Tribunal: STF
Processo: RE 1509301
Classe: RE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-04-30
Data de publicação: 2025-04-30

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS. DIREITO ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONAL. MANDADO DE INJUNÇÃO. CARGOS EM UNIVERSIDADES ESTADUAIS. ACESSO POR ESTRANGEIROS. OMISSÃO LEGISLATIVA. ALEGADA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO, POR SE TRATAR DE EDUCAÇÃO, NACIONALIDADE E INGRESSO DE ESTRANGEIRO. ALEGAÇÃO NÃO ACOLHIDA. TEMA DE DIREITO ADMINISTRATIVO RELACIONADO AO SERVIÇO PÚBLICO ESTADUAL. COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NÃO ABRANGE MANDADO DE INJUNÇÃO POR OMISSÃO DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO. RECURSOS DESPROVIDOS.  



    DECISÃO: Trata-se de recursos extraordinários manejados, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:  



    “MANDADO DE INJUNÇÃO. ACESSO AOS CARGOS PÚBLICOS POR ESTRANGEIROS. ALEGADA OMISSÃO LEGISLATIVA ESTADUAL QUANTO À REGULAMENTAÇÃO DO ART. 37, I, PARTE FINAL, DA CF/88, REPRODUZIDA NO ART. 21 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DESTE TRIBUNAL PARA PROCESSO E JULGAMENTO DO MANDADO DE INJUNÇÃO CONTRA OMISSÕES IMPUTADAS AO GOVERNADOR DO ESTADO E À ASSEMBLEIA LEGISLATIVA (ART. 83, XI, 'C', CESC). 



    A Constituição do Estado de Santa Catarina prevê a competência privativa do Tribunal de Justiça para processar e julgar originariamente o mandado de injunção "contra atos e omissões do Governador do Estado, da Mesa e da Presidência da Assembleia Legislativa, do próprio Tribunal ou de algum de seus órgãos (...)" (art. 83, XI, 'c', CESC), incumbindo ao Órgão Especial o seu processo e julgamento (art. 58, I, 'c', do Regimento Interno deste Tribunal). 



    ACESSO AOS CARGOS PÚBLICOS POR ESTRANGEIROS, 'NA FORMA DA LEI' (PARTE FINAL DO INCISO I DO ART. 37, DA CF/88). PREVISÃO INCLUÍDA COM A EMENDA CONSTITUCIONAL N. 19/98. DIREITO, RELACIONADO ÀS LIBERDADES FUNDAMENTAIS, CONSTITUCIONALMENTE ASSEGURADO. 



    "Até o advento das Emendas 11/1996 e 19/1998, o núcleo essencial dos direitos atribuídos aos estrangeiros, embora certamente compreendesse as prerrogativas necessárias ao resguardo da dignidade humana, não abrangia um direito à ocupação de cargos públicos efetivos na estrutura administrativa brasileira, consoante a redação primitiva do art. 37, I, da Lei Maior. (...)" (Ag. Reg. no RE n. 346.180/RS, rel. Min. Joaquim Barbosa, Segunda Turma, j. 14.06.2011). 



    RELEVANTE INOVAÇÃO LEGISLATIVA A PARTIR DO ADVENTO, NO ANO DE 2017, DA LEI DA MIGRAÇÃO (LEI FEDERAL N. 13.445) QUE REVOGOU O ESTATUTO DO ESTRANGEIRO E ESTABELECEU NOVO MARCO DA POLÍTICA MIGRATÓRIA BRASILEIRA, A QUAL SE REGE PELO PRINCÍPIO DA "IGUALDADE DE TRATAMENTO E DE OPORTUNIDADE AO MIGRANTE" (ART. 3º, IX). PREVISÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA PROMOÇÃO DE CONDIÇÕES DE VIDA DIGNA, POR MEIO DO TRABALHO (ART. 77, II). NORMATIZAÇÃO PELO DECRETO N. 9.199/17 QUE, INCLUSIVE, ESTABELECEU A CONCESSÃO DE VISTO TEMPORÁRIO PARA TRABALHO SEM VÍNCULO EMPREGATÍCIO PARA "EXERCÍCIO DE CARGO, FUNÇÃO OU ATRIBUIÇÃO QUE EXIJA, EM RAZÃO DA LEGISLAÇÃO BRASILEIRA, A RESIDÊNCIA POR PRAZO INDETERMINADO", RESTRINGINDO APENAS AOS CARGOS PRIVATIVOS DE BRASILEIRO (ART. 38, § 2º, IX - GRIFOU-SE). 



    No ano de 2017 ocorreu uma relevante inovação no ordenamento jurídico a partir da promulgação da Lei Federal n. 13.445, denominada "Lei de Migração", vigente a partir de 21.11.2017, que revogou o Estatuto do Estrangeiro, e estabeleceu em seu art. 3º, IX, que a política migratória brasileira é regida pelo princípio da "igualdade de tratamento e de oportunidade ao migrante e a seus familiares". A Lei da Migração regulamentada pelo Decreto Federal n. 9.199/17, inclusive previu em seu art. 38, § 2º, IX, a concessão de visto temporário para trabalho sem vínculo empregatício para "exercício de cargo, função ou atribuição que exija, em razão da legislação brasileira, a residência por prazo indeterminado;" resguardando e restringindo apenas aos cargos privativos de brasileiro. 



    RATIFICAÇÃO, AINDA, PELO BRASIL, NO ANO DE 2022, DA "CONVENÇÃO INTERAMERICANA CONTRA O RACISMO, A DISCRIMINAÇÃO RACIAL E FORMAS CORRELATAS DE INTOLERÂNCIA, FIRMADO PELA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL, NA GUATEMALA, EM 5 DE JUNHO DE 2013", POR MEIO DO DECRETO N. 10.932/22, A QUAL POR VERSAR SOBRE DIREITOS HUMANOS, INGRESSOU NO ORDENAMENTO JURÍDICO PÁTRIO COM STATUS DE EMENDA CONSTITUCIONAL, NA FORMA DO § 3º, DO ART. 5º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. DEVER DO ESTADO A PREVENÇÃO E ELIMINAÇÃO DE DISCRIMINAÇÃO, INCLUSIVE A NEGAÇÃO DO ACESSO A DIREITOS SOCIAIS (ART. 4º, XII). APARATO LEGISLATIVO QUE, SALVO MELHOR JUÍZO, CONFERE EFICÁCIA SUFICIENTE PARA PERMITIR AO ESTRANGEIRO O ACESSO AO TRABALHO NO SERVIÇO PÚBLICO, JÁ QUE EVENTUAL LEI REGULAMENTADORA NÃO PODERÁ OBSTAR O DIREITO. 



    Em 10.01.2022, o Estado Brasileiro, ratificou a "Convenção Interamericana contra o Racismo, a Discriminação Racial e Formas Correlatas de Intolerância, firmado pela República Federativa do Brasil, na Guatemala, em 5 de junho de 2013", por meio do Decreto n. 10.932/22, que, por versar sobre direitos humanos, ingressou no ordenamento jurídico pátrio com status de emenda constitucional (§ 3º, do art. 5º, da CF/88). Referido instrumento impôs mecanismos para eliminar a discriminação, inclusive de acesso aos direitos sociais. Esse aparato legislativo confere, salvo melhor juízo, eficácia suficiente para permitir ao estrangeiro o acesso ao trabalho no serviço público, visto que eventual lei regulamentadora, salvo as restrições relacionadas à segurança nacional, não poderá dispor sobre o direito do estrangeiro ser, ou não, investido nos cargos, empregos ou funções públicas. 



    DEVER DE PROMOVER A EDIÇÃO DA NORMA PARA GARANTIA DO DIREITO CONSTITUCIONAL. MORA LEGISLATIVA CONFIGURADA. PECULIARIDADE, AINDA, DO CASO CONCRETO, QUE SE RESTINGE A CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA, POR PRAZO DETERMINADO (ART. 37, IX, CF/88 E ART. 21, § 2º, DA CESC), NOS MOLDES DA LCE N. 260/04. AUSÊNCIA DE IMPEDIMENTO DE ACESSO AOS ESTRANGEIROS PARA ESTA ESPÉCIE. 



    MANDADO DE INJUNÇÃO. ORDEM DEFERIDA.” (Doc. 104)  



    Os embargos de declaração opostos foram desprovidos (Doc. 180).



    Nas razões do apelo extremo, o Estado de Santa Catarina apresenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 37, inciso I, 22, inciso XV, e 102, inciso I, alínea “q”, da Constituição da República. Sustenta, em síntese, que “não tratamos aqui de regime jurídico de servidor público, mas regime jurídico de estrangeiros no Brasil que é competência exclusiva da União” (Doc. 192).



    Por sua vez, em suas razões, a Assembleia Legislativa do Estado de Santa Catarina apresenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 22, XIII, 37, inciso I, 102, inciso I, alínea “q”, da Constituição da República. Alega que “em sendo a competência legislativa privativa para edição dessa lei da União, a competência originária para o julgamento de eventual mandado de injunção sobre essa matéria é do Supremo Tribunal Federal, a teor do disposto no art. 102, ‘q’, da Carta da República” (Doc. 197).



    A parte recorrida apresentou contrarrazões aos recurso extraordinários (Doc. 205 e 207).



    A Vice-Presidência do Tribunal a quo proferiu juízo positivo de admissibilidade do recurso (Doc. 220 e 223).  



    É o relatório. DECIDO.



    Os recursos não merecem prosperar.



    De início, verifico que o Supremo Tribunal Federal fixou entendimento sobre a classificação do artigo 207, § 1º, da Constituição da República como dispositivo que veicula uma norma de eficácia limitada, dependendo, assim, de lei que a regulamente. É o que se depreende do voto do Relator, Ministro Edson Fachin, no julgamento do RE 1.177.699, verbis:



    “Delineando o alcance desta previsão constitucional, esta Corte já assentou que o dispositivo consubstancia norma de eficácia limitada, condicionada, portanto, à existência de lei regulamentadora, como se depreende dos seguintes precedentes: RE 342.459-ED, Rel. Min. Cezar Peluso, Primeira Turma, DJ 23.06.2006; RE 602.912-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 02.12.2010 e RE 544.655-AgR, Rel. Min. Eros Grau, Segunda Turma, DJe 10.10.2008. 



    Entretanto, no presente caso, discute-se a possibilidade de nomeação de candidato estrangeiro em concurso realizado para o provimento de cargo de professor em instituto federal, matéria que goza de específico tratamento no § 1º do art. 207 da Carta da República, adicionado pela Emenda Constitucional nº 11/1996: 



    ‘Art. 207. As universidades gozam de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial, e obedecerão aos princípios de indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão. § 1º É facultado às universidades admitir professores, técnicos e cientistas estrangeiros, na forma da lei. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 11, de 1996)’. 



    Ressalto que, um ano após a promulgação da referida emenda, foi editada a Lei nº 9.515/1997, que regulamentou o mencionado § 1º do art. 207: 



    ‘Art. 1º O art. 5º da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, em virtude da permissão contida nos §§ 1º e 2º do art. 207 da Constituição Federal, passa a vigorar acrescido do seguinte § 3º: 



    ‘Art. 5º ..................... ................................... § 3º As universidades e instituições de pesquisa científica e tecnológica federais poderão prover seus cargos com professores, técnicos e cientistas estrangeiros, de acordo com as normas e os procedimentos desta Lei.” Art. 2º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação. Art. 3º Revogam-se as disposições em contrário.’” 



    Em referido julgamento, foi fixada a seguinte tese sobre o Tema 1032 da Repercussão Geral:



    “O candidato estrangeiro tem direito líquido e certo à nomeação em concurso público para provimento de cargos de professor, técnico e cientista em universidades e instituições de pesquisa científica e tecnológica federais, nos termos do art. 207, § 1º, da Constituição Federal, salvo se a restrição da nacionalidade estiver expressa no edital do certame com o exclusivo objetivo de preservar o interesse público e desde que, sem prejuízo de controle judicial, devidamente justificada”.



    Resta nítido da leitura do trecho acima, destacado do acórdão proferido pelo Plenário desta Suprema Corte, que o direito líquido e certo reconhecido deriva da Lei n. 9.515/1997, a qual alterou a Lei n. 8.112/1990. Assim, autorizou-se a admissão de professores, técnicos e cientistas estrangeiros. Essa lei federal se refere a universidades e instituições de pesquisa científica e tecnológica federais, às quais compete à União regulamentar.



    Assim, não há que se falar em competência da União, por se tratar de contratação de servidores públicos pelo Estado de Santa Catarina, mais especificamente para universidades estaduais. Não se trata de competência legislativa sobre educação superior, mas sim acerca da contratação de servidores públicos. 



    Em se tratando de servidores estaduais, cabe aos Estados a respectiva regulamentação, inclusive quanto a estrangeiros em casos de universidades estaduais. O artigo 37, inciso I, da Constituição Federal, não estabelece a competência legislativa da União quanto a esse tema:



    Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:  



    I - os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei; 



    Alega-se, ainda, que, em se tratando de norma de eficácia limitada, não seria cabível o mandado de injunção. Ora, é justamente esta a hipótese que enseja o recurso a esse remédio constitucional, como está assentado na jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal:



    EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO MANDADO DE INJUNÇÃO. INEXISTÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DO IMPEDIMENTO DO EXERCÍCIO DO DIREITO ALEGADO EM FACE DE OMISSÃO LEGISLATIVA. INADMISSIBILIDADE DO WRIT. DESPROVIMENTO DO AGRAVO. 1. O cabimento do mandado de injunção pressupõe a existência de omissão legislativa relativa ao gozo de direitos ou liberdade garantidos constitucionalmente pelas normas constitucionais de eficácia limitada stricto sensu e a existência de nexo de causalidade entre a omissão e a inviabilidade do exercício do direito alegado. 2. Não se visualiza o descumprimento de algum dever constitucional pelo legislador na hipótese em comento. 3. O pedido carece, pois, de pressuposto essencial, que é a falta de norma regulamentadora que torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania (art. 5°, LXXI, da Carta Magna). 4. In casu, não restando demonstrada a inviabilidade do gozo do direito pleitado em virtude de omissão legislativa, a pretensão não pode ser alcançada por meio da presente ação constitucional. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.



    (MI 7456 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, julgado em 25-03-2024)



    AGRAVO REGIMENTAL NO MANDADO DE INJUNÇÃO. INEXISTÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DO IMPEDIMENTO DO EXERCÍCIO DO DIREITO ALEGADO EM FACE DE OMISSÃO LEGISLATIVA. INADMISSIBILIDADE DO WRIT. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA DOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. DESPROVIMENTO DO AGRAVO. 1. O cabimento do mandado de injunção pressupõe a existência de omissão legislativa relativa ao gozo de direitos ou liberdade garantidos constitucionalmente pelas normas constitucionais de eficácia limitada stricto sensu e a existência de nexo de causalidade entre a omissão e a inviabilidade do exercício do direito alegado. 2. In casu, não restando demonstrada a inviabilidade do gozo do direito pleitado em virtude de omissão legislativa, a pretensão não pode ser alcançada por meio da presente ação constitucional. 3. É inadmissível o agravo regimental que não impugna especificamente todos os fundamentos da decisão agravada. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.



    (MI 7015 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 13-02-2023)



    EMENTA AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE INJUNÇÃO. PORTE DE ARMA DE FOGO POR PROFISSIONAL DA ADVOCACIA. AUSÊNCIA DE DEVER CONSTITUCIONAL DE LEGISLAR SOBRE O TEMA QUE DETERMINA O INSUCESSO DA IMPETRAÇÃO. 1. À míngua de direito veiculado em norma constitucional de eficácia limitada, nos moldes sustentados pelo agravante, a assegurar o porte de arma de fogo por advogado, não há lacuna regulamentadora suscetível de colmatação em mandado de injunção. 2. Agravo interno conhecido e não provido, com aplicação, no caso de votação unânime, da penalidade prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015, calculada à razão de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa.



    (MI 6889 AgR, Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 13-03-2020)



    Em havendo norma constitucional de eficácia limitada, como resta claro do julgamento do Tema 1032 da Repercussão Geral, cabe mandado de injunção para possibilitar o exercício do direito. Como se trata de norma relativa ao serviço público estadual, não há que se falar em competência originária do Supremo Tribunal Federal para julgamento da matéria. Não se aplica, portanto, o artigo 102, inciso I, alínea “q”, da Constituição, que não se refere a atribuição de Assembleia Legislativa:



    Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:



    I - processar e julgar, originariamente:



    (...)



    q) o mandado de injunção, quando a elaboração da norma regulamentadora for atribuição do Presidente da República, do Congresso Nacional, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, das Mesas de uma dessas Casas Legislativas, do Tribunal de Contas da União, de um dos Tribunais Superiores, ou do próprio Supremo Tribunal Federal;



    Tampouco se pode falar em competência da União sobre entrada de estrangeiros, haja vista não se tratar deste tema. O mandado de injunção proposto perante o tribunal a quo refere-se à contratação de estrangeiros pelas universidades estaduais, e não sobre entrada ou permanência no Brasil. O tema não se confunde, por fim, com nacionalidade, por tratar apenas de contratação de estrangeiros. Assim, não se aplica o artigo 22, incisos XIII e XV, ao caso:



    Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:



    (...)



    XIII - nacionalidade, cidadania e naturalização;



    (...)



    XV - emigração e imigração, entrada, extradição e expulsão de estrangeiros;



     



    Portanto, em se tratando de matéria prevista em norma constitucional de eficácia limitada, bem como de competência do Estado, por meio de sua Assembleia Legislativa, para legislar sobre cargos públicos em universidades estaduais, é cabível o mandado de injunção, a ser julgado pelo Tribunal de Justiça.



    Ex positis, DESPROVEJO o RECURSO EXTRAORDINÁRIO, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 30 de abril de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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