Tribunal: STF
Processo: MS 40120
Classe: MS
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-12
Data de publicação: 2025-02-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA ACÓRDÃOS DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO PREVISTO NO ART. 5° DA LEI N. 3.753/58. ALTERAÇÃO DO ESTADO CIVIL: INCOMPATIBILIDADE. FISCALIZAÇÃO DA PERMANÊNCIA DOS REQUISITOS PELA ADMINISTRAÇÃO: POSSIBILIDADE. PRECEDENTES. MANDADO DE SEGURANÇA INDEFERIDO. 



Relatório



    1. Mandado de segurança, com requerimento de medida liminar, impetrado, em 7.2.2025, por Claudia Barreto Pires, em face das seguintes autoridades coatoras:



    “MINISTRO DO TCU JHONATAN DE JESUS (...);



    JOSÉ CARLOS ROCHA, Diretor da coordenação de polícia judiciária do departamento de Polícia Legislativa da Câmara dos deputados, autoridade que preside INQUÉRITO POLICIAL No 03/2019/DEPOL- CD  (...);



    CHRISTOPHER VALENTE, Diretor substituto da coordenação de polícia judiciária do departamento de Polícia Legislativa da Câmara dos Deputados, autoridade, em substituição, que preside o INQUÉRITO POLICIAL Nº 03/2019/DEPOL- CD  (...)” (fl. e-doc. 1).



O caso



    2. A impetrante alega que, “em abril de 2021, o dirigente da instituição Câmara dos Deputados autorizou a instauração da tomada de contas especial com fundamento na IN/TCU 71/2012, alterada pela IN/TCU 76/2016 e DN/TCU 155/2016. A Impetrante respondeu a processo administrativo no Tribunal de Contas da União (autos 040.711/2021-8), instaurado sob a justificativa de suporto prejuízo causado em razão do recebimento indevido de pensão civil e benefício do extinto IPC, na condição de filha maior solteira após estabelecer união estável”, tendo sido condena à ressarcir o erário e ao pagamento de multa pelo órgão de controle externo (fl. 6, e-doc. 1).



    Sustenta que “1. a autoridade que iniciou a investigação em face da Impetrante não é investida com poderes para tal; 2. os fatos que são objeto da acusação não foram executados no interior da Câmara dos Deputados, somando-se ao item anterior como razão para anulação do ato; 3. as provas apresentadas são ilícitas; 4. a Impetrante não constituiu união estável durante o período em que é acusada de receber o benefício de aposentadoria” (fl. 11, e-doc. 1). 



    Assevera que “o ato coator praticado pelo Tribunal de Contas da União afronta o direito líquido e certo da Impetrante, ao instaurar e conduzir processo administrativo e tomada de contas especial em manifesta desconformidade com a legislação vigente e os princípios constitucionais. A ilegalidade decorre tanto da incompetência da autoridade que deu início à apuração quanto da utilização de provas ilícitas e da ausência de qualquer comprovação da alegada união estável. Tais irregularidades configuram grave violação ao devido processo legal, ao contraditório e à ampla defesa, reforçando a necessidade de anulação integral do ato impugnado, com a consequente preservação do benefício legalmente concedido à Impetrante” (fl. 11, e-doc. 1). 



    Requer “seja concedida liminar inaudita suspender os efeitos jurídicos do acordão proferido pelo Exmo. Ministro determinando assim o restabelecimento do beneficio previdenciário devido à autora” (fl. 50, e-doc. 1). 



    No mérito, pede “seja concedida segurança para Anular a decisão combatida e a completude do TC 042.617/2021-9” (fl. 56, e-doc. 1).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



     



    3. Em relação aos atos praticados pelo Diretor da coordenação de polícia judiciária do departamento de Polícia Legislativa da Câmara dos Deputados, José Carlos Rocha e do Diretor substituto da coordenação de polícia judiciária do departamento de Polícia Legislativa da Câmara dos Deputados, Christopher Valente, este mandado de segurança não pode ser conhecido.



    Na al. d do inc. I do art. 102 da Constituição da República, 
dispõe-se ser este Supremo Tribunal competente para conhecer e julgar mandado de segurança:



    “Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:



    I - processar e julgar, originariamente:



    d) (...) o mandado de segurança e o habeas-data contra atos do Presidente da República, das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, do Tribunal de Contas da União, do Procurador-Geral da República e do próprio Supremo Tribunal Federal”.



     No rol dos casos submetidos pela Constituição da República à competência originária do Supremo Tribunal Federal não se inclui a atribuição para processar e julgar originariamente mandado de segurança no qual figure como autoridade coatora Diretor da coordenação de polícia judiciária do departamento de Polícia Legislativa da Câmara dos Deputados. 



    A matéria não admite discussão mínima, por cuidar de norma de competência constitucional expressa, incabível, portanto, interpretação extensiva. 



    4. Quanto aos argumentos relativos à ofensa a direito líquido e certo da impetrante causado pelo Acórdão n. 4601/2024 da Primeira Câmara do Tribunal de Contas da União, razão jurídica não assiste á impetrante.



    5. Consta nos documentos havidos nos autos que foi instaurada pela Câmara dos Deputados, em desfavor da impetrante, tomada de contas especial “em razão do recebimento indevido de pensão civil e de benefício do extinto Instituto de Pensão dos Congressistas (IPC) na condição de filha solteira, no período de 2017 a 2019, mesmo após haver estabelecido união estável”.



    O órgão de controle interno manifestou-se pela irregularidade das contas e determinou o encaminhamento do processo ao Tribunal de Contas da União que, pelo Acórdão n. 13.092/2023-TCU-1C julgou irregulares as contas da impetrante, condenando-lhe a ressarcir o erário e aplicando-lhe multa.



    Contra esse acórdão, foi interposto recurso de reconsideração, desprovido pelo órgão de controle externo nos termos da seguinte ementa:



    “TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CÂMARA DOS DEPUTADOS. RECEBIMENTO INDEVIDO DE PENSÃO CIVIL. FILHA MAIOR SOLTEIRA. EXISTÊNCIA DE UNIÃO ESTÁVEL. FRAUDE NO RECADASTRAMENTO. INQUÉRITO POLICIAL LEGISLATIVO. REJEIÇÃO DA DEFESA ADMINISTRATIVA. REVELIA. IRREGULARIDADE DAS CONTAS. DÉBITO. MULTA. RECURSO DE RECONSIDERAÇÃO. CONHECIMENTO. AUSÊNCIA DE ELEMENTOS CAPAZES DE ALTERAR A DELIBERAÇÃO RECORRIDA. NEGATIVA DE PROVIMENTO”.



    Esse o ato apontado coator neste mandado de segurança.



    6. Consta no voto do Ministro Jhonatan de Jesus, Relator do recurso de reconsideração na Tomada de Contas n. 042.617/2021-9:



    “(...) 10. Quanto ao mérito, foram invocadas as seguintes questões pela recorrente: a) nulidade da Tomada de Contas Especial – TCE por haver sido deflagrada por denúncia anônima; b) ausência de poderes investigativos por parte da PLCD, fato que ensejaria a nulidade das provas colhidas; c) violação do contraditório e da ampla defesa; d) ocorrência de analogia in malam partem e de boa-fé; e e) erro na apuração dos valores devidos.



    11. No que tange à suposta nulidade da TCE por haver sido deflagrada a partir de denúncia anônima, a forma de origem do processo não representa óbice à atuação do Tribunal, tendo em vista a prerrogativa constitucional e legal de realizar fiscalizações por iniciativa própria. Vide, a respeito, os acórdãos 1.098/2023-TCU-Plenário, relator Ministro Benjamin Zymler, 5.083/2015-2ª Câmara, relator Ministro Raimundo Carreiro, e 1.817/2013-TCU-Plenário e 3.062/2018-Plenário, ambos da relatoria do Ministro Benjamin Zymler.



    12. Ademais, a denúncia não foi o único fato que resultou na abertura da presente tomada de contas especial, havendo também depoimentos coletados e provas documentais (em alguns casos, produzidas pelos próprios envolvidos), conforme consta do relatório da TCE elaborado pela Câmara dos Deputados (peça 22, p. 4).



    13. Não há, portanto, nenhum elemento que induza à nulidade da presente TCE.



    14. Relativamente à ausência de poderes investigativos por parte da PLCD, fato que ensejaria a nulidade das provas colhidas, não consta do Regimento Interno daquela Casa qualquer restrição a respeito. O acórdão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região – TRF1 mencionado pela recorrente em sua defesa tampouco o faz; apenas conclui que os delitos praticados em suas dependências também podem ser investigados pela Polícia Federal.



    15. A jurisprudência deste Tribunal contempla diversas TCEs por ele julgadas e deflagradas por inquéritos conduzidos pela Polícia Legislativa da Câmara dos Deputados. São exemplos os acórdãos 2.145/2023-TCU-Plenário, Ministro-Substituto Weder de Oliveira, 54/2024-TCU-Plenário, Ministro Benjamin Zymler, e 14.928/2018-TCU-1ª Câmara, Ministro Bruno Dantas – todos relacionados a irregularidades atinentes a relações conjugais de pensionistas.



    16. Diante disso, não há como afirmar que a PLCD não detenha poderes investigativos para apurar a irregularidade tratada no presente processo; e, mesmo se houvesse como fazê-lo, os fatos foram comprovados pelo próprio TCU, com base em seu poder fiscalizador.



    17. Quanto à violação do contraditório e da ampla defesa, a recorrente já teve oportunidade de se manifestar ao menos três vezes: no inquérito policial (peças 20 e 21); no recurso administrativo perante a Câmara de Deputados (peça 25); e na citação para apresentar alegações de defesa junto ao Tribunal (peças 80, 81 e 84).



    18. A TCE, na fase anterior ao seu encaminhamento ao TCU, de forma análoga ao inquérito policial, possui natureza inquisitiva, destinando-se a apurar fatos, identificar responsáveis e quantificar dano. Apenas após a remessa a esta Corte se pode falar em partes e em litígio, assegurados o contraditório e a ampla defesa, conforme os acórdãos de Plenário 2.471/2013 e 417/2010, relator Ministro-Substituto Augusto Sherman, e 3.083/2007-TCU-2ª Câmara, relator Ministro Guilherme Palmeira.



    19. Além do que, eventuais falhas na fase interna, mesmo se fossem comprovadas, não teriam o condão de contaminar esta TCE: a respeito, os acórdãos de 2ª Câmara 10.439/2023, relator Ministro Aroldo Cedraz, e 4.119/2022, relator Ministro Bruno Dantas, além do Acórdão 17.720/2021-TCU-1ª Câmara, de relatoria do Ministro Jorge de Oliveira.



    20. Ainda no tocante a esse aspecto, a recorrente não informou que provas desejava produzir ou de que maneira elas poderiam auxiliar a sua defesa. Ela poderia tê-las produzido anteriormente e as apresentado ao TCU com as alegações de defesa ou mesmo com o presente recurso de reconsideração, o que não aconteceu.



    21. Diante disso, não há nenhuma violação ao contraditório e à ampla defesa no caso.



    22. No que toca à ocorrência de analogia in malam partem, o Supremo Tribunal Federal – STF, no âmbito do Recurso Extraordinário 878.694/MG, equiparou o status de cônjuge (quem vive casado) ao de companheiro (quem vive em união estável). Para o TCU, não existe elemento de discriminação que justifique o tratamento diferenciado entre um e outro estabelecido pelo Código Civil.



    23. A jurisprudência majoritária desta Casa é no sentido de que a filha maior de 21 anos perde a condição de beneficiária da pensão temporária prevista no art. 5º, parágrafo único, da Lei 3.373/1958 se restar configurado que passou a viver em regime de união estável; nessa linha os acórdãos 1.448/2017-TCU-1ª Câmara, relator Ministro Vital do Rêgo, 3.502/2023-TCU-1ª Câmara, relator Ministro Benjamin Zymler, 2.780/2016-TCU-Plenário, relator Ministro Raimundo Carreiro, 2.145/2023-TCU-Plenário, relator Ministro-Substituto Weder de Oliveira, e 7.972/2017-TCU-2ª Câmara, relator Ministro Aroldo Cedraz.



    24. O voto revisor condutor do Acórdão 2.780/2016-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues, é bastante elucidativo a respeito:



    (...)



    25. A jurisprudência do STF citada pela recorrente (ARE 717.077-AgR) prevê que a pensão por morte se rege pela legislação em vigor na data do falecimento, mas apenas para efeitos de apurar o valor da pensão (peça 102, p. 12).



    26. No mesmo sentido, o supracitado Acórdão 2.780/2016-TCU-Plenário, também mencionado pela recorrente, apreciou relatório de auditoria instaurada com objetivo de apurar a existência de pagamentos indevidos de pensão a filhas maiores solteiras, não havendo naquela deliberação nenhum tratamento relacionado à questão da equiparação da união estável ao casamento.



    27. Não procede, aliás, o argumento de Cláudia Barreto Pires de que nunca foi notificada sobre os requisitos a partir dos quais a Câmara dos Deputados entende haver uma união estável, pois, nas fichas de recadastramento do órgão assinadas pela pensionista, esta declarava que permanecia solteira, não convivendo em união estável, e que não ocupava cargo público (peça 7, p. 30-31; peça 8, p. 29-30; peça 9, p. 1-5); ao omitir essa informação evidencia estar ciente de que poderia perder o benefício caso revelasse viver em união estável, não podendo, pois, ser considerada beneficiária de boa-fé.



    28. Diante disso, no caso em análise, não houve analogia in malam partem, e a recorrente não pode ser considerada beneficiária de boa-fé.



    29. Por fim, quanto ao suposto erro na apuração dos valores devidos, a quantificação do débito deve ser baseada nos valores brutos da pensão recebida, conforme os acórdãos de 1ª Câmara 13.761/2023 e 13.902/2023, de relatoria do Ministro-Substituto Weder de Oliveira, além do Acórdão 10.001/2023-TCU-2ª Câmara, relator Ministro Aroldo Cedraz. Transcrevo, por esclarecedor, trecho deste último:



    (...)



    30. Portanto, não houve erro na apuração dos valores devidos. Todavia, de modo a evitar o bis in idem, informo que a recorrente, durante a fase de execução do débito, poderá apresentar os comprovantes de pagamento dos tributos para deduzi-los do débito total a ser pago.



    31. Com base nesse conjunto argumentativo, acompanho a unidade técnica e o MPTCU, no sentido de conhecer do recurso interposto para, no mérito, negar-lhe provimento, mantendo os exatos termos do acórdão recorrido” (e-doc. 22).



    7. Depreende-se dos documentos acostados ao processo não haver sido ofendido qualquer direito líquido e certo da impetrante pela decisão do Tribunal de Contas da União que julgou irregulares as contas da impetrante, com imputação de débito e aplicação de multa.



    A Primeira Turma deste Supremo Tribunal, no Mandado de Segurança n. 38.515, do qual consta caso semelhante ao que se tem nos autos, assentou que, “embora a jurisprudência tenha se firmado no sentido de que o benefício previdenciário rege-se pela lei vigente à época do fato constitutivo do direito (...) a evolução fática histórica associada à alteração da ordem constitucional, com impacto da esfera jurídica da beneficiária ante o estado civil decorrente da união estável, é fundamento legítimo para que a Administração Pública proceda à avaliação quanto à permanência dos requisitos para a continuidade de pagamento de benefício que, conforme previsão expressa do art. 5º, parágrafo único, da Lei nº 3.373/1958, é ‘temporário’”. Confira-se a ementa do julgado:



    “Agravo regimental em mandado de segurança. Tribunal de Contas da União. Benefício previdenciário previsto no art. 5º, parágrafo único, da Lei nº 3.373/58. Natureza temporária. Duplo requisito: estado civil e não ocupação de cargo público permanente. Legítima atuação fiscalizatória da Administração Pública acerca da permanência dos requisitos. Contratação de união estável. Alteração de estado civil incompatível com a permanência do pagamento do benefício. Ordem denegada. Agravo regimental não provido.



    1. O órgão concedente do benefício previdenciário – perante o qual foi instaurado o procedimento para exercício do contraditório pela beneficiária relativamente à existência do compromisso de união estável – não é competente para alterar o entendimento do TCU quanto às consequências jurídicas da união estável em relação ao benefício de pensão previsto no parágrafo único do art. 5º da Lei nº 3.373/58.



    2. Tratando-se de benefício previdenciário de natureza temporária, considera-se legítima a atuação periódica da Administração Pública em fiscalizar a permanência dos requisitos que justificaram o ato inicial de concessão, sendo eles analisados a partir da condição atual da beneficiária.



    3. A evolução fática histórica associada à alteração da ordem constitucional, com impacto da esfera jurídica da beneficiária ante o estado civil decorrente da contratação de união estável, é fundamento legítimo para que a Administração Pública proceda à avaliação quanto à permanência dos requisitos para a continuidade de pagamento de benefício que, conforme previsão expressa do art. 5º, parágrafo único, da Lei nº 3.373/58, regulamenta o pagamento do benefício a ‘filha solteira’.



    4. Agravo regimental não provido” (MS 38515 AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 28.11.2022).



    8. Ausente, portanto, na espécie, demonstração de direito da impetrante, menos ainda algum que pudesse ser qualificado como líquido e certo, tampouco comprovação da prática de ilegalidade ou abuso de poder a tisnar o ato questionado. Falta, assim, base jurídica para o seguimento regular da presente impetração, que, nos termos da legislação vigente, há de ser indeferida. 



     9. Pelo exposto, inexistentes as condições da ação, como sejam, a prática comprovada de plano de ilegalidade ou abuso de poder no cometimento do ato apontado como coator, direito da impetrante tisnado pela conduta questionada ou que pudesse ser adjetivado de líquido e certo (inc. LXIX do art. 5º da Constituição da República), a) não conheço do presente mandado de segurança em relação a JOSÉ CARLOS ROCHA, Diretor da coordenação de polícia judiciária do departamento de Polícia Legislativa da Câmara dos Deputados, e CHRISTOPHER VALENTE, Diretor substituto da coordenação de polícia judiciária do departamento de Polícia Legislativa da Câmara dos Deputados, cujos atos não se sujeitam à competência originária do Supremo Tribunal Federal; e b) indefiro o mandado de segurança na parte remanescente referente ao Tribunal de Contas da União (art. 10 c/c art. 23 da Lei n. 12.016/2009 e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), prejudicado o requerimento liminar.



    Publique-se.



    Brasília, 12 de fevereiro de 2025.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora