Tribunal: STF
Processo: ADI 4550
Classe: ADI
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-05
Data de publicação: 2025-02-05

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. A Confederação dos Servidores Públicos do Brasil (CSPB) ajuizou esta ação direta de inconstitucionalidade contra a Lei n. 9.107, de 29 de dezembro de 2009, do Estado do Maranhão, que dispõe sobre os adicionais de insalubridade e periculosidade dos servidores do Poder Judiciário:



    Art. 1º Os servidores que habitualmente trabalham em locais insalubres, em contato permanente com substâncias tóxicas, radioativas, inflamáveis ou com eletricidade, que causem danos à saúde ou com risco de vida, terão direito a adicional de insalubridade ou de periculosidade, calculado sobre o vencimento do cargo efetivo.



    § 1º O servidor com direito a adicionais de insalubridade e de periculosidade deverão optar por um deles.



    § 2º O direito ao adicional de insalubridade ou periculosidade cessará com a eliminação das condições ou dos riscos que lhe deram causa à concessão.



    Art. 2º Haverá permanente controle da atividade de servidores em operações ou locais considerados insalubres ou perigosos.



    Art. 3º Serão consideradas atividades ou operações insalubres aquelas que, pela natureza, condições ou métodos de trabalho, exponham os servidores à ação de agente nocivo à saúde acima dos limites de tolerância fixados em razão da natureza, da intensidade do agente e do tempo de exposição aos seus efeitos.



    Parágrafo único. O adicional de insalubridade classifica-se segundo os graus máximo, médio e mínimo, assegurando a percepção de adicional, respectivamente, de 5% (cinco por cento), 3,5% (três e meio por cento) e 2% (dois por cento) do vencimento do cargo efetivo do servidor.



    Art. 4º Serão consideradas atividades ou operações perigosas aquelas que, por sua natureza, condições ou métodos de trabalho, impliquem contato permanente com inflamáveis, explosivos ou eletricidade em condições de risco acentuado.



    Parágrafo único. O adicional de periculosidade será calculado no percentual de 3,5 (três e meio por cento) sobre o vencimento do cargo efetivo servidor.



    Art. 5º A insalubridade e a periculosidade serão comprovadas mediante perícia médica, cujos laudos deverão ser renovados anualmente.



    Art. 6º A servidora gestante ou lactante será afastada, enquanto durar a gestação e a lactação, das operações e locais previstos neste artigo, e exercerá suas atividades em local salubre e em serviço não penoso e não perigoso.



    Art. 7º Os locais de trabalho e os servidores que operam com raio X ou substâncias radioativas serão mantidos sob controle permanente, de modo que as doses de radiação ionizantes não ultrapassem o nível máximo previsto na legislação própria.



    Parágrafo único. Os servidores a que se refere este artigo serão submetidos a exames médicos periódicos, de seis em seis meses.



    Art. 8º Na concessão dos adicionais de atividades insalubres e perigos serão observadas as situações estabelecidas em legislação específica.



    Art. 9º As disposições desta Lei aplicam-se aos servidores públicos ativos pertencentes ao quadro de pessoal do Poder Judiciário e aos servidores requisitados de outros órgãos da Administração Pública Federal, Estadual e Municipal.



    Art. 10. A perícia médica, de que trata o art. 5º desta Lei, poderá ser realizada por junta médica oficial do Poder Judiciário, cuja composição, atribuição e funcionamento serão regulamentados por resolução do Plenário do Tribunal de Justiça, respeitada a legislação vigente aplicável à matéria.



    Art. 11. As despesas decorrentes desta Lei correrão por conta do orçamento do Poder judiciário.



    Art. 12. Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.



    A requerente afirma possuir legitimidade, indicando a pertinência entre o objeto da ação e as finalidades sindicais.



    Aponta ofensa à iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo para dispor sobre o regime jurídico dos servidores públicos estaduais, nos termos do art. 61, § 1º, II, “c”, da Constituição Federal.



    Destaca o descompasso do diploma questionado com o Estatuto dos Servidores Públicos Civis do Estado do Maranhão, que, no art. 97, institui parâmetros do percentual a ser pago a título de adicional de insalubridade – entre 20% e 40% do vencimento do servidor –, a depender da natureza, intensidade e tempo de exposição a agentes nocivos à saúde. Frisa que os percentuais estabelecidos para os servidores do Poder Judiciário local são irrisórios, violam o direito à saúde e estimulam a não melhoria das condições de trabalho.



    Argumenta ser a uniformidade de tratamento o objetivo da fixação de um único regime jurídico aos servidores públicos estaduais, cuja iniciativa legislativa é privativa do Governador. Cita precedentes.



    Requer a concessão de medida cautelar para suspender os efeitos da Lei estadual n. 9.107, de 29 de dezembro de 2009. Pede, ao fim, a declaração de inconstitucionalidade.



    A Governadora do Estado do Maranhão, reportando-se ao art. 96, II, “b”, da Constituição Federal, aludindo ao princípio da separação dos poderes, articula a iniciativa reservada do Tribunal de Justiça para propor ao Poder Legislativo legislação acerca da remuneração dos serviços auxiliares. Assevera que o art. 7º, XXIII, da Constituição Federal não estipula o percentual a ser pago a título de adicional para atividades insalubres, sendo inviável a pretensão de equiparação aos valores pagos pelo Executivo (CF, art. 37, XIII). Pleiteia a improcedência do pedido.



    O Presidente do Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão ressalta que o projeto de lei que resultou no diploma impugnado foi objeto do Pedido de Providências n. 2009.10.00006283-0 no âmbito do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), o qual concluiu pela perda do objeto em razão da conversão em lei. Argumenta que a fixação de percentual menor em relação à parcela paga pelo Poder Executivo decorre do fato de os vencimentos dos servidores serem substancialmente superiores àqueles pagos aos servidores do Poder Judiciário. Alega que a utilização dos parâmetros fixados no Estatuto dos Servidores Públicos Civis do Estado ensejaria a extrapolação dos limites de gasto com pessoal previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e um impacto financeiro equivalente a R$ 25.553.016,00. Salienta inexistir disposição acerca do regime jurídico, arguindo não se tratar propriamente do direito à percepção ou dos critérios de concessão do adicional de insalubridade. Frisa que a fixação do percentual do adicional se coaduna com a disponibilidade orçamentária do Judiciário, decorrendo da autonomia administrativa e financeira asseguradas pela Carta da República. Pleiteia a improcedência.



    A Assembleia Legislativa assinala que o ato atacado decorre do Projeto de Lei n. 228/2009, que recebeu emenda parlamentar elevando os percentuais entre 5% e 20% do vencimento do cargo efetivo do servidor. Sublinha emissão de parecer favorável pela Comissão de Constituição e Justiça e Redação Final.



    O Advogado-Geral da União aponta, preliminarmente, a ilegitimidade ativa, por falta de pertinência temática. Realça a inexistência de vício de iniciativa a macular a constitucionalidade da norma impugnada, dizendo caber ao Tribunal de Justiça propor a normatização da matéria. Quanto ao aspecto material, afirma que os percentuais não foram estabelecidos em patamar irrisório. Manifesta-se pela não conhecimento da ação e, no mérito, pela improcedência.



    O Procurador-Geral da República ressalta não ocorrido vício de iniciativa proveniente da propositura de lei pelo Tribunal de Justiça a respeito dos adicionais de insalubridade e periculosidade dos servidores da Justiça estadual, que decorre da autonomia para disciplinar a remuneração dos serviços auxiliares e da prerrogativa de auto-organização administrativa. Pontua que a lei atacada estabelece vantagem pecuniária e cuida do meio ambiente do trabalho, sem se relacionar diretamente com o regime jurídico dos servidores públicos. Sublinha inexistir vício material que contamine a constitucionalidade da norma, mostrando-se inviável a equiparação de vencimentos de servidores públicos pela via judicial. Opina pela improcedência.



    Em vista do largo tempo transcorrido desde o ajuizamento da ação, determinei à requerente que provasse a vigência da norma. Determinei também a remessa dos autos ao Advogado-Geral da União e ao Procurador-Geral da República.



    A Confederação dos Servidores Públicos do Brasil não atendeu à intimação – certidão de 17 de junho de 2021.



    O Advogado-Geral da União reafirma a manifestação anterior.



    O Procurador-Geral da República, reiterando o parecer já apresentado, insurge-se contra legitimidade da requerente para propor esta ação, em virtude da ausência de homogeneidade das categorias econômicas ou profissionais representadas. .



    É o relatório. Decido.



    2. Reputo carecer a autora de legitimidade para propor esta ação, circunstância que caracteriza a ausência de um dos requisitos de admissibilidade e, portanto, autoriza o indeferimento liminar da inicial.



    O inciso IX do art. 103 da Carta da República e o inciso IX do art. 2º da Lei n. 9.868, de 10 de novembro de 1999, atribuem às entidades de classe de âmbito nacional legitimidade para propor ação direta de inconstitucionalidade.



    A jurisprudência do Supremo é firme no sentido de ser necessário, para efeito de enquadramento na previsão constitucional, que os interesses patrocinados pela organização sejam homogêneos, relativos a determinada categoria profissional ou empresarial. A entidade deve estar apta a integrar, com plena abrangência e de maneira não fragmentária, um bloco homogêneo de interesses dos associados (ADI 4.231 AgR, ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 25 de setembro de 2014, e ADI 4.313, ministro Roberto Barroso, DJe de 2 de dezembro de 2015).



    Entidades que representam interesses heterogêneos ou que admita associados pertencentes a diferentes grupos não podem ser consideradas de classe, logo não são dotadas de legitimidade. A respeito desse entendimento, destaco os seguintes precedentes:



    AGRAVO REGIMENTAL AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE CIDADANIA (ASPIM) ILEGITIMIDADE ATIVA ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL NÃO CARACTERIZAÇÃO.



    1. Mantida a decisão de reconhecimento da inaptidão da agravante para instaurar controle abstrato de normas, uma vez não se amoldar à hipótese de legitimação prevista no art. 103, IX, parte final, da Constituição Federal.



    2. Não se considera entidade de classe a associação que, a pretexto de efetuar a defesa de toda a sociedade, patrocina interesses de diversas categorias profissionais e/ou econômicas não homogêneas.



    [...]



    4. Agravo regimental a que se nega provimento.



    (ADI 4.230 AgR, Plenário, ministro Dias Toffoli, DJe de 14 de setembro de 2011 — grifos nossos)



    CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE DEFESA DOS CARTORÁRIOS DA ATIVIDADE NOTARIAL E DE REGISTRO (ANDC). ENTIDADE QUE REPRESENTA COMPOSIÇÃO HETEROGÊNEA DE INTERESSES DE CATEGORIAS DIVERSAS. ILEGITIMIDADE ATIVA. NÃO PROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL.



    1. A Associação Nacional de Defesa dos Cartorários da Atividade Notarial e de Registro (ANDC) não possui legitimidade para a propositura de ações de controle concentrado de constitucionalidade, por congregar, entre seus associados, pessoas inseridas em contextos profissionais distintos, reunindo, ao mesmo tempo, delegatários de função pública e pessoas por eles contratados para atuar sob sua subordinação hierárquica.



    2. A jurisprudência desta CORTE é pacífica no sentido de que a entidade associativa deve ser capaz de integrar, com plena abrangência (ADI 3617 AgR, Rel. Min. CEZAR PELUSO), um bloco homogêneo de interesses de seus associados (ADI 4.231-AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI,  DJe  de 25/9/2014; da ADI 4.230 AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI; e ADI 4.009, Rel. Min. EROS GRAU).



    3. Agravo Regimental a que se nega provimento.



    (ADI 5.071 AgR, Plenário, ministro Alexandre de Moraes, DJe de 2 de fevereiro de 2018 - grifei)



    AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS 3.309/2006, 3.398/2007, 3.686/2009, 3.687/2009 DO ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL. PLANO DE CARGOS E DE CARREIRA DO QUADRO DE PESSOAL DO PODER JUDICIÁRIO DAQUELE ESTADO. CONFEDERAÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS DO BRASIL - CSPB. PERTINÊNCIA TEMÁTICA. AUSÊNCIA. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. LIAME INDIRETO. REPRESENTAÇÃO AMPLA E HETEROGÊNEA. AGRAVO REGIMENTAL CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 



    1. A jurisprudência do STF exige, para a caracterização da legitimidade ativa das entidades de classe e das confederações sindicais em ações de controle concentrado, a existência de correlação direta entre o objeto do pedido de declaração de inconstitucionalidade e os objetivos institucionais da associação. 



    2. No caso, não há pertinência temática entre as normas impugnadas, que cuidaram de disciplinar a organização administrativa do quadro funcional de servidores do Poder Judiciário do Estado do Mato Grosso do Sul, e os objetivos institucionais perseguidos pela Requerente (CSPB), voltados, genericamente, à proteção dos interesses dos servidores públicos civis de todos os Poderes e níveis federativos do País. O liame mediato, indireto, não satisfaz o requisito da pertinência temática. Precedentes: ADI 5.023-AgR, Rel. Min. ROSA WEBER, Pleno, DJe 6/11/2014; ADI 4.722, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Pleno, DJe de 14/2/2017. 



    3. O caráter amplo e heterogêneo da Requerente não serve à demonstração do atingimento de interesses típicos de determinado quadro funcional, afetado pela legislação impugnada. 



    4. Agravo Regimental conhecido e não provido. 



    (ADI 4302 AgR, ministro Alexandre de Moraes, DJe de 4 de abril de 2018 — com meus grifos)



    AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO. DIREITO ADMINISTRATIVO. ALEGAÇÃO DE VÍCIO DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO, EM RAZÃO DA AUSÊNCIA DE INICIATIVA DE LEIS PARA A REVISÃO GERAL ANUAL DA REMUNERAÇÃO DOS SERVIDORES DO PODER EXECUTIVO DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. AÇÃO PROPOSTA POR CONFEDERAÇÃO SINDICAL HETEROGÊNEA QUE NÃO REPRESENTA A TOTALIDADE DA CATEGORIA EM ÂMBITO NACIONAL. AUSÊNCIA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. AGRAVO NÃO PROVIDO. 



    1. A Constituição de 1988 ampliou consideravelmente a legitimidade ativa para provocar o controle normativo abstrato, reforçando a jurisdição constitucional por meio da democratização das suas vias de acesso. A atuação das confederações sindicais em sede de controle concentrado de constitucionalidade se submete a duas condicionantes procedimentais: a) o reconhecimento da condição de confederação, entidade sindical de grau máximo, assim considerada a agremiação constituída por, no mínimo, três federações sindicais integrantes de uma mesma categoria econômica ou profissional, registrada no Ministério do Trabalho (Súmula 677/STF); e b) a relação de pertinência temática entre os objetivos institucionais da confederação postulante e o conteúdo da norma objeto de impugnação (ADI 1.873, Rel. Min. Marco Aurélio, Plenário, DJ de 19/9/2003). 



    2. A presente ação direta de inconstitucionalidade tem por objeto a alegada omissão do Governador do Estado do Espírito Santo em relação à iniciativa de leis específicas para a revisão geral anual da remuneração dos servidores do Poder Executivo estadual. 



    3. A Confederação dos Servidores Públicos do Brasil - CSPB é entidade sindical que representa segmentos de várias categorias profissionais, uma vez que é composta por federações de servidores públicos federais, estaduais e municipais. No entanto, não foi comprovada a representação nacional de nenhuma categoria profissional de servidores públicos vinculados aos Poderes Executivos estaduais, destinatários da alegada omissão inconstitucional. 



    4. A relação de pertinência temática há de ser imediata quanto ao conteúdo da norma impugnada, não bastando para a configuração de tal vínculo o interesse correlato ou decorrente. A Confederação dos Servidores Públicos do Brasil - CSPB, ao se declarar vocacionada à defesa dos interesses dos servidores públicos civis de todos os Poderes e níveis federativos do país, não goza de habilitação para desencadear a jurisdição constitucional sobre questão restrita a determinado quadro funcional. Precedentes: ADI 4.302-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, DJe de 4/4/2018; ADI 4852 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Plenário, Dje 15/06/2018; ADI 6.043, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 27/11/2018; ADI 5.651, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 24/10/2018; ADI 4.852-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Plenário, DJe de 15/6/2018; ADI 4755, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 18/12/2014; ADI 4.915-MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 8/8/2013. 5. Agravo não provido. 



    (ADO 46 AgR, ministro Luiz Fux, DJe de 3 de abril de 2019 — grifos nossos)



    Mais recentemente, na sessão virtual de 9 a 16 de junho de 2023, esta Casa afastou especificamente a legitimidade da Confederação dos Servidores Públicos do Brasil. Ao examinar a ADI 5.364 AgR, ministro Gilmar Mendes, o Plenário concluiu pela ilegitimidade da entidade para questionar lei federal que atinge apenas a categoria dos policiais federais. Confira-se a ementa do acórdão publicado em 30 de junho de 2023:



    Agravo Regimental em Embargos de Declaração em Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Ilegitimidade ativa da Confederação dos Servidores Públicos do Brasil para ajuizar ação direita de inconstitucionalidade contra lei federal que atinge apenas a categoria dos policiais federais. Precedentes. 3. Embargos de Declaração não conhecidos por ilegitimidade ativa da Embargante, parte que não integrava a ação. 4. Agravo Regimental contra a decisão monocrática que não conheceu dos Embargos. Alegação de erro material na petição recursal por parte do recorrente. Pedido de reconsideração e análise da legitimidade ativa da CSPB. 5. A relação de pertinência temática há de ser imediata quanto ao conteúdo da norma impugnada, não bastando para a configuração de tal vínculo o interesse correlato ou decorrente. A CSPB, ao se declarar vocacionada à defesa dos interesses dos servidores públicos civis de todos os Poderes e níveis federativos do país, não goza de habilitação para desencadear a jurisdição constitucional sobre questão restrita a determinado quadro funcional. Precedentes. 6. Agravo Regimental não provido.



    A compreensão é reiterada. Em 2020, o Ministro Gilmar Mendes h rejeitou a legitimidade da CSPB para infirmar Decretos federais que disciplinam o cadastro nacional das entidades sindicais representativas de servidores públicos federais. Na ocasião, Sua Excelência consignou a impossibilidade de enquadrar como legitimada organização formadas por trabalhadores pertencentes a categorias diversas.



    No mesmo sentido, em 2019, o Ministro Ricardo Lewandowski negou seguimento à ADI 6.143, formalizada pela CSPB, por meio da qual impugnada a Lei n. 3.462/2019 do Estado do Tocantins, que suspende a concessão das progressões e reajustes dos servidores públicos locais. Consoante o que assentou Sua Excelência, a entidade não logrou demonstrar que representa um grupo de atividades ou profissões idênticas, similares ou conexas.



    Ora, a relação de pertinência temática há de ser imediata quanto ao conteúdo da norma impugnada, não bastando para a configuração de tal vínculo o interesse correlato ou decorrente. 



    A Confederação dos Servidores Públicos do Brasil, nos termos do art. 1º do Estatuto Social (eDoc 11), constitui-se exclusivamente das federações sindicais representativas da categoria profissional dos servidores públicos civis, ocupantes de cargos ou empregos públicos, em âmbito nacional.



    Representa a categoria profissional dos servidores públicos civis do Executivo, Legislativo e Judiciário, nos níveis Federal, Estadual e Municipal. Daí se conclui que os interesses defendidos são heterogêneos.



    À luz da jurisprudência do Supremo, a CSPB, que se declara vocacionada à defesa dos interesses dos servidores públicos civis de todos os Poderes e níveis federativos do país, não possui legitimidade para deflagrar a jurisdição constitucional sobre questão restrita a determinado quadro funcional — o adicional de insalubridade pago aos servidores auxiliares do Poder Judiciário do Estado do Maranhão.



    Os princípios e finalidades constantes do art. 2º do Estatuto da entidade requerente revelam interesses sem pertinência direta com o objeto desta ação.



    Segundo colho do preceito, a CSPB visa defender o Estado Democrático de Direito, a livre organização sindical, o sistema confederativo, a moralidade pública e a valorização do servidor público.



    Os interesses mostram-se amplos e genéricos, inaptos a justificarem o elo direto entre as normas questionadas e as finalidades institucionais. Nesse sentido, a mera articulação de interesse no deslinde da controvérsia ou na contribuição para a discussão da matéria não revestem automaticamente a CSPB de legitimidade para ajuizar esta ação direta de inconstitucionalidade, nos termos da Constituição Federal e da orientação jurisprudencial desta Corte. 



    Assim, entendo que a requerente não possui legitimidade ativa para instaurar o controle de constitucionalidade de lei estadual de interesse específico da categoria profissional dos servidores auxiliares do Poder Judiciário do Estado do Maranhão.



    3. Nego seguimento a esta ação direta de inconstitucionalidade (RISTF, art. 21, § 1º).



    4. Publique-se.



    Brasília, 5 de fevereiro de 2025.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



Documento assinado digitalmente