Tribunal: STF
Processo: ARE 1561356
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-29
Data de publicação: 2025-09-29

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, ementado nos seguintes termos:  



    “ADMINISTRATIVO. PROCEDIMENTO COMUM. LAVRA DE OURO. GARIMPO. VENDA COMO MERCADORIA E ATIVO FINANCEIRO. ARTS. 37 A 42 DA LEI N.º 12.844/2013. INCONSTITUCIONALIDADE. NÃO VERIFICADA. 1. Não há inconstitucionalidade material nos arts. 37 a 42 da Lei nº 12.844/2013 por suposta violação aos princípios da livre iniciativa, livre concorrência, defesa do consumidor, redução das desigualdades regionais e sociais, busca do pleno emprego e do valor social do trabalho, proporcionalidade, bem como ao art. 174, caput da CF, segundo o qual o Estado não pode intervir no setor privado. Com efeito, a União Federal está investida de atribuições suficientes para regulamentar a extração e comercialização de ouro. Os minérios são bens da União, e sua explotação e comercialização se faz, portanto, nas condições impostas pelo Poder Público, a fim de assegurar a adequada tutela do ambiente e também a preservação das jazidas, no interesse de todas as pessoas que habitam o território nacional e das gerações futuras. 2. Não se verifica inconstitucionalidade formal em razão da inserção de tais artigos mediante emenda parlamentar no processo legislativo de conversão de medida provisória em lei, ainda que se refiram a matéria de conteúdo temático estranho ao objeto originário da medida provisória (emenda jabuti), pois o STF, ao julgar a ADI n.º 5127, decidiu pela higidez de todas as leis de conversão fruto dessa prática promulgadas até 15/10/2015” (eDOC 77 – ID: efac8913, p. 6)  



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 173, § 4º; e 174, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se a inconstitucionalidade dos arts. 37 a 42 da Lei nº 12.844/2013, que limitam a comercialização de ouro como ativo financeiro apenas a instituições financeiras, excluindo da atividade os garimpeiros de ouro.



    Defende-se a inconstitucionalidade material e formal dos dispositivos, por ofensa aos princípios da igualdade, da livre iniciativa, da defesa do consumidor, da busca do pleno emprego e do valor social do trabalho; e por ofensa ao princípio da pertinência temática das emendas parlamentares.



    Aduz-se que a norma mencionada confere tratamento diferenciado para diferentes agentes econômicos que exercem a atividade econômica de exploração do minério de ouro.



    Alega-se que a forma estabelecida de um único comprador também é contrária à livre concorrência, pois impede a competição natural pelos mercados consumidores (eDOC 82 – ID: 7e13a6e0, p. 26).



    Sustenta-se que o agente normativo e regulador da atividade econômica não pode impor planejamento ou intervir no setor privado, sob pena de, no caso narrado, dar ensejo à dominação de mercado e à eliminação da concorrência (eDOC 82 – ID: 7e13a6e0, p. 29).



    Ademais, alega-se a ofensa ao princípio da proporcionalidade, na medida em que, para resolver a dificuldade de um setor específico, valendo-se de forma inconstitucional do seu poder de império, e sem maiores reflexões regulatórias, editou a MP e lei, impondo sacrifício a todos os demais integrantes da sociedade, trabalhadores, empregadores, consumidores, empresas, incluindo o próprio Estado (eDOC 82 – ID: 7e13a6e0, p. 31).



    Por fim, defende-se a inconstitucionalidade formal dos dispositivos impugnados, sob o fundamento de que decorreram de emenda parlamentar sem pertinência temática com o projeto original. 



    Aduz-se que a Medida Provisória nº 610, de 2 de abril de 2013, tinha como objetivo ampliar o valor do benefício da garantia safra para a safra de 2011/2012, ampliar o auxílio emergencial financeiro, de que trata a Lei nº 10.954, de 29 de setembro de 2004, relativo aos desastres ocorridos em 2012, autorizar a distribuição de milho para venda a pequenos criadores, nos termos que especifica, alterar as Leis nº 12.249, de 11 de junho de 2010 e nº 12.716, de 21 de setembro de 2012, e dá outras providências (...) e que, (...) Em nenhum momento a medida provisória tem como objetivo tratar sobre mineração ou tributação, especialmente, sobre a substância mineral ouro (eDOC 82 – ID: 7e13a6e0, p. 34).



    Parecer da Procuradoria-Geral da República, assim ementado:  



    “AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO CONSTITUCIONAL E MINERÁRIO. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. NECESSIDADE DE REEXAME FÁTICOPROBATÓRIO. SÚMULA 279/STF. COMERCIALIZAÇÃO DE OURO ORIUNDO DE PERMISSÃO DE LAVRA GARIMPEIRA. ARTIGOS 37 A 42 DA LEI Nº 12.844/2013. ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL E FORMAL. COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA REGULAR O APROVEITAMENTO DE RECURSOS MINERAIS (ARTIGOS 20, IX, E 176, DA CF). INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA LIVRE INICIATIVA, LIVRE CONCORRÊNCIA, DEFESA DO CONSUMIDOR, PROPORCIONALIDADE E VALOR SOCIAL DO TRABALHO. EMENDA PARLAMENTAR SEM PERTINÊNCIA TEMÁTICA (“JABUTI”) NA CONVERSÃO DA MP 610/2013. ADI 5127. MODULAÇÃO DE EFEITOS. VALIDADE DA LEI ANTERIOR AO JULGAMENTO. PARECER PELO NÃO CONHECIMENTO OU PELO DESPROVIMENTO DO RECURSO” (eDOC 99 – ID: c36cba9c, p. 1)  



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação não merece prosperar. 



    Na espécie, o Tribunal de origem consignou a inexistência de ofensa aos princípios da igualdade, da livre iniciativa, da defesa do consumidor, da busca do pleno emprego e do valor social do trabalho nos arts. 37 a 42 da Lei nº 12.844/2013, posto que as normas impugnadas estão voltadas à adequada proteção ambiental e que, acaso fosse realizada qualquer interpretação quanto à eventual inconstitucionalidade das normas, seria pela proteção deficiente de suas disposições, e não por eventual excesso no âmbito de sua proteção. 



    Registrou, ainda, que a Lei nº 12.844/2013 foi promulgada antes do julgamento da ADI 5.127, paradigma que instituiu a proibição de inserção de emendas parlamentares sem pertinência temática com o projeto de lei, motivo pelo qual, com fundamento no princípio da segurança jurídica, deve-se manter a constitucionalidade formal das normas impugnadas. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “A parte apelante também alega inconstitucionalidade dos dispositivos legais por violação aos princípios da livre iniciativa, livre concorrência, defesa do consumidor, redução das desigualdades regionais e sociais, busca do pleno emprego e do valor social do trabalho, proporcionalidade, bem como ao art. 174, caput da CF, segundo o qual o Estado não pode intervir no setor privado.



    (...)



    Ressalto que, especificamente no que diz respeito ao garimpo de ouro, o que se observa na prática é a necessidade de uma regulamentação ainda maior do que aquela prevista nos artigos impugnados pela parte apelante, ante a expansão do comércio ilegal e dos problemas dele decorrentes, tanto para o meio ambiente quanto para os povos indígenas.



    (...)



    Assim, se inconstitucionalidade houvesse, seria pela permissividade do dispositivo legal supramencionado, e não pelas razões aventadas pela apelante. 



    Ressalte-se ainda que, por ser o regime de permissão de lavra garimpeira mais simples quando comparado aos demais regimes de aproveitamento mineral, o rigor da Administração na operacionalização também é maior. 



    Por fim, também não merece guarida a alegação de inconstitucionalidade formal dos artigos 37 a 42 da Lei n.º 12.844/2013 por terem sido incluídos por "emenda jabuti". 



    Com efeito, o Supremo Tribunal Federal decidiu, ao julgar a ADI n.º 5127, que viola a Constituição da República, notadamente o princípio democrático e o devido processo legislativo (arts. 1º, caput, parágrafo único, 2º, caput, 5º, caput, e LIV, CRFB), a prática da inserção, mediante emenda parlamentar no processo legislativo de conversão de medida provisória em lei, de matérias de conteúdo temático estranho ao objeto originário da medida provisória. 



    No presente caso, os artigos 37 a 42 da Lei n.º 12.844/2013 foram inseridos mediante essa prática, chamada de "emenda jabuti". Isso porque eles foram incluídos por ocasião da conversão em lei da medida provisória n.º 610/2013, que não trazia nenhuma disposição sobre direito minerário. Seu objeto era apenas: "Amplia(r) o valor do Benefício Garantia-Safra para a safra de 2011/2012, amplia(r) o Auxílio Emergencial Financeiro, de que trata a Lei n º 10.954, de 29 de setembro de 2004, relativo aos desastres ocorridos em 2012, autoriza(r) a distribuição de milho para venda a pequenos criadores, nos termos que especifica, altera(r) as Leis nº 12.249, de 11 de junho de 2010 e nº 12.716, de 21 de setembro de 2012, e dá(r) outras providências".



    Nada obstante, o Supremo Tribunal Federal também decidiu, no julgamento da ADI n.º 5127, que, em atenção ao princípio da segurança jurídica (art. 1º e 5º, XXXVI, CRFB), mantém-se hígidas todas as leis de conversão fruto dessa prática promulgadas até a data do presente julgamento, ou seja, até 15/10/2015. Considerando que a Lei n.º 12.844/2013, impugnada pela parte apelante, é anterior a tal data, não procede a alegação de sua inconstitucionalidade formal.



    Ante o exposto, não merece provimento o apelo da parte autora” (eDOC 77 – ID: efac8913)  



    Quanto à matéria, os dispositivos impugnados alteraram o processo de comercialização de ouro no Brasil, de modo a pretensamente simplificar o processo a aquisição da matéria-prima. Por mais que o novo procedimento tenha sido pensado para a atividade de garimpagem legal, insere-se em uma realidade complexa, que muitas vezes mistura costumes e práticas ilegais em regiões de difícil fiscalização, como áreas de proteção ambiental e terras indígenas. 



    Sabemos que a extração de minérios do subsolo causa impactos negativos ao meio ambiente, tais como: desmatamento da área explorada; impedimento de regeneração da vegetação pela decomposição de minérios às margens de cursos d’água; poluição e assoreamento de cursos d’água, dentre outros. 



    Justamente por ser potencialmente danosa ao meio ambiente, a extração de recursos minerais deve ser precedida de autorização, permissão ou licença do poder público, que orientará a atividade de extração do minério e a necessidade de recuperação da área afetada. É necessário, ainda, a realização do EIA/RIMA para determinação dos possíveis danos ao meio ambiente que surgirão da atividade de mineração. Cabe ao poder público, inclusive, vistoriar a área licenciada para verificar se foram tomadas as medidas necessárias à recuperação da área degradada. (SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de Direito Ambiental. 10ª edição. São Paulo: Editora Saraiva, 2012, p. 471-472). 



    Com efeito, os dispositivos questionados apresentam contornos que não se mostram coerentes com o dever de proteção do meio ambiente, veiculado pelo art. 225 da Constituição Federal.



    Efetivamente, subsistem nos dispositivos impugnados, relativas à legalidade do ouro adquirido e à boa-fé do adquirente, disposições que simplesmente sabotam a efetividade do controle de uma atividade inerentemente poluidora (e nessa medida chocam com o corolário do princípio da precaução, que possui assento constitucional), uma vez que não apenas facilitam, como servem de incentivo à comercialização de ouro originário de garimpo ilegal. Exatamente por isso, revelam-se uma opção normativa deficiente quanto à proteção do meio ambiente.



    Cumpre lembrar que esta Corte tem declarado a inconstitucionalidade de normas que, a pretexto de desburocratizar o licenciamento ambiental, afastam ou enfraquecem o controle prévio de empreendimentos que impactam o meio ambiente. Confira-se nesse sentido:  



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONAL E AMBIENTAL. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA. LEI ESTADUAL QUE DISPENSA ATIVIDADES AGROSSILVIPASTORIS DO PRÉVIO LICENCIAMENTO AMBIENTAL. INVASÃO DA COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA EDITAR NORMAS GERAIS SOBRE PROTEÇÃO AMBIENTAL. DIREITO FUNDAMENTAL AO MEIO AMBIENTE EQUILIBRADO E PRINCÍPIO DA PREVENÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE. 1. A competência legislativa concorrente cria o denominado condomínio legislativo entre a União e os Estados Membros, cabendo à primeira a edição de normas gerais sobre as matérias elencadas no art. 24 da Constituição Federal; e aos segundos o exercício da competência complementar quando já existente norma geral a disciplinar determinada matéria (CF, art. 24, § 2º) e da competência legislativa plena (supletiva) quando inexistente norma federal a estabelecer normatização de caráter geral (CF, art. 24, § 3º). 2. A possibilidade de complementação da legislação federal para o atendimento de interesse regional (art. 24, § 2º, da CF) não permite que Estado-Membro dispense a exigência de licenciamento para atividades potencialmente poluidoras, como pretendido pelo art. 10 da Lei 2.713/2013 do Estado do Tocantins. 3. O desenvolvimento de atividades agrossilvipastoris pode acarretar uma relevante intervenção sobre o meio ambiente, pelo que não se justifica a flexibilização dos instrumentos de proteção ambiental, sem que haja um controle e fiscalização prévios da atividade. 4. A dispensa de licenciamento de atividades identificadas conforme o segmento econômico, independentemente de seu potencial de degradação, e a consequente dispensa do prévio estudo de impacto ambiental (art. 225, § 1º, IV, da CF) implicam proteção deficiente ao direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225 da CF), cabendo ao Poder Público o exercício do poder de polícia ambiental visando a prevenir e mitigar potenciais danos ao equilíbrio ambiental. 5. Ação direta julgada procedente.” (ADI 5.312, Relator Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 11.2.2019)  



    No caso das alterações promovidas pela Lei de 2013, não é difícil verificar que a simplificação do processo de compra de ouro permitiu a expansão do comércio ilegal, fortalecendo as atividades de garimpo ilegal, o desmatamento, a contaminação de rios, a violência nas regiões de garimpo, chegando a atingir os povos indígenas das áreas afetadas. 



    Efetivamente, os recursos minerais, nos termos do artigo 20, inciso IX, da Constituição Federal, são bens da União e o controle e fiscalização de sua exploração também competem a esse ente federativo. Ademais, o aproveitamento industrial das minas é reconhecido como atividade de utilidade pública. Logo, o regime de permissão de lavra garimpeira demanda, pois, contrapartida de maior rigor no controle estatal



    No que se refere à inconstitucionalidade formal, verifica-se que se trata, de fato, de uma “emenda jabuti”, emenda parlamentar que não tinha pertinência temática com a Medida Provisória originária. 



    Contudo, tal constatação não acarreta a inconstitucionalidade da norma, uma vez que a jurisprudência desta Corte, firmada a partir da decisão da ADI 5.127 (redator do acórdão Min. Edson Fachin, julgada em 15 de outubro de 2015), é posterior à lei de conversão que originou o dispositivo aqui impugnado. Efetivamente, a orientação quanto à inconstitucionalidade de dispositivos inseridos a projeto de lei por meio de emenda parlamentar sem pertinência temática com o projeto original exsurgiu do julgamento da ADI 5.127, tendo os efeitos da decisão sido modulados para resguardar a validade das normas promulgadas antes do julgamento do precedente. Eis a ementa deste julgado:  



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE. EMENDA PARLAMENTAR EM PROJETO DE CONVERSÃO DE MEDIDA PROVISÓRIA EM LEI. CONTEÚDO TEMÁTICO DISTINTO DAQUELE ORIGINÁRIO DA MEDIDA PROVISÓRIA. PRÁTICA EM DESACORDO COM O PRINCÍPIO DEMOCRÁTICO E COM O DEVIDO PROCESSO LEGAL (DEVIDO PROCESSO LEGISLATIVO). 1. Viola a Constituição da República, notadamente o princípio democrático e o devido processo legislativo (arts. 1º, caput, parágrafo único, 2º, caput, 5º, caput, e LIV, CRFB), a prática da inserção, mediante emenda parlamentar no processo legislativo de conversão de medida provisória em lei, de matérias de conteúdo temático estranho ao objeto originário da medida provisória. 2. Em atenção ao princípio da segurança jurídica (art. 1º e 5º, XXXVI, CRFB), mantém-se hígidas todas as leis de conversão fruto dessa prática promulgadas até a data do presente julgamento, inclusive aquela impugnada nesta ação. 3. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente por maioria de votos” (ADI 5127, Rel. Min. Rosa Weber, Rel. p/ Acórdão Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 11.05.2016)  



    Dessa forma, conclui-se que a orientação do Tribunal de origem quanto às inconstitucionalidades material e formal estão devidamente alinhadas à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (art. 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista o disposto no art. 85, § 11, do CPC, majoro, em 10%, o valor da verba honorária fixada anteriormente (eDOC 77 – ID: efac8913, p. 4), observados os limites previstos nos §§ 2º e 3º do referido dispositivo, ressalvada a eventual concessão do benefício da justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 29 de setembro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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