Tribunal: STF
Processo: ARE 1554551
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-06-18
Data de publicação: 2025-06-18

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, ementado nos seguintes termos: 



    “APELAÇÕES CÍVEIS SIMULTÂNEAS. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CRIAÇÃO, VOTAÇÃO E APROVAÇÃO DE LEI MUNICIPAL POR EX-GESTOR E EX-VEREADORES. AFASTADA A HIPÓTESE DO LITISCONSÓRCIO NECESSÁRIO. PRELIMINAR DE CERCEAMENTO DE DEFESA REJEITADA. AUMENTO SALARIAL DE SERVIDORES. INTERSTÍCIO LEGAL PROIBITIVO DE 180 DIAS ANTERIORES ÀS ELEIÇÕES. INOBSERVÂNCIA. LEI Nº 9504/97 E LEI Nº 8.429/92. VIOLAÇÃO À EXPRESSA DISPOSIÇÃO LEGAL. DESCOMPASSO COM OS PRINCÍPIOS REGENTES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. SANÇÕES. PERTINÊNCIA. SENTENÇA MANTIDA, INCLUSIVE, EM SEDE DE REEXAME. NÃO CONFIGURADA A OBRIGATORIEDADE DA FORMAÇÃO DO LITISCONSÓRCIO PASSIVO, eis que a participação na votação e aprovação da Lei se restringiu aos vereadores chamados ao feito. PRELIMINAR DE CERCEAMENTO DE DEFESA REJEITADA, eis que inexistentes motivos a prejudicar a defesa e, tampouco, a apreciação exata naquela sede primeira. NO MÉRITO. O início da vigência da Lei Municipal nº 759/2008 se deu em 26/06/2008, data de sua publicação, quando as eleições municipais ocorreriam em 05/10/2008, ou seja, sem observância ao interstício proibitivo de 180 dias, disposto na Lei Federal nº 9.504/1997, art. 73, inc. VIII. Nesta esteira, a referenciada legislação, Lei Municipal nº 759/2008, dispunha sobre a revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos municipais, assim concretizando aumento salarial, portanto, em tempo de expressa vedação legal, ano eleitoral, consoante informado em opinativo ministerial de fls.509ss.. Enfim, evidencia-se o descompasso do ato levado a efeito com a pertinente legislação, quando, então, ganha-se, se não o apoio, no mínimo, uma “imagem favorável a facilitar e favorecer sua posição particular de candidato nas próximas eleições”, assim em desarmonia com o dever de lealdade e impessoalidade da Administração Pública. Portanto, sem reparos à decisão singular que aplicou aos Apelantes as sanções previstas no art. 12, inc. II da Lei nº 8.429/92. APELAÇÕES SIMULTÂNEAS CONHECIDAS E DESPROVIDAS. SENTENÇA CONFIRMADA EM SEDE DE REEXAME” (eDOC 23 – ID: a33644c7)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação ao art. 5º, XXII, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se a licitude das condutas do recorrente, com fundamento na ausência de abuso de poder do vereador na votação da lei tida como ilegal pelo Poder Judiciário.



    Alega-se que os recorrentes, ao aprovarem o Projeto de Lei 009/2008 que dispunha “sobre revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos municipais e dá outras providências” o fizeram com base no Parecer 024/2008 (...) e que (...) os recorrentes estão sendo processados tão somente pelo ato de votar (eDOC 73 – ID: 147127b6, p. 4).



    Argumenta-se que a condição de agente político lhe confere a liberdade de votar segundo a sua convicção, conforme a imunidade parlamentar prevista na Constituição Federal, e que tal conduta não configura ato de improbidade administrativa. Aduz-se, ainda, que a lei é de iniciativa exclusiva do chefe do Poder Executivo e que, portanto, sua responsabilidade se limita à votação da norma, mas não na sua elaboração (eDOC 73 – ID: 147127b6).



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação merece prosperar em parte. 



    Na origem, trata-se de ação civil de improbidade movida pelo Ministério Público do Estado da Bahia com o objetivo de pleitear a condenação do recorrente pelos atos de improbidade administrativa descritos no art. 10, IX, da Lei nº 8.429/1992.



    Inicialmente, registro que, antes que sobreviesse o trânsito em julgado definitivo da decisão de mérito acerca da pretensão ministerial, houve o advento da Lei nº 14.230/2021, que, dentre outras inovações, alterou substancialmente o conteúdo do art. 11 da Lei 8.429/1992 e o regime jurídico do ato de improbidade administrativa nele previsto. Confira-se:



     



    “Art. 11 da Lei 8.429/1992 em sua redação original:



     



    Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:



    I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;



    II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;



    III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo;



    IV - negar publicidade aos atos oficiais;



    V - frustrar a licitude de concurso público;



    VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;



    VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço. (grifo nosso)



     



    Art. 11 da Lei 8.429/1992 com a redação dada pela Lei 14.230/2021:



     



    Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:



    I - (revogado); 



    II - (revogado); 



    III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo, propiciando beneficiamento por informação privilegiada ou colocando em risco a segurança da sociedade e do Estado; 



    IV - negar publicidade aos atos oficiais, exceto em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado ou de outras hipóteses instituídas em lei;



    V - frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros;



    VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades;



    VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço.



    VIII - descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas.



    IX - (revogado); 



    X - (revogado); 



    XI - nomear cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas; 



    XII - praticar, no âmbito da administração pública e com recursos do erário, ato de publicidade que contrarie o disposto no § 1º do art. 37 da Constituição Federal, de forma a promover inequívoco enaltecimento do agente público e personalização de atos, de programas, de obras, de serviços ou de campanhas dos órgãos públicos.



    § 1º Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. 



    § 2º Aplica-se o disposto no § 1º deste artigo a quaisquer atos de improbidade administrativa tipificados nesta Lei e em leis especiais e a quaisquer outros tipos especiais de improbidade administrativa instituídos por lei.



    § 3º O enquadramento de conduta funcional na categoria de que trata este artigo pressupõe a demonstração objetiva da prática de ilegalidade no exercício da função pública, com a indicação das normas constitucionais, legais ou infralegais violadas.



    § 4º Os atos de improbidade de que trata este artigo exigem lesividade relevante ao bem jurídico tutelado para serem passíveis de sancionamento e independem do reconhecimento da produção de danos ao erário e de enriquecimento ilícito dos agentes públicos.



    § 5º Não se configurará improbidade a mera nomeação ou indicação política por parte dos detentores de mandatos eletivos, sendo necessária a aferição de dolo com finalidade ilícita por parte do agente” (grifo nosso)



     



    Como se percebe, a nova legislação alterou o regramento normativo dos chamados atos de improbidade por condutas atentatórias aos princípios da administração pública (Lei nº 8.429/1992, art. 11).



    Sem qualquer pretensão de exaustividade, as principais inovações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021 para o ato de improbidade administrativa do art. 11 da Lei nº 8.429/1992 podem ser sintetizadas nas seguintes alterações: (i) necessidade do elemento subjetivo doloso para caracterização dos atos de improbidade por condutas atentatórias aos princípios da administração pública, com comprovação do dolo específico de obter proveito ou benefício indevido para o agente público ou terceiro (art. 11, caput e § 1º); (ii) tipificação taxativa dos atos dolosos de improbidade administrativa atentatórios aos princípios da administração pública (art. 11, parte final do caput e incisos III a XII) e; (iii) necessidade de lesividade relevante aos bens jurídicos tutelados para a caracterização do ato de improbidade (art. 11, § 4º). A esse respeito, tenho destacado, em sede doutrinária, que:



     



    “O caso do art. 11, sobre a violação de princípios da Administração Pública, é simbólico ao se levantar, por exemplo, a possibilidade de algum ato que viole o princípio da legalidade.



    Essa questão foi abordada pela nova legislação com a retirada do rol exemplificativo do caput, vinculando o processo de subsunção ao enquadramento nas práticas descritas nos incisos do dispositivo.



    A par desse aspecto, a nova Lei implicou significativa redução do âmbito de incidência dos preceitos proibitivos, sobretudo em virtude da melhor caracterização das condutas, com o emprego de elementos finalísticos qualificadores do ato. Exemplo desse incremento normativo é a nova redação do inciso III do art. 11.



    Na legislação anterior, constituía ato de improbidade “revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo”. Agora, a ação reprovada consiste em “revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo, propiciando beneficiamento por informação privilegiada ou colocando em risco a segurança da sociedade e do Estado”.



    Como se vê, há inequívoco fechamento do tipo, com a adjetivação aprimorada, de modo que o intérprete obtém na legislação maiores fatores de interpretação e análise da conduta do agente público. Ou seja, não basta que o servidor público quebre o sigilo de determinado fato, mas também que essa conduta resulte em benefício ou coloque em risco a segurança pública.



    Essa redação qualificada dos tipos dos atos de improbidade ressoa também na melhor definição do elemento subjetivo da conduta. Os parágrafos 1º e 2º do art. 1º da nova Lei de Improbidade afastam a possibilidade de ter-se atos de improbidade culposos e rejeitam que o exame da ação ímproba, sob o ângulo subjetivo, esgote-se na voluntariedade da conduta. (MENDES, Gilmar Ferreira. Supremo Tribunal Federal e Improbidade Administrativa: perspectivas sobre a reforma da Lei 8.429/1992. In: MENDES, Gilmar Ferreira; CARNEIRO, Rafael de A. Araripe. Nova Lei de Improbidade Administrativa: Inspirações e desafios. Almedina Brasil: São Paulo, 2022. p. 52)” (grifo nosso)



     



    Ou seja, em suma, para que haja condenação por ato de improbidade administrativa, com fundamento no art. 11, da Lei nº8.429/1992 (ofensa a princípios da Administração Pública), após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, há que se demonstrar a prática dolosa de alguma das condutas descritas nos incisos do dispositivo mencionado e que essa conduta seja lesiva ao bem jurídico tutelado, sendo que tal lesão não necessita da comprovação de enriquecimento ilícito ou do dano ao erário.



    No julgamento do ARE 843.989 (Tema 1.199) (Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 9.12.2022), o Plenário do Supremo Tribunal Federal defrontou-se com a questão relativa à eventual retroatividade da Lei nº 14.230/2021 a fatos ocorridos antes da sua entrada em vigência, apreciando a questão, em especial, no que tange à “necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa” e à “aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente”. 



    Na oportunidade, foram fixadas as seguintes diretrizes quanto à retroatividade das inovações: (1) que é necessária a comprovação da presença do elemento subjetivo “dolo” para a tipificação dos atos de improbidade administrativa; (2) que a revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa é irretroativa, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada e à processos de execução das penas e seus incidentes; (3) que a Lei nº 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; (4) e que o novo regime prescricional previsto na Lei nº 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.



    Definiu-se, portanto, como regra, a irretroatividade da Lei nº 14.230/2021, ressalvados os processos em que não tenha havido condenação transitada em julgado. Dito com outras palavras, admitiu-se a aplicação das novas disposições da Lei nº 8.429/1992 aos processos em curso, ou seja, no bojo dos quais ainda não tenha sido formada a coisa julgada quanto à condenação pelo ato de improbidade.



    Diga-se que, ainda que tal precedente tenha debatido a retroatividade da Lei nº 14.230/2021 à luz das alterações referentes ao elemento subjetivo e ao prazo prescricional, nota-se uma importante diretriz fixada no julgamento e do qual a presente decisão não pode se afastar, qual seja, a de que as novas disposições da Lei nº 8.429/1992 apenas não interferem nas decisões condenatórias protegidas sob o manto da coisa julgada. Lado outro, não há qualquer impedimento para que eventuais sentenças cujos recursos contra elas interpostos ainda se encontrem pendentes de julgamento sejam afetadas pelas alterações.



    Pois bem.



    Na espécie, o Tribunal de origem consignou que a Lei Municipal nº 759/2008 dispôs sobre a revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos municipais, de maneira a conceder aumento salarial à categoria, nos 180 dias anteriores às eleições, ou seja, em tempo de expressa vedação legal, conforme lei das eleições, com o objetivo de obter favorecimento indevido nas eleições. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado: 



    “(...) observa-se o início da vigência da Lei Municipal nº 759/2008 em 26/06/2008, data de sua publicação, quando as eleições municipais ocorreram em 05/10/2008, ou seja, sem observância ao interstício proibitivo de 180 dias. 



    A referenciada legislação, Lei Municipal nº 759/2008, dispunha sobre a revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos municipais, assim concretizando aumento salarial, assim em tempo de expressa vedação legal, ano eleitoral, consoante informado em parecer ministerial de fls.509ss., ressalva para a f1.608.



    (...)



    Quanto ao elemento vontade/intenção para se configurar a má-fé na conduta perpetrada pelo agente, bem elucidou o ilustre Parquet, cujas declarações serão aqui transcritas e inclusas com fundamentos de decisão: 



    “[..Jno que tange ao art. 10, a conduta perpetrada pelos apelantes foi culposa, porquanto, ainda que não possuíssem o dolo específico de causar prejuízo ao erário, foram negligentes, desrespeitando dispositivos legais expressos no sentido de não ser possível conceder aumento salarial nos 180(cento e oitenta) dias que antecederam a eleição, sendo a culpa suficiente para amoldar o ato por eles perpetrado à prática de improbidade administrativa. 



    [...Jafigurou-se clarividente a existência de prejuizo ao erário, considerando-se que o Município de Una foi indevidamente onerado com despesas com pessoal, em momento no qual tal medida não era permitida — da data da aprovação da lei contestada até o final do mandato do então Prefeito, em 31 de dezembro de 2008."



    Outrossim, configura-se a ofensa ao Princípio da lealdade e imparcialidade perante às instituições, considerando-se que, ao proceder com o referenciado aumento salarial de uma categoria, em época logo anterior a realização de disputa eleitoral, evidencia-se o favorecimento pessoal de todos os envolvidos na confecção e aprovação da Lei, que, então, por certo, ganha, se não o apoio, no mínimo, uma “imagem favorável, como bem pontuou o ilustre Parquet, a facilitar e favorecer sua posição particular de candidato nas próximas eleições” (eDOC 42 – ID: 62209aa7)



    Nota-se que o acórdão impugnado se mostra favorável à tese do Ministério Público, que afirma ser possível a condenação dos autores a título culposo. Nesse ponto, vale acrescentar o seguinte trecho da sentença confirmada pelo Tribunal de origem:



    “A conduta é formalmente considerada improbidade administrativa conforme disposto no artigo 10, IX, que preceitua a conduta de “ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei”. 



    É evidente que a conduta de ordenar foi praticada pelo mencionado Réu, que enviou o projeto de lei para votação e após sua aprovação efetivou a sanção da norma e ordenou, ou seja, dispôs de verba pública contrariamente a norma, ainda que para pagamento de reajustes, porque conforme dito não foram concedidos senão para fins eleitorais. 



    Dessa forma, os vencimentos arcados durante todo o período de vigência da lei objeto da ação foram feitos de forma indevida, caracterizado, portanto, prejuízo ao erário. 



    Por outro lado, convém destacar que as condutas que causam perda patrimonial devem ser punidas a título de dolo ou culpa. 



    Apesar de o Réu alegar que não houve dolo específico de improbidade administrativa, entendo que há prova cabal nos autos do caráter eleitoral na criação da norma concessiva de reajuste em pleno período eleitoral. 



    Ainda que afastado o dolo específico, convém esclarecer que a conduta também é punida a título de culpa e no mínimo o Réu Davi Cerqueira dos Santos agiu com negligência ao enviar para a Câmara projeto de lei contrariamente ao que dispõe a norma” (eDOC 21 – ID: ad2ed718, p. 6 - grifo nosso)



    Verifica-se, assim, que o acórdão do Tribunal de origem destoa da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Isso porque, considerando-se a ratio decidendi do Tema 1.199, notadamente quanto à incidência imediata das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 aos processos em curso, tem-se como perfeitamente aplicável ao presente feito as novas disposições da Lei nº 8.429/1992, do que se extrai a impossibilidade de condenar os agentes públicos por atos de improbidade que provoquem lesão ao erário sem a comprovação cabal da presença do dolo específico dos autores para a prática das condutas.



    Logo, o acórdão impugnado merece ser revisto, a fim de adequar o juízo de valor realizado sobre as provas constantes nos autos e sobre as condutas descritas na inicial, com o objetivo de aferir a presença do dolo específico de provocar lesão ao erário, conforme o precedente vinculante desta Corte constitucional. 



    Ante o exposto, dou parcial provimento ao recurso extraordinário, para cassar o acórdão do Tribunal de origem (eDOC 45 – ID: 62209aa7) e determinar que outro julgamento seja realizado, de maneira a adequar a decisão ao que fixado pelo Supremo Tribunal Federal no tema 1.199 da repercussão geral e nesta decisão.



    Publique-se.



    Brasília, 18 de junho de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



Documento assinado digitalmente