Tribunal: STF
Processo: ARE 1576073
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-17
Data de publicação: 2025-11-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos. 



    Trata-se de agravo interposto contra a decisão que não admitiu recurso extraordinário manejado em face de acórdão proferido pela 2ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado de Alagoas, assim ementado:



    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA EM DEFESA DO MEIO AMBIENTE COM PEDIDO DE TUTELA DE URGÊNCIA. SENTENÇA QUE JULGOU PARCIALMENTE PROCEDENTES OS PEDIDOS AUTORAIS, NO SENTIDO DE CONDENAR O MUNICÍPIO RÉU À MANUTENÇÃO PROVISÓRIA DE LOCAL ADEQUADO PARA RECEBER OS ANIMAIS QUE SE ENCONTRAM ABRIGADOS, DOTANDO O LOCAL EM QUESTÃO COM SERVIÇOS DE MÉDICO/VETERINÁRIO, VIGILÂNCIA, ALIMENTAÇÃO ADEQUADA, VIGILÂNCIA SANITÁRIA E ZOONOSE, ALÉM DA REALIZAÇÃO DE FEIRAS DE ADOÇÃO. APELO DO ENTE PÚBLICO MUNICIPAL RESPALDADO NA TEMERÁRIA INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO NAS QUESTÕES DE POLÍTICAS PÚBLICAS, NA RESERVA DO POSSÍVEL E NA INOCORRÊNCIA DE OMISSÃO ABUSIVA. RAZÕES RECURSAIS QUE NÃO MERECEM PROSPERAR. FUNDAMENTAÇÃO PER RELATIONEM. POSSIBILIDADE. MEDIDA QUE NÃO IMPORTA EM OFENSA AO ART. 93, IX, DA CF. PRECEDENTES DO STF E STJ. "O PODER JUDICIÁRIO, EM SITUAÇÕES EXCEPCIONAIS, PODE DETERMINAR QUE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ADOTE MEDIDAS ASSECURATÓRIAS DE DIREITOS CONSTITUCIONALMENTE RECONHECIDOS COMO ESSENCIAIS, SEM QUE ISSO CONFIGURE VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES, INSERTO NO ART. 2º DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL " (STF, ARE 893652 AGR, SEGUNDA TURMA, RELATOR A : MIN. DIAS TOFFOLI - P.: 23/03/2017). MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. DECISÃO UNÂNIME.”



    Opostos embargos de declaração, foram rejeitados.



    Sustenta o recorrente que “o Acórdão recorrido contraria diretamente o art. 1º, parágrafo único, da Constituição Federal, ao subverter o princípio democrático e ignorar a vontade popular legitimamente manifestada por meio das eleições e da programação orçamentária aprovada no âmbito local”.



    Alega, também, que “a decisão recorrida ofende frontalmente o art. 2º da Constituição, ao desrespeitar a separação dos Poderes, impondo obrigações administrativas típicas da discricionariedade do Executivo Municipal”.



    Argumenta que o “Acórdão recorrido desconsidera a soberania popular, ao impor obrigações que afetam diretamente o planejamento orçamentário e a escolha de prioridades políticas do Município Recorrente sem nenhum tipo de programação prévia de natureza orçamentária. O princípio democrático exige que políticas públicas sejam definidas por quem detém o mandato representativo e os instrumentos legais de alocação de recursos”. 



    Defende que, [a]o determinar que o Município Recorrente implante um local com serviços de Médico/Veterinário, Vigilância, alimentação adequada, Vigilância Sanitária e Zoonose, o Poder Judiciário interfere diretamente no rol de prioridades a serem atendidas pelo orçamento público do Executivo Municipal, ferindo de morte o princípio democrático, além a independência do Poder Executivo, passando o Poder Judiciário a ditar a conveniência do mérito administrativo quanto ao atendimento de uma obrigação constitucional em saúde pública e meio ambiente em detrimento de outras, tão ou mais importantes quanto a tratada nos autos”.



    Ressalta que “a intervenção do Poder Judiciário somente deve ser admitida no que diz respeito à alocação de recursos públicos, em caráter excepcional, para a garantia de prestações sociais inadiáveis. No presente caso, temos a condenação do ente público municipal quanto à implantação de políticas públicas que contemplem os animais em situação de abandono, sem nenhuma avaliação, sequer rasa, quanto à disponibilidade orçamentária do Município Recorrente para implantação de tais medidas”.



    A vista à Procuradoria-Geral da República foi dispensada, nos termos do parágrafo único do art. 52 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. 



    Decido.



    A irresignação não merece prosperar, tendo em vista que o acórdão recorrido encontra amparo na orientação jurisprudencial firmada nesta Suprema Corte, no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes, uma vez que não se trata de ingerência ilegítima de um Poder na esfera de outro. Sobre o tema, destaco os seguintes precedentes:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 02.08.2022. AÇAO CIVIL PÚBLICA. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. SEGURANÇA NO TRANSPORTE DOS PRESOS E DOS SERVIDORES PÚBLICOS EM VIATURAS POLICIAIS. COMPROVADA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA DIGNIDADE HUMANA. INCIDÊNCIA, NA HIPÓTESE, DA SÚMULA 279 DO STF. OFENSA REFLEXA. AFRONTA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A ORIENTAÇÃO DESTA CORTE. 1. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, no que se refere à omissão do Poder Público e à necessidade de adoção de melhorias no serviço de transporte de presos e de servidores públicos em viaturas policiais no Estado do Rio de Janeiro, bem como à disponibilidade financeira para implementação de tais medidas, demandaria o reexame de fatos e provas e o exame da legislação infraconstitucional pertinente, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo. 2. Demonstrada a excepcionalidade da situação, bem como a omissão do ente público, pode o Poder Judiciário, em tema de direitos fundamentais de caráter social, determinar a implantação de políticas públicas, sem que isso ofenda o princípio da separação dos poderes. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável a norma do art. 85, § 11, do CPC, por ser tratar de recurso oriundo de ação civil pública” (ARE nº 1.366.212/RJ-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe de 22/11/2022 - grifei).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Direito constitucional e administrativo. Intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas. Direito à vida e à segurança no trânsito. Omissão injustificável do poder público. Excepcionalidade. Possibilidade. Não ocorrência de violação do princípio da separação dos poderes. Precedentes. 1. O acórdão recorrido encontra amparo na orientação jurisprudencial firmada na Suprema Corte de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a administração pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes. 2. Para se chegar à conclusão pretendida pela parte agravante, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, providência vedada em sede de recurso extraordinário, atraindo a incidência da Súmula nº 279 do STF. 3. Agravo regimental não provido” (ARE nº 1.395.509/CE-AgR, Primeira Turma, de minha relatoria, DJe de 19/12/2022).



    Registre-se que esse entendimento foi reafirmado pelo Plenário deste Supremo Tribunal Federal no julgamento de mérito do RE nº 684.612/RJ, feito paradigma do Tema nº 698 da Repercussão Geral, ocasião na qual foram fixadas as seguintes teses:



    “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP).”



    O acórdão desse julgado porta a seguinte ementa:



    “ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS ESPEFICIAMENTE QUANTO À SUFICIÊNCIA DE PROFISSIONAIS NA ÁREA DE SAÚDE. ALEGADA CONTRARIEDADE AOS ARTS. 2º E 196 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. Repercussão geral reconhecida do tema relativo aos limites da competência do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes em concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde, ao qual a Constituição da República garante especial proteção” (DJe de 06/06/2014).



    Importa ressaltar que, embora esse referido leading case tenha tratado especificamente de direito social à saúde, a tese fixada em seu julgamento confirmou o entendimento jurisprudencial desta Corte consolidado no sentido da possibilidade de o Poder Judiciário, em situações peculiares, nos casos de ausência ou grave deficiência do serviço, determinar que a Administração Pública adote medidas que assegurem direitos fundamentais de caráter social, sem que isso configure afronta ao princípio constitucional da separação dos poderes.



    Nessa linha, confiram-se os seguintes precedentes:



    “Direito Administrativo e Constitucional. Agravo interno em embargos de divergência em agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Implementação de políticas públicas. Construção de novas escolas. Possibilidade. Inexistência de violação ao princípio da separação dos poderes. Garantia do direito à educação. Ausência de demonstração do dissenso jurisprudencial. 1. O acórdão embargado se alinha à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido da possibilidade, em casos emergenciais, de implementação de políticas públicas pelo Poder Judiciário, ante a inércia ou morosidade da Administração, como medida assecuratória de direitos fundamentais. 2. Agravo interno a que se nega provimento” (ARE nº 1.230.668/AM-AgR-EDv-AgR, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Presidente - Roberto Barroso, DJe de 29/08/2022 - grifei).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PREQUESTIONAMENTO. APLICAÇÃO DAS SÚMULAS 282 E 356 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. DIREITO À SAÚDE. CONTROLE JUDICIAL. EFETIVAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS CONSTITUCIONAIS E LEGAIS. VIOLAÇÃO À SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. DETERMINAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO DE ELABORAÇÃO DE PLANO DE ATUAÇÃO. TEMA 698 DA REPERCUSSÃO GERAL. CONVERGÊNCIA. NECESSIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I - É inviável o recurso extraordinário cuja questão constitucional nele arguida não tiver sido prequestionada. Incidência das Súmulas 282 e 356/STF. II - A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal está firmada no sentido de que a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. III - no caso ora em análise, o Tribunal a quo não determinou a contratação de pessoal, mas sim, concluiu pela deficiência de consultas médicas, na especialidade de Urologia e determinou ao Poder Público a obrigação de proceder a elaboração de plano de ação para a regularização do atendimento da demanda reprimida, razão pela qual está em sintonia com o Tema 698 da Repercussão Geral. IV - Conforme a Súmula 279/STF, é inviável, em recurso extraordinário, o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos. V - Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE nº 1.480.845/RS-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Cristiano Zanin, DJe de 24/04/2024 - grifei).



    No presente caso, o Tribunal de origem, ao manter a procedência do pedido formulado na ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Alagoas, adotou a seguinte fundamentação:



    “Cinge-se a controvérsia em verificar o direito da parte apelante a se eximir da obrigação de manutenção provisória de local adequado para receber os animais que se encontram abrigados no Abrigo São Lázaro, dotando o local em questão com serviços de médico/veterinário, vigilância, alimentação adequada, vigilância sanitária e zoonose, além da realização de feiras de adoção. 



    (...)



    Em exame dos autos, percebo que a sentença do Magistrado singular pontuou de forma categórica os pontos controversos, assim como devidamente os fundamentou, amparado pelo acervo probatório constante dos autos. 



    A par de tais considerações, por questão de celeridade e economia processual, utilizo-me da fundamentação per relationem. 



    Ante a coerência amparada no direito alcançada no decisum, para que se evite tautologia, destaquem-se os seguintes trechos que, por sua vez, farão parte deste Julgamento: 



    [...] A Constituição Federal estabelece, em seu art. 23, a competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para cuidar da saúde, proteger o meio ambiente e preservar a fauna, de sorte que, em sendo interesse local, cabe ao município promover as ações necessárias à proteção e ao bem-estar dos animais, prevenindo a crueldade e os maus-tratos, assim como de garantir o bem-estar e a saúde da população humana, retirando os animais das ruas e alojando-os em local adequado. Na mesma trilha, já se posicionou o Superior Tribunal de Justiça, pela responsabilidade do município nas políticas públicas que envolvam animais domésticos: 3. É da competência dos Municípios a guarda de animais domésticos abandonados por se tratar de medida sanitária para promoção da saúde pública. Art. 23, II, da CR. Incumbe-lhe indicar o local para remoção de cães e gatos abandonados que se encontram, irregularmente, em área residencial. (STJ, REsp. 1.805.191/RS, Rel. Min. Sérgio Kukina, DJ 11/03/2020, DJE 13/03/2020). Nesse contexto, a Carta Magna também prevê, em seu art. 225, que o meio ambiente ecologicamente equilibrado é direito de todos, e cabe ao Poder Público e à coletividade defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. Assim, o art. 225, combinado com o art. 196, que garante o direito meta individual à saúde, são normas que possuem caráter geral e estabelecem o poder-dever de polícia sanitária ao Poder Público, conferindoo também o dever de elaborar políticas públicas que efetivem a proteção à saúde da coletividade. Dentre essas políticas públicas, também se inclui o recolhimento de animais abandonados, não apenas retirando-os das vias municipais, como também de imóveis particulares, excepcionalmente, uma vez que, se deixados sem os devidos cuidados, fatalmente podem se transformar em vetores de doenças, colocando em risco a saúde dos moradores da vizinhança. Assim, prover abrigo a animais abandonados constitui uma obrigação de natureza pública, não podendo o município se negar a recolhê-los, tendo em vista que o acúmulo de animais nos logradouros públicos se dá em razão de sua inércia. O Supremo Tribunal Federal já reconheceu a possibilidade de o Poder Judiciário, excepcionalmente, determinar a adoção de medidas assecuratórias pela Administração Pública de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, como é o caso do direito ao meio ambiente equilibrado e à saúde pública, sem que isso configure violação ao princípio da separação dos poderes: Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Ação civil pública. Meio ambiente. 3. Ausência de prequestionamento (súmulas 282 e 356). 4. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes. Precedentes desta Corte. 5. Agravo regimental a que se nega provimento. (RE 563144 AgR, Relator: Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, julgado em 19/03/2013, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-069 DIVULG 15-04- 2013 PUBLIC 16-04-2013). com a presente Ação Civil Pública, procedeu com a juntada de documentos comprobatórios da inaptidão do Abrigo São Lázaro em comportar os animais a que se quer tutelar. Nessa perspectiva, foi feita Visita Técnica no espaço, realizada pela equipe do Setor do Controle de Endemias (Secretaria de Saúde), constatando, conforme documento costado à f1.72 pelo Parquet, que existem entre 40 a 50 cachorros no local. Continua a equipe responsável pela visita, em fls. 72-74. afirmando que o ambiente não possui boa estrutura para comportar os animais, tampouco pode servir como abrigo, por se situar em área urbana, de modo que pode causar risco à saúde pública, como zoonoses, carrapatos e pulgas, perturbação do sossego pelos latidos e mau cheiro proveniente do lugar. Além disso, como narrado os animais doentes não são devidamente assistidos com condições técnicas, estruturais e sanitárias, tendo o abrigo condição de abrigar no máximo 5 animais. Diante desse contexto, cabe ao Município proceder com a devida assistência material aos animais, tendo em vista que da maneira como estão abrigados, há sérios riscos à saúde dos bichos e da própria população, por haver facilidades na disseminação de zoonoses. A Constituição Federal, em seu art. 30, estabelece que compete aos Municípios organizar e prestar, diretamente ou sob o regime de permissão ou concessão, os serviços de interesse local: Art. 30. Compete aos Municípios: V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter Essencial; O adequado tratamento aos animais de rua, promovido por meio do controle de zoonoses, da taxa de natalidade e do abrigo e destinação desses animais errantes, mostra-se um assunto de interesse predominantemente local, ou seja, no âmbito territorial municipal. Nesta mesma linha de pensar, apresentam-se recentes julgados do Tribunal de Justiça de Alagoas e de Tribunais Pátrios, em casos semelhantes, no sentido de que a responsabilidade pelo recolhimento e guarda de animais abandonados, por se tratar de medida sanitária de saúde pública, seria do ente púbico municipal local. [...] À fl. 580, o Município afirma que conseguiu encontrar local para manter os animais provisoriamente, acostando fotos do local e narrando que o espaço necessita de reparos a serem realizados no prazo de 90 dias. Diante disso, requereu intimação do MP quanto à possibilidade de suspensão processual pelo referido prazo. Tal requerimento não deve ser acolhido. Isso porque, desde o dia 03 de agosto de 2022 - quando foi devidamente intimada a Fazenda Municipal para cumprimento da decisão interlocutória que determinou a alocação dos animais em local adequado (fls. 93-98) - não se vislumbrou o cumprimento da determinação. Assim, dada a necessidade urgente de alojamento adequado dos cães, os reparos devem ocorrer em lapso temporal menor, de modo que não se reputa adequada a suspensão do processo para que se espere a entidade municipal finalizar as devidas adequações no local. Diante do exposto, é evidente a responsabilidade da pessoa política municipal de amparar imediatamente os animais que vivem em situação imprópria no Abrigo São Lázaro, para que futuramente sejam encaminhados à adoção.”



    Nessa perspectiva, verifica-se que o acolhimento da pretensão recursal não prescinde do reexame do conjunto fático-probatório dos autos, providência incabível no âmbito recursal extraordinário, a teor do que dispõe a Súmula nº 279 desta Corte. Nesse sentido:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO À SAÚDE. CONTROLE DE ZOONOSES. SEPARAÇÃO DE PODERES. 1. Agravo interno em face de decisão que proveu recurso extraordinário interposto de acórdão de procedência de pedido em ação civil pública em que se reconheceu, com base na análise da prova dos autos, a omissão de Município em implementar política pública. 2. Em casos emergenciais, o Supremo Tribunal Federal admite a implementação de políticas públicas pelo Poder Judiciário, ante a inércia ou morosidade da Administração, como medida assecuratória de direitos fundamentais. Precedentes. 3. Inviável dissentir do acórdão recorrido acerca da omissão do Estado sem a análise do conjunto fático-probatório dos autos. 4. Agravo interno provido” (ARE nº 1.431.159/SC-AgR, Primeira Turma, Redator p/ o acórdão o Ministro Luís Roberto Barroso, DJe de 26/10/2023).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 03.08.2022. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO AO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO. IMPLANTAÇÃO DE CENTROS DE TRIAGEM E REABILITAÇÃO DE ANIMAIS SILVESTRES. OMISSÃO DO PODER PÚBLICO. DETERMINAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADE. ALEGADA OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. IMPROCEDÊNCIA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279 DO STF. 1. É firme o entendimento deste Tribunal no sentido de que o Poder Judiciário pode, sem que fique configurada violação ao princípio da separação dos Poderes, determinar, em situações excepcionais, a implementação de políticas públicas nas questões relativas ao direito constitucional ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. 2. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, quanto à responsabilidade do Estado Agravante, no que tange ao cumprimento de políticas públicas voltadas à proteção da fauna silvestre, ou em relação à indisponibilidade orçamentária, demandaria o reexame do conjunto fático probatório constante dos autos, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida na Súmula 279 do STF. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável o artigo 85, § 11, CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação civil pública” (ARE nº 1.351.412/SP-AgR, Segunda Turma, Relator o Minitro Edson Fachin, DJe de 16/11/2022).



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. Sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de fixação pela origem.



    Publique-se.



    Brasília, 17 de novembro de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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