Tribunal: STF
Processo: ARE 1351479
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-06-23
Data de publicação: 2025-06-23

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça de São Paulo, ementado nos seguintes termos:  



    “AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ACESSIBILIDADE DAS DEPENDÊNCIAS DO FÓRUM DA COMARCA DE SÃO BERNARDO DO CAMPO. SENTENÇA ORIGINAL DE PROCEDÊNCIA. 



    A necessidade da implantação das medidas apontadas na incoativa e a responsabilidade por sua execução são incontroversas, tendo a Fazenda apelante reconhecido a procedência do pleito inaugural ao admitir o início, frustrado, de projeto para a realização das obras correspondentes. 



    Não provimento da apelação e da remessa necessária, que se tem por interposta”. (eDOC 4, p. 96)  



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 2º, 5º, II, 37, caput e 167, I, do texto constitucional. (eDOC 4, p. 148)



    Nas razões recursais, insurge-se contra acórdão que, em sede de ação civil pública, determinou ao Estado de São Paulo “a adequação do prédio do Fórum da Comarca de São Bernardo e de suas dependências às normas vigentes para a acessibilidade de pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida, de acordo com as normas da ABNT, inclusive a NBR 9050/ 2004”. (eDOC 4, p. 149)



    Afirma-se que “não pode o Poder Judiciário adentrar no mérito administrativo e impedir que o Estado siga com a sua política pública, em patente violação ao artigo 2° da Constituição Federal, ignorando, ainda, importantes questões pertinentes à gestão pública”.  (eDOC 4, p. 159)



    Pleiteia-se subsidiariamente, a revisão do prazo para a realização da obra e a redução do valor fixado a título de multa diária. 



    O recurso extraordinário foi inadmitido e, após a interposição de agravo, os autos foram encaminhados a esta Corte, ocasião em que a Presidência restituiu os autos à origem para a aplicação do tema 698 da repercussão geral. (eDOC 42)



    A origem considerou que o assunto tratado nos autos diverge do tratado no tema 698, assim, devolveu os autos a este STF. 



    É o relatório.



    Decido.  



    Inicialmente, ressalte-se que o Supremo Tribunal Federal tem orientação no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote providências no sentido de assegurar direitos constitucionais essenciais, sem que se possa falar em violação ao princípio da separação dos poderes. Nesse sentido, confiram-se os seguintes julgados:



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Constitucional. Direito à educação. 3. Centro de educação em condições precárias. Revolvimento do acervo fático-probatório e da legislação infraconstitucional aplicável à espécie. Súmula 279. 4. Dever constitucional do Estado. Possibilidade de intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas para efetivação de direitos fundamentais. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 769.977-AgR/DF, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 19.11.2014)



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. DIREITO À EDUCAÇÃO. REFORMA DE ESCOLA ESTADUAL EM CONDIÇÕES PRECÁRIAS. VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 09.9.2014. 1. O entendimento adotado pela Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no âmbito deste Supremo Tribunal Federal, no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de Poderes. Entender de modo diverso demandaria a reelaboração da moldura fática delineada no acórdão de origem, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. 2. As razões do agravo regimental não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 3. Agravo regimental conhecido e não provido.” (RE 911.798-AgR/PB, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 16.12.2015)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. EDUCAÇÃO. ENSINO ESPECIAL. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. NECESSIDADE DE REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279 DO STF. DESPROVIMENTO. 1. É firme o entendimento deste Tribunal de que o Poder Judiciário pode, sem que fique configurada violação ao princípio da separação dos Poderes, determinar a implementação de políticas públicas em defesa de direitos fundamentais. 2. Para se chegar a conclusão diversa daquela a que chegou o Tribunal de origem, quanto às necessidades especiais dos autores e à fixação da proporção numérica de professor/aluno por sala de aula, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório dos autos. Incidência da Súmula 279 do STF. 3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista nos arts. 81, § 2º e 1.021, § 4º, do CPC.” (RE 1.060.961-AgR/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 06.5.2019)



    “Direito Administrativo e Constitucional. Agravo interno em embargos de divergência em agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Implementação de políticas públicas. Construção de novas escolas. Possibilidade. Inexistência de violação ao princípio da separação dos poderes. Garantia do direito à educação. Ausência de demonstração do dissenso jurisprudencial. 1. O acórdão embargado se alinha à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido da possibilidade, em casos emergenciais, de implementação de políticas públicas pelo Poder Judiciário, ante a inércia ou morosidade da Administração, como medida assecuratória de direitos fundamentais. 2. Agravo interno a que se nega provimento.” (ARE 1.230.668-AgR-EDv-AgR/AM, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 26.8.2022)



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Constitucional. Ação civil pública. Direito à educação. Implementação de políticas públicas. Reforma em escola pública. Possibilidade. Violação do princípio da separação dos poderes. Não ocorrência. Precedentes. 1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes inserto no art. 2º da Constituição Federal. 2. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 1% (um por cento) do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC). 3. É inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, haja vista tratar-se, na origem, de ação civil pública (art. 18 da Lei nº 7.347/85).” (ARE 1.357.301-AgR/AM, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 11.5.2022)



    No caso dos autos, a Corte de origem, ao examinar o conjunto probatório constante dos autos, consignou a omissão do Poder Público quanto às adaptações para garantir a acessibilidade ao prédio do fórum de São Bernardo do Campo/SP, estipulando prazo para o cumprimento e multa pelo descumprimento. Nesses termos, colho trecho do acórdão recorrido:  



    “3. Superou-se, na sessão de 7 de abril de 2010 da egrégia Corte Especial do Superior Tribunal de Justiça, a divergência relativa ao cabimento da remessa obrigatória em casos de sentença ilíquida proferida contra a Fazenda Pública (EREsp 701.306, j. 7-4-2010). Reputa-se, portanto, interposto o reexame oficial no presente feito.



    4. Tratam os autos de pretensão ajuizada pela Promotoria pública da Comarca de São Bernardo do Campo com o escopo de, à vista de laudo técnico, impor-se à Administração pública estadual “as providências administrativas necessárias para, no prazo de 180 (cento e oitenta dias), tornar plenamente acessíveis as dependências do fórum de São Bernardo do Campo, adotando-se as observações apresentadas no relatório técnico apresentado, de acordo com as normas técnicas inseridas na NBR 9050/2015 da ABNT, sob pena de multa diária de R$ 500,00 (quinhentos reais)” (e-pág. 14). 



    Alistadas as perseguidas adaptações com apoio em parecer técnico expedido pelo Centro de apoio operacional à execução do Ministério público do Estado de São Paulo (e-págs. 40-58) e indicadas as remissões pertinentes às regras emanadas da Associação brasileira de normas técnicas, a Fazenda requerida afirmou “ter plena consciência da situação do prédio onde funciona o Fórum da Comarca de São Bernardo do Campo” (e-pág. 250, in medio), não adversando a manifestação técnica juntada aos autos, limitada, em rigor, a defesa a arguir desinteresse de agir na via judicial, exatamente à conta de sua própria inclinação a observar as obras adaptativas, uma vez que “estabeleceu, muito antes da propositura da presente ação, prioridade no tratamento da questão, dentro dos limites impostos pelo quadro orçamentário e também por outros inúmeros problemas que assolam o Estado, de igual relevo que o tema objeto da presente ação” e a alegar discricionariedade administrativa e restrições orçamentárias (e-págs. 74-88). 



    Ancorada a pretensão da Promotoria local em estudo fundamentado e considerada a normativa referente à 



    “acessibilidade das pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida, mediante a supressão de barreiras e de obstáculos nas vias e espaços públicos, no mobiliário urbano, na construção e reforma de edifícios e nos meios de transporte e de comunicação” (art. 1º da Lei 10.098, de 19-12-2000), 



    o que não apenas abrange novas construções, mas, por igual, a 



    “reforma de edifícios públicos ou privados destinados ao uso coletivo deverão ser executadas de modo que sejam ou se tornem acessíveis às pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida” (art. 11 da Lei 10.098: a ênfase gráfica não é do original; cf. ainda os arts. 19 et sqq. do Decreto 5.296, de 2-12-2004), decidiu-se na origem pela procedência da ação. 



    5. Não faltam ao caso as condições da ação, em particular o interesse processual, porque o feito visa à efetivação das obras de adequação da acessibilidade às pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida. Em que pese à apelante noticiar a existência de projeto para a realização de obras nos edifícios das Comarcas estaduais para essa finalidade, cujo início se deu antes da propositura da vertente demanda, informou-se que, no caso específico da Comarca de São Bernardo do Campo, “em setembro do corrente ano a obra de acessibilidade seria objeto de um contrato atendido por Ata de Registro de Preço, contudo por motivos técnicos, já que necessita de projeto prévio não foi atendido até o momento” (a ênfase gráfica não é do original -e-pág. 124), averbando-se que a Fazenda paulista alegou em suas manifestações nesta causa a falta de recursos para realizar as obras. 



    Observa-se da documentação juntada aos autos, que a Administração estadual somente se devotou a versar o problema da falta de adequação da acessibilidade no prédio do fórum sub examine depois do recebimento de ofícios da Promotoria pública emitidos no inquérito civil instaurado para apuração do cumprimento de acessibilidade no edifício (e-págs. 34-5).



    Daí o reconhecimento do interesse de agir na pretensão desfiada nestes autos pelo Ministério público. 



    6. A necessidade da implantação das medidas apontadas na incoativa e a responsabilidade por sua execução são incontroversas, tendo a Fazenda apelante reconhecido a procedência do pleito inaugural ao admitir o início frustrado de projeto para a realização das obras correspondentes. 



    7. Certo que o exercício de poderes administrativos limita-se por motivos determinantes e pelo fim com que se praticam ou se omitem (cf. BANDEIRA DE MELLO, Oswaldo Aranha. Princípios gerais de direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense. 1969, vol. I, p. 422-3), de maneira que esse exercício não fica à margem de alguma forma de possível controle judicial, que, no entanto, se se admite possa alargar-se à esfera da discricionariedade administrativa ou política, apenas pode exercitar-se: (a) diante do suposto inicial de alguma remissão a maltrato de direitos fundamentais (cf. DAL BOSCO, Maria Goretti. Discricionariedade em políticas públicas. Curitiba: Juruá. 2007, p. 385-97); (b) ou, mais além, em face de razões invalidantes da omissão ou atuação administrativa, porque então nelas se apontariam defeitos de motivação ou de finalidade. Fora desses lindes, não caberia cogitar do controle judiciário da competência discricionária administrativa, ainda que só relativa ao tempo de atuação do administrador, porque então esse controle judicial seria apenas um substitutivo tão discricionário quanto o poder substituído.



    (...)



    8. A situação apresentada pela ora recorrida restrições orçamentárias não tem o condão, por si só, de postergar o direito à acessibilidade dos portadores de deficiência aos prédios públicos. 



    Por mais razoáveis se mostrem as diretrizes administrativas e a invocação de óbices orçamentários, não podem eles, à conta de reserva do possível, impor restrições ao acesso adequado dos portadores de deficiências às edificações públicas. 



    9. Dispõe o art. 19 do Decreto 5.296/2004 (de 1-12), que regulamentou as Leis 10.048/2000 (de 8-11) e 10.098/2000 (de 19-12): 



    “A construção, ampliação ou reforma de edificações de uso público deve garantir, pelo menos, um dos acessos ao seu interior, com comunicação com todas as suas dependências e serviços, livre de barreiras e de obstáculos que impeçam ou dificultem a sua acessibilidade. 



    §1º No caso das edificações de uso público já existentes, terão elas prazo de trinta meses a contar da data de publicação deste Decreto para garantir acessibilidade às pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida. 



    §2º Sempre que houver viabilidade arquitetônica, o Poder Público buscará garantir dotação orçamentária para ampliar o número de acessos nas edificações de uso público a serem construídas, ampliadas ou reformadas” (a ênfase gráfica não é do original). 



    Deste modo, no tocante com o prazo para cumprimento da obrigação, mostra-se razoável manter o prazo de 180 dias fixado origem, em virtude da relevância do pedido formulado e a notícia de que “o pedido de reforma visando dar acessibilidade ao prédio deste Fórum é uma solicitação antiga desta administração, sendo inserido anualmente desde 2012 na Proposta Orçamentária Setorial - POS deste E. TJ” (cf. e-págs. 89- 90). 



    10. Para a espécie, a r. sentença estabeleceu multa diária no valor de R$500,00, montante que não afronta, em princípio, a razoabilidade, mostrando-se adequada para servir de estímulo ao cumprimento da obrigação a que se dirige.



    É que essa multa tem como objetivo assegurar o cumprimento da obrigação principal, de forma que seu valor não pode ser irrisório tampouco exorbitante, sob pena de não compelir o requerido a observar a determinação judicial ou de ser mais vantajoso para o requerente receber a multa do que o bem inicialmente pleiteado. 



    Para tanto, o inciso I do § 1º do art. 537 do novo Código de processo civil reserva ao magistrado a prerrogativa de proceder à revisão da multa a qualquer tempo para manter sua finalidade coercitiva, não havendo formação de coisa julgada quanto ao seu valor, de forma que, caso futuramente verifique-se excessividade da medida, o Juízo de origem pode modificá-la a fim de evitar que a multa se torne fonte de enriquecimento. 



    Dessa forma, não se afigura legítima, neste momento, a discussão da excessividade da multa cominada para a hipótese de descumprimento do julgado, no que poderia avistar-se improvável intento de recalcitração às decisões judiciais. 



    11. Observa-se, em ordem ao prequestionamento indispensável ao recurso especial e ao recurso extraordinário, que todos os preceitos referidos nos autos se encontram, quodammodo, albergados nas questões decididas.



    (...)” (eDOC 4, p. 98-104)



    Assim, verifica-se que o acórdão do Tribunal de origem não destoa da jurisprudência desta Corte constitucional, que admite a atuação do Poder Judiciário na determinação da implementação de políticas públicas em situações excepcionalíssimas. 



    Na espécie, a procedência do pedido formulado na ação civil sustentou-se no juízo de valor realizado pelo Tribunal de origem quanto aos fatos narrados e provados na inicial, notadamente quanto à omissão para a adoção de medidas efetivas que garantam a acessibilidade ao prédio do fórum da Comarca de São Bernardo do Campo/SP, concluindo pela exigibilidade na via judicial. 



    Assim, divergir desse entendimento demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279/STF. Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:  



    “EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. REGULARIZAÇÃO DO LOTEAMENTO IRREGULAR E A EXECUÇÃO DAS OBRAS DE INFRAESTRUTURA BÁSICA DO DISTRITO DE VILA CRISTINA. INTERVENÇÃO JUDICIAL. DETERMINAÇÃO DE MEDIDAS EXECUTIVAS PONTUAIS. IMPOSSIBILIDADE. TEMA 698. DECISÃO AGRAVADA EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. Ao julgamento do Tema 698 da repercussão geral, ao tempo em que permitida a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, foi explicitado que “a decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado”. 2. A decisão que determina a regularização de loteamento irregular e a execução das obras de infraestrutura básica, além de consistir medida executiva pontual, perpassa pela análise do mérito administrativo, o que não foi autorizado no julgamento do paradigma da repercussão geral referente ao Tema 698. 2. Agravo interno conhecido e não provido”. (ARE 1486589 AgR, Rel. Min. Flávio Dino, Primeira Turma, DJe 18.11.2024)  



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. OMISSÃO NA FISCALIZAÇÃO DE RUÍDO SONORO. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. CONSONÂNCIA DO ACÓRDÃO COM O ENTENDIMENTO DESTA CORTE. TEMA 698. NECESSIDADE DE ANÁLISE DE FATOS E PROVAS. ÓBICE DA SÚMULA 279 DO STF. DESPROVIMENTO DO AGRAVO. I - CASO EM EXAME 1. Agravo Interno em face de decisão monocrática, na qual foi negado provimento ao recurso extraordinário pela consonância do acórdão com o Tema 698 e pela incidência do óbice da súmula 279. II - QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Verificar a viabilidade, ou não, do recurso extraordinário, no caso concreto, em face dos óbices apontados na decisão recorrida. III - RAZÕES DE DECIDIR 3. Ao apreciar o RE 684.612-RG, Tema 698, de relatoria da Ministra Cármen Lúcia, DJe 6.6.2014, o Plenário desta Corte fixou tese no sentido de que “A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes”. 4. O acórdão recorrido está em consonância com essa orientação. 5. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo Tribunal a quo demandaria o reexame de fatos e provas, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida na Súmula 279 do STF. 6. A petição de agravo regimental não trouxe novos argumentos aptos a desconstituir a decisão agravada, a qual deve ser mantida. IV - DISPOSITIVO 7. Agravo regimental a que se nega provimento. Ademais, aplica-se à parte Agravante multa de 1% (um por cento) sobre o valor da causa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC, em face de decisão desta Turma na hipótese de deliberação unânime, condicionando-se a interposição de qualquer outro recurso ao depósito prévio da quantia fixada, observado o disposto no art. 1.021, § 5º, do CPC. Inaplicável o artigo 85, § 11, CPC, visto que se trata de recurso oriundo de ação civil pública”. (RE 1520187 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 26.05.2025)  



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 23 de junho de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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