Tribunal: STF
Processo: SL 1856
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-17
Data de publicação: 2025-11-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de pedido de suspensão de liminar formulado pelo Município de Osasco, com o intuito de sustar os efeitos de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo nos autos da Ação Declaratória de Inconstitucionalidade nº 2046881-30.2025.8.26.0000.



    Na origem, o Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo questionou a validade da Lei Complementar Municipal nº 389/2020 e suas alterações, alegando que 554 cargos em comissão violavam o princípio do concurso público e da impessoalidade, por terem atribuições predominantemente técnicas, burocráticas ou operacionais. O Tribunal de Justiça julgou parcialmente procedente a ADI, declarando inconstitucionais 482 cargos/expressões, modulando os efeitos da decisão para um prazo de 30 dias, contados da data do acórdão, para que o Município promovesse as adequações necessárias.



    O Município sustenta que o curto prazo inviabilizaria a reestruturação administrativa, gerando graves repercussões, como descontinuidade de serviços essenciais, aumento de custos operacionais e impacto direto à coletividade. Argumenta que a vacância abrupta de tais cargos, sem maior lapso para transição, inviabilizaria serviços essenciais à municipalidade. 



    Afirma que a norma impugnada é fruto de um processo legislativo robusto, que envolveu contratação da Fundação Instituto de Administração (FIA/USP) para estudos técnicos, audiências públicas e pareceres jurídicos, com custo superior a três milhões de reais, visando modernizar a gestão e atender recomendações do Ministério Público. Salienta que o STF já reconheceu a insuficiência de prazos exíguos em situações semelhantes, e invoca os princípios da proporcionalidade, segurança jurídica e consequencialismo previstos na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB).



    Requer a suspensão dos efeitos do acórdão por um período mínimo de 12 meses, alegando que o prazo de 30 dias ignora a complexidade e o custo do processo de reforma administrativa, podendo gerar um vazio institucional e prejudicar a continuidade dos serviços públicos. 



    O Procurador-Geral de Justiça, autor da ação na origem, apresentou manifestação na qual alega a impossibilidade de suspensão de liminar em decisões proferidas em controle concentrado de constitucionalidade, uma vez que o pedido não se volta contra concessão de liminar, mas contra acórdão, sendo inadequado o remédio processual manejado. Ressalta que o instrumento de suspensão de liminar é cabível apenas para beneficiar o Poder Público em situações concretas, não se aplicando ao controle abstrato de constitucionalidade. Apresenta precedentes do STF que rejeitam pedidos similares, destacando que o Município de Osasco é reincidente na criação de cargos em comissão inconstitucionais, mesmo após diversas ações diretas de inconstitucionalidade e decisões judiciais desfavoráveis.



    Sustenta que os fundamentos apresentados pelo Município não justificam a suspensão dos efeitos do acórdão. Argumenta que o risco alegado decorre da atuação reiterada do Poder Executivo municipal em burlar a ordem constitucional, e não do prazo de modulação fixado. Afirma que o Município teve tempo suficiente para se adequar, pois já era ciente dos vícios apontados em ações anteriores. Menciona ainda decisão do STF (SL 1246) que indeferiu pedido semelhante do Município de Osasco, reafirmando que não há demonstração concreta de grave lesão à ordem pública e que a perpetuação do estado de inconstitucionalidade não pode ser tolerada.



    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo deferimento do pedido, em parecer que recebeu a seguinte ementa (eDOC 16):



    “Suspensão de Liminar. Constitucional. Administrativo. Tribunal de Justiça de São Paulo. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei Complementar municipal. Cargos em comissão. Modulação de efeitos. Prazo exíguo de trinta dias para a reorganização da estrutura administrativa. Risco de lesão à ordem pública. Parecer por que o pedido seja deferido.” 



    É o relatório. Decido.



    A sólida jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal considera que o incidente de contracautela é via processual autônoma à disposição de pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, que visa resguardar o interesse público primário em causas contra o Poder Público e seus agentes. Trata-se de medida condicionada à demonstração de que o ato impugnado carregue em si risco elevado à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas. Essa compreensão harmoniza-se com o disposto no artigo 4º, caput, da Lei nº 8.437/92, que estabelece:



    “Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.”



    Na mesma direção, dispõe o art. 297, caput, do Regimento Interno deste Tribunal:



    “Art. 297, do RISTF. Pode o Presidente, a requerimento do Procurador-Geral, ou da pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, suspender, em despacho fundamentado, a execução de liminar, ou da decisão concessiva de mandado de segurança, proferida em única ou última instância, pelos tribunais locais ou federais”. (grifei). 



    Observe-se que, nos termos dos arts. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1991 e do art. 297 do RISTF, a contracautela tem natureza jurídico-processual excepcional. O tipo de cognição permitido por esta via estreita limita-se a constatar a probabilidade e a gravidade do risco representado, portando juízo mínimo sobre a matéria de fundo que perfaz a controvérsia.



    A doutrina também reforça esse entendimento, como assinala Leonardo Carneiro da Cunha:



    “(...) o pedido de suspensão cabe em todas as hipóteses em que se concede tutela provisória contra a Fazenda Pública ou quando a sentença produz efeitos imediatos, por ser impugnada por recurso desprovido de efeito suspensivo automático. Daí se poder dizer que, hoje em dia, há a suspensão de liminar, a suspensão de segurança, a suspensão de sentença, a suspensão de acórdão, a suspensão de cautelar, a suspensão de tutela antecipada e assim por diante.



    O pedido de suspensão destina-se a sobrestar a eficácia de decisões provisórias ou não definitivas. Não deve ser utilizado para suspender execuções definitivas.



    (...) Rigorosamente, o pedido de suspensão destina-se a tutelar interesse difuso, ostentando, portanto, natureza de uma postulação coletiva.O pedido de suspensão não tem natureza recursal, por não estar previsto em lei como recurso e, igualmente, por não gerar a reforma, a anulação nem a desconstituição da decisão. (...) o pedido de suspensão consiste numa ação cautelar específica destinada, apenas, a retirar da decisão sua executoriedade; serve, simplesmente, para suspender a decisão, mantendo-a, em sua existência, incólume. No pedido de suspensão, há uma pretensão específica à cautela pela Fazenda Pública.



    Ao apreciar o pedido de suspensão de liminar, o presidente do tribunal examina se houve grave lesão à ordem, à saúde, à economia ou à segurança públicas. Tradicionalmente, a jurisprudência entende que o presidente do tribunal, ao analisar o pedido de suspensão, não adentra o âmbito da controvérsia instalada na demanda, não incursionando o mérito da causa principal.



    O pedido de suspensão funciona, por assim dizer, como uma espécie de ‘cautelar ao contrário’, devendo, bem por isso, haver a demonstração de um periculum in mora inverso, caracterizado pela ofensa a um dos citados interesses públicos relevantes e, ainda, um mínimo de plausibilidade na tese da Fazenda Pública, acarretando um juízo de cognição sumária pelo presidente do tribunal. (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A fazenda pública em juízo. 21.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2024, p. 535-542, grifei). 



    Consolidou-se, ainda, o entendimento de que, por essa via processual, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, é necessário que a controvérsia do processo subjacente seja de natureza constitucional, a fim de determinar-se a competência do Presidente deste Supremo Tribunal Federal, e que a decisão tenha sido proferida por Tribunal (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia). Sobreleva transcrever importante lição da i. Ministra Rosa Weber quando da apreciação da SL 1595, Plenário, DJe 3.5.2023:



    “Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).” 



    No caso em análise, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo julgou parcialmente procedente o pedido, declarando a invalidade de diversos dispositivos da Lei Complementar Municipal que instituíram cargos em comissão com atribuições predominantemente técnicas, burocráticas ou operacionais. A decisão teve efeitos modulados, fixando prazo de 30 dias a contar do julgamento (22.10.2025), ressalvada a irrepetibilidade dos valores recebidos de boa-fé pelos ocupantes.



    Da leitura do acórdão impugnado, verifica-se que, embora não tenha sido reconhecida fraude na criação dos cargos declarados inconstitucionais, constatou-se que o Município de Osasco já foi alvo de dez ações anteriores que declararam a inconstitucionalidade de dispositivos relacionados ao provimento de cargos em comissão, por afronta ao artigo 115, inciso V, da Constituição Estadual e ao Tema 1.010 do Supremo Tribunal Federal. Esse histórico, que evidencia reincidência e ausência de correção por parte do Município, justificou a modulação dos efeitos para 30 dias a partir da decisão (eDOC 2, pp. 224-225):



    “Não obstante, como acima se deixou assente, apesar de não reconhecida a fraude na criação dos cargos apontados como inconstitucionais, pelos motivos ali expostos, observo que o Município de Osasco já teve 10 (dez) ações antecedentes, onde se declarou a inconstitucionalidade de expressões referentes ao provimento de cargos em comissão sem a adequação ao artigo 115, V, da Carta Bandeirante e ao Tema 1010 da Corte Suprema. 



    Este número de ações declaratórias de inconstitucionalidade que a esta antecederam ensejam a conclusão de que o Município de Osasco deveria ter aprendido com seus desacertos, impedindo a modulação dos efeitos do presente nos moldes em que vem sendo concedido. Entretanto, dado o número de cargos declarados inconstitucionais, mister que se conceda prazo ao Município para que promova a readequação de seus quadros. 



    Por tais razões ' considerando o número de ações antecedentes a esta ' modulo os efeitos do julgado em 30 (trinta) dias da data do julgamento, ressalvada a irrepetibilidade dos valores percebidos pelos servidores, porque de boa-fé e caráter alimentar”.



    Cumpre registrar que o Plenário desta Corte, em caso análogo ao dos autos, indeferiu o pedido de suspensão em acórdão assim ementado:



    "Suspensão de liminar. Acórdãos que declararam a inconstitucionalidade de leis municipais que criaram diversos cargos em comissão. Lesão à ordem pública não demonstrada. 1. A questão referente à criação de cargos em comissão já foi equacionada pela Suprema Corte nos autos do RE nº 1.041.210, em tema dotado de repercussão geral. 2. Decisões regionais proferidas em conformidade com as diretrizes então estabelecidas são insuscetíveis de reapreciação na via extraordinária. 3. Por tal razão, incumbe aos entes públicos responsáveis pela edição dessas leis e contratação de servidores por esse regime adaptarem-se ao comando exarado pelo aludido precedente. 4. A indevida e injustificada recusa do requerente em assim proceder não pode ser tolerada pelo Supremo Tribunal Federal. 5. Pedido de suspensão indeferido e insubsistente a medida liminar deferida nos autos." (SL 1.246, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 05.03.2020)



    Ao analisar o caso, esta Suprema Corte reconheceu que a decisão impugnada aplicou corretamente a tese de repercussão geral firmada no RE 1.041.210, paradigma do Tema 1.010, segundo a qual a criação de cargos em comissão somente se justificava para funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais. Além disso, constatou que o Município adotara expedientes questionáveis com o intuito de postergar ou evitar o cumprimento das ordens emanadas das ações diretas de inconstitucionalidade. Diante disso, determinou-se que o requerente adotasse, de forma imediata, as providências necessárias para atender às determinações do Tribunal de Justiça. Essa mesma orientação aplica-se ao caso ora em exame. 



    Demais disso, cumpre registrar que o âmbito de cognição nos incidentes de contracautela é necessariamente restrito, limitando-se à verificação da existência ou não de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas. Assim, a análise quanto à correção da decisão impugnada deve ocorrer pelas vias recursais ordinárias e extraordinárias disponíveis ao Município autor e, eventualmente, por meio da reclamação. Tal exame não pode constituir o objeto principal do presente pedido de suspensão, que não se presta ao papel de sucedâneo recursal. Nesse sentido:



    “Agravo regimental na suspensão de liminar. Decisão na origem em que se determinou a ampliação da distância até a qual veículos particulares podem trafegar em corredores exclusivos de ônibus para acessar vias transversais. Não comprovação de lesão à ordem social e administrativa. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Na estreita via de pedidos de suspensão como o presente, não se procede a uma detida análise do mérito da ação principal, tampouco se permite revolvimento do respectivo quadro fático-probatório, mas apenas a análise dos requisitos elencados pela legislação de regência. 2. É inadmissível, ademais, o uso da suspensão como sucedâneo recursal. 3. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (SL 1.165-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 13.02.2020).



    Ante o exposto, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF, julgo improcedente o pedido.



    Publique-se.



    Brasília, 17 de novembro de 2025.



Ministro Edson Fachin



Presidente



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