Tribunal: STF
Processo: Rcl 78918
Classe: Rcl
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-05-06
Data de publicação: 2025-05-06

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. ALEGADA CONTRARIEDADE AO DECIDIDO NO RE N. 684.612 (TEMA N. 698 DE RG) . PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. VIOLAÇÃO. PARCIAL PROCEDÊNCIA.



    1. Trata-se de Reclamação Constitucional, com pedido de medida liminar, ajuizada pelo ESTADO DO RIO DE JANEIRO contra decisão proferida pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, nos autos do processo n. 0006749-09.2015.8.19.0000, que teria violado o decidido por este Supremo Tribunal Federal no Tema n. 698 de Repercussão Geral. 



    2. O processo originário refere-se à ação civil pública em que foi deferida antecipação de tutela para determinar que o Estado do Rio de Janeiro procedesse à criação de 23 novos leitos de UTI - adulto no prazo de 120 dias, sob pena de multa diária de R$ 50.000,00.



    Contra essa decisão foi interposto agravo de instrumento, que foi julgado nos seguintes termos (e-doc. 5):



    “AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ANTECIPAÇÃO PARCIAL DOS EFEITOS DA TUTELA. MUNICÍPIO DE SÃO GONÇALO. CRIAÇÃO DE 23 NOVOS LEITOS DE UTI ADULTO E AQUISIÇÃO DE UTI MÓVEL PARA ATENDIMENTO DOS USUARIOS DO SUS. MANUTENÇÃO DA DECISÃO RECORRIDA. 



    1. Cuida-se de agravo de instrumento veiculado contra decisão que deferiu parcialmente os efeitos da tutela para determinar ao Estado do Rio de Janeiro a criação de 23 novos leitos de UTI-adulto no prazo de 120 dias, sob pena de multa diária fixada em R$ 50.000,00, bem como para determinar ao Município de São Gonçalo que adquira UTI móvel para atender aos usuários do SUS que sejam comprovadamente residentes no Município de São Gonçalo, no prazo de 60 dias e sob pena de multa diária fixada em R$ 50.000,00. 



    2. A decisão antecipatória impôs, ainda, aos Entes, ao Município de São Gonçalo e ao Estado do Rio de Janeiro, a obrigação de, em caso de indisponibilidade de leitos de UTI do SUS, nesse Município, internar os pacientes do SUS em leitos particulares de UTI no prazo de 48 (quarenta e oito) horas, (preferencialmente na cidade de São Gonçalo e em caso de indisponibilidade que sejam internados em UTI's localizados nas cidades mais próximas) fixando multa diária de R$ 1.000,00 para cada caso de descumprimento para cada munícipe que se habilite no presente para garantia de vaga de UTI/CTI. 



    3. A tutela antecipatória pleiteada subsume-se às hipóteses previstas no art. 273, do CPC, eis que presente a verossimilhança das alegações autorais e a ausência de provimento jurisdicional antecipatório poderá ocasionar dano irreparável ou de difícil reparação.



    4. A jurisprudência é majoritária no sentido da possibilidade da antecipação dos efeitos da tutela em face da Fazenda Pública, desde que preenchidos os requisitos legais, na forma do enunciado sumulado nº 60 deste Egrégio Tribunal de Justiça. 



    5. Preliminar de nulidade da decisão recorrida, por inobservância à disciplina estabelecida no artigo 2° da Lei nº 8.437/92, que se afasta, tendo em vista que o conteúdo do disposto nesse dispositivo pode ser mitigado na hipótese de motivo relevante, quando presentes os requisitos legais para conceder medida liminar em ação civil pública, hipótese dos autos. 



    6. De certo que a divisão administrativa de competência não pode servir de obstáculo à efetivação dos direitos fundamentais ou servir de escudo à solidariedade constitucional de responsabilidade. 



    7. Conquanto o Município seja o gestor do sistema de saúde local, compete ao Estado à equalização da deficiência do serviço de saúde no Município de São Gonçalo. 



    8. A ordem constitucional atribui ao Poder Público o dever de garantir o exercício do direito à saúde (art. 196 da CF/88). 



    9. A Lei nº 8.080/90, instituidora do Sistema Único de Saúde, encarregou-se de sistematizar a aplicabilidade de dispositivos constitucionais, cujo art. 6º, I, d, assegura aos indivíduos a prestação de assistência terapêutica, integral, inclusive farmacêutica, o que demonstra a amplitude do direito constitucionalmente assegurado. 



    10. A Constituição Federal, no seu artigo 23, II, dispõe ser da competência comum da União, dos Estados, do Distrito têm competência comum – e não subsidiária – para a realização material de que trata o mencionado artigo, ou seja, compete-lhes envidar esforços para zelar pela saúde da população, promovendo as medidas necessárias para a efetivação do direito social (Enunciado nº 65, da Súmula deste Tribunal Estadual). 



    11. Não há que se falar em invasão do Poder Judiciário na esfera do Poder Executivo na hipótese de conflito que envolva o direito fundamental à saúde, incluso no conceito de mínimo existencial. 



    12. Na espécie, há prova inequívoca da proeminência do relato autoral, no sentido de que o Município de São Gonçalo não disponibiliza o número mínimo de leitos de UTI adulto, a partir da população existente nos dias de hoje, descumprindo, assim, com a Portaria nº 1.101, de 12 de junho de 2002, do Ministério da Saúde, assim como com os arts. 19 e 20, da Resolução 07 de fevereiro de 2010, do Ministério da Saúde, Agência Nacional de Vigilância Sanitária. 



    13. Diante dos inúmeros documentos apresentados pela agravada não há como se afastar da conclusão de que o número de leitos de UTI disponibilizados em São Gonçalo não está sendo suficiente para atender a demanda oriunda da elevada concentração populacional no município. 



    14. O cidadão não pode ficar privado do seu mínimo existencial – núcleo essencial do princípio da dignidade da pessoa humana – dentro do qual, inquestionavelmente, inclui-se o direito à saúde, intimamente ligado ao direito à vida – direitos ocupantes do mais alto grau hierárquico-axiológico no ordenamento jurídico, configurando condições necessárias para o exercício de quaisquer outros direitos fundamentais. 



    15. De outra parte, a previsibilidade do dano é patente diante do estado de necessidade dos cidadãos que se utilizam do serviço público de saúde e do imperativo de preservação da vida humana, sendo forçosa a concessão da medida antecipatória. 



    16. A irreversibilidade da medida se opera contra os cidadãos que necessitam do atendimento médico e arcam com suas obrigações tributárias para o fornecimento de um serviço adequado e que não é prestado, sendo certo que a vida ou saúde devem se sobrepor a eventual antecipação econômica do ente estatal. 



    17. A imposição de multa diária por inadimplemento da obrigação estipulada encontra-se revestida de caráter coercitivo e, por isso, deve ser fixada em valor pecuniário expressivo, notadamente quando o seu cumprimento envolve providências que resvalam no comprometimento do direito à vida. 



    18. O STJ, em casos excepcionais que envolvem direitos fundamentais, constitucionalmente protegidos, admite o sequestro de verbas públicas de forma a assegurar o cumprimento da decisão judicial. 



    19. De acordo com o entendimento consolidado no verbete nº 59 da Súmula da jurisprudência deste Tribunal, ‘somente se reforma a decisão concessiva ou não da tutela antecipada, se teratológica, contrária à lei ou à evidente prova dos autos’. 



    20. Recurso desprovido. ”.



     



    Após foram opostos embargos de declaração, que foram julgados da seguinte forma (e-doc. 6):



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. OMISSÃO. REEXAME DO ACÓRDÃO ANTERIOR POR FORÇA DE DETERMINAÇÃO DO STJ. OMISSÕES SANADAS. MANUTENÇÃO DO DECISUM. 



    1. O Superior Tribunal de Justiça proferiu decisão no sentido de que o acórdão recorrido não enfrentou as seguintes teses abordadas pelo recorrente: impossibilidade de deferir cautelar que esvazie o conteúdo da demanda principal, art. 1º, § 3º, da Lei n. 8.437/92, e a exiguidade do prazo para cumprir a obrigação imposta na antecipação de tutela. 



    2. Afastada alegada violação ao art. 1º, § 3º, da Lei nº. 8.437/92, tendo em vista que a proibição do deferimento de medida liminar que seja satisfativa ou esgote o objeto do processo, no todo ou em parte, não importa na proibição do deferimento de antecipação da tutela em demandas onde postulado o fornecimento de prestações de saúde. 



    3. Bem de ver que o artigo supra mencionado deve ser interpretado à luz da Constituição, admitindo-se a concessão de liminar, desde que atendidos os pressupostos processuais necessários e observadas as restrições estabelecidas na Lei nº 9.494/97 (art. 1º) 



    4. Conforme já se manifestou o E. Superior de Justiça, “o disposto no art. 1º, § 3º, da Lei n. 8.437/92, que estabelece que não será cabível medida liminar contra o Poder Público que esgote, no todo ou em parte, o objeto da ação, refere-se "às liminares satisfativas irreversíveis, ou seja, àquelas cuja execução produz resultado prático que inviabiliza o retorno ao status quo ante, em caso de sua revogação " (REsp 664.224/RJ, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, Primeira Turma, julgado em 5.9.2006, DJ 1.3.2007, p. 230), situação fática que não se verifica nos autos. 



    5. A irreversibilidade da medida se opera contra os cidadãos que necessitam do atendimento médico e arcam com suas obrigações tributárias para o fornecimento de um serviço adequado e que não é prestado, sendo certo que a vida ou saúde devem se sobrepor a eventual antecipação econômica do ente estatal. 



    6. Hipótese que não se está esvaziando o conteúdo da demanda principal, uma vez que a ação civil pública possui maior espectro, mas apenas de antecipação em parte os pedidos formulados, diante da relevância do fundamento da demanda, garantindo-se a efetividade do processo, diante da emergente e periclitante situação que se encontram expostos os cidadãos do município, bem como por se tratar de direito evidente. 



    7. O prazo de 60 (sessenta) dias fixado pelo juízo de piso para o cumprimento das medidas determinadas na decisão antecipatória se encontra em consonância com o princípio da razoabilidade, notadamente quando a hipótese revela serviço público essencial à manutenção da vida e da saúde dos munícipes, como consectário da dignidade da pessoa humana. 



    8. Ademais, eventual alegação de exiguidade do prazo fixado pelo magistrado de piso para a adoção das providências determinadas no provimento antecipatório deve vir acompanhada de robusto espectro probatório, prova da qual não se desincumbiu o embargante. 



    9. Logo, o acordão embargado não negou vigência ou infringiu qualquer norma legal ou constitucional vigente. 



    10. Omissões sanadas. 



    11. Provimento do recurso.”.



    Em seguida foram interpostos recurso extraordinário e especial, em que a Terceira Voce-Presidência optou por não realizar juízo de retratação, nos seguintes termos (e-doc. 12):



    “RECURSOS EXTRAORDINÁRIO E ESPECIAL EM AGRAVO INTERNO. AUTOS ENCAMINHADOS PELA EGRÉGIA TERCEIRA VICE-PRESIDÊNCIA (ART. 1.030, II, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL). APARENTE DIVERGÊNCIA DA DECISÃO COLEGIADA COM A ORIENTAÇÃO FIRMADA, EM SEDE DE REPERCUSSÃO GERAL, NO TEMA N.º 698-STF. JUÍZO DE RETRATAÇÃO NÃO EXERCIDO. MANUTENÇÃO DO ACÓRDÃO RECORRIDO. 



    1. Trata-se decisão proferida pela egrégia Terceira Vice-Presidência que, no processamento dos recursos extraordinário e especial, determinou o retorno dos autos a esta Câmara de Origem, com vistas ao eventual exercício do juízo de retratação à luz do Tema n.º 698-STF (“1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes; 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP).” 



    2. No caso concreto, o acordão recorrido, em sede agravo de instrumento, manteve a decisão que deferiu parcialmente os efeitos da tutela para determinar ao Estado do Rio de Janeiro a criação de 23 novos leitos de UTI-adulto no prazo de 120 dias, sob pena de multa diária fixada em R$ 50.000,00, bem como para determinar ao Município de São Gonçalo que adquira UTI móvel para atender aos usuários do SUS que sejam comprovadamente residentes no Município de São Gonçalo, no prazo de 60 dias e sob pena de multa diária fixada em R$ 50.000,00. 



    3. Com efeito, a Terceira Vice-Presidência, considerando que a tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema nº 698 do seu repertório foi no sentido de estabelecer parâmetros para a atuação judicial na determinação da implementação de políticas públicas, promoveu o encaminhamento dos autos para esse órgão julgador para verificação da pertinência quanto ao exercício do juízo de retratação, nos termos do art. 1.030, III, do CPC. 



    4. Consoante a orientação firmada, a decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. 



    5. Todavia, excetuada a referida orientação, uma vez que as medidas determinadas na decisão antecipatória, mantidas por essa instância recursal, são oriundas do descumprimento frontal das obrigações especificadas na Portaria nº 1.101, de 12 de junho de 2002, do Ministério da Saúde, assim como com os arts. 19 e 20, da Resolução 07 de fevereiro de 2010, do Ministério da Saúde, Agência Nacional de Vigilância Sanitária. 



    6. Conforme sublinhado, o número de leitos adequados para atender à demanda populacional no Município de São Gonçalo deverá ser aferido, mediante a prova adequada durante o curso do feito, por intermédio de inspeção pelos órgãos competentes, a fim de comprovar tal alegação, tratando-se de assegurar, em linha de princípio, direitos mínimos. 



    7. Inexistência de divergência com a orientação firmada no Tema n. 698-STF. 



    8. Manutenção do acórdão recorrido, com devolução dos autos à egrégia Terceira Vice-Presidência, na forma da cabeça do art. 1.041 do Código de Processo Civil.”.



    Após, houve a negativa de seguimento ao Recurso Extraordinário (e-doc. 13):



    “Desse modo, o acórdão recorrido está em consonância o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal, por oportunidade do julgamento do mérito do RE n. 684.612, representativo do Tema nº 698 (‘Limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde, ao qual a Constituição da República garante especial proteção.’)



    (...)



    À vista do exposto, em estrita observância ao disposto no art. 1.030, I, a, V, do Código de Processo Civil, INADMITO o recurso especial, e NEGO SEGUIMENTO ao recurso extraordinário interposto, com base no Tema n. 698 do STF.”.



    Interposto agravo interno contra a decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário, a decisão reclamada estabeleceu que (e-doc. 16):



    “AGRAVO INTERNO, COM FULCRO NO ARTIGO 1030, § 2º DO CPC, EM FACE DA DECISÃO DA TERCEIRA VICE-PRESIDÊNCIA QUE, COM FUNDAMENTO NO TEMA Nº 698, DO STF, NEGOU SEGUIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO. CORRETA APLICAÇÃO DA TESE DO STF, FIXADA NO TEMA N° 698 (“Limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde, ao qual a Constituição da República garante especial proteção.”). MANUTENÇÃO DA DECISÃO AGRAVADA. IMPERATIVIDADE DO DESPROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO. RECURSO DESPROVIDO.”.



    Alega a parte autora, na inicial, que o “acórdão, ao manter em vigor a decisão que ordenou ‘a criação de 23 novos leitos de UTI - adulto no prazo de 120 dias’, não observou a impossibilidade determinação de medidas pontuais em saúde pelo Poder Judiciário, estabelecida pelo Tema 698 da sistemática da repercussão geral (RE nº 1.366.243)” (fl. 4, e-doc. 1).



    Sustenta que “em sede de políticas públicas, deve o Poder Judiciário atuar com autocontenção, não se imiscuindo, salvo hipóteses de ilegalidade do ato administrativo, no espaço reservado para a deliberação majoritária, isto é, nas competências dos Poderes Executivo e Legislativo, sob pena de inadmissível afronta aos princípios do Estado Democrático de Direito e da separação de poderes, consagrados, respectivamente, nos artigos 1º e 2º da Constituição Federal” (fl. 7, e-doc. 1). 



    Argumenta que “não restam dúvidas (...) de que a amplitude, a especificidade e a complexidade da medida pontual deferida (‘a criação de 23 novos leitos de UTI-adulto no prazo de 120 dias’), revelam uma intensa e inaceitável interferência do Poder Judiciário em tarefa constitucional atribuída ao Poder Executivo, acarretando, portanto, grave afronta aos princípios federativo, democrático e da separação de poderes (artigos 1º e 2º, da Constituição da República)” (fl. 9, e-doc. 1). 



    É o relatório. Decido.



    3. Em sequência, verifico que o processo já está em condições de julgamento, pelo que deixo de requisitar as informações e de enviar o feito à Procuradoria-Geral da República (art. 52, parágrafo único e art. 161, parágrafo único, ambos do RISTF).



    4. Destaco que a reclamação, tal como prevista no art. 102, I, l, da Constituição e regulada nos artigos 988 a 993 do Código de Processo Civil e 156 a 162 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, tem cabimento para preservar a competência do Tribunal ou garantir a autoridade das suas decisões, bem como pode ser intentada contra ato administrativo ou decisão judicial que contrarie súmula vinculante (CF/1988, art. 103-A, § 3º).



    5. Discute-se, na presente reclamação, se a decisão que determinou que Estado da Federação proceda à criação de 23 novos leitos de UTI - adulto no prazo de 120 dias, teria violado o decidido pelo Supremo Tribunal Federal no Tema n. 698 de repercussão geral.



    6. Nesta oportunidade, destaco o paradigma apontado:  



    Tema n. 698 de RG: 1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP).



    7. Ao condenar o Estado a criar 23 leitos de UTI - adulto no prazo de 120 dias, a autoridade reclamada invadiu a competência do Poder Executivo e, em via de consequência, violou o princípio da separação dos poderes, descumprindo a tese fixada no RE n. 684.612 (Tema n. 698 de Repercussão Geral).



    Dessa forma, a decisão impugnada merece ser parcialmente cassada, ao fixar prazo para medida pontual, o que pode se chocar contra limites técnicos e/ou orçamentários.



    Cabe à autoridade reclamada determinar à Administração Pública a apresentação de plano destinado ao alcance do resultado almejado, podendo, para tanto, valer-se de audiência de conciliação. 



    Destaco que, caso o plano apresentado não for cumprido, aplicar-se-á o previsto no art. 139 do CPC. 



    8. Ante o exposto, com base no art. 21, § 2º, do RISTF, JULGO PROCEDENTE EM PARTE a Reclamação, para cassar a decisão reclamada quanto ao prazo de 120 dias, em virtude do Tema n. 698 da Repercussão Geral. Cabe à autoridade administrativa apresentar plano para alcance do resultado almejado, sem prejuízo de novo entendimento quanto da decisão de mérito. 



    Publique-se.



    Brasília, 6 de maio de 2025.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



Documento assinado digitalmente