Tribunal: STF
Processo: ARE 1507290
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-17
Data de publicação: 2025-03-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná ementado nos seguintes termos:  



    “DUAS APELAÇÕES CÍVEIS E REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO ORDINÁRIA COM PEDIDO DE TUTELA ANTECIPADA. EXECUÇÃO DE SERVIÇOS POR PARTE DAS SUBSIDIÁRIAS DA COPEL (COPEL G&T, COPEL DIS E COPEL TELECOM) QUE VEM SENDO OBSTADA POR INTERFERÊNCIAS DAS REQUERIDAS PELA EXIGÊNCIA DE ASSINATURA DE UM TERMO DE PERMISSÃO DE USO REMUNERADO (URBS) E PELA COBRANÇA DE “TAXA DE BLOQUEIO PARCIAL DE RUA” (SETRAN – MUNICÍPIO DE CURITIBA). PLEITO DE SUSPENSÃO DA EXIGIBILIDADE DA COBRANÇA DE REMUNERAÇÃO PELO USO DE ÁREAS PÚBLICAS, BEM COMO DAS SEGUINTES TAXAS: I) TAXA DE BLOQUEIO PARCIAL DE RUA; II) TAXA PARA EXPEDIÇÃO DO TERMO DE PERMISSÃO DE USO; III) TAXA PARA ANÁLISE E FISCALIZAÇÃO DE PROJETOS. SENTENÇA QUE JULGOU PROCEDENTES OS PEDIDOS FORMULADOS NA INICIAL, COM FUNDAMENTO NO ART. 487, I, DO CPC, PARA DECLARAR, EM CARÁTER INCIDENTAL, A INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI MUNICIPAL Nº 11.217/2004 E DO DECRETO MUNICIPAL Nº 1.892/2012 QUE A REGULAMENTA, CONDENANDO OS RÉUS A RESTITUIR ÀS AUTORAS OS VALORES INDEVIDAMENTE PAGOS. APELO MANEJADO PELA URBS. MÉRITO RECURSAL. INEXISTÊNCIA DE USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO DE CURITIBA EM RELAÇÃO À UNIÃO, CONSIDERANDO QUE O USO, O PARCELAMENTO E A OCUPAÇÃO DO SUBSOLO CURITIBANO SERIAM ASSUNTOS DE INTERESSE LOCAL. O MUNICÍPIO DE CURITIBA, AO EXERCER ATIVIDADE LEGISLATIVA E PROMULGAR A LEI MUNICIPAL Nº 11.217/2004, NÃO INVADIU A COMPETÊNCIA DA UNIÃO POIS, DISPÕE ACERCA DA PERMISSÃO DE USO REMUNERADO DE ESPAÇOS PÚBLICOS LOCALIZADOS EM BENS DE USO COMUM (SUPERFÍCIE, SUBSOLO OU ESPAÇO AÉREO), PARA INSTALAÇÃO DE EQUIPAMENTOS URBANOS CUJA DESTINAÇÃO SEJA A PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE INFRAESTRUTURA. JURISPRUDÊNCIA PACIFICADA PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF), SEGUNDO A QUAL COMPETE AOS MUNICÍPIOS LEGISLAR SOBRE ASSUNTOS DE INTERESSE LOCAL, TAL COMO O USO E A OCUPAÇÃO DO SOLO EM SEU TERRITÓRIO. INEXISTÊNCIA DE ILICITUDE NA ATUAÇÃO DA URBS E DO MUNICÍPIO DE CURITIBA. QUESTÃO PACIFICADA NO JULGAMENTO DO INCIDENTE DE DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 1297472-6/01, PELO ÓRGÃO ESPECIAL DESTE TRIBUNAL DE JUSTIÇA. ENTENDIMENTO PELA CONSTITUCIONALIDADE DA LEI MUNICIPAL EM COMENTO. INAPLICABILIDADE DA DECISÃO PROFERIDA PELO STF NO JULGAMENTO DO RE Nº 581.947/RO. DISTINÇÃO (DISTINGUISHING) RECONHECIDA. O CASO EM APREÇO NÃO VERSA SOBRE A COBRANÇA DE TAXAS (ESPÉCIE DE TRIBUTO), MAS SIM DE PREÇO PÚBLICO COMO CONTRAPRESTAÇÃO A TÍTULO DE PERMISSÃO DE USO DE BEM DE USO COMUM. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA LIVRE CONCORRÊNCIA E DA COMPETITIVIDADE, NORTEADORES DA ORDEM ECONÔMICA DECORRENTE DA MANUTENÇÃO DA SENTENÇA E A CONSEQUENTE ISENÇÃO DA COPEL TELECOMUNICAÇÕES, NO TOCANTE AO PAGAMENTO DO PREÇO PÚBLICO, EM DETRIMENTO DAS DEMAIS PRESTADORAS DE SERVIÇO. OFENSA CARACTERIZADA. CASO A DECISÃO APELADA SEJA MANTIDA EM SUA INTEGRALIDADE, A COPEL TELECOMUNICAÇÕES ESTARIA ISENTA DO PAGAMENTO DO PREÇO PÚBLICO EM COMENTO, AO PASSO QUE AS DEMAIS CONCESSIONÁRIAS APONTADAS TERIAM DE ARCAR COM O REFERIDO PREÇO. A CONSEQUÊNCIA INEVITÁVEL DE TAL ORIENTAÇÃO SERIA O ESTABELECIMENTO DE UMA DISCRIMINAÇÃO QUE BENEFICIARIA A COPEL TELECOM EM DETRIMENTO DAS DEMAIS PRESTADORAS DE SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES. ISTO REPRESENTARIA AFRONTA NÃO APENAS AO ART. 73 DA LGT, MAS ESPECIALMENTE NO QUE TANGE AO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA LIVRE CONCORRÊNCIA (ART. 170, IV, CF) ENTRE AS CONCESSIONÁRIAS QUE PRESTAM O SERVIÇO. PROVIMENTO DO RECURSO PARA REFORMAR A SENTENÇA, JULGANDO IMPROCEDENTES OS PEDIDOS FORMULADOS NA PETIÇÃO INICIAL. INVERSÃO DA SUCUMBÊNCIA DECORRENTE DO PROVIMENTO DO APELO. APELO INTERPOSTO PELO MUNICÍPIO DE CURITIBA. ARGUMENTAÇÃO ABSOLUTAMENTE CONVERGENTE EM RELAÇÃO ÀQUELA DEFENDIDA PELA URBS. REFERÊNCIA ÀS CONSIDERAÇÕES TECIDAS ANTERIORMENTE NESTE VOTO. PRETENSÕES RECURSAIS IDÊNTICAS (REFORMA INTEGRAL DA SENTENÇA). RECURSO PROVIDO. REEXAME NECESSÁRIO. MODIFICAÇÃO INTEGRAL DO RESULTADO DA SENTENÇA DECORRENTE DO PROVIMENTO DOS RECURSOS, QUE PASSOU A SER DE TOTAL IMPROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS FORMULADOS PELAS AUTORAS. ANÁLISE PREJUDICADA, DIANTE DA AUSÊNCIA DE DECISÃO PROFERIDA CONTRA A FAZENDA PÚBLICA (ART. 496, I, DO CPC). APELO Nº 1 E APELO Nº 2. CONHECIDOS E PROVIDOS. REFORMA INTEGRAL DA SENTENÇA, JULGANDO-SE IMPROCEDENTES OS PEDIDOS FORMULADOS NA INICIAL. REMESSA NECESSÁRIA PREJUDICADA.” (eDOC. 357 – ID: 04cd9646, p. 1-3)  



    Na origem, trata-se de controvérsia quanto à possibilidade de o Município de Curitiba realizar a cobrança de Taxa de Bloqueio Parcial de Rua e de Taxas de Expedição do Termo de Permissão de Uso e de Análise e Fiscalização de Projetos.



    Segundo o narrado na inicial, o ente público estaria impondo, como condição para a ocupação das áreas públicas para a execução de seus serviços, a assinatura de um termo de permissão de uso remunerado, com diversas exigências, dentre as quais o pagamento de uma contraprestação mensal pelo uso das áreas públicas.



    Em primeira instância, o pedido foi julgado procedente para declarar a “inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 11.217/2004 e, por arrastamento, sua norma regulamentadora concretizada no Decreto Municipal nº 1.892/2012, condenando os Réus a restituir às Autoras os valores indevidamente pagos a título de taxas de expedição do termo de permissão de uso, taxas de análise e fiscalização de projetos, taxas de alvará exigido pela SETRAN com base em ato da URBS, taxas de bloqueio parcial de rua exigida pela SETRAN, e demais valores que eventualmente decorrerem da aplicação do sobredita Lei e Decreto” (eDOC. 218 – ID: ee72d0e0, p. 34).



    Em sede de apelação, a sentença foi reformada, para julgar improcedentes os pedidos, com fundamento na constitucionalidade da Lei Municipal 11.217/2004 e do Decreto Municipal 1.892/2012 (eDOC. 357 – ID: 04cd9646).



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, a parte recorrente aponta violação aos arts. 5º, II, LIV e LV; 21, XI, “a” e XII “b”; 22, IV; 93, IX; 145, II e § 2º; e 150, I, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, alega, inicialmente, a nulidade do acórdão impugnado, por ausência de intimação para apresentar contrarrazões à apelação (eDOC. 528 – ID: fc0304da, p. 19-23).



    Aduz, ainda, que a decisão “deixou de fundamentar a conclusão quanto a legalidade da exigência da taxa de bloqueio parcial de rua, a taxa para a expedição de alvará para manutenção e implantação de redes e taxa de análise e aprovação de projetos” e que “refuta tão somente a alegação das Recorrentes quanto a ilegalidade de cobrança pelo uso de bens públicos para a implantação de redes de telecomunicações e de distribuição e transmissão de energia elétrica” (eDOC. 528 – ID: fc0304da, p. 24).



    Sustenta a ofensa à competência da União para legislar sobre telecomunicações e energia elétrica. Argumenta-se que “cabe à União e tão somente a ela, por intermédio de suas respectivas Agências Reguladoras – a ANATEL e a ANEEL, dispor a respeito dos serviços de telecomunicações e de energia elétrica, sobre os seus equipamentos e a sua instalação, compreendendo estes, inclusive, a base na qual são implantadas as redes e fios” (eDOC. 528 – ID: fc0304da, p. 28).



    Afirma que “o Município de Curitiba estabelece diversas regras e obrigações às Recorrentes que invadem a competência conferida às agências reguladoras – ANEEL e ANATEL – acerca do compartilhamento de infraestrutura de redes de telecomunicações, de distribuição e transmissão de energia” (eDOC 528 – ID: fc0304da, p. 33).



    Argumenta que o “direito à utilização da infraestrutura de terceiros para a prestação de serviços de telecomunicações encontra guarida na Lei Geral de Telecomunicações e em algumas resoluções editadas pela Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL: a Resolução Conjunta ANATEL/ANP/ANEEL nº 01/1999, Resolução 274/2001 e Resolução nº 600/2011” e que “o compartilhamento de infraestrutura entre empresas dos setores de telecomunicações, energia e petróleo é disciplinado na Resolução Conjunta nº 01/1999 ANEEL/ANATEL/ANP” (eDOC. 528 – ID: fc0304da, p. 34).



    Por fim, indica a ofensa ao que fixado por esta Corte no julgamento do tema 261 da repercussão geral. Assevera que o Supremo Tribunal Federal, no precedente indicado, assentou ser inconstitucional a cobrança de taxa, espécie tributária, pelo uso de espaços públicos dos municípios por concessionárias prestadoras do serviço público de fornecimento de energia elétrica.



    Salienta, ainda, que “a taxa instituída pela Municipalidade de Curitiba apresenta-se totalmente inconstitucional, pois além de ser instituída mediante decreto e não por lei, em inobservância ao princípio da Legalidade Tributária, em ofensa ao art. 150, inciso I da Constituição Federal, também não reúne os elementos essenciais para a caracterização da taxa” (eDOC. 528 – ID: fc0304da, p. 40).



    É o relatório.



    Decido. 



    Na espécie, o Tribunal de origem consignou a possibilidade de cobrança de preço público com base na legislação editada pelo ente municipal. Nesse sentido, confira-se o seguinte trecho do acórdão:  



    “O Município de Curitiba, ao exercer atividade legislativa e promulgar a Lei Municipal nº 11.217/2004, não invadiu a esfera de competência da União. Observe-se que a legislação municipal mencionada não dispõe sobre energia elétrica ou telecomunicações, mas sim acerca da permissão de uso remunerado de espaços públicos localizados em bens de uso comum (superfície, subsolo ou espaço aéreo), para instalação de equipamentos urbanos cuja destinação seja a prestação de serviços de infraestrutura.



    No caso, as concessionárias do serviço de transmissão e distribuição de energia elétrica o fazem através de redes físicas que necessariamente ocupam partes espaço aéreo, da superfície e do subsolo urbano, geralmente em trechos de terrenos públicos sob o domínio do Município. 



    Sendo as concessionárias empresas que são remuneradas pelos serviços públicos que prestam, nada as distingue das demais empresas e cidadãos que estão obrigados a cumprir as regras de permissão de uso de bens públicos (de uso comum) da Municipalidade, regras estão claramente consonantes com as normas constitucionais, seja pelo evidente interesse local (art. 30, I, CF), seja pela sua responsabilidade pelo planejamento e controle do uso e ocupação do solo urbano (art. 30, VIII, CF).



    (...)



    Conforme a linha de raciocínio empregada na sentença, a Lei Municipal nº 11.217/2004, regulamentada pelos decretos municipais subsequentes, apenas seria considerada constitucional se não fosse direcionada às empresas prestadoras de serviços públicos essenciais, eis que submetidas aos regramentos editados pela União. 



    No entanto, observa-se que a legislação em comento não afetou a COPEL no tocante à prestação de serviços essenciais de energia elétrica, mas sim uma de suas subsidiárias integrais, a COPEL Telecomunicações S.A. ainda que a carta de mov. 1.15 esteja endereçada à COPEL S.A, tal documento faz referência a um termo de permissão de uso do solo que também foi acostado aos presentes autos. 



    Segundo este documento (mov. 1.16), a URBS, com o respaldo da legislação do Município de Curitiba, teria firmado com a COPEL Telecomunicações S.A o Termo de Permissão de Uso nº 013/2013, cujo objeto seriam as áreas ou locais de domínio da Permitente (URBS), destinadas ‘(...) à implantação de equipamentos urbanos e passagem de redes relativas à prestação de serviços de infraestrutura para ampliação da rede de telecomunicações existente pela ora PERMISSIONÁRIA (...)’ (cláusula segunda do termo de permissão – grifo nosso). 



    Importante esclarecer que, entre a Municipalidade e a COPEL Telecomunicações S.A, foi estabelecida uma permissão de uso do bem público, na medida em que, para ofertar seus serviços de telecomunicações, a referida subsidiária teria de utilizar áreas do Poder Público municipal para a passagem de redes, ampliando os serviços prestados pela Permissionária. 



    Em verdade, o termo de permissão de uso foi firmado não exatamente para que a Administração Municipal extraísse proveito econômico, mas como uma forma de remunerar a tolerância ao uso privado do domínio público. In casu, trata-se do uso, pela COPEL Telecomunicações, da superfície, do subsolo e/ou do espaço aéreo do Município de Curitiba (bem público de uso comum) para instalação do suporte necessário para transmissão telefônica e de telecomunicações.



    (...)



    No tocante ao serviço público de transmissão de energia elétrica, a cobrança de valores não está relacionada à passagem dos dutos e fios atinentes à energia elétrica, mas em função da necessidade de ações da gestão municipal como o bloqueio de rua (mov. 1.32) para minimizar o impacto da implantação daqueles meios na normalidade e na qualidade da vida urbana, conforme previsto na legislação municipal e no seu decreto regulamentador (art. 21). 



    A par de tais considerações, o magistrado singular parece não ter levado em conta que esta Corte de Justiça – através de seu Órgão Especial – já deliberou pela constitucionalidade da Lei Municipal nº 11.217/2004.



    (...)



    Nesta oportunidade, o Órgão Especial ressaltou que no caso de uso privativo/especial das vias públicas por determinadas prestadoras de serviço, visando a passagem de fios, dutos e assemelhados, a cobrança seria constitucional, mediante preço público (natureza não tributária), e não através de taxa (natureza tributária). Segundo o referido órgão, a instituição de preço público, reconhecida como constitucional, se justificaria pela utilização do espaço público (bem de uso comum) pela permissionária. 



    Reitero a impossibilidade de ignorar a aplicabilidade do referido julgado no caso em tela, uma vez que trata da mesma lei discutida nos presentes autos. Além disso, esta Relatora, indiscutivelmente, está vinculada à decisão proferida no Órgão Especial, sob pena de violação da cláusula de reserva de plenário (art. 97 da CF).



    (...)



    É possível constatar, em partes, a violação a um dos princípios mencionados, sobretudo no tocante à livre concorrência. 



    Para ingressar na temática apontada pela recorrente – qual seja, a violação de princípios constitucionais da ordem econômica –, é necessário tecer breves comentários a respeito da concessão de serviços públicos, sobretudo no tocante aos serviços de telecomunicações, no qual se insere a pessoa jurídica mencionada pela Apelante (COPEL Telecomunicações).



    O art. 175 da CF estabelece que ‘incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos’. 



    A Lei nº 8.987/95 para efetivar o disposto no preceito constitucional, dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação dos serviços públicos previsto na referida norma constitucional. A Lei nº 9.472/97 – Lei Geral de Telecomunicações (LGT) –, por sua vez, também disciplina o instituto da concessão. Para tanto, estabelece, em capítulo próprio, sua forma de outorga, os termos do contrato de concessão, disciplinando o regime jurídico dos bens da concessão, suas tarifas, entre outros aspectos. 



    De acordo com o art. 83, parágrafo único, da legislação mencionada, a concessão de serviço de telecomunicações é a delegação de sua prestação, mediante contrato por prazo determinado, no regime público, sujeitando-se a concessionária aos riscos empresariais, remunerando-se pela cobrança de tarifas dos usuários ou por outras receitas alternativas e respondendo diretamente pelas suas obrigações e pelos prejuízos que causar. 



    O artigo subsequente (art. 84) enuncia que as concessões não terão caráter de exclusividade, devendo obedecer ao plano geral de outorgas, com definição quanto à divisão do País em áreas, ao número de prestadoras para cada uma delas, seus prazos de vigência e os prazos para admissão de novas prestadoras. 



    Isto significa que as concessões de serviço público – in casu, no que tange às telecomunicações –, nem sempre são exercidas apenas por uma pessoa jurídica, seja ela de direito público ou direito privado. (...)



    Uma vez aclarados os pontos em destaque, atente-se para o fato de que a Lei nº 9.472/97, em seu art. 73, estabelece que as prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo terão direito à utilização de postes, dutos, condutos e servidões a preços e condições justos e razoáveis. 



    Em outras palavras, todas as concessionárias de serviço público que atuam na área de telecomunicações – como a COPEL Telecom – deverão arcar com custos decorrentes do uso de bem público de uso comum, pela utilização dos equipamentos e institutos supracitados. 



    Observe-se que, segundo pesquisa de satisfação conduzida pela Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL), a COPEL Telecomunicações não é a única empresa que presta serviços de internet (banda larga) no âmbito do Estado do Paraná, sendo possível listar outras pessoas jurídicas (NET, Sercomtel, Vivo e Oi).



    Caso a decisão apelada seja mantida em sua integralidade, a COPEL Telecomunicações estaria isenta do pagamento do preço público em comento, ao passo que as demais concessionárias apontadas continuariam tendo que arcar com o referido preço. A consequência inevitável de tal orientação seria o estabelecimento de uma discriminação que beneficiaria a COPEL Telecom em detrimento das demais prestadoras de serviços de telecomunicações. 



    Isto representaria afronta não apenas ao art. 73 da LGT, mas especialmente no que tange ao princípio constitucional da livre concorrência (art. 170, IV, CF) entre as concessionárias que oferecem serviços no âmbito das telecomunicações. 



    Portanto, levando-se em conta a argumentação exposta neste voto, bem como o teor do art. 20, caput, do Decreto-Lei nº 4.657/1942, reconheço a violação ao princípio constitucional da livre concorrência.” (eDOC. 357 – ID: 04cd9646, p. 17-25)  



    A simples análise do fragmento acima exposto permite constatar, inequivocamente, que o acórdão recorrido não está em conformidade com a jurisprudência desta Suprema Corte.



    A questão debatida na presente ação perpassa a verificação da constitucionalidade de lei municipal que autoriza a cobrança de preço público pela utilização bens públicos de uso comum para a instalação dos equipamentos e da infraestrutura necessária à transmissão e à distribuição de energia elétrica e à manutenção de redes de telecomunicações. 



    A esse respeito, convém destacar que não é incomum nesta Corte, e também na doutrina especializada, o enfrentamento de dúvidas atinentes aos limites da competência legislativa dos entes federados. A questão se torna ainda mais intrincada em decorrência da incidência de mais de uma ordem jurídica sobre um mesmo território e, sobretudo, em razão da aparente vinculação de determinadas matérias a mais de um tipo de competência legislativa. 



    Para aferir em que catálogo de competências recai determinada questão e, portanto, determinar qual pessoa política possui prerrogativa para legislar sobre o assunto, deve ser feita uma subsunção da lei em relação aos artigos constitucionais que estabelecem os limites legiferantes de cada ente federado – ou seja, artigos 22, 23 e 24 da Constituição Federal. 



    Essa verificação é feita a partir de critérios interpretativos. Nos termos lecionados por Christoph Degenhart, o texto constitucional, ao descrever determinada matéria no catálogo de competências, pode elencar questões genéricas do cotidiano, como “floresta”, “caça”, “pesca”, “fauna”, “conservação da natureza” (art. 24, VI, da Constituição Federal) ou referir-se a campos específicos do Direito, como “direito civil”, “direito penal”, “direito marítimo” (art. 22, I, da Constituição Federal). (DEGENHART, Christoph, Staatsrecht, I, Heidelberg, 22. ed., 2006, p. 56-60).



    Ao constatar-se uma aparente incidência de determinado assunto em mais de um tipo de competência, deve-se realizar interpretação que leve em consideração duas premissas: a intensidade da relação da situação fática normatizada com a estrutura básica descrita no tipo da competência em análise e, além disso, o fim primário a que se destina a norma, que possui direta relação com o princípio da predominância de interesses. (DEGENHART, Christoph. Staatsrecht, I, Heidelberg, 22. ed., 2006, p. 56-60)



    No presente caso, alega-se que o município teria invadido competência privativa da União para legislar sobre serviços de fornecimento de energia elétrica e de telecomunicações. De fato, a Carta da República confere à União a competência para explorar, diretamente ou mediante delegação, os serviços e instalações de energia elétrica:



    “Art. 21. Compete à União: 



    XI - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais;     



    XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão:



    (...)



    b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos;”



    Em paralelo, a Carta Magna outorga à União competência privativa para legislar sobre a matéria: 



    “Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: 



    IV - águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão”. 



    Analisando os dispositivos de maneira sistemática, compreende-se que, como a União é responsável pela prestação dos serviços de fornecimento de energia elétrica e de telecomunicações, também lhe incumbe legislar sobre o regime jurídico das autorizadas, concessionárias e permissionárias desses serviços públicos, bem como sobre os direitos do usuário, a política tarifária e a obrigação de manutenção da qualidade adequada desse serviço. 



    O cotejo entre a competência privativa da União para legislar sobre águas, energia e telecomunicações vis a vis a competência outorgada aos demais entes federativos tem sido objeto de frequentes debates no Supremo Tribunal Federal. De uma forma geral, percebe-se pouca uniformidade no tratamento da matéria. A Corte já decidiu, por exemplo, serem inconstitucionais, por violarem a competência privativa da União disposta no art. 22, inciso IV, da CF, as leis estaduais que (i) obrigam as concessionárias de serviços de telecomunicações a instalarem bloqueadores de celulares em presídios (ADI 4.861/SC, de minha relatoria, Tribunal Pleno, j. 3.8.2016, DJe 3.8.2016), bem como leis que (ii) obrigam as empresas concessionárias de serviços de telecomunicações a manterem escritórios regionais e representantes legais para atendimento presencial de consumidores em cidades com população superior a 100 mil habitantes, bem como a divulgarem os correspondentes endereços físicos no site, no contrato de prestação de serviços e nas faturas enviadas aos usuários (ADI 4.633/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 6.12.2018, DJe 10.4.2018).



    A despeito dos posicionamentos divergentes, a Corte tem estabelecido alguns parâmetros para auxiliar no desenlace dos conflitos de competências. Dentre eles, sobreleva o entendimento no sentido da impossibilidade de interferência de entes federados, mediante a edição de leis locais, nas relações jurídico-contratuais entre Poder concedente federal e as empresas concessionárias, especificamente no que tange a alterações das condições estipuladas em contrato de concessão de serviços públicos, sob regime federal.



    No que mais importa para o descortino do presente caso, registro que o Plenário do Supremo Tribunal Federal assentou a constitucionalidade do art. 12 da Lei 13.116/2015, pelo qual se assegura a não onerosidade do direito de ocupação de vias públicas, de faixas de domínio e de outros bens públicos para a instalação de equipamentos e de infraestrutura de comunicações (ADI 6.482/DF, de minha relatoria, Tribunal Pleno, j. 18.2.2021, DJe 21.5.2021):



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 12, CAPUT, DA LEI 13.116/2015. INSTALAÇÃO DE INFRAESTRUTURA E DE REDES DE TELECOMUNICAÇÕES. GRATUIDADE DO DIREITO DE PASSAGEM EM VIAS PÚBLICAS, EM FAIXAS DE DOMÍNIO E EM OUTROS BENS PÚBLICOS DE USO COMUM DO POVO, AINDA QUE ESSES BENS OU INSTALAÇÕES SEJAM EXPLORADOS POR MEIO DE CONCESSÃO OU OUTRA FORMA DE DELEGAÇÃO. CONTEXTO REGULATÓRIO SETORIAL DA NORMA IMPUGNADA. CONSTITUCIONALIDADE FORMAL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA EDITAR NORMAS GERAIS DE LICITAÇÃO E CONTRATAÇÃO ADMINISTRATIVA. CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA EFICIÊNCIA, DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA. RESTRIÇÃO AO DIREITO DE PROPRIEDADE DOS ESTADOS VOLTADA À GARANTIA DA PRESTAÇÃO E DA UNIVERSALIZAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO FEDERAL. NORMA QUE IMPÕE RESTRIÇÃO ADEQUADA, NECESSÁRIA E PROPORCIONAL EM SENTIDO ESTRITO AO DIREITO DE PROPRIEDADE DOS ESTADOS E DOS MUNICÍPIOS. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA IMPROCEDENTE. 



    1. O Setor Brasileiro de Telecomunicações passou por importantes mudanças na década de 1990, com a aprovação da Emenda Constitucional 8/1995 e da Lei 9.472/1997, que promoveram a liberalização do setor e a privatização do sistema Telebras. A expansão do acesso à internet de alta velocidade tem empurrado as políticas de telecomunicações da década de 1990 para um verdadeiro ‘ponto de inflexão’ (inflection point). (COWHEY, Peter F.; ARONSON, Jonathan D. Transforming Global Information and Communication Markets: The Political Economy of Innovation. Cambridge, Massachusetts: The MIT Press, 2011, p. 8 e 10–11). Ainda que intuitivamente a internet seja considerada um espaço livre e desregulado, a conexão dos usuários à rede depende da prestação de serviços de telecomunicações e da interação entre agentes econômicos que atuam de forma verticalmente integrada entre a camada física composta pela gestão de infraestrutura de telecomunicações, a camada de protocolo e a amada de conteúdos e de aplicações. (BENJAMIN, Staurt Minor et al. Telecommunications Law and Policy. 3a. Durham: Carolina Academic Press, 2012, p. 717-721). Daí porque a doutrina assenta que ‘o fenômeno Over-The-Top (OTT) passa a demandar a remodelagem de políticas de incentivo ao investimento em infraestrutura de redes de alta velocidade, as quais se mostram essenciais não apenas para a viabilidade desses modelos de negócios, mas para a garantia dos incentivos à inovação no âmbito do setor de Tecnologias da Informação e Comunicação (TIC)’. (FERNANDES, Victor Oliveira. Regulação de Serviços de Internet: desafios da regulação de aplicações Over-The-Top (OTT), Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2018, p. 36). 



    2. No caso do setor de telecomunicações, a atribuição da titularidade pela prestação dos serviços públicos à União (art. 21, inciso XI, da CF) tem como contrapartida o reconhecimento de uma federalização ampla das relações jurídicas que permeiam a prestação desses serviços. Do próprio conceito legal, extrai-se que ‘telecomunicação é a transmissão, emissão ou recepção, por fio, radioeletricidade, meios ópticos ou qualquer outro processo eletromagnético, de símbolos, caracteres, sinais, escritos, imagens, sons ou informações de qualquer natureza’ (art. 60, § 1º, da Lei 9.472/1997). A disciplina jurídica de toda e qualquer forma de transmissão de sinais voltada à prestação de um serviço de telecomunicações revolve matéria afeta à competência legislativa da União, tal qual o direito de passagem e uso para a instalação de infraestrutura de rede. 



    3. O Supremo Tribunal Federal decidiu que a edição da Lei 13.116/2015 se insere no âmbito da competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações (art. 22, inciso IV, CF/88) e materializa uma decisão de afastar a possibilidade de os Estados e Municípios legislarem sobre a matéria (ADI 3.110, Relator Edson Fachin, Tribunal Pleno, julgado em 4.5.2020, DJe 10.6.2020; ADPF 731, Relator(a): Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, julgado em 21/12/2020, DJe 10-02-2021). A disciplina da gratuidade do direito de passagem prevista no art. 12, caput, da Lei 13.166/2015 divisou a necessária uniformização nacional, sobretudo em um setor econômico como o de telecomunicações, em que a interconexão e a interoperabilidade das redes afiguram-se essenciais. 



    4. A interpretação sistemática da Lei 13.116/2015, sobretudo naquilo que complementada pelo seu regulamento, revela, na realidade, zelo do legislador de, ao mesmo tempo, uniformizar a gratuidade do direito de passagem no âmbito nacional e respeitar o exercício das competências administrativas dos poderes concedentes locais, preservando-se a competência da União de legislar sobre normas gerais em matéria de licitações e contratos administrativos (art. 22, inciso XXVII, da CF). 



    5. O art. 12, caput, da Lei 13.116/2015 institui verdadeiro ônus real sobre o direito de propriedade dos bens de Estados e Municípios nas vias públicas, faixas de domínio e outros bens públicos de uso comum do povo. Dado que o direito de propriedade não se revela de caráter absoluto, essa restrição ‘pode ser admitida constitucionalmente quando decorrer da necessidade de prestação de serviço público no interesse da coletividade. Este privilégio ainda se reveste da maior importância quando se trata de ocupação de bens públicos de qualquer natureza quando esta ocupação for indispensável à própria exploração do serviço’. (CAVALCANTI, Themistocles Brandão. Tratado de Direito Administrativo, vol. IV. Rio de janeiro: Editora Freitas Bastos, 1943, p. 404-405). 



    6. A nature