Tribunal: STF
Processo: RE 1561290
Classe: RE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-08-12
Data de publicação: 2025-08-12

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO POPULAR. CEMITÉRIO PRIVADO. TERRENO PRIVADO. PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PRIVADO. DEVER DE FISCALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS. LICENÇA E AUTORIZAÇÃO DO PODER PÚBLICO. LICITAÇÃO. NECESSIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL E DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. RECURSO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. MAJORAÇÃO DOS HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. RECURSO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado da Paraíba que assentou:



    “PROCESSUAL CIVIL – Apelação e Recurso adesivo – Ação Popular – Cemitério privado – Terreno privado – Pessoa jurídica de direito privado – Licença e autorização do Poder Público – Dever de fiscalização dos serviços – Ausência de lei municipal específica – Reforma da sentença – Provimento. 



    - Verifica-se que a legislação do município de Puxinanã não determina em nenhum momento a necessidade de processo licitatório para instalação de cemitério particular em terreno privado.” (Doc. 26, p. 1-2)



    Os embargos de declaração opostos por Lwkas Thiago de Melo Santos (Doc. 28) foram desprovidos (Doc. 30).



    Nas razões do apelo extremo, Lwkas Thiago de Melo Santos apresenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 30, incisos I e V, e 175 da Constituição da República. Sustenta que o acórdão ora recorrido não observou que, “para que haja o desempenho da atividade exercida pelo Recorrido (entidade particular), deve haver sim (OBRIGATORIAMENTE) a concessão ou permissão, consequentemente, demandado a necessidade de procedimento licitatório, bem como JAMAIS a legislação de Puxinanã poderia dispensar processo licitatório para instalação de cemitério em terreno privado ou em terreno público para exploração por empresa privada, pois o serviço em disceptação (serviço funerário com sepultamento) é eminentemente público e a competência do município para legislar é residual/suplementar (CF 30 II)” (Doc. 32, p. 8-9). Alega que, “mesmo sendo a atividade de competência municipal, contraditoriamente entendido por aquele juízo, as delegações feitas pelo município devem ocorrer através de concessão ou permissão, conforme acertadamente registrado na sentença indevidamente reformada” (Doc. 32, p. 10). Aduz que a jurisprudência se firmou “no sentido de ser indispensável e obrigatório o processo licitatório para exploração de serviços funerários — sobretudo por empresas privadas e também em terrenos particulares — sob pena inclusive de caracterizar IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA” (Doc. 32, p. 18). 



    O Cemitério Memorial Vale da Saudade Campina Grande Ltda apresentou contrarrazões ao recurso extraordinário (Doc. 35).



    A Vice-Presidência do Tribunal de Justiça do Estado da Paraíba admitiu o recurso extraordinário (Doc. 38).



    É o relatório. DECIDO.



    O recurso não merece prosperar.



    Cuida-se, na origem, de ação Popular ajuizada pelo cidadão Lwkas Thiago de Melo Santos em face do Município de Puxinanã/PB e do Cemitério Memorial Vale da Saudade Campina Grande Ltda, objetivando a decretação de nulidade do Alvará de Construção nº 72, da Carta de Anuência, bem como da Certidão de Uso e Ocupação do Solo – todos fornecidos pela edilidade ré à pessoa jurídica – e do contrato de concessão firmado entre os requeridos (Doc. 2).



    A sentença julgou parcialmente procedente o pedido para decretar a nulidade dos atos autorizadores de instalação e funcionamento das atividades funerárias, efetivados pelo Município de Puxinanã/PB em favor do Cemitério Memorial Vale da Saudade Campina Grande Ltda (Carta de Anuência, da Certidão de Uso e Ocupação do solo e Alvará de Construção).



    Ao julgar a apelação interposta pelo Cemitério Memorial Vale da Saudade Campina Grande Ltda, o Tribunal de Justiça do Estado da Paraíba deu-lhe provimento, nos termos do excerto do voto condutor do acórdão ora recorrido, in litteris:



    “Inicialmente, faz-se necessário para a resolução do caso em questão, a distinção das naturezas jurídicas dos cemitérios, temos os cemitérios públicos explorados pelo Poder Público; cemitérios públicos explorados por particulares, mediante o regime de concessão ou permissão; e cemitérios particulares, explorados por pessoas jurídicas de direito privado, construídos em terrenos particulares, que são fiscalizadas pela Administração Pública.



      As principais diferenças entre cemitérios públicos e particulares residem na propriedade, gestão e regulamentação. Nos cemitérios públicos, o terreno é de propriedade municipal e a administração pode ser direta pelo poder público ou indireta por meio de concessões. Já nos cemitérios particulares, a propriedade é de entidades privadas, que têm a responsabilidade pela manutenção e podem oferecer o direito de perpetuidade. Ambos são regulados pelo Estado para assegurar o cumprimento das normas legais e sanitárias. 



    Outrossim, é necessário se fazer uma distinção entre cemitérios públicos explorados mediante concessão ou permissão, em terrenos públicos, e cemitérios particulares explorados pela iniciativa privada e construído em terrenos particulares. 



    A jurisprudência aduz que no caso de cemitérios particulares, a construção e exploração dos serviços funerários dependem de licença prévia e autorização legislativa, nos termos do art. 175, da CF e Leis nºs 8.666/93 e 9.074/95. Em análise minuciosa, verifica-se a norma em questão fala claramente em explorar serviço público por meio de concessão ou permissão e não serviço privado, como é o caso dos autos.



    (...)



    O empreendimento a ser construído no Município de Puxinanã, está localizado em terreno privado, de propriedade do CEMITÉRIO MEMORIAL VALE DA SAUDADE CAMPINA GRANDE LTDA – CNPJ Nº 32.100.631/0001-79 (certidão acostada no ID 22030829), com a respectiva licença ambiental emitida pela SUDEMA (ID 22030829). 



    Ocorre que a legislação do município de Puxinanã não determina em nenhum momento a necessidade de processo licitatório para instalação de cemitério particular em terreno privado. 



    Como se sabe, a licença resulta de um direito subjetivo do interessado, razão pela qual a Administração não pode negá-la quando o requerente satisfaz todos os requisitos legais para sua obtenção, e, uma vez expedida, traz a presunção de definitividade, como explica o doutrinador Hely Lopes Meirelles. 



    Cabe a administração pública o dever jurídico de fiscalizar as construções funerárias, assim quanto autorizar e fiscalizar os serviços executados por particulares, mas não de licitar a construção de cemitério particular, como equivocadamente acredita o autor. O Poder Público não tem como determinar e/ou requerer que o setor privado faça processo licitatório para construção de cemitério a ser administrado, controlado e de sua propriedade.



    (...)



    No caso em comento, verifica-se que é permitido as pessoas jurídicas de direito privado explorarem, em terrenos particulares, a atividade de cemitérios, mediante licença do Poder Público, que exercerá a sua fiscalização sobre aquele empreendimento.



      Em uma análise mais acertada, o contrato de permissão pressupõe um prazo certo, afigura-se visível que os cemitérios particulares, instalados em terrenos privados, não estão sujeitos àquele regime de descentralização. Isso porque, difere-se dos cemitérios públicos que são explorados por empresas privadas.” (Doc. 26, p. 4-6, destaquei)



    Destarte, verifica-se que, para divergir das razões de decidir do Tribunal de Justiça do Estado da Paraíba no sentido de que o cemitério a ser construído no Município de Puxinanã está localizado em terreno privado e que a legislação da referida edilidade não prevê a necessidade de procedimento licitatório para instalação de cemitério particular em terreno privado, seria necessário o reexame da legislação infraconstitucional local aplicável à espécie, além da análise do conjunto fático-probatório dos autos, o que se revela inviável em sede de recurso extraordinário. 



    Incidem, na espécie, os óbices das Súmulas 279 e 280 do Supremo Tribunal Federal, in verbis: “Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário” e “Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário”.



    A propósito, menciono as lições do professor Roberto Rosas sobre as Súmulas 279 e 280 desta Corte:



       



    “Chiovenda nos dá os limites da distinção entre questão de fato e questão de direito. A questão de fato consiste em verificar se existem as circunstâncias com base nas quais deve o juiz, de acordo com a lei, considerar existentes determinados fatos concretos.



    A questão de direito consiste na focalização, primeiro, se a norma, a que o autor se refere, existe, como norma abstrata (Instituições de Direito Processual, 2ª ed., v. I/175).



    Não é estranha a qualificação jurídica dos fatos dados como provados (RT 275/884 e 226/583). Já se refere a matéria de fato quando a decisão assenta no processo de livre convencimento do julgador (RE 64.051, Rel. Min. Djaci Falcão, RTJ 47/276); não cabe o recurso extraordinário quando o acórdão recorrido deu determinada qualificação jurídica a fatos delituosos e se pretende atribuir aos mesmos fatos outra configuração, quando essa pretensão exige reexame de provas (ERE 58.714, Relator para o acórdão o Min. Amaral Santos, RTJ 46/821). No processo penal, a verificação entre a qualificação de motivo fútil ou estado de embriaguez para a apenação importa matéria de fato, insuscetível de reexame no recurso extraordinário (RE 63.226, Rel. Min. Eloy da Rocha, RTJ 46/666).



    A Súmula 279 é peremptória: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. Não se vislumbraria a existência da questão federal motivadora do recurso extraordinário. O juiz dá a valoração mais conveniente aos elementos probatórios, atendendo aos fatos e circunstâncias constantes dos autos, ainda que não alegados pelas partes. Não se confunda com o critério legal da valorização da prova (RTJ 37/480, 56/65)(Pestana de Aguiar, Comentários ao Código de Processo Civil, 2ª ed., v. VI/40, Ed. RT; Castro Nunes, Teoria e Prática do Poder Judiciário, 1943, p. 383). V. Súmula STJ-7.



    (…)



    A interpretação do direito local ou então a violação de direito local para possibilitar o recurso extraordinário é impossível, porque o desideratum do legislador e a orientação do STF são no sentido de instituir o apelo final no âmbito da lei federal, mantendo a sua supremacia. A Súmula 280, seguindo nessa esteira, afirma que por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário. Ressalte-se que, quando as leis estaduais conflitam no tempo, a matéria já está no plano do direito federal, porquanto o Direito Intertemporal é do âmbito da lei federal (RE 51.680, Rel. Min. Luiz Gallotti, DJU 1.8.1963). Quanto às leis municipais adota-se o mesmo ponto concernente às leis estaduais. As Leis de Organização Judiciária são locais, estaduais, portanto não podem ser invocadas para a admissão de recurso extraordinário, sendo comum os casos onde surgem problemas no concernente ao julgamento da causa pelo tribunal a quo, discutindo-se a sistemática nos julgamentos: juízes impedidos, convocação de juízes etc. (RE 66.149, RTJ 49/356).” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 137-138)



    Nesse sentido, confiram-se os seguintes julgados de ambas as Turmas desta Suprema Corte, proferidos em casos análogos ao presente:



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. FUNDAMENTAÇÃO A RESPEITO DA REPERCUSSÃO GERAL. INSUFICIÊNCIA. SERVIÇOS FUNERÁRIOS. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA MUNICIPAL. ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO LOCAL. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 280/STF. REAPRECIAÇÃO DE PROVAS E DE CLÁUSULAS CONTRATUAIS. INADMISSIBILIDADE. SÚMULAS 279 E 454, AMBAS DO STF. 



    1. Os Recursos Extraordinários somente serão conhecidos e julgados, quando essenciais e relevantes as questões constitucionais a serem analisadas, sendo imprescindível ao recorrente, em sua petição de interposição de recurso, a apresentação formal e motivada da repercussão geral, que demonstre, perante o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a existência de acentuado interesse geral na solução das questões constitucionais discutidas no processo, que transcenda a defesa puramente de interesses subjetivos e particulares. 



    2. A obrigação do recorrente em apresentar formal e motivadamente a preliminar de repercussão geral, que demonstre sob o ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, a relevância da questão constitucional debatida que ultrapasse os interesses subjetivos da causa, conforme exigência constitucional e legal (art. 102, § 3º, da CF/88, c/c art. 1.035, § 2º, do CPC/2015), não se confunde com meras invocações desacompanhadas de sólidos fundamentos no sentido de que o tema controvertido é portador de ampla repercussão e de suma importância para o cenário econômico, político, social ou jurídico, ou que não interessa única e simplesmente às partes envolvidas na lide, muito menos ainda divagações de que a jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL é incontroversa no tocante à causa debatida, entre outras de igual patamar argumentativo. 



    3. O acórdão recorrido está em conformidade com o entendimento consolidado por esta SUPREMA CORTE, no sentido de que os serviços funerários inserem-se na competência legislativa municipal. 



    4. A reversão do acórdão recorrido demandaria a análise da legislação local que regulamenta a matéria (Lei Municipal 3.394/70, Lei Municipal 9.272/2010 e Decreto Municipal 9774/79), bem como das provas e de cláusulas contratuais, de forma que incidem os óbices das Súmulas 279, 280 e 454 do STF. 



    5. Agravo interno a que se nega provimento. Na forma do art. 1.021, §§ 4º e 5º, do Código de Processo Civil de 2015, em caso de votação unânime, fica condenado o agravante a pagar ao agravado multa de um por cento do valor atualizado da causa, cujo depósito prévio passa a ser condição para a interposição de qualquer outro recurso (à exceção da Fazenda Pública e do beneficiário de gratuidade da justiça, que farão o pagamento ao final).” (Recurso Extraordinário com Agravo 1.402.075-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe de 05/12/2022, destaquei)



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. 2. Assistência funerária. Serviço público de interesse local. Art. 30, V, do texto constitucional. ADI 1.221. Precedentes. 3. Lei Complementar Municipal 380/2008. Ofensa reflexa à Constituição Federal. Súmula 280 desta Corte. 4. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Negado provimento ao agravo regimental.” (Recurso Extraordinário 1.308.662-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 08/09/2021, destaquei)



    Por fim, observo que o recurso foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que impõe a aplicação de sucumbência recursal.



    Ex positis, DESPROVEJO o RECURSO EXTRAORDINÁRIO, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo.



    Publique-se.



    Brasília, 12 de agosto de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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