Tribunal: STF
Processo: MS 40336
Classe: MS
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-11
Data de publicação: 2025-09-11

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de embargos de declaração opostos pela União contra decisão que concedeu parcialmente a ordem pleiteada neste mandado de segurança.



    Na decisão embargada (eDOC 89), determinou-se a manutenção da operação e controle da concessão com a União, denegando-se, assim, o pedido de devolução da operação até que ultimados os cálculos de haveres e deveres. 



    Determinou-se, ainda, que a União conclua, até 24.11.2025, o cálculo da indenização por investimentos não depreciados ou amortizados em bens reversíveis devidos à concessionária, assentando-se que, caso não seja observada a conclusão dos cálculos no prazo estipulado, a União deverá indenizar a impetrante com base nos valores que esta razoavelmente teria auferido com a exploração do pedágio, a partir dessa data.



    Nas razões de embargos de declaração, a União sustenta, em síntese, que a decisão foi omissa quanto à obrigação da concessionária de colaborar com a elaboração dos cálculos (eDOC 104).



    Relata que a Administração Federal está comprometida com a conclusão dos cálculos da indenização no prazo estipulado judicialmente, a fim de evitar o ônus de indenizar a concessionária, ora impetrante.



    Pontua, no entanto, que “a própria decisão embargada reconhece que o cálculo da indenização não é um simples ato realizado unilateralmente pela Administração Federal” (eDOC 104, p. 3), de modo que sua elaboração está inserida num procedimento administrativo em que cada uma das partes envolvidas possui direitos e obrigações interdependentes.



    Alega que a execução do cálculo de indenização encontra-se condicionada à participação ativa da impetrante, ora embargada, que detém a posse de documentos essenciais para a elaboração dos cálculos.



    Ressalta que, no caso, o dever de cooperação ganha especial relevo em razão das consequências jurídicas delineadas pela decisão embargada, quanto à condenação da União ao pagamento de indenização caso os cálculos não sejam concluídos no prazo, independentemente da conduta dos demais atores envolvidos no procedimento.



    Considera que “sendo a impetrante ator relevante ao adequado trâmite do procedimento administrativo, deveria também a concessionária ter sido intimada, para ser igualmente instada a cumprir o seu dever de colaborar e de cooperar para a realização dos cálculos” (eDOC 104, p. 4).



    Segundo entende, “a decisão embargada também é omissa quanto à consequência jurídica caso a impetrante descumpra o seu dever de cooperação no procedimento administrativo e, com isso, postergue a conclusão dos cálculos” (eDOC 104, p. 4), já que estabeleceu uma estrutura assimétrica de incentivos para as partes envolvidas na elaboração dos cálculos.



    Alega que “ainda que a decisão embargada não tenha concluído pela mora da impetrante na apresentação dos documentos, não se pode olvidar do fato de que, agora, a impetrante se beneficiará financeiramente, caso opte por continuar a adotar a postura recalcitrante que demonstrou até então. Ou seja, a decisão embargada acabou por criar, por via transversa, um incentivo prático para a impetrante não colaborar com a realização dos cálculos” (eDOC 104, p. 6).



    Ressalta a necessidade de que, em atenção ao princípio da boa-fé objetiva, a solução delineada judicialmente para a obtenção dos cálculos não deixe lacunas das quais a impetrante possa se utilizar para aumentar o benefício econômico por ela auferido (eDOC 104, p. 10).



    Por fim, argumenta que os cálculos são de responsabilidade de empresa independente alheia à estrutura da Administração Federal, sobre a qual não possui qualquer ingerência hierárquica, sendo temerária a vinculação de eventual atraso do verificador independente, ocasionado por conduta ou inércia da concessionária, à responsabilização da União, sobretudo quando essa hipótese resultaria na obrigação de indenizar a concessionária (eDOC 104, p. 11).



    Requer, ao final, o seguinte:



    “(i) seja suprida a omissão apontada quanto aos deveres da impetrante em colaborar para a conclusão dos cálculos do montante indenizatório; 



    (ii) consequentemente, que se estabeleça que somente após a impetrante entregar integralmente a documentação requerida, devidamente certificada nos autos do processo administrativo, o prazo para elaboração dos cálculos tenha início;



    (iii) que se estabeleça, também como consequência da integração da decisão embargada, que o prazo para conclusão dos cálculos permanecerá suspenso enquanto, comprovadamente, perdurar a mora da impetrante em fornecer a documentação solicitada pela Administração Federal, pelo verificador independente ou enquanto for necessário à Administração adotar diligências complementares para obter, por vias alternativas, as informações que a impetrante deixou de prestar. Além disso, a União pugna para que o prazo também fique suspenso quando a impetrante manejar qualquer incidente não previsto originalmente no plano de trabalho.” (eDOC 104, p. 11)



    É o relatório. Decido.



     Os embargos de declaração são cabíveis para sanar a ocorrência de obscuridade, contradição e omissão, bem como para corrigir eventual erro material (art. 1.022 do CPC). No presente caso, não se verifica nenhuma dessas hipóteses.



    Registre-se que os embargos declaratórios também não constituem meio processual adequado para reforma do julgado, não sendo possível atribuir-lhes efeitos infringentes, salvo em situações excepcionais, não vislumbradas no presente caso.



    Conforme relatado, a União, ora embargante, aponta omissão na decisão embargada, no que concerne à ausência de especificação dos deveres impostos à impetrante, ora embargada, no sentido de colaborar para a conclusão dos cálculos da indenização. 



    De início, esclarecço que, em relação ao tema das obrigações, a decisão embargada assim se manifestou:



     



    “Se, de um lado, não se mostra razoável, neste momento, promover a devolução da operação da rodovia à concessionária — medida que contraria a lógica da continuidade e eficiência na prestação do serviço público —, de outro, tampouco é juridicamente admissível que o poder concedente inverta, de modo intempestivo, a lógica procedimental que ele mesmo instituiu e que induziu a conduta da concessionária.



    A frustração dessa expectativa legítima, especialmente diante do conteúdo dos documentos técnicos e jurídicos juntados aos autos, impõe a necessidade de um caminho intermediário e equilibrado, que preserve a autoridade do ato administrativo, mas assegure o direito do particular à proteção de sua confiança jurídica.



    Dessa forma, reputo adequado fixar prazo para a solução do feito, o qual, se superado, ensejará a imposição de indenização a ser paga pela União à concessionária.



    Nesses termos, registre-se que, em 30.12.2024, foi firmado contrato entre a Infra S.A. e a empresa Maciel Consultores S.A. com a finalidade de produzir relatório técnico de verificação independente do cálculo da indenização devida, cujo cronograma prevê a conclusão do serviço em 24.11.2025. 



    Com efeito, no prazo previsto para emissão do mencionado relatório pelo verificador independente, isto é, em 24.11.2025, deverá a União concluir de forma definitiva o cálculo da indenização por investimentos não depreciados ou amortizados em bens reversíveis devidos à concessionária. Decorrido esse prazo sem que haja conclusão do cálculo, reconhece-se o direito da concessionária à percepção dos valores que razoavelmente teria auferido com a operação da rodovia, a partir de estimativa que será feita nas seguintes bases:



    a) percepção dos valores devidos a título de exploração do pedágio pela concessionária na rodovia;



    b) utilização da tarifa reduzida (mediante aplicação de sanção pelas infrações administrativas cometidas);



    c) o valor exato a ser pago, por dia de descumprimento, observará a média diária de ganhos, assim considerada a partir da média dos 6 (seis) últimos meses em que a pessoa jurídica operou, já com a tarifa reduzida.



    Esclareça-se, no entanto, que tais valores não serão repassados diretamente à concessionária, mas serão considerados como crédito a ser compensado com eventuais débitos da empresa perante a União, em sede de apuração final.



    Ressalto que incumbe à União fiscalizar a condução dos trabalhos, pelo verificador independente, bem como a observância do cronograma previsto para encerramento do relatório técnico, de modo a garantir o cumprimento estrito e tempestivo do contrato firmado com a empresa.



    Esta solução visa a assegurar a continuidade do serviço público sem ignorar os compromissos assumidos pelo Estado com a empresa. Trata-se de medida necessária à estabilização do vínculo jurídico controvertido, à luz da proporcionalidade, segurança jurídica e proteção da confiança.” (eDOC 89, p. 15-17)



    Como visto, a decisão embargada julgou parcialmente o pedido formulado nesta ação, ajuizada pela ora embargada, estabelecendo critérios objetivos para essa finalidade, que consistiram não apenas na imposição de obrigações à União, mas igualmente na recusa ao acolhimento dos pedidos formulados pela impetrante.



    Além disso, a decisão impugnada consignou expressamente que a União deve fiscalizar a condução dos trabalhos pelo verificador independente, bem como observar o cronograma previsto para encerramento do relatório técnico, com a aprovação das etapas entregues pela empresa no tempo previsto, para que a condução dos trabalhos não precise ser postergada.



    Reitero, a propósito, que essa solução buscar garantir o cumprimento do contrato firmado para essa finalidade e assegurar a continuidade do serviço público sem ignorar os compromissos assumidos pelo Estado com a empresa, tratando-se de medida que contribui para a estabilização do vínculo jurídico controvertido, à luz da proporcionalidade, segurança jurídica e proteção da confiança.



    Nesses termos, ausente o alegado vício de omissão na decisão embargada, verifica-se que a questão suscitada pela União não é passível de revolvimento em sede de embargos de declaração, de modo que não estão presentes nenhuma das hipóteses de cabimento previstas no art. 1.022 do Código de Processo Civil. 



    Nesse ponto, cumpre salientar que o Supremo Tribunal Federal firmou posicionamento no sentido de não admitir os declaratórios quando estes revelem o intuito da parte em obter o reexame da matéria já integralmente apreciada pela decisão embargada. 



    Na mesma linha, cito os seguintes julgados:



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. AUSÊNCIA DE OMISSÃO, CONTRADIÇÃO OU OBSCURIDADE. REDISCUSSÃO DA MATÉRIA. IMPOSSIBILIDADE. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO REJEITADOS. 1. Os embargos de declaração não constituem meio hábil para reforma do julgado, sendo cabíveis somente quando houver no acórdão omissão, contradição ou obscuridade, o que não ocorre no presente caso. 2. O embargante busca indevidamente a rediscussão da matéria, com objetivo de obter excepcionais efeitos infringentes. 3. Embargos de declaração rejeitados”. (Rcl 66757 AgR-ED, Relator(a): EDSON FACHIN, Segunda Turma, DJe 10.7.2024)



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. OMISSÃO, CONTRADIÇÃO, OBSCURIDADE E ERRO MATERIAL. NÃO OCORRÊNCIA. EMBARGOS REJEITADOS. I – O recurso de embargos de declaração não é meio para a rediscussão da matéria em decorrência de inconformismo do embargante. II – No caso, não foram observados os requisitos próprios do recurso (art. 1.022, I, II e III, do Código de Processo Civil), uma vez que inexiste omissão, contradição, obscuridade ou erro material na decisão recorrida. III – Embargos de declaração rejeitados”. (Rcl 67091 AgR-ED, Relator(a): CRISTIANO ZANIN, Primeira Turma, DJe 4.7.2024)



    Por fim, embora ausentes as hipóteses de cabimentos dos embargos de declaração, esclareço que a própria legislação que regulamenta o processo administrativo no âmbito federal estabelece o dever, do Administrado, de apresentar os documentos que lhe forem solicitados e colaborar para o esclarecimento dos fatos, bem como proceder com lealdade (art. 4º, da Lei 9.784/99).



    Assim, caso os cálculos não sejam concluídos no prazo assinalado pela decisão, por ato imputável exclusivamente à empresa, esse fato, se cabalmente provado nos autos pela União, poderá implicar o afastamento do dever de indenização, ou mitigá-lo, a depender das singularidades do caso. Trata-se de questão que poderá ser alegada e discutida no momento oportuno.



    Afinal, o descumprimento da obrigação da empresa de apresentar os documentos necessários para a elaboração dos cálculos pode, em tese, caracterizar afronta ao dever de cooperação, e gerar efeitos processuais.



    Ante o exposto, acolho os embargos de declaração apenas para prestar esses esclarecimentos, sem efeitos infringentes.



    Publique-se. Intime-se.



    Brasília, 11 de setembro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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