Tribunal: STF
Processo: ARE 1532242
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-06-05
Data de publicação: 2025-06-05

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito administrativo e outras matérias de direito público. Recurso extraordinário com agravo. Lei estadual de iniciativa parlamentar. Alimentação escolar especial. Orientação por médicos e nutricionistas. Lei que não implica criação de cargos, não versa sobre regime de servidores públicos, nem importa em aumento de despesa. Vício de iniciativa: Inocorrência. Negativa de provimento.



    I. Caso em exame



    1. Agravo contra decisão pela qual se negou admissibilidade de recurso extraordinário interposto em desfavor de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Alagoas. Na origem, ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Governador do Estado de Alagoas no tocante ao art. 2º da Lei estadual nº 7.626, de 2014, na qual se estabelece que a alimentação especial fornecida nas escolas estaduais deve ser orientada por médicos e nutricionistas.



    2. O recorrente busca a declaração de inconstitucionalidade do referido artigo, argumentando que a norma, de origem parlamentar, acarreta criação de cargos e regulamentação de serviço público, matérias de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, e que invade a competência da União para legislar sobre normas gerais de educação, ao contrariar o Plano Nacional de Alimentação Escolar (Lei nacional nº 11.947, de 2009).



    3. O Tribunal de Justiça do Estado de Alagoas, ao julgar a ação de inconstitucionalidade, não vislumbrou criação ou transformação de cargo público, nem aumento de despesa. Entendeu que a orientação médica poderia ser suprida por atuação articulada entre as secretarias estaduais, utilizando médicos lotados em outras pastas. Os embargos de declaração opostos foram parcialmente acolhidos para suprir omissão, mantendo a decisão.



    II. Questão em discussão



    4. Há duas questões em discussão: saber (i) se no art. 2º da Lei estadual nº 7.626, de 2014, ao se prever que a alimentação especial nas escolas públicas seja orientada por médicos, implica criação de cargos ou regulamentação de serviço público, em afronta à iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo; e (ii) se o referido dispositivo extrapola a competência suplementar estadual, ao contrariar as normas gerais federais sobre educação e alimentação escolar.



    III. Razões de decidir



    5. No art. 2º da Lei estadual nº 7.626, de 2014, ao se prescrever que a alimentação especial para alunos diabéticos, obesos ou celíacos, matriculados na rede pública, seja orientada também por médicos, não foi suscitada a criação de cargos, não se dispôs sobre cargo ou função pública, nem se regulamentou serviço público.



    6. O legislador estadual não estabeleceu que o profissional médico deveria pertencer à Secretaria de Educação, nem exigiu determinada especialidade, permitindo que qualquer médico integrante do Quadro de Servidores do Estado de Alagoas possa fornecer tais orientações, o que pode ocorrer mediante atuação articulada entre as secretarias estaduais.



    7. A norma impugnada não afronta a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo.



    8. Quanto à alegação de que o legislador local extrapolou a competência suplementar estadual para legislar concorrentemente sobre educação, o recurso carece de falta de prequestionamento, encontrando óbice no enunciado nº 282 da Súmula do STF.



    IV. Dispositivo 



    9. Recurso extraordinário com agravo ao qual se nega provimento.



DECISÃO



    1. Trata-se de agravo contra decisão negativa de admissibilidade de recurso extraordinário interposto em desfavor de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Alagoas, assim ementado:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. IMPUGNAÇÃO DE LEI ESTADUAL. ORIENTAÇÃO ALIMENTAR NAS ESCOLAS ESTADUAIS. SUPOSTA CRIAÇÃO DE CARGO PÚBLICO DE MÉDICO. INEXISTÊNCIA. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE. DECISÃO POR MAIORIA DE VOTOS.



    O cerne do presente feito reside em saber se a norma impugnada, ao estabelecer a necessidade de que a alimentação especial fornecida para as crianças da rede pública do Estado de Alagoas seja orientada por médicos e nutricionistas, acarreta a criação de cargo na estrutura da Administração Pública, fato este que impregnaria a lei estadual de inconstitucionalidade formal, porquanto nasceu de projeto legislativo de origem parlamentar.



    Por não vislumbrar, no dispositivo impugnado, qualquer criação ou transformação de cargo público, e por não haver sido criada ou aumentada a despesa pública do Estado, não há como acolher a pretensão deduzida na exordial.



    Para que seja realizada a orientação médica mencionada no dispositivo legal, basta uma simples atuação articulada entre as Secretarias Estaduais, de modo que a ausência de médico na Secretaria de Educação pode, facilmente, ser suprida pela participação de médico que esteja lotado em pasta diversa, sem que isso acarrete qualquer aumento da despesa pública.” (e-doc. 4).



    2. Os embargos de declaração opostos foram parcialmente acolhidos para sanar omissão, sem reforma do decidido (e-doc. 16).



    3. No recurso extraordinário, o Governador do Estado de Alagoas aponta violados os arts. 86, § 1º, inc. II, als. “a” e “b”, da Constituição estadual, e 7º e 24, inc. IX, §§ 1º e 2º, e 61, § 1º, als. ‘a” e “b”, da Constituição da República, argumentando com a inconstitucionalidade do art. 2º da Lei estadual nº 7.626 de 2014.



    3.1. Alega que a mencionada norma, de origem parlamentar, implica criação de cargos e regulamentação do serviço público, matérias cuja iniciativa é privativa do Chefe do Poder Executivo. Além disso, a lei impugnada, ao contrariar as regras gerais consubstanciadas no Plano Nacional de Educação Alimentar (Lei nacional nº 11.947, de 2009), invade competência da União para legislar sobre normas gerais de educação.



    3.2. Narra que na Lei estadual nº 7.626, de 2014, ao se dispor que o cardápio da alimentação especial das escolas públicas seja orientado também por médico, além de nutricionista, foram estabelecidas atribuições que “implicam necessariamente a criação de cargo de médico, em flagrante afronta à lei de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo”.



    3.3. Entende que “o dispositivo previsto em lei estadual apresenta inconstitucionalidade formal, porquanto invade a competência da União e extrapola a competência suplementar estadual no tocante a legislar concorrentemente sobre educação”.



    3.4. Afirma que o Plano Nacional de Alimentação Escolar “atribui a responsabilidade pela elaboração dos cardápios aos nutricionistas”, pelo que a Lei estadual nº 7.626, de 2014, extrapola a competência suplementar do Estado de Alagoas ao incluir a participação de médicos no processo de supervisão da merenda das escolas públicas.



    3.5. Considera que na norma impugnada, ao se prever que o cardápio da merenda escolar deveria ser supervisionado por médicos, resulta na criação de cargos, bem como versa sobre serviços públicos, o que acarreta sua inconstitucionalidade formal, tendo em vista que se originou de iniciativa parlamentar.



    3.6. Ao final, requer o provimento do apelo extremo a fim de que, reformado o acórdão recorrido, sejam julgados procedentes os pedidos iniciais (e-doc. 9).



    É o relatório.



    Decido.



    4. A ação direta de inconstitucionalidade foi ajuizada sob o fundamento de que o art. 2º da Lei estadual nº 7.625, de 2014, seria inconstitucional em face do art. 86, § 1º, inc. II, al. “a”, da Constituição do Estado de Alagoas, no tocante à competência privativa do Governador para iniciar projeto de lei que disponha acerca de criação de cargos públicos na Administração Pública estadual. 



    5. Julgado improcedente o pedido, foram opostos embargos de declaração, a fim de que o Colegiado de origem se manifestasse sobre eventual inconstitucionalidade do dispositivo mencionado em face dos arts. 7º e 86, § 1º, inc. II, al. “b”, da Constituição estadual — que dispõem, respectivamente, (i) sobre a competência concorrente do Estado em questão de educação e (ii) sobre a competência do Governador também em relação à proposição de lei que regulamente serviço público —, tendo em vista que a norma impugnada teria “criado um núcleo de atribuições no âmbito da Secretaria de Estado da Educação”. 



    6. O TJAL acolheu em parte os embargos de declaração, ante fundamentos assim sintetizados:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. SUPOSTAS OMISSÕES EM ACÓRDÃO QUE JULGOU A AÇÃO IMPROCEDENTE. ARGUMENTAÇÃO EM CAUSA DE PEDIR ABERTA. APRESENTAÇÃO DE FUNDAMENTOS ANTES NÃO INVOCADOS. ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL DO ART. 2º DA LEI ESTADUAL Nº 7.626/2014. IMPOSSIBILIDADE DE APRECIAR INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. POSSÍVEL VÍCIO FORMAL APRECIADO E NÃO CONFIGURADO. EMBARGOS CONHECIDOS E PARCIALMENTE ACOLHIDOS, PARA SUPRIR OMISSÃO. DECISÃO MANTIDA.



    O Supremo Tribunal Federal estabeleceu um limite à causa de pedir aberta, de modo que a inicial deve apontar vício formal e material de inconstitucionalidade. No caso dos autos, consta na inicial apenas a argumentação de inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa, de modo que não poderá ser aqui enfrentada qualquer alegação de inconstitucionalidade material.



    A lei estadual apenas estabelece a necessidade de presença de um profissional com qualificação específica, sem criar ou alterar as atribuições do órgão estadual (Escola Pública). Nesse caso, a iniciativa legislativa parlamentar decorre do dever institucional de fiscalizar as ações do Poder Executivo, inclusive buscando a elevação de qualidade do mesmo, sem que haja qualquer ingerência nas atribuições deste Poder. Decisão unânime.” (e-doc. 16).



    7. Verifica-se que, em relação à violação aos arts. 7º e 86, § 1º, inc. II, al. “b”, da Constituição estadual, não houve análise pelo Tribunal de Justiça do Estado de Alagoas, caracterizando falta de prequestionamento quanto à alegação de que a lei impugnada, ao contrariar as regras gerais consubstanciadas no Plano Nacional de Educação Alimentar (Lei nacional nº 11.947, de 2009), extrapolou a competência concorrente para legislar sobre normas gerais de educação. O recurso, no particular, encontra óbice no enunciado nº 282 da Súmula do STF.



    8. No mais, eis os fundamentos do acórdão recorrido:



    “Com efeito, o cerne do presente feito reside em saber se a norma impugnada, ao estabelecer a necessidade que a alimentação especial fornecida para as crianças rede pública do Estado de Alagoas seja orientada por médicos e nutricionistas, acarreta a criação de cargo na estrutura da Administração Pública, fato este que impregnaria a lei estadual de inconstitucionalidade formal, porquanto nasceu de projeto legislativo de origem parlamentar.



    Veja-se o que consta na Lei estadual impugnada:



    “Art. 1º. É obrigatório o fornecimento de merenda escolar diferenciada para os alunos diagnosticados com diabéticos (sic), obesos e celíacos, em todas as escolas da rede pública do Estado de Alagoas.



    Art. 2º. A alimentação especial será orientada por médicos e nutricionistas.”



    Não há dúvidas sobre a reserva de iniciativa dos projetos de lei que criam cargos ou até mesmo novas atribuições a órgãos da administração pública, de modo que somente o Poder Executivo pode iniciar o processo legislativo de tais matérias.



    No caso dos autos, o dispositivo impugnado apenas estabelece que haja uma orientação de profissional médico para o regular fornecimento da alimentação especial dos alunos diabéticos, obesos e celíacos (intolerantes a glúten).



    Alega o autor que dispõe apenas de profissional nutricionista na Secretaria de Educação, razão pela qual a previsão legal ora impugnada representaria uma verdadeira criação de cargo público de médico na estrutura funcional da mencionada pasta.



    Ademais, para que seja realizada a orientação médica mencionada no dispositivo legal, basta uma simples atuação articulada entre as Secretarias Estaduais, de modo que a ausência de médico na Secretaria de Educação pode, facilmente, ser suprida pela participação de médico que esteja lotado em pasta diversa, sem que isso acarrete qualquer aumento da despesa pública.



    Certamente, há no corpo funcional do Estado de Alagoas profissionais médicos capazes de realizar a orientação alimentar estabelecida no dispositivo legal impugnado, de modo que a previsão no dispositivo impugnado não cria qualquer cargo público ou aumento de despesa, pois a ausência de médico no quadro da Secretaria de Educação deve ser suprida pela atuação de um profissional ocupante de cargo de médico no Estado de Alagoas habilitado para prestar tal serviço, ainda que lotado em outra pasta.



    Destarte, por não vislumbrar no dispositivo impugnado, qualquer criação ou transformação de cargo público, e por não haver sido criada ou aumentada a despesa pública do Estado, não há como acolher a pretensão deduzida na exordial.



    Assim, considerando os termos acima, julgo improcedente o pedido formulado na exordial, reconhecendo, consequentemente, a constitucionalidade do dispositivo impugnado.” (e-doc. 4; grifos acrescidos).



    9. A meu ver, o dispositivo ora analisado em momento algum resultou na criação de cargos, dispôs sobre cargo ou função pública ou regulamentou serviço público. O art. 2º da Lei estadual nº 7.626, de 2014, limitou-se a prescrever que a alimentação especial das escolas públicas, aquela destinada a alunos diabéticos, obesos ou celíacos, deverá ser orientada por médicos e nutricionistas.



    10. O legislador não estabeleceu que o profissional em questão deveria pertencer à Secretaria de Educação, tampouco discorreu a respeito da necessidade de o médico ter determinada especialidade. Nesse sentido, qualquer médico integrante do Quadro de Servidores do Estado de Alagoas poderá fornecer orientações quanto à alimentação especial disponibilizada pelas escolas públicas, não havendo necessidade de criação de cargo para esse fim na Secretaria de Educação.



    11. Ressalto que, ao contrário, do sustentado nas razões do extraordinário, o legislador local não estabeleceu que a tomada de decisões pertinentes à elaboração dos cardápios especiais fosse supervisionada por médicos. O verbo “supervisionar” poderia, dentro de determinado contexto, levar ao entendimento de que a atuação do médico seria de tal forma próxima ao fornecimento da alimentação, dirigindo, inspecionando ou controlando a elaboração, a entrega e o consumo da merenda, de sorte a exigir a presença do profissional nas escolas, o que poderia levar à presunção quanto a eventual aumento do número de médicos e, em consequência, a criação de cargos.



    12. No entanto, o verbo utilizado pelo legislador foi orientar, aqui entendido no sentido de “dar orientação, instruir, ajustar, indicar o melhor caminho, aconselhar sobre o método mais conveniente”. Nos termos do acórdão recorrido, “uma simples atuação articulada entre as Secretarias Estaduais basta” para atender ao preceituado na lei atacada. Isso porque a orientação prevista poderá ser realizada, em tese, até mesmo mediante palestras, campanhas de informação, revisão de cardápios, programas de colaboração etc. A toda evidência, em momento algum foi criado “um núcleo de atribuições o âmbito da Secretaria de Estado da Educação”, como alegado pelo recorrente.



    13. Pelo acima consignado, concluo que a norma impugnada não ensejou a criação de cargos de médico, nem tratou de matéria relacionada a regime jurídico de servidores, não tendo o legislador local “afrontado a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo”, inexistindo, portanto, a alegada inconstitucionalidade do art. 2º da Lei estadual nº 7.626, de 2014.



    14. No mesmo sentido, os seguintes precedentes:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL N. 3.779/2004. PROCESSO LEGISLATIVO DE INICIATIVA PARLAMENTAR. 1) FIXAÇÃO DE LISTA DE MÉDICOS PLANTONISTAS, MÉDICO RESPONSÁVEL E ESPECIALIDADES. VÍCIO DE INICIATIVA NÃO CONFIGURADO. AUSÊNCIA DE CRIAÇÃO DE CARGOS, DE AUMENTO DE DESPESAS OU DE ALTERAÇÃO NA ESTRUTURA E ATRIBUIÇÃO DE ÓRGÃOS E SECRETARIAS DO MUNICÍPIO. DECLARAÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE DO ART. 1º DA LEI MUNICIPAL N. 3.779/2004. 2) CRIAÇÃO DE SERVIÇO TELEFÔNICO PARA DENÚCIAS E INFORMAÇÕES. VÍCIO DE INICIATIVA CONFIGURADO. ACÓRDÃO MANTIDO NESTA PARTE. CONTRARIEDADE AO ART. 61, § 1º, INC. II, AL. A, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRECEDENTES. 3) RECURSO EXTRAORDINÁRIO PARCIALMENTE PROVIDO: DECLARAÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE DO ART. 1º DA LEI MUNICIPAL N. 3.779/2004.”



    (RE nº 600.483/RJ, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, j. 04/10/2019, p. 28/10/2019).



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE . EXTINÇÃO DO CARGO DE TUTOR NA EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA. 1. Ação direta de inconstitucionalidade contra a Lei nº 8.030/2018, do Estado do Rio de Janeiro, que veda a utilização do termo tutor na educação a distância (EaD), obriga os estabelecimentos de ensino a contratar professores para o exercício de quaisquer funções nessa modalidade de ensino e determina a aplicação do piso mínimo regional estadual a quem exercer a função de profissional de EaD. 2. A educação a distância é modalidade educacional na qual a mediação didático-pedagógica ocorre com a utilização de meios e tecnologias de informação e comunicação (art. 1º, Resolução nº 01/2016, do Conselho Nacional de Educação). Trata-se de sistema de ensino cada vez mais utilizado pelo Poder Público e pelo mercado privado, principalmente no cenário da pandemia da COVID-19. 3. A Lei nº 8.030/2018, do Estado do Rio de Janeiro, é fruto de iniciativa parlamentar. Esta Corte consolidou jurisprudência no sentido de que o art. 61, § 1º, I, da CF/1988 confere ao Chefe do Poder Executivo a competência privativa para inaugurar o processo legislativo que disponha sobre a criação de cargos, funções ou empregos públicos ou aumento de sua remuneração (v. RE 554536, Rel. Min. Eros Grau). 4. Desse modo, a lei impugnada, ao atribuir qualquer função na educação a distância aos professores e ao estender o piso regional do magistério aos tutores, invadiu a reserva de iniciativa do Governador do Estado do Rio de Janeiro para propor leis que versem sobre criação de cargos e aumento de sua remuneração. 5. Pedido julgado procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei nº 8.030/2018, do Estado do Rio de Janeiro.”



    (ADI nº 5.997/RJ, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 19/04/2021, p. 25/05/2021).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DE LEI DECORRENTE DE EMENDA PARLAMENTAR. ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA. REGIME JURÍDICO DE SERVIDOR PÚBLICO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. CRIAÇÃO DE DESPESAS. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279/STF. SÚMULA VINCULANTE 37. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - É da iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo lei de criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração, bem como que disponha sobre regime jurídico e provimento de cargos dos servidores públicos. II - Inconstitucionalidade formal. Emenda parlamentar que dispõe sobre remuneração e demissão de servidor público. Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Precedentes. III - Conforme a Súmula 279/STF, é inviável, em recurso extraordinário, o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos. IV - O Poder Judiciário, que não possui função legislativa, não pode aumentar o vencimento de servidor público com base no princípio da isonomia. Súmula Vinculante 37. V - Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (RE nº 1.472.668-AgR/RJ, Rel. Min. Cristiano Zanin, Primeira Turma, j. 17/06/2024, p. 20/06/2024).



    15. Ante o exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Sem a fixação de verbas de sucumbência, por se tratar de controle concentrado de constitucionalidade.



    Publique-se.



    Brasília, 5 de junho de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator