Tribunal: STF
Processo: Rcl 79412
Classe: Rcl
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-05-19
Data de publicação: 2025-05-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

RECLAMAÇÃO. TERCEIRIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. ENUNCIADO Nº 10 DA SÚMULA VINCULANTE DO STF. RE Nº 760.931-RG/DF; TEMA RG Nº 246. ADC Nº 16/DF. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO. CULPA IN VIGILANDO CONFIGURADA. NEGATIVA DE SEGUIMENTO. PEDIDO LIMINAR PREJUDICADO.

    1. Trata-se de reclamação, com pedido liminar, formalizada por Município de Canoas, contra decisão proferida pelo Tribunal Superior do Trabalho, no Processo nº 0020265-91.2022.5.04.0203, mediante a qual teria sido inobservado o que decidido no Recurso Extraordinário nº 760.931-RG/DF (Tema nº 246 do ementário da Repercussão Geral), na Ação Declaratória de Constitucionalidade nº 16/DF e no enunciado nº 10 da Súmula Vinculante do STF.

    2. O reclamante narra que, na origem, cuida-se de ação trabalhista ajuizada pela parte beneficiária, Ana Luiza Tainski de Azevedo, contra a empresa prestadora de serviços, pugnando pelo recebimento de verbas laborais e pela condenação subsidiária de ente municipal.

    3. Sustenta, em síntese, que o Tribunal Superior do Trabalho, ao confirmar a aplicação da responsabilidade subsidiária prevista no inc. IV do enunciado nº 331 da Súmula do TST, sem a declaração de inconstitucionalidade do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666, de 1993, afrontou o enunciado nº 10 da Súmula Vinculante do STF, desprezando a chamada cláusula de reserva de plenário, estampada no art. 97 da Constituição da República, bem como as decisões proferidas na ADC nº 16/DF e no Tema RG nº 246.

    4. Requer a concessão de medida liminar, para suspender a condenação subsidiária do Município. Busca, no mérito, a procedência do pedido, determinando-se a cassação do ato impugnado, no que se refere à condenação do ente público.

É o relatório. 
 
Decido.

    5. A reclamação, inicialmente concebida como construção jurisprudencial, reveste-se de natureza constitucional, tendo como finalidades a preservação da competência do Supremo Tribunal Federal, a garantia da autoridade de suas decisões (art. 102, inc. I, al. “l”, da CRFB), bem como a observância de enunciado da Súmula Vinculante do STF (art. 103-A, § 3º, da CRFB).

    6. Em sede infraconstitucional, encontra regulação nos arts. 988 a 993 do Código de Processo Civil e, especificamente no âmbito do Supremo Tribunal Federal, nos arts. 156 a 162 do respectivo Regimento Interno.

    7. Observo que, nos termos do parágrafo único do art. 161 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal (RISTF), “o Relator poderá julgar a reclamação quando a matéria for objeto de jurisprudência consolidada do Tribunal”, o que se apresenta na espécie.

    8. Assim, diante do caráter reiterado da matéria e por entender que o processo está suficientemente instruído e em condições de julgamento, deixo de solicitar informações à autoridade reclamada e dispenso a remessa à Procuradoria-Geral da República (art. 52, parágrafo único, do RISTF).

    9. No caso sob análise, entre as alegações do reclamante, consta a violação ao enunciado nº 10 da Súmula Vinculante do STF, de seguinte teor:

“Viola a cláusula de reserva de plenário (CF, artigo 97) a decisão de órgão fracionário de Tribunal que, embora não declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do poder público, afasta sua incidência, no todo ou em parte.”

    10. Contudo, do exame detido da fundamentação adotada pela decisão impugnada, constata-se que o Órgão reclamado não promoveu o afastamento da incidência de qualquer preceito legal permissivo de contratação de mão de obra terceirizada, mas, tão somente, deu ao caso concreto, com base em elementos dele extraídos, a solução jurídica que lhe pareceu mais apropriada. Assim, não caracterizada violação aos termos do enunciado acima transcrito, que proíbe especificamente a declaração velada de inconstitucionalidade sem a observância à cláusula de reserva de plenário (art. 97 da CRFB).

    11. A parte reclamante aponta, ainda, como questão jurídica central objeto da presente reclamação, suposta violação ao que decidido por esta Suprema Corte, no que diz respeito à sua responsabilidade subsidiária nas condenações por culpa in vigilando.

    12. Esta Corte, no julgamento do Recurso Extraordinário nº 760.931-RG/DF, Tema nº 246 do ementário da Repercussão Geral, fixou a seguinte tese:

“O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93.”
(RE nº 760.931-RG/DF, Rel. Min. Rosa Weber, Red. do Acórdão Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 26/04/2017, p. 12/09/2017).

    13. No mesmo sentido, esta Suprema Corte já havia definido não ser possível a transferência automática de encargos trabalhistas resultantes da execução do contrato, ao reconhecer a constitucionalidade do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666, de 1993, conforme ementa da Ação Declaratória de Constitucionalidade nº 16/DF, in verbis:

“RESPONSABILIDADE CONTRATUAL. Subsidiária. Contrato com a administração pública. Inadimplência negocial do outro contraente. Transferência consequente e automática dos seus encargos trabalhistas, fiscais e comerciais, resultantes da execução do contrato, à administração. Impossibilidade jurídica. Consequência proibida pelo art., 71, § 1º, da Lei federal nº 8.666/93. Constitucionalidade reconhecida dessa norma. Ação direta de constitucionalidade julgada, nesse sentido, procedente. Voto vencido. É constitucional a norma inscrita no art. 71, § 1º, da Lei federal nº 8.666, de 26 de junho de 1993, com a redação dada pela Lei nº 9.032, de 1995.”
(ADC nº 16/DF, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, j. 24/11/2010, p. 09/09/2011; grifos nossos).

    14. Inconteste, pois, a tese da impossibilidade de transferência automática do inadimplemento dos encargos trabalhistas ao Poder Público, referentes a empregados terceirizados.

    15. Assim, para que seja configurado o reconhecimento da subsidiariedade da responsabilidade administrativa, necessário se faz observarem-se os parâmetros indicados por esta Corte e externados pelo eminente Ministro Luiz Fux em seu voto nos Embargos de Declaração no Recurso Extraordinário nº 760.931-RG/DF, Tema RG nº 246, in verbis:

“(...) Passo a analisar, em primeiro lugar, as situações em que o acordão recorrido reconheceu a subsidiariedade da responsabilidade administrativa por débitos trabalhistas de contratados. A análise dos votos proferidos neste Plenário por ocasião do julgamento do mérito do Recurso Extraordinário revela que os seguintes parâmetros foram adotados pela maioria: (i) o mero inadimplemento das obrigações trabalhistas pelo contratado não atrai a responsabilidade do poder público contratante; (ii) para que se configure a responsabilidade subsidiaria da Administração Pública, e necessária a comprovação inequívoca de sua conduta culposa e causadora de dano aos empregados do contratado; e (iii) e indevida a inversão do ônus da prova ou a presunção de culpa.
Na ocasião, prevaleceu a corrente formada por mim e pelos Ministros Marco Aurélio, Dias Toffoli, Gilmar Mendes, Cármen Lúcia e Alexandre de Moraes, vencidos os Ministros Rosa Weber, Edson Fachin, Roberto Barroso, Ricardo Lewandowski e Celso de Mello. Colaciono, nesse sentido, os seguintes excertos do aresto em apreciação, in verbis:
(...) 
“O que pode induzir à responsabilização do Poder Público é a comprovação de um comportamento sistematicamente negligente em relação aos terceirizados; ou seja, a necessidade de prova do nexo de causalidade entre a conduta comissiva ou omissiva do Poder Público e o dano sofrido pelo trabalhador.” 
(Voto do Min. Alexandre de Moraes, p. 320 a 323 do acordão). 
(...)
“A alegada ausência de comprovação, em juízo, pela União, da efetiva fiscalização do contrato administrativo não substitui a necessidade de ‘prova taxativa no nexo de causalidade entre a conduta da Administração e o dano sofrido pelo trabalhador’. 
(...) para se afirmar a responsabilidade subsidiária da Administração Pública por aqueles encargos, é imprescindível a prova taxativa do nexo de causalidade entre a conduta da Administração e o dano sofrido pelo trabalhador, a dizer, que se tenha comprovado peremptoriamente no processo tal circunstância. Sem a produção dessa prova subsiste o ato administrativo e a Administração Pública exime-se da responsabilidade por obrigações trabalhistas em relação àqueles que não compõem os seus quadros.” 
(Voto da Min. Cármen Lúcia, p. 314 do acordão). 
(...) 
“perfilho esse entendimento ressaltando que a adoção, seja do modelo de responsabilidade objetiva, que era a primeira posição do enunciado do TST, seja o modelo de culpa presumida com a prática que o TST adotou, violam claramente, sem nenhum rebuço, a decisão do Supremo na ADC 16.” 
(Voto do Min. Gilmar Mendes, p. 229 do acordão).”
(RE nº 760.931-ED/DF, Rel. Min. Luiz Fux, Red. do Acórdão Min. Edson Fachin, j. 1º/08/2019, p. 06/09/2019; grifos nossos).

    16. No processo de origem, nota-se que a 8ª Turma do  Tribunal Superior do Trabalho negou provimento ao agravo interno interposto no agravo de instrumento em recurso de revista, mantendo, portanto, o acórdão proferido pela Corte Regional, que condenou o Município de Canoas/RS, de forma subsidiária, por culpa in vigilando. Confiram-se os seguintes trechos do acórdão do TST (e-doc. 6; destaques do original, grifos acrescidos):

“No caso dos autos, o Tribunal Regional, examinando o conjunto fático-probatório, constatou a negligência do ente público na fiscalização do prestador de serviços terceirizados, extraída do fato de que "há clara demonstração de que o Município tinha inequívoca ciência quanto aos descumprimentos contratuais por parte do GAMP desde o ano de 2017, sem que houvesse adotado medidas eficazes para compelir o prestador de serviços a satisfazer suas obrigações em razão dos contratos de trabalho daqueles que, por intermédio do primeiro réu, laboraram em favor do ente público”. (fls. 5.502) 
Desse modo, como ficou evidenciada a culpa in vigilando do ente público tomador dos serviços, conclui-se que o acórdão recorrido está em conformidade com a tese jurídica fixada pelo Supremo Tribunal Federal e com o item V da Súmula nº 331 do TST, o que inviabiliza o processamento do recurso de revista, ante os óbices do § 7º do artigo 896 da CLT e da Súmula 333 do TST. 
Assim, a reforma da decisão regional, da forma pretendida pela reclamante, impõe o reexame de fatos e provas, procedimento vedado nesta fase recursal. O processamento do apelo encontra óbice na Súmula 126 do TST. 
Logo, constata-se que a parte não demonstra a existência de transcendência da matéria objeto de insurgência pelo enfoque dos indicadores previstos nos incisos e § 1º do artigo 896-A da CLT.”

    17. Compulsando os autos, verifica-se que o acórdão mantido pela Corte Superior Trabalhista, proferido pelo TRT da 4ª Região, assentou a ocorrência de fraude no termo de fomento firmado entre o Município de Canoas/RS e o Grupo de Apoio a Medicina Preventiva e a Saúde Pública (GAMP), empregador da ora beneficiária, nos moldes da Lei nº 13.019, de 2014.

    18. Observa-se, ainda, que foi reconhecida a responsabilidade civil do Município pelas falhas no cumprimento do contrato de fomento, nos termos dos arts. 186, 187 e 927 do Código Civil, diante dos inúmeros ilícitos constatados durante a gestão da GAMP, os quais estão sendo alvo de investigação. Confiram-se os trechos do acórdão (e-doc. 3; destaques do original):

“Note-se que, em sua defesa, o próprio Município de Canoas admite que, em 24/02/2022, foi proferida sentença no processo cível (ação civil pública no 008/1.18.0021073, ajuizada pelo Ministério Público do Estado do RS), declarando a rescisão dos termos de fomento, além do afastamento em definitivo do GAMP na gestão das unidades de saúde do Município, e determinação de que caberia ao Município, não mais na condição de interventor do GAMP, mas sim como Ente Público, a gestão da saúde pública do Município de Canoas, nos termos previstos no artigo 197 da Constituição Federal (ID. 6abdeda - Págs. 5-6).
Em que pese a alegação do segundo réu, em sua defesa, de que, desde aquela data (24/02/2022), competiria ao GAMP a administração direta, sem a ingerência do Município, e de que as medidas anunciadas no PMPP no 0020002-86.2022.5.04.0000 representaram mera proposta de acordo, sem qualquer assunção de responsabilidade por parte do ente público, o fato é que não foi produzida qualquer prova capaz de demonstrar tenha o tomador fiscalizado o prestador dos serviços quanto à satisfação das verbas decorrentes do contrato de trabalho cujo descumprimento foi reconhecido no presente processo, não servindo a este fim as atas de reunião juntadas ao processo (documentos do ID. 1d6af01 - Pág. 1 e seguintes), pois se relacionam à prestação de contas decorrente dos termos de fomento.
De igual modo, não se prestam a evidenciar atos de efetiva fiscalização as notificações direcionadas ao GAMP, as quais o Município sustenta terem exigido o cumprimento de obrigações trabalhistas pelo primeiro réu. Tais notificações seriam as seguintes, de acordo com o recorrente (ID. 1e7739f - Pág. 15): "a) Notificação 41/2017 - requerendo providências quanto a alegados atrasos no pagamento das férias; b) Notificação 65/2018 - determinação para saneamento de irregularidades atinentes às bases de cálculo das contribuições de FGTS, IRPF, PIS e INSS;". Além destas, as demais notificações anexadas ao processo, a exemplo da Notificação 67/2017 requerendo providências quanto à suposta ausência de repasse de vale-transporte (ID. bd3ac4f - Pág. 1); e a Notificação 133/2019 - retratando inadimplementos contratuais, não abordam as parcelas objeto da condenação.
Examinando tais notificações, constato, em verdade, o amplo conhecimento por parte do Município ao menos desde o ano de 2017 (período bastante próximo à data de celebração dos Termos de Fomento, assinados em 28/10/2016 - ID. aa97e99 - Pág. 15 e ID. 6d145d6 - Pág. 17) quanto aos inúmeros e sucessivos descumprimentos de obrigações contratuais pelo primeiro réu, cabendo atentar que apenas em 15/10/2020 houve aplicação da penalidade de "suspensão temporária" ao prestador de serviços (ID. db5267a), ocorrendo, tão somente em virtude do ajuizamento da ação civil pública pelo Ministério Público deste Estado, a efetiva rescisão, por decisão judicial, dos termos de fomento celebrados com o GAMP.
(...)
"A situação é gravíssima já que há um histórico de confusão entre as terceirizadas e o próprio município. tendo este agido com culpa na contratação de empresas intermediárias, situação amplamente reconhecida na Justiça Estadual, que afastou GAMP da administração e transferiu esta ao Município, por intervenção, de 2018 a 2022, e assim o fez também recentemente afastando as substitutas de GAMP (ACENI e FUNAM), determinando nova intervenção do município, o qual portanto tem um histórico de administrar a saúde de Canoas DIRETAMENTE, embora se utilizando do CNPJ das empresas por ele (mal) contratadas. Transcrevo sintese fática que exarei no processo 0020734-16.2017.5.04.0203, em sentença publicada em 28 de abril de 2022:
[...]7.4 A partir de 01/12/2016, com a substituição de AESC por GAMP, instalou-se tumulto do ponto de vista do atendimento ao público, e da adimplência de direitos trabalhistas, como exemplifica a ação coletiva 0020221-48.2017.5.04.0203. Em tal lide, o SINDICATO DOS MÉDICOS DO RIO GRANDE DO SUL reclamava do sistemático inadimplemento dos direitos trabalhistas dos médicos empregados junto à GAMP desde seus primeiros meses de atuação, inadimplemento este que restou confessado pelo preposto da GAMP, sob escusa de repasses de verba pública em atraso e a menor, pelo Município Canoas, conforme atas de 17/03/2017 (ID b92b5cc daqueles autos) e de 31/03/2017 (ID f13f9c5 daqueles autos).
[...]7.6 - A situação de inidoneidade econômica aparentemente existia desde antes da contratação, já que os inadimplementos se deram desde o início do contrato, conforme reconhecido em nota do próprio Município de Canoas:
[...]7.9 - No mesmo dia 06/12/2018, em que ordenadas as prisões acima, o Ministério Público estadual ajuizou a Ação Civil Pública no 1.18.0021073-1 (0046148-59.2018.8.21.0008), perante a 4a Vara Cível de Canos, e em 07/12/2018 o Juiz Marcelo Lesche Tonet determinou 'o imediato afastamento de todos os dirigentes do GAMP da gestão das unidades de saúde de Canoas compreendidas nos Termos de Fomento ns. 01/2016 e 02/2016, sem direito à remuneração', bem como ordenando que 'o Município de Canoas/RS assuma, imediatamente, a gestão das unidades de saúde de Canoas compreendidas nos Termos de Fomento ns. 01/2016 e 02 /2016, ...com envio mensal de relatório dos atos e atividades desenvolvidos e gastos realizados no exercício da gestão'.
[...]7.10 - A partir de dezembro de 2018, o Município designou interventor ou comitê de intervenção, por exemplo, conforme o Decreto 31 de 21/02/2021, que indica o atual Comitê de Intervenção, composto de dois Secretários Municiais, e de um outro servidor municipal.
7.11 A gestão direta entretanto, não sanou os problemas relativos a inadimplementos trabalhistas - inadimplementos agora praticados pelo próprio ente público, já que GAMP, sem patrimônio próprio, utilizando imóvel cedido pelo Município, e gerida pelo Município, com verbas públicas, nada mais se tornara do que uma mera ficção jurídica! Em outras palavras, a GAMP não existe mais, na saúde de Canoas desde dezembro de 2018, presente apenas o próprio Município de Canoas, que retomou o serviço público de saúde, por ordem judicial.
[...]7.16 - Quanto à alegação do Município de que houve efetiva fiscalização, são irrelevantes os esparsos documentos juntados, de notificação ou aplicação de brandas penalidades à GAMP pela Secretária Rosa Groenwald ou pelo seu Adjunto, já que a investigação criminal revelou esforços para manter uma aparência de legalidade - tanto que os inadimplementos se arrastaram por dois anos (2016-2018), até que a justiça criminal interveio, encarcerando os gestores da GAMP.
[...]7.20 Como se não bastasse, a questão teve recentes desdobramentos ainda mais funestos, com o Município de Canoas que administrava e remunerava diretamente os empregados da GAMP, embora utilizando a ficção da personalidade jurídica e uma conta bancária de passagem 'encerrando' açodadamente a intervenção em janeiro de 2022 e demitindo seus mais de 2000 empregados sem pagar quaisquer verbas rescisórias (portanto culpa direta, e não meramente in vigilando). Poucos dias depois a questão ganhou novamente as páginas policiais, com diversas pessoas presas e o Prefeito de Canoas sendo afastado do cargo por indícios fraude na dispensa de licitação que colocou 'Organização Social' substituta no lugar de GAMP (https://gauchazh.clicrbs.com.br/politica/noticia/2022/03/organizacao-social-e-pivo-de-investigacao-queafastou-prefeito-mcanoascl1fahm0j009f0165yxhksfid.html;https://www.jornalnh.com.br/noticias/canoas/2022/03/31/afastado-do-cargo-em-acaodo-mp-jairo-diz-que-dara-todas-as explicacoes.html)." (Destaques atuais).
Como visto neste processo, há clara demonstração de que o Município tinha inequívoca ciência quanto aos descumprimentos contratuais por parte do GAMP desde o ano de 2017, sem que houvesse adotado medidas eficazes para compelir o prestador de serviços a satisfazer suas obrigações em razão dos contratos de trabalho daqueles que, por intermédio do primeiro réu, laboraram em favor do ente público.”

    19. A simples leitura dos trechos acima colacionados permite concluir, com clareza, que a decisão reclamada não afronta o que o Supremo Tribunal Federal decidiu na ADC nº 16/DF e no RE nº 760.931/DF (Tema RG nº 246), uma vez que a responsabilização subsidiária do Município de Canoas/RS, ora reclamante, teve como fundamento as inúmeras provas constantes dos autos, que evidenciam o comportamento culposo do ente público, devidamente comprovado na origem.

    20. Com efeito, no particular caso destes autos, há fundamentação consubstanciada na decisão impugnada acerca de prova especificamente detalhada sobre o nexo de causalidade entre a conduta da parte reclamante e o dano sofrido pelo prestador de serviço. Assim, a imputação de responsabilidade foi baseada na comprovação dos três elementos: conduta, dano e nexo de causalidade.

    21. Nesse contexto, identifica-se, ao contrário do que sustentado pela parte reclamante, a fiel observância à tese de julgamento da ADC nº 16/DF e do RE nº 760.931-RG/DF (Tema nº 246 do ementário da Repercussão Geral), pelo Juízo reclamado, posto que devidamente comprovado pela autoridade reclamada que o ente público tomador dos serviços teve inequívoca culpa na inadimplência das obrigações trabalhistas devidas à trabalhadora.

    22. Ademais, uma vez delimitada, no caso concreto, a moldura fática pelo Tribunal de origem, notadamente quanto à caracterização da culpa in vigilando, descabe a esta Corte, por meio da reclamação constitucional, o exame de revolvimento do conjunto fático-probatório dos autos a fim de eventualmente afastá-la. Confiram-se:

“AGRAVO REGIMENTAL EM RECLAMAÇÃO. PROCESSUAL CIVIL E TRABALHISTA. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ADC 16. AUSÊNCIA DE CONTRARIEDADE. REEXAME DE FATOS E PROVAS. INVIABILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. É inviável a reclamação cujo conhecimento dependa do reexame do conjunto fático-probatório a que chegaram as instâncias ordinárias. 2. Agravo regimental a que se nega provimento.” 
(Rcl nº 28.203-AgR/ES, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 03/03/2020, p. 12/03/2020).
 
“AGRAVO REGIMENTAL EM RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. EXONERAÇÃO DE SERVIDOR PÚBLICO. INOBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA COM A ADI 2433/RN. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. INADMISSIBILIDADE DA VIA ELEITA. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. (...). 2. Impossibilidade de reelaboração da moldura fática pela via eleita, o que impede a análise quanto ao devido respeito ao princípio do contraditório e da ampla defesa. (AgRg em Rcl 30504/RN, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 01.08.2019) 3. Agravo interno conhecido e não provido.” 
(Rcl nº 28.908-AgR/RN, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, j. 20/09/2019, p. 1º/10/2019).

    23. Ante o exposto, nego seguimento à reclamação, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF, ficando prejudicado o pedido liminar. Sem honorários, de acordo com o entendimento prevalente da Segunda Turma do Supremo Tribunal Federal.

Publique-se.

Brasília, 19 de maio de 2025.

Ministro ANDRÉ MENDONÇA
Relator