Tribunal: STF
Processo: ARE 1536905
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-18
Data de publicação: 2025-03-18

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Trata-se de Agravos em Recursos Extraordinários em face de acórdão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado (Doc. 22). 



    Na origem, o PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade em face da Lei Complementar 297, de 29 de dezembro de 2020, do Município de Campinas, a qual dispõe sobre “aprovação Responsável Imediata, na forma que especifica”. 



    Alega que “a lei municipal em questão ao permitir a execução de obra de construção civil sem prévia aprovação do projeto, coloca em risco a saúde da população, na medida em que propicia a desobediência a posturas de iluminação e ventilação dos imóveis, causando insalubridade, bem como a segurança na medida em que a inobservância da manutenção de áreas permeáveis contribui para o não escoamento adequado de águas pluviais, podendo causar alagamentos que afetam a segurança da população” (Doc. 1, fl. 7).



    Afirma que a competência legislativa municipal sobre a matéria é complementar, nos limites do interesse local, de modo que não pode contrariar os princípios estabelecidos nas Constituições Federal e Estadual sobre o assunto (Doc. 1, fl. 7). 



    O Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo julgou procedente a Ação Direta, para declarar a inconstitucionalidade da Lei Complementar 297, de 29 de dezembro de 2020, do Município de Campinas e, por arrastamento, da Lei Complementar 110, de 13 de julho de 2015 da mesma localidade, observada a modulação dos efeitos. Eis a ementa do julgado: 



    “Ação direta de inconstitucionalidade - Município de Campinas - Lei Complementar n. 297/2020 e, por arrastamento, a Lei Complementar n. 110/2015 - Lei que dispõe sobre a “aprovação responsável imediata” que representa abrandamento das regras para a execução de obras de construção civil sem a prévia aprovação do projeto pela Municipalidade - Ofensa ao disposto no artigo 180, inciso V da Constituição do Estado de São Paulo - Modulação dos efeitos - Ação julgada procedente.”



    No Recurso Extraordinário (Doc. 24), interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, a MESA DA CÂMARA MUNICIPAL DE CAMPINAS aponta violação aos arts. 1º, parágrafo único; 29, XII; e 125, §2º, da CF/1988.



    Para tanto, alega que a “não se trata eliminação do licenciamento, mas a substituição da análise e instrução preliminar, pelo Poder Público, pela declaração de responsabilidade do proprietário do imóvel, do autor do projeto e o responsável técnico pela execução da obra. É requisito sine qua non que tal declaração seja acompanhada de toda documentação exigida para a aprovação e licenciamento de obras particulares, prevista no art. 10 do Decreto nº 18.757/2015, conforme condiciona o art. 4º” (Doc. 24, fl. 6).



    Aduz que na forma como decidida a questão, tem-se “um alijamento da competência municipal de legislar sobre o licenciamento ambiental, isso porque o rito da “aprovação responsável imediata” só altera a ordem do procedimento e isso para seletos casos de menor impacto urbanístico e não elimina a hipótese do exercício do poder de polícia da Administração, que pode fiscalizar a obra e, eventualmente, se for o caso, cassar o alvará concedido” (Doc. 24, fl. 10).



    Quanto ao Recurso Extraordinário interposto pelo PREFEITO DO MUNICÍPIO DE CAMPINAS (Doc. 27), com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, alega-se violação aos arts. 24, I; 30, I e VIII; e 182 da CF/1988, tendo em vista a autonomia constitucional dos municípios para legislar sobre ordenamento territorial.



    Aduz que a lei municipal não apresenta qualquer risco à saúde e segurança a população, afirmando que “a experiência prática demonstrou que o ARI [Aprovação Responsável Imediata] é um procedimento eficaz, seguro e adequado às necessidades de um planejamento urbano eficiente e sustentável. (Doc. 27, fl. 21).



    Afirma que “a eventual retirada da Lei Complementar nº 297/2020, que regulamenta o ARI, representaria um retrocesso na gestão urbanística do município, ignorando os avanços obtidos pelos esforços do poder público e da sociedade civil no aprimoramento dos licenciamentos de obras de pequeno porte e baixo impacto urbanístico. Tal medida prejudicaria a segurança jurídica, a desburocratização e a transparência dos processos, revertendo os benefícios gerados pela inovação no licenciamento municipal” (Doc. 27, fl. 22). 



    Em exame de admissibilidade, o Tribunal de origem inadmitiu ambos os Recursos Extraordinários aos fundamentos de que (i) a repercussão geral da matéria não foi suficientemente demonstrada; e (ii) incide o óbice da Súmula 284/STF (Doc. 35).



    Nos Agravos, os recorrentes refutaram todos os fundamentos da decisão agravada (Doc. 37 e 39).



    É o relatório. Decido.



    Cuida-se de matéria eminentemente constitucional e devidamente prequestionada nas instâncias de origem. Preenchidos todos os requisitos de admissibilidade recursal, passo à análise do mérito dos Recursos Extraordinários 



    Assim dispõem as leis objeto de análise no presentes autos:



    “Lei Complementar nº 297/2020



    Art. 1º. Esta Lei Complementar estabelece normas, condic¸o~es, procedimentos e penalidades para a Aprovação Responsável Imediata de edificac¸o~es horizontais. 



    Art. 2º. A Aprovac¸a~o Responsa´vel Imediata de que trata esta Lei Complementar se restringira´ a`s construc¸o~es de edificac¸o~es horizontais, conforme estabelecido no inciso XXIV do art. 2º da Lei Complementar no 208, de 20 de dezembro de 2018, de acordo com suas tipologias e conforme as permisso~es estabelecidas para cada zoneamento, com excec¸a~o de construc¸o~es nas seguintes situac¸o~es: 



    I - previstas em glebas localizadas no peri´metro urbano; 



    II - objeto de licenciamento ambiental previsto na Lei Complementar no 49, de 20 de dezembro de 2013, ou outra que venha a substitui´-la, exceto quando se tratar de movimento de terra; 



    III - que excedam o Coeficiente de Aproveitamento Ba´sico estabelecido no art. 67 da Lei Complementar no 208, de 2018, ou outra que venha a substitui´-la, para os Alvara´s de Execuc¸a~o emitidos apo´s 8 de janeiro de 2021, nos termos da Lei Complementar no 189, de 8 de janeiro de 2018; 



    IV - objeto de Estudo de Impacto de Vizinhanc¸a (EIV) estabelecido no art. 169 da Lei Complementar no 208, de 2018, ou outra que venha a substitui´-la; 



    V - objeto de estudos especi´ficos ou de viabilidade, nos termos definidos pela Lei no 10.850, de 7 de junho de 2001, e demais normas especi´ficas. 



    Art. 3º. O pedido de Aprovac¸a~o Responsa´vel Imediata devera´ ser formalizado pelo proprieta´rio do imo´vel quando este, o autor do projeto e o responsa´vel te´cnico pela execuc¸a~o da obra se comprometerem, em conjunto, a observar, em todos os seus termos, as leis municipais de ocupac¸a~o e uso do solo, do co´digo de obras e a legislac¸a~o urbani´stica e ambiental vigentes. 



    Para´grafo u´nico. Para atendimento do disposto no caput deste artigo, o pedido devera´ ser instrui´do com a Declarac¸a~o de Responsabilidade, conforme Anexo U´nico desta Lei Complementar. 



    Art. 4º. A protocolizac¸a~o do pedido de Aprovac¸a~o Responsa´vel Imediata somente podera´ ser efetivada com a apresentac¸a~o da documentac¸a~o obrigato´ria prevista no Decreto no 18.757, de 11 de junho de 2015, ou outro que venha a substitui´-lo, acompanhada da declarac¸a~o constante do Anexo U´nico desta Lei Complementar. 



    § 1º. Havendo restric¸o~es aeroportua´rias, a´reas envolto´rias, bens tombados, vielas sanita´rias, entre outras, indicadas na ficha informativa cadastral do imo´vel, devera´ ser apresentada a pre´via anue^ncia do o´rga~o competente. 



    § 2º. O autor do projeto e o responsa´vel te´cnico pela execuc¸a~o da obra devera~o estar com suas inscric¸o~es na Secretaria Municipal de Planejamento e Urbanismo atualizadas. 



    Art. 5º. Protocolizada a solicitac¸a~o, o pedido sera´ encaminhado para ca´lculo das taxas devidas e emissa~o de boleto, conforme disposto na Lei no 13.765, de 23 de dezembro de 2009, ou outra que venha a substitui´-la. 



    Art. 6º. Efetuado o pagamento das taxas, conforme previsto no art. 5º desta Lei Complementar, sera´ deferida a autorizac¸a~o para construc¸a~o e emitido o Alvara´ de Execuc¸a~o. 



    Art. 7º. A autorizac¸a~o da construc¸a~o por meio de Alvara´ de Execuc¸a~o na~o constitui aprovac¸a~o do projeto. 



    § 1º. Quando da solicitac¸a~o do Certificado de Conclusa~o de Obra, sera´ feita a ana´lise da planta apresentada, para verificac¸a~o do fiel cumprimento da legislac¸a~o edili´cia vigente a` e´poca da emissa~o do Alvara´ de Execuc¸a~o. 



    § 2º. Ate´ a emissa~o do Certificado de Conclusa~o de Obra, na~o podera´ ocorrer alterac¸a~o do tipo de ocupac¸a~o e/ou da categoria de uso informados na ocasia~o da emissa~o do Alvara´ de Execuc¸a~o emitido nos termos desta Lei Complementar. 



    Art. 8º. A Prefeitura Municipal de Campinas podera´, a qualquer momento, proceder a` ana´lise do projeto apresentado e realizar dilige^ncias para fiscalizac¸a~o durante e apo´s a execuc¸a~o da obra. 



    Art. 9º. O Alvara´ de Execuc¸a~o podera´, enquanto vigente, receber termo aditivo para que nele constem eventuais alterac¸o~es de dados, ou projeto modificativo, em decorre^ncia de alterac¸o~es no projeto original, conforme o art. 25 da Lei Complementar no 9, de 23 de dezembro de 2003, ou outra que venha a substitui´-la. 



    Art. 10. Constatado desvio entre qualquer para^metro construtivo determinado pelas leis urbani´sticas em vige^ncia e aqueles definidos no projeto objeto de aprovac¸a~o, sera~o aplicadas as seguintes penalidades: 



    I - embargo imediato da obra; 



    II - intimac¸a~o para providenciar a adequada regularizac¸a~o do imo´vel a`s leis urbani´sticas vigentes no prazo de noventa dias; 



    III - cancelamento do Alvara´ de Execuc¸a~o. 



    § 1º. Na hipo´tese de aplicac¸a~o do disposto no caput deste artigo, cabera´ recurso a` autoridade competente no prazo de quinze dias. 



    § 2º. Aplicadas as penalidades previstas no caput deste artigo, o autor do projeto e o responsa´vel te´cnico pela execuc¸a~o da obra tera~o suas inscric¸o~es na Secretaria Municipal de Planejamento e Urbanismo suspensas por seis meses. 



    § 3º. Na hipo´tese de reincide^ncia, sera´ aplicada suspensa~o por doze meses. 



    § 4º. No prazo estabelecido no inciso II do caput deste artigo, devera´ ser protocolizado novo projeto, pagas as taxas e promovida a adequac¸a~o fi´sica do imo´vel. 



    § 5º. Na impossibilidade de adequac¸a~o do imo´vel, o interessado devera´ ser intimado a proceder a` demolic¸a~o da construc¸a~o em desacordo com a legislac¸a~o edili´cia vigente a` e´poca da emissa~o do Alvara´ de Execuc¸a~o em ate´ sessenta dias a contar da data da intimac¸a~o. 



    § 6º. O na~o atendimento da intimac¸a~o acarretara´ a aplicac¸a~o de multa dia´ria de 100 (cem) Unidades Fiscais de Campinas - UFICs, a contar do 61º (sexage´simo primeiro) dia do na~o atendimento da intimac¸a~o. 



    § 7º. A Prefeitura Municipal de Campinas informara´ ao Conselho Regional de Engenharia e Agronomia, ao Conselho de Arquitetura e Urbanismo e ao Conselho Federal dos Te´cnicos Industriais os nomes dos profissionais que na~o respeitarem a legislac¸a~o urbani´stica vigente, para as provide^ncias cabi´veis no a^mbito dos respectivos conselhos. 



    Art. 11. As construc¸o~es irregulares verificadas nos projetos autorizados no a^mbito da Aprovac¸a~o Responsa´vel Imediata na~o podera~o ser beneficiadas por legislac¸a~o especi´fica que beneficie a regularizac¸a~o de edificac¸o~es no munici´pio. 



    Para´grafo u´nico. Para os efeitos do caput deste artigo, entende-se por construc¸a~o irregular aquela executada em desacordo com a legislac¸a~o edili´cia vigente a` e´poca da emissa~o do Alvara´ de Execuc¸a~o. 



    Art. 12. Podera´ ser autorizada a substituic¸a~o de projeto, para fins de concessa~o de Certificado de Conclusa~o de Obra, nas seguintes situac¸o~es: 



    I - erros gra´ficos e/ou aqueles que na~o interfiram na edificac¸a~o previamente autorizada pela Aprovac¸a~o Responsa´vel Imediata; 



    II - pequenas alterac¸o~es que na~o descaracterizem o projeto aprovado nem impliquem diverge^ncia superior a 5% (cinco por cento) da a´rea, conforme previsto no art. 29 da Lei Complementar no 9, de 2003, ou outra que venha a substitui´-la. 



    Art. 13. Os projetos em tra^mite que ainda na~o foram conclui´dos nos termos do art. 7o desta Lei Complementar sera~o finalizados nos termos da legislac¸a~o em vigor na data de sua protocolizac¸a~o. 



    Art. 14. O Poder Executivo podera´ regulamentar a aplicac¸a~o das disposic¸o~es previstas nesta Lei Complementar, caso necessa´rio. 



    Art. 15. Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua publicac¸a~o. 



    Art. 16. Fica revogada a Lei Complementar no 110, de 13 de julho de 2015.”



    “Lei Complementar nº 110/2015



    “Art. 1º - A Prefeitura Municipal de Campinas, através de seus órgãos competentes, realizará a aprovação responsável de projetos de construção de edificação de tipologias unifamiliar, comercial e institucional de pequeno porte, nos termos das Leis Municipais nº 6.031, de 28 de dezembro de 1988, nº 9.199, de 2 de dezembro de 1996, e nº 10.850, de 7 de junho de 2001, para prover agilidade. 



    2º - A aprovação responsável será realizada por solicitação do proprietário do imóvel e se dará somente quando o proprietário do imóvel, o autor do projeto e o responsável técnico pela execução da obra, conjuntamente, assumirem o compromisso de que a elaboração do projeto e a realização da obra estejam estritamente de acordo com as leis municipais de uso e ocupação do solo, código de obras e demais legislações urbanísticas vigentes. 



    Parágrafo único - O compromisso de que trata o caput deste artigo será apresentado através da Declaração de Responsabilidade, conforme Anexo Único, com firma reconhecida. 



    Art. 3º. O proprietário solicitará a aprovação responsável mediante apresentação da seguinte documentação:



    I - requerimento próprio;



    II - 3 (três) vias de planta simplificada;



    III - ficha informativa cadastral do imóvel, dentro do prazo de validade, emitida pela SEPLAN;



    IV - ART/RRT do autor do projeto, devidamente preenchida, assinada e recolhida;



    V - ART/RRT do responsável técnico, devidamente preenchida, assinada e recolhida;



    VI - declaração de responsabilidade, devidamente preenchida e assinada com reconhecimento de firma dos declarantes (Anexo Único);



    VII - termo de compromisso quanto à obrigatoriedade de utilização de madeira legal nas obras;



    VIII - declaração de movimentação de terra nos termos da regulamentação estabelecida para o licenciamento ambiental;



    IX - Documento de Informação Cadastral devidamente protocolizado junto à Secretaria Municipal de Finanças.



    § 1º O autor do projeto e o responsável técnico pela execução da obra deverão estar com suas inscrições na SEMURB atualizadas.



    § 2º Havendo restrições estabelecidas pelo CONDEPACC, CONDEPHAAT, IPHAN e/ou IV COMAR, SANASA, indicadas na ficha informativa cadastral do imóvel, deverá ainda apresentar cópia de projetos aprovados e/ou parecer do órgão competente.



    Art. 4º - A protocolização da solicitação o de aprovação responsável somente poderá ser efetivada com a apresentação de toda a documentação relacionada no art. 3º desta Lei Complementar. 



    Art. 5º - Protocolizada a solicitação, o processo será encaminhado para cálculo das taxas devidas e emissão do boleto, conforme Lei Municipal nº 13.765, de 23 de dezembro de 2009. 



    Art. 6º - Efetuado o pagamento das taxas conforme o art. 5º desta Lei Complementar, será deferida a autorização para construção e emitido o alvará de execução. 



    Art. 7º - A Prefeitura Municipal de Campinas se reserva o direito de a qualquer momento proceder à análise do projeto apresentado, bem como realizar diligências para fiscalização durante e após a execução da obra. 



    Art. 8º - O setor de análises de projetos, através de seus técnicos, estará à disposição para sanar dúvidas quanto à legislação vigente. 



    Art. 9º - Constatado desvio entre qualquer parâmetro construtivo determinado pelas leis urbanísticas em vigência e aqueles definidos em projeto, serão aplicadas as seguintes penalidades: 



    I - embargo imediato da obra; 



    II - intimação para providenciar a adequada regulamentação do imóvel às leis urbanísticas vigentes, no prazo de 90 (noventa) dias; 



    III - cancelamento do alvará de execução. 



    § 1º - O profissional autor do projeto que tenha sido elaborado em desacordo com a legislação urbanística vigente, bem como o profissional técnico responsável pela execução da obra, terão sua inscrição na Prefeitura Municipal de Campinas suspensa por 6 (seis) meses. 



    § 2º - Na hipótese de reincidência, será aplicada a suspensão de 12 (doze) meses. 



    § 3º - O prazo estabelecido no inciso II compreende a protocolização de novo projeto, realização de análise pelo setor competente, pagamento de taxas e adequação física do imóvel. 



    § 4º - Na impossibilidade de adequação do imóvel, o mesmo deverá ser intimado a proceder à demolição em até 60 (sessenta) dias a contar da data da intimação. 



    § 5º - O não atendimento à intimação acarretará a aplicação de multa diária de 100 (cem) UFICs, a contar do 61º (sexagésimo primeiro) dia do não atendimento à intimação. 



    § 6º - O Conselho Regional de Engenharia e Agronomia - CREA e o Conselho de Arquitetura e Urbanismo - CAU serão notificados quanto à penalidade aplicada aos profissionais que não respeitarem as legislações urbanísticas vigentes. 



    Art. 10 - Os projetos autorizados e os alvarás de execução concedidos mediante a presente Lei Complementar não poderão ser beneficiados por qualquer lei de regularização. 



    Art. 11 Esta Lei Complementar entra em vigo na data de sua publicação.”



    Ao declarar a inconstitucionalidade da Lei Complementar n. 297/2020 e, por arrastamento, da Lei Complementar n. 110/2015, ambas do Município de Campinas, o Tribunal de origem apresentou as seguintes razões (Doc. 22, fls. 16-19): 



    “Não obstante a Constituição Federal, nos moldes dos artigos 1º e 18, garanta autonomia político-administrativa aos entes federados, dentre eles o Município, para organizar a sua estrutura funcional, o que abrange a autonomia legislativa, tal independência não ostenta caráter absoluto. 



    (...)



    Tem-se que o tema objeto da presente ação esbarra em regra de polícia administrativa e direito urbanístico, o que alcança a defesa e proteção da saúde, no que tange a segurança das edificações. Neste contexto, cediço que pode o Município legislar sobre a matéria, desde que observados os limites federais e estaduais 



    Na hipótese em questão, denota-se que a competência municipal suplementar, a despeito de buscar atender aos interesses locais, acabou por contrariar princípios estabelecidos na Constituição do Estado de São Paulo, sobretudo em seu artigo 180, inciso V., o qual estabelece que: (…)



    A possibilidade de execução de obra sem a prévia aprovação de seu projeto ainda que restrita a determinadas hipóteses elencadas no artigo 2º da Lei Complementar n. 297/2020 pode prejudicar a segurança, normas de higiene, ventilação e, bem assim, a qualidade de vida dos munícipes, em contrariedade ao dispositivo constitucional em questão. 



    (...)



    O ato normativo em questão, ao permitir a “Aprovação Responsável Imediata”, representa um abrandamento de normas de segurança urbanística, por norma de caráter local, o que não deve ser admitido, sob pena de se usurpar a competência suplementar (complementar) do município, sob o pálio de atendimento de interesses locais. 



    Há evidente lesão ao interesse público, bem como ao controle estrutural e urbanístico das construções urbanas, permitir que as obras se iniciem apenas mediante o pagamento das custas iniciais, sem qualquer análise técnica prévia pelo Município. Ainda que seja possível e esperado o controle posterior das normas, sobretudo pela atuação do Poder de Polícia da Administração local, é certo que podem ocorrer danos irreparáveis até a sua realização, tais como inobservância do escoamento correto das águas pluviais, podendo comprometer toda a segurança dos munícipes, como alagamentos e infiltrações.



    Portanto, faz-se necessário controle preventivo, possibilitando à Municipalidade o conhecimento técnico da futura obra, com as eventuais e oportunas adequações e correções prévias, evitando-se prejuízos posteriores. 



    (…)



    Portanto, a presente demanda deve ser julgada procedente, para o fim de reconhecer a inconstitucionalidade da Lei Complementar n. 297, de 29 de dezembro de 2020, do Município de Campinas e, por arrastamento, da Lei Complementar n. 110, de 13 de julho de 2015 da mesma localidade. 



    Por outro lado, considerando-se que as obras cuja execução fora aprovada sob a égide das Leis impugnadas já estão consolidadas e para se evitar ofensa ao ato jurídico perfeito, modula-se os efeitos do presente “decisum” para que passe a fazer efeito a partir do julgamento desta ação direta.”



    O federalismo e suas regras de distribuição de competências legislativas são um dos grandes alicerces da consagração da fórmula Estado de Direito, que, conforme salientado por PABLO LUCAS VERDÚ, ainda exerce particular fascinação sobre os juristas. Essa fórmula aponta a necessidade de o Direito ser respeitoso com as interpretações acerca de diferentes dispositivos constitucionais que envolvem diversas competências legislativas, para que se garanta a previsão do legislador constituinte sobre a divisão dos centros de poder entre os entes federativos, cuja importância é ressaltada tanto por JORGE MIRANDA (Manual de direito constitucional. 4. Ed. Coimbra: Coimbra Editora, 1990, t. 1, p. 13-14), quanto por JOSÉ GOMES CANOTILHO (Direito constitucional e teoria da Constituição. Almedina, p. 87).



    A essencialidade da discussão não está na maior ou menor importância do assunto específico tratado pela legislação, mas sim, na observância respeitosa à competência constitucional do ente federativo para editá-la (MAURICE DUVERGER. Droit constitutionnel et institutions politiques. Paris: Presses Universitaires de France, 1955. p. 265 e ss.), com preservação de sua autonomia e sem interferência dos demais entes da federação, pois, como salientado por LÚCIO LEVI:



    “a federação constitui, portanto, a realização mais alta dos princípios do constitucionalismo. Com efeito, a ideia do Estado de direito, o Estado que submete todos os poderes à lei constitucional, parece que pode encontrar sua plena realização somente quando, na fase de uma distribuição substancial das competências, o Executivo e o Judiciário assumem as características e as funções que têm no Estado Federal. (NORBERTO BOBBIO, NICOLA MATTEUCCI, GIANFRANCO PASQUINO (Coord.). Dicionário de política. v. I, p. 482).



    O equilíbrio na interpretação constitucional sobre a distribuição de competências na história do federalismo iniciou com a Constituição norte-americana de 1787. A análise de suas características e consequências, bem como do desenvolvimento de seus institutos vem sendo realizada desde os escritos de JAY, MADISON e HAMILTON, nos artigos federalistas, publicados sob o codinome Publius, durante os anos de 1787-1788, até os dias de hoje, e mostra que se trata de um sistema baseado principalmente na consagração da divisão constitucional de competências, para manutenção de autonomia dos entes federativos e equilíbrio no exercício do poder (THOMAS MCINTYRE COOLEY. The general principles of constitutional law in the United States of America. 3. ed. Boston: Little, Brown and Company, 1898. p. 52; DONALD L. ROBINSON. To the best of my ability: the presidency the constitution. New York: W. W. Norton & Company, 1987. p. 18-19). Em 1887, em seu centenário, o estadista inglês WILLIAM GLADSTONE, um dos mais influentes primeiros-ministros ingleses, afirmou que a Constituição dos Estados Unidos era a mais maravilhosa obra jamais concebida num momento dado pelo cérebro e o propósito do homem, por equilibrar o exercício do poder.



    É importante salientar, dentro dessa perspectiva da mais maravilhosa obra jamais concebida, que a questão do federalismo e do equilíbrio entre o Poder Central e os Poderes Regionais foi das questões mais discutidas durante a Convenção norte-americana, pois a manutenção do equilíbrio Democrático e Republicano, no âmbito do Regime Federalista, depende do bom entendimento, definição, fixação de funções, deveres e responsabilidades entre os três Poderes, bem como da fiel observância da distribuição de competências legislativas, administrativas e tributárias entre União, Estados e Municípios, característica do Pacto Federativo, consagrado constitucionalmente no Brasil, desde a primeira Constituição Republicana, em 1891, até a Constituição Federal de 1988.



    A Federação, portanto, nasceu adotando a necessidade de um poder central, com competências suficientes para manter a união e coesão do próprio País, garantindo-lhe, como afirmado por HAMILTON, a oportunidade máxima para a consecução da paz e liberdade contra o facciosismo e a insurreição (The Federalist papers, nº IX) e permitindo à União realizar seu papel aglutinador dos diversos Estados-Membros e de equilíbrio no exercício das diversas funções constitucionais delegadas aos três poderes de Estado.



    Durante a evolução do federalismo, passou-se da ideia de três campos de poder mutuamente exclusivos e limitadores, segundo a qual a União, os Estados e os Municípios teriam suas áreas exclusivas de autoridade, para um novo modelo federal baseado principalmente na cooperação, como salientado por KARL LOEWENSTEIN (Teoria de la constitución. Barcelona: Ariel, 1962. p. 362).



    O legislador constituinte de 1988, atento a essa evolução, bem como sabedor da tradição centralizadora brasileira, tanto, obviamente, nas diversas ditaduras que sofremos, quanto nos momentos de normalidade democrática, instituiu novas regras descentralizadoras na distribuição formal de competências legislativas, com base no princípio da predominância do interesse, e ampliou as hipóteses de competências concorrentes, além de fortalecer o Município como polo gerador de normas de interesse local.



    O princípio geral que norteia a repartição de competência entre os entes componentes do Estado Federal brasileiro, portanto, é o princípio da predominância do interesse, não apenas para as matérias cuja definição foi preestabelecida pelo texto constitucional, mas também em termos de interpretação em hipóteses que envolvem várias e diversas matérias, como na presente ação direta de inconstitucionalidade.



    A própria Constituição Federal, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos, União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I).



    Atuando dessa maneira, se, na distribuição formal de competências, houve um maior afastamento do federalismo centrípeto que sempre caracterizou a república brasileira, na distribuição material, nossas tradições históricas, político-econômicas e culturais, somadas ao próprio interesse do legislador constituinte, que permaneceria como poder constituído (Congresso Nacional), após a edição da Constituição de 1988, acabaram por produzir grande generosidade do texto constitucional na previsão dos poderes enumerados da União, com a fixação de competência privativa para a maioria dos assuntos de maior importância legislativa.



    Consequentemente, concordemos ou não, no texto da Constituição de 1988, as contingências históricas, político-econômicas e culturais mantiveram a concentração dos temas mais importantes no Congresso Nacional, em detrimento das Assembleias locais, como salientado por JOSÉ ALFREDO DE OLIVEIRA BARACHO (Teoria geral do federalismo. Rio de Janeiro: Forense, 1986. p. 317), e facilmente constatado ao analisarmos o rol de competências legislativas da União estabelecidas no artigo 22 do texto constitucional.



    Essa opção inicial do legislador constituinte, ao centralizar nos poderes enumerados da União (CF, artigo 22) a maioria das matérias legislativas mais importantes, contudo, não afastou da Constituição de 1988 os princípios básicos de nossa tradição republicana federalista, que gravita em torno do princípio da autonomia, da participação política e da existência de competências legislativas próprias dos Estados/Distrito Federal e Municípios, indicando ao intérprete a necessidade de aplicá-los como vetores principais em cada hipótese concreta em que haja a necessidade de análise da predominância do interesse, para que se garanta a manutenção, fortalecimento e, principalmente, o equilíbrio federativo (GERALDO ATALIBA. República e constituição. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1985. p. 10), que se caracteriza pelo respeito às diversidades locais, como bem salientado por MICHAEL J. MALBIN, ao apontar que a intenção dos elaboradores da Carta Constitucional Americana foi justamente estimular e incentivar a diversidade, transcendendo as facções e trabalhando pelo bem comum (A ordem constitucional americana. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1987, p. 144), consagrando, ainda, a pluralidade de centros locais de poder, com autonomia de autogoverno e autoadministração, para que se reforças