Tribunal: STF
Processo: ARE 1555570
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-07-01
Data de publicação: 2025-07-01

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito administrativo e outras matérias de direito público. Recurso extraordinário com agravo. Cumulação de cargos. Vice-prefeito. Dano ao erário. Ação popular. Ausência de comprovação de lesividade efetiva ao patrimônio público. Reexame de fatos e provas. recurso extraordinário com Agravo desprovido.



    I. Caso em exame



    1. Agravo em recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná pelo qual, em sede de apelação, reformada sentença de ação popular, julgando-a improcedente. Na ação popular, questionava-se a cumulação de subsídio de vice-prefeito e remuneração de servidor público efetivo (dentista).



    2. O pedido principal na ação popular visava à condenação dos réus à restituição aos cofres públicos dos valores supostamente pagos indevidamente a título de subsídios do cargo de vice-prefeito, em virtude da cumulação de cargos.



    3. A ação popular foi julgada procedente em 1º Grau, e os réus foram condenados ao ressarcimento ao erário. O Tribunal de Justiça reformou a sentença, reconhecendo a ilegalidade da cumulação de remuneração, mas afastando a condenação por ausência de comprovação de lesividade efetiva ao patrimônio público.



    II. Questão em discussão



    4. A questão em discussão consiste em saber se, para a procedência da ação popular que objetiva o ressarcimento ao erário em caso de cumulação ilegal de cargos públicos, é imprescindível a comprovação de lesividade pecuniária efetiva ao patrimônio público, ou se o reconhecimento da ilegalidade é suficiente, e se tal análise fática pode ser reexaminada em recurso extraordinário.



    III. Razões de decidir



    5. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é uníssona quanto à impossibilidade de cumulação remunerada do mandato de vice-prefeito com o exercício de cargo, emprego ou função pública, por analogia ao art. 38, inc. II, da Constituição da República.



    6. O Tribunal de origem, embora tenha reconhecido a ilegalidade da cumulação de cargos, entendeu pela improcedência da ação popular por ausência de comprovação de lesividade efetiva ao patrimônio público, por considerar que os serviços foram efetivamente prestados.



    7. A reversão do entendimento do Tribunal de origem, que concluiu pela ausência de lesividade ao erário por falta de comprovação de que os serviços não foram efetivamente prestados em um ou outro Município, exigiria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos.



    8. É inviável o recurso extraordinário quando, para aferir a plausibilidade dos argumentos recursais, faz-se necessário o reexame de fatos e provas, em conformidade com o óbice do enunciado nº 279 da Súmula do Supremo Tribunal Federal.



    IV. Dispositivo



    9. Recurso extraordinário com agravo ao qual se nega provimento.



DECISÃO



    1. Trata-se, na origem, de ação popular ajuizada em desfavor do prefeito, do vice-prefeito e do Município de São José do Caiuá/PR (e-doc. 2), “para o fim de condenar os réus, solidariamente, a restituírem aos cofres públicos do Município de São João do Caiuá /PR, os valores pagos indevidamente a título de subsídios do cargo de vice-prefeito, a partir do mês de janeiro de 2017 e até a data em que cessarem os pagamentos ilegais, cujos valores serão apurados no curso do processo” (e-doc. 24, p. 1).



    2. A ação foi julgada procedente, sendo condenados “os réus Jourival Félix Carneiro e José Carlos da Silva Maia ao ressarcimento ao erário consistente na devolução dos valores irregularmente recebidos por Jourival Félix Carneiro, na ocasião da cumulação ilegal de subsídio e remuneração (Vice-Prefeito de São João do Caiuá e dentista de Inajá) durante a legislatura de 2017-2020” (e-doc. 24, p. 8).



    3. Em grau de apelação, o Tribunal de Justiça do Estado do Paraná reformou a sentença na forma assim ementada:



    “APELAÇÕES CÍVEIS. REMESSA NECESSÁRIA NÃO CONHECIDA POR FORÇA DO ARTIGO 19, DA LEI Nº 4.717/65. AÇÃO POPULAR. CUMULAÇÃO DE REMUNERAÇÃO DECORRENTE DO EXERCÍCIO DOS CARGOS DE VICE-PREFEITO DO MUNICÍPIO DE SÃO JOÃO DO CAIUÁ E DE SERVIDOR EFETIVO (DENTISTA) NO MUNICÍPIO DE INAJÁ. VEDAÇÃO CONSTITUCIONAL. INCIDÊNCIA DO ARTIGO 38, INCISO II, DA CF. APLICAÇÃO, POR ANALOGIA, A VICE-PREFEITO (ADI Nº 199/98). ILEGALIDADE EVIDENCIADA. TODAVIA, AUSÊNCIA DE PROVA DA LESIVIDADE EFETIVA AO PATRIMÔNIO PÚBLICO. IMPOSSIBILIDADE DE CONDENAÇÃO À DEVOLUÇÃO DOS VALORES RECEBIDOS, SOB PENA DE ENRIQUECIMENTO INDEVIDO DOS ENTES PÚBLICOS. SENTENÇA REFORMADA INTEGRALMENTE. DEMANDA JULGADA IMPROCEDENTE. REEXAME NECESSÁRIO NÃO CONHECIDO. APELOS CONHECIDOS E PROVIDOS.” (e-doc. 42).



    4. Nas razões do recurso extraordinário, apresentado com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, o recorrente aponta “violação aos artigos 5º, LXXIII, princípio da moralidade (art. 37, caput, CF/88) e 38, II, da CF/88” (e-doc. 50, p 16). 



    4.1. Destaca contrariedade ao Tema RG nº 836 e declara também que, “ao decidir que, para a procedência da ação popular, seria necessária a lesividade pecuniária, ocorreu em expressa e frontal violação aos artigos 5º, LXXIII e 37, caput, da CF/88” (e-doc. 50, p. 12). 



    4.2. Enfatiza que, “ao julgar improcedente a ação popular, criou uma hipótese de exceção de aplicabilidade do artigo 38, II, da CF/88, pois criou um precedente que autorizaria a acumulação dos subsídios do vice-prefeito com a remuneração de cargo efetivo” (e-doc. 50, p. 14; grifos no original). 



    4.3. Compreende que “o Recorrido JOURIVAL ter exercido efetivamente as funções inerentes ao cargo de vice-prefeito e Dentista não afasta a vedação constitucional expressa” (e-doc. 50, p. 15). 



    5. O recurso extraordinário foi inadmitido por aplicação do enunciado nº 279 da Súmula do STF (e-doc. 57). 



    6. Em agravo ao recurso extraordinário, o recorrente afirma que, no caso, não haverá qualquer reexame de provas, porquanto “o cerne recursal é saber se, havendo expressa ilegalidade mediante violação da Constituição Federal, reconhecida literalmente pelo acórdão recorrido, a condenação do Réu em ação popular, estaria condicionada à existência de prejuízo ao erário” (e-doc. 60, p. 8). 



    É o relatório. 



    Decido.



    7. Para melhor compreensão da controvérsia, trago os fundamentos do acordão impugnado:



    “(...) O artigo 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal determina:



    (...)



    No mesmo sentido dispõe o artigo 1º da Lei nº 7.417/65, legislação que regulamenta a ação popular. 



    O artigo 11 da referida lei torna ainda mais nítida a natureza desconstitutiva da ação popular, vez que determina que a sentença de procedência decretará a invalidade do ato impugnado, bem como a condenação ao pagamento de perdas e danos aos responsáveis pela prática do ato. 



    Na hipótese em testilha, a ação popular combate a percepção cumulada de remuneração pelo apelante Jourival Félix Carneiro no exercício do cargo de Vice-Prefeito no Município de São João do Caiuá e de servidor efetivo (dentista) no Município de Inajá. 



    De fato, o apelante Jourival Félix Carneiro foi eleito para o mandato eletivo de Vice-Prefeito de São João do Caiuá entre os anos de 2017 a 2020. 



    Ocorre que era servidor concursado do Município de Inajá no cargo de dentista, desde o ano de 2001, conforme Portaria de Nomeação nº 034/2001 (seq. 1.3). Por sua vez, dos holerites colacionados (seqs. 1.3 e .14), verifica-se que, à época dos fatos, no Município de Inajá, percebeu valores líquidos que oscilam entre R$ 2.190,73, 3.246,91 e 2.310,90. Já junto ao Município de São João do Caiuá, como Vice-Prefeito, percebia o valor líquido de R$ 2.817,21. 



    Como se observa, a remuneração maior se deu no Município de São João do Caiuá. 



    Assim, é incontroverso que o apelante Jourival Félix Carneiro cumulou a remuneração. 



    A propósito, sobre a cumulação de cargos e remuneração, dispõe o artigo 38, inciso II, da Constituição Federal:



    (...)



    Embora referida norma constitucional faça menção apenas ao cargo de Prefeito, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI nº 199/98, entendeu que tal regra incide, por analogia, ao cargo de Vice-Prefeito, senão vejamos da ementa abaixo transcrita:



    (...)



    Registre-se que a Lei Orgânica do Município de São João do Caiuá é expressa quanto à impossibilidade de cumulação da remuneração, conforme se observa dos dispositivos legais abaixo transcritos:



    (...) 



    Logo, por expressa vedação legal, é inadmissível a cumulação de remuneração discutida nos autos. 



    Todavia, ainda que inegavelmente ilegal, entendo que no presente caso não restou evidenciada a lesividade ao patrimônio público dos entes públicos, seja para o Município de São João do Caiuá, seja para o Município de Inajá. 



    Enfatiza-se que não se desconhece a existência de posicionamento no sentido de que para efeitos de condenação na ação popular basta a violação aos princípios da Administração Pública (art. 37 da CF/1988), como a moralidade administrativa, ainda que inexistente o dano material ao patrimônio público. 



    Todavia, filio-me a corrente segundo a qual, para fins de condenação na ação popular, é necessária a presença do binômio ilegalidade-lesividade, inclusive material, apta a justificar o dever de ressarcir, sob pena de enriquecimento ilícito. 



    Sobre o assunto, já decidiu esta Corte:



    (...)



    Na hipótese em testilha, não restou comprovado que o apelante Jourival Félix Carneiro não prestou os serviços seja junto ao Município de São João do Caiuá ou mesmo em Inajá. 



    Vale ressaltar que a parte autora, inclusive postulou pelo julgamento antecipado da lide (seq. 65.1), não havendo prova nos autos quanto à prestação ou não dos serviços. 



    Na Lei Orgânica do Município de São João do Caiuá consta como atribuições do Vice-Prefeito, substituir o Prefeito no caso de seu impedimento ou sucedê-lo, no caso de vaga, bem como, outras atribuições previstas em lei complementar ou quando convocado para missões especiais, verbis:



    (...)



    Enfatiza-se que a lei local não limitou o recebimento da remuneração apenas para a ocorrência de referidas situações, sendo que o Vice-Prefeito percebe sua remuneração de modo contínuo (artigo 46-D, da Lei Orgânica). 



    De igual modo, não há qualquer indício de prova no sentido de que o apelante Jourival Félix Carneiro não tenha prestado os serviços atinentes ao cargo efetivo de dentista junto ao Município de Inajá, o qual nem sequer integra a lide.



    Nesse contexto, determinar a devolução dos valores recebidos, configuraria enriquecimento indevido do ente público, ante a inexistência de prova no sentido de que os serviços não foram efetivamente prestados, seja em uma municipalidade ou em outra. 



    Desse modo, ante a ausência de efetiva lesividade aos cofres públicos, julgo improcedente a demanda. Deixo de condenar a parte autora em ônus sucumbenciais, ante a ausência de má-fé. 



    Portanto, não conheço do reexame necessário e conheço dos recursos de apelação e lhes dou provimento, com a reforma total da sentença, no sentido de julgar improcedente a demanda, ante a ausência de lesividade.” (e-doc. 42, p. 4-9; grifos acrescidos).



    8. Da leitura do quanto transcrito, tem-se que o Colegiado a quo, mesmo entendendo ser incontroverso que o apelante Jourival Félix Carneiro cumulou a remuneração, compreendeu que, no presente caso, não ficou evidenciada a lesividade ao patrimônio público dos entes públicos, seja para o Município de São João do Caiuá, seja para o Município de Inajá, porquanto, para fins de condenação na ação popular, é necessária a presença do binômio ilegalidade-lesividade, inclusive material, apta a justificar o dever de ressarcir, sob pena de enriquecimento ilícito. 



    9. Sobre a ilegalidade da acumulação dos cargos, a compreensão é uníssona nesta Corte. Nesse sentido, os seguintes precedentes:



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL. VICE-PREFEITO. IMPOSSIBILIDADE DE ACUMULAÇÃO REMUNERADA DE CARGOS. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.”



    (ARE nº 659.543-AgR/RS, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, j. 30/10/2012, p. 20/11/2012; grifos nossos).



    “VICE-PREFEITO – ACUMULAÇÃO COM CARGO PÚBLICO – IMPOSSIBILIDADE. O mandato de vice-prefeito é incompatível com o exercício cumulado de cargo, emprego ou função pública, a teor, por analogia, do disposto no inciso II do artigo 38 da Constituição Federal. Precedente: ação direta de inconstitucionalidade nº 199, Pleno, relator ministro Sepúlveda Pertence, acórdão publicado no Diário da Justiça de 22 de abril de 1998.



    HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS – FIXAÇÃO. Havendo interposição de recurso sob a regência do Código de Processo Civil de 2015, cabível é a fixação dos honorários de sucumbência recursal previstos no artigo 85, § 11, do diploma legal.” 



    (ARE nº 1.094.208-AgR/SC, Rel. Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, j. 15/05/2018, p. 06/08/2018).



    “EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO -  VICE-PREFEITO  - ACUMULAÇÃO  DE VENCIMENTOS E SUBSÍDIO - IMPOSSIBILIDADE - APLICAÇÃO, POR ANALOGIA, DO INCISO II DO ART. 38 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL - DIRETRIZ JURISPRUDENCIAL FIRMADA PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO.”



    (AI nº 451.267-AgR/RS, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, j. 19/05/2009, p. 12/06/2009).



    10. Não restam dúvidas quanto ao fato de o mandato de vice-prefeito ser incompatível com o exercício cumulado de cargo público e “é incontroverso que o apelante Jourival Félix Carneiro cumulou a remuneração” (e-doc. 42, p. 5).



    11. Ocorre, no entanto, que o Colegiado de origem assentou que não foi comprovado, dentre outras questões, que o apelante Jourival Félix Carneiro não tenha prestado os serviços atinentes ao cargo efetivo de dentista junto ao Município de Inajá, o qual nem sequer integra a lide. Diante do contexto, compreendeu que determinar a devolução dos valores recebidos configuraria enriquecimento indevido do ente público, ante a inexistência de prova no sentido de que os serviços não foram efetivamente prestados, seja em uma municipalidade ou em outra. 



    12. Nesse liame, para eventualmente se aferir qualquer divergência no tocante ao entendimento definido no acórdão recorrido e examinar a plausibilidade dos argumentos trazidos no apelo extremo, seriam necessários o reexame dos pressupostos fático-probatórios constantes dos autos, o que é inviável no campo extraordinário, ante o óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF, conforme aponta a jurisprudência da Corte:



     “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO DE VERBAS PERCEBIDAS POR SERVIDOR ACIMA DO TETO REMUNERATÓRIO CONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE MÁ-FÉ. REEXAME DE FATOS E PROVAS: IMPOSSIBILIDADE NO CAMPO EXTRAORDINÁRIO. ÓBICE DO ENUNCIADO Nº 279 DA SÚMULA DO STF. INCIDÊNCIA DO TEMA RG Nº 425.



    1. O Tribunal de origem, com fundamento nos elementos probatórios dos autos, asseverou não ter havido a comprovação da má-fé do servidor e apontou a ocorrência de dúvida plausível sobre a incidência do teto constitucional, tendo em vista a existência de ordem concedida em mandado de segurança.



    2. Inviável o recurso extraordinário, ante a impossibilidade de reexame de matéria fático-probatória. Incidência do óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF.



    3. Ademais, partindo-se das premissas assentadas no acórdão recorrido, mostra-se pertinente ao caso a aplicação do Tema RG nº 425 (AI nº 841.473/RS, Rel. Min. Cezar Peluso), em que o Supremo Tribunal concluiu pela ausência da repercussão geral do tema relativo à restituição dos valores recebidos indevidamente por beneficiários de boa-fé, dado o caráter infraconstitucional da matéria.



    4. Incidência da multa do art. 1.021, § 4º, do Código de Processo Civil, em caso de julgamento unânime, no importe correspondente a 1% sobre o valor da causa.



    5. Agravo regimental ao qual se nega provimento.”



    (ARE nº 1.472.743-AgR/RJ, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 13/05/2024, p. 28/06/2024).



    “Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. DEVOLUÇÃO DE VALORES RECEBIDOS POR ERRO ADMINISTRATIVO. MÁ-FÉ. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA Nº 279/STF.



    1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, que tem por objeto acórdão que concedeu a segurança.



    2. Hipótese em que para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria necessário analisar a legislação infraconstitucional aplicada ao caso, assim como reexaminar fatos e provas constantes dos autos, procedimentos vedados neste momento processual (Súmula 279/STF).



    3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (art. 25, Lei nº 12.016/2009 e Súmula 512/STF).



    4. Agravo interno a que se nega provimento.“



    (ARE nº 1.454.920-AgR/SC, Rel. Min. Luís Roberto Barroso (Presidente), Tribunal Pleno, j. 27/11/2023, p. 07/12/2023).



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO POPULAR. REQUISITOS. LESIVIDADE AO PATRIMÔNIO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO. REEXAME DE FATOS E PROVAS. IMPOSSIBILIDADE EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DEVOLUÇÃO DOS PAGAMENTOS REALIZADOS. SERVIÇOS EFETIVAMENTE PRESTADOS. PRINCÍPIO DA VEDAÇÃO DO ENRIQUECIMENTO SEM CAUSA.



    1. Reexame de fatos e provas. Inviabilidade do recurso extraordinário. Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal.



    2. No caso dos autos, a devolução dos pagamentos realizados pela Municipalidade a título de remuneração por serviços efetivamente prestados implicaria em locupletamento indevido da Administração. Princípio da vedação do enriquecimento sem causa.



    Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (RE nº 594.354-AgR/SP, Rel. Min. Eros Grau, Segunda Turma, j. 18/08/2009, p. 11/09/2009).



    13. Para a espécie, inclusive, faz-se válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de outra medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021, p. 30/11/2021; Rcl nº 24.841-EDAgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020).



    14. Consigno, ainda, que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e até mesmo a obrigação de se fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC (MS nº 38.166-AgR-ED-ED/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 03/05/2023, p. 12/05/2023).



    15. Ante o exposto, nego provimento ao recurso extraordinário agravo, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Havendo prévia condenação de honorários advocatícios pelas instâncias anteriores, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, ante o disposto no art. 85, § 11, do CPC, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 1º de julho de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator