Tribunal: STF
Processo: RE 1563304
Classe: RE
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-08
Data de publicação: 2025-09-08

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário, com base no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, apresentado pela União, em face do acórdão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região assim ementado:



    “ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. INCORPORAÇÃO DE QUINTOS. MEDIDA PROVISÓRIA N.° 2.225-45/2001. PERÍODO DE 08.04.1998 A 05.09.2001. POSSIBILIDADE. VANTAGEM PESSOAL NOMINALMENTE IDENTIFICADA - VPNI. TRANSFORMAÇÃO. 



    1. A Lei n°8.112, de 11 de dezembro de 1990, que instituiu o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais, em sua redação original previu em seu artigo 62 a possibilidade de incorporação de valores decorrentes do exercício de cargos de direção, chefia e assessoramento, o que foi regulado com a edição da Lei n° 8.911/94, estipulando o direito à incorporação dos chamados "quintos", que passou a ser calculada na proporção de 1/5 (um quinto) por ano de exercício das referidas funções, até o limite de 5/5 (cinco quintos). 



    2. Com a edição da Medida Provisória n. 1.595-14, de 10 de novembro de 1997, posteriormente convertida na Lei n. 9.527, de 10 de dezembro de 1997, extinguiu-se a possibilidade de • incorporação da vantagem denominada "quintos", revogando-se expressamente o disposto nos arts. 3° e 10 da Lei 8.911/94, promovendo, ainda, a transformação das vantagens já incorporadas em Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada - VPNI, que passou a ser reajustada de acordo com a revisão geral da remuneração dos servidores públicos federais. 



    3. A despeito da previsão da Lei n° 9527/97, que determinou a extinção da possibilidade de incorporação das parcelas de quintos, foi editada a Medida Provisória n. 1.480-40/1998, que foi convertida na Lei n° 9.624, de 2 de abril de 1998, que concedeu direito à incorporação de quintos para o servidor que fizesse jus à vantagem entre 19.1.1995 e a data de publicação daquela lei e que não tivesse incorporado a vantagem em decorrência das normas então vigentes. 



    4. A referida alteração estabeleceu novo critério para o cálculo e atualização das parcelas das funções comissionadas e cargos em comissão, estipulando a conversão dos quintos em décimos, à razão de 2/10 (dois décimos) para cada 1/5 (um quinto) até o limite de 10/10 (dez décimos). 



    5. Mesmo após a edição da referida regra, foi publicada nova Medida Provisória, desta vez a de n° 2.225-45/2001, que promoveu o acréscimo do art. 62-A à Lei n. 8.112/1990, estabelecendo novo termo final para incorporação de parcelas de função comissionada ou cargo em comissão, qual seja, 4.9.2001, desta vez determinando a observância aos critérios inscritos na redação original dos artigos 3° e 10 da Lei 8.911/94, autorizando a incorporação da gratificação pelo exercício de função comissionada no interstício compreendido entre 9.4.1998 e 4.9.2001, data da edição da referida medida provisória, e prevendo que a partir de então, as parcelas já incorporadas, inclusive a prevista no artigo 3° da Lei 9.624/98 cujo interstício tenha se completado até 8.4.1998, aproveitando o tempo residual não utilizado até 11.11.1997, seriam transformadas em Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada - VPNI. 



    6. Sobre o tema, o Superior Tribunal de Justiça firmou orientação no sentido de que "a Medida Provisória n.° 2.225-45/2001, com a revogação dos artigos 3 0 e 10 da Lei n.° 8.911/94, autorizou a incorporação da gratificação relativa ao exercício de função comissionada no período de 8/4/1998 a 4/9/2001, transformando tais parcelas, desde logo, em VPNI - Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada." (RMS 21960 / DF, rel. Min. Félix Fischer, Quinta Turma, DJ 07/02/2008), o que restou pacificado no julgamento do REsp n° 1.261.020/CE, sob o regramento do art. 543-C do CPC. 



    7. A exclusão de alguns litisconsortes em razão de litispendência ou falta de comprovação material do direito pretendido não conduz à conclusão de que tenha sido verificada sucumbência recíproca na demanda, pois os servidores obtiveram êxito integral em suas demandas, devendo ser observada a estipulação de honorários. 



    8. Honorários advocaticios que ficam arbitrados em 5% (cinco por cento) para ações propostas coletivamente ou em litisconsórcio facultativo e 10% (dez por cento) para as ações individuais a ser apuradas sobre o valor atualizado da condenação em favor dos patronos dos autores, em atenção ao que dispõe os §§ 3° e 4° do artigo 20 do Código de Processo Civil. 



    9. Custas adiantadas em ressarcimento. 



    10. A correção e juros a ser aplicados à condenação observa a previsão inscrita no artigo 1°-F da Lei n° 9.494/97, devendo ser observado o Manual de Cálculos da Justiça Federal em sua versão mais atualizada, que aplica o entendimento mais atual das Cortes Superiores para a correção de débitos decorrentes de condenações não tributárias contra a União. 



    11. A incorporação reconhecida nesta ação, caso ainda não tenha sido acrescentada à remuneração da parte autora por ato da administração ou determinação judicial, deverá ser implantada na folha de pagamentos, remanescendo apenas as parcelas pretéritas que ficam sujeitas às regras de execução contra a Fazenda Pública. 



    12. A tutela antecipada deferida neste julgamento deve ser implantada no prazo máximo de 30 dias (CPC, art. 273) contados da intimação da representação judicial do ente público, a quem compete informar o órgão administrativo competente independentemente de oficio ou da interposição de qualquer recurso. 



    13. Apelação da União improvida. 



    14. Remessa oficial improvida.” (Apelação/reexame necessário nº 2008.34.00.011145-8/DF , Primeira Turma do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, Rel. Juíza Fed. Convocada Gilda Sigmaringa Seixas, j. 06.08.2014)



    A Vice-Presidência do Tribunal determinou o retorno dos autos para adequação do acórdão ao Tema nº 395/RG.



    A Primeira Turma do TRF 1º Região, no entanto, entendeu pela manutenção da decisão, conforme a seguinte ementa:



    “PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. DETERMINAÇÃO DE JUÍZO DE RETRATAÇÃO EM AGRAVO INTERNO. SERVIDOR PÚBLICO. INCORPORAÇÃO DE QUINTOS RESULTANTES DO EXERCÍCIO DE FUNÇÃO COMISSIONADA NO PERÍODO DE 09.04.1998 A 04.09.2001. ACÓRDÃO OBJETO DE RETRATAÇÃO EM CONFORMIDADE COM O ENTENDIMENTO ADOTADO PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO RE 638.115. DIREITO AO RECEBIMENTO DE VALORES RESULTANTES DE QUINTOS RECONHECIDO NOS AUTOS. SENTENÇA MANTIDA POR ACÓRDÃO QUE NEGOU PROVIMENTO À APELAÇÃO DA UNIÃO E À REMESSA OFICIAL. SITUAÇÃO FÁTICA E DE DIREITO INCLUÍDA EM HIPÓTESE DE MODULAÇÃO ESTABELECIDA PELO STF. MANUTENÇÃO DO ACÓRDÃO. JUÍZO DE RETRATAÇÃO NÃO REALIZADO.



    1. Cinge-se a controvérsia acerca do direito ao recebimento de valores decorrentes de incorporação de parcelas de quintos, adquiridas pelo exercício de função comissionada, pela parte autora, no período compreendido entre a edição da Lei 9.624/98 (8.4.1998) e a publicação do art. 3º, da MP 2.225-45/2001 (4.9.2001) que acrescentou o art. 62-A à Lei 8.112/90. A sentença, em ação de conhecimento, julgou parcialmente procedente o pedido. Interposta apelação pela União, foi recebida no efeito devolutivo. Na sequência, a Primeira Turma deste Tribunal negou provimento à apelação da União e à remessa oficial. Interpostos embargos de declaração, pela União, estes foram rejeitados. A União interpôs recurso especial e recurso extraordinário, aos quais foi negado seguimento. Interposto agravo interno contra decisão que negou seguimento ao recurso especial e ao recurso extraordinário apresentado pela União. A Corte Especial deste Tribunal Regional deu provimento ao agravo interno interposto pela União e encaminhou os autos para juízo de retratação, sob o argumento de que o acórdão, que negou provimento à apelação da União e à remessa oficial, divergiu do entendimento que o Supremo Tribunal Federal aplica à matéria em exame. (Id 190761521). 



    2. Sobre a questão (Tema STF/395 - Incorporação de quintos decorrentes de funções comissionadas e/ou gratificadas), em julgamento colegiado, em 18/12/2019, em segundos embargos de declaração no Recurso Extraordinário 638.115, o Supremo Tribunal Federal, nas hipóteses que indicou, entendeu pela inexistência da extinção do direito à percepção e pagamento de quintos no período entre 09.04.1998 e 04.09.2001, modulando os efeitos do quanto decidido no acórdão embargado, nos seguintes termos: (a) reconhecer indevida a cessação imediata do pagamento dos quintos quando fundado em decisão judicial transitada em julgado; (b) no que se refere ao pagamento de quintos resultantes de decisão administrativa, assegurar àqueles que continuam recebendo essa verba tenham o pagamento mantido até que ocorra sua absorção integral por quaisquer reajustes futuros; e, (c) no que se refere ao pagamento de quintos fundado em decisão judicial sem trânsito em julgado, assegurar que o pagamento dessa verba seja mantido até que ocorra sua absorção integral por quaisquer reajustes futuros. 



    3. Verifica-se que a situação fática e de direito constante dos autos está inserida em uma das hipóteses de modulação estabelecidas pelo STF no julgamento dos segundos embargos de declaração no RE 638.115, em 18/12/2019, qual seja, a de que, quando se tratar de pagamento de quintos fundado em decisão judicial sem trânsito em julgado, deve ser mantido o pagamento dessa verba até que ocorra sua absorção integral por quaisquer reajustes futuros. 



    4. No caso dos autos, realmente, o direito à incorporação de quintos foi reconhecido em sentença e confirmada em acórdão proferido em 2014, que, manteve a sentença que julgou parcialmente o pedido para condenar a União a proceder à incorporação e/ou atualização da verba remuneratória denominada quintos em favor do autor, referente ao exercício de função comissionada até 5/9/2001 (data da publicação da MP 2.225-45/2001), com a transformação, no mesmo momento, dos quintos em VPNI (art. 62-A, parágrafo único, da Lei 8.112/1990, incluído pela MP 2.225- 45/2001), sujeitando-os, a partir daí, unicamente ao reajuste geral da remuneração dos servidores públicos federais, bem como condenou a União, ainda, a pagar as parcelas atrasadas devidas a partir de 5/9/2001 (data de publicação da MP-2.225-45/2001), com correção monetária, a qual observará o Novo Manual de Cálculos da Justiça Federal, observada a prescrição quinquenal. A partir da citação a correção será acrescida de juros de mora de 0,5%, nos termos do art. 1º -F da Lei 9.797/94, incluído pela MP 2.108/01. 



    5. Verifica-se que foi realizado 1 (um) juízo de admissibilidade: em 03/02/2020, após a pacificação do tema pelo STF, o que ocorreu em 18/12/2019. 



    6. Note-se que a conclusão posta no acórdão proferido em agravo interno, no sentido de que “... Tendo em vista que não há, nos autos, comprovação do mencionado pagamento, por cumprimento da tutela judicial deferida, afigura-se de adequado alvitre o envio dos autos para oportunizar juízo de retratação.”, não se aplica ao caso em exame, porquanto a eventual hipótese de o recorrente não estar recebendo o valor correspondente aos quintos incorporados, pelo menos em princípio, deve-se a pontual descumprimento, pela União, da medida judicial que lhe fora dirigida no acórdão (em 2014), que negou provimento à apelação da União e à remessa oficial, determinando, caso ainda não tenha sido promovida a inclusão da incorporação na remuneração da parte autora como VPNI, que fosse efetivada a imediata implantação do acréscimo na folha de pagamento do servidor, remanescendo as parcelas pretéritas que se sujeitam às regras de execução contra a Fazenda Pública. 



    7. Cabe ressaltar, que a responsabilidade pelo cumprimento dessa medida judicial não pode ser imputada à apelante. Ao contrário, o descumprimento pela União da medida judicial ora referida resulta em prejuízo ao direito obtido de forma regular pela parte autora. Retirar-se da parte que alcançou o provimento do direito buscado por possível fato (falta de prova do pagamento realizado pela União) que, se ocorrente, é de obrigação do ente público, por desídia ou qualquer outro motivo administrativo de sua responsabilidade, resulta em injusto beneficiamento de ato expresso de descumprimento de medida judicial. A aplicação dessa solução ao caso dos autos configura lesão irreparável ao patrimônio jurídico e financeiro da parte autora, ora recorrida. 



    8. Dessa forma, demonstrado que a situação de direito albergada pelo acórdão proferido pela Primeira Turma se encontra em sintonia com a modulação estabelecida pelo STF, no RE 638.115, como já reconhecido em decisão de admissibilidade emitida pela Vice-Presidência, que negou seguimento ao recurso especial interposto pela União, deixo de realizar a retratação do entendimento nele adotado. 



    9. Retratação não exercida, e mantido o acórdão que negou provimento à apelação da União e à remessa oficial.” (Apelação/reexame necessário nº 0011096-51.2008.4.01.3400, Primeira Turma do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, Rel. Juiz Fed. Convocado Clodomir Sebastião Reis, j. 11.12.2024)



    Na minuta, sustenta-se violação dos arts. 5º, II, 37, caput, X, 61, §1º, II, "a”, da Constituição da República. 



    É o relatório.



    Decido.



    O recurso comporta provimento.



    A tese fixada no julgamento do Tema 395 é a seguinte: “Ofende o princípio da legalidade a decisão que concede a incorporação de quintos pelo exercício de função comissionada no período de 8/4/1998 até 4/9/2001, ante a carência de fundamento legal”.



    O Plenário desta Corte, no julgamento do RE 638.115-ED-ED/CE (Rel. Min. GILMAR MENDES, DJe de 8/5/2020), por maioria, acolheu parcialmente os embargos de declaração, com efeitos infringentes, para reconhecer indevida a cessação imediata do pagamento dos quintos, quando fundado em decisão judicial transitada em julgado. Quanto às verbas recebidas em virtude de decisões administrativas ou decisões sem trânsito em julgado, modulou-se o efeito da decisão para que o servidor continue recebendo os valores até sua absorção integral por quaisquer reajustes futuros concedidos aos servidores:



    “Embargos de declaração nos embargos de declaração no recurso extraordinário. 2. Repercussão Geral. 3. Direito Administrativo. Servidor público. 4. É inconstitucional a incorporação de quintos decorrente do exercício de funções comissionadas no período compreendido entre a edição da Lei 9.624/1998 e a MP 2.225-48/2001. 5. Cessação imediata do pagamento dos quintos incorporados por força de decisão judicial transitada em julgado. Impossibilidade. Existência de mecanismos em nosso ordenamento aptos a rescindir o título executivo, ou ao menos torná-lo inexigível, quando a sentença exequenda fundamentar-se em interpretação considerada inconstitucional pelo STF. Embargos acolhidos neste ponto. 6. Verbas recebidas em decorrência de decisões administrativas. Manutenção da decisão. Inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.784/99. Dispositivo direcionado à Administração Pública, que não impede a apreciação judicial. Necessidade de observância do princípio da segurança jurídica. Recebimento de boa-fé. Decurso do tempo. 7. Modulação dos efeitos da decisão. Manutenção do pagamento da referida parcela incorporada em decorrência de decisões administrativas, até que sejam absorvidas por quaisquer reajustes futuros a contar da data do presente julgamento. 8. Parcelas recebidas em virtude de decisão judicial sem trânsito em julgado. Sobrestados em virtude da repercussão geral. Modulação dos efeitos para manter o pagamento àqueles servidores que continuam recebendo os quintos até absorção por reajustes futuros. 9. Julgamento Virtual. Ausência de violação ao Princípio da Colegialidade. 10. Embargos de declaração parcialmente acolhidos, com efeitos infringentes, para reconhecer indevida a cessação imediata do pagamento dos quintos quando fundado em decisão judicial transitada em julgado. Quanto às verbas recebidas em virtude de decisões administrativas, apesar de reconhecer-se sua inconstitucionalidade, modulam-se os efeitos da decisão, determinando que o pagamento da parcela seja mantida até sua absorção integral por quaisquer reajustes futuros concedidos aos servidores. Por fim, quanto às parcelas que continuam sendo pagas em virtude de decisões judiciais sem trânsito em julgado, também modulam-se os efeitos da decisão, determinando que o pagamento da parcela seja mantida até sua absorção integral por quaisquer reajustes futuros concedidos aos servidores.” (RE 638115 ED-ED, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, DJe 08-05-2020)



    O voto vencedor do Min. Gilmar Mendes destaca que a modulação não implica o restabelecimento do pagamento de quintos nos casos em que a parcela não estivesse sendo paga até a data de 18.12.2019. Essa decisão não beneficia os servidores que não estavam percebendo a vantagem na data do julgamento do RE nº 638.115-ED-ED, ainda que tivessem o direito reconhecido por decisão judicial sem trânsito em julgado. Também não determina o pagamento de valor a título retroativo que, por qualquer razão, não houvesse sido pago até então:



    “De fato, conforme consignado na decisão, a cessação imediata do pagamento dos quintos incorporados por força de decisão judicial transitada em julgado, por esta via, não se coaduna com a legislação e com a jurisprudência desta Corte. Ademais, não se pode desconsiderar os processos sobrestados de servidores que continuavam recebendo a citada parcela e os milhares de servidores que incorporaram a vantagem em decorrência de decisão judicial sem trânsito em julgado ou de decisão administrativa. 



    Destaco que, nos autos, ficou assentado que “é inconstitucional a incorporação de quintos decorrente do exercício de funções comissionadas no período compreendido entre a edição da Lei 9.624/1998 e a MP 2.225-48/2001”. No entanto, apesar da inconstitucionalidade do pagamento, foi medida de rigor a modulação de efeitos da decisão, de modo que aqueles que continuavam recebendo a verba até a data do julgamento dos últimos embargos de declaração (18.12.2019) – em razão de decisão administrativa ou de decisão judicial ainda não transitada em julgado – tivessem o pagamento mantido até sua absorção integral por quaisquer reajustes futuros concedidos aos servidores. 



    Resta claro, portanto, que a modulação não restabeleceu a incorporação da parcela ilegítima ou determinou que a Administração pagasse parcelas retroativas, mas apenas resguardou a situação dos servidores que, na citada data, ainda continuavam a receber a vantagem, em proteção ao princípio da segurança jurídica. 



    Por fim, não se pode olvidar que, nos termos da Súmula Vinculante 37, “não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob o fundamento de isonomia”. Assim, a isonomia não pode acarretar extensão da decisão aos servidores que, na data dos últimos embargos, não mais auferiam a parcela inconstitucional.”



    Esta Corte apenas permitiu a continuidade dos pagamentos que já haviam sido implementados nos contracheques e efetivamente pagos. Os servidores que ainda não recebiam a verba ou que já haviam tido os quintos excluídos de seus contracheques não têm direito ao recebimento das verbas, ainda que tenham decisão administrativa favorável.



    O Plenário do STF já decidiu que o julgamento do Tema 395 “não restabeleceu a incorporação da parcela ilegítima ou determinou que a Administração implementasse o pagamento para quem não vinha recebendo em seu contracheque a parcela ou ainda pagasse verbas retroativas” (MS 25.763/DF). O voto do Min. Gilmar Mendes é esclarecedor a respeito do tema:



    “Em outras palavras, a referida decisão enfatizou mais uma vez a premissa de que a modulação não restabeleceu a incorporação da parcela ilegítima ou determinou que a Administração implementasse o pagamento para quem não vinha recebendo em seu contracheque a parcela ou ainda pagasse parcelas retroativas. 



    Em todas as oportunidades, assegurou-se àqueles que já estavam recebendo a parcela, em virtude de decisão administrativa, a manutenção do pagamento por questões de segurança jurídica, o que não alcança os servidores que ainda não recebiam a verba ou que já haviam tido os quintos excluídos de seus contracheques. 



    (...) 



    Como visto, na fundamentação do acórdão embargado, de fato, consta o resguardo “dos atos administrativos acobertados pela decadência”, tendo sido mencionada também na ementa a expressão “decadência administrativa”. Nesses termos, verifica-se a ocorrência de erro material. 



    Além disso, para que a decisão embargada, de fato, esteja em consonância com o que foi decidido no tema 395 da sistemática da repercussão geral acima transcrito, deve ser afastada qualquer interpretação que conduza ao entendimento de que “o servidor amparado por decisão administrativa, que não estava com a vantagem de quintos incorporada ao seu contracheque ao tempo do julgamento dos embargos de declaração no processo destacado como paradigma (18/12/2019), tenha direito à percepção de eventuais parcelas ‘em atraso’” (grifo nosso), conforme requerido pela União. 



    Ante o exposto, conheço dos embargos declaratórios e, no mérito, acolho-os, sem efeitos infringentes, para sanar erro material e esclarecer que a manutenção do pagamento dos quintos decorrente de decisão administrativa fundamenta-se no princípio da segurança jurídica e não na decadência administrativa, tendo sido direcionada apenas aos servidores que, no momento da modulação, estavam recebendo a parcela em seus contracheques.”



    Na mesma linha também decidiu a Segunda Turma desta Corte, nos autos do RE 1.442.751:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. Servidor público. 3. Incorporação de quintos no período compreendido entre a edição da Lei 9.624/1998 e da MP 2.225-45/2001. 4. Decisão administrativa reconhecendo o direito à incorporação. Manutenção do pagamento dos quintos até integral absorção por qualquer outro reajuste futuro. 5. Cobrança de valores atrasados. Impossibilidade. Aplicação do tema 395 da repercussão geral. 6. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 7. Negado provimento ao agravo regimental.” (RE 1442751 AgR, Relator(a): GILMAR MENDES, Segunda Turma, DJe 17-11-2023) 



    Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal somente autorizou a continuidade de uma situação de fato já estabilizada, em atenção ao princípio da segurança jurídica. Não há permissão para criação de novas situações de fato em desacordo com a Constituição.



    Aqueles servidores que tinham decisão favorável - mas ainda não cumpridas pela Administração - não têm direito ao recebimento da verba. Pois não seria a continuidade de uma situação de fato já estabelecida, mas sim a permissão de prática de um novo fato (implementação do pagamento) cujo fundamento jurídico já foi declarado incompatível com a Constituição.



    A existência de uma decisão judicial sem trânsito em julgado, por si só, não garante o direito subjetivo ao seu cumprimento quando os fundamentos dessa decisão forem declarados inconstitucionais. A supremacia da Constituição impõe que normas inconstitucionais não produzam efeitos jurídicos, o que invalida quaisquer decisões administrativas baseadas nessas normas. A segurança jurídica e a proteção da confiança legítima devem ser harmonizadas com a primazia do controle de constitucionalidade.



    Portanto, em atenção ao Tema nº 395 e à razão de decidir firmada no RE nº 638.115-ED-ED, que tem natureza vinculante, a decisão judicial incompatível com a Constituição não pode ser cumprida pela Administração, motivo por que o pagamento dos quintos não pode ser implementado nos contracheques após 18.12.2019. Tampouco pode haver o pagamento de parcelas pretéritas (“atrasados”). 



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dou provimento ao recurso extraordinário para julgar improcedentes os pedidos formulados na inicial. Invertidos os ônus da sucumbência.



    Publique-se.



    Brasília, 8 de setembro de 2025.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



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