Tribunal: STF
Processo: SL 1858
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-27
Data de publicação: 2025-11-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de pedido de suspensão de liminar formulado pelo Município de São Bernardo do Maranhão, com o intuito de sustar os efeitos de decisão liminar proferida pelo Juízo da 3ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Maranhão que, nos autos do Processo nº 1048828-31.2022.4.01.3700, determinou o bloqueio, via SISBAJUD, de valores do Fundo Municipal de Saúde de São Bernardo/MA.



    Na origem, a medida cautelar antecedente foi requerida pelo Ministério Público Federal (MPF) em 2022, diante de indícios de fraude na utilização de recursos destinados à Média e Alta Complexidade (MAC), provenientes de emendas parlamentares do denominado “orçamento secreto”. Segundo apurado, o Município teria inserido dados superestimados de produção ambulatorial no Sistema Único de Saúde (SUS), elevando artificialmente o teto de transferência de recursos sob a rubrica “Incremento Temporário MAC”, o que resultou em recebimento indevido estimado em R$ 11.188.605,10 (onze milhões, cento e oitenta e oito mil, seiscentos e cinco reais e dez centavos). Com base nesses elementos, o Juízo Federal deferiu liminar determinando o bloqueio, via SISBAJUD, do montante de R$ 5.843.269,97 (cinco milhões, oitocentos e quarenta e três mil, duzentos e sessenta e nove reais e noventa e sete centavos) na conta vinculada ao Fundo Municipal de Saúde, para resguardar a utilidade do processo e evitar dissipação dos valores.



    O Município sustenta, em síntese, que: (i) os recursos bloqueados são provenientes da União, com destinação vinculada à saúde, e já foram utilizados em exercícios anteriores; (ii) a decisão impugnada ocasiona grave lesão à ordem administrativa e à economia pública, comprometendo a execução de políticas essenciais e a prestação de serviços de saúde; (iii) houve violação ao art. 1º, § 3º, da Lei nº 8.437/92, pois a liminar esgotou o objeto da ação; (iv) os relatórios técnicos utilizados pelo MPF não possuem valor probatório, por terem sido elaborados unilateralmente, sem contraditório; e (v) a jurisprudência do STF veda bloqueio de verbas públicas vinculadas, por representar risco à continuidade de serviços essenciais.



    Alega, ainda, que pedidos semelhantes foram objeto de acordo ou extinção em casos análogos envolvendo outros municípios, e invoca precedentes desta Corte que reconhecem a impossibilidade de bloqueio de recursos vinculados, bem como a necessidade de preservar a discricionariedade administrativa na execução de políticas públicas. Afirma que a manutenção do bloqueio compromete gravemente a gestão municipal, diante da escassez de recursos e da necessidade de garantir serviços básicos à população, especialmente na área da saúde.



    Ao final, requer a suspensão imediata da liminar deferida pelo juízo federal, determinando o desbloqueio dos valores retidos e, no mérito, a confirmação da suspensão até o julgamento definitivo do processo.



    O MPF apresentou manifestação alegando, em síntese, que o incidente de contracautela somente é cabível para sustar liminar proferida por tribunal, não sendo admissível contra decisão monocrática de primeira instância. Aduz que não se demonstrou risco concreto de grave lesão à ordem, à saúde ou à economia públicas, pois as alegações são genéricas e desacompanhadas de provas. Ressalta que a liminar foi concedida com base em robusto acervo fático-probatório, e que a quantia bloqueada decorre de repasses pontuais via “Incremento Temporário MAC”, não se confundindo com recursos regulares do “Teto MAC”. Salienta que o lapso temporal de três anos entre a concessão da liminar e a formulação do pedido de suspensão afasta a urgência alegada. Assevera que a decisão não esgota o objeto da ação, sendo possível a devolução dos valores ao Município em caso de improcedência.



    É o relatório. Decido.



    A sólida jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal considera que o incidente de contracautela é via processual autônoma à disposição de pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, que visa resguardar o interesse público primário em causas contra o Poder Público e seus agentes. Trata-se de medida condicionada à demonstração de que o ato impugnado carregue em si risco elevado à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas. Essa compreensão harmoniza-se com o disposto no artigo 4º, caput, da Lei nº 8.437/92, que estabelece:



    “Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.”



    Na mesma direção, dispõe o art. 297, caput, do Regimento Interno deste Tribunal:



    “Art. 297, do RISTF. Pode o Presidente, a requerimento do Procurador-Geral, ou da pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, suspender, em despacho fundamentado, a execução de liminar, ou da decisão concessiva de mandado de segurança, proferida em única ou última instância, pelos tribunais locais ou federais”. (grifei). 



    Observe-se que, nos termos dos arts. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1991 e do art. 297 do RISTF, a contracautela tem natureza jurídico-processual excepcional. O tipo de cognição permitido por esta via estreita limita-se a constatar a probabilidade e a gravidade do risco representado, portando juízo mínimo sobre a matéria de fundo que perfaz a controvérsia.



    A doutrina também reforça esse entendimento, como assinala Leonardo Carneiro da Cunha:



    “(...) o pedido de suspensão cabe em todas as hipóteses em que se concede tutela provisória contra a Fazenda Pública ou quando a sentença produz efeitos imediatos, por ser impugnada por recurso desprovido de efeito suspensivo automático. Daí se poder dizer que, hoje em dia, há a suspensão de liminar, a suspensão de segurança, a suspensão de sentença, a suspensão de acórdão, a suspensão de cautelar, a suspensão de tutela antecipada e assim por diante.



    O pedido de suspensão destina-se a sobrestar a eficácia de decisões provisórias ou não definitivas. Não deve ser utilizado para suspender execuções definitivas.



    (...) Rigorosamente, o pedido de suspensão destina-se a tutelar interesse difuso, ostentando, portanto, natureza de uma postulação coletiva.O pedido de suspensão não tem natureza recursal, por não estar previsto em lei como recurso e, igualmente, por não gerar a reforma, a anulação nem a desconstituição da decisão. (...) o pedido de suspensão consiste numa ação cautelar específica destinada, apenas, a retirar da decisão sua executoriedade; serve, simplesmente, para suspender a decisão, mantendo-a, em sua existência, incólume. No pedido de suspensão, há uma pretensão específica à cautela pela Fazenda Pública.



    Ao apreciar o pedido de suspensão de liminar, o presidente do tribunal examina se houve grave lesão à ordem, à saúde, à economia ou à segurança públicas. Tradicionalmente, a jurisprudência entende que o presidente do tribunal, ao analisar o pedido de suspensão, não adentra o âmbito da controvérsia instalada na demanda, não incursionando o mérito da causa principal.



    O pedido de suspensão funciona, por assim dizer, como uma espécie de ‘cautelar ao contrário’, devendo, bem por isso, haver a demonstração de um periculum in mora inverso, caracterizado pela ofensa a um dos citados interesses públicos relevantes e, ainda, um mínimo de plausibilidade na tese da Fazenda Pública, acarretando um juízo de cognição sumária pelo presidente do tribunal. (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A fazenda pública em juízo. 21.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2024, p. 535-542, grifei). 



    Consolidou-se, ainda, o entendimento de que, por essa via processual, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, é necessário que a controvérsia do processo subjacente seja de natureza constitucional, a fim de determinar-se a competência do Presidente deste Supremo Tribunal Federal, e que a decisão tenha sido proferida por Tribunal (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia). Sobreleva transcrever importante lição da i. Ministra Rosa Weber quando da apreciação da SL 1595, Plenário, DJe 3.5.2023:



    “Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).” 



    No presente caso, verifica-se, a partir do relato da parte autora e dos documentos juntados aos autos, que o Município de São Bernardo ajuizou pedido de suspensão de liminar perante o Tribunal Regional Federal da 1ª Região, o qual foi indeferido em 16.11.2022 por ausência de demonstração dos requisitos autorizadores da medida de contracautela, não tendo sido interposto recurso contra essa decisão. Posteriormente, o Município apresentou Pedido de Suspensão de Liminar e de Sentença nº 3.670/MA perante o Superior Tribunal de Justiça, que não foi conhecido por decisão publicada em 17.11.2025, em razão da incompetência da Corte diante da natureza constitucional da controvérsia. Diante desse cenário, o Município ajuizou o presente pedido suspensivo, reiterando a alegação de grave lesão à ordem e à economia públicas.



    A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou entendimento no sentido de que a renovação do pedido de suspensão perante esta Corte somente é admissível quando o indeferimento da medida pelo Presidente do Tribunal a quo for confirmado em julgamento de agravo interno, conforme previsto nos §§ 3º e 4º do artigo 4º da Lei nº 8.437/1992. Nesse sentido:



    "SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. Interposição de agravo regimental ainda não julgado. Decisão monocrática. Pedido de suspensão formulado no tribunal de origem. Indeferimento. Renovação perante o Supremo Tribunal Federal. Inadmissibilidade. Extinção anômala. Não exaurimento de instância. Decisão mantida. Agravo regimental improvido. Precedente. Não pode o Supremo Tribunal Federal conhecer de renovação de pedido de suspensão formulado ao tribunal de origem, quando não foi ainda julgado o agravo regimental contra seu indeferimento." (SS 4.188-AgR, Rel. Min. Cezar Peluso, Plenário, DJe de 01.10.2010)



    "AGRAVO REGIMENTAL NA SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. DECISÃO LIMINAR PROFERIDA EM PRIMEIRA INSTÂNCIA DE JURISDIÇÃO. AGRAVO DE INSTRUMENTO E SUSPENSÃO DE SEGURANÇA APRESENTADOS SIMULTANEAMENTE NA ORIGEM. AUSÊNCIA DE ESGOTAMENTO DA INSTÂNCIA ORDINÁRIA. RENOVAÇÃO DE REQUERIMENTO DE SUSPENSÃO. RECURSO PENDENTE DE JULGAMENTO. INADMISSIBILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO." (SL 530-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 15.10.2018)



    Ante o exposto, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF, não conheço do pedido.



    Publique-se.



    Brasília, 27 de novembro de 2025.



Ministro Edson Fachin



Presidente



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