Tribunal: STF
Processo: ARE 1536730
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-27
Data de publicação: 2025-02-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Cuida-se de agravo em recurso extraordinário interposto pelo Prefeito do Município de Ipaussu em face de decisão que, na origem, inadmitiu recurso extraordinário manejado em face de acórdão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (TJSP) ementado da seguinte forma:



    “- Ação direta de inconstitucionalidade por omissão - Município de Ipaussu - Alegação de ofensa ao artigo 124, "caput" ", da Constituição Estadual, que assegura a instituição de regime jurídico único e planos de carreira para os servidores públicos - Norma de observância obrigatória - Inexistência de norma disciplinando os planos de carreira dos servidores públicos do Município de Ipaussu - Omissão total - Mora legislativa configurada. 



- Pedido procedente, com fixação do prazo de cento e oitenta dias para que o Prefeito e o Presidente da Câmara Municipal de Ipaussu adotem as providências necessárias para suprir a omissão.” (e-doc. 5)



    No recurso extraordinário (e-doc. 8), sustentou o recorrente que o acórdão recorrido violaria os arts. 18, 30 e 35 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/88).



    Argumentou que 



    “o teor político da autonomia revela a capacidade de o Município estruturar seus poderes, organizar e constituir seu próprio governo mediante eleições diretas de prefeitos, vice-prefeitos e vereadores e de editar o seu próprio direito, observados os princípios estabelecidos na Carta da República e na Constituição do Estado. Nesse plano, ganha relevância a análise da competência legislativa do ente local. Os artigos 21, 22, 23 e 24 da Constituição da República atribuem competências aos diversos entes federativos.” (e-doc. 8, fl. 5).



    Ademais, sustentou que



    “não há aplicabilidade do referido dispositivo [art. 124 da Constituição do Estado de São Paulo] para os entes públicos municipais, sendo a questão restrita aos servidores da esfera estadual. E também não há que se falar em aplicação do princípio da simetria, mormente se considerando que a norma estadual está vinculada em capítulo próprio dos servidores estaduais, e a aplicação aos municípios esbarraria no princípio federativo e autonomia municipal para legislar sobre assuntos de seu interesse. No caso, a norma de cunho obrigacional deveria estar prevista na Lei Orgânica do Município para que se pudesse falar em omissão do ente municipal.” (e-doc. 8, fl. 7).



    Pontuou, ainda, que



    “não há inércia do Município a embasar a ação direta em comento. Como informado pelo próprio autor, e provado com cópias, o projeto de lei instituindo o plano de carreira está pronto e em trâmite. Como informado pelo próprio autor, e provado com cópias, o projeto de lei instituindo o plano de carreira está pronto e em trâmite. 



    Depois de revisado e discutido internamente, a versão final do projeto estava para ser enviado ao legislativo, o que somente não ocorreu no final de 2023 por conta da intervenção do sindicato dos servidores públicos da região, que em reunião do qual se lavrou ata, solicitou a paralisação do projeto para mais debates com a categoria. Por consequência, não se pode imputar mora legislativa ao Município quando o projeto está feito e finalizado, aguardando, tão somente, a finalização dos debates que são próprios do estado democrático.” (e-doc. 8, fl. 7).



    Ao final, requereu “o provimento do recurso extraordinário para o fim de julgar improcedente a ação direta de inconstitucionalidade” e 



    “a concessão do efeito suspensivo para sustar os efeitos do aresto até decisão final desta Corte Suprema, mormente porque a decisão implica em alteração da estrutura administrativa e custos com projetos e estudos para implantação do plano de carreira, além do impacto orçamentário-financeiro que causará na folha de pagamento.” (e-doc. 8, fl. 8).



    Apresentadas contrarrazões pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo (e-doc. 10), o recurso foi inadmitido no primeiro juízo de admissibilidade realizado pelo Tribunal estadual (e-doc. 12), por entender ausente a repercussão geral e pela incidência das Súmulas nº 282, 284 e 356 do Supremo Tribunal Federal, o que deu ensejo ao presente agravo em recurso extraordinário (e-doc. 14), seguido da apresentação de contraminuta ao agravo em recurso extraordinário pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo (e-doc. 16).



    Instada a se manifestar, a Procuradoria-Geral da República (PGR) emitiu parecer pelo não provimento do recurso (e-doc. 24).



    É o relatório. Decido.



    Preenchidos os pressupostos de admissibilidade do agravo em recurso extraordinário, passo ao exame do mérito do apelo extremo.



    Na origem, o Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo instou o Tribunal de Justiça a averiguar a ocorrência de omissão inconstitucional quanto à existência de norma disciplinadora dos planos de carreira dos servidores públicos do Município de Ipaussu.



    Concluiu a Corte estadual que estava configurada mora legislativa quanto à matéria e fixou, por conseguinte, 180 (cento e oitenta dias) para que o Prefeito e o Presidente da Câmara Municipal de Ipaussu adotassem as providências necessárias para suprir a omissão. Transcrevo, por oportuno, trechos do acórdão recorrido:



    “Ocorre que, passados mais de sete anos desde a previsão normativa local, e quase trinta e seis anos desde a promulgação das Constituições Federal e Estadual, o plano de carreira dos servidores públicos de Ipaussu ainda não foi instituído. 



    Consoante o artigo 144 da Constituição Estadual, ‘Os Municípios, com autonomia política, legislativa, administrativa e financeira se auto-organizarão por Lei Orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição.’. 



    Depreende-se do referido dispositivo legal, editado em consonância com o artigo 29 da Constituição Federal, que, conquanto os Municípios gozem de significativa autonomia, com o que podem se organizar e editar suas próprias Leis Orgânicas, devem atender aos princípios estabelecidos nas Constituições Federal e Estadual. 



    Por outro lado, ‘Se o Estado deixar de adotar as medidas necessárias à realização concreta dos preceitos da Constituição, em ordem a torná-los efetivos, operantes e exeqüíveis, abstendo-se, em consequência, de cumprir o dever de prestação que a Constituição lhe impôs, incidirá em violação negativa do texto constitucional. Desse non facere ou non prestare, resultará a inconstitucionalidade por omissão, que pode ser total, quando é nenhuma a providência adotada, ou parcial, quando é insuficiente a medida efetivada pelo Poder Público.’ (STF, ADI 1.439-MC/DF, Rel. Min. Celso de Mello, j. 22/05/1996, DJ de 30/05/2003).



    No caso em exame, a norma constitucional que se pretende tornar efetiva com a presente ação direta é o artigo 124, ‘caput’, da Constituição do Estado de São Paulo: 



    (...)



    Tal norma, de reprodução obrigatória, por força do que estabelece o referido artigo 144 da Constituição Estadual, reflete o disposto no artigo 39, ‘caput’, da Constituição Federal: ‘A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito de sua competência, regime jurídico único e planos de carreira para os servidores da administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas.’ 



    E nem se diga que não há mora, igualmente, da Câmara Municipal e que, por isso, ela seria parte ilegítima para a demanda, porque, embora seja do Prefeito Municipal a iniciativa da proposta dispondo sobre o plano de carreira dos servidores, a questão deve ser tratada por meio de lei em sentido estrito, que deve ser editada pelo Poder Legislativo, sob pena de ofensa ao princípio da separação dos poderes, pois, conforme orientação do Supremo Tribunal Federal, ‘traduz situação configuradora de ilícito constitucional a outorga parlamentar ao Poder Executivo de prerrogativa jurídica cuja 'sedes materiae' - tendo em vista o sistema constitucional de poderes limitados vigentes no Brasil - só pode residir em atos estatais primários editados pelo Poder Legislativo’ (ADI 1.296- MC, Rel. Min. Celso de Mello, j. 14/06/1995, Plenário). 



    No caso em exame, nada justifica a mora legislativa, passados, repito, quase trinta e seis anos desde a promulgação das Constituições Federal e Estadual e mais de sete anos desde a instituição do regime jurídico dos servidores públicos do Município de Ipaussu.



    (...)



    Em suma, inexistindo lei especifica municipal instituindo os planos de carreira dos servidores, conforme determina o artigo 124 da Constituição Paulista, verifica-se a omissão constitucional.” (e-doc. 5, fls. 7 a 9).



    No acórdão recorrido, o parâmetro de controle adotado pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo para declarar a omissão foi o art. 124, caput, da Constituição do Estado de São Paulo, cuja redação coincidia, à época, com a redação originária do caput do art. 39 da Constituição da República, a qual transcrevo:



    “Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito de sua competência, regime jurídico único e planos de carreira para os servidores da administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas.”



    Por outro lado, a Emenda Constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998, alterou o caput do art. 39, que passou a contar com a seguinte redação:



    “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão conselho de política de administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes.”



    Em 2 de agosto de 2007, o STF deferiu parcialmente o pedido de medida cautelar formulado no âmbito da ADI nº 2.135/DF para suspender a eficácia da nova redação do caput do art. 39, porém, atribuiu efeitos ex nunc ao referido pronunciamento, para que se ressalvasse a subsistência, até o julgamento definitivo do mérito da ação direta de inconstitucionalidade, da validade dos atos anteriormente praticados com base em legislações eventualmente editadas durante a vigência do dispositivo então suspenso. Confira-se a ementa do referido julgado:



    “MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PODER CONSTITUINTE REFORMADOR. PROCESSO LEGISLATIVO. EMENDA CONSTITUCIONAL 19, DE 04.06.1998. ART. 39, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. SERVIDORES PÚBLICOS. REGIME JURÍDICO ÚNICO. PROPOSTA DE IMPLEMENTAÇÃO, DURANTE A ATIVIDADE CONSTITUINTE DERIVADA, DA FIGURA DO CONTRATO DE EMPREGO PÚBLICO. INOVAÇÃO QUE NÃO OBTEVE A APROVAÇÃO DA MAIORIA DE TRÊS QUINTOS DOS MEMBROS DA CÂMARA DOS DEPUTADOS QUANDO DA APRECIAÇÃO, EM PRIMEIRO TURNO, DO DESTAQUE PARA VOTAÇÃO EM SEPARADO (DVS) Nº 9. SUBSTITUIÇÃO, NA ELABORAÇÃO DA PROPOSTA LEVADA A SEGUNDO TURNO, DA REDAÇÃO ORIGINAL DO CAPUT DO ART. 39 PELO TEXTO INICIALMENTE PREVISTO PARA O PARÁGRAFO 2º DO MESMO DISPOSITIVO, NOS TERMOS DO SUBSTITUTIVO APROVADO. SUPRESSÃO, DO TEXTO CONSTITUCIONAL, DA EXPRESSA MENÇÃO AO SISTEMA DE REGIME JURÍDICO ÚNICO DOS SERVIDORES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. RECONHECIMENTO, PELA MAIORIA DO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, DA PLAUSIBILIDADE DA ALEGAÇÃO DE VÍCIO FORMAL POR OFENSA AO ART. 60, § 2º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. RELEVÂNCIA JURÍDICA DAS DEMAIS ALEGAÇÕES DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL REJEITADA POR UNANIMIDADE. 1. A matéria votada em destaque na Câmara dos Deputados no DVS nº 9 não foi aprovada em primeiro turno, pois obteve apenas 298 votos e não os 308 necessários. Manteve-se, assim, o então vigente caput do art. 39, que tratava do regime jurídico único, incompatível com a figura do emprego público. 2. O deslocamento do texto do § 2º do art. 39, nos termos do substitutivo aprovado, para o caput desse mesmo dispositivo representou, assim, uma tentativa de superar a não aprovação do DVS nº 9 e evitar a permanência do regime jurídico único previsto na redação original suprimida, circunstância que permitiu a implementação do contrato de emprego público ainda que à revelia da regra constitucional que exige o quorum de três quintos para aprovação de qualquer mudança constitucional. 3. Pedido de medida cautelar deferido, dessa forma, quanto ao caput do art. 39 da Constituição Federal, ressalvando-se, em decorrência dos efeitos ex nunc da decisão, a subsistência, até o julgamento definitivo da ação, da validade dos atos anteriormente praticados com base em legislações eventualmente editadas durante a vigência do dispositivo ora suspenso. 4. Ação direta julgada prejudicada quanto ao art. 26 da EC 19/98, pelo exaurimento do prazo estipulado para sua vigência. 5. Vícios formais e materiais dos demais dispositivos constitucionais impugnados, todos oriundos da EC 19/98, aparentemente inexistentes ante a constatação de que as mudanças de redação promovidas no curso do processo legislativo não alteraram substancialmente o sentido das proposições ao final aprovadas e de que não há direito adquirido à manutenção de regime jurídico anterior. 6. Pedido de medida cautelar parcialmente deferido.” (ADI nº 2.135/DF MC, Rel. Min. Néri da Silveira, red. p/ acórdão Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJe de 7/3/08, grifos nossos).



    Em 6 de novembro de 2024, o Plenário desta Suprema Corte debruçou-se quanto ao mérito da referida ação direta. Naquela assentada, julgou-se improcedente o pedido formulado, porém, em vista do largo lapso temporal desde o deferimento da medida cautelar anteriormente deferida, atribuiu-se eficácia ex nunc à decisão. Esclareceu-se, ainda, ser vedada a transmudação de regime dos atuais servidores, como medida de se evitar tumultos administrativos e previdenciários.



    Firmou-se, portanto, a constitucionalidade da nova redação do caput do art. 39 da Constituição, atribuída pela Emenda Constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998, razão pela qual não subsiste no ordenamento jurídico-constitucional vigente a imposição da instituição de regime jurídico único e de planos de carreira para os servidores da administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.



    No presente caso, como já visto, trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão de ação direta de inconstitucionalidade por omissão estadual, processo que conserva a índole eminentemente objetiva do controle abstrato realizado pelo Tribunal de Justiça, razão pela qual, assim como nas demais ações de controle de constitucionalidade abstrato no âmbito deste STF, se deve tutelar a ordem constitucional objetiva.



    Assim, publicada a ata de julgamento da ADI nº 2.135/DF, a decisão desta Suprema Corte que declarou a constitucionalidade da nova redação do art. 39, caput, da Constituição da República passa a operar seus efeitos, razão pela qual, desde o referido marco, não há mais a exigência constitucional alegada pelo requerente da ação direta na origem.



    Não há, portanto, como se imputar, dada a mudança superveniente no parâmetro de controle de constitucionalidade, consubstanciada no julgamento da ADI nº 2.135/DF, omissão inconstitucional ao ente municipal quanto à ausência de norma disciplinadora dos planos de carreira dos servidores públicos do Município de Ipaussu, porquanto tal exigência não mais subsiste no texto constitucional.



    É certo que, conforme ressaltado, ao pronunciamento desta Suprema Corte foi atribuída eficácia ex nunc, o que significa dizer que eventuais descumprimentos ao quanto estabelecia a redação anterior do caput do art. 39, ao longo do período em que era hígido, podem ser questionados nas vias ordinárias, por meio de processos subjetivos, porém não mais na via eleita do controle abstrato de constitucionalidade.



    Ante o exposto, na esteira da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, com fundamento no art. 932, inciso V, do Código de Processo Civil, dou provimento ao recurso extraordinário para, reformando o acórdão recorrido, julgar improcedente o pedido veiculado na ação direta de inconstitucionalidade por omissão estadual.



    Publique-se.



    Brasília, 27 de fevereiro de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente