Tribunal: STF
Processo: ADPF 1172
Classe: ADPF
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-11
Data de publicação: 2025-12-11

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:

1. Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental, com pedido de medida cautelar, proposta pela Associação Nacional de Travestis e Transexuais (ANTRA), em face da Lei municipal nº 13.694, de 2023, do Município de Londrina/PR, que “[d]ispõe sobre a proibição da instalação, da adequação e do uso comum de banheiros por pessoas de sexo biológico diferente, em todos os estabelecimentos públicos e privados no Município de Londrina e dá outras providências”.

2. Eis o teor do ato normativo impugnado:

“Art. 1º Ficam proibidos a instalação, a adequação e o uso comum de banheiros por pessoas de sexo biológico diferente, em todos os estabelecimentos públicos e privados no Município de Londrina, em atendimento à Lei Municipal nº 11.381, de 21 de novembro de 2011, salvo se a instalação ou a adequação estender-se a banheiro adicional:
I - fica facultado, aos estabelecimentos públicos e privados, a instalação de banheiro adicional de uso simultâneo, desde que contenha 1 vaso sanitário e 1 lavatório para uso individual, garantindo a privacidade e respeitando a diversidade de gênero;
II - os estabelecimentos públicos e privados onde exista um único banheiro, deve ser usado de maneira individual, mantida a privacidade, com a porta fechada; e
III - os estabelecimentos que não possuem estrutura para instalação de banheiros, ficam dispensados das determinações previstas no caput deste artigo.
Parágrafo único. O disposto nos incisos I e II, não se aplicam às unidades de ambiente escolar, devendo seguir o regramento estabelecido no caput deste artigo.
Art. 2º A não observância do disposto no artigo 1º desta Lei acarretará sanções a serem implementadas pelo Poder Executivo Municipal dentro de suas atribuições.
Art. 3º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação”.

3. A requerente alegou que a lei municipal padece dos vícios de inconstitucionalidade material (por violação aos artigos 1º, inciso III, 3º, inciso IV, 5º, incisos XLI e XLII, da Constituição) e formal (por violação ao art. 22, inciso I, da Constituição).

4. Quanto à inconstitucionalidade formal, a ANTRA argumentou que a lei municipal viola a competência privativa da União para legislar sobre direito civil (art. 22, inciso I, da Constituição), pois “o uso do banheiro de acordo com a identidade de gênero das pessoas trans, enquanto consequência lógica do direito de personalidade à identidade pessoal (imanente aos arts. 16 a 20 do Código Civil), que obviamente abarca a identidade de gênero das pessoas trans, constitui tema de Direito Civil que é, assim, competência exclusiva da União” (e-doc. 1, p. 2).

5. Em relação à inconstitucionalidade material, destacou que a “[a] questão constitucional é muito singela, embora relevantíssima: é preciso definir se não permitir o uso do banheiro feminino por mulheres trans implica em discriminação transfóbica, ou seja, discriminação arbitrária contra elas. Sendo afirmativa a resposta, reconhecido fica o direito ao uso do banheiro pelas pessoas de acordo com sua identidade de gênero. É a tese que aqui se defenderá, com declaração de inconstitucionalidade total da Lei Municipal acima descrita, por vincular o uso do banheiro a ‘sexo biológico’ (sic), por isso denotar explícito intuito de discriminar pessoas trans e, assim, configurar a chamada discriminação direta, visto que criada com intuito específico de impedir as mulheres trans de utilizar o banheiro feminino” (e-doc. 1, p. 10).

6. Nesse sentido, a ANTRA requereu a concessão de cautelar para suspender imediatamente a Lei nº 13.694, de 2023, do Município de Londrina/PR, e, ao final, pugnou pela procedência dos pedidos para declarar a inconstitucionalidade da aludida norma  “com efeito vinculante e eficácia ex tunc (retroativa), declarando-se que as mulheres trans podem usar o banheiro feminino e demais espaços destinados às mulheres sem discriminação relativamente às mulheres cisgênero, bem como declarando-se que o impedimento desse direito de igualdade de identidade e a expressão de gênero femininas das mulheres trans implica em dano moral indenizável, a ser valorado em processos subjetivos à luz das peculiaridades do caso concreto, bem como se reconheça-se a possibilidade de propositura de ação rescisória contra eventual decisão transitada em julgado em sentido contrário, com termo inicial a partir da publicação do acórdão de mérito desta Suprema Corte (cf. STF, RE/RG n.º 730.462, Tribunal Pleno, Rel. Min. Teori Zavascki, DJe 09.09.2015)” (e-doc. 1, p. 87).

7. Proferi decisão adotando o rito do art. 12 da Lei nº 9.868, de 1999, e solicitei informações ao Presidente da Câmara Municipal e ao Prefeito de Londrina, bem como abri vista para manifestação da Advocacia-Geral da União e da Procuradoria-Geral da República.

8. A Câmara Municipal de Londrina apresentou informações (e-doc. 26) sobre o trâmite do projeto de lei que deu origem ao ato ora impugnado. Assim, o órgão legislativo municipal trouxe aos autos a íntegra do processo legislativo que culminou no ato normativo impugnado, inclusive o parecer técnico-jurídico elaborado nessa fase.

9. O Prefeito do Município de Londrina, em suas informações (e-doc. 30), argumentou a ausência de observância ao princípio da subsidiariedade, disposto no art. 4º, § 1º, da Lei nº 9.882, de 1999, considerando a possibilidade de impugnação da lei municipal diante do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná.

10. Em sua manifestação (e-doc. 35), o Advogado-Geral da União pugnou pelo não conhecimento da arguição e, no mérito, pela procedência parcial dos pedidos. In verbis:

“Constitucional. Lei nº 13.694, de 13 de dezembro de 2023, do Município de Londrina/PR, que proíbe a instalação, a adequação e o uso comum de banheiros por pessoas de sexo biológico diferente, em todos os estabelecimentos públicos e privados do referido município. Preliminar. Inobservância do pressuposto da subsidiariedade. Mérito. Uso de banheiros, vestiários e demais espaços segregados por gênero. Distinção entre sexos masculino e feminino. Pessoas transgênero ou transexuais. Direitos de personalidade. Competência privativa da União para legislar sobre direito civil (Constituição, art. 22, inciso I). Segundo a jurisprudência desse STF, "a identidade de gênero é manifestação da própria personalidade da pessoa humana" (ADI 4275). A lei sob invectiva viola a competência da União para legislar sobre direito civil, pois, ao proibir o uso de banheiros e vestiários femininos por mulheres trans (e masculinos por homens trans), introduz no ordenamento jurídico norma restritiva do exercício de um direito de personalidade. Não cabe ao Supremo Tribunal Federal, em sede de controle abstrato de constitucionalidade, declarar que eventual execução da lei impugnada implica “dano moral indenizável”. Manifestação pelo não conhecimento da arguição e, no mérito, pela procedência parcial do pedido” (e-doc. 35, p. 1). 

11. O Procurador-Geral da República, em seu parecer (e-doc. 46), opinou pelo não conhecimento da arguição, nos seguintes termos:

“Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. Lei n. 13.694/2023, do Município de Londrina/PR. Distinção entre sexo masculino e sexo feminino para fins de uso de banheiros, vestiários e demais espaços segregados. Pedido de declaração de inconstitucionalidade. Objeções de forma ao conhecimento do pleito. Parecer pela extinção do processo sem julgamento de mérito” (e-doc. 46, p. 1).

É o relatório. Passo à análise.

12. Adianto, desde já, que o caso é de não conhecimento da arguição, por inobservância dos requisitos legais, notadamente a ausência de observância ao princípio da subsidiariedade (art. 4º, § 1º, da Lei nº 9.882, de 1999). 

13. A arguição de descumprimento de preceito fundamental é espécie de ação constitucional que integra o sistema de controle abstrato de constitucionalidade, possuindo previsão expressa no art. 102, §1º, da Constituição: 

“Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe: 
[…]
§ 1º A arguição de descumprimento de preceito fundamental, decorrente desta Constituição, será apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, na forma da lei” (destaquei). 

14. Em observância à previsão constitucional que demandava disciplina legal ao instituto, foi editada a Lei nº 9.882, de 1999, que definiu as hipóteses de cabimento da ADPF do seguinte modo:

“Art. 1º A argüição prevista no § 1º do art. 102 da Constituição Federal será proposta perante o Supremo Tribunal Federal, e terá por objeto evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público
Parágrafo único. Caberá também argüição de descumprimento de preceito fundamental:  
I - quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição;
II – (VETADO)
[...]
Art. 3º A petição inicial deverá conter:
I - a indicação do preceito fundamental que se considera violado;
II - a indicação do ato questionado;
III - a prova da violação do preceito fundamental;
IV - o pedido, com suas especificações;
V - se for o caso, a comprovação da existência de controvérsia judicial relevante sobre a aplicação do preceito fundamental que se considera violado.
Parágrafo único. A petição inicial, acompanhada de instrumento de mandato, se for o caso, será apresentada em duas vias, devendo conter cópias do ato questionado e dos documentos necessários para comprovar a impugnação.
Art. 4º A petição inicial será indeferida liminarmente, pelo relator, quando não for o caso de argüição de descumprimento de preceito fundamental, faltar algum dos requisitos prescritos nesta Lei ou for inepta.
§ 1º Não será admitida argüição de descumprimento de preceito fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade.
§ 2º Da decisão de indeferimento da petição inicial caberá agravo, no prazo de cinco dias.” (destaquei).

15. Desse modo, a Lei nº 9.882, de 1999, estabelece que caberá ADPF contra atos do Poder Público (legislativos, administrativos ou judiciais; federais, estaduais ou municipais; anteriores ou contemporâneos à Constituição de 1988) que: (i) violem preceito fundamental; (ii) não estejam sujeitos a controle por outro meio idôneo, além da arguição, para sanar a lesividade; e (iii) veiculem relevante controvérsia constitucional. Uma vez não preenchidos tais requisitos, a arguição não deve ser admitida (art. 4º, caput e §1º, da Lei nº 9.882, de 1999).

16. Especificamente quanto ao requisito da subsidiariedade (art. 4º, §1º, da Lei nº 9.882, de 1999) o Supremo Tribunal Federal já teve oportunidade de assentar que meio eficaz é a medida judicial apta “a solver a controvérsia constitucional relevante de forma ampla, geral e imediata” (ADPF nº 33/PA, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 07/12/2005, p. 27/10/2006), em especial, tendo em vista “os demais processos objetivos já consolidados no sistema constitucional” (ADPF nº 388/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 09/03/2016, p. 1º/08/2016).

17. Em todo caso, não será sempre que inexistir a possibilidade de ajuizamento de outra ação constitucional de natureza objetiva que caberá a ADPF. Ou seja, a impossibilidade de ajuizamento de ADI, ADC ou ADO para sanar eventual lesão a preceito fundamental é condição necessária, mas não suficiente para o cabimento da ADPF.

18. Conforme aponta em âmbito doutrinário o eminente Ministro Luís Roberto Barroso, “[n]ão caberá ADPF apenas porque não cabem ADIn ou ADC. A jurisdição constitucional abstrata não abrange todas as disputas subjetivas”. Do mesmo modo, “[o] esgotamento do sistema recursal não caracteriza, por si só, a ‘ausência de outro meio eficaz de sanar a lesividade’” (ROBERTO BARROSO, Luís. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro: exposição sistemática da doutrina e análise crítica da jurisprudência. 9ª edição. São Paulo: SaraivaJur, 2022, p. 377-378).

19. Prossegue o eminente Ministro Luís Roberto Barroso em suas observações:

“O descabimento de outros mecanismos concentrados de controle de constitucionalidade, como assinalado, é um elemento necessário para caracterizar a presença da subsidiariedade que justifica a ADPF. Não se trata, porém, de elemento suficiente. Além da presença dos demais requisitos referidos acima, é preciso que os mecanismos subjetivos existentes sejam insatisfatórios, justificando uma intervenção concentrada por parte do STF. Se tais mecanismos forem adequados para afastar eventual lesão, não se justifica o uso da ADPF.
O sistema brasileiro de controle concentrado de constitucionalidade não se destina a absorver toda e qualquer discussão subjetiva envolvendo questões constitucionais. Por tal razão, os jurisdicionados não detêm a expectativa legítima de verem todas as suas disputas apreciadas pelo STF em sede de uma ação abstrata. Para conhecer as lides e dar-lhes solução, existe um complexo sistema orgânico e processual que, eventualmente, poderá até mesmo chegar ao STF — pelas vias recursais próprias de natureza subjetiva. 
Nesse contexto, portanto, a ADPF não é uma ação abstrata subsidiária, no sentido de que seria cabível sempre que a ação direta de inconstitucionalidade ou a ação declaratória de constitucionalidade não o fossem. Como explicitado acima, a subsidiariedade significa apenas que não caberá ADPF se outro meio idôneo capaz de sanar a lesividade estiver disponível, não podendo ser extraída da regra da subsidiariedade a conclusão de que seria possível o ajuizamento de ADPF sempre que não coubesse ADIn ou ADC.
[...]
Já se mencionou que o fato de existir ação subjetiva ou possibilidade recursal não basta para descaracterizar a admissibilidade da ADPF - já que a questão realmente importante será a capacidade do meio disponível de sanar ou evitar a lesividade ao preceito fundamental. Por isso mesmo, se as ações subjetivas forem suficientes para esse fim, não caberá ADPF. [...].
[...]. A circunstância de uma das partes continuar inconformada - e não haver mais recurso no âmbito do processo subjetivo - não autoriza, por isso só, o cabimento da ADPF. Parece certo que a ADPF não se destina a funcionar como uma nova modalidade de ação rescisória, ou um recurso último, com objetivo de rever, mais uma vez, as decisões proferidas em sede concreta”.
(ROBERTO BARROSO, Luís. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro: exposição sistemática da doutrina e análise crítica da jurisprudência. 9ª edição. São Paulo: SaraivaJur, 2022, p. 377-378 - destaquei).
20. Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal já fixou o entendimento de não cabimento de ADPF: (i) quando, em situações subjetivas, a solução ampla, geral e imediata puder ser resolvida por outros instrumentos processuais (ADPF nº 554 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, j. 14/02/2020, DJe 06/03/2020); e (ii) quando a controvérsia sobre o preceito fundamental for resolvida em sede de repercussão geral (ADPF nº 145 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, 01/09/2017, DJe 12/09/2017). 

21. Da mesma forma, segundo esta Corte, também não cabe a ADPF: (i) como sucedâneo recursal (ADPF nº 283 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, j. 28/06/2019, DJe de 08/08/2019); ou (ii) para fins de rescisão de decisão judicial transitada em julgado (ADPF nº 249 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, j. 13/08/2014, DJe 01/09/2014).

22. No presente caso, entendo que aplica-se o entendimento firmado pela jurisprudência desta Corte, considerando que existem outros meios idôneos capazes de solver a controvérsia de maneira ampla, geral e imediata. 

23. Em seu parecer, o Procurador-Geral da República ressaltou que quando o parâmetro invocado tratar-se de norma constitucional de reprodução obrigatória, a norma municipal deve ser questionada, primeiro, perante o Tribunal de Justiça local. Vejamos: 

“A demanda não ultrapassa o filtro da subsidiariedade, entendida esta nos termos referenciados por precedentes da Corte. O Supremo Tribunal Federal tem decidido que o cabimento de representação de inconstitucionalidade estadual perante o Tribunal de Justiça inviabiliza a arguição de descumprimento de preceito fundamental. Nesse sentido, disse: ‘atualmente, a jurisprudência prevalente do Supremo Tribunal Federal considera não cabível a presente ação quando possível o ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade estadual’. Da mesma forma: 
A possibilidade de impugnação de ato normativo municipal (artigo 2º da LC 181/2007 do Município de Campinas) perante o Tribunal de Justiça local, em sede concentrada, tendo-se por parâmetro de controle dispositivo da Constituição estadual, ou mesmo da Constituição Federal, desde que se trate de norma de reprodução obrigatória, caracteriza meio eficaz para sanar a lesividade apontada pela parte, de mesmo alcance e celeridade que a arguição de descumprimento de preceito fundamental perante o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, em razão do que se mostra desatendido o requisito da subsidiariedade (art. 4º, § 1º, da Lei 9.882/1999). Precedentes” (e-doc. 46, p. 4-5).

24. Nesse mesmo sentido, vale mencionar que o Plenário desta Corte teve oportunidade de se manifestar recentemente sobre esse mesmo tema na ADPF nº 1.171 AgR/ES (Rel. Min. Flávio Dino, Tribunal Pleno, j. 27/10/2025, p. 10/11/2025). Nessa ação, a ANTRA questionou a constitucionalidade material e formal da Lei municipal nº 6.304, de 2022, do Município de Cariacica/ES, que dispõe sobre a obrigatoriedade do uso de banheiros e vestiários públicos e coletivos em conformidade com o sexo biológico dos usuários.

25. Nessa ocasião, o Supremo Tribunal Federal confirmou, em sede de agravo regimental, o juízo monocrático do Relator, quanto ao não conhecimento das ações por inobservância do princípio da subsidiariedade. Assim, prevaleceu o entendimento de que, quando se reputarem violadas normas constitucionais de reprodução obrigatória, essa circunstância confere parametricidade adequada ao texto da própria Constituição estadual, autorizando a instauração do controle concentrado de constitucionalidade perante o Tribunal de Justiça estadual. In verbis:

“Ementa: Agravo regimental na arguição de descumprimento de preceito fundamental. Inobservância do requisito da subsidiariedade. Possibilidade do manejo da representação de inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça estadual.
I. Caso em exame
    1. Insurge-se a agravante contra a decisão que negou seguimento à arguição de descumprimento com fundamento no requisito da subsidiariedade, considerada a possibilidade de instauração de representação de inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça estadual.
2.	A controvérsia de fundo diz respeito à constitucionalidade material de lei municipal que torna obrigatório o uso de banheiros e vestiários públicos e coletivos em conformidade com o sexo biológico dos usuários.
II. A matéria em discussão
3. A agravante sustenta a existência de precedentes nos quais o Supremo Tribunal Federal teria superado o princípio da subsidiariedade mesmo diante da possibilidade da instauração do controle concentrado de constitucionalidade perante o Tribunal de Justiça estadual (ADPF 457, Rel. Min Alexandre de Moraes, Pleno, j. 27.4.2025; ADPFs 461, 465, 600, todas da relatoria do Min. Min. Luís Roberto Barroso, Pleno, j. 24.8.2020; e ADPF 1.061, Rel. Min. Flávio Dino).
III.  Razões de decidir
4. Em todos os precedentes invocados pela agravante, a controvérsia constitucional envolvia o confronto de leis municipais em face da Constituição Federal (art. 22, XXIV). Não existia, portanto, além da arguição de descumprimento, outra alternativa capaz de solucionar a questão jurídica de maneira ampla, geral e imediata, pois o controle concentrado de constitucionalidade no âmbito dos Tribunais de Justiça estadual é realizado apenas com base na ordem constitucional estadual. Eventual deliberação fundada no texto da Constitucional Federal importaria usurpação da competência desta Suprema Corte (CF, art. 102, I, “a”). Precedentes.
5. No caso em apreço, invocam-se como parâmetro de controle normas de reprodução obrigatória. Essa circunstância confere parametricidade adequada ao texto da própria Constituição estadual, autorizando a instauração do controle concentrado de constitucionalidade perante o Tribunal de Justiça estadual. Precedentes.
6. Havendo instrumento processual apto a solucionar a controvérsia constitucional de modo amplo, geral e imediato perante o Tribunal de Justiça local, não cabe o emprego indevido da arguição de descumprimento de preceito fundamental por razões de conveniência ou pragmatismo processual.
IV - Dispositivo
7. Agravo conhecido e não provido”.
(ADPF nº 1.171-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Flávio Dino, j. 27/10/2025, p. 10/11/2025; grifos acrescidos).

26. Além da ADPF nº 1.171 AgR/ES, o Plenário do Supremo Tribunal Federal chegou à mesma conclusão na ADPF nº 1.169 AgR/GO (Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, j. 17/11/2025) e na ADPF nº 1.170 AgR/MT (Rel. Min. Flávio Dino, Tribunal Pleno, j. 27/10/2025), cujos acórdãos encontram-se pendentes de publicação.

27. Pelo exposto, nego seguimento à presente arguição de descumprimento de preceito fundamental, considerando a não observância do requisito da subsidiariedade, nos termos do art. 21, § 1º, da Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, e do art. 4º da Lei nº 9.882, de 1999.

28. Ficam prejudicados os pedidos de ingresso como amici curiae formulados nos autos (e-doc. 38 e 54).

Publique-se.

Brasília, 11 de dezembro de 2025.

Ministro ANDRÉ MENDONÇA
Relator