Tribunal: STF
Processo: MS 40172
Classe: MS
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-05-19
Data de publicação: 2025-05-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de mandado de segurança, com pedido de medida liminar, impetrado por Jebson Medeiros de Souza, em face do Acórdão nº 213/2025-Plenário, proferido pelo Tribunal de Contas da União, nos autos da TC nº 029.557/2016-0.



    O impetrante narra que o Tribunal de Contas da União instaurou a TC nº 029.557/2016-0, em atendimento à solicitação do Congresso Nacional autuada como TC nº 023.716/2016-9, com a finalidade de avaliar a regularidade dos processos de aquisição de bens e serviços realizados nos exercícios dos anos de 2007, 2015 e 2016, pelo Conselho Federal de Enfermagem - Cofen.



    Alega que o TCU tomou conhecimento dos fatos investigados em 9.8.2016, conforme consta do Aviso nº 682, do Presidente do TCU, constante nos autos da TC nº 023.716/2016-9 (eDOC 1, p. 4).



    Relata que “somente tomou ciência da existência do TC n. 029.557/2016-0 no dia 4/10/2017, conforme se verifica no Requerimento de Vista e Cópia protocolado junto ao TCU no dia 4/10/2017 (Anexo 04), portanto, esse foi o primeiro marco interruptivo da prescrição quinquenal, recomeçando a contagem da prescrição a partir desta data” (eDOC 1, p. 5).



    Afirma que, em 4.12.2019, sobreveio o julgamento da TC nº 029.557/2016-0, mas “as razões de justificativas apresentadas pelo Autor foram rejeitadas sem, contudo, restarem individualizadas na fundamentação do douto Ministro Relator Weder de Oliveira, conforme consta em seu Voto (Anexo 7B, fls. 10/13) e no Acórdão n. 2917/2019 – TCU – Plenário (Anexo 7C, fls. 2), sendo aplicada a multa de R$ 12.000,00 (doze mil reais) nos termos do art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992” (eDOC 1, p. 7).



    Salienta que em face do Acórdão nº 2.917/2019 foram opostos embargos de declaração, rejeitados por meio do Acórdão nº 626/2020, de 18.3.2020.



    Destaca que, em seguida, foi interposto pedido de reexame, ao qual negou-se provimento por meio do Acórdão nº 1.128/2023-TCU-Plenário, bem como foram opostos embargos de declaração, os quais restaram rejeitados por meio do Acórdão nº 213/2015-TCU-Plenário, de 5.2.2025.



    Nesses termos, argumenta que a decisão impugnada que o condenou ao pagamento de multa no valor de R$ 12.000,00 (doze mil reais) encontra-se na iminência de ser executada.



    Aponta a existência de direito líquido e certo ao reconhecimento da ocorrência da prescrição da pretensão punitiva nos autos da TC nº 029.557/2016-0, por entender que os acórdãos prolatados pelo Plenário do TCU “violam os princípios da legalidade, da segurança jurídica, da proteção da confiança, da razoabilidade, da proporcionalidade, da isonomia e a garantia da duração razoável do processo” (eDOC 1, p. 24).



    Sustenta a ilegalidade e a inconstitucionalidade na aplicação da multa, ao argumento de que o único marco interruptivo válido da prescrição ocorreu com sua ciência formal do processo, em 4.10.2017. Considera que a prolação do Acórdão nº 2.917/2019 não ensejou nova interrupção do prazo prescricional e, por consequência, “o prazo de cinco anos continuou fluindo normalmente após 4/10/2017 e deveria ter se completado em 4/10/2022, criando obstáculo intransponível a pretensão punitiva do Impetrado” (eDOC 1, p. 28).



    Afirma que a decisão do TCU, “que rejeitou o último recurso administrativo, ocorreu apenas em 5/2/2025. No entanto, o prazo prescricional já havia se esgotado em 4/10/2022, ou seja, há mais de 2 anos e 4 meses” (eDOC 1, p. 29).



    Por fim, argumenta que foi penalizado pelo TCU com fundamento no artigo 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, sem comprovação de culpa ou dolo na assinatura da Ata de Registro de Preços nº 6/2016 e do Contrato nº 58/2016, razão pela qual reputa ausente a conduta causadora de dano ao erário.



    A propósito, sustenta que a jurisprudência desta Corte “é pacífica ao reconhecer que penalidades administrativas devem ser precedidas de ampla defesa e comprovação de responsabilidade direta do agente. No caso concreto, a decisão do TCU violou os princípios do contraditório, da ampla defesa, da razoabilidade e da proporcionalidade” (eDOC 1, p. 32).



    Reputa desproporcional, desarrazoada e injusta a imposição de multa, bem como sustenta a inobservância da correta dosimetria da pena, o que atenta contra os princípios da individualização da pena, da isonomia, da legalidade, da dignidade da pessoa humana e do devido processo legal.



    Requer, ao final, a concessão de liminar para suspender os efeitos dos acórdãos prolatados pelo Plenário do TCU. No mérito, postula o reconhecimento da ocorrência da prescrição da pretensão punitiva ou, subsidiariamente, a declaração de nulidade da multa fixada.



    Pugna, ainda, pela concessão do benefício da justiça gratuita.



    O Tribunal de Contas da União manifestou-se nos termos da seguinte ementa:



    “Mandado de Segurança, com pedido de medida liminar (ainda não apreciado), impetrado contra ato praticado por esta Corte de Contas, consubstanciado no Acórdão 213/2025-TCU-Plenário, por meio do qual o TCU rejeitou os embargos de declaração opostos contra o Acórdão 1.128/2023-TCUPlenário, que negou provimento a pedidos de reexame interpostos contra o Acórdão 2.917/2019-TCU-Plenário, confirmado em sede de embargos de declaração pelo Acórdão 626/2020-TCU-Plenário, todos proferidos pelo Plenário do TCU, em processo de auditoria, no âmbito do qual, dentre outras questões, foi aplicada multa individual no valor de R$ 12.000,00 (doze mil reais) ao ora Impetrante. 



    1. Preliminar: carência da ação. A matéria (mérito do processo de controle externo) exige exame aprofundado do acervo fático-probatório constante do processo de contas, insuscetível de apreciação em Mandado de Segurança e a exigir, assim, a extinção do feito sem julgamento do mérito, com fundamento no art. 267, IV, do CPC, c/c o art. 10 da Lei 12.016/2009. 



    2. Mudança jurisprudencial recente: Resolução TCU 344, de 11/10/2022, que “Regulamenta, no âmbito do Tribunal de Contas da União, a prescrição para o exercício das pretensões punitiva e de ressarcimento”. Conforme esse novel disciplinamento, que tem suporte na jurisprudência atual do STF a respeito do assunto, tem-se que não ocorreu, no caso concreto, a prescrição quinquenal prevista na Lei 9.873/1999, em razão de causas interruptivas previstas no art. 2º do referido diploma legal. 



    3. Inocorrência de prescrição intercorrente trienal. Em nenhum momento o processo de controle externo ficou paralisado por mais de três anos. 



    4. Impossibilidade jurídica do pedido para que o Judiciário anule ou reforme a decisão proferida pela Corte de Contas, com base em questão meritória. Não compete ao Poder Judiciário rever o mérito das decisões da Corte de Contas, salvo em caso de nulidade por irregularidade formal grave ou manifesta ilegalidade, sob pena de seu pronunciamento resultar em mero e inútil formalismo. A função de realizar inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário é atribuída pela Constituição com exclusividade ao TCU. 



    5. Inexistência de ofensa aos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa. O Impetrante não só teve, no âmbito do TCU, ampla oportunidade de oferecer defesa, como exerceu tal prerrogativa, apresentando razões de justificativa e interpondo recursos cabíveis. 



    6. Da legalidade e da legitimidade dos acórdãos proferidos por esta Corte de Contas. As referidas decisões encontram-se minuciosamente fundamentadas pelo Tribunal, tendo sido devidamente refutadas as alegações de defesa ofertadas pelos responsáveis, dentre os quais o ora Impetrante, as quais se repetem na presente exordial. Não há que se confundir o não acatamento das alegações aduzidas pela parte com a alegação de desconsideração ou má apreciação das provas por parte do órgão julgador. 



    7. Coerência da aplicação de multa individual ao ora Impetrante com os fatos apurados no processo de auditoria em questão. Conformidade do julgado com os preceitos estabelecidos na Lei 8.443/1992. As referidas decisões encontram-se devidamente fundamentadas pelo Tribunal, com indicação precisa da responsabilidade do ora Impetrante, diante das irregularidades constatadas. 



    8. Não cabimento do pedido de liminar, ante a ausência do indício do bom direito e do perigo na demora. 



    9. Parecer pela denegação da ordem, ante a inexistência do direito líquido e certo alegado pelo Impetrante.” (eDOC 215, p. 2).



    A Procuradoria-Geral da República opinou pela denegação da segurança, conforme o parecer assim ementado:



    “Mandado de segurança. TCU. Tomada de contas especial. Apuração da regularidade dos processos de aquisição de bens e serviços realizados nos exercícios de 2007, 2015 e 2016 pelo Conselho Federal de Enfermagem –Cofen. 



    Alegações de inocorrência de dano ao erário e desproporcionalidade da multa aplicada. Análise que demanda incursão no conjunto fático-probatório, o que é inadmissível na via do mandado de segurança. 



    Suposta violação aos princípios da legalidade, razoabilidade, isonomia, proporcionalidade, contraditório e segurança jurídica. Inocorrência. 



    Alegada prescrição da pretensão punitiva. Aplicação da Lei 9.873/1999 quanto ao prazo prescricional. Entendimento do STF. Interrupção do prazo prescricional. A Lei 9.873/1999, em seu art. 2º, estabelece como marcos interruptivos da prescrição a “notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital” (inciso I) e a prática de “qualquer ato inequívoco que importe apuração do fato” (inciso II). Indicação de marcos interruptivos que de fato caracterizam atos inequívocos de apuração das irregularidades. Não houve superação do prazo quinquenal entre o marco inicial da contagem e o primeiro marco interruptivo, nem entre os demais marcos interruptivos. 



    Parecer pela denegação da segurança.” (eDOC 220, p. 1)



    Manifestação do impetrante em face das informações prestadas pelo TCU e do parecer apresentado pela PGR (eDOC 222).



    É o relatório. Decido.



    Conforme relatado, o presente mandado de segurança tem por objetivo o reconhecimento da ocorrência da prescrição da pretensão punitiva do Tribunal de Contas da União relativamente à penalidade de multa imposta ao impetrante nos autos da TC nº 029.557/2016-0 (Relatório de Auditoria).



    Depreende-se dos autos que em atendimento à solicitação do Congresso Nacional formalizada na Proposta de Fiscalização e Controle nº 71/2016 (eDOC 5), autuada no âmbito do Tribunal de Contas da União como TC nº 023.716/2016-9, foi realizada auditoria de conformidade no Conselho Federal de Enfermagem (Cofen).



    Consta, ainda, que em cumprimento aos termos do Acórdão nº 2.476/2016-TCU-Plenário (TC nº 023.716/2016-9), que conheceu da solicitação apresentada pelo Congresso Nacional, realizou-se auditoria no Conselho Federal de Enfermagem, no período compreendido entre 05/10/2016 e 31/03/2017, para avaliar a regularidade dos processos de aquisição de bens e serviços realizados nos exercícios de 2007, 2015 e 2016.



    Dentre os achados da auditoria, constatou-se a realização de licitação para registro de preços e assinatura contratual sem a quantificação dos bens e serviços a serem adquiridos, tendo o impetrante, na condição de Primeiro-Tesoureiro do Cofen, assinado a Ata de registro de Preços 6/2016 e o Contrato 58/2016, sem a devida quantificação do objeto - mesmo quando havia parecer jurídico apontando a irregularidade (eDOC 4, p. 16).



    Em 4.10.2017, o impetrante compareceu espontaneamente aos autos da TC 029.557/2016-0, oportunidade em que ocorreu sua citação.



    Finalmente, em 4.12.2019, foi prolatado o Acórdão nº 2.917/2019-TCU-Plenário, que o condenou ao pagamento da multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 12.000,00 (doze mil reais) (eDOC 201).



    Verifica-se, ainda, que o impetrante e demais responsáveis apresentaram embargos de declaração, ao qual foi negado provimento, por meio do Acórdão nº 626/2020-TCU-Plenário, em 18.3.2020 (eDOC 202). Em seguida, foi interposto Pedido de Reexame, que foi conhecido por meio do Acórdão nº 1.751/2020-TCU-Plenário, de 8.7.2020.



    Posteriormente, foi negado provimento ao Pedido de Reexame por meio do Acórdão nº 1.128/2023-TCU-Plenário, prolatado em 7.6.2023 (eDOC 204) e, por fim, os embargos de declaração opostos foram rejeitados por meio do Acórdão nº 213/2025-TCU-Plenário, impugnado neste mandado de segurança (eDOC 205).



    Pois bem.



    Especificamente em relação à alegada ocorrência da prescrição da pretensão punitiva do Tribunal de Contas da União, as informações prestadas pela autoridade coatora foram deduzidas nos seguintes termos:



     “V. DA NÃO OCORRÊNCIA DA PRESCRIÇÃO, NOS TERMOS DO ATUAL ENTENDIMENTO DO TCU ACERCA DA MATÉRIA 



    27. Quanto à alegação apresentada pelo Impetrante acerca da ocorrência da prescrição da pretensão punitiva, cumpre salientar que, recentemente, esta Corte de Contas promoveu mudança jurisprudencial acerca do tema, com a publicação da Resolução TCU 344, de 11/10/2022, que “Regulamenta, no âmbito do Tribunal de Contas da União, a prescrição para o exercício das pretensões punitiva e de ressarcimento”.



    28. Aplicando-se as normas então aprovadas, conclui-se que não ocorreu, no caso, a prescrição quinquenal a que se refere a mencionada Lei 9873/1999. 



    29. Por oportuno, pedimos a vênia para transcrever os seguintes excertos do relatório condutor do Acórdão 1128/2023-TCU-Plenário, que, ao negar provimento aos pedidos de reexame interpostos pelos responsáveis, dentre os quais o ora Impetrante, teceu a devida análise acerca da prescrição, levando-se em consideração a novel Resolução-TCU 344/2022, verbis: 



    Acórdão 1128/2023-TCU-Plenário 



    RELATÓRIO 



    (...) 



    4. Mediante o despacho exarado em 24/10/2022 (peças 542/543), determinei, preliminarmente, o retorno do feito à Serur especificamente para a análise da incidência da prescrição das pretensões punitiva e de ressarcimento deste Tribunal de acordo com os parâmetros fixados pela recente Resolução TCU 344/2022, que trouxe novas diretrizes relativas à regulamentação desse instituto, no âmbito deste Tribunal, aplicáveis aos processos nos quais não tenha ocorrido o trânsito em julgado. 



    5. Em cumprimento a esse comando, a atual Unidade de Auditoria Especializada em Recursos – AudRecursos lavrou instrução (peça 546) na qual concluiu pela inocorrência da prescrição segundo a citada resolução, nos seguintes termos: 



    “ANÁLISE 



    2. O prazo para prescrição começou a contar da data subsequente do conhecimento da irregularidade constatada em fiscalização realizada pelo Tribunal, que foi o dia 21/4/2017 (peça 88, p. 42), nos termos do art. 4º, inciso IV, da Resolução TCU 344/2022. 



    3. A prescrição foi interrompida nas seguintes datas, conforme as causas elencadas no art. 5º da Resolução TCU 344/2022: 



    a) emissão de instrução da SecexSaúde em 2/8/2017, 6/6/2018 e 29/10/2019 (peças 117, 271 e 321); 



    b) prolação do Acórdão 2.917/2019-TCU-Plenário em 4/12/2019 (peça 332); 



    c) prolação do Acórdão 626/2020-TCU-Plenário em 18/3/2020 (peça 437); 



    d) prolação do Acórdão 1.751/2020-TCU-Plenário em 8/7/2020 (peça 506); 



    e) emissão da análise de mérito de recursos em 30/3/2021 (peça 536); 



    f) determinação do Relator para a análise da prescrição em 23/10/2022 (peça 542). 



    4. Entre essas datas não houve o transcurso do prazo quinquenal de prescrição (art. 2º da Resolução TCU 344/2022). Da mesma forma, não houve a paralisação processual por mais de três anos, o que levaria à caracterização da prescrição intercorrente (art. 8º da Resolução TCU 344/2022). 



    5. Entende-se, assim, demonstrada a inocorrência da prescrição ressarcitória e punitiva. 



    CONCLUSÃO



    6. Não houve a caracterização da prescrição da pretensão punitiva e de ressarcimento, à luz da Resolução-TCU 344, de 11/10/2022.” (grifamos)



    30. Em complemento à análise acima colacionada, cabe destacar que o Acórdão 1128/2023-TCU-Plenário (pedidos de reexame) foi proferido em 07/06/2023, tendo sido confirmado pelo Acórdão 213/2025-TCU-Plenário (embargos de declaração em pedidos de reexame), proferido em 05/02/2025. 



    31. Observa-se que não transcorreu o prazo quinquenal entre quaisquer desses intervalos de tempo. Logo, merece ser rechaçada, no caso concreto, a prescrição da pretensão punitiva do TCU. 



    32. Ad argumentandum tantum, mesmo que se considere como termo inicial para a contagem do prazo prescricional a data do ato irregular praticado pelo ora Impetrante, isto é, 08/09/2016 (data da assinatura da Ata de Registro de Preços 6/2016 e do Contrato Administrativo 58/2016, doc. anexo), também nesse caso não teria se operado a prescrição da pretensão punitiva do TCU, diante das diversas causas interruptivas do prazo prescricional acima destacadas. 



    33. Não há, outrossim, que se cogitar na ocorrência da prescrição intercorrente trienal, eis que em nenhum momento o processo de controle externo ficou paralisado por mais de três anos.” (eDOC 215, p. 8-10)



    Feita essa síntese fática, passo a analisar a ocorrência, ou não, da prescrição no caso em comento. 



    De início, convém rememorar que esta Corte, inicialmente, assentara que o § 5º do art. 37 da Constituição Federal conteria comando normativo no sentido da imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento do erário exercida pelo Tribunal de Contas da União. O precedente inaugural desse posicionamento consiste no MS nº 26.210, de relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski:



    “MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. BOLSISTA DO CNPq. DESCUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO DE RETORNAR AO PAÍS APÓS TÉRMINO DA CONCESSÃO DE BOLSA PARA ESTUDO NO EXTERIOR. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. INOCORRÊNCIA DE PRESCRIÇÃO. DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA. I – O beneficiário de bolsa de estudos no exterior patrocinada pelo Poder Público, não pode alegar desconhecimento de obrigação constante no contrato por ele subscrito e nas normas do órgão provedor. II - Precedente: MS 24.519, Rel. Min. Eros Grau. III – Incidência, na espécie, do disposto no art. 37, § 5º, da Constituição Federal, no tocante à alegada prescrição. IV - Segurança denegada”. (MS nº 26.210, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Pleno, DJe 10.10.2008; grifo nosso)



    No mesmo sentido: RE nº 578.428 (Rel. Min. Ayres Britto, Segunda Turma, DJe 28.6.2011); AgR no RE nº 646.741 (de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 22.10.2012); AgR no RE nº 608.831 (Rel. Min. Eros Grau, Segunda Turma, DJe 25.6.2010); A nº gR no AI 712.435 (Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 12.4.2012). 



    A matéria começou a receber tratamento diverso quando este Tribunal procedeu a redução teleológica do § 5º do art. 37 da Constituição Federal, ao pontificar que é prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil (RE nº 669.069/MG, repercussão geral, tema 666, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe 28.4.2016).



    Pouco depois, o tema 897 da repercussão geral (RE nº 852.475) deixou mais claro que, se a expressão “ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento”, contida in fine no § 5º do art. 37 da Constituição não se refere a ilícito civil, seu campo de incidência deve, por isso, ficar circunscrito às ações que busquem ressarcir o erário em decorrência de atos dolosos de improbidade administrativa. Especialmente ilustrativo, nessa senda, foi o raciocínio a contrario sensu (ao tema 666) empreendido no voto do Min. Roberto Barroso (especialmente ff. 133-135 do acórdão). Firmou-se, assim, a seguinte tese: “São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa”. 



    Pela centralidade que tal aresto assume para a vertente questão, transcreve-se sua bem lançada ementa:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. SENTIDO E ALCANCE DO ART. 37, § 5 º, DA CONSTITUIÇÃO. 1. A prescrição é instituto que milita em favor da estabilização das relações sociais. 2. Há, no entanto, uma série de exceções explícitas no texto constitucional, como a prática dos crimes de racismo (art. 5º, XLII, CRFB) e da ação de grupos armados, civis ou militares, contra a ordem constitucional e o Estado Democrático (art. 5º, XLIV, CRFB). 3. O texto constitucional é expresso (art. 37, § 5º, CRFB) ao prever que a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos na esfera cível ou penal, aqui entendidas em sentido amplo, que gerem prejuízo ao erário e sejam praticados por qualquer agente. 4. A Constituição, no mesmo dispositivo (art. 37, § 5º, CRFB) decota de tal comando para o Legislador as ações cíveis de ressarcimento ao erário, tornando-as, assim, imprescritíveis. 5. São, portanto, imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa. 6. Parcial provimento do recurso extraordinário para (i) afastar a prescrição da sanção de ressarcimento e (ii) determinar que o tribunal recorrido, superada a preliminar de mérito pela imprescritibilidade das ações de ressarcimento por improbidade administrativa, aprecie o mérito apenas quanto à pretensão de ressarcimento”. (RE nº 852.475, Redator do acórdão Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 25.3.2019; grifo nosso) 



    Como o recurso extraordinário acima referenciado decorria de ação de improbidade administrativa, é bem de ver que alguns votos lançados na mesma assentada apoiaram-se também numa leitura conjugada do citado § 5º com o § 4º do art. 37 da Constituição, o qual veicula mandado de tutela da probidade administrativa. Com efeito, o raciocínio mostra-se presente não apenas no voto vencido do relator, Min. Alexandre de Moraes, mas também naquele da Ministra Cármen Lúcia, que compôs com a maioria (f. 137 do acórdão, v.g.).



    O diálogo entre os campos de incidência dos §§ 4º e 5º do art. 37 da Constituição, ensaiado no tema 897, conduziu este Tribunal à necessidade de gizar os limites que os separam. Era um encontro que estava marcado, e que efetivamente ocorreu quando da apreciação do tema 899 da repercussão geral. O recurso extraordinário então afetado versava sobre ação de execução extinta pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região, que vislumbrara, na espécie, prescrição. A União, então recorrente, suscitou, no extraordinário, ofensa ao art. 37, § 5º, da Constituição, ao fundamento de que não se declara prescrição nas execuções de título extrajudicial que espelha condenação veiculada por acórdão do Tribunal de Contas da União, porquanto imprescritível é o dever de ressarcimento ao erário. 



    Este Tribunal, entretanto, reafirmou a cadeia de precedentes acima colacionada, que já firmava, com segurança, que a regra geral que orienta o direito constitucional brasileiro é aquela da prescritibilidade, e assentou a tese de que: “É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão do Tribunal de Contas”. O acórdão recebeu a seguinte ementa:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. REPERCUSSÃO GERAL. EXECUÇÃO FUNDADA EM ACÓRDÃO PROFERIDO PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. ART. 37, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRESCRITIBILIDADE. 



    1. A regra de prescritibilidade no Direito brasileiro é exigência dos princípios da segurança jurídica e do devido processo legal, o qual, em seu sentido material, deve garantir efetiva e real proteção contra o exercício do arbítrio, com a imposição de restrições substanciais ao poder do Estado em relação à liberdade e à propriedade individuais, entre as quais a impossibilidade de permanência infinita do poder persecutório do Estado.



    2. Analisando detalhadamente o tema da ‘prescritibilidade de ações de ressarcimento’, este SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL concluiu que, somente são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato de improbidade administrativa doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa – Lei 8.429/1992 (TEMA 897). Em relação a todos os demais atos ilícitos, inclusive àqueles atentatórios à probidade da administração não dolosos e aos anteriores à edição da Lei 8.429/1992, aplica-se o TEMA 666, sendo prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública.



    3. A excepcionalidade reconhecida pela maioria do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL no TEMA 897, portanto, não se encontra presente no caso em análise, uma vez que, no processo de tomada de contas, o TCU não julga pessoas, não perquirindo a existência de dolo decorrente de ato de improbidade administrativa, mas, especificamente, realiza o julgamento técnico das contas à partir da reunião dos elementos objeto da fiscalização e apurada a ocorrência de irregularidade de que resulte dano ao erário, proferindo o acórdão em que se imputa o débito ao responsável, para fins de se obter o respectivo ressarcimento.



    4. A pretensão de ressarcimento ao erário em face de agentes públicos reconhecida em acórdão de Tribunal de Contas prescreve na forma da Lei 6.830/1980 (Lei de Execução Fiscal).



    5. Recurso Extraordinário DESPROVIDO, mantendo-se a extinção do processo pelo reconhecimento da prescrição. Fixação da seguinte tese para o TEMA 899: ‘É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas’. (RE nº 636.886, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 24.6.2020).



     Chamo a atenção para o item 3 da ementa (que fielmente espelha trecho do voto do relator, Min. Alexandre de Moraes f. 14), por me parecer fundamental para uma compreensão adequada do caso: (i) não calha articular com uma imprescritibilidade nos feitos do Tribunal de Contas da União, pelo simples fato de se buscar uma recomposição de quantias pertencentes ao erário; (ii) uma ação de improbidade nada diz com uma tomada de contas; e (iii) numa tomada de contas, realiza-se uma aferição de conformidade contábil, de todo incompatível com a prospecção de um elemento volitivo (dolo).



    Do estado da arte da jurisprudência deste Tribunal, é possível seguramente afirmar que as condenações oriundas de uma Corte de Contas não conseguem excetuar a regra geral da prescritibilidade. 



    De posse dessa premissa, insta verificar se é possível cogitar que o prazo prescricional ao qual se sujeita a atividade do TCU possa ser inúmeras vezes interrompido, como concluiu a Corte de Contas.



    Bem se sabe que, à míngua de regulamentação legal específica, a jurisprudência desta Corte assentou entendimento de que a prescrição da pretensão punitiva do TCU é quinquenal, porquanto regulada pela Lei nº 9.873/1999 (MS nº 32.201, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 7.8.2017). 



    Em igual sentido, dentre vários: MS nº 37.373 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 4.6.2021; MS nº 36.523 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 27.8.2021.



    Aparentemente se curvando ao consolidado entendimento jurisprudencial acerca do tema, o Tribunal de Contas da União, em 11.10.2022, editou a Resolução nº 344, que “Regulamenta, no âmbito do Tribunal de Contas da União, a prescrição para o exercício das pretensões punitiva e de ressarcimento.” Dentre as regras previstas na Resolução nº 344, a Corte de Contas passou a adotar de forma objetiva e expressa o prazo prescricional quinquenal, in verbis:



    “Art. 1º A prescrição nos processos de controle externo, em curso no Tribunal de Contas da União, exceto os de apreciação, para fins de registro, da legalidade dos atos de admissão de pessoal ou de concessão de aposentadorias, reformas e pensões, observará o disposto na Lei 9.873, de 23 de novembro de 1999, na forma aplicada pelo Supremo Tribunal Federal, em especial a Ação Direta de Inconstitucionalidade 5509, e regulamentada por esta resolução.



    Art. 2º Prescrevem em cinco anos as pretensões punitiva e de ressarcimento, contados dos termos iniciais indicados no artigo 4°, conforme cada caso.” 



    Nesses termos, não remanescem quaisquer dúvidas acerca da incidência de prazo prescricional quinquenal sobre as pretensões punitivas e ressarcitórias do Tribunal de Contas. O problema é que a mesma Corte de Contas, na referida Resolução nº 344, também passou a trazer inúmeras hipóteses de interrupção e de suspensão do lustro prescricional. E isso requer análise detida por parte do Supremo Tribunal Federal.



    Pois bem. É certo que, de início, ao reconhecer que a prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada pela Lei nº 9.873/1999, seja quanto ao prazo de prescrição, seja quanto às causas de interrupção do respectivo prazo, o STF, num primeiro momento, aquiesceu com a possibilidade de múltiplos marcos interruptivos. Nossa jurisprudência chega a registrar caso em que se concederam ao TCU 11 (onze) interrupções prescricionais:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONDENAÇÃO A PAGAMENTO DE MULTA. PRESCRITIBILIDADE DA PRETENSÃO SANCIONATÓRIA. MARCOS INTERRUPTIVOS. ART. 2°, II, DA LEI 9.873/1999. DISCUSSÃO. DIREITO LÍQUIDO E CERTO. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO. SUBSISTÊNCIA DA DECISÃO AGRAVADA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – As razões do agravo regimental são inaptas para desconstituir os fundamentos da decisão agravada, que, por isso, se mantêm hígidos. II – Excetuados os ressarcimentos de valores perseguidos na esfera judicial decorrentes da ilegalidade de despesa ou da irregularidade de contas, a aplicabilidade de sanções administrativas pelo Tribunal de Contas da União - TCU sofrem os efeitos fulminantes da passagem de tempo, de acordo com os prazos previstos em lei. III – Aplicando a regulamentação da Lei 9.873/1999 ao caso concreto, o TCU constatou que