Tribunal: STF
Processo: RE 1579838
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-01
Data de publicação: 2025-12-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, ementado nos seguintes termos:  



    “EMBARGOS DECLARATÓRIOS. ARTIGO 535 DO CPC. CONTRADIÇÃO. PREQUESTIONAMENTO. 1. Provimento aos embargos da Fundação Universidade de Itaúna, com efeitos infringentes, para o fim de negar provimento ao apelo do autor popular e manter a sentença proferida no primeiro grau, com a improcedência da ação popular. 2. Quanto aos embargos da União, não há omissão. Parcial provimento apenas para fins de prequestionamento. 3. Quanto aos embargos do autor popular, nega-se provimento, prejudicada a análise da sucumbência” (eDOC 459 – ID: 98d159a6, p. 10)  



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação ao art. 195, § 7º, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se a impossibilidade da concessão do Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social - CEBAS em favor da Fundação Universidade de Itaúna, sob o fundamento de que esta não atendeu aos requisitos legais cumulativos previstos na legislação regente.



    Aduz-se que a fundação mencionada, ao aderir ao Programa Universidade para Todos – PROUNI, passou a se sujeitar às disposições da Lei nº 11.096/2005.



    Argumenta-se que a Lei do PROUNI, no § 2º do seu art. 11 (acima transcrito), possibilitou apenas a concessão de um novo CEBAS, àqueles que tiveram indeferimento, nos 2 (dois) últimos triênios, unicamente por não atendimento do percentual mínimo de gratuidade exigido, desde que adotadas as regras ali estabelecidas (...) e que (...) Ao aderir ao PROUNI, gera expectativa às entidades de concessão de um novo Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social, e não à renovação de outros tantos CEBAS indeferidos anteriormente, o quê, erroneamente, acabou ocorrendo através das Resoluções nº 120 e 122, de 13/07/2006 (eDOC 476 – ID: 26a0e13d, p. 11-12).



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação não merece prosperar. 



    Inicialmente, registro que a controvérsia dos autos se limita ao preenchimento dos requisitos para a renovação do Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social – CEBAS, e não propriamente ao preenchimento dos requisitos para o gozo da imunidade prevista no art. 195, § 7º, da Constituição Federal.



    Portanto, não incide no caso, a tese fixada por oportunidade do julgamento do RE 566.622, Rel. Min. Marco Aurélio, paradigma do tema 32 da repercussão geral, em que assentado que a lei complementar é forma exigível para a definição do modo beneficente de atuação das entidades de assistência social contempladas pelo art. 195, § 7º, da CF, especialmente no que se refere à instituição de contrapartidas a serem por elas observadas. Efetivamente, por se tratar de requisito para fase anterior ao gozo da imunidade, qual seja, a expedição do CEBAS, tem-se que a matéria é passível de disciplina por lei ordinária.



    Pois bem.



    Na espécie, o Tribunal de origem, ao examinar a legislação infraconstitucional aplicável à espécie (art. 11, § 2º, da Lei nº 11.096/2005 - Lei do PROUNI) e o conjunto probatório constante dos autos, consignou que a Fundação Universidade de Itaúna preencheu os requisitos dispostos na lei mencionada para a expedição do Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social - CEBAS. Ao interpretar o art. 11, § 2º, da Lei nº 11.096/2005, por sua vez, registrou que o dispositivo possibilita a concessão de um novo CEBAS às entidades que tiveram pedidos negados nos últimos triênios com fundamento unicamente no não atendimento ao percentual mínimo de gratuidade exigido. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “d) Verifico contradição no voto, quanto à parte em que coteja alguns requisitos para a expedição do CEBAS, com base no artigo 11, parágrafo 2º, da Lei 11.096/05, que foram atendidos pela embargante, mas, não obstante, concluiu de maneira diversa.



    (...)



    Extrai-se, da norma, os seguintes requisitos: 



    a) a entidade que teve seu pedido indeferido tão somente por não ter atendido ao percentual de aplicação de recursos em gratuidade; 



    b) para a concessão de novos certificados;



    c) poderá apenas comprovar a adoção das regras do PROUNI.



    Verifica-se equivocada a conclusão de que não foram preenchidos os requisitos necessários para concessão ou manutenção do CEBAS, porque a 'Fundação Universidade de Itaúna, por grande margem, não aplicava ao menos 20% de sua receita bruta, anualmente, em gratuidade, como lhe exigia o Decreto 2.536/98, não fazendo jus aos certificados com validade para os períodos de 01.01.01 a 31.12.13 e 01.01.04 a 31.12.06, sendo, portanto, nulas as Resoluções CNAS 120 e 122/06'. 



    A Constituição Federal estabelece, em seu artigo 195, parágrafo 7º, a imunidade das entidades beneficentes de assistência social que atendam às exigências estabelecidas em Lei. 



    O STF, no RE 636941(Rel. Min. Luis Fux, Tribunal Pleno, julgado em 13/02/2014), estabeleceu que 'A Suprema Corte, guardiã da Constituição Federal, indicia que somente se exige lei complementar para a definição dos seus limites objetivos (materiais), e não para a fixação das normas de constituição e de funcionamento das entidades imunes (aspectos formais ou subjetivos), os quais podem ser veiculados por lei ordinária...'. 



    Assim, no presente caso, há incidência de uma norma constitucional de reserva de competência normativa, reservando a regulamentação das imunidades à Lei Complementar ou Lei Ordinária, de modo que nenhuma outra fonte é autorizada a disciplinar a matéria. 



    Por isso, se uma fonte diversa pretender regular uma matéria reservada pela Constituição à lei complementar, haverá violação da norma constitucional que causará vício formal. E, segundo o próprio STF, portanto, o âmbito de aplicação da legislação ordinária, no caso das imunidades, refere-se à fixação de critérios para o funcionamento das entidades beneficentes. Este o papel, no caso, da Lei 8.212/91, em seu artigo 55, inciso II, que estabelece que fica isenta das contribuições sociais a entidade que atender a seus requisitos, como ser portadora do CEBAS, promover a assistência social beneficente, entre outros.



    Assim, no presente caso, há incidência de uma norma constitucional de reserva de competência normativa, reservando a regulamentação das imunidades à Lei Complementar ou Lei Ordinária, de modo que nenhuma outra fonte é autorizada a disciplinar a matéria. 



    Por isso, se uma fonte diversa pretender regular uma matéria reservada pela Constituição à lei complementar, haverá violação da norma constitucional que causará vício formal. E, segundo o próprio STF, portanto, o âmbito de aplicação da legislação ordinária, no caso das imunidades, refere-se à fixação de critérios para o funcionamento das entidades beneficentes. Este o papel, no caso, da Lei 8.212/91, em seu artigo 55, inciso II, que estabelece que fica isenta das contribuições sociais a entidade que atender a seus requisitos, como ser portadora do CEBAS, promover a assistência social beneficente, entre outros. 



    No entanto, o acórdão embargado foi além, não se atendo à aplicação do artigo 55, inciso II, da Lei 8.212/91, pois reconheceu a suposta ilegalidade da fruição da imunidade pela Fundação Universidade Itaúna em virtude da falta de cumprimento do requisito previsto em diploma infralegal, ou seja, o Decreto nº 2.536/98. 



    Tal decreto, entretanto, em aparente função regulamentadora da Lei 8.212/91, previu, de forma inovadora, requisitos para a caracterização da entidade como beneficente, em especial em seu artigo 3º, VI ('aplicar, anualmente, em gratuidade, pelo menos vinte por cento da receita bruta...), em evidente violação à norma constitucional de competência. 



    De outro lado, temos a Lei 11.096/05 (Lei do PROUNI), que em seu artigo 11, parágrafo 2º, fundamenta a concessão ao CEBAS à referida Fundação ré. O STF, inclusive, reconheceu a constitucionalidade de tal dispositivo, considerando especialmente a finalidade de promoção da educação (ADI 3330, Relator Ministro Ayres Britto, Tribunal Pleno, julgado em 03/05/2012).



    Considero correta, assim, a fundamentação do insigne juiz prolator da sentença de primeiro grau: 



    'Os pedidos de renovação dos Certificados de Entidade Beneficente de Assistência Social para os períodos de 01/01/2001 a 31/12/2003 e 01/01/2004 a 31/12/2006 foram deferidos com suporte no disposto no art. 11, § 2º da Lei nº 11.096/05, cuja constitucionalidade foi devidamente reconhecida pelo STF. 



    Coube à administração, através do Conselho Nacional de Assistência Social, apreciar o pedido de reconsideração da entidade ré e ponderar acerca do preenchimento das condições exigidas por lei para receber os CEBAS questionados. À administração incumbe, ainda, examinar a situação da instituição por ocasião do requerimento de isenção das contribuições previdenciárias, consoante previsto no § 2º do artigo 11 da Lei 11.096/05, sendo que em relação ao atendimento das exigências impostas, não há como o Judiciário imiscuir-se na seara administrativa, salvo situação de ilegalidade que assim o autorize. 



    Quanto à interpretação dada pelo autor acerca da expressão 'concessão de novo certificado', contida no § 2º da Lei do PROUNI, ao argumento de que o texto legal não autorizaria a concessão de certificados para períodos anteriores, não me parece razoável. Entende o Autor que o § 2º do artigo 11 da Lei nº 11.096/05 não concede CEBAS outrora negados nos últimos seis anos, mas sim possibilita a concessão de um novo CEBAS às entidades que tiveram pedidos negados nos últimos triênios unicamente por não atenderem ao percentual mínimo de gratuidade exigido. 



    Ora, não parece crível que o legislador tenha incluído no texto legal a circunstância do pedido de renovação ter sido negado nos dois triênios antecedentes se a intenção não fosse oportunizar à instituição o protocolo de novo requerimento administrativo, desta vez sem o óbice do 'não atendimento do percentual mínimo de gratuidade exigido' nos períodos vindicados. Parece-me, sim, que o legislador tencionou incentivar as instituições de ensino superior a aderir ao PROUNI, oferecendo-lhes a possibilidade de obter os CEBAS que lhes foram outrora negados. 



    Assim, não vejo ilegalidade na concessão dos Certificados, de sorte que a presente ação popular não merece prosperar.'



    Destarte, a partir das considerações feitas, estou por dar provimento aos embargos da Fundação Universidade de Itaúna, com efeitos infringentes, para o fim de negar provimento ao apelo do autor popular e manter a sentença proferida no primeiro grau, com a improcedência da ação popular” (eDOC 459 – ID: 98d159a6, p. 4-7)  



    Assim, verifica-se que a matéria debatida no acórdão recorrido restringe-se ao âmbito infraconstitucional, de modo que a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso.



    Além disso, divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:  



    “Direito Tributário. Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Imunidade Tributária. IPTU. Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social - CEBAS. Reexame de fatos e provas. Súmula 279 do STF. Legislação infraconstitucional. Agravo não Provido. I. Caso em exame 1. Agravo regimental interposto contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, mantendo o entendimento do Tribunal de origem quanto à ausência dos requisitos de admissibilidade do recurso extraordinário. II. Questão em discussão 2. Preenchimento dos pressupostos de admissibilidade do recurso extraordinário com agravo. III. Razões de decidir 3. O agravante não trouxe novos argumentos aptos a desconstituir a decisão impugnada, que deve ser mantida por seus próprios fundamentos. 4. A controvérsia foi decidida pelo Tribunal de origem com base na legislação infraconstitucional aplicável e no conjunto fático-probatório dos autos, o que inviabiliza o processamento do recurso pela via extraordinária, nos termos da reiterada jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Precedentes. IV. Dispositivo 5. Agravo regimental não provido” (ARE 1570532 AgR, Rel. Min. Edson Fachin (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 27.11.2025 – grifo nosso)  



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO TRIBUTÁRIO. IMUNIDADE TRIBUTÁRIA. ENTIDADE BENEFICENTE DE ASSISTÊNCIA SOCIAL. REQUISITOS. PREENCHIMENTO. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 459. RESERVA DE LEI COMPLEMENTAR PARA DEFINIÇÃO DO MODO BENEFICENTE DE ATUAÇÃO DAS ENTIDADES DE ASSISTÊNCIA SOCIAL. TEMA 32 DE REPERCUSSÃO GERAL. CERTIFICADO DE ENTIDADE BENEFICENTE DE ASSISTÊNCIA SOCIAL - CEBAS. NATUREZA JURÍDICA E EFEITOS. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. ANÁLISE. IMPOSSIBILIDADE. POTENCIAL OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. ÓBICE DA SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERNO PROVIDO PARA DESPROVER O RECURSO EXTRAORDINÁRIO. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS MAJORADOS EM 10% (DEZ POR CENTO) EM FACE DA PARTE QUE INTERPÔS O RECURSO EXTRAORDINÁRIO” (RE 1539537 AgR, Rel. Min, Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 08.10.2025 – grifo nosso)  



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 1º de dezembro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



Documento assinado digitalmente