Tribunal: STF
Processo: RE 1493456
Classe: RE
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-08-04
Data de publicação: 2025-08-04

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    O SENHOR MINISTRO FLÁVIO DINO: 



    1. Trata-se de Recurso Extraordinário, com base no art. 102, III, “b”, da Constituição Federal, apresentado pela Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis - ANP em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 2ª Região assim ementado:



    “CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. ROYALTIES. OPERAÇÕES DE EMBARQUE E DESEMBARQUE. PONTO DE ENTREGA DE GÁS NATURAL. 1. Trata-se de remessa necessária e apelação interposta pela ANP contra sentença que julgou procedente o pedido e determinou que o cálculo dos royalties em favor da autora seja realizado em conformidade com a redação original dos artigos 48 e 49 da Lei nº 9.478/97, sem as alterações promovidas pela Lei nº 12.734/12. 2. O Órgão Especial desta Corte, na Arguição de Inconstitucionalidade nº 2013.51.01.020985-6, já reconheceu, incidenter tantum, a inconstitucionalidade do § 3º do artigo 48 e do § 7º do art. 49, ambos da Lei nº 9.478/97, com redação dada pela Lei nº 12.734/2012, que equiparam os pontos de entrega às concessionárias de gás natural produzido no país às instalações de embarque e desembarque, para fins de pagamento de royalties aos municípios afetados por essas operações. 4. Na forma do parágrafo único do art. 949 do CPC/2015, desnecessária nova submissão da questão ao Órgão Especial desta Corte. 5. Remessa necessária e apelação desprovidas. 5. Remessa necessária e apelação desprovidas” (TRF 2. Apelação Cível nº. 0199110-15.2017.4.02.5101/RJ. Rel. Des. Luiz Paulo da Silva Araújo Filho. 7ª TESP. Data de julgamento: 06/12/2023 — e-doc. 166)



    2. A recorrente ressalta que, com a alterações introduzidas pela Lei nº. 12.734/2012 nos arts. 48, § 3º e 49, § 7º da Lei nº. 9.478/97, passou-se “a considerar como instalação de embarque e desembarque, para efeitos de distribuição de royalties, os pontos de entrega às concessionárias de gás natural produzido no país”. Consequentemente, ampliou-se o “rol de municípios legitimados ao recebimento de royalties, e [reduziu-se o] montante distribuído aos municípios que recebiam parcela de royalties com base na legislação anterior.” (e-doc. 175) 



    3. Sustenta que os dispositivos em questão - os arts. 48, § 3º e 49, § 7º da Lei nº. 9.478/97, com a redação dada pela Lei nº. 12.734/2012 - não constituem objeto da ADI 4917, em tramitação nesta Corte, na qual foram impugnados os arts. 42-B; 42- C; 48, II; 49, II; 49-A; 49-B; 49-C; 50; 50-A; 50-B; 50-C; 50-D; e 50-E da Lei Federal n. 9.478/97, todos com a redação dada pela Lei nº. 12.734/2012. Por essa razão, não estão com seus efeitos suspensos por força da medida cautelar concedida na referida ação direta. 



    4. Destaca que procedeu ao cálculo dos royalties devidos ao Município de Ipojuca/PE observando o disposto no § 3º do art. 48 e no § 7º do art. 49 da Lei nº. 9.478/97, com a redação em vigor, isto é, considerando a ampliação dos pontos de entrega (city gates) para fins de legitimação dos Municípios ao recebimento de royalties. Para tanto, por meio da Resolução da Diretoria da ANP (RD) nº 624/2013, classificou os pontos de entrega às concessionárias de gás de natural como instalações de embarque e desembarque, impactando os pagamentos devidos a partir da distribuição do mês de junho de 2013 (referente à produção/movimentação de petróleo e gás natural de abril de 2013).   



    5. Defende que não deve prosperar o entendimento de que “a produção e a distribuição, afinal, são fases da cadeia industrial que não se comunicam diretamente e, de acordo com o art. 20, § 1º, da Constituição da República, somente a atividade de produção de petróleo e gás natural poderia ensejar o recebimento de royalties”, uma vez que “o legislador ordinário efetuou a partilha dos royalties da forma que considerou mais justa e solidária, contemplando o maior número possível de entes federativo que são impactados com a cadeia produtiva, não se limitando aos entes produtores em sentido estrito, assim promovendo o desenvolvimento nacional e diminuindo desigualdades regionais. Trata-se de opção política plenamente válida, pois em nada viola a Carta Magna.” (e-doc. 175) 



    6. Ao final, requer que “seja o presente recurso extraordinário conhecido e provido para que esse Egrégio Supremo Tribunal Federal reforme o acórdão regional, reconhecendo a constitucionalidade do § 3º do art. 48 e o do § 7º do art. 49 da Lei nº 9.478/97, inseridos pela Lei nº 12.734/2012, e, assim o fazendo, julgando improcedente o pedido.” (e-doc. 175)



    7. Em contrarrazões, o Município de Ipojuca/PE alega (a) ausência de demonstração de Repercussão Geral da matéria; (b) ausência de prequestionamento (Súmulas 282 e 356 do STF) ; (c) ofensa meramente reflexa à CF; (d) necessidade de reexame do conjunto fático-probatório (Súmula 279 do STF) e (e) suspensão dos efeitos dos dispositivos impugnados por força da medida cautelar concedida na ADI 4917. 



    É o relatório. Decido. 



    8. Controverte-se acerca da equiparação dos pontos de entrega (city gates) às concessionárias de gás natural produzido no país às instalações de embarque e desembarque, para fins de pagamento de royalties aos Municípios afetados por essas operações, que ocorre por força do § 3º do art. 48 e do § 7º do art. 49, ambos da Lei nº 9.478/97, incluídos pela Lei nº 12.734/12. 



    Reproduzo os referidos dispositivos: 



    “Art. 48. ... 



    ... 



    § 3º Os pontos de entrega às concessionárias de gás natural produzido no País serão considerados instalações de embarque e desembarque, para fins de pagamento de royalties aos Municípios afetados por essas operações, em razão do disposto na alínea “c” dos incisos I e II. 



    Art. 49. ...



    ... 



    § 7º Os pontos de entrega às concessionárias de gás natural produzido no País serão considerados instalações de embarque e desembarque, para fins de pagamento de royalties aos Municípios afetados por essas operações, em razão do disposto na alínea “c” dos incisos I e II.” 



    9. De início, constato que os dispositivos impugnados encontram-se plenamente em vigor, porquanto não constituíram objeto da decisão cautelar na ADI 4917, que suspendeu a eficácia de diversos artigos da Lei nº 9.478/97. A mencionada decisão em momento algum aludiu aos § 3º do art. 48 e § 7º do art. 49, conforme se pode extrair da parte dispositiva a seguir reproduzida: 



    “41. Pelo exposto, na esteira dos precedentes, em face da urgência qualificada comprovada no caso, dos riscos objetivamente demonstrados da eficácia dos dispositivos e dos seus efeitos, de difícil desfazimento, defiro a medida cautelar para suspender os efeitos dos arts. 42-B; 42-C; 48, II; 49, II; 49-A; 49-B; 49-C; § 2º do art. 50; 50-A; 50-B; 50-C; 50-D; e 50-E da Lei Federal n. 9.478/97, com as alterações promovidas pela Lei n. 12.734/2012, ad referendum do Plenário deste Supremo Tribunal, até o julgamento final da presente ação.” (e-doc. 9 da ADI 4917)



    10. A matéria foi devidamente prequestionada no acórdão recorrido e a controvérsia suscitada é meramente jurídica, dispensando reexame de fatos e provas. Afasto, portanto, os óbices impostos pelas Súmulas 279, 282 e 356 desta Corte. Além disso, noto que a controvérsia indica potencial ofensa direta à Constituição, em especial aos seus arts. 1º, caput, e 60, § 4º, I (pacto federativo); 5º, caput (isonomia) e XXXVI (segurança jurídica), e 20, § 1º. 



    11. Relativamente ao art. 20, § 1º, da CF, sublinho que a Constituição atribuiu ao legislador, por meio de reserva legal (“nos termos da lei”) a disciplina da partilha nos resultados da exploração de petróleo e de gás natural entre os entes federativos, fazendo-o nos seguintes termos: 



      “Art. 20, § 1º. É assegurada, nos termos da lei, à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração.”  



    12. Ao disciplinar a matéria, a Lei nº. 9.478/97 estabeleceu um conjunto de critérios para a partilha de royalties (art. 45 e seq.). Constato que o critério previsto nos arts. 48, § 3º e 49, § 7º, que resulta na expansão dos Municípios beneficiários, preserva o equilíbrio do pacto federativo (arts. 1º, caput, e 60, § 4º, I), bem como assegura o tratamento isonômico dos entes federativos (art. 5º, caput) e a expectativa de participação nos resultados da exploração de gás natural (segurança jurídica - art. 5º, XXXVI). 



    13. Sublinho que, no Acórdão nº. 2.385/2024, o Tribunal de Contas da União apreciou auditoria operacional realizada no Ministério de Minas e Energia e na Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis, com o objetivo de analisar as fragilidades e as oportunidades de melhoria referentes aos critérios de distribuição de royalties e participações especiais (PE) decorrentes da produção de petróleo e gás natural. Na oportunidade, o TCU recomendou ao Ministério de Minas e Energia, na elaboração de futuro Anteprojeto de Lei, considerar as seguintes falhas sistêmicas identificadas: 



    “a) A obsolescência dos atuais critérios, os quais não possuem conexão direta com os impactos da produção petrolífera;



    b) A precariedade da utilização de linhas geodésicas que não contam com qualquer memória dos fundamentos de sua criação, bem como da certeza de que elas seriam substancialmente alteradas caso viessem a ser atualizadas, com impacto incalculável sobre os beneficiários e respectivos recursos;



    c) A ocorrência de tentativas frustradas de alteração legislativas desde a descoberta do pré-sal - mais de dez anos - o que comprova a vontade social de ajustes no regramento, mas que se frustraram pela ausência de estudos técnicos;



    d) A excessiva e desproporcional concentração de recursos em entes subnacionais, criando e/ou ampliando inimagináveis desigualdades regionais;



    e) A atuação atípica e inapropriada de Instituto de Pesquisa (IBGE) como órgão acessório de regulação setorial que impacta direta e significativamente a distribuição de recursos a entes subnacionais;



    f) A existência de múltiplos e complexos critérios aplicáveis à definição dos beneficiários sem gerar proporcional melhora em termos de legitimidade;



    g) A elevada e crescente judicialização com impactos bilionários nos cofres de entes subnacionais, inclusive com o direcionamento de vultosos recursos públicos a entes privados decorrentes de honorários advocatícios e/ou ônus de sucumbência;



    h) A sobrecarga das atividades administrativas do setor público impactado pela elevada e crescente judicialização: ANP, IBGE e AGU, principalmente;



    i) A possibilidade de captura de agentes públicos decorrente do ambiente de insegurança jurídica associado à elevada magnitude dos recursos envolvidos;



    j) Ser de interesse nacional e não apenas local a atividade de exploração do petróleo e gás natural;



    l) Assegurar a razoável e proporcional compensação financeira ou participação nos resultados - constitucionalmente estabelecida no art. 20, §1º - àqueles efetivamente impactados pelas atividades petrolíferas, sopesando-as com os objetivos republicanos de redução das desigualdades sociais e regionais, tendo em vista o caráter também redistributivo dos referidos recursos; e



    m) Considerar o caráter intergeracional a fim de se compensar as gerações futuras pela exploração presente, ante o esgotamento de um recurso não-renovável.” (TCU. Acórdão nº. 2.385/2024. Relator Ministro Jorge Oliveira. Data da sessão: 06/11/2024)



    14. Especificamente sobre o problema da concentração de recursos em poucos entes subnacionais, destacou o Relator Ministro Jorge Oliveira: “A título de evidência, a equipe identificou que, em 2022, dos R$ 118 bilhões arrecadados em royalties e participações especiais, R$ 73 bilhões foram distribuídos aos entes subnacionais, sendo que 87% desses recursos destinaram-se a apenas três estados (RJ, SP e ES) e seus respectivos municípios, evidenciando uma distribuição excessivamente concentrada.” (TCU. Acórdão nº. 2.385/2024. Relator Ministro Jorge Oliveira. Data da sessão: 06/11/2024)



    15. Sobre o mesmo ponto, estudo realizado pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - IPEA conclui: 



    “Do ponto de vista econômico, a desigualdade federativa extrema é ruim por dois aspectos fundamentais. Em primeiro lugar, a abundância e sobra de recursos por partes de alguns entes (municípios e/ou estados) contra as enormes carências enfrentadas por outros resulta em infraestruturas sociais e econômicas muito díspares, o que dificulta a coesão social e é ruim para o conjunto do país, inclusive para aqueles que vivem nas cidades mais ricas. Em segundo lugar, essa mesma abundância de recursos em algumas localidades tende a gerar ineficiência e desperdício, sem sequer beneficiar as populações dos municípios beneficiários, como tem demonstrado uma emergente literatura empírica nacional...” (GOBETTI, Sérgio Wulff et. al. A Polêmica Mudança na Partilha das Receitas Petrolíferas - TD 2566. Rio de Janeiro, 2020). 



     16. Ante o exposto, DOU PROVIMENTO ao recurso para declarar, no caso concreto, a incidência dos arts. 48, § 3º e 49, § 7º da Lei nº. 9.478/97 plenamente compatíveis com a Constituição. Em face disso, casso o acórdão recorrido, invertendo os ônus da sucumbência. A instância de origem deve verificar se o Município em questão recebeu parcelas indevidas e diligenciar para que haja a recomposição ao Erário, à luz do art. 302 do CPC. 



    Publique-se.



    Brasília, 4 de agosto de 2025.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



Documento assinado digitalmente