Tribunal: STF
Processo: RE 1544877
Classe: RE
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-28
Data de publicação: 2025-11-28

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recursos extraordinários interpostos contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, que julgou parcialmente procedente a ação direta de inconstitucionalidade das Resoluções n. 2 e n. 4, ambas de 15 de junho de 2022, da Câmara Municipal de Diadema, nos seguintes termos:



    Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - EXPRESSÕES “ASSESSOR LEGISLATIVO”,“ASSESSOR PARLAMENTAR”, “ASSESSOR DE RELAÇÕES INSTITUCIONAIS DE VEREADOR”, “DIRETOR DO DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO E FINANCEIRO”, “DIRETOR DO DEPARTAMENTO DE COMUNICAÇÃO”, “DIRETOR DO DEPARTAMENTO DE INFRAESTRUTURA E GESTÃO”, “DIRETOR DO DEPARTAMENTO DE SUPRIMENTOS”, “DIRETOR DO DEPARTAMENTO TÉCNICO LEGISLATIVO” E “CONTROLADOR GERAL” CONTIDAS NOS ANEXOS I, II, III E IV DA RESOLUÇÃO Nº 02, DE 15 DE JUNHO DE 2022, DA CÂMARA MUNICIPAL DE DIADEMA — 



    CARGOS EM COMISSÃO DE “ASSESSOR LEGISLATIVO”, “ASSESSOR PARLAMENTAR”, “ASSESSOR DE RELAÇÕES INSTITUCIONAIS DE VEREADOR”, “DIRETOR DO DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO E FINANCEIRO”, “DIRETOR DO DEPARTAMENTO DE COMUNICAÇÃO”, “DIRETOR DO DEPARTAMENTO DE INFRAESTRUTURA E GESTÃO”, “DIRETOR DO DEPARTAMENTO DE SUPRIMENTOS” E “DIRETOR DO DEPARTAMENTO TÉCNICO LEGISLATIVO” AOS QUAIS SÃO CONFERIDAS ATRIBUIÇÕES TÉCNICAS, BUROCRÁTICAS, OPERACIONAIS E PROFISSIONAIS, PARA CUJA EXECUÇÃO NÃO SE EXIGE VÍNCULO DE CONFIANÇA ENTRE NOMEANTE E NOMEADO, DEVENDO SER DESEMPENHADAS POR SERVIDORES PÚBLICOS PREVIAMENTE APROVADOS EM CONCURSO PÚBLICO DE PROVAS OU DE PROVAS E TÍTULOS —



    FUNÇÃO GRATIFICADA DE “CONTROLADOR GERAL” - INADMISSIBILIDADE - EXIGÊNCIA DE POSTO DE PROVIMENTO EFETIVO ANTE A PROFISSIONALIZAÇÃO E TECNICIDADE DE SUA COMPETÊNCIA - APLICAÇÃO DAS TESES FIXADAS PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO TEMA 1010 DE REPERCUSSÃO GERAL - VIOLAÇÃO DOS ARTIGOS 35, 111 E 115, INCISOS II E V, E 144 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL — 



    RESERVA DE PERCENTUAL MÍNIMO DE 15% DOS CARGOS EM COMISSÃO AOS SERVIDORES DE CARREIRA - RESOLUÇÃO Nº 04, DE 15 DE JUNHO DE 2022, DA CÂMARA MUNICIPAL DE DIADEMA - OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE - NÃO CONFIGURADA — 



    AÇÃO PROCEDENTE EM PARTE, COM MODULAÇÃO E RESSALVA (doc. 92, pp. 2-3).



    No recurso extraordinário interposto pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo, fundado no art. 102, III, a, da Constituição Federal, sustenta-se, em suma, afronta ao art. 37, caput e V, da mesma Carta, sob o argumento de que a Resolução n. 4/2022 da Câmara Municipal de Diadema — ao estabelecer que apenas 15% dos cargos em comissão devem ser ocupados por servidores de carreira — inobservou os princípios da proporcionalidade, razoabilidade e moralidade.



    Por sua vez, no recurso extraordinário da Mesa da Câmara Municipal de Diadema, amparado no art. 102, III, a, da Constituição da República, alega-se, em síntese, que:



    [...] se a Constituição não fixa os casos e as condições para o preenchimento de cargos em comissão por servidores que não são de carreira, relegando esta tarefa à legislação infraconstitucional, não cabe ao Ministério Público imiscuir-se na seara de gestão administrativa do Legislativo Municipal, sob pena de afronta ao princípio constitucional da separação de poderes. Não cabe também ao Judiciário negar eficácia ao dispositivo constitucional que permite o comissionamento puro de cargos em comissão com atribuições de direção, chefia e assessoramento, sendo necessária a aplicação da razoabilidade e da proporcionalidade (doc. 99, p. 6).



    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pelo não conhecimento do recurso extraordinário da Mesa da Câmara Municipal de Diadema e pela negativa de provimento do recurso extraordinário do Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo.



    É o relatório. Decido.



    Inicialmente, observo que não deve ser conhecido o recurso extraordinário da Mesa da Câmara Municipal de Diadema, visto que, da decisão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo que inadmitiu o referido recurso (doc. 103), não houve interposição de agravo, de modo que a decisão mencionada está preclusa.



    Friso ainda que, na decisão que proferi no julgamento da Rcl 74.053/SP, determinei a realização de novo julgamento apenas do recurso extraordinário interposto pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo nestes autos, sem interferir, portanto, na decisão que inadmitiu o recurso extraordinário da Mesa da Câmara Municipal de Diadema, matéria que não foi objeto de análise na apontada reclamação. 



    Por seu turno, o recurso extraordinário interposto pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo deve ser provido.



    Isso porque o acórdão recorrido, ao julgar válida a Resolução n. 4/2022 da Câmara Municipal de Diadema, que fixou em 15% o percentual mínimo de cargos em comissão a serem preenchidos por servidores efetivos, contrariou o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 1.041.210 RG/SP (Tema 1.010 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Dias Toffoli, ocasião em que foram estabelecidas as seguintes teses:



    I - A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; II - Tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; III - O número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; IV - As atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir (grifei).



    Nessa linha, esta Suprema Corte, no julgamento da ADI 5.559/PB, da relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski, considerou inconstitucional o montante mínimo de 15% previsto em lei do Estado da Paraíba — o mesmo percentual definido na Resolução n. 4/2022 da Câmara Municipal de Diadema —, por violação dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, conforme se constata na ementa do referido precedente:  



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 3° DA LEI 10.678/2016, DO ESTADO DA PARAÍBA, QUE DÁ NOVA REDAÇÃO AO § 1° DO ART. 5° DA LEI ESTADUAL 10.432/2015. EXCLUSÃO DA RESERVA PARA SERVIDORES EFETIVOS DE 50% DOS CARGOS DE ASSESSOR III E IV DE PROCURADOR DE JUSTIÇA; E ASSESSOR V DE PROMOTOR DE JUSTIÇA. QUEDA PARA CERCA DE 15% DO TOTAL DOS CARGOS COMISSIONADOS DO MINISTÉRIO PÚBLICO DA PARAÍBA. AUSÊNCIA DE PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE. BURLA AO PRINCÍPIO DO CONCURSO PÚBLICO. MORALIDADE E IMPESSOALIDADE. ART. 37, CAPUT, II E V, DA CF. MODULAÇÃO DOS EFEITOS. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE. 



    I - A exigência de concurso público para a investidura em cargos e empregos públicos, em todos os níveis político-administrativos da Federação, configura imperativo constitucional, que somente pode ser excepcionado em situações especialíssimas, apontadas no próprio Texto Magno, a exemplo do que ocorre com as contratações temporárias a que se refere o art. 37, IX, assim como com os cargos comissionados, nos termos do art. 37, V, ambos da Constituição Federal. Precedentes. 



    II - A Lei 10.432/2015, que instituiu o plano de cargos, carreiras e remuneração do quadro de serviços auxiliares do Ministério Público da Paraíba, levando a efeito o comando constante da segunda parte do inciso V, do art. 37 da CF, reservava, em sua redação original, 50% do total de cargos em comissão aos servidores de carreira, percentual a ser atingido paulatinamente, até o ano de 2024. 



    III – No entanto, o art. 3° da Lei 10.678/2016 excluiu da reserva de 50% os cargos de Assessor III e IV de Procurador de Justiça e Assessor V de Promotor de Justiça, os quais, no universo de 397, totalizam 277 cargos. 



    IV - Pela redação original da Lei 10.432/2015, 198 cargos comissionados teriam que ser preenchidos, até o ano de 2024, por servidores de carreira. Com a alteração promovida pela lei questionada, o número foi reduzido drasticamente para apenas 60, de modo que a reserva de cargos comissionados a serem ocupados por servidores de carreira caiu de 50% para pouco mais de 15%. 



    V – Apesar de o inciso V do art. 37 da CF não estabelecer o patamar mínimo, o percentual de 15% do total de cargos em comissão reservado aos servidores de carreira não atende ao comando do art. 37, V, da Constituição Federal. 



    VI - O dispositivo atacado, a pretexto de levar a efeito um rearranjo nos cargos comissionados reservados aos servidores públicos efetivos, na verdade operou sério desequilíbrio entre estes últimos e aqueles que não têm vínculo com a Administração Pública, em inequívoca burla à exigência constitucional de concurso público, que objetiva, em essência, dar concreção aos princípios abrigados no caput do art. 37 da Lei Maior, em especial aos da moralidade e da impessoalidade. 



    VII - O art. 3° da Lei estadual 10.678/2016 não pode fazer tábula rasa do art. 37, V, da Carta Magna, de maneira a reduzir o seu alcance, já que, nos termos da tese fixada no Tema 1.010 da Repercussão Geral, “o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar”, respeitando, assim, o princípio da proporcionalidade e razoabilidade para definir o quantitativo, a fim de extrair do dispositivo constitucional a máxima efetividade na realização de sua finalidade. 



    VIII - Considerando a segurança jurídica e o excepcional interesse social envolvidos na questão, entendo ser cabível a limitação dos efeitos da inconstitucionalidade, a fim de que esta decisão tenha eficácia após doze meses da publicação do acórdão do presente julgamento. 



    IX - Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade do art. 3° da Lei 10.678/2016, do Estado da Paraíba (DJe 1º/10/2021 — grifei).  



    Com essa compreensão, reporto-me ainda aos seguintes julgados:



    Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA: CABIMENTO. CRIAÇÃO DE CARGOS COMISSIONADOS. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DE REQUISITOS CONSTITUCIONAIS: TEMA 1.010 DA REPERCUSSÃO GERAL. INCOMPATIBILIDADE ENTRE O NÚMERO DE SERVIDORES EFETIVOS E EM CARGOS EM COMISSÃO: CONTRARIEDADE AOS PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE. DETERMINAÇÕES SOBRE A REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO: POSSIBILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO (RE 1.428.161 AgR/PA, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 3/11/2023 — grifei). 



    Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CARGOS EM COMISSÃO. CARÁTER EXCEPCIONAL. EXCLUSÃO DA RESERVA PARA SERVIDORES EFETIVOS DOS CARGOS COMISSIONADOS DOS GABINETES. CRITÉRIOS JUSRISPRUDENCIAIS NÃO PREENCHIDOS. PRINCÍPIO DO CONCURSO PÚBLICO. PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE. VIOLAÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE. MODULAÇÃO DE EFEITOS. POSSIBILIDADE. PEDIDO JULGADO PROCEDENTE. 



    1. A Constituição reservou à Administração um regime jurídico minucioso na conformação do interesse público a fim de resguardar a isonomia e eficiência na formação do seus quadros, do qual decorre a excepcionalidade da categoria cargo em comissão. 



    2. A jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal cuidou de densificar os critérios que norteiam o controle de constitucionalidade das leis que disciplinam cargos comissionados, os quais não restam configurados no caso concreto. Precedentes. 



    3. Com fundamento no art. 27 da lei n.º 9.868/99 que autoriza, por razões de segurança jurídica ou excepcional interesse social, a restrição dos efeitos da declaração de sua inconstitucionalidade, modulo os efeitos da declaração de inconstitucionalidade para o prazo de doze meses a contar da publicação da ata de decisão. Precedentes. 



    4. Pedido na ação direta de inconstitucionalidade julgado procedente com modulação de efeitos (ADI 6.369/MA, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 16/2/2023 — grifei).



    Ementa: AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. OFENSA CONSTITUCIONAL REFLEXA. INVIABILIDADE DO APELO EXTREMO. REVISÃO DE PROVAS E FATOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279/STF. CARGOS EM COMISSÃO. PODER LEGISLATIVO. PROPORCIONALIDADE COM O NÚMERO DE CARGOS DE SERVIDORES EFETIVOS. TEMA 1010 DA REPERCUSSÃO GERAL. 



    1. Não existe previsão legal de interposição de recurso para o STF contra a decisão do Juízo de origem, na parte em que aplicou a sistemática da repercussão geral. 



    2. Quanto ao restante, trata-se de matéria situada no contexto normativo infraconstitucional, de forma que as alegadas ofensas à Constituição seriam meramente indiretas (ou mediatas), o que inviabiliza o conhecimento do referido apelo. 



    3. A argumentação recursal traz versão dos fatos diversa da exposta no acórdão, de modo que o acolhimento do recurso passa necessariamente pela revisão das provas. Incide, portanto, o óbice da Súmula 279 desta CORTE: Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário. 



    4. O acórdão recorrido seguiu a jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL firmada no julgamento do RE 1.041.210-RG, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tema 1010 da repercussão geral. 



    5. Agravo Interno a que se nega provimento (ARE 1.329.101 AgR/RJ, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 14/6/2020 — grifei).



    Cito também as decisões a seguir sobre a mesma controvérsia: RE 1.369.849/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 29/4/2024; Rcl 74.053/SP, da minha relatoria, DJe 6/12/2024; e Rcl 74.215/SP, Rel. Min. Edson Fachin, DJe 25/2/2025.



    Por fim, cumpre registrar que não cabe ao Supremo Tribunal Federal substituir o legislador estadual na fixação do percentual mínimo de cargos comissionados a serem ocupados por servidores de carreira, de modo que esta decisão apenas assenta a invalidade, pelos motivos já expostos, do montante estipulado na Resolução n. 4/2022 da Câmara Municipal de Diadema.



    Posto isso, não conheço do recurso extraordinário interposto pela Mesa da Câmara Municipal de Diadema e dou provimento ao recurso extraordinário interposto pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo (art. 932 do CPC), para reconhecer a contrariedade ao entendimento firmado no Tema 1.010 da Repercussão Geral e na ADI 5.559/PB e, como corolário, declarar a inconstitucionalidade da Resolução n. 4/2022 da Câmara Municipal de Diadema.



    Publique-se.



    Brasília, 28 de novembro de 2025.



Ministro Cristiano Zanin



Relator