Tribunal: STF
Processo: RE 1546804
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-04-28
Data de publicação: 2025-04-28

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte, assim ementado (Doc. 8, fl. 1):



    “EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. TRIBUTÁRIO. AÇÃO DECLARATÓRIA DE INEXISTÊNCIA DE RELAÇÃO JURÍDICO-TRIBUTÁRIA C/C ANULATÓRIA DE CRÉDITO TRIBUTÁRIO. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. IPTU. CONCESSIONÁRIA DE ENERGIA ELÉTRICA. UTILIZAÇÃO DO BEM IMÓVEL VINCULADA À PRESTAÇÃO DO SERVIÇO PÚBLICO. ALOCAÇÃO DE SUBESTAÇÃO ELÉTRICA. INAPLICABILIDADE DAS TESES FIRMADAS PELO STF NO JULGAMENTO DOS TEMAS 385 E 437 DA REPERCUSSÃO GERAL. NULIDADE DOS LANÇAMENTOS DE IPTU REALIZADOS. RECONHECIMENTO DA IMUNIDADE TRIBUTÁRIA RECÍPROCA (ART. 150, VI, “A”, DA CF). PRECEDENTES DESTA CORTE. REFORMA DA SENTENÇA. APELO CONHECIDO E PROVIDO.”.



    No Recurso Extraordinário (Doc. 9), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, MUNICÍPIO DE SÃO GONÇALO DO AMARANTE/RN alega que o acórdão recorrido viola o art. 150, VI, “a”, da CF/1988, bem como das teses fixadas nos Temas 385, 437 e 508 da repercussão geral, tendo em vista a constitucionalidade da cobrança de IPTU dos imóveis onde instaladas as subestações de energia elétrica da COSERN (Doc. 9, fl. 3). 



    Alega que a COSERN – COMPANHIA ENERGÉTICA DO RIO GRANDE DO NORTE é uma empresa privada, constituída na forma de Sociedade Anônima, com fins lucrativos, que distribui lucros aos seus acionistas e com ações negociadas em bolsa de valores, pertencente à NEOENERGIA (Doc. 9, fl. 8). 



    Afirma que, conforme interpretação sistemática dos Temas 385, 437 e 508 da repercussão geral, “a ratio decidendi para a inexistência de imunidade tributária em favor da recorrida é que esta exerce uma atividade comercial lucrativa, com participação de vários acionistas e ações sendo negociadas em Bolsas de Valores” (Doc. 9, fl. 12).



    Defende a inaplicabilidade, ao caso, dos Temas 412/STF e 644/STF, os quais trataram “de empresas públicas federais, com capital exclusivamente público, sem finalidade lucrativa e que não negociam ações em Bolsas de Valores” (Doc. 9, fl. 13).



    Por tais razões, aduz que “são insubsistentes as alegações da recorrida que foram acolhidas pelo TJRN, pois, a partir de uma interpretação equivocada dos temas do Supremo, conferiu-lhe a possibilidade de se esquivar de sua lídima sujeição tributária passiva, concedendo inaceitável imunidade tributária” (Doc. 9, fl. 16).



    Requer, ao final, o provimento do recurso, julgando-se improcedentes os pedidos iniciais, nos termos da sentença.



    Em exame de admissibilidade, o RE foi admitido e os autos remetidos ao STF (Doc. 11).



    É o relatório. Decido. 



     



    Preenchidos os pressupostos de admissibilidade do apelo extremo, prequestionada a matéria e fundamentada sua repercussão geral, passo à análise do mérito do Recurso Extraordinário.



    O Tribunal de origem reconheceu a imunidade tributária do IPTU especificamente em relação a imóvel vinculado à prestação de serviço público essencial, em que está alocada subestação elétrica, razão pela qual entendeu pela inaplicabilidade dos Temas 385 e 437 da repercussão geral. 



    Assim constou do acórdão recorrido (Doc. 8, fls. 3-4):



    “Ao contrário do que concluiu o Juízo a quo, os créditos tributários de IPTU em discussão são inexigíveis, pois a COSERN está amparada pela imunidade tributária recíproca prevista no art. 150, VI, “a”, da CF. 



    Destaco, de pronto, que não são aplicáveis à espécie as decisões do STF nos REs 601.720/RJ (Tema 437) e 594.015/SP (Tema 385), julgados com repercussão geral, nas quais se afirmou incidir o IPTU sobre bem público cedido/arrendado a pessoa jurídica de direito privado, haja vista que, naqueles casos, se cuidavam de empresas (respectivamente uma locadora de veículos e a Petrobras) que ocupavam partes das áreas de um aeroporto e de um porto com o intuito de desenvolver atividades econômicas. 



    Não fazia sentido, de fato, que às empresas em questão fosse estendida a imunidade tributária prescrita no art. 150, VI, “a”, da CF, até porque exploram elas atividades econômicas e, na expressa dicção do § 3.º do art. 150 da CF, “[a]s vedações do inciso VI, ‘a’, e do parágrafo anterior não se aplicam ao patrimônio, à renda e aos serviços, relacionados com exploração de atividades econômica regidas pelas normas aplicáveis a empreendimentos privados, ou em que haja contraprestação ou pagamento de preços ou tarifas pelo usuário, nem exonera o promitente comprador da obrigação de pagar imposto relativamente ao bem imóvel”. 



    No caso, todavia, é de se ver que, conquanto a COSERN seja uma pessoa jurídica com fins lucrativos, é ela concessionária de serviço público de competência da União, a distribuição de energia elétrica (art. 21, XII, “b”, da CF). Este, a meu ver, é o ponto de distinção entre a hipótese sob exame e os casos julgados pelo STF nos supramencionados recursos extraordinários com repercussão geral. 



    Veja-se, a propósito, que no julgamento do ARE 638.315 RG, submetido à repercussão geral (Tema 412), o Pleno do STF reafirmou a jurisprudência daquela Casa, no sentido da extensão da imunidade tributária recíproca à empresa pública concessionária de serviço público. Isso porque são inúmeros os precedentes do Pretório Excelso nesse sentido, senão confira-se o que se decidiu no RE 773.992 (Tema 644), também com repercussão geral: 



    (…)



    Realçou o STF, no julgamento acima referenciado, que, a despeito de a ECT explorar serviço público e também atividade econômica, não havia como se distinguir quais dos seus imóveis seriam afetados exclusivamente ao serviço público e quais à atividade econômica desenvolvida em regime concorrencial, concluindo pelo reconhecimento do privilégio tributário. Observe-se, portanto, a relevância que a Corte Máxima empresta a tal questão: se é explorado um serviço público pela empresa, há imunidade recíproca; se, ao contrário, explora-se atividade econômica, incide o tributo. 



    No caso em apreço, considerando a jurisprudência do STF a respeito da matéria, tenho que a magistrada sentenciante errou ao reconhecer a legalidade das cobranças realizadas pelo MUNICÍPIO DE SÃO GONÇALO DO AMARANTE, pois inexiste relação jurídico-tributária inerente ao IPTU sobre os imóveis utilizados pela COSERN para alocar subestações de energia elétrica, sendo indubitável que referidos bens estão afetados à prestação de serviço público essencial, atividade-fim da empresa, em que pese o intuito lucrativo de tal concessão.”



    Nota-se, portanto, que o caso em tela não versa sobre imunidade irrestrita à COSERN, mas especificamente à imunidade de IPTU em relação a imóvel afetado à prestação de serviço público próprio da União, qual seja, a alocação de subestação de energia elétrica.



    Em tais casos, esta CORTE tem realizado distinção em relação aos precedentes obrigatórios estabelecidos no julgamento dos Temas 385 e 437 da repercussão geral, reconhecendo a excepcional imunidade tributária.



    Nesse sentido:



    “Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. IMUNIDADE TRIBUTÁRIA E IPTU SOBRE IMÓVEL AFETADO A SERVIÇO PÚBLICO CONCEDIDO. 



    1. Agravo interno contra decisão monocrática que deu provimento a recurso extraordinário para assentar a possibilidade de cobrança de Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) sobre bem público em posse de concessionária de serviço público (linha 6-laranja do Metrô de São Paulo).



    2. No julgamento do tema 437 da repercussão geral (RE 601.720, Red. p/ Acórdão Min. Marco Aurélio, j. em 06.04.2017), o STF reconheceu a incidência de IPTU sobre bem público cedido a particular, sendo este o devedor do tributo. De maneira semelhante, no julgamento do tema 385 (RE 594.015, Rel. Min. Marco Aurélio, j. em 06.04.2017), esta Corte concluiu que o imposto predial pode ser cobrado de empresa estatal arrendatária de imóvel público, quando ela explorar atividade econômica com fins lucrativos.



    3. Nesses precedentes, a desvinculação do bem imóvel de suas finalidades públicas foi apontada como elemento central a justificar a incidência do tributo e sua cobrança ao particular.



    4. No caso dos autos, embora tenha havido a transferência do uso de bem público a concessionária privada, exploradora do serviço de transporte metroviário, o imóvel permanece afetado ao serviço público, já que se trata de área destinada à construção de linha do metrô de São Paulo. Trata-se de elemento de distinção relevante, que conduz ao afastamento dos precedentes obrigatórios e à conclusão pela não incidência do imposto na hipótese.



    5. Agravo interno conhecido e provido para negar provimento ao recurso extraordinário do Município de São Paulo.” (RE 1.411.101-AgR/SP, Relator Min. ALEXANDRE DE MORAES, Redator do acórdão Min. LUÍS ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, Dje de 29/4/2024)



    O acórdão recorrido observou esse entendimento, devendo ser mantido.



    Por outro lado, em contexto semelhante, a jurisprudência tem reconhecido a imunidade tributária reciproca em favor de empresa prestadora de serviços relacionados a energia elétrica. Nesse sentido:



    “EMENTA: DIREITO TRIBUTÁRIO. IPTU. IMUNIDADE RECÍPROCA. SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA PRESTADORA DE SERVIÇO PÚBLICO ESSENCIAL. BENS AFETADOS À PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE GERAÇÃO E TRANSMISSÃO DE ENERGIA ELÉTRICA. EXTENSÃO. PRECEDENTES. CONSONÂNCIA DA DECISÃO AGRAVADA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. O entendimento assinalado na decisão agravada está alinhado com a jurisprudência desta Suprema Corte, no sentido de que a imunidade tributária prevista na alínea ‘a’ do art. 150, VI, da Constituição Federal alcança a sociedade de economia mista prestadora de serviço público essencial, sem caráter concorrencial. Precedentes. 2. Em face da vinculação direta do imóvel a um serviço público essencial, há que se observar o julgamento do RE 1.391.460-AGR, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 26.3.2024, no qual a Primeira Turma desta Suprema Corte, por unanimidade, deu provimento ao agravo interno e ao recurso extraordinário, para extinguir a execução fiscal em relação ao IPTU cobrado em face da CEMIG Geração e Transmissão S.A., ora agravante. 3. Majoração, em 10% (dez por cento), dos honorários advocatícios fixados em desfavor da parte ora agravante, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita. 4. Agravo interno conhecido e não provido.



    (RE 1484772 AgR, Rel. Min. FLÁVIO DINO, Primeira Turma, DJe 27-08-2024)



    “EMENTA: AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO TRIBUTÁRIO. IMUNIDADE TRIBUTÁRIA RECÍPROCA. IPTU. BENS AFETADOS À PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS OBJETO DE CONCESSÃO. ANÁLISE ECONÔMICA DO DIREITO. OPÇÃO PELA DESONERAÇÃO DO CUSTO DO SERVIÇO PRESTADO. DISTINGUISHING EM RELAÇÃO AO TEMA 508 DE REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO E RECURSO EXTRAODINÁRIO PROVIDOS. 1. In casu, sociedade de economia mista concessionária de serviço público controverte com Município a respeito da exigência de IPTU sobre bem imóvel que comporta linha de transmissão de energia elétrica. É dizer, trata-se de cobrança de imposto sobre bem afetado à prestação de serviço público. 2. Os precedentes do Supremo Tribunal Federal, ainda que formados em regime de repercussão geral, não foram capazes de solucionar todas as questões que transitam pela questão da imunidade recíproca nas hipóteses de incidência de IPTU sobre bens imóveis afetados à prestação de serviços públicos objeto de concessão. 3. O Tema 508 de Repercussão Geral não comporta subsunção no caso em julgamento, sendo necessário estabelecer o distinguishing em relação ao precedente: “Sociedade de economia mista, cuja participação acionária é negociada em Bolsas de Valores, e que, inequivocamente, está voltada à remuneração do capital de seus controladores ou acionistas, não está abrangida pela regra de imunidade tributária prevista no art. 150, VI, ‘a’, da Constituição, unicamente em razão das atividades desempenhadas.” (RE 600.867, Plenário, Redator do acórdão Min. Luiz Fux, DJe de 30/9/2020) 4. Dois pontos fazem-se necessários para se estabelecer o distinguishing em relação ao tema: (i) o exame mais aprofundado da existência de ações em Bolsa de Valores, que não pode, por si só, ser elemento que determine que a entidade presta ou não um serviço público e (ii) levar em consideração o fato de que o STF não se debruçou sobre a atividade exercida pela empresa recorrente no caso paradigma em cotejo com os imóveis que estavam sendo onerados pelo imposto imobiliário – não se tratava de cobrança sobre as redes de captação e distribuição de água e esgoto, mas sim sobre uma das unidades administrativas da empresa. 5. A menção à existência de negociação de ações em Bolsa de Valores não é, pela própria fundamentação dos votos que compuseram o precedente vinculante, de per si, elemento que afaste a possibilidade de imunidade recíproca. 6. O mercado de capitais brasileiro tem características muito próprias, oferecendo, desde sempre, papel fundamental para o Estado na função de ator econômico, no que a existência de empresas que prestam serviços públicos financiando-se por meio do mercado de capitais é uma realidade nacional. 7. A definição da titularidade da prestação do serviço público vem evoluindo diuturnamente a partir de novas exigências que defluem das necessidades dos usuários dos serviços, bem como da participação da sociedade na execução destas políticas. 8. Com espeque em decisões da Suprema Corte Americana pode-se ponderar que a imunidade recíproca cabe em situações que envolvem uma atividade de Estado e especialmente o patrimônio imobiliário afetado. No âmbito da Comunidade Europeia, o interesse do usuário do serviço tem prevalecido em detrimento da restrição à titularidade do serviço prestado. 9. No Brasil o serviço público também é visto como uma forma de consecução de direitos fundamentais consagrados no Texto Constitucional. Dessarte, toca-se o ponto comum entre a prestação dos serviços públicos aos cidadãos e a imunidade recíproca. 10. A causa imediata da imunidade recíproca repousa na preservação da eficiência no desempenho do serviço público e na harmonia da Federação, a sua causa profunda está na proteção da liberdade individual visto que se correlacionam intimamente os direitos da liberdade e o federalismo (TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional Financeiro e Tributário. Volume III. 3ª Edição. Renovar). 11. A liberdade, para além de ser um fim a ser buscado por qualquer sociedade, também é o meio pelo qual esta coletividade se desenvolve. A limitação de capacidades humanas atinge diretamente o exercício pleno desta liberdade (SEN, Amartya. “Desenvolvimento como Liberdade”, Companhia de Bolso). 12. A privação de políticas públicas eficientes, que ofereçam condições de vida minimamente dignas (como transportes, energia, meios de acesso à informação) representa limitação absoluta ao desenvolvimento econômico de um país, especialmente pela restrição a que as pessoas exerçam seu direito de liberdade nesta plenitude. 13. Em mercados regulados, nos casos de aumento do custo do produto ou serviço, a tendência é o regulador do mercado calibrar o preço de maneira a manter o ganho do fornecedor do produto ou serviço, ainda que o referido preço possa representar custo diverso para cidadãos diferentes. Em geral, o regulador ignorará completamente o fato de que os ônus para determinado cidadão para arcar com o referido preço são maiores do que para outro cidadão, no que ele promoverá a mudança do preço, buscando, em alguns casos, valer-se de medidas que possam anular as eventuais perdas sofridas pela empresa prestadora (como políticas de subsídios cruzados, ou a adoção de um modelo regulador-amortecedor). (PELTZMAN, Sam. A Teoria Econômica da Regulação depois de uma década de desregulação in “Regulação Econômica e Democracia – O debate norte-americano”, Revista dos Tribunais, 2ª Edição). 14. O estudo denominado “A ampliação da participação privada no setor rodoviário no Brasil: O potencial de um novo padrão de concessões”, elaborado pela Confederação Nacional da Indústria – CNI, constatou que em 2021, 74% da malha concedida é considerada “Boa” ou “Ótima”, contra apenas 28% das públicas. Há acréscimo no custo do serviço qualificado. 15. A caracterização da hipótese de imunidade para a situação deflui do exame da matéria a partir de uma análise econômica da imunidade recíproca aplicável às empresas concessionárias prestadoras de serviços públicos. 16. Em uma Análise Econômica do Direito, a melhor decisão a ser tomada será aquela que resulte na melhor alocação de recursos com o menor dispêndio possível. É dizer que em uma economia normativa, a escolha deve recair sobre a opção que se mostre mais eficiente, ou seja, uma ação deve ser julgada por sua eficácia na promoção do bem estar social (POSNER, Richard. A Economia da Justiça. WMF. Página 59). 17. É pertinente argumento consubstanciado na capacidade contributiva das empresas concessionárias para o recolhimento do IPTU, no entanto, em cotejo com a opção de oferecer um serviço menos custoso à população, aquela mostra-se menos eficiente. 18. Em estudo elaborado pelo Instituto Brasileiro de Ensino, Desenvolvimento e Pesquisa (IDP), em conjunto com a Fundação Getúlio Vargas (FGV), denominado “IPTU no Brasil. Um diagnóstico abrangente”, (AFONSO, José Roberto; ARAÚJO, Érika Amorim e NÓBREGA, Marcos Antônio Rios), afere-se que o IPTU é um imposto subaproveitado por todos os Municípios do país. 19. Em termos de justiça fiscal, a tributação sobre o patrimônio deveria ser uma das mais onerosas em um sistema que se preocupe com a distribuição de renda a partir da tributação. 20. A realidade extraída dos números do IPTU mostra que a média de arrecadação nacional com o imposto mal chega a US$ 50,00 por habitante (US$ 46,5 por habitante), sendo que este valor só é incrementado por uma parcela mínima de localidades que impõem regras mais rígidas para o recolhimento do tributo. Mais da metade dos municípios do país não chegam a arrecadar US$ 5,00 por habitante com o IPTU. 21. As administrações locais preferem escamotear a arrecadação tributária por meio de taxas e do próprio ISS, que oneram populações muitas vezes de menor capacidade contributiva, do que, efetivamente, investir na fiscalização, arrecadação e aumento das alíquotas do IPTU para a parcela da população municipal que detenha capacidade econômica para arcar com uma tributação maior. Há um receio de perda de capital político a partir da implementação de medidas que promovam o melhor aproveitamento da competência tributária municipal relativa ao IPTU. 22. A opção que vem sendo feita pelos Municípios de cobrar o imposto sobre os bens vinculados à prestação de serviços públicos objeto de concessão também está inserida na inércia do administrador municipal. A oneração da população na hipótese acontece de maneira indireta, sem que os cidadãos atingidos pelo aumento do custo do serviço possam verificar, de antemão, que o ônus se deve ao valor do tributo municipal. 23. A escolha a ser feita no caso, em prejuízo da arrecadação municipal, pode ser compensada por medidas que venham a implementar um melhor aproveitamento de outras bases para o recolhimento do IPTU. Opta-se por desonerar a população tomadora do serviço público concedido, cuja capacidade contributiva não se pode averiguar a partir da utilização desta prestação, colocando em segundo plano o titular da propriedade imobiliária urbana que ostenta signo presuntivo de riqueza evidente. 24. A exigência de IPTU pelos Municípios sobre o patrimônio imobiliário afetado à prestação de serviço público, ainda que concedido à empresa privada, não encontra respaldo no Texto Constitucional em vista do que se extrai da limitação ao poder de tributar estabelecida pela imunidade recíproca. 25. Agravo interno e recurso extraordinário providos.



    (RE 1391460 AgR, Re. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe 26-03-2024)”



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Fixam-se honorários advocatícios adicionais equivalentes a 10% (dez por cento) do valor a esse título arbitrado nas instâncias ordinárias (Código de Processo Civil de 2015, art. 85, § 11).



    Publique-se. 



    Brasília, 28 de abril de 2025.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente