que inclui, nessa toada, a sua admissibilidade” (sic, fl. 14, e-doc. 52).



    Insiste “não h(aver) necessidade de reapreciação de provas como alegado, pois, as matérias tratadas no Recurso Extraordinário são essencialmente de cunho constitucional e de direito, com a mera análise e aplicação dos princípios e normas constitucional” (sic, fl. 16, e-doc. 52).



    Pede o provimento do recurso extraordinário com agravo.



    Examinados os elementos do processo, DECIDO.



    4. Razão jurídica não assiste ao agravante. 



    5. Na espécie, tem-se ação de improbidade administrativa cumulada com pedido de ressarcimento de valores proposta pelo Município de Santana de Parnaíba/SP, objetivando a condenação de Silvio Roberto Cavalcanti Peccioli por atos de improbidade administrativa, por alegado dano ao erário e pretensa afronta aos princípios da Administração Pública, e o ressarcimento integral do valor do dano.



    Na inicial, o autor alega que “o demandado, ao contrair despesas nos dois últimos quadrimestres do mandato, as vultuosas cifras já citadas sem a correspondente disponibilidade de caixa para o pagamento total, conscientemente, afrontou as disposições do art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal, e por tal atitude irresponsável, irregular e danosa, deve responder” (fl. 22, e-doc. 3).



    Em primeira instância, o juízo de Barueri/SP julgou improcedentes os pedidos iniciais (e-doc. 27).



    Essa decisão foi mantida pela Nona Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo (e-doc. 34).



    6. Consta do voto condutor do julgamento do acórdão recorrido:



    “No caso dos autos, aponta o autor que o requerido autorizou despesas nos últimos dois quadrimestres de seu mandato sem caixa correlato para tanto, e sem inscrevê-las em restos a pagar, incorrendo em ofensa ao artigo 42 da Lei n. 101/2000 (...).



    Ademais, o réu SILVIO realizou despesas sem prévio empenho, com ofensa ao art. 60 da Lei n. 4.320/64 e procedeu à anulação de empenhos realizados fora das hipóteses dos § 1º e 2º do art. 59 da Lei n. 4.320/1964. (...)



    Tudo a caracterizar prática ímproba nos termos do artigo 11 da Lei de Improbidade, segundo defende o ente político apelante.



    A prova pericial produzida nos autos, entretanto, aponta para o sentido inverso, senão vejamos. 



    Segundo as considerações e apontamentos contidos no Laudo Pericial Contábil de fls. 1.114/1.147, o exame do Balanço Patrimonial de 31/12/2012 do Município de Santana do Parnaíba apontou disponibilidade financeira de R$9.012.333,82 exatamente o mesmo valor apontado no relatório de auditoria elaborado unilateralmente pelo autor da ação (fls. 1.128/1.129), valor este discrepante daquele apontado pelo Tribunal de Contas do Estado, que na mesma data apontou o valor de R$7.871.208,06 (fl. 1.129), eis que havia procedido à dedução de depósitos - dívida flutuante - correspondente a R$1.141.125,76 (fls. 1.130/1.131).



    Sanada a divergência acerca da disponibilidade real de caixa do Município em 31/12/2012, e partindo-se do valor de R$7.871.208,06, o perito contábil procedeu à subtração dos restos a pagar (processados) em 31/12/2012, no valor de R$ a 2.887.253,12, para, em seguida, subtrair o valor de despesas liquidadas/empenhadas em 2013, no valor de R$19.784.447,00, encontrando o valor de iliquidez para 31/12/2012 correspondente a R$14.800.492,06 (fl. 1.133). Nesse sentido, a afirmação técnica de fls. 1.133: (...).



    Foram identificadas despesas obrigatórias e de caráter continuado de R$19.678.066,02, referentes a folhas de pagamento, encargos previdenciários, despesas de telefonia, despesas de energia elétrica, despesas de saneamento básico e despesas com bolsa auxílio funcionalismo, e considerando-se sua dedução após a glosa de R$106.380,98, referente a despesas diversas e não obrigatórias - despesas sem caráter de continuidade, das quais, R$26.605,98 referente a pagamento de aluguéis entre novembro/2011 a abril/2012, mais R$79.775,00 destinados para pagamento de serviços de museografia e museologia, conforme fl. 1.136-, apurou-se a disponibilidade/liquidez financeira de R$4.877,573,96 para 31/12/2012 (fls. 1.137/1.138). 



    Note que a maior parte das despesas realizadas pelo requerido referiu-se a contratações muito anteriores aos dois últimos quadrimestres de sua gestão, tendo a perícia partido do valor inicial apontado pelo Tribunal de Contas do Estado, estudo no qual o apelante fundamenta as razões de inconformismo, merecendo ser enfatizado que o MUNICÍPIO DE SANTANA DE PARNAÍBA não impugnou o laudo pericial no momento oportuno, tampouco solicitou ao expert esclarecimentos adicionais e/ou informações complementares, sem que fossem apontados outros elementos a conduzir para a incorreção do trabalho técnico apresentado nesse sentido, a observação muito bem colocada pela Procuradoria de Justiça em seu r. parecer de fls. 2.226/2.231. Nada a desacreditar, assim, o laudo pericial elaborado, que não padece de vício por ser contrário aos interesses do autor-apelante. 



    8. Quanto à anulação dos empenhos em razão da inexistência de disponibilidade financeira para o pagamento das despesas empenhadas e liquidadas, muito embora a conduta do réu tenha se dado em descompasso com a disciplina trazida pelos artigos 34 e ss. da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, que estatui normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, restou reconhecido pelo próprio Município apelante que o cancelamento se deu apenas quanto a despesas obrigatórias e de caráter continuado, despesas essas há muito previstas e compromissadas (fl. 2.125), sem que se evidenciasse o dolo ainda que genérico do apelado de mascarar o resultado fiscal para disfarçar o desequilíbrio das contas públicas.



    E mesmo que o pagamento tardio das despesas tenha resultado na incidência de juros e correção monetária sobre as parcelas em atraso, como argumenta o apelante, não se identifica presente o elemento subjetivo consistente no intento de malferir preceitos da Administração Pública, com prejuízo da gestão municipal do exercício do ano seguinte. 



    9. Não se verifica, assim, configurada a prática ímproba reputada ao requerido, apresentando-se dispensável a análise dos demais argumentos invocados pelo apelante, que não têm o condão de alterar o veredito de improcedência, que ora se confirma, especialmente porque sedimentado que o julgador não é obrigado a analisar todos os argumentos e dispositivos legais invocados pelas partes em suas manifestações nos autos, mas apenas aqueles relevantes para a solução do conflito” (fls. 9-16, e-doc. 34).



    7. Para rever a conclusão adotada pelo Tribunal de origem sobre a análise do elemento subjetivo e da ocorrência ou não das irregularidades nas contas do Município, seria necessário reexame da matéria fático-probatória, especialmente o laudo pericial, e da legislação infraconstitucional aplicável ao processo (Lei n. 4.320/1964, Lei n. 8.429/1992 e Lei complementar n. 101/2000). A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Incide, na espécie a Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. Confiram-se, por exemplo, os seguintes julgados:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ENQUADRAMENTO DA CONDUTA APONTADA COMO FRAUDE À LICITAÇÃO. DOLO. MÁ-FÉ. INDEPENDÊNCIA DAS INSTÂNCIAS. INEXISTÊNCIA DE CONTRARIEDADE AO INC. IX DO ART. 93 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGAÇÃO DE CONTRARIEDADE AO INC. LV DO ART. 5º DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA: INEXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. ALEGAÇÃO DE PRESCRIÇÃO: AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. INOVAÇÃO EM AGRAVO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO” (ARE n. 1.479.523-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 17.4.2024).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE. EXISTÊNCIA DE DOLO E PREJUÍZO AO ERÁRIO. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. O recurso extraordinário não se presta à análise de matéria infraconstitucional, tampouco ao reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula 279 do STF). 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE n. 1.344.144-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 24.11.2021).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 02.09.2023. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEIS 8.429/1992 E 8.666/1993. LICITAÇÃO. IRREGULARIDADE. REEXAME DE FATOS E PROVAS E DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. SÚMULAS 279 DO STF. INAPLICABILIDADE DO TEMA 1199 DA REPERCUSSÃO GERAL. CARACTERIZAÇÃO DE DOLO PELA INSTÂNCIA DE ORIGEM. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA DOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. 1. É ônus do recorrente impugnar de modo específico todos os fundamentos da decisão agravada, nos termos dos arts. 1.021, § 1º, CPC, e 317, § 1º, RISTF, o que não ocorreu no caso. 2. Ademais, ainda que fosse possível superar tal óbice, eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo Tribunal de origem, demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos e a análise da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Leis 8.429/1992 e 8.666/1993), o que é vedado, a teor da Súmula 279 do STF e por ser reflexa a alegada afronta à Constituição Federal. 3. Inaplicável, ao caso concreto, o Tema 1199 da repercussão geral, tendo em vista que o Tribunal de origem entendeu que restou caracterizado o dolo nas condutas dos Recorrentes, enquanto no referido Tema 1199 cuidou-se da modalidade culposa. Precedentes. 4. Quanto ao pedido de extinção da punibilidade, em face ao falecimento de um dos Recorrentes, após a interposição do recurso extraordinário com agravo, e ao reconhecimento de eventual prescrição, ressalte-se que tais pleitos devem ser encaminhados, no momento oportuno ao juízo de execução competente. 5. Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC, condicionando-se a interposição de qualquer outro recurso ao depósito prévio da quantia fixada, observado o disposto no art. 1.021, § 5º, do CPC. Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985)” (ARE n. 1.369.965-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 24.11.2023). 



    8. O alegado descumprimento do princípio da legalidade, previsto no inc. II do art. 5º da Constituição da República, quando dependente de análise prévia de legislação infraconstitucional, esbarra no óbice da Súmula n. 636 do Supremo Tribunal Federal, na qual se dispõe não caber “recurso extraordinário por contrariedade ao princípio constitucional da legalidade, quando a sua verificação pressuponha rever a interpretação dada a normas infraconstitucionais pela decisão recorrida”. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITOS ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. TERMO DE COMPROMISSO AMBIENTAL. DESCUMPRIMENTO. MULTA. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. VIOLAÇÃO. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. O recurso extraordinário é instrumento de impugnação de decisão judicial inadequado para a valoração e exame minucioso do acervo fático-probatório engendrado nos autos, bem como para a análise de matéria infraconstitucional, ainda que por alegada contrariedade ao princípio da legalidade (Súmulas 279 e 636 do STF). 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE n. 1.345.772-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 2.3.2022).



    Pelos óbices jurídicos intransponíveis ao processamento deste recurso, nada há a prover nesta sede recursal.



    9. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (al. a do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil. 



    Publique-se.



    Brasília, 28 de maio de 2025.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora