Tribunal: STF
Processo: RE 1548118
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-10-20
Data de publicação: 2025-10-20

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Rio Grande do Sul, ementado nos seguintes termos (eDOC 254):



    APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. INTERNAÇÃO EM INSTITUIÇÃO DE LONGA PERMANÊNCIA. DIREITO À SAÚDE. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES PÚBLICOS. NECESSIDADE E IMPOSSIBILIDADE FINANCEIRA DO PROTEGIDO DE ARCAR DE COM AS DESPESAS DA INTERNAÇÃO COMPROVADAS. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS DEVIDOS PELO MUNICÍPIO AO FADEP. REDUÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. 



    A RESPONSABILIDADE DOS ENTES PÚBLICOS (UNIÃO, ESTADOS-MEMBROS E MUNICÍPIOS) É SOLIDÁRIA, PODENDO A PARTE DEMANDANTE OPTAR POR EXIGIR O CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO DE UM OU DE TODOS, UMA VEZ QUE SÃO SOLIDARIAMENTE RESPONSÁVEIS, CABENDO ÀQUELE QUE SATISFIZER A OBRIGAÇÃO EXIGIR O RESSARCIMENTO DOS DEMAIS, NA HIPÓTESE DE O PROCEDIMENTO REQUERIDO SER DIVERSO DOS ESPECIFICAMENTE PREVISTOS EM LEI PARA SI. 



    CABE AO ESTADO (LATO SENSU) O DEVER DE GARANTIR O DIREITO CONSTITUCIONAL À SAÚDE, DEVENDO ADOTAR MEDIDAS QUE ASSEGUREM O ACESSO UNIVERSAL E IGUALITÁRIO ÀS AÇÕES E AOS SERVIÇOS PARA SUA PROMOÇÃO, PROTEÇÃO E RECUPERAÇÃO, CONFORME DISPOSTO NO ART. 196 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NO MESMO SENTIDO, O ART. 214 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL DETERMINA QUE A SAÚDE É DIREITO DE TODOS E DEVER DO ESTADO E DO MUNICÍPIO, ATRAVÉS DE SUA PROMOÇÃO, PROTEÇÃO E RECUPERAÇÃO. 



    CASO CONCRETO EM QUE TANTO A NECESSIDADE QUANTO A IMPOSSIBILIDADE DO PROTEGIDO DE ARCAR COM AS DESPESAS DA INTERNAÇÃO RESTARAM COMPROVADAS. ENTRETANTO, RECEBENDO O AUTOR RENDA MENSAL A TÍTULO DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO DO INSS, DEVERÃO OS ENTES PÚBLICOS APENAS COMPLEMENTAR O VALOR DA INTERNAÇÃO EM INSTITUIÇÃO DE LONGA PERMANÊNCIA. 



    É DEVIDA VERBA HONORÁRIA AO FADEP PELOS MUNICÍPIOS, VISTO QUE CONFIGURAM PESSOAS JURÍDICAS DISTINTAS. O MONTANTE FIXADO NÃO COMPORTA REDUÇÃO, VISTO QUE SE ENCONTRA AQUÉM DO LEGALMENTE ESTABELECIDO. 



    APELAÇÃO PARCIALMENTE PROVIDA DO AUTOR. DESPROVIDAS AS APELAÇÕES DOS RÉUS.



    Determinada a remessa dos autos ao órgão julgador para examinar a possibilidade de retratação à luz dos Temas 793 e 1.033 do Supremo Tribunal Federal (eDOC 278), a decisão foi mantida, conforme ementa abaixo transcrita:



    APELAÇÃO CÍVEL. JUÍZO DE RETRATAÇÃO. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. INTERNAÇÃO EM INSTITUIÇÃO DE LONGA PERMANÊNCIA. DIREITO À SAÚDE. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES PÚBLICOS. NECESSIDADE E IMPOSSIBILIDADE FINANCEIRA DO PROTEGIDO DE ARCAR DE COM AS DESPESAS DA INTERNAÇÃO COMPROVADAS. TEMA 793 DO STF. 



    Possuindo qualquer dos entes públicos legitimidade para figurar no polo passivo de demanda que objetiva a garantia do acesso à saúde, é incabível o chamamento ao processo da União, podendo a parte demandante optar por exigir o cumprimento da obrigação de um ou de todos. A responsabilidade dos entes públicos (União, Estados-Membros e Municípios) é solidária, podendo a parte demandante optar por exigir o cumprimento da obrigação de um ou de todos, uma vez que são solidariamente responsáveis, cabendo àquele que satisfizer a obrigação exigir o ressarcimento dos demais, na hipótese de o procedimento requerido ser diverso dos especificamente previstos em lei para si. No que toca à necessária observância do julgamento do STF à tese fixada no Tema 793, registro que se trata de responsabilidade solidária o caso dos autos. 



    MANUTENÇÃO DO DESPROVIMENTO DO APELO DO ESTADO EM JUÍZO DE RETRATAÇÃO.



    O recurso foi admitido por considerar que o julgado deixou “de especificar a qual ente federado caberia o cumprimento da obrigação, bem como de determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro, de sorte que a decisão destoa, em linha de princípio, do aludido paradigma.” (eDOC319)



    Aponta-se violação aos arts. 23, II; 196; e 198, do texto constitucional. Nas razões recursais, sustenta o recorrente que em razão das diretrizes constitucionais que estabelecem a divisão de atribuições na execução das políticas públicas de saúde, o financiamento do referido tratamento não pode ser imputado ao Estado (eDOC264).



    Aduziu que o acórdão recorrido condenou solidariamente o Estado do Rio Grande do Sul ao custeio de internação psiquiátrica de longa permanência, em território cujo Município se encontra em gestão plena do SUS. 



    Argumenta-se que o Município corréu possui a Gestão Plena Pactuada no SUS, por meio da Portaria MS/GM 321/2010, recebendo repasses diretos da União e do Estado para atendimento ambulatorial e de internação em sua base territorial. Alega-se, ademais, que o Município de Novo Hamburgo assumiu a gestão plena do SUAS em 2009, conforme trecho extraído do Plano Municipal de Assistência Social do triênio 2022/2025. Pugna ainda pela observância do tema 1.033 no caso de ser ordenado o custeio do tratamento por nosocômio particular.



    Requereu o provimento do recurso para que seja ordenado o direcionamento do custeio ao ente público efetivamente responsável pela obrigação (município em gestão plena – Tema 793); bem como o tratamento, caso efetivado por nosocômio particular, seja ressarcido nos moldes preconizados pelo Tema 1.033 (eDOC264).



    É o que cumpre relatar. Decido.



    De plano, destaco que esta Suprema Corte, no julgamento do tema 793 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE-RG 855.178, Rel. Min. Luiz Fux, firmou o entendimento segundo o qual constitui obrigação solidária entre os entes da federação prover o fornecimento de meios adequados à garantia do direito à saúde. O precedente restou ementado nos seguintes termos:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.”



    Posteriormente, em sede de embargos de declaração, foi fixada a seguinte tese de julgamento:



    “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro”. (Tribunal Pleno, Rel. Min. Luiz Fux, Redator do acórdão Min. Edson Fachin, DJe 16.4.2020)



    Assim, verifica-se que a solidariedade dos entes federados não pode ser um obstáculo ao acesso e à prestação efetiva do direito à saúde ao cidadão que recorre ao Poder Judiciário. Entretanto, para garantir o próprio equilíbrio do sistema, o precedente qualificado ressalvou o direito ao ressarcimento para o ente federado que suportou o ônus financeiro, estabelecendo ainda a competência da autoridade judicial para direcionar o cumprimento da obrigação conforme as regras de repartição de competências considerando os critérios constitucionais de descentralização e hierarquização do SUS.



    A partir dos recursos que tem aportado a esta instância extraordinária, sob a perspectiva da competência, é possível afirmar que o precedente resolveu a questão do acesso à prestação efetiva do direito à saúde ao cidadão, na medida em que os entes federados não podem mais se esquivar da permanência no polo passivo da demanda, suportando o ônus da obrigação. Como assentado nos embargos de declaração do ERG 855.178:



    “É da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que o tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.”



    Entretanto, resta ainda controversa a questão do ressarcimento do ente que efetivamente custeou o procedimento pleiteado. O referido julgado buscou “otimizar a compensação entre os entes federados”, determinando que a autoridade judicial direcione, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determine o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 



    Espera-se, portanto, da autoridade judicial nas instâncias inferiores, dois tipos de atuação: uma prospectiva, de direcionar o cumprimento da obrigação ao ente responsável (nos casos de obrigações de trato sucessivo); e uma declaratório-constitutiva, de determinar o ressarcimento pelo cumprimento efetivo da obrigação pretéria, ou seja, já cumprida. Para tanto, faz-se necessário compreender as regras de financiamento e repartição de competências no âmbito do SUS. 



    O Sistema Único de Saúde é constituído pelo conjunto de ações e serviços de saúde, prestados por órgãos e instituições públicas federais, estaduais e municipais, da Administração direta e indireta e das fundações mantidas pelo Poder Público (art. 4, Lei n. 8.080/90). As ações e serviços de saúde, executados pelo SUS, seja diretamente ou mediante participação complementar da iniciativa privada, serão organizados de forma regionalizada e hierarquizada em níveis de complexidade crescente (baixa, média e alta), conforme dicção do artigo 8 da Lei n. 8.080/90. 



    Ainda de acordo com a Lei n. 8.080/90, as Comissões Intergestores Bipartite e Tripartite (CIB e CIT, respectivamente) são reconhecidas como foros de negociação e pactuação entre gestores, quanto aos aspectos operacionais do SUS, cuja atuação tem como objetivo, dentre outros, “decidir sobre os aspectos operacionais, financeiros e administrativos da estão compartilhada do SUS, em conformidade com a definição da política consubstanciada em planos de saúde, aprovados pelos conselhos de saúde”. 



    A legislação prevê ainda que, “no nível municipal, o SUS, poderá organizar-se em distritos de forma a integrar e articular recursos, técnicas e práticas voltadas para a cobertura total das ações de saúde”, bem como que “os municípios poderão constituir consórcios para desenvolver em conjunto as ações e os serviços de saúde que lhes correspondam” (art. 10 da Lei n. 8.080/90). 



    Portanto, identificar a responsabilidade de cada ente pela prestação específica em saúde e pelo financiamento respectivo, vai muito além de uma interpretação constitucional ou uma análise do enquadramento fático da matéria à norma constitucional no caso concreto. 



    Demanda análise da legislação infraconstitucional, das normativa dos entes e órgãos responsáveis pela execução das políticas do SUS, além de eventual matéria fático-probatória consistente na pactuação pontual de prestações e/ou serviços de saúde (como quando o município se organiza em consórcio ou assume a gestão plena do sistema municipal de saúde em seu território, responsabilizando-se pela gestão integral das ações e serviços de saúde de todos os níveis de complexidade dentro de sua extensão territorial).



    No caso sub examine, o Estado do Rio Grande do Sul alega que o Município de Novo Hamburgo possui a gestão plena do SUS e assumiu a gestão plena do SUAS em 2009, conforme trecho extraído do Plano Municipal de Assistência Social do triênio 2022/2025. Não resta claro pelos documentos acostados aos autos se a gestão pela do Município de Novo Hamburgo é para o SUS ou para o SUAS, ou para ambos.



    Nos termos do Tema 793, caberá ao juiz, portanto, analisar se o direito subjetivo pleiteado satisfaz os critérios constitucionais e legais para seu deferimento pelo SUS e/ou SUAS, e uma vez sendo deferido, direcionar o cumprimento da ação em relação ao Ente federado competente pelo seu fornecimento, garantindo o ressarcimento pelo que efetivamente arcou com o ônus financeiro, se for o caso, nos termos da legislação infraconstitucional incidente e eventuais pactuações locais. 



    Cumpre consignar que as pactuações locais (entre Estado e Município(s)) são questões específicas cuja análise para se aferir a responsabilidade efetiva no caso concreto pode ir além do conhecimento jurídico acerca da legislação, demandando também análise contratual. Para tanto, cabe aos entes federados agirem com lealdade federativa e em colaboração com o Poder Judiciário.



    A lealdade federativa é o princípio constitucional implícito ou não escrito que impõe aos entes federados o dever de proceder com lealdade nas suas relações recíprocas, buscando o entendimento mútuo na execução de suas tarefas e orientando-se pela coordenação e cooperação. Nesse sentido: voto do min. Gilmar Mendes na ADI 6.341/DF MC Ref, rel. p/ acórdão min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. em 15/4/2020; ADI nº 5.166/SP, rel. min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. em 4/11/2020; ADPF 848 MC-Ref, rel. Min Rosa Weber, Tribunal pleno, j. em 28/6/2021. 



    O princípio da colaboração entre as partes do processo, insculpido no artigo 6º do Código de Processo Civil, estabelece que todos os sujeitos do processo devem cooperar entre si para alcançar uma decisão de mérito justa e efetiva em tempo razoável. Ele impõe uma atuação conjunta e ativa do juiz, das partes e de outros envolvidos, visando a uma solução mais célere e eficiente do litígio, promovendo um ambiente processual mais cooperativo e organizado. 



    Destarte, os entes devem colaborar entre si e com o Poder Judiciário e apresentar as informações locais necessárias, sejam legislativas, normativas ou contratuais, para a identificação de tais responsabilidades, inclusive como decorrência lógica do princípio da lealdade federativa. Em não o fazendo, caberá aos entes condenados buscar ressarcimento quer na via administrativa, quer na via judicial, por meio de ação própria. 



    Nesses termos, dou provimento ao recurso extraordinário, de modo a determinar que nova decisão seja proferida em observância aos parâmetros estabelecidos nos Temas 793 e 1033 da sistemática da repercussão geral, especialmente em relação à responsabilidade específica de cada Ente (Estado do Rio Grande do Sul e Município de Novo Hamburgo) quanto ao enquadramento (SUS ou SUAS), fornecimento e financiamento do direito pleiteado, de modo a determinar a compensação financeira ou o ressarcimento entre os entes, se for o caso.



    Publique-se.



    Brasília, 20 de outubro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



Documento assinado digitalmente