Tribunal: STF
Processo: ADPF 854
Classe: ADPF
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-04
Data de publicação: 2025-12-04

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    O SENHOR MINISTRO FLÁVIO DINO: 



    1. Na Petição de nº. 174.057/2025, o partido autor da presente ADPF (PSOL) noticia fato novo, consistente na inclusão, pelos Deputados Federais Eduardo Bolsonaro e Alexandre Ramagem, de “cerca de R$ 80 milhões de reais em emendas individuais no orçamento federal de 2026, apesar de se encontrarem fora do Brasil e afastados das atividades legislativas da Câmara dos Deputados” (e-doc. 3.030, Id. 10ad7e1a). 



    2. Relembra que Eduardo Bolsonaro afastou-se do mandato em março de 2025, passou a residir no exterior e não retornou às atividades presenciais até o presente momento, tendo, ademais, se tornado réu perante este STF (Inq nº 4.995, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 01/12/2025), por fatos derivados da citada ida aos Estados Unidos. Alexandre Ramagem, por sua vez, deixou o país em setembro de 2025, após ser condenado a 16 anos e 1 mês de prisão, com decretação judicial da perda do mandato parlamentar (AP 2.668, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 22/10/2025). 



    3. Sustenta que “as emendas individuais são prerrogativas vinculadas ao exercício regular e efetivo do mandato. A utilização de recursos públicos por deputados que se encontram fora do país, sem qualquer participação nas atividades legislativas da Câmara dos Deputados, viola o núcleo essencial da representação democrática e cria condições para distorções, ausência de controle institucional e desvio de finalidade” (e-doc. 3.030, Id. 10ad7e1a). 



    4. Ao final, requer o “bloqueio integral das emendas individuais no valor de R$ 80 milhões de reais, apresentadas pelos deputados Eduardo Bolsonaro e Alexandre Ramagem ao Orçamento da União de 2026” (e-doc. 3.030, Id. 10ad7e1a). 



    Passo a decidir. 



    5. De início, assinalo que as decisões do STF têm sido imprescindíveis para repelir a equivocada concepção, fundada no chamado constitucionalismo abusivo, segundo a qual a maioria parlamentar tudo pode. Se assim fosse, inexistiria um sistema de Constituição rígida e o pluralismo democrático restaria comprometido, em razão da proteção deficiente aos direitos das minorias políticas, o que impediria sua conversão em novas maiorias, em afronta ao princípio republicano e à necessária alternância no poder. Por tais motivos, o controle jurisdicional - especialmente o exercido por esta Corte, fundado no princípio contramajoritário - cumpre um papel imprescindível para que a Constituição não seja atropelada por maiorias ocasionais. 



    6. No caso específico do devido processo orçamentário, é nítido que a função típica do Congresso Nacional implica elaborar a peça orçamentária, porém observados os trilhos normativos aprovados pelos próprios Senadores e Deputados Federais. 



    7. É nesse território que o STF tem atuado quanto às emendas parlamentares ao Orçamento da União. É certo que não cabe aos ministros deste STF arbitrar prioridades e destinos de verbas oriundas das tais emendas - e isso jamais ocorreu. Porém, é função típica dos Tribunais Constitucionais, em todos os países democráticos, interpretar a Constituição e dar a ÚLTIMA PALAVRA sobre o seu alcance. Como ensinam o insigne decano do STF, o Exmo. Ministro Gilmar Mendes e o Exmo. Procurador-Geral da República Paulo Gonet, ambos com reconhecida autoridade técnica: 



    “O atual estágio do constitucionalismo se peculiariza também pela mais aguda tensão entre constitucionalismo e democracia. é intuitivo que o giro de materialização da Constituição limita o âmbito de deliberação política aberto às maiorias democráticas. Como cabe à jurisdição constitucional a última palavra na interpretação da Constituição, que se apresenta agora repleta de valores impositivos para todos os órgãos estatais, não surpreende que o juiz constitucional assuma parcela de mais considerável poder sobre as deliberações políticas de órgãos de cunho representativo.”1



    8. Neste passo, não se pode confundir a necessária autocontenção do Poder Judiciário com a renúncia aos seus papéis determinados pela monumental obra dos Constituintes originários, reunidos na Assembleia de 1987 e 1988. Prevaricação não é opção juridicamente válida, por isso é inexigível, cabendo ao STF o imperativo de agir contra ilicitudes e abusos, venham de onde vierem. Trata-se de concretizar o conhecidíssimo conceito de defensive democracy, imprescindível nos tempos hodiernos. 



    9. Com essa moldura, é evidentemente abusivo que parlamentares fujam do território nacional para deliberadamente se subtraírem ao alcance da jurisdição da Suprema Corte, e sigam “exercendo” os seus mandatos. A ausência eventual pode ter um tratamento específico, mas jamais pode se cogitar que um mandato parlamentar seja perenemente exercido “à distância”. Essa modalidade simplesmente não existe em termos constitucionais, pois a Carta Magna determina: 



    Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro. 



    Art. 18……….



    § 1º. Brasília é a Capital Federal.



    10. Ou seja, não existe exercício legítimo de função parlamentar brasileira com sede permanente em Washington, Miami, Paris ou Roma. O mandato parlamentar não se compadece com o regime de teletrabalho integral transnacional, sobretudo porque a promoção dos objetivos fundamentais da República, insculpidos no art. 3º da CF, pressupõe vivência da realidade social brasileira e atuação direta junto às instituições do Estado. 



    11. Acerca do pleito específico em exame, lembro que o Congresso Nacional incluiu na Constituição Federal a determinação de que emendas parlamentares não podem ser executadas quando caracterizados impedimentos de ordem técnica, consoante os arts. 165, § 11, II e 166, § 13, ainda que se tratem de emendas impositivas. E o mesmo Congresso Nacional aprovou a Lei Complementar nº. 210/2024, que dispõe: 



    Art. 10. São consideradas hipóteses de impedimentos de ordem técnica para execução de emendas parlamentares, exclusivamente:



    XXIII - incompatibilidade, devidamente justificada, com o disposto no art. 37 da Constituição Federal;



    12. O citado art. 37 do Texto Magno assim está escrito:



    Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte [...]



    13. À luz de todos os preceitos acima transcritos, é de clareza solar que uma emenda parlamentar de autoria de um Deputado permanentemente sediado em outro país, é revestida de evidente e insanável impedimento de ordem técnica, por afronta aos princípios da legalidade e da moralidade. Admitir que parlamentares na referida condição emendem o Orçamento Público constitui deformação do devido processo orçamentário, uma vez que tal prerrogativa decorre diretamente da representação política ativa e do regular desempenho da função legislativa. A atuação parlamentar na definição da destinação de recursos federais por meio de emendas — que hoje alcançam montantes bilionários e definem as condições de execução de políticas públicas — pressupõe presença institucional e responsabilidade política perante o eleitorado.



    14. Conforme se pode constatar, as condutas dos citados parlamentares revelam afronta aos seus deveres funcionais, na medida em que, ausentes de fato do regular exercício do mandato e das atividades parlamentares, deixam de cumprir as obrigações mínimas inerentes à representação política. 



    15. Assim sendo, visando ao fiel atendimento às determinações do Plenário do STF quanto ao enquadramento das emendas parlamentares ao regime constitucional, acolho o requerimento formulado para esclarecer que fica vedado ao Poder Executivo - a partir da publicação desta decisão - receber, apreciar, encaminhar, liberar, executar (ou atos similares) quaisquer novas propostas ou indicações relativas a emendas parlamentares provenientes dos Deputados Federais Eduardo Bolsonaro e Alexandre Ramagem. 



    Dê-se ciência às Advocacias Gerais da União, do Senado Federal, da Câmara dos Deputados e à Procuradoria-Geral da República. 



    Submeto esta decisão ao Plenário do STF, sem prejuízo do seu cumprimento imediato.



    Publique-se.



    Brasília, 4 de dezembro de 2025.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



Documento assinado digitalmente




1  MENDES, Gilmar; BRANCO, Paulo Gonet. Curso de direito constitucional. 16 ed. Sâo Paulo: Saraiva, 2021, posições 99-100.