Tribunal: STF
Processo: RE 1541605
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-25
Data de publicação: 2025-03-25

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito Constitucional e Administrativo. Recurso Extraordinário. Controle interno municipal. Criação de função gratificada para o cargo de controlador geral. Exercício por servidor efetivo. Inexistência de afronta ao art. 37, incs. ii e v, da Constituição da República. Distinção entre cargos comissionados e funções gratificadas. Tema nº 1.010 do ementário da Repercussão Geral. 



    I. Caso em exame



 1. Recurso extraordinário interposto pelo Ministério Público contra acórdão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina pelo qual julgou improcedente ação direta de inconstitucionalidade em desfavor do art. 5º, parágrafo único, da Lei nº 647, de 2003, do Município de Águas Mornas. Pelo dispositivo foi criada a função gratificada de “Controlador Geral”, a ser exercida por servidor efetivo, com o pagamento de gratificação pelo desempenho da função.



    II. Questão em discussão



    2. Há duas questões em discussão: (i) determinar se a criação da função de “Controlador Geral” para servidor efetivo viola o art. 37, incs. II e V, da Constituição; e (ii) estabelecer se a decisão impugnada contrariou o entendimento do Supremo Tribunal Federal fixado no Tema nº 1.010 do ementário da Repercussão Geral, que disciplina os requisitos para criação de cargos em comissão.



    III. Razões de decidir



    3. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema nº 1.010 do ementário da Repercussão Geral, fixou os critérios para criação de cargos comissionados, exigindo que se destinem ao exercício de funções de direção, chefia ou assessoramento e que suas atribuições sejam descritas de forma clara na norma instituidora.



    4. O cargo impugnado, porém, trata-se de função gratificada, e não de cargo comissionado, sendo exercida exclusivamente por servidor efetivo, o que afasta a incidência direta do Tema RG nº 1.010.



    5. A função de controlador interno, por sua natureza técnica e especializada, pode ser atribuída a servidor efetivo por meio de gratificação, sem que isso configure afronta ao princípio do concurso público ou ao regime constitucional de cargos comissionados.



    6. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem reiteradamente reconhecido a constitucionalidade da criação de funções gratificadas para servidores efetivos, desde que as atribuições sejam compatíveis com a função e haja proporcionalidade na remuneração.



    IV. Dispositivo 



    7. Recurso extraordinário a que se nega seguimento.



    DECISÃO



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto em desfavor de acórdão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, assim ementado:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONTROLADORIA INTERNA DO MUNICÍPIO DE ÁGUAS MORNAS. FUNÇÃO GRATIFICADA. EXERCÍCIO POR SERVIDOR EFETIVO E ESTÁVEL. POSSIBILIDADE. INTERDIÇÃO CASO SE TRATASSE DA HIPÓTESE DE COMISSIONAMENTO PURO E SIMPLES. JULGADOS DESTE ÓRGÃO ESPECIAL ASSENTANDO ESSE ENTENDIMENTO. INEXISTÊNCIA DA AVENTADA INCONSTITUCIONALIDADE. PEDIDO JULGADO IMPROCEDENTE.” (e-doc. 44). 



    2. Nas razões do recurso, interposto com fundamento nas alíneas “a” e “d” do permissivo constitucional, o Ministério Público alega violação ao art. 37, caput, incs. II e V, da Constituição da República, em censura à criação do cargo de confiança de “Controlador Geral” do Município em especificar as funções específicas a serem desempenhadas pelo agente público detentor, em contrariedade ao que fixado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema RG nº 1.010 (e-doc. 51). 



    É o relatório.



    Decido. 



    3. Cumpre informar, inicialmente, as balizas estabelecidas pelo Supremo Tribunal Federal para a criação de cargos com funções de confiança ou de comissionamento:



    “EMENTA: Criação de cargos em comissão. Requisitos estabelecidos pela Constituição Federal. Estrita observância para que se legitime o regime excepcional de livre nomeação e exoneração. Repercussão geral reconhecida. Reafirmação da jurisprudência da Corte sobre o tema. 



    1. A criação de cargos em comissão é exceção à regra de ingresso no serviço público mediante concurso público de provas ou provas e títulos e somente se justifica quando presentes os pressupostos constitucionais para sua instituição. 



    2. Consoante a jurisprudência da Corte, a criação de cargos em comissão pressupõe: a) que os cargos se destinem ao exercício de funções de direção, chefia ou assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) que o número de cargos comissionados criados guarde proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os institui; e d) que as atribuições dos cargos em comissão estejam descritas de forma clara e objetiva na própria lei que os cria. 



    3. Há repercussão geral da matéria constitucional aventada, ratificando-se a pacífica jurisprudência do Tribunal sobre o tema. Em consequência disso, nega-se provimento ao recurso extraordinário. 



    4. Fixada a seguinte tese: 



    a) A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; 



    b) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; 



    c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e 



    d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir.” 



    (RE nº 1.041.210-RG/SP, Tema RG nº 1.010, Tribunal Pleno, j. 27/09/2018, p. 22/05/2019; destaques acrescidos).



    4. Na hipótese, o Parquet impugna o parágrafo único do art. 5º da Lei nº 647, de 2003, editada pelo Município da Águas Mornas com fim de disciplinar o sistema de controle interno do ente público, in verbis:



    “Art. 5º — Parágrafo único. Fica criada uma Função de Confiança de ‘Controlador Geral’ com as atribuições previstas nesta lei e Gratificação de R$ 200,00 (Duzentos reais) atribuída ao servidor concursado nomeado para o exercício da função.” (destaques acrescidos).



    5. Diante do preenchimento da função por servidor ocupante de cargo efetivo e da proporcionalidade no pagamento da gratificação pelo exercício de função adicional de controlador interno, o Órgão Especial do Tribunal catarinense julgou improcedente o pedido (e-doc. 44), conclusão da qual compartilho por se tratar de mister especializado, que não ofende o princípio do concurso público, e por guardar a devida razoabilidade em sua criação. 



    6. Nesse sentido, a jurisprudência iterativa deste Excelso Pretório:



    “EMENTA: AGRAVOS REGIMENTAIS NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NOS RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS COM AGRAVOS. CONSTITUCIONAL. CARGO DE CONTROLADOR-GERAL DO MUNICÍPIO. CONSTITUCIONALIDADE DO PROVIMENTO EM COMISSÃO. TEMA 1.010 DA REPERCUSSÃO GERAL. ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVOS REGIMENTAIS DESPROVIDOS.” 



    (ARE nº 1.500.567-ED-AgR-segundo/MT, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, j. 12/03/2025, p. 18/03/2025).



    “EMENTA: AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR 167/2022 DO MUNICÍPIO DE MARACAJÚ/MS, QUE PREVIU A CRIAÇÃO DE CARGO EM COMISSÃO PARA O EXERCÍCIO DA FUNÇÃO DE CONTROLADOR-GERAL. INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. ACÓRDÃO RECORRIDO EM DISSONÂNCIA COM O ENTENDIMENTO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. TEMA 1010 DA REPERCUSSÃO GERAL. 



    1. Na origem, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade em face da Lei Complementar 167/2022, de 4 de fevereiro de 2022, que alterou a Lei Complementar 103/2014, ambas do Município de Maracaju/MS, que previu a criação de cargo em comissão para o exercício da função de Controlador-Geral. 



    2. O Tribunal de origem julgou procedente a representação para declarar a inconstitucionalidade da Lei Complementar 167/2022, do Município Maracajú/MS, que cria o cargo em comissão de Controlador-Geral, por ofensa à regra do concurso público, ao entendimento de que essa função não se destina a atribuições de chefia, direção e assessoramento. 



    3. No julgamento do RE 1.041.210/SP-RG (Tem 1010, Rel. Min. DIAS TOFFOLI), assentou-se que os cargos em comissão destinam-se ao exercício de funções de direção, chefia ou assessoramento, e pressupõem necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado. 



    4. Não há, no caso concreto, qualquer violação ao art. 37, II, da CF/1988 (concurso público) ou ao art. 37, V, da CF/1988 (cargos em comissão), pois a própria Constituição Federal confere ao Chefe do Poder Executivo a prerrogativa para nomear seu auxiliares, entre os quais se insere o Controlador-Geral. Tal cargo abrange típicas funções de assessoria e direção, sendo, portanto, possível o seu provimento por meio de cargo em comissão. 



    5. Agravo Interno a que se nega provimento.” 



    (ARE nº 1.480.667-AgR/MS, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 1º/07/2024, p. 17/07/2024).



    “EMENTA Agravo regimental em recurso extraordinário. Direito administrativo. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 200/06, com a redação conferida pela Lei nº 810/22 do Município de Feliz Natal/MT. Ausência de impugnação dos fundamentos da decisão agravada. Criação de cargo comissionado para o exercício da função de controlador municipal. Acórdão recorrido em consonância com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Natureza do cargo. Súmulas nºs 280 e 279/STF. Agravo regimental não provido. 



    1. A ausência de impugnação específica dos fundamentos do pronunciamento judicial atacado impede o conhecimento do agravo interno (art. 1.021, § 1º, do Código de Processo Civil). Precedentes.



    2. No julgamento do Tema nº 1.010 da Repercussão Geral, o Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento de que, em homenagem ao princípio do concurso público, a criação de cargos em comissão pressupõe que as atribuições dos referidos cargos estejam descritas de forma clara e objetiva na própria lei que os cria, o que não ocorreu no caso dos autos. 



    3. No que se refere à avaliação da natureza dos cargos em comissão criados pela lei municipal, manifestar entendimento contrário ao acórdão recorrido demandaria a análise da legislação local em questão e do conjunto fático-probatório produzido nos autos, o que se mostra inviável na via do recurso extraordinário, nos termos das Súmulas nºs 279 e 280 do STF. 



    4. Agravo regimental ao qual se nega provimento.”



    (RE nº 1.469.942-AgR/MT, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, j. 09/04/2024, p. 18/04/2024).



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. LEI MUNICIPAL. CRIAÇÃO DE CARGO EM COMISSÃO NA ESTRUTURA ADMINISTRATIVA DO MUNICÍPIO: CONTROLADOR INTERNO. ALEGADO DESCUMPRIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO N. 1.041.210-RG, PARADIGMA DO TEMA 1.010 DA REPERCUSSÃO GERAL: DESCUMPRIMENTO CONFIGURADO. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.”



    (Rcl nº 75.430-AgR/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, j. 17/03/2025, p. 20/03/2025).



    7. No mais, eventual desvirtuamento da função instituída com a atividade desempenhada deve ser demonstrado pela parte — o que não ocorreu —, não havendo razão para, pela tão só criação do cargo, chancelar a pretendida inconstitucionalidade. 



    8. Ante o exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Sem a fixação de verbas de sucumbência, por se tratar de controle concentrado de constitucionalidade.



    Publique-se.



    Brasília, 25 de março de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator