Tribunal: STF
Processo: ARE 1531767
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-17
Data de publicação: 2025-03-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios, ementado nos seguintes termos: 



    “ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. REMUNERAÇÃO – VERBA ALIMENTAR RECEBIDA DE BOA-FÉ – LEI CONCESSIVA DO AUMENTO – POSTERIOR DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE – INDEVIDA A RESTITUIÇÃO DE VALORES – TEORIA DAS NULIDADES – CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE – EFEITOS – MITIGAÇÃO – SEGURANÇA JURÍDICA E BOAFÉ – INAPLICABILIDADE DOS TEMAS 531 E 1009 DO STJ. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO” (eDOC 12 – ID: dae7afd1)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação ao art. 102, § 2º, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se que o Tribunal de origem incorreu em ofensa ao efeito vinculante da decisão proferida pelo TJDFT no âmbito de representação de inconstitucionalidade. 



    Argumenta-se que, “transitada em julgado a decisão proferida na mencionada ADI, considerando o seu efeito vinculante, não cabia às autoridades integrantes do Poder Executivo do Distrito Federal outra alternativa senão, em deferência ao Poder Judiciário local, providenciar o ressarcimento das verbas deferidas com lastro em dispositivos declarados inconstitucionais com efeitos ex tunc” (eDOC 20 – ID: b94791c1, p. 17).



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação não merece prosperar. 



    O Tribunal de origem consignou não ser razoável impor ao servidor público a devolução da quantia relativa ao aumento salarial pago com fundamento em lei declarada inconstitucional, sob pena de ofensa aos princípios da segurança jurídica e da boa-fé. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado: 



    “2. Correto o entendimento segundo o qual a declaração de inconstitucionalidade de uma lei produz “eficácia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal” (§ 2º, art. 102, CF). 



    3. Todavia, a Teoria das Nulidades adotada pelo Supremo Tribunal Federal para os casos de fiscalização normativa também encontra limites em nosso ordenamento jurídico, por igualmente não possuir caráter absoluto. 



    4. Esse entendimento prevalece mesmo nos casos em que o órgão jurisdicional competente não usa da faculdade legal de modular os efeitos da decisão. Isso porque a mesma teoria compreende que toda lei nasce constitucional perante o ordenamento jurídico, podendo ser exigida de toda sociedade logo após o término do processo legislativo. 



    5. No caso, o servidor da carreira de Agricultura, Abastecimento e Desenvolvimento Rural foi beneficiado pelo aumento salarial concedido pela Lei 7.103/2022, ato normativo que reconheceu como devido o reclame social, aumentando a remuneração dos agentes públicos. Não fosse o vício formal que inquinou de nulidade alguns artigos da lei majorante, não haveria discussão acerca da devolução dos valores. É dizer, não havendo o que se conheceu como contrabando legislativo, em que foram inobservadas as regras do processo legislativo no tocante à iniciativa do projeto e quanto à (in)disponibilidade orçamentária, a lei estaria vigendo plenamente e produzindo seus regulares efeitos. 



    6. Entendo ser desarrazoado impor ao beneficiário da norma o ônus de ressarcir o erário de um valor que desde o início reputou-se válido (e constitucional). Nesse ponto, inclusive, importante mencionar a não incidência dos Temas 531 e 1009 do STJ que versam sobre a devolução ou não aos cofres governamentais daquele que recebe inapropriadamente verbas públicas, decorrentes de erro de cálculo ou erro de interpretação por parte da Administração. 



    6.1. O caso vai além, ou melhor, a suposta irregularidade surge antes, na elaboração da lei, repito, presumidamente constitucional, não havendo similitude que justifique a aplicação dos precedentes qualificados acima mencionados.



    7. O Ministro Gilmar Ferreira Mendes, em determinada ocasião tratou sobre esse tema de maneira didática, a qual reproduzo a seguir, na parte que destaque: “(...) significativa parcela da doutrina brasileira posicionou-se pela equiparação entre inconstitucionalidade e nulidade. Afirmava-se, em favor dessa tese, que o reconhecimento de qualquer efeito a uma lei inconstitucional importaria na suspensão provisória ou parcial da Constituição. Razões de segurança jurídica podem revelar-se, no entanto, aptas a justificar a não aplicação do princípio da nulidade da lei inconstitucional. Não há negar, ademais, que aceita a ideia da situação “ainda constitucional”, deverá o Tribunal, se tiver que declarar a inconstitucionalidade da norma, em outro momento fazê-lo com eficácia restritiva ou limitada. Em outros termos, o “apelo ao legislador” e a declaração de inconstitucionalidade com efeitos limitados ou restritos estão intimamente ligados. Afinal, como admitir, para ficarmos no exemplo de Walter Jellinek, a declaração de inconstitucionalidade total com efeitos retroativos de uma lei eleitoral tempos depois da posse dos novos eleitos em um dado Estado? Nesse caso, adota-se a teoria da nulidade e declara-se inconstitucional ipso jure a lei, com todas as consequências, ainda que dentre elas esteja a eventual acefalia do Estado? Questões semelhantes podem ser suscitadas em torno da inconstitucionalidade de normas orçamentárias. Há de se admitir, também aqui, a aplicação da teoria da nulidade tout court? Dúvida semelhante poderia suscitar o pedido de inconstitucionalidade, formulado anos após a promulgação da lei de organização judiciária que instituiu um número elevado de comarcas, como já se verificou entre nós. Ou, ainda, o caso de declaração de inconstitucionalidade de regime de servidores aplicado por anos sem contestação. Essas questões – e haveria outras igualmente relevantes – parecem suficientes para demonstrar que, sem abandonar a doutrina tradicional da nulidade da lei inconstitucional, é possível e, muitas vezes, inevitável, com base no princípio da segurança jurídica, afastar a incidência do princípio da nulidade em determinadas situações. Não se nega o caráter de princípio constitucional ao princípio da nulidade da lei inconstitucional. Entende-se, porém, que tal princípio não poderá ser aplicado nos casos em que se revelar absolutamente inidôneo para a finalidade perseguida (casos de omissão ou de exclusão de benefício incompatível com o princípio da igualdade), bem como nas hipóteses em que a sua aplicação pudesse trazer danos para o próprio sistema jurídico constitucional (grave ameaça à segurança jurídica)” (RE 364.304 AgR, voto do rel. min. Gilmar Mendes, j. 3-10-2006, 2ª T, DJ de 6- 11-2006). 



    8. Fica evidente do excerto acima reproduzido que ainda que da declaração de constitucionalidade advenha efeitos ex tunc, gerando a nulidade retroativa dos atos produzidos até a retirada da norma do ordenamento jurídico, há situações em que esses efeitos não poderão ser observados e o caso em análise é um deles.



    9. Se em situações em que não se discute a constitucionalidade das normas, mas apenas em razão de erro de cálculo ou de interpretação da própria Administração, o ressarcimento ao erário não é automático, devendo o julgador questionar a boa-fé do beneficiário, com mais razão quando a norma é posteriormente declarada incompatível com a Constituição, e sem sombra de dúvidas, o servidor não atuou minimamente para a percepção dos valores. 



    10. Impor ao servidor a devolução da quantia relativa ao aumento salarial em casos como esse fere diretamente a segurança jurídica e a boa-fé do agente público, beneficiado pela lei. 



    11. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO” (eDOC 12 – ID: dae7afd1, p. 1-3)



    Inicialmente, registro que o Supremo Tribunal Federal já apreciou a questão referente à restituição de valores pagos pela Administração Pública a beneficiário de boa-fé, por oportunidade do juízo de admissibilidade do AI 841.473, Rel. Min. Presidente, paradigma do tema 425 da repercussão geral, tendo sido consignada a ausência de repercussão geral da questão. Eis a ementa deste precedente:



    “RECURSO. Agravo de instrumento convertido em Extraordinário. Inadmissibilidade deste. Valores pagos indevidamente. Administração pública. Restituição. Beneficiário de boa-fé. Tema infraconstitucional. Precedentes. Ausência de repercussão geral. Recurso extraordinário não conhecido. Não apresenta repercussão geral recurso extraordinário que, tendo por objeto o dever de o beneficiário de boa-fé restituir aos cofres públicos os valores que lhe foram pagos indevidamente pela administração pública, versa sobre tema infraconstitucional” (AI 841.473 RG, Rel. Min. Presidente, Tribunal Pleno, DJe 01.9.2011)



    Ainda que assim não fosse, anoto também que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal se orienta no sentido da desnecessidade de restituição aos cofres públicos dos valores recebidos de boa-fé por servidores. Confiram-se, a respeito, os seguintes precedentes:



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. ALEGADA VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO, DA COISA JULGADA E DA SEGURANÇA JURÍDICA. NÃO OCORRÊNCIA. PROCEDIMENTO DE AUDITORIA. INEXIGIBILIDADE DE CONTRADITÓRIO. RELAÇÃO DE TRATO CONTINUADO. SUBMISSÃO À CLÁUSULA REBUS SIC STANTIBUS. DESNECESSIDADE DE RESTITUIÇÃO DOS VALORES RECEBIDOS DE BOA-FÉ. MARCOS TEMPORAIS. EMBARGOS ACOLHIDOS PARCIALMENTE, APENAS PARA PRESTAR ESCLARECIMENTOS. I – A orientação do Supremo Tribunal Federal sedimentou-se no sentido de que a exigibilidade do contraditório pressupõe o envolvimento, no processo administrativo, de acusado ou de litígio. Descabe observá-lo em julgamento implementado pelo Tribunal de Contas da União – TCU em procedimento de auditoria realizado em órgão público. Precedentes. II – No caso, a decisão do TCU referente à atualização da VPNI teve por fundamento as Leis 9.624/1998 e 9.527/1997, bem como o art. 62-A da Lei 8.112/90, acrescido pela MP 2.225-45/2001, legislação que não existia quando proferido o ato que se reputa coberto pela coisa julgada. III – Desse modo, não configura afronta à decisão judicial transitada em julgado o ato da Corte de Contas que reconhece modificações no estado de fato ou de direito de relação jurídica de trato continuado (cláusula rebus sic stantibus). IV – Embargos de declaração acolhidos parcialmente apenas para prestar esclarecimentos quanto aos marcos temporais relativos à desnecessidade de restituição aos cofres públicos dos valores recebidos de boa-fé pelos servidores, sem modificação do acórdão embargado” (MS 33.856-AgR-ED, Rel. Min. Cristiano Zanin, Segunda Turma, DJe 18.4.2024 – grifo nosso)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. DIREITO ADMINISTRATIVO. DEVOLUÇÃO DOS VALORES REFERENTES AOS QUINTOS E AO PERCENTUAL DE 10,87% (IPCr). IMPOSSIBILIDADE DE RESTITUIÇÃO. VANTAGEM CONCEDIDA POR INICIATIVA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E EM DECORRÊNCIA DO CUMPRIMENTO DE DECISÕES JUDICIAIS. PERCEPÇÃO DE BOA-FÉ. NATUREZA ALIMENTAR DA VERBA. SEGURANÇA CONCEDIDA PARCIALMENTE. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. As quantias percebidas pelos servidores em razão de decisão administrativa dispensam a restituição quando: (i) auferidas de boa-fé; (ii) há ocorrência de errônea interpretação da Lei pela Administração; (iii) ínsito o caráter alimentício das parcelas percebidas, e (iv) constatar-se o pagamento por iniciativa da Administração Pública, sem ingerência dos servidores. Precedentes. 2. In casu, o TCU determinou a devolução de quantias recebidas por servidores do TJDFT, relativas ao pagamento de valores referentes ao percentual de 10,87%, em razão de decisões judiciais, bem como ao pagamento do valor integral de função comissionada ou cargo em comissão cumulado com remuneração de cargo efetivo e VPNI, devido à decisão administrativa do Tribunal de Justiça interpretando a Lei 10.475/2002. 3. Em sede monocrática, concedeu-se parcialmente a segurança pleiteada UNICAMENTE para impedir qualquer determinação do Tribunal de Contas da União no sentido de devolução das quantias recebidas a maior, por parte dos substituídos do sindicato impetrante. 4. Consoante firme entendimento desta Suprema Corte, descabe a “restituição de valores percebidos indevidamente em circunstâncias, tais como a dos autos, em que o servidor público está de boa-fé” (MS 25.921/DF-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, PRIMEIRA TURMA, DJe de 28/9/2015). É que o reconhecimento posterior da ilegalidade de vantagem remuneratória “não determina, automaticamente, a restituição ao erário dos valores recebidos, salvo se comprovada a má-fé do servidor, o que não foi demonstrado nos autos.” (MS 26.085, Rel. Min. Cármen Lúcia, PLENO, DJe 13/6/2008). 5. Especificamente em relação aos quintos/décimos, o próprio Supremo Tribunal Federal expressamente ressaltou sua ilegalidade, porém modulou os efeitos decisórios a fim de proteger os princípios da boa-fé e da segurança jurídica (RE 638.115-ED-ED, Min. Rel. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe em 31/1/2020). 6. Agravo regimental a que se NEGA PROVIMENTO.” (MS 31.244-AgR-segundo, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 18.6.2020 – grifo nosso)



    Logo, não se verifica qualquer contrariedade entre o acórdão impugnado e a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, motivo pelo qual a decisão deve ser mantida em sua integralidade.



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (art. 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista o disposto no art. 85, § 11, do CPC, majoro, em 10%, o valor da verba honorária fixada anteriormente (eDOC 12 – ID: dae7afd1, p. 3), observados os limites previstos nos §§ 2º e 3º do referido dispositivo, ressalvada a eventual concessão do benefício da justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 17 de março de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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