Tribunal: STF
Processo: SL 1791
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-12
Data de publicação: 2025-02-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito Constitucional e Administrativo. Suspensão de liminar. Plano Diretor. Processo legislativo e participação social. Procedência parcial do pedido.



I. Caso em exame



1.  Pedido de suspensão de liminar que tem por objeto decisão que sustou a eficácia da Lei Complementar nº 431/2024 do Município de Osasco, que instituiu novo plano diretor para a cidade.



II. Questão em discussão



2.  Discute-se a presença dos requisitos que autorizam a concessão de medida de contracautela (grave lesão à ordem e à segurança públicas).



III. Razões de decidir



3. De acordo com o art. 182, § 1º, da Constituição, o plano diretor constitui o principal pilar do planejamento urbanístico local, servindo de fundamento para a estruturação das normas e políticas locais em matéria de gestão urbana. Na contramão dessa diretriz constitucional, o Tribunal local sustou integralmente os efeitos do novo plano diretor, sem avaliar os impactos concretos da decisão ou apontar prejuízo específico à política de desenvolvimento urbano.



4. Mesmo que se admita que os dados usados para elaborar a Lei Complementar nº 431/2024 precisam ser atualizados, o restabelecimento da vigência do antigo plano diretor, instituído em 2004, apenas agravou o problema. A nova lei se baseia em estudos realizados entre 2017 a 2020, enquanto a norma anterior reflete a realidade de mais de 20 anos atrás. 



5. Os elementos constantes dos autos revelam ter sido minimamente garantida a participação social no processo legislativo do novo plano diretor. Ainda que se possa debater se os atos praticados são suficientes para satisfazer os parâmetros normativos, parece fora de dúvida que, em cenário de incerteza, próprio da análise de medidas cautelares, o Poder Judiciário deve adotar postura de deferência aos atos praticados pelos Poderes Executivo e Legislativo.



IV. Dispositivo



6. Pedido que se julga parcialmente procedente.



__________



Atos normativos citados: Constituição Federal, art. 182, caput e § 1º; Lei nº 8.437/1992, art. 4º; Lei nº 10.527/2001, art. 40, caput e § 3º; Decreto-lei nº 4.657/1954, art. 21. 



    1. Trata-se de pedido de suspensão de liminar formulado pelo Município de Osasco e por seu prefeito, que tem por objeto decisão em que o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo suspendeu a eficácia da Lei Complementar nº 431, de 17.01.2024, que instituiu novo plano diretor para a cidade.



    2. Na origem, o Procurador-Geral de Justiça ajuizou ação direta de inconstitucionalidade contra essa norma. Alegou a existência dos seguintes vícios no processo de aprovação da lei: (i) ausência de dados atualizados para embasar os estudos de planejamento urbanístico; e (ii) inadequação da participação social no processo legislativo na Câmara Municipal. Em 23.10.2024, o pedido liminar foi indeferido, nos seguintes termos:



    Não se vislumbra, na hipótese, a presença dos pressupostos imprescindíveis à concessão da tutela de urgência. Isso porque, no que tange ao questionamento acerca da participação da comunidade no processo legislativo, ao próprio autor da ação consigna (fl. 240) que “o Poder Executivo Municipal realizou audiências públicas previamente ao envio do PLC n. 21/23 à Câmara de Vereadores, em diferentes zonas da cidade, tendo promovido duas audiências iniciais com o objetivo de apresentar o projeto de revisão do Plano Diretor aos munícipes, em 12 e 14 de setembro de 2023; além de três audiências para debate com os cidadãos osasquenses, nos dias 13, 15 e 16 de novembro de 2023, divulgadas previamente, conforme se extrai das respectivas atas disponibilizadas no sítio eletrônico da Prefeitura (https://participa.osasco.sp.gov.br/AudienciasConferencia)”. Acrescenta que atos do tipo igualmente ocorreram no âmbito do Legislativo, embora não com a publicidade e cooperação esperadas. De qualquer forma, em sede de decisão liminar, descabe avaliar a qualidade das audiências realizadas pelo parlamento. Em princípio, bem ou mal, atendido o requisito constitucional de participação popular no processo legislativo do Plano Diretor. 



    Quanto ao planejamento urbanístico, a informação da exordial é de que elaborados estudos, embora desatualizados no momento da apresentação da proposta, em 2023. A epidemia de COVID-19 teria contribuído para tal defasagem. O motivo é razoável. Mais uma vez, inviável, neste momento processual, ponderar a qualidade dos estudos efetivados. 



    Ausente, portanto, “fumus boni iuris” para deferimento da cautelar. 



    Ademais, não se vislumbra “periculum in mora”. O Plano Diretor de Osasco vige desde janeiro deste ano, há mais de dez meses, portanto, com pleno conhecimento pelo “Parquet”, dado se tratar de lei relevante de cidade da Região Metropolitana de São Paulo. No curso do processo legislativo, houve impetração de mandado de segurança por vereadora, com manifestação do Ministério Público pelo deferimento de liminar, como relata o PGJ (fl. 241). Se assim é, não se entende porque, somente agora, impugnada a norma promulgada.



    3. Contra essa decisão, o Ministério Público interpôs agravo interno. Em razão da identificação de prevenção, a ação de origem foi redistribuída para novo relator. Depois, em 18.12.2024, o Plenário do Órgão Especial deu provimento ao recurso, para suspender a eficácia da norma, com base nos princípios da prevenção e da precaução. A decisão registra que a alegação de inconstitucionalidade da norma é verossímil, já que: (i) a efetiva participação comunitária no processo legislativo não teria sido garantida; (ii) o planejamento técnico específico não teria sido realizado de forma adequada. Consigna, ademais, que a manutenção da eficácia do novo plano diretor pode ocasionar “dano irreparável ou de difícil reparação ao erário, aos munícipes e ao bem tutelado”. Veja-se a ementa do julgado:



    AGRAVO INTERNO Interposição contra a denegação de liminar em ação direta de inconstitucionalidade Lei Complementar nº 431, de 17 de janeiro de 2024, do Município de Osasco, que “dispõe sobre o Plano Diretor do Município de Osasco e dá outras providências” Presença dos requisitos do fumus boni iuris, compreendido como a plausibilidade do direito arguido, e do periculum in mora, entendido como o receio de que a demora do julgamento acarrete dano grave ou de difícil reparação ao bem tutelado - Agravo interno provido Liminar concedida, a fim de suspender a eficácia da norma impugnada.



    4. Esse acórdão constitui o objeto do presente pedido de suspensão de liminar. O Município de Osasco sustenta que a manutenção dos efeitos da decisão impugnada causa grave lesão à ordem e à segurança públicas. Diz que a medida traz insegurança jurídica e impactos econômicos, já que esse “é o principal instrumento de ordenamento territorial e estabelece diretrizes para o crescimento sustentável da cidade”. Ressalva que a medida cautelar deferida em outra ação direta de inconstitucionalidade, mencionada nos fundamentos da decisão ora impugnada, abrange apenas o art. 425 da Lei Complementar nº 431/2024.



    5. Informa que, durante a vigência da Lei Complementar nº 431/2024, foram elaboradas várias leis e projetos de lei, notadamente os seguintes: (i) a Lei de Zoneamento e de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo (Lei Complementar nº 437/2024); (ii) a Lei de Habitação de Interesse Social e Habitação de Mercado Popular (Lei Complementar nº 436/2024); (iii) o Código de Obras; (iv) a Lei de Operação Urbana Consorciada Paiva Ramos; (v) a Lei de Assistência Técnica para Habitação de Interesse Social; e (vi) a Lei de Fechamento de Ruas com Controle de Acesso. Indica que as duas primeiras já se encontram vigentes e as quatro últimas “estão para sanção do Prefeito”. Argumenta que a decisão que se pretende suspender impede a continuidade dos projetos que aguardam sanção.



    6. Entende que a sustação da eficácia de seu novo plano diretor afeta o planejamento urbano da cidade e a credibilidade do ente público. Aponta que a ordem impugnada implica a nulidade de todas as autorizações outorgadas com base no novo plano diretor, prejudicando a população local e os terceiros de boa-fé ligados à construção civil. Indica que esse cenário pode desencadear ações indenizatórias de grande monta em face da municipalidade.



    7. Impugna os fundamentos que levaram ao deferimento da liminar na origem. Sustenta que o processo legislativo de aprovação do plano diretor seguiu o rito apropriado, com realização de (i) cinco audiências públicas pelo Poder Executivo; (ii) consulta pública de 30 dias, com disponibilização dos documentos no portal “Participa Osasco”; e (iii) duas audiências pela Câmara Municipal. Sustenta que “todos os atos ocorridos seguiram o previso no Regimento Interno”. Afirma que a nova lei se valeu “de dados referentes ao período de 2018-2020”, que não foram atualizados em razão da pandemia da covid-19. 



    7. Indica que, ao suspender a eficácia da lei atual, o Tribunal de origem restabeleceu os efeitos de plano diretor de 20 anos atrás e lei de ocupação do solo de 46 anos atrás. Defende que essas normas se baseiam em estudos muito mais desatualizados do que os realizados para o novo plano diretor. Entende que, por esse motivo, a medida determinada pela origem é ainda mais gravosa para o planejamento urbano.



    8. O Ministério Público do Estado de São Paulo apresentou contestação. Sustenta que o pedido não deve ser conhecido, uma vez que o requerente não comprovou o caráter constitucional da controvérsia, com o apontamento dos “preceitos da Constituição Federal violados”. Defende não ter sido demonstrado o “efetivo risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas”, já que os prejuízos à população e aos empreendimentos imobiliários teriam sido apontados de forma genérica.



    9. Argumenta que a decisão impugnada visa impedir que falhas no processo legislativo gerem um “crescimento desordenado” do Município, em ofensa ao princípio do planejamento urbanístico. Alega que “a lei objeto da impugnação não está fundada em planejamento urbanístico recente, que espelhe a realidade local atual”. Narra que os procedimentos para revisão do plano diretor se iniciaram em 2017, com a realização de estudos entre 2017 e 2018. Indica, após a pandemia da Covid-19, o projeto foi retomado sem divulgação adequada à população, que não pôde debater as mudanças em seu texto. Aponta que os estudos técnicos não foram atualizados para considerar a realidade do período compreendido entre 2019 e 2023.



    10. Sustenta que a participação popular e a realização de estudos técnicos por órgãos especializados são requisitos imprescindíveis à administração territorial, sob pena de afronta ao “princípio da coesão dinâmica das normas, que fundamenta as normas de caráter urbanístico”. Defende que há risco de dano inverso ao “meio ambiente e/ou à saúde” e ao “bem-estar da população” caso a providência pleiteada seja deferida.



    11. A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo indeferimento do pedido, em parecer que recebeu a seguinte ementa:



    Suspensão de Liminar. Plano Diretor de Desenvolvimento do Município. Ausência de planejamento técnico com dados atualizados e de participação popular no processo legislativo na Câmara de Vereadores. Inconstitucionalidade. Risco de lesão à ordem e à economia públicas não configurado. Risco de dano inverso. Parecer por que seja indeferido o pedido.



    12. É o relatório. Decido.



    13. A suspensão de liminar constitui meio autônomo de impugnação de decisões judiciais disciplinado pelo art. 4º da Lei nº 8.437/1992, nos seguintes termos:



    Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.



    14. De início, verifico a presença dos requisitos processuais necessários ao conhecimento da ação. O Supremo Tribunal Federal é competente para apreciar o pedido, já que lhe caberá conhecer de eventual recurso extraordinário que impugne a decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo que ora se busca suspender. A discussão envolve matéria de índole constitucional, relativa à política de desenvolvimento urbano, cujo regramento geral é definido no art. 182 da Constituição. 



    15. Esta Corte tem admitido pedidos de suspensão de decisões proferidas por Tribunais de Justiça nas ações de controle concentrado de constitucionalidade, “quando da subtração dos efeitos da lei questionada decorrerem efeitos concretos e imediatos que resultem em grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SL 879 AgR, Relª. Minª. Cármen Lúcia - Presidente, j. em 07.04.2017). No caso, considero configurada a legitimidade do Município de Osasco para dirigir o pedido de suspensão a esta Corte, já que a decisão impugnada foi proferida em ação direta de inconstitucionalidade que tem por objeto sua legislação.



    16. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que a concessão de medida de contracautela ostenta caráter de absoluta excepcionalidade. Assim, a suspensão da decisão somente se justifica nos casos em que efetivamente demonstrado pela parte interessada risco de “grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas”. Veja-se, a título de exemplo: STP 914 AgR, Relª. Minª. Rosa Weber (Presidente), j. em 03.05.2023; SL 1.547 AgR, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), j. em 29.08.2022; SL 836 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski (Presidente), j. em 22.10.2015.



    17. Ao analisar o caso, identifico risco de grave lesão à ordem pública que justifica o deferimento parcial da medida de contracautela pleiteada. A Lei Complementar nº 431/2024, que institui novo plano diretor para o Município de Osasco, é composta por 425 artigos e diversos anexos. A norma entrou em vigor e começou a produzir efeitos em 17.01.2024 - cerca de dez meses antes da prolação da decisão impugnada. Embora sua validade tenha sido questionada perante o Tribunal local em ação direta de inconstitucionalidade anterior1, verifico que a medida cautelar deferida em tal feito suspendeu a eficácia de dispositivos específicos (arts. 424 e 425), e não de todas as suas disposições.



    18. Como se vê, a ordem judicial ora impugnada causa impacto significativamente mais gravoso ao Município requerente, se comparado à decisão anterior. Segundo o art. 182, § 1º, da Constituição, o plano diretor constitui o principal pilar do planejamento urbanístico local, servindo de fundamento para a estruturação das normas e políticas locais em matéria de gestão urbana. Na contramão dessa diretriz constitucional, o Tribunal local sustou integralmente os efeitos da norma, sem avaliar os impactos concretos da decisão2 ou apontar qualquer prejuízo específico à política de desenvolvimento urbano.



    19. Mesmo que se admita que os dados usados para elaborar a Lei Complementar nº 431/2024 precisam ser revistos, o restabelecimento da vigência do antigo plano diretor, instituído em 2004, apenas agravou o problema. A nova lei, embora contestada, se baseia em estudos realizados entre 2017 a 2020, enquanto a norma anterior reflete a realidade de mais de 20 anos atrás. Veja-se que o Estatuto da Cidade (Lei nº 10.527/2001) determina a revisão do plano diretor a cada dez anos3 - o que reforça a compreensão de que a aplicação de uma legislação ainda mais distante da realidade atual prejudica a gestão urbana.



    20. Além disso, os elementos constantes dos autos revelam ter sido minimamente garantida a participação social no processo legislativo do novo plano diretor. Tanto o Município requerente quanto o Ministério Público reconhecem que, entre 2017 a 2023, foram realizadas audiências públicas e consultas à população. Ainda que se possa debater se esses atos são suficientes para satisfazer os parâmetros normativos, parece fora de dúvida que, em cenário de incerteza, próprio da análise de medidas cautelares, o Poder Judiciário deve adotar postura de deferência aos atos praticados pelos Poderes Executivo e Legislativo.



    21. Embora o Ministério Público defenda que o deferimento da medida de contracautela causaria dano inverso, essa alegação não veio acompanhada de dados concretos sobre os potenciais danos ao “meio ambiente e/ou à saúde” e ao “bem-estar da população”. De toda sorte, a suspensão dos efeitos da decisão impugnada não impede que o Tribunal local, ao julgar o mérito da ação direta de inconstitucionalidade, avalie a suficiência e a adequação das medidas de participação social e dos dados técnicos que embasaram a elaboração do novo plano diretor.



    22.  Ante o exposto, julgo parcialmente procedente o pedido, para suspender a eficácia da decisão impugnada, proferida na ação direta de inconstitucionalidade nº 2324141-39.2024.8.26.0000, até que se profira decisão de mérito na origem.



    Publique-se.



Brasília, 12 de fevereiro de 2025.



Ministro Luís Roberto Barroso



Presidente




1   TJSP, ADI nº 2087071-69.2024.8.26.0000.




    2  Art. 21. A decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, decretar a invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa deverá indicar de modo expresso suas consequências jurídicas e administrativas. Parágrafo único. A decisão a que se refere o caput deste artigo deverá, quando for o caso, indicar as condições para que a regularização ocorra de modo proporcional e equânime e sem prejuízo aos interesses gerais, não se podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas que, em função das peculiaridades do caso, sejam anormais ou excessivos




3  Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana. [...] §3º A lei que instituir o plano diretor deverá ser revista, pelo menos, a cada dez anos.