Tribunal: STF
Processo: RE 1579186
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-04
Data de publicação: 2025-12-04

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito tributário. Recurso extraordinário. Sindicato. Legitimidade ativa. Fundeb. Recálculo. Valor Anual Mínimo por Aluno (VMAA). Matéria infraconstitucional. Reexame de fatos e provas. Enunciado nº 279 da Súmula/STF. Negativa de seguimento.



    I. Caso em exame



    1. Recurso extraordinário interposto em desfavor de acórdão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região (TRF1), que negou provimento à apelação em ação civil pública. A ação visava ao recálculo do Valor Mínimo Anual por Aluno (VMAA) do Fundef e do Fundeb, tendo o acórdão de origem afirmado a ilegitimidade ativa da entidade sindical para tal pleito.



    2. O recorrente pugna pelo reconhecimento de sua legitimidade ativa para propor a ação civil pública, alegando que o acórdão recorrido estaria em dissonância com a tese fixada no Tema RG nº 823 do Supremo Tribunal Federal. No mérito, requer o recálculo do VMAA do Fundef de 2006 como piso para o VMAA do Fundeb de 2007, sob pena de manutenção de prejuízo aos professores e alunos, ressaltando a legitimidade extraordinária concorrente diante da omissão municipal.



    3. O Tribunal Regional Federal da 1ª Região reformou a sentença de 1º Grau, denegando o pedido e mantendo a ilegitimidade ativa do sindicato para pleitear a revisão dos critérios de cálculo do VMAA, sob o fundamento de que o destinatário direto e final das verbas do Fundeb/Fundef é o Município.



    II. Questão em discussão



    4. Há duas questões em discussão: (i) saber se a entidade sindical tem legitimidade ativa para pleitear o recálculo do Valor Mínimo Anual por Aluno (VMAA) do Fundeb/Fundef em ação civil pública e (ii) estabelecer se a matéria relativa à legitimidade ativa e ao recálculo do VMAA tem estatura constitucional para ser analisada em recurso extraordinário, ou se demanda reexame fático-probatório, atraindo a incidência do enunciado nº 279 da Súmula do Supremo Tribunal Federal.



    III. Razões de decidir



    5. A questão da legitimidade ativa da entidade sindical, na hipótese dos autos, não alcança a estatura constitucional necessária para a abertura desta via excepcional, sendo a controvérsia decidida a partir de interpretação da legislação infraconstitucional.



    6. Na verificação do pretendido recálculo do Valor Mínimo Anual por Aluno (VMAA), é indispensável o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, procedimento vedado em sede extraordinária, em razão do óbice do enunciado nº 279 da Súmula do Supremo Tribunal Federal.



    7. A jurisprudência desta Suprema Corte é iterativa no sentido de que a controvérsia sobre a ilegitimidade ativa de associações ou sindicatos em casos de Fundef/Fundeb, bem como a necessidade de reexame de fatos e provas, não configuram ofensa direta à Constituição.



    8. Em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do Código de Processo Civil. A apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório pode acarretar a incidência da multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do Código de Processo Civil.



    IV. Dispositivo 



    9. Negativa de seguimento ao recurso extraordinário.



    _________



    Dispositivos relevantes citados: Lei nº 7.347, de 1985, art. 18; RISTF, art. 21, § 1º; CPC, arts. 1.021, § 4º, e 1.026, §§ 2º a 4º.



    Jurisprudência relevante citada: STF, RE nº 1.414.780-AgR/RN, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, j. 15/04/2024; STF, ARE nº 1.410.384-AgR/BA, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, j. 15/05/2023; STF, RE nº 956.302-RG/GO, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 16/06/2016; STF, ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, Segunda Turma, j. 06.06.2022; STF, ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019; STF, Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; STF, Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017; STF, MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021; STF, MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020.



DECISÃO



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto em desfavor de acórdão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, assim ementado:



    “EMENTA: PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. FUNDO DE MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA E DE VALORIZAÇÃO DOS PROFISSIONAIS DA EDUCAÇÃO – FUNDEB. VALOR ANUAL MÍNIMO POR ALUNO – VMAA. CRITÉRIO PARA FIXAÇÃO. SINDICATO DE SERVIDORES PÚBLICOS DA EDUCAÇÃO. ILEGITIMIDADE ATIVA. 



    1. Em relação ao pedido de gratuidade de justiça feito pelo recorrente, SINDICATO DOS TRABALHADORES EM EDUCAÇÃO DAS REDES PÚBLICAS ESTADUAL E MUNICIPAIS DO ENSINO PRÉ-ESCOLAR, FUNDAMENTL EMÉDIO DO ESTADO DA BAHIA – SINDICATO APLB, no recurso de apelação e na petição inicial, deve ser mencionado que, para a concessão do benefício da justiça gratuita à pessoa jurídica com ou sem fins lucrativos, faz-se necessário a demonstração da impossibilidade de arcar com as custas processuais, nos termos da Súmula 481/STJ, que dispõe que ‘Faz jus ao benefício da justiça gratuita a pessoa jurídica com ou sem fins lucrativos que demonstrar sua impossibilidade de arcar com os encargos processuais’.



    2. É que, na hipótese, além de o Sindicato-autor, ora apelante, não ter comprovado suficientemente, no âmbito do MM. Juízo Federal a quo (ID 427761876 e ID 427761881), a insuficiência de recursos financeiros para custear as despesas processuais, também não trouxe em seu recurso seguros e concretos elementos que comprovem essa condição, o que impossibilita a concessão do benefício da gratuidade da justiça.



    3. Quanto à legitimidade ativa do SINDICATO DOS TRABALHADORES EM EDUCAÇÃO DAS REDES PÚBLICAS ESTADUAL E MUNICIPAIS DO ENSINO PRÉ-ESCOLAR, FUNDAMENTAL E MÉDIO DO ESTADO DA BAHIA – SINDICATO APLB para propor ação civil pública, faz-se necessário asseverar que esta Corte Regional Federal possui precedente jurisprudencial no sentido de que, ‘Apesar do reconhecimento, pelo Supremo Tribunal Federal, da legitimidade extraordinária dos Sindicatos para defesa dos interesses coletivos ou individuais dos integrantes da categoria profissional que representa, a destinação de 60% (sessenta por cento) dos recursos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério- FUNDEF para remuneração dos profissionais do magistério, prevista no art. 7º, caput, da Lei nº 9.424/96, não legitima o sindicato da categoria a pleitear revisão dos critérios de cálculo do valor mínimo anual por discente porque o destinatário direto das verbas do Fundo é o Município.’ (Cf. AC 2009.40.00.000277-1, Relator Desembargador Federal Catão Alves, Sétima Turma, e-DJF1 de 08/02/2013; AC 0035287-94.2012.4.01.3700/MA, Relator Desembargador Federal Reynaldo Fonseca, Sétima Turma, e-DJF1 de 17/05/2013 e AC 0027966-08.2012.4.01.3700, da relatoria do Juiz Federal Convocado Arthur Pinheiro Chaves, Sétima Turma, DJe de 31/05/2013)” (AC 0035915-83.2012.4.01.3700, Relator DESEMBARGADOR FEDERAL JOSÉ AMILCAR MACHADO, SÉTIMA TURMA, julgado em 20/04/2018, publicado e-DJF1 20/04/2018 PAG).



    4. No caso, faz-se importante consignar que, não obstante a Lei nº 14.325/2022 esteja a prever a utilização de parte dos recursos do FUNDEB para a remuneração dos profissionais do magistério, essa circunstância não confere legitimação para entidade sindical, tendo em vista que o destinatário direto e final das verbas do FUNDEB é o município, que, inclusive, terá competência para, mediante lei específica, definir, os percentuais e os critérios para a divisão do rateio entre os profissionais beneficiados (art. 2º, da Lei nº 14.325/2022). Aplicação de precedentes jurisprudenciais deste Tribunal Regional Federal.



    5. Apelação desprovida.” (e-doc. 14; destaques acrescidos).



    2. Nas razões do recurso, interposto com base na alínea “a” do permissivo constitucional, o recorrente pugna pelo reconhecimento de sua legitimidade ativa para propositura da ação civil pública, em razão do que o acórdão está em dissonância com a tese fixada no Tema RG nº 823, segundo a qual a entidade sindical tem legitimação para atuar em todas as fases processuais.



    2.1. No mérito, postula o recálculo do Valor Mínimo Anual por Aluno (VMAA) do Fundef de 2006 como piso para o VMAA do Fundeb de 2007, sob pena de manutenção de prejuízo milionário aos professores e alunos.



    2.2. Ressalta que, em virtude da omissão do Município em buscar a reparação devida, “nasce para o codestinatário das verbas pleiteadas a legitimidade extraordinária concorrente para o ajuizamento da ação civil pública” (e-doc. 19).



    3. Foram apresentadas as contrarrazões recursais (e-doc. 22). 



    É o relatório.



    Decido. 



    4. Para melhor compreensão da hipótese dos autos, cito trecho da fundamentação trazida no acórdão recorrido:



    “Prosseguindo, quanto à legitimidade ativa do SINDICATO DOS TRABALHADORES EM EDUCAÇÃO DAS REDES PÚBLICAS ESTADUAL E MUNICIPAIS DO ENSINO PRÉESCOLAR, FUNDAMENTAL E MÉDIO DO ESTADO DA BAHIA – SINDICATO APLB para propor ação civil pública, faz-se necessário asseverar que esta Corte Regional Federal possui precedente jurisprudencial no sentido de que, “Apesar do reconhecimento, pelo Supremo Tribunal Federal, da legitimidade extraordinária dos Sindicatos para defesa dos interesses coletivos ou individuais dos integrantes da categoria profissional que representa, a destinação de 60% (sessenta por cento) dos recursos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério- FUNDEF para remuneração dos profissionais do magistério, prevista no art. 7º, caput, da Lei nº 9.424/96, não legitima o sindicato da categoria a pleitear revisão dos critérios de cálculo do valor mínimo anual por discente porque o destinatário direto das verbas do Fundo é o Município.” (Cf. AC 2009.40.00.000277-1, Relator Desembargador Federal Catão Alves, Sétima Turma, e-DJF1 de 08/02/2013; AC 0035287- 94.2012.4.01.3700/MA, Relator Desembargador Federal Reynaldo Fonseca, Sétima Turma, eDJF1 de 17/05/2013 e AC 0027966-08.2012.4.01.3700, da relatoria do Juiz Federal Convocado Arthur Pinheiro Chaves, Sétima Turma, DJe de 31/05/2013)” (AC 0035915-83.2012.4.01.3700, Relator DESEMBARGADOR FEDERAL JOSÉ AMILCAR MACHADO, SÉTIMA TURMA, julgado em 20/04/2018, publicado e-DJF1 20/04/2018 PAG).



    No caso, faz-se importante consignar que, não obstante a Lei nº 14.325/2022 esteja a prever a utilização de parte dos recursos do FUNDEB para a remuneração dos profissionais do magistério, essa circunstância, data venia, não confere legitimação para entidade sindical, tendo em vista que o destinatário direto e final das verbas do FUNDEB é o município, que, inclusive, terá competência para, mediante lei específica, definir, os percentuais e os critérios para a divisão do rateio entre os profissionais beneficiados (art. 2º, da Lei nº 14.325/2022).” (e-doc. 14; destaques acrescidos). 



    5. A questão atinente à legitimidade ativa da entidade sindical na hipótese não alcança a estatura constitucional necessária para a abertura desta via excepcional. Ademais, para verificar a representatividade o pretendido recálculo do VMAA, é imprescindível o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, expediente que encontra o óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF. 



    6. Nesse sentido, a jurisprudência iterativa desta Suprema Corte:



    “EMENTA AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. FUNDEF. VALOR MÍNIMO ANUAL POR ALUNO (VMAA). COBRANÇA DE DIFERENÇAS. ASSOCIAÇÃO DE SERVIDORES. ILEGITIMIDADE ATIVA. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE OFENSA DIRETA À CONSTITUIÇÃO. REEXAME DE FATOS E PROVAS. ENUNCIADO N. 279 DA SÚMULA DO SUPREMO. 1. Havendo o Colegiado a quo decidido a questão a partir de interpretação conferida à legislação infraconstitucional de regência, não cabe o recurso extraordinário. 2. Dissentir da conclusão alcançada na origem demandaria reanálise do conjunto probatório, providência vedada em sede extraordinária, ante o óbice versado no enunciado n. 279 da Súmula do Supremo. 3. Agravo interno desprovido.”



    (RE nº 1.414.780-AgR/RN, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, j. 15/04/2024, p. 19/04/2024).



    “EMENTA DIREITO PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. FUNDO DE MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E DE VALORIZAÇÃO DO MAGISTÉRIO - FUNDEF. COMPLEMENTAÇÃO DE VERBAS PELA UNIÃO. VALOR MÍNIMO ANUAL POR ALUNO (VMAA). AÇÃO AJUIZADA POR ASSOCIAÇÃO DE MUNICÍPIOS. ILEGITIMIDADE ATIVA. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. AUSÊNCIA DE QUESTÃO CONSTITUCIONAL. EVENTUAL VIOLAÇÃO REFLEXA DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA NÃO DÁ ENSEJO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. APELO EXTREMO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 2. A controvérsia, conforme já asseverado na decisão guerreada, não alcança estatura constitucional. Não há falar em afronta aos preceitos constitucionais indicados nas razões recursais. Compreensão diversa demandaria a análise da legislação infraconstitucional encampada na decisão da Corte de origem, a tornar oblíqua e reflexa eventual ofensa à Constituição, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Desatendida a exigência do art. 102, III, “a”, da Lei Maior, nos termos da jurisprudência desta Suprema Corte. 3. Na esteira da jurisprudência desta Suprema Corte, não apresenta repercussão geral a questão da extinção do processo sem julgamento de mérito quando verificada a existência de óbice processual intransponível ao exame de matéria. Precedente: RE 956.302-RG, Rel. Min. Edson Fachin, Pleno, DJe 16.6.2016. 4. A teor do art. 85, § 11, do CPC, o “tribunal, ao julgar recurso, majorará os honorários fixados anteriormente levando em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, observando, conforme o caso, o disposto nos §§ 2º a 6º, sendo vedado ao tribunal, no cômputo geral da fixação de honorários devidos ao advogado do vencedor, ultrapassar os respectivos limites estabelecidos nos §§ 2º e 3º para a fase de conhecimento”. 5. Agravo interno conhecido e não provido.”



    (ARE nº 1.410.384-AgR/BA, Rel. Min. Rosa Weber (Presidente), Pleno, j. 15/05/2023, p. 31/05/2023).



    7. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021, p. 30/11/2021; Rcl nº 24.841-EDAgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020).  



    8. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC.  



    9. Ante o exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Deixo de fixar a verba honorária de sucumbência, nos termos do art. 18 da Lei nº 7.347, de 1985.  



    Publique-se.



    Brasília, 4 de dezembro de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator