Tribunal: STF
Processo: ARE 1578535
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-28
Data de publicação: 2025-11-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Trata-se de agravo contra a decisão que não admitiu recurso extraordinário interposto contra acórdão proferido pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, assim ementado (e-doc. 208, p. 5):



    “EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. INCIDENTE DE ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL. GESTÃO DE CONTRATOS DE CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO. VÍCIO FORMAL DE INICIATIVA. INCONSTITUCIONALIDADE DECLARADA. 



    I. CASO EM EXAME 



    - Arguição de inconstitucionalidade referente à Lei Municipal nº 4.670/2021, que impõe obrigações à concessionária de abastecimento de água, especialmente a comunicação prévia sobre interrupções no fornecimento. Questiona-se sua validade no contexto de um mandado de segurança impetrado pela concessionária contra a norma. 



    II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 



    - Há duas questões em discussão: (i) a competência legislativa para regulamentar a gestão de contratos de concessão de serviços públicos e (ii) a existência de vício formal de iniciativa, considerando a interferência do Poder Legislativo em atribuições privativas do Poder Executivo. 



    III. RAZÕES DE DECIDIR 



    - Compete privativamente ao Chefe do Executivo a iniciativa legislativa para normas que interfiram na organização administrativa e gestão de contratos de concessão de serviços públicos, conforme art. 61, § 1º, II, ‘b’, da Constituição. 



    - A lei municipal, ao estabelecer obrigações e penalidades para a concessionária, interfere diretamente na gestão contratual, configurando vício formal de iniciativa e violação ao princípio da separação de poderes. 



    - Precedentes do STF e do Tribunal reconhecem a inconstitucionalidade de normas municipais que interfiram, por iniciativa parlamentar, em contratos de concessão. 



    IV. DISPOSITIVO E TESE 



    - Incidente de inconstitucionalidade acolhido. Lei Municipal nº 4.670/2021 declarada inconstitucional. 



    Tese de julgamento: 



    - É inconstitucional lei municipal de iniciativa parlamentar que interfira na gestão de contratos de concessão de serviços públicos, em razão de vício de iniciativa, nos termos do art. 61, § 1º, II, "b", da Constituição. 



    - A interferência do Poder Legislativo em matéria de gestão administrativa fere o princípio da separação de poderes. 



    Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 61, § 1º, II, "b"; CF/1988, art. 2º. Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 1.075.713 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, j. 29.06.2018; TJMG, Arg. Inc. 1.0000.20.475867-6/005; TJMG, Arg. Inc. 1.0000.22.154900-9/002.”



    Opostos embargos de declaração, estes foram rejeitados, nos termos da seguinte ementa (e-doc. 231):



    “EMENTA: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO – OMISSÃO, OBSCURIDADE, CONTRADIÇÃO OU ERRO MATERIAL – INOCORRÊNCIA – ARTIGO 1.022 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. 



    1. CASO EM EXAME: 



    Embargos de declaração opostos pelo MUNICÍPIO DE LAVRAS contra acórdão que, à unanimidade, proveu recurso de apelação interposto pela COPASA, suspendendo as obrigações impostas pela Lei Municipal nº 4.670/2021. 



    2. QUESTÃO EM DISCUSSÃO: 



    Discute-se a possibilidade de o Município impor às concessionárias de serviço público, por meio de lei local, o dever de informar previamente os Poderes Executivo e Legislativo, bem como os usuários do serviço, sobre interrupção ou alteração programadas do fornecimento de serviço essencial, sob pena de multa. 



    3. RAZÕES DE DECIDIR: 



    3.1. Os embargos de declaração, para serem viabilizados, reclamam o apontamento de omissão, obscuridade, contradição ou erro material. 



    3.2. O Julgador não está obrigado a responder a todas as questões suscitadas pelas partes, quando já tenha encontrado motivo suficiente para proferir a decisão. Precedentes. 



    3.3. O inconformismo com os termos da decisão colegiada deve ser manejado em recurso próprio, que não se confunde com a estreita via dos embargos. 



    4. DISPOSITIVO: 



    Rejeitar os embargos de declaração.”



    No recurso extraordinário, o Município de Lavras sustenta afronta ao art. 30, I, da Constituição Federal.



    Narra que o acórdão que julgou o incidente de arguição de inconstitucionalidade entendeu que é de competência privativa do Poder Executivo a iniciativa legislativa para normas que interfiram na organização administrativa e gestão de contratos de concessão de serviços públicos, nos termos do art. 61, § 1º, II, “b”, da Constituição Federal.



    Em suas razões, defende a inexistência de mácula ou usurpação de competência no que concerne à edição da Lei Municipal nº4.670/21, haja vista que a referida norma versa sobre a prévia comunicação acerca da interrupção dos serviços públicos de abastecimento de água, logo, assunto de interesse local e de controle social e, consoante a supracitada disposição constitucional, “compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local”. 



    Aduz que, no caso, 



    “(...) não há que se falar em interferência na gestão de contrato de concessão de serviços público, dado que ao instituir a obrigatoriedade de prévia informação aos usuários do serviço sobre eventuais alterações e interrupções na prestação do serviço, o fez nos limites da sua competência constitucional e em observância aos princípios que regem a Administração Pública, especialmente aos da legalidade, publicidade e eficiência.”



    Requer, assim, 



    “(...) a imperiosa necessidade de reforma do acórdão ora recorrido, pois restou demonstrado que a Lei Municipal nº 4.670/21 foi publicada respeitando o previsto no art. 30, I e V da CR/88 e art. 8º, I da Lei Federal nº 11.445/2007, disciplinando sobre a prévia comunicação acerca da interrupção dos serviços públicos de abastecimento de água, logo, assunto de interesse local e de controle social e, consoante a supracitada disposição constitucional, “compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local”. “  



    É o relatório. 



    Decido.



    O Tribunal de Justiça local julgou procedente o pedido e declarou a inconstitucionalidade da Lei nº 4.670, de 27 de outubro de 2021, do Município de Lavras, que “Dispõe sobre a obrigatoriedade de informação prévia sobre a falta de fornecimento de água no município de Lavras, e dá outras providências”, a qual prevê o que segue: 



    “A Câmara Municipal de Lavras aprovou e eu, Prefeita Municipal, sanciono a seguinte lei: 



    Art. 1º Fica a concessionária prestadora do serviço de abastecimento de água obrigada a informar previamente à Prefeitura Municipal, à Câmara Municipal e à comunidade em geral, o corte ou racionamento de água nos bairros de Lavras. Parágrafo único. Fica obrigatório a divulgação através de todos os meios de comunicação do município de Lavras. 



    Art. 2º Em caso de racionamento planejado devido à escassez de água ou outro motivo, a comunicação de racionamento deverá ser realizada semanalmente, comunicando a previsão de racionamento para os próximos 7 (sete) dias. 



    Art. 3º Em caso de corte devido ao problema técnico não previsível, o comunicado deverá ser realizado imediatamente após a concessionária tomar ciência da necessidade do corte. 



    Art. 4º O comunicado deverá conter o nome do bairro ou rua que terão o fornecimento cortado, bem como o prazo de retorno do abastecimento. 



    Art. 5º Em caso de descumprimento do disposto no artigo 1º, a concessionária responsável pelo abastecimento de água sofrerá a imposição de multa, no valor de 3.000 (três mil) UFML (Unidade Fiscal do Município de Lavras). Parágrafo único. Em caso de reincidência o valor da multa será o dobro do previsto no caput deste artigo. 



    Art. 6º Esta Lei entrará em vigor no prazo de 30 (trinta) dias após a data de sua publicação. Prefeitura Municipal de Lavras, 25 de outubro de 2.021.”  



    O Tribunal a quo considerou que a norma municipal viola o art. 61, § 1º, II, “b”, da Constituição Federal, que asseguraria competir ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis que cuidem de serviços públicos, assim como o princípio da separação dos poderes, uma vez que o controle parlamentar exercido sobre as atividades do Poder Executivo teria desbordado dos limites fixados na CF/88.



    O Tribunal de Justiça divergiu do entendimento desta Corte sobre o tema.



    Inicialmente, registro que este Tribunal tem reiteradamente consignado que o direito à informação no âmbito da prestação de serviços públicos insere-se na seara do Direito do Consumidor, instaurando o condomínio legislativo entre os entes federados, o que permite aos Municípios suplementar a legislação dos demais entes no que diz respeito ao seu interesse local. Nesse sentido, registre-se:



    “CONSTITUCIONAL. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA. LEI 5.885/2022 DO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL. SERVIÇO DE TELECOMUNICAÇÕES E INTERNET. OBRIGAÇÃO DE FORNECER AO CONSUMIDOR INFORMAÇÕES SOBRE A ENTREGA DIÁRIA DE VELOCIDADE DE RECEBIMENTO E ENVIO DE DADOS PELA REDE MUNDIAL DE COMPUTADORES. DIREITO DO CONSUMIDOR. COMPETÊNCIA CONCORRENTE DOS ESTADOS (CF, ART. 24, V). IMPROCEDÊNCIA. 1. As regras de distribuição de competências legislativas são alicerces do federalismo e consagram a fórmula de divisão de centros de poder em um Estado de Direito. Princípio da predominância do interesse. 2. A Constituição Federal de 1988, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos – União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios – e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e nos Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I). 3. Entendimento desta SUPREMA CORTE no sentido de conferir uma maior ênfase na competência legislativa concorrente dos Estados quando o assunto gira em torno da defesa do consumidor. Precedentes: ADI 4.306, Rel. Min. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, DJe de 18/2/2020; a ADPF 109, Rel. Min. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, DJe de 1º/2/2019; a ADI 5.745, Rel. ALEXANDRE DE MORAES, Red. p/ acórdão: Min. EDSON FACHIN, julgado em 7/2/2019; ADI 5.462, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, DJe de 29/10/2018; e ADI 5572, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 23/8/2019, DJe de 9/9/2019. 4. A Lei Estadual 5.885/2022, ao obrigar que empresas prestadoras de serviços de internet móvel e de banda larga na modalidade pós-paga demonstrem a correspondência entre os serviços contratados e os efetivamente prestados, com explicitação de dados sobre velocidade média de internet, por meio de gráficos, não tratou diretamente de legislar sobre telecomunicações, mas sim de direito do consumidor. 5. Não há violação aos princípios da livre iniciativa e da ordem econômica (arts. 1º, IV e 170, caput, CF) quando a lei estadual apenas permite que chegue ao conhecimento de clientes a representação da velocidade de internet, conforme as condições contratuais estabelecidas. 6. Trata-se de norma sobre direito do consumidor que visa à proteção dos clientes. Admite, portanto, regulamentação concorrente pelos Estados-Membros, nos termos do art. 24, V, da Constituição Federal. 7. Ação Direta julgada improcedente, para declarar a constitucionalidade da Lei 5.885/2022 do Estado de Mato Grosso do Sul” (ADI nº 7416, Tribunal Pleno, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 16/10/24).



    Nesse contexto, a Lei federal nº 13.460/2017, que prevê normas gerais sobre proteção ao consumidor de serviços públicos, aplicável aos Municípios, como expressamente preconiza1, já assevera ser direito básico do consumidor de serviços públicos a comunicação prévia acerca da suspensão dos serviços prestados2, havendo a lei municipal ora em análise apenas esmiuçado as circunstâncias locais que justificavam a atuação legislativa do Município, nos termos do art. 30, incisos I e V, da CF/88.



    Estabelecida essa premissa, também é forçoso consignar a orientação deste Supremo Tribunal Federal de que as hipóteses de iniciativa reservada de lei ao Chefe do Poder Executivo são excepcionais e devem ser interpretadas restritivamente, pois decotam do Poder Legislativo parcela de sua competência constitucional, devendo ser utilizada como instrumento do sistema de freios e contrapesos, nos termos da Constituição, conforme se depreende do precedente a seguir colacionado:



    “AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. LEI COMPLEMENTAR 186, DE 23 DE MARÇO DE 2018, DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO. INICIATIVA PARLAMENTAR. OBRIGATORIEDADE DA ELABORAÇÃO E DIVULGAÇÃO DO FLUXO DE CAIXA DO MUNICÍPIO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. VÍCIO RECONHECIDO NA ORIGEM. ACÓRDÃO DA ORIGEM EM CONFRONTO COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - O Supremo Tribunal Federal assentou que a interpretação das regras alusivas à reserva de iniciativa para processo legislativo submete-se a critérios de direito estrito, sem margem para ampliação das situações constitucionalmente previstas. II – Ocorre burla à reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo nas hipóteses em que o projeto de lei parlamentar: (i) preveja aumento de despesas fora dos casos constitucionalmente autorizados; (ii) disponha sobre atribuições ou estabeleça obrigações a órgãos públicos; e/ou (iii) interfira no regime jurídico dos servidores públicos ou em aspectos da sua remuneração, hipóteses que não estão presentes no caso concreto. III – Agravo regimental a que se nega provimento” (RE nº 1333743-ED-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 9/9/22).



    Em tema de contratos administrativos relacionados a serviços públicos concedidos, como se cuida do caso em apreço, este Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a violação da reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo nos casos em que a lei, de iniciativa parlamentar, possa interferir no equilíbrio econômico-financeiro do contrato ou nas escolhas discricionárias da Administração Pública, o que configuraria violação dos princípios da separação de poderes e da reserva de administração.



    Foi o que ocorreu no julgamento do ARE nº 1.496.724, em que o Tribunal Pleno assentou a inconstitucionalidade de lei que dispensava o consumidor de pagar pelo serviço utilizado em determinadas hipóteses, asseverando competir “ao Poder Executivo a iniciativa de leis que interfiram na gestão de contratos de concessão de serviços público”ARE 1.496.724 AgR, Relator Ministro Edson Fachin, Tribunal Pleno, 24/6/2025).



    Do mesmo modo e pela mesma razão, assim se manifestou o STF no seguinte caso de minha relatoria:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei nº 4.166/05 do Município de Cascavel/PR. Lei de iniciativa parlamentar que concede gratuidade no transporte coletivo urbano às pessoas maiores de 60 anos. Equilíbrio econômico-financeiro dos contratos. Reserva de Administração. Separação de Poderes. Violação. Precedentes. Recurso extraordinário parcialmente provido. 1. O Supremo Tribunal Federal tem declarado a inconstitucionalidade de leis de iniciativa do poder legislativo que preveem determinado benefício tarifário no acesso a serviço público concedido, tendo em vista a interferência indevida na gestão do contrato administrativo de concessão, matéria reservada ao Poder Executivo, estando evidenciada a ofensa ao princípio da separação dos poderes. 2. Não obstante o nobre escopo da referida norma de estender aos idosos entre 60 (sessenta) e 65 (sessenta e cinco) anos, independentemente do horário, a gratuidade nos transportes coletivos urbanos esteja prevista no art. 230, § 2º, da Constituição Federal, o diploma em referência, originado de projeto de iniciativa do poder legislativo, acaba por incidir em matéria sujeita à reserva de administração, por ser atinente aos contratos administrativos celebrados com as concessionárias de serviço de transporte coletivo urbano municipal (art. 30, inciso V, da Constituição Federal). 3. Agravo regimental não provido (ARE nº 929.591-AgR, Segunda Turma, DJe de 27/10/17).



    Veja-se que os casos citados diferem do presente que estabeleceu um simples dever de informar o consumidor acerca da suspensão do serviço de abastecimento de água, permitindo aos munícipes se organizarem e se precaverem contra a escassez de bem essencial.



    Por outro lado, como também já assentado neste Tribunal em sede de repercussão geral, o fato de a proposição legislativa acarretar obrigação ao Poder Executivo ou mesmo algum ônus financeiro não atrai a incidência das regras de reserva de iniciativa se não tiver determinado a criação ou a extinção de órgãos públicos, a alteração de suas atribuições ou interferido no regime dos servidores públicos. Nesse sentido é a Tese nº 917 da Repercussão Geral: 



    “Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II,’a’, ‘c’ e ‘e’, da Constituição Federal)”.



    Por fim, registro que não prospera a invocação do art. 61, § 1º, “b” da CF/88 para essa finalidade, haja vista que o entendimento desta Corte firmou-se no sentido que o referido dispositivo constitucional aplica-se somente no âmbito dos Territórios. Com esse teor é o seguinte julgado, transcrito na parte que interessa:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUCIONAL. LEI RONDONIENSE N. 3.0572013. REVOGAÇÃO DE DISPOSITIVO DE LEI ANTERIOR PELA QUAL SE ACRESCENTAVAM TAXAS DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO NA TABELA DE SERVIÇOS E TAXAS DO DEPARTAMENTO ESTADUAL DE TRÂNSITO DE RONDÔNIA – DETRAN/RO. ALEGADA INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. RESERVA DE INICIATIVA DO GOVERNADOR DO ESTADO PARA PROPOR PROJETO DE LEI REGULANDO MATÉRIA TRIBUTÁRIA. AL. B DO INC. II DO § 1º DO ART. 61 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. ALEGADA OFENSA AO INC. I DO ART. 163 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA IMPROCEDENTE. 1. Não ofende a al. b do inc. II do § 1º do art. 61 da Constituição da República lei estadual, de iniciativa parlamentar, que trate de matéria tributária. Aplicação do dispositivo restrita às iniciativas privativas do Chefe do Poder Executivo Federal na esfera exclusiva dos territórios federais. Precedentes. 2. (...). 3. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente para declarar constitucional a Lei n. 3.057/2013 de Rondônia” (ADI nº 5005, Tribunal Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 26/11/19).



    Portanto, o acórdão recorrido divergiu da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso para reformar o acórdão recorrido e reconhecer a constitucionalidade da Lei nº 4.670, de 27 de outubro de 2021, do Município de Lavras.



    Publique-se.



    Brasília, 28 de novembro de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente




1  Art. 1º Esta Lei estabelece normas básicas para participação, proteção e defesa dos direitos do usuário dos serviços públicos prestados direta ou indiretamente pela administração pública.



      § 1º O disposto nesta Lei aplica-se à administração pública direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, nos termos do inciso I do § 3º do art. 37 da Constituição Federal .




2  Art. 6º São direitos básicos do usuário:



      (...)



      VII – comunicação prévia da suspensão da prestação de serviço.    



      Parágrafo único. É vedada a suspensão da prestação de serviço em virtude de inadimplemento por parte do usuário que se inicie na sexta-feira, no sábado ou no domingo, bem como em feriado ou no dia anterior a feriado.