Tribunal: STF
Processo: STP 1102
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-11
Data de publicação: 2025-12-11

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de pedido de suspensão de tutela provisória formulado pelo Estado da Bahia, com o intuito de sustar os efeitos de decisão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado da Bahia que, nos autos do Agravo de Instrumento nº 8008242-20.2025.8.05.0000, determinou que o Estado se abstivesse de realizar descontos tarifários relacionados ao Sistema de Integrações Tarifárias do Sistema de Bilhetagem Eletrônica Metropolitano (SIBEM), no contexto do transporte público metropolitano de Salvador e Região Metropolitana.



    O Estado relata que a empresa Expresso Luxo Vitória Ltda. ajuizou ação de obrigação de fazer, buscando impedir a aplicação de descontos tarifários relacionados ao sistema de integração metropolitana, obtendo decisão favorável em sede de agravo de instrumento perante o Tribunal de Justiça do Estado da Bahia (TJBA), a qual determinou que o Estado se abstivesse de realizar tais descontos até julgamento final do recurso, sob pena de multa.



    Sustenta que a execução dessa medida acarreta desequilíbrio orçamentário relevante, risco de colapso do modelo de integração tarifária e impacto social severo sobre milhões de usuários do transporte público integrado. Destaca o efeito multiplicador da decisão, citando que outras empresas já obtiveram decisões liminares semelhantes, potencializando o risco sistêmico para a Câmara de Compensação Tarifária (CCT) e para o Sistema Metroviário Salvador–Lauro de Freitas. Apresenta dados de incremento de despesas superior a R$ 24 milhões em doze meses e déficit de R$ 1,5 milhão no primeiro trimestre de 2025, com projeção de impacto de R$ 9,7 milhões por trimestre caso a liminar persista.



    Argumenta que a liminar compromete a ordem administrativa, a economia pública e a ordem social, pois desestrutura o arranjo institucional da integração tarifária, promovendo enriquecimento sem causa das operadoras e prejudicando a coletividade. Cita precedentes do TJBA que reconhecem o risco de grave lesão em caso análogo e sustenta que a controvérsia possui natureza constitucional, justificando a competência do STF. Salienta a necessidade de resguardar o princípio da modicidade tarifária, o direito fundamental à mobilidade urbana e a continuidade do serviço público, reforçando a excepcionalidade e urgência da suspensão da liminar.



    Ao final, requer a concessão liminar da suspensão da decisão, a intimação da parte adversa e apreciação imediata do pedido, sustentando a configuração dos requisitos legais para a medida de contracautela.



    A Expresso Luxo Vitória Ltda., em sua manifestação, alega que opera 28 linhas de transporte metropolitano com 153 veículos e 480 funcionários, tendo firmado contratos emergenciais com o Estado da Bahia sem previsão expressa de deduções tarifárias pelo sistema de integração. Sustenta que as deduções realizadas pela Câmara de Compensação não encontram respaldo legal ou contratual, configurando modificação unilateral das condições pactuadas e violação ao princípio do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos. Relata prejuízos financeiros superiores a R$ 21 milhões em razão das integrações, agravados pela ausência de subsídios para gratuidades e pela concorrência do transporte clandestino. 



    Argumenta que a manutenção dos descontos pode inviabilizar a continuidade do serviço, resultando em demissões em massa e paralisação das linhas, com impacto direto sobre a população. Sustenta que o incidente de suspensão de liminar possui natureza excepcional e não pode ser utilizado como sucedâneo recursal para rediscutir o mérito da decisão, sendo imprescindível a demonstração concreta de grave lesão aos bens tutelados pelo art. 4º da Lei 8.437/1992. Salienta que não cabe recurso extraordinário contra acórdão que defere medida liminar (Súmula 735/STF) e que a análise do caso demanda reexame de provas e cláusulas contratuais (Súmulas 279 e 454/STF), o que inviabiliza o conhecimento do pedido de suspensão pelo STF.



    A empresa refuta a existência de grave lesão ou risco irreversível, destacando que eventual decisão final permitirá a restituição dos valores, e que o Estado não apresentou provas robustas de impacto orçamentário imediato, impossibilidade de recomposição ou multiplicação de decisões idênticas. Ressalta, ainda, que a suspensão da liminar traria grave dano à própria população, pela provável interrupção do serviço e desemprego, e que a manutenção da liminar visa preservar o equilíbrio contratual e a continuidade do serviço essencial, em consonância com o interesse público. Por fim, requer o não conhecimento ou, subsidiariamente, a improcedência do pedido de suspensão.



    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo não conhecimento do pedido, em parecer que recebeu a seguinte ementa (eDOC 23):



    “Suspensão de Tutela Provisória. Contrato de prestação de serviço público de transporte rodoviário intermunicipal de passageiros em caráter emergencial. Deduções de valores, pelo ente estatal, das tarifas recebidas pela empresa privada. Integração tarifária do sistema de transporte de Salvador e Região Metropolitana. Decisão impugnada que defere tutela antecipada recursal, confirmada em acórdão, com lastro no exame de contratos acostados aos autos da ação subjacente. Exame de cláusulas contratuais que afasta o cabimento de recurso extraordinário e a viabilidade do pedido de suspensão direcionado ao Supremo. Parecer por que o pedido não seja conhecido." 



    É o relatório. Decido.



    A sólida jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal considera que o incidente de contracautela é via processual autônoma à disposição de pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, que visa resguardar o interesse público primário em causas contra o Poder Público e seus agentes. Trata-se de medida condicionada à demonstração de que o ato impugnado carregue em si risco elevado à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas. Essa compreensão harmoniza-se com o disposto no artigo 4º, caput , da Lei nº 8.437/92, que estabelece:



    “Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.”



    Na mesma direção, dispõe o art. 297, caput , do Regimento Interno deste Tribunal:



    “Art. 297, do RISTF. Pode o Presidente, a requerimento do Procurador-Geral, ou da pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública , suspender, em despacho fundamentado, a execução de liminar, ou da decisão concessiva de mandado de segurança, proferida em única ou última instância, pelos tribunais locais ou federais”. (grifei).



    Observe-se que, nos termos dos arts. 4º, caput , da Lei nº 8.437/1991 e do art. 297 do RISTF, a contracautela tem natureza jurídico-processual excepcional. O tipo de cognição permitido por esta via estreita limita-se a constatar a probabilidade e a gravidade do risco representado, portando juízo mínimo sobre a matéria de fundo que perfaz a controvérsia.



    A doutrina também reforça esse entendimento, como assinala Leonardo Carneiro da Cunha:



    “(...) o pedido de suspensão cabe em todas as hipóteses em que se concede tutela provisória contra a Fazenda Pública ou quando a sentença produz efeitos imediatos, por ser impugnada por recurso desprovido de efeito suspensivo automático. Daí se poder dizer que, hoje em dia, há a suspensão de liminar, a suspensão de segurança, a suspensão de sentença, a suspensão de acórdão, a suspensão de cautelar, a suspensão de tutela antecipada e assim por diante.



    O pedido de suspensão destina-se a sobrestar a eficácia de decisões provisórias ou não definitivas. Não deve ser utilizado para suspender execuções definitivas.



    (...) Rigorosamente, o pedido de suspensão destina-se a tutelar interesse difuso, ostentando, portanto, natureza de uma postulação coletiva.O pedido de suspensão não tem natureza recursal, por não estar previsto em lei como recurso e, igualmente, por não gerar a reforma, a anulação nem a desconstituição da decisão. (...) o pedido de suspensão consiste numa ação cautelar específica destinada, apenas, a retirar da decisão sua executoriedade; serve, simplesmente, para suspender a decisão, mantendo-a, em sua existência, incólume. No pedido de suspensão, há uma pretensão específica à cautela pela Fazenda Pública.



    Ao apreciar o pedido de suspensão de liminar, o presidente do tribunal examina se houve grave lesão à ordem, à saúde, à economia ou à segurança públicas. Tradicionalmente, a jurisprudência entende que o presidente do tribunal, ao analisar o pedido de suspensão, não adentra o âmbito da controvérsia instalada na demanda, não incursionando o mérito da causa principal.



    O pedido de suspensão funciona, por assim dizer, como uma espécie de ‘cautelar ao contrário’, devendo, bem por isso, haver a demonstração de um periculum in mora inverso, caracterizado pela ofensa a um dos citados interesses públicos relevantes e, ainda, um mínimo de plausibilidade na tese da Fazenda Pública, acarretando um juízo de cognição sumária pelo presidente do tribunal. (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A fazenda pública em juízo. 21.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2024, p. 535-542, grifei). 



    Consolidou-se, ainda, o entendimento de que, por essa via processual, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, é necessário que a controvérsia do processo subjacente seja de natureza constitucional, a fim de determinar-se a competência do Presidente deste Supremo Tribunal Federal, e que a decisão tenha sido proferida por Tribunal (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia). Sobreleva transcrever importante lição da i. Ministra Rosa Weber quando da apreciação da SL 1595, Plenário, DJe 3.5.2023:



    “Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).” 



    No caso em análise, verifica-se que a decisão cuja suspensão se pretende foi fundamentada na apreciação do conjunto de fático-probatório constante nos autos, especialmente quanto à ausência de previsão expressa para deduções realizadas no âmbito do sistema de integração com o metrô e outras linhas de transporte metropolitano, bem como na avaliação do desequilíbrio econômico-financeiro decorrente dessas deduções. Tal entendimento foi confirmado pelo Tribunal a quo, em acórdão assim ementado:



    "AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO ADMINISTRATIVO. CONTRATO EMERGENCIAL DE TRANSPORTE PÚBLICO METROPOLITANO. SISTEMA DE INTEGRAÇÃO COM O METRÔ E OUTRAS LINHAS. DEDUÇÕES NÃO PREVISTAS NO CHAMAMENTO PÚBLICO ORIGINAL. QUEBRA DO EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO. TUTELA DE URGÊNCIA. ART. 300 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. PROBABILIDADE DO DIREITO E PERIGO DE DANO CONFIGURADOS. PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA MANUTENÇÃO DAS CONDIÇÕES EFETIVAS DA PROPOSTA. ART. 37, XXI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. FUNÇÃO SOCIAL DO TRANSPORTE PÚBLICO. CONTINUIDADE DO SERVIÇO ESSENCIAL À COLETIVIDADE. CARÁTER PROVISÓRIO E REVERSÍVEL DA MEDIDA. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.



    1. A controvérsia recursal cinge-se à análise da presença dos requisitos autorizadores para concessão da tutela de urgência, especificamente quanto à suspensão das deduções realizadas no âmbito do sistema de integração com o metrô e outras linhas de transporte metropolitano.



    2. Quanto ao primeiro requisito - probabilidade do direito - sua configuração decorre da ausência de previsão expressa das deduções controvertidas no chamamento público que deu origem ao contrato. Esta omissão configura violação ao princípio constitucional da manutenção das condições efetivas da proposta, consagrado no art. 37, XXI, da Constituição Federal, que assegura "igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta".



    3. A análise dos documentos acostados aos autos revela que o Contrato Emergencial 06/2022 foi firmado com base em chamamento público que não fez referência expressa às deduções decorrentes do sistema de integração com o metrô e outras linhas. Embora o Estado da Bahia invoque as Resoluções da AGERBA nºs 08/2013 e 12/2016 como fundamento para as deduções, tais normas regulamentares não podem se sobrepor ao princípio constitucional da manutenção das condições efetivas da proposta.



    4. No que se refere ao segundo requisito - perigo de dano - sua presença resta evidenciada pelos substanciais prejuízos financeiros alegados pela empresa agravada, na ordem de R$ 7.894.852,89, bem como pelo risco concreto de interrupção da prestação do serviço público de transporte. O caráter continuado das deduções e a impossibilidade de sua reversão imediata, caso se aguarde o julgamento definitivo, demonstram a urgência da medida pleiteada.



    5. Embora o Estado da Bahia argumente sobre a necessidade de manutenção das regras regulamentares estabelecidas nas resoluções da AGERBA e o risco de enriquecimento sem causa, é importante destacar que a tutela de urgência tem caráter provisório e reversível, destinando-se a preservar a situação até o julgamento definitivo da questão. A concessão da medida não implica reconhecimento definitivo do direito pleiteado, mas apenas a preservação do status quo ante para evitar danos irreparáveis ou de difícil reparação. Ademais, não se pode olvidar que o fim social do transporte público, especialmente na preservação do emprego e da renda, atendendo a comunidade necessitada com esse essencial serviço, justifica cautela na imposição de encargos não previstos originalmente no instrumento convocatório.



    6. Diante do exposto, verifico que se encontram inequivocamente presentes os requisitos autorizadores da tutela de urgência previstos no art. 300 do Código de Processo Civil, justificando o deferimento da medida para preservar tanto o equilíbrio contratual quanto a continuidade do serviço público essencial.



    7. RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO. DECISÃO REFORMADA." (grifei). 



    Como se nota, a controvérsia estabeleceu-se sobre elementos fático-probatórios, sendo certo que o Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, ao conceder a tutela de urgência, formou sua convicção a partir da análise de documentos contratuais e demais provas produzidas, reconhecendo a probabilidade do direito invocado e o risco de dano à continuidade do serviço público. 



    Dessa forma, dissentir da conclusão alcançada pela instância de origem implicaria o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos, bem como a análise dos contratos celebrados entre as partes. Tais circunstâncias inviabilizam eventual recurso extraordinário e, por consequência, impedem a abertura da via suspensiva. Nesse sentido:



    "Agravo regimental em suspensão de segurança. Ausência de matéria constitucional. Revolvimento do conjunto fático-probatório produzido nos autos de referência. Impossibilidade de se fazer uso do instituto da suspensão como sucedâneo de recurso. Precedentes. Agravo regimental não provido." (SS 5.333-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 17.03.2020).



    “Agravo interno em suspensão de segurança. Coleta de lixo urbano. Decisão cautelar do Tribunal de Contas objeto de mandamus na origem. Incidente manejado pelo autor do processo originário. Inadmissibilidade. Pretendida concessão de efeito ativo. Impossibilidade. Medida suspensiva que não consubstancia sucedâneo recursal. Precedentes. Inviabilidade de debate sobre legislação infraconstitucional e revolvimento fático-probatório em sede suspensiva. Precedentes. Agravo não provido. 1. A via eleita consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 2. Não cabe a formulação de pedido suspensivo quando o ente público requerente ostentar a posição de autor da causa principal, pois o emprego dessa medida excepcional somente se justifica em ações ajuizadas “contra o Poder Público”, ou seja, naquelas em que figure como réu (Lei nº 8.437/92, art. 4º, caput). Precedentes. 3. Nesse sentido, inviável o manejo de suspensão que veicule pedido de concessão de efeito ativo, com a finalidade de obter liminar indeferida pelas instâncias ordinárias ou de restaurar os efeitos de decisum deferitório posteriormente reformado, revogado ou sustado, não consubstanciando, o instrumento da contracautela, sucedâneo recursal. 4. Tanto o exame das normas infraconstitucionais como o revolvimento fático-probatório do processo refogem aos limites estreitos das medidas suspensivas ajuizadas perante o Supremo Tribunal Federal, pois somente diante de controvérsias envolvendo conflito direto e imediato com o ordenamento constitucional justifica-se a instauração do incidente de contracautela. Precedentes. 5. Agravo não provido.” (SS 5.646-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, DJe de 06.11.2023).



    Demais disso, esta Corte possui entendimento consolidado de que a suspensão de segurança não substitui os instrumentos processuais próprios previstos na legislação para impugnação de decisões judiciais, sejam elas pela via ordinária ou extraordinária. Assim, o pedido de suspensão de segurança não pode ser utilizado como sucedâneo de recurso. Nesse sentido: STP 914-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, DJe de 11.05.2023; STP 791, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, DJe de 23.09.2021; e STP 157, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 17.03.2020.



    Ante o exposto, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF, não conheço do pedido.



    Publique-se.



    Brasília, 11 de dezembro de 2025.



Ministro Edson Fachin



Presidente



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