Tribunal: STF
Processo: ACO 2073
Classe: ACO
Órgão julgador: CELSO DE MELLO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-05-07
Data de publicação: 2025-05-07

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. O Estado do Amapá propôs contra a União ação cível originária buscando ver afastado dos cadastros federais de inadimplentes o registro relativo aos Convênios n. 4.335/1998, 95.468/1999, 95.696/2000, 94.062/2000, 33/2000, 62/2001, 93.157/2001, 446/2008, 325/2008, 6/2009 e 44.373/2010.  



    Segundo narra, foi negada a expedição de certidão negativa de débitos em face de dívidas originadas de gestões anteriores, o que teria violado o princípio da intranscendência e do interesse público.  



    Argui ter havido lançamento dos débitos relacionados aos convênios nos cadastros de inadimplentes sem sua comunicação prévia, antes da instauração de Tomada de Contas Especial, violando o princípio do contraditório e da ampla defesa.  



    Pede:  



    2) A procedência do pedido, determinando o definitivo cancelamento da inscrição do autor, com relação aos onze convênios mencionados na descrição dos fatos, junto a quaisquer cadastros de inadimplentes, habilitando-o, por conseguinte, perante órgãos ou entidades federais para fins de transferência de recursos, celebração de operações de crédito, bem como recebimento de garantia pela União. 



    3) seja declarada a inexistência (CPC, art. 4°, I) de relação jurídico obrigacional que seja impeditiva à concessão de garantia por parte da Ré, por força da nulidade da inscrição do Autor nos sistemas e/ou subsistemas CAUC/SIAF/CONCONV, determinando o seu cancelamento, por infringência aos primados do devido processo legal, contraditório, ampla defesa, proporcionalidade e razoabilidade, bem assim à intranscendência subjetiva das sanções jurídicas e obrigações correlatas.  



    O ministro Joaquim Barbosa, então Relator da AC 3.255, concedeu parcialmente, naqueles autos, “a medida liminar pleiteada, para suspender os efeitos da inadimplência dos seguintes onze convênios celebrados entre autor e ré: 033/2000, 95468/1999, 94062/2000, 43335/1998, 95696/2000, 93157/2001, 325/2008, 446/2008, 44373/2010, 0062/2001” (DJe de 23 de novembro de 2012).  



    A União apresentou contestação (eDoc 16). Afirma haver litispendência ante o ajuizamento da ACO 1.824, na qual o ente subnacional impugnou todas as inscrições que possuía perante os cadastros desabonadores, a revelar a identidade de objeto com esta ação. Defende sua ilegitimidade passiva e a inserção do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) no polo passivo, porquanto apenas os convênios celebrados com o Fundo, autarquia federal com personalidade jurídica própria, é que geraram as inscrições questionadas, razão pela qual deve obrigatoriamente compor esta lide. Anota que a mudança do mandatário local não faz cessar as restrições legais e administrativas, de modo que compete à atual gestão demonstrar a adoção das medidas legais acerca da apuração de responsabilidades, razão pela qual não se aplica o princípio da intranscendência subjetiva das sanções. Ressalta encaminhado ofício ao ente estatal antes de incluí-lo como inadimplente nos cadastros, respeitando o prazo de 45 (quarenta e cinco) dias a que alude o art. 8º, § 2°, da Lei n. 11.945, de 4 de junho de 2009, razão pela qual não há falar, na sua visão, em violação ao contraditório e à ampla defesa. Sublinha que as inscrições impedem apenas o repasse das verbas voluntárias, não atingindo aquelas obrigatórias, a comprovar a ausência de prejuízo à população local.  



    Foi certificado nos autos a ausência de réplica (eDoc 21).  



    A Procuradoria-Geral da República requereu a intimação das partes para que informassem sobre o andamento do procedimento de conciliação informado nos autos e, no mérito, manifestou-se pela improcedência do pedido (eDoc 25).  



    O ministro Celso de Mello, então Relator, deferiu, “em parte, o pedido formulado pelo Estado do Amapá na petição inicial, tornando definitivo, para o fim nele indicado, em consequência, o conteúdo do provimento cautelar concedido nos autos da ação cautelar preparatória (AC 3.255/DF), em ordem a cancelar a inscrição do Estado autor, relativamente aos Convênios nºs 4335/1998, 95468/1999, 95696/2000, 94062/2000, 033/2000, 062/2001, 93157/2001, 446/2008, 325/2008, 06/2009 e 44373/2010, “junto a quaisquer cadastros de inadimplentes, habilitando-o, por conseguinte, perante órgãos ou entidades federais para fins de transferência de recursos, celebração de operações de crédito, bem como recebimento de garantia pela União” (eDoc 26).  



    A decisão foi integralizada pelo julgamento dos embargos de declaração opostos pelo Estado do Amapá, oportunidade em que condenou a União ao pagamento das custas processuais e da verba honorária, que arbitrados em R$ 5.000,00 (cinco mil reais), com fundamento no art. 20, § 4º, do CPC/73 (eDoc 37).  



    A União interpôs agravo interno (eDoc 36). Arguiu a ausência de manifestação, no ato recorrido, acerca das preliminares aduzidas em contestação.  



    O Estado do Amapá não apresentou contraminuta (eDoc 92).  



    Intimadas, as partes informaram a manutenção do interesse processual, bem assim a regularização das pendências relativas aos Convênios n. 43.335/1998; n. 95.468/1999; n. 95.696/2000; n. 94.062/2000; n. 62/2001; n. 6/2009; n. 705.036/2009; e n. 44.373/2010 (eDocs 45; 52; 73; 75; 84; 87; 96-101; 104-106; e 112-113).  



    Em decisão publicada na data de 4 de novembro de 2024 (eDoc 122), reconsiderei a decisão impugnada (eDoc 26), a qual havia julgado parcialmente procedente o pedido inicial, em razão da ausência de oportuna análise das preliminares aduzidas em contestação. Na sequência, determinei a citação do FNDE para compor a lide, ante a sua natureza de litisconsorte passivo necessário, reconheci a legitimidade da União para integrar o polo passivo da relação processual, bem como afastei a alegada litispendência com a ACO 1.824. Ordenei, ainda, o desarquivamento da AC 3.255, passando a vigorar novamente os efeitos da liminar ali concedida. Por fim, extingui o processo quanto aos Convênios n. 43.335/1998; n. 95.468/1999; n. 95.696/2000; n. 94.062/2000; n. 62/2001; n. 6/2009; n. 705.036/2009; e n. 44.373/2010, em razão da regularização das pendências que ensejaram a inscrição nos cadastros federais de inadimplentes, conforme informado pelas partes.  



    O FNDE peticionou nos autos, alegando que deixaria de apresentar contestação, por considerar que as inscrições referentes aos Convênios n. 93.157/2001 e 33/2000, ocorreram em desconformidade com o Tema n. 327/STF. Requereu “sua exclusão do pagamento de honorários advocatícios” (eDoc 133).  



    A União interpôs agravo interno (eDoc 135) contra a decisão de reconsideração (eDoc 122), “exclusivamente em relação aos Convênios nº [SIAFI] 702228 [equivalente ao Convênio n. 325/2008] e [SIAFI] 621811 [equivalente ao Convênio n. 446/2008]”, arguindo que a inscrição de tais convênios nos cadastros de inadimplência observou o que preconizado no Tema n. 327/RG, uma vez que aquele não foi inscrito enquanto este foi retirado após a prestação de contas. Diz merecer “provimento o presente agravo parcial, a fim de, em relação aos convênios nº 702228 e nº 621811, seja reformada a decisão agravada para que seja julgada improcedente a pretensão autoral”.  



    A parte agravada não apresentou contrarrazões, conforme certificado nos autos (eDoc 144).   



     É o relatório. Decido.  



    2. Cumpre, antes de avançar, delimitar o objeto da presente ação, após a decisão de reconsideração, bem assim a declaração de perda parcial do interesse processual.  



    Na inicial, buscou-se o cancelamento da inscrição nos cadastros de inadimplentes dos Convênios n. 43.335/1998, 95.468/1999, 95.696/2000, 94.062/2000, 33/2000, 62/2001, 93.157/2001, 446/2008, 325/2008, 6/2009 e 44.373/2010.  



    Na decisão publicada na data de 4 de novembro de 2024 (eDoc 122), extingui o processo referente aos Convênios de n. 43.335/1998, 95.468/1999, 95.696/2000, 94.062/2000, 62/2001, 6/2009, 705.036/2009 e 44.373/2010, em razão da regularização das pendências que ensejaram a inscrição nos cadastros federais de inadimplentes.  



    Entretanto, faz-se necessário corrigir erro material que acometeu a decisão de reconsideração.  



    O Convênio n. 6/2009 equivale ao “SIAFI 705.036/2009”, tendo sido citadas naquele ato judicial ambas as numerações. Dessa forma, foram extintos apenas 7 (sete) dos 11 (onze) convênios a que alude a petição inicial, continuando a tramitar o processo quanto aos Convênios n.  33/2000, 93.157/2001, 446/2008 e 325/2008. 



    Em vista da superveniente informação vinda aos autos, por intermédio do “Ofício nº 547/2024/CRE/CGCA/SGPTC/GSE/GM/MinC” (eDoc 136), extingo o processo quanto ao Convênio n. 446/2008 [SIAFI 621.811], em razão da regularização das pendências que ensejaram a inscrição nos cadastros federais de inadimplentes. Deixo, entretanto, de extinguir o processo quanto ao Convênio n. 325/2008 [SIAFI 702.228], porquanto não foi inscrito em cadastros de inadimplentes por força da Ação Cautelar n. 3.255/DF, a revelar a manutenção do interesse processual quanto à sua situação.  



    Acerca dos Convênios n.  33/2000, 93.157/2001 e 325/2008, tenho que a parte autora possui razão.  



    Consoante o entendimento do Supremo firmado no RE 1.067.086, ministra Rosa Weber, DJe de 21 de outubro de 2020, a observância ao princípio constitucional do devido processo legal, assegurados o contraditório e a ampla defesa, é indispensável para o registro de ente federado nos cadastros de inadimplentes.  



    Na oportunidade daquele julgamento, o Tribunal Pleno fixou a seguinte tese de repercussão geral, alusiva ao Tema n. 327:  



    A inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos) pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, somente reconhecido: 



    a) após o julgamento de tomada de contas especial ou procedimento análogo perante o Tribunal de Contas, nos casos de descumprimento parcial ou total de convênio, prestação de contas rejeitada, ou existência de débito decorrente de ressarcimento de recursos de natureza contratual (salvo os de conta não prestada) e; 



    b) após a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto (conforme constante em lei, regras infralegais ou em contrato), independentemente de tomada de contas especial, nos casos de não prestação de contas, não fornecimento de informações, débito decorrente de conta não prestada, ou quaisquer outras hipóteses em que incabível a tomada de contas especial.   



    A meu ver, as inscrições levadas a efeito pela União ocorreram em desacordo com o devido processo legal, na medida em que os registros, decorrentes de descumprimento do objeto conveniado, não foram precedidos da tomada de contas especial, como demonstram as alegações deduzidas pelo próprio ente central e a documentação acostada ao processo (eDoc 96).   



    Não socorrem à parte ré as normas infralegais que preveem a inclusão no rol de inadimplentes antes mesmo da tomada de contas especial ou no início desse procedimento. Tais disposições revelam desconformidade com o ordenamento jurídico vigente, mediante o qual erigido o princípio do devido processo legal a patamar constitucional.  



    Nesse sentido, reporto-me às razões expendidas pela ministra Rosa Weber no voto condutor do acórdão no mencionado RE 1.067.086, julgado sob a sistemática da repercussão geral:  



    II.6. O reconhecimento da inconstitucionalidade da exigência, pela lei e normas infralegais, da inscrição prévia, nos cadastros, do registro da inadimplência nos casos de convênio não cumprido ou conta rejeitada. 



    Necessário registrar a existência de normas dispondo deva, o registro da inadimplência nos cadastros, em quaisquer hipóteses, ser realizado justamente no início da fase externa da tomada de contas especial. Entretanto, é justamente este momento do registro o pomo da discórdia neste feito, razão pela qual, por óbvio, eventual deliberação, nesta ação, no sentido da exigência da conclusão, em algumas hipóteses, da tomada de contas especial leva, por consequência, ao afastamento da constitucionalidade destes dispositivos.  



    […]



    Conquanto, repita-se, respeitável o posicionamento externado pelo articulista, entendo, como proponho neste voto, possa ele ser adotado apenas quanto à inadimplência decorrente da não prestação de conta, mas não quanto ao descumprimento de convênio ou rejeição de conta, o que exige o exaurimento do processo da tomada de contas especial. 



    […]



    Necessário, portanto, ante os argumentos já expostos, pelo sistema da interpretação conforme a Constituição, afastar, nas hipóteses da inadimplência por convênio não cumprido ou conta rejeitada, a exigência normativa de seu registro em cadastros (que possam resultar na vedação de crédito), enquanto não julgada a tomada de contas especial porque, em tais hipóteses, somente quando esgotado tal procedimento estará garantida a efetividade do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal.  



    Registro que a alegação de ter “concedido o prazo para que o Estado-autor tomasse as devidas providências” (eDoc 16, fl. 30), não é suficiente para perfectibilizar o devido processo legal, por ser anterior à tomada de contas especial.  



    Cuida-se de conclusão alcançada unilateralmente pela União, em prejuízo do contraditório efetivo que deve ser garantido ao interessado para a aferição da inadimplência.  



    Foi essa a compreensão alcançada pelo Colegiado ao examinar o Tema n. 327/RG. Veja-se a seguinte passagem extraída do voto da Relatora, ministra Rosa Weber:  



    Para que fique claro, não se discute neste voto o direito da União, ou de quaisquer outros entes federados, de condicionar a entrega de novos recursos à ausência de inadimplência financeira ou obrigacional por parte do ente contratante. 



    O ponto reside na fixação do momento em que se tem como segura a informação da inadimplência, o que só é alcançado após garantidos, mesmo no processo administrativo, o contraditório e a ampla defesa, enfim, o devido processo legal. 



    Considerada a atual normativa, a apuração de créditos da União decorrentes de suas tratativas anteriores, é feita em duas fases: uma interna, prévia, ocorrente no órgão concedente e outra externa, perante o Tribunal de Contas, a tomada de contas especial propriamente dita.  



    Nas hipóteses em que cabível a tomada de contas especial, pelo atual sistema jurídico-normativo, é ela a que melhor atende, de forma completa e exauriente, as garantias do contraditório, ampla defesa e devido processo administrativo.  



    Esse o quadro, impõe-se o acolhimento do pedido.  



    Não deve prosperar, de outro lado, a alegação de afronta ao princípio da intranscendência subjetiva das sanções, visto que figuram na condição de convenentes do ajuste celebrado os próprios entes políticos, e não seus gestores. Daí a impossibilidade de aplicar-se o aludido postulado a fim de impedir a responsabilização da pessoa jurídica em função da alteração do mandatário local, conforme assentado pelo Tribunal Pleno, exemplificativamente, na ACO 3.275, de cujo acórdão transcrevo o trecho a seguir:  



    AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. […] IRREGULARIDADE DA GESTÃO ANTERIOR. PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA. INAPLICABILIDADE. […] 



    […]



    3. A jurisprudência desta CORTE se firmou no sentido de que o princípio da intranscendência subjetiva das sanções não se aplica com mudança do mandatário local, sob o fundamento da impossibilidade de penalização do Estado em razão de irregularidades apontadas em convênios firmados por ex-gestores. 



    […]



    (ACO 3.275, Plenário, Redator do acórdão o ministro Alexandre de Moraes, DJe de 18 de junho de 2021)  



    Esgotada a análise de todos os aspectos, inclusive aqueles trazidos no agravo regimental interposto pela União (eDoc 135), declaro prejudicado tal recurso.   



    A simples ausência de contestação não autoriza, por si só, a exclusão do pagamento de honorários advocatícios, como pretende o FNDE. Isso porque a falta de contestação não equivale a desistência, renúncia ou reconhecimento do pedido — situações que, conforme o artigo 90, caput e § 4º, do CPC, poderiam justificar apenas a redução dos honorários pela metade. E mesmo essa redução só seria possível se houvesse o cumprimento integral da obrigação reconhecida, o que não ocorreu no presente caso. Rejeito o pedido.  



    3. Do exposto, julgo procedente o pedido para, tornando definitiva a tutela de urgência implementada, determinar, até o julgamento de tomada de contas especial ou procedimento análogo perante tribunal de contas, a exclusão da inscrição do Estado do Amapá nos cadastros federais de inadimplentes em decorrência dos Convênios n. 33/2000, 93.157/2001 e 325/2008.  



    Quanto ao arbitramento dos honorários advocatícios, reputo cabível, dada a impossibilidade de mensurar o proveito econômico, a fixação mediante apreciação equitativa, na forma do art. 85, § 8º, do Código de Processo Civil, tendo em conta que o objeto da demanda recai sobre as inscrições nos cadastros restritivos, não se confundindo com o valor envolvido na avença que as originou.  



    À luz do § 2º do mesmo dispositivo processual, e considerada a natureza da demanda, o trabalho criterioso exercido pelos Procuradores e o tempo decorrido desde a propositura da ação, tenho como razoável a quantia de R$ 10.000,00 (dez mil reais).  



    4. Publique-se. Intime-se.



Brasília, 7 de maio de 2025.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



Documento assinado digitalmente