Tribunal: STF
Processo: RE 1515086
Classe: RE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-05-07
Data de publicação: 2025-05-07

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    A Sociedade dos Amigos e Moradores do Bairro Cerqueira César (SAMORCC) e a Associação AME Jardins interpuseram recursos extraordinários em face de acórdão proferido pela 13a. Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo cuja ementa (eDoc. 406) transcrevo a seguir nos capítulos atinentes à matéria impugnada (com meus grifos):



    APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DEFESA DA ORDEM URBANÍSTICA. ZONA DE CORREDOR. Construção de edifício residencial com 16 pavimentos e altura aproximada de 57 metros na Rua Estados Unidos, autorizada pelo Município. Pretensão das associações autoras de anular o processo de aprovação e execução de obra autuado em 13 de outubro de 2015 (processo nº 2105-0.271.973-4), bem como condenar o Município de São Paulo em obrigação de não fazer consistente em não permitir e licenciar obras no referido logradouro e na sua faixa de transição de 40 metros, que contemplem parâmetros urbanísticos menos restritivos do que os constantes do PDE e da LPOUS vigentes. Sentença de procedência na origem. Inconformismo dos requeridos. Cabimento.



(...).



2.. Mérito.



2.1. Pedido de obrigação de não fazer que deve ser afastado, por se tratar de pedido genérico e envolver evento futuro e incerto. Inteligência dos arts. 322 e ss. do CPC. Concessão ou indeferimento de licenças edilícias que constitui ato privativo da administração pública.



2.2. Projeto de Aprovação de Edificação (PA nº. 2015-0.271.973-4) protocolado na vigência da Lei nº 13.885/04 (Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo), da Lei nº 16.050/14 (Plano Diretor Estratégico) e da Lei Municipal n. 11.228/92 (Código de Obras e Edificações COE/92). Superveniência, no curso do procedimento administrativo, da Lei nº 16.402/2016 (Lei de Uso e Ocupação do Solo), que não altera a classificação do imóvel prevista no PDE/2014. Observância ao “direito de protocolo” previsto no art. 162 da Lei nº 16.402/2016. Aprovação pela municipalidade da obra com fundamento nos arts. 75 e 76 da Lei Municipal nº 16.050/14 (PDE). Inaplicabilidade ao caso concreto da restrição prevista no art. 27, inciso XLV, do mesmo diploma legal. RECURSOS PROVIDOS.



    Irresignadas, a SAMORCC e a Associação AME Jardins apresentaram recursos extraordinários – respectivamente, eDocs 431 e 435.



    Apontando violação a dispositivos constitucionais atinentes ao princípio social da propriedade – inciso XXXVI do art. 5º; e §§ 1º e 2º do art. 182 –, as recorrentes alegaram, em síntese, que o alvará de construção, notadamente no que toca à altura do prédio a ser construído, não haveria observado as diretrizes fixadas para a Zona Exclusivamente Residencial (ZER-1) na qual inserido.



    Em contrarrazões, o Município de São Paulo (eDoc 452) e a BSP Empreendimentos Imobiliários D162 S/A (eDoc 456; e eDOC 460) pugnaram pela manutenção do acórdão recorrido.



    O Presidente da Seção de Direito Público do Tribunal de Justiça estadual concedeu efeito suspensivo para impedir a construção do empreendimento em análise, com a paralisação da obra, caso já em andamento, até que se efetivasse o exame de admissibilidade (eDoc 471); e proferiu decisões, em sequência, admitindo os recursos extraordinários interpostos por ambas as Associações-autoras (eDoc 476; e eDoc 477).



    A SAMORCC e a Associação Ame Jardins peticionaram (eDoc 567; e eDoc 570) requerendo a concessão de tutela de urgência.



    É o relatório. Decido.



    Inadmissíveis ambos os recursos.



    Insuficiência do tópico de repercussão geral em ambos os recursos.



    As recorrentes não se desincumbiram do ônus de atenderem ao requisito de demonstração da existência de repercussão geral da matéria impugnada, previsto no art. 1.035, §§ 1º e 2º, do Código de Processo Civil c/c o art. 102, § 3º, da Constituição Federal.



    Eis os fragmentos das peças recursais por meio das quais ambas as recorrentes pretenderam satisfazer a aludida condição de admissibilidade.



    SAMORCC (eDoc 431 - fls. 11/12):



    O presente recurso trata exclusivamente das questões de aplicação da proteção urbanística, como um direito fundamental de ordem pública, cuja gravidade é ainda maior no bojo de uma ação civil pública.



    Este Egrégio Supremo Tribunal Federal já reconheceu a existência de repercussão geral no que tange ao Plano Diretor dos municípios, conforme ementa do Recurso Extraordinário nº. 607940, que pedimos vênia para transcrever: (...).



    Nesses termos, a repercussão geral decorre da interpretação conferida pelo E. Tribunal local de privilegiar norma geral (Plano Diretor) em detrimento de lei específica sobre o tema (Lei de Parcelamento, Uso de Ocupação do Solo). Ou seja, de interpretar e fazer prevalecer os artigos 75 e 76, do Plano Diretor Estratégico, afastando a proteção dos artigos 27 e 33 do mesmo Plano Diretor Estratégico, tudo isso diante da finalidade maior do próprio Plano Diretor que objetiva o desenvolvimento de políticas públicas que atendam à função social da propriedade, com grave repercussão econômica para todos os imóveis de uma das principais regiões da cidade de São Paulo.



    Os vv. Acordãos recorridos infringem à segurança jurídica ao afastar a notória e histórica proteção urbanística da rua estados unidos, violando os arts. 23 e 30 da LINDB, que na forma de princípios decorrem da aplicação da Constituição (a lei deve respeitar o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada - art. 5º, XXXVI), violando, por conseguinte, a função social do imóvel urbano preconizado nos §§ 1º e 2º do artigo 182 da Constituição Federal.



    Associação Ame Jardins (eDoc 435 - fls. 14/17):



    No presente caso, como já ventilado nas linhas anteriores, trata-se de situação em que a manutenção do v. acórdão tal como prolatado significa grave afronta ao texto constitucional indicado no preâmbulo deste capítulo e, paralelamente, também à interpretação de normas hierarquicamente equivalentes, insculpidos como primordiais na Carta Magna.



    Ainda, esta Corte Suprema já reconheceu haver repercussão geral o debate acerca do Plano Diretor dos municípios (...).



    In casu, a repercussão geral é ainda maior, pois não abarca apenas a discussão acerca do Plano Diretor. Na realidade, a repercussão geral aqui demonstrada reside na interpretação conferida pelo E. Tribunal local de privilegiar norma geral (Plano Diretor) em detrimento de lei específica sobre o tema (Lei de Parcelamento, Uso de Ocupação do Solo). Ainda, ao fazer prevalecer os artigos 75 e 76, do PDE, em detrimento aos artigos 27 e 33 do mesmo PDE, também há clara repercussão geral no tocante ao manifesto equívoco de enfrentamento e interpretação das legislações infraconstitucionais.



    Com efeito, o aspecto social de repercussão geral e social da demanda é patente, uma vez que a aprovação de alvará de construção em desrespeito às normas mais restritivas vigentes à época não somente viola a função social da propriedade diretamente prevista na Carta Magna (...).



    Do ponto de vista econômico, é sabido que a função social da propriedade é também indissociável balizador dos princípios gerais da ordem econômica, positivado pelo inciso III do artigo 170 da Constituição Federal (...).



    Por fim, no que se refere ao ponto de vista jurídico, a repercussão geral da matéria sub examine é inquestionável, pois, com visto, trata-se de situação que afronta não somente a função social da propriedade, como também a própria interpretação das normas infraconstitucionais de mesmo grau hierárquico (...).



    Ainda que assim não fosse, melhor sorte não socorreria as irresignações.



    O Plenário do Supremo Tribunal Federal, no âmbito da repercussão geral (Tema 348), fixou a seguinte tese:



    Os municípios com mais de vinte mil habitantes e o Distrito Federal podem legislar sobre programas e projetos específicos de ordenamento do espaço urbano por meio de leis que sejam compatíveis com as diretrizes fixadas no plano diretor.



    (RE 607.940/DF, Ministro Gilmar Mendes, DJ de 26.2.2016).



    O deslinde da questão jurídica trazida nos presentes autos não diz respeito à possibilidade, ou não, do exercício da pertinente atribuição legislativa, mas sim a um conflito de normas no tempo, questão diversa daquela havida no aludido julgamento vinculante, o qual não tem aplicabilidade na espécie e, portanto, não socorre a pretensão articulada nos recursos.



    Tanto assim que, durante o julgamento ocorrido no Tribunal estadual, tal questão sequer fora ventilada, circunstância que impediria a sua apreciação, por ausência de prequestionamento, nos termos do enunciado 282 da Súmula do Supremo.



    Para além disso, nas razões recursais, as Associações-autoras controvertem sobre a compatibilidade do projeto de construção - aprovado pela Prefeitura de São Paulo/SP por meio do Alvará de Edificação de Obra Nova 2017.23784-00 - com a Lei Orgânica do Município, bem como com a Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo Urbano e com o próprio Plano Diretor Estratégico.



    Ocorre que a procedência, ou não, de tais argumentos não se mostra aferível na via extraordinária, em face da existência de óbices sumulares, conforme demonstrarei a seguir.



    Para concluir em favor da legalidade do impugnado alvará de construção – notadamente quanto à adequação dos parâmetros urbanísticos fixados no correspondente projeto com a legislação em vigor no momento de protocolo do pedido de sua aprovação –, o Colegiado estadual adotou razões de decidir ao amparo da análise de vasta legislação infraconstitucional, associada à aferição de aspectos fático-probatórios constantes dos autos, conforme claramente se identifica na leitura dos trechos, por mim grifados, a seguir transcritos (eDoc 406):



    Como será analisado no transcorrer deste voto, de acordo com a legislação municipal que vigorava quando do pedido de aprovação do projeto (Lei Municipal 13.885, de 25 de agosto de 2004 (antiga Lei de Uso e Ocupação do Solo) e Lei Municipal 16.050, de 31 de julho de 2014 (Lei do Plano Diretor Estratégico), o terreno estava enquadrado como área de influência de eixo de estruturação de transformação urbana, voltado ao adensamento construtivo e populacional e, por zona de transição entre área exclusivamente residencial de baixa densidade e área de uso misto de alta densidade, sobre a qual incidiam limitações ao direito de construir.



    Com a posterior aprovação da Lei municipal 16.402, de 22 de março de 2016 (Nova Lei de Uso e Ocupação do Solo), o terreno do empreendimento acabou sendo excluído da área de influência do eixo de estruturação urbana. O diploma classificou a área como 'zona corredor’ (art. 10), categoria jurídica com função e características similares às das “zonas de transição” (art. 108, VII, da Antiga Lei de Uso e Ocupação do Solo).



    Após o transcurso do processo administrativo, a Prefeitura concedeu o alvará de aprovação. A Prefeitura levou em conta o regime jurídico que vigorava ao tempo do pedido de aprovação do projeto, ou seja, as prescrições da Lei do Plano Diretor Estratégico de 2014 (Lei e da Antiga Lei de Uso e Ocupação do Solo (Lei 13.885/2004).



    (...).



    O imóvel de propriedade da empresa BSP situa-se na Rua Estados Unidos n. 702, a poucos metros da Avenida 9 de Julho (eixo de estruturação da transformação urbana, nos termos do Plano Diretor Estratégico de 2014 Lei 16.050/2014); e entre a Avenida 9 de Julho e a Rua Pamplona (...).



    O projeto foi aprovado tendo por base: prédio com 16 andares, 77 unidades e um andar intermediário, sendo 4 subsolos, garagem exclusiva, apartamento de zelador, ático, equipamento social, destinado a uso misto; (II) uso do imóvel: edifício residencial agrupado verticalmente (R2V e agência bancária (NR1), com estacionamento de veículos com até 40 vagas (NR1); (III) área de terreno real de 1.0924,23 m2 e área total de construção 9.942,78 m2; (IV) zoneamento: EETU(Eixo de Estruturação da Transformação Urbana/ZCLz-II lindeira a ZM-3b; (V) taxa de ocupação permitida: 0,70 e taxa de ocupação utilizada no projeto: 0,69; (VI) coeficiente de aproveitamento máximo permitido: 4,00 e coeficiente de aproveitamento adotado no projeto: 3,99 (através de outorga onerosa de 3.268,60 m2) e (VII) gabarito de 57,82 m (1 andares, andar intermediário e ático).



    (...).



    Como visto acima, o empreendimento foi aprovado em procedimento protocolado em 13.10.2015, na vigência do Plano Diretor Estratégico de 2014, da Lei de Parcelamento e Uso de Solo (LPUOS/2004) e da Lei Municipal n. 11.228/92 (Código de Obras e Edificações COE/92), os quais, segundo minha ótica, permitem o gabarito constante do projeto, respeitado o posicionamento adotado pelo Exmo. Des. Relator sorteado, em sentido contrário.



    Rever aquelas conclusões demandaria, a um só tempo, reexame fático-probatório, bem como análise de legislação local, providências sabidamente vedadas na via extraordinária, a teor dos enunciados 279 e 280, ambos da Súmula do Supremo Tribunal Federal.



    Em face do exposto, não conheço dos recursos extraordinários interpostos pela SAMORCC e pela Associação Ame Jardins.



    Julgo prejudicados os requerimentos incidentais de concessão de tutela de urgência (eDocs. 567 e 570).



    Inaplicável a majoração da verba honorária prevista no § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil, por se tratar de ação civil pública na qual ausente a comprovação de má-fé (art. 18 da Lei 7.347, de 24 de julho de 1985).



    Intime-se. Publique-se.



Brasília, 7 de maio de 2025.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



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