Tribunal: STF
Processo: ACO 3737
Classe: ACO
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-28
Data de publicação: 2025-11-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. PROGRAMA DE ACOMPANHAMENTO E TRANSPARÊNCIA FISCAL. DESCUMPRIMENTO DA META 2 (INDICADOR DE LIQUIDEZ RELATIVA). ÓBICE À PARTICIPAÇÃO EM REUNIÕES DA COMISSÃO DE FINANCIAMENTO EXTERNO – COFIEX E DO PROGRAMA DE APOIO À GESTÃO DOS FISCOS DO BRASIL – PROFISCO III DO BANCO INTERAMERICANO DE DESENVOLVIMENTO – BID. PLAUSIBILIDADE DO DIREITO. RISCOS DECORRENTES DE DEMORA. TUTELA DE URGÊNCIA DEFERIDA AD REFERENDUM. PROVIDÊNCIAS PROCESSUAIS. 



Relatório



    1. Ação cível originária, com requerimento de tutela de urgência, ajuizada pelo Acre, em 28.11.2025, contra a União, objetivando suspender “a eficácia da classificação de inadimplência do Estado do Acre no PAF 3 – Exercício 2024, decorrente da Portaria STN/MF 2.683/2025, exclusivamente no que tange ao descumprimento da Meta 2 (Indicador de Liquidez Relativa)” (fl. 29, e-doc. 1).



O caso



    2. O autor relata que “aderiu ao Programa de Acompanhamento e Transparência Fiscal – PAF3, instituído no âmbito da Lei Complementar nº 178/2021, gerido pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), sendo um programa estruturado de política fiscal que tem como objetivo primário promover o ajuste fiscal, o equilíbrio das contas e a sustentabilidade da dívida pública dos Estados e do Distrito Federal no longo prazo” (fl. 3, e-doc. 1).



    Informa que “o programa impõe metas fiscais objetivas, cujo descumprimento gera penalidades severas, dentre elas a vedação à obtenção de garantias da União para operações de crédito”, e acrescenta que “o cumprimento das metas do PAF é a condição essencial para que os entes federativos possam usufruir de um benefício fundamental no pacto federativo: a concessão de garantia da União para a contratação de operações de crédito internas e externas” (fl. 3, e-doc. 1).



    Esclarece que “o descumprimento de apenas uma das três metas (Meta 2 – Liquidez Relativa) resultou na classificação de inadimplência e na consequente aplicação imediata da penalidade, impedindo o Estado do Acre de dar andamento à contratação do PROFISCO III” (fl. 3, e-doc. 1).



    Noticia que “Consoante estabelece o Decreto nº 10.819/2021 e a Portaria STN/MF nº 2.683, de 6 de novembro de 2025, o Estado do Acre foi avaliado quanto ao cumprimento das metas do PAF 3 – Exercício 2024. As metas firmadas para fins de adimplência com o Programa e respectivos resultados obtidos foram os seguintes: Meta 1 – A Poupança Corrente deve ser menor que 95%, sendo alcançado 92,65% (meta cumprida); Meta 2 – A Liquidez Relativa deve ser maior que 0, sendo alcançado -1,03 (meta não cumprida); Meta 3 – A Despesa com Pessoal/RCL deve ser menor ou igual a 60%, sendo alcançado 55,77% (meta cumprida)” (fl. 4, e-doc. 1).



    Alega ter a União editado “Leis Federais que violaram frontalmente o pacto federativo, retirando receitas com os quais o Estado autor contava para adimplir as metas previstas no PAF3, sem realizar qualquer adequação dos critérios previstos no Programa para acesso às operações de crédito necessárias” (fl. 4, e-doc. 1).



    Assevera que, “ao editar as Leis Complementares Federais n. 192/2022 e 194/2022, a União comprometeu de forma direta e estrutural a arrecadação dos Estados, em violação manifesta ao pacto federativo. Ao promover tais alterações – que reduziram significativamente a base tributária do ICMS sobre combustíveis, energia elétrica e comunicações – a União suprimiu receitas essenciais ao atendimento das metas fixadas pelo Programa, sem proceder a qualquer ajuste nos critérios e metas exigidos pelo PAF, frustrando por completo o equilíbrio que o próprio modelo buscava promover” (fl. 5, e-doc. 1).



    Anota, ainda, que, “ao longo de 2024, ocorreram eventos adversos, imprevisíveis e alheios à gestão do Estado, que impactaram de maneira relevante as despesas previstas, comprometendo a capacidade de cumprimento da Meta 2 pactuada (Liquidez Relativa pelo Estado do Acre em 2024), que não resultou de falha gerencial, mas sim de uma sequência de eventos de calamidade pública” (fl. 5, e-doc. 1).



    Lista como exemplos, emergência em saúde pública decorrente de síndrome respiratória aguda grave; agravamento da crise de saúde pela seca extrema; despesas extraordinárias superiores às previstas, necessárias para o enfrentamento da crise em saúde; e emergências climáticas em razão de inundações.



    Esclarece que “o PROFISCO III é uma iniciativa do Governo Federal por intermédio do Ministério da Fazenda em parceria com o BID, para financiar projetos de investimentos para a melhoria da administração das receitas e da gestão fiscal, financeira e patrimonial”. Prossegue explicando que “apresentou ao Ministério da Fazenda o pedido de Remissão de Penalidade por Meta não cumprida na Avaliação do Programa de Reestruturação e Ajuste Fiscal (PAF) – Exercício 2024, o qual encontra-se pendente de análise” (fls. 6-7, e-doc. 1).



    Anota que “a etapa de Pré-COFIEX, na qual é analisada a regularidade e a capacidade de pagamento (Capag) do ente federado, está agendada para o dia 04 de dezembro de 2025. A simples manutenção da classificação de inadimplência no PAF 3 decorrente da Portaria 2.683/2025 – mesmo que justificada por fatores exógenos – resultará na reprovação do pleito de garantia da União já naquela fase” (fl. 7, e-doc. 1).



    Adverte que, “se o pleito for indeferido na Pré-COFIEX, o processo do PROFISCO III será definitivamente inviabilizado, tornando inócua a possibilidade de análise da operação de crédito na reunião principal da COFIEX, em 11 de dezembro de 2025” (fl. 7, e-doc. 1).



    Pontua que “o efeito negativo da penalidade é o bloqueio do financiamento do PROFISCO III (Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID). Trata-se de um programa estruturante, cuja finalidade é, paradoxalmente, promover a modernização da gestão fiscal e o incremento da capacidade de arrecadação do Estado, conforme documentos apresentados” (fl. 7, e-doc. 1).



    Ressalta que “a perda desta operação de crédito representa um dano institucional e financeiro irreversível para o Acre, pois: (i) Compromete a capacidade do Estado de investir em seu saneamento fiscal de longo prazo; (ii) Causa um grave prejuízo à credibilidade do Estado junto a organismos internacionais de crédito; (iii) Frustra o planejamento estratégico de desenvolvimento econômico-financeiro” (fl. 7, e-doc. 1).



    Enfatiza, ainda, qie “a inadimplência do Estado do Acre, além de impedir o acesso ao financiamento externo do PROFISCO III, tem o potencial de impedir o desenvolvimento de políticas públicas essenciais, em especial a decorrente de decisões judiciais desse próprio Supremo Tribunal Federal. Nesse cenário, enquadra-se a necessidade de financiamento externo para fazer frente às despesas decorrentes da homologação do Plano Pena Justa no âmbito da ADPF 347, o qual é visto como uma solução estrutural” (fl. 19, e-doc. 1).



    Pondera ser “necessária e adequada a concessão de provimento jurisdicional para assegurar a suspensão cautelar dos efeitos restritivos até que a própria União profira a decisão final sobre a justificativa apresentada pelo Estado, acautelando o direito do Estado do Acre em participar das reuniões da COFIEX (04/12/2025 e 11/12/2025), suspendendo os efeitos da inadimplência e penalidades expostos na Portaria 2.683/2025 e [na] Nota Técnica SEI nº 4113-2025-MF” (fl. 25, e-doc. 1).



    Sustenta que a fumaça do bom direito estaria presente, pois:



    “a) Houve violação À LEALDADE FEDERATIVA E AO FEDERALISMO DE COOPERAÇÃO pela própria União, ao editar as LCs 192 e 194/2022, que impuseram perdas na arrecadação do ICMS, que comprometeram o cumprimento da Meta 2, além do fato de que houve o AGRAVAMENTO DA SITUAÇÃO FISCAL DO ESTADO DO ACRE EM RAZÃO DE CIRCUNSTÂNCIAS NÃO PREVISTAS E ALHEIAS À VONTADE DO PODER EXECUTIVO, por meio de eventos de emergência pública em saúde e climática que ocorreram no exercício financeiro de 2024, motivados por fatores exógenos e imprevisíveis, geraram aumento de despesa relevante para o cumprimento das metas do PAF. 



    b) Houve violação ao DEVIDO PROCESSO LEGAL pela necessidade de se aguardar a conclusão do processo administrativo – Pedido de Remissão de Penalidade por Meta não cumprida na Avaliação do Programa de Reestruturação e Ajuste Fiscal (PAF) – Exercício 2024, para que se considere o Autor como inadimplente, já que o pedido de remissão se encontra em análise;



    c) Não encontra respaldo nos princípios da proporcionalidade e razoabilidade, sob a ótica de que a falha na Meta 2 (Liquidez Relativa) não decorreu de desídia ou irresponsabilidade fiscal, mas de eventos de frustração de receita como as LCs 192 e 194/2002 (perda de R$ 180.063.657,69 de receita apenas em 2024) bem como de fatos exógenos, imprevisíveis e inevitáveis, como as inundações, seca e a emergência em saúde pública, que impuseram gastos extraordinários superiores a R$ 300 milhões, muito acima do montante necessário para cumprir a meta (R$ 104,65 milhões)” (fl. 27, e-doc. 1). 



    Afirma que “o perigo do dano é irreversível e iminente, configurando-se na perda da oportunidade de o Estado do Acre obter o financiamento do PROFISCO III, vital para a modernização da sua gestão fiscal, além de ficar impedido de se habilitar a outros financiamentos externos essenciais para fazer frente às necessidades orçamentárias de implementação das metas estabelecidas no PLANO PENA JUSTA, decorrente da ADPF 347” (fl. 27, e-doc. 1). 



    Insiste em que “o risco é agravado, pois o prazo fatal é a reunião Pré-COFIEX (marco para a verificação de regularidade) que está marcada para 04/12/2025, e a COFIEX (deliberação) para 11/12/2025. A classificação de inadimplência resultante da Nota Técnica SEI nº 4113/2025/MF, fará com que o pleito de financiamento seja indeferido sem qualquer análise meritória, já nessas datas” (fl. 28, e-doc. 1).



    Requer tutela provisória de urgência para:



    “a.1) Suspender, imediatamente, a eficácia da classificação de inadimplência do Estado do Acre no PAF 3 – Exercício 2024, decorrente da Portaria STN/MF 2.683/2025, exclusivamente no que tange ao descumprimento da Meta 2 (Indicador de Liquidez Relativa); e 



    a.2) Suspender as restrições daí advindas, notadamente a vedação de concessão de garantia da União para a operação de crédito relativa ao PROFISCO III e qualquer outro óbice à plena participação do Estado do Acre na reunião Pré-COFIEX (04/12/2025) e na 184ª Reunião da COFIEX (11/12/2025); 



    a.3) Passadas as reuniões em referência antes da decisão LIMINAR, seja determinada a convocação de reunião específica da COFIEX para a análise e deliberação sobre o pleito de financiamento externo do Acre; e 



    a.4) Em sendo aprovado o Pleito de Financiamento Externo pela COFIEX, que a União/Secretaria do Tesouro Nacional, autorize a respectiva contratação da operação de crédito com garantia da União” (fl. 29, e-doc. 1).



    No mérito, pede “o julgamento totalmente procedente da demanda, para: c.1) confirmar a tutela de urgência CONCEDIDA; c.2) declarar a ilegalidade da conduta da União de condicionar a realização de operações de crédito externo ao cumprimento das metas do PAF3, sem levar em conta as perdas de receitas geradas por circunstâncias externas e imprevistas, consistentes na edição das Lei Complementares Federais n. 192 e 194/2022 e o agravamento da situação fiscal em razão de eventos de emergência pública em saúde e climática, motivados por fatores exógenos e imprevisíveis, que geraram aumento de despesa relevante para o cumprimento das metas do PAF3; e c.3) determinar à União que desconsidere a inadimplência da meta 2 do PAF 3 do exercício de 2024 para fins de concessão de garantia em operações de crédito externo ou pleitos de financiamento externo formulados pelo Estado do Acre”(fls. 29-30, e-doc. 1).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO. 



    3. Este Supremo Tribunal tem reconhecido conflito federativo em situações nas quais, valendo-se de registros de pretensas inadimplências dos Estados, a União impossibilita o recebimento de repasses de verbas, acordos de cooperação, convênios e operações de crédito entre esses Estados e entidades federais. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO INTERNO NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. FINANCEIRO. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO FEDERAL DE INADIMPLENTES. COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ART. 102, I ‘F’, DA CRFB/88. AFIRMAÇÃO DA LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO PROVIDO. 1. O Supremo Tribunal Federal é originariamente competente para processar e julgar as causas que revelem potencial conflito federativo entre a União e os Estados-membros (art. 102, I, ‘f’, da CRFB/88), como nos casos em que se discute a inscrição destes nos cadastros federais de irregularidades ou inadimplência. 2. A União é parte legítima para figurar no polo passivo das ações em que Estado-membro impugne inscrição em cadastros federais de inadimplentes e/ou de restrição de crédito. 3. Agravo interno provido, para que se dê prosseguimento à ação” (ACO n. 2.764-AgR/AC, Redator para o acórdão o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 2.2.2018).



    “REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO NO SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA – SIAFI. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. ÓBICE AO REPASSE DE VERBAS E À CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIOS. SUSPENSÃO DO REGISTRO DE INADIMPLÊNCIA. MEDIDA CAUTELAR. REFERENDO. AGRAVO REGIMENTAL PREJUDICADO. 1. A União detém legitimidade para figurar no polo passivo da ação na qual se pleiteia a suspensão da inscrição de Estado-Membro no Sistema Integrado de Administração Financeira – Siafi, no Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal – Cadin ou no Serviço Auxiliar de Informações para Transferências Voluntárias – Cauc. 2. O Supremo Tribunal Federal reconhece conflito federativo em situações nas quais a União, valendo-se de registros de apontadas inadimplências dos Estados no Sistema Integrado de Administração Financeira – Siafi, impossibilita o repasse de verbas federais e a celebração de convênios. 3. O registro da entidade federada, pela alegada inadimplência, nesse cadastro federal pode sujeitá-la a efeitos gravosos, com desdobramentos para a transferência de recursos. 4. Em cognição primária e precária, estão presentes os requisitos para o deferimento da medida cautelar.5. Medida cautelar referendada. Agravo regimental prejudicado” (ACO n. 2.733-AgR/AC, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Plenário, DJe 22.9.2018).



    4. O Estado do Acre junta cópia da Portaria STN/MF n. 2.683, de 6.11.2025, pela qual o Secretário do Tesouro Nacional torna públicos os resultados da avaliação do cumprimento das metas e dos compromissos estabelecidos para o exercício de 2024 do Programa de Acompanhamento e Transparência Fiscal – PAF 3 . 



    Consta da referida portaria que o Acre não teria cumprido a Meta 2 do Programa de Acompanhamento e Transparência Fiscal – PAF 3 (fl. 9, e-doc. 3).



    Tem-se, ainda, na Portaria STN/MF n. 2.683, que o Estado “não terá a adimplência em relação ao Programa atestada pela Secretaria do Tesouro Nacional até que nova avaliação conclua pelo cumprimento ou que seja deferido o pedido de revisão de que trata o artigo 6º da mesma Portaria” (fl. 12, e-doc. 3).



    O Estado do Acre comprova, ainda, ter sido declarada situação de emergência em saúde pública no Estado, em razão da síndrome respiratória aguda grave – SRAG (fl. 16, e-doc. 3), além de situação de emergência por motivo de inundações (fl. 1, e-doc. 6), em decorrência da redução dos índices de chuvas (fl. 2, e-doc. 6), e de saúde pública, em virtude da superlotação dos leitos de hospitais causada pela síndrome respiratória aguda grave – SRAG (fl. 3, e-doc. 6) 



    Junta a Nota Técnica n. 8/2025/SEFAZ, na qual se estimam “perdas de arrecadação do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS) no Estado do Acre decorrentes das Leis Complementares (Federais) nº 192/2022 e nº 194/2022” (fl. 1, e-doc. 15).



    Tem-se, na conclusão da Nota Técnica:



    “A análise evidencia que, entre julho de 2022 e outubro de 2025, o Acre registrou perdas de arrecadação de ICMS superiores a R$ 708 milhões, resultantes das alterações legislativas de âmbito federal (LCs nº 192/2022 e nº 194/2022) mesmo considerando o aumento da alíquota modal do tributo de 17% para 19%. Parte das perdas foram compensadas com repasses da União no montante de R$ 144,5 milhões, em valores atualizados. Ainda assim, as perdas acumuladas somam R$ 564,3 milhões no período analisado. Tais perdas comprometem de forma direta a Receita Corrente Líquida (RCL), restringem a capacidade do Estado de financiar suas despesas obrigatórias e investimentos essenciais afetando a execução orçamentária e a capacidade de cumprimento das metas pactuadas no Programa de reduzem a margem de cumprimento das metas do Programa de Reestruturação e de Ajuste Fiscal (PAF)” (fl. 4, e-doc. 15).



    Apresenta, ainda, documento a comprovar ter requerido, pelo Ofício n. 6129/2025/SEFAZ, remissão da penalidade imposta em razão do descumprimento da Meta 2 do Programa de Acompanhamento e Transparência Fiscal de 2024:



    “Diante da natureza exógena e imprevisível dos eventos detalhados anteriormente, que resultaram em aumento inesperado de despesas e impactaram significativamente o resultado do indicador de liquidez relativa em 2024, reforça-se que o descumprimento da meta de liquidez estabelecida não retrata incapacidade do Estado em honrar seus compromissos financeiros, não configurando efetivo risco à União em eventuais garantias de operações de crédito. Sendo assim, o Estado do Acre requer o acolhimento das justificativas para conceder perdão/remissão das penalidades decorrentes da inadimplência pelo não cumprimento da meta 2 – do Programa de Acompanhamento e Transparência Fiscal de 2024, especialmente quanto à impossibilidade de obtenção de garantias da União para operações de crédito e consectários legais previstos nas normas regulamentadoras” (fl. 3, e-doc. 3).



    Ressalta aguardar a análise do pedido.



    5. O Estado do Acre observa que, em razão da inadimplência da Meta 2 do Programa de Acompanhamento e Transparência Fiscal de 2024, será impedido de participar de reuniões da Comissão de Financiamento Externo – COFIEX, que realiza controle prévio dos empréstimos externos.



    Explica que a Pré-COFIEX está marcada para o dia 4.12.2025; e a reunião da COFIEX, para o dia 11.12.2025.



    Esclarece que sua ausência nas reuniões da COFIEX resultará em risco de bloqueio da linha de crédito do Programa de Apoio à Gestão dos Fiscos do Brasil – PROFISCO III pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID para financiamentos de projetos de melhoria da administração das receitas e da gestão fiscal, financeira e patrimonial do Estado.



    Adverte, ainda, que a inadimplência atribuída ao Acre no Programa de Acompanhamento e Transparência Fiscal seria capaz, ainda, de impossibilitar a realização de políticas públicas, como a decorrente do Plano Pena Justa, do Conselho Nacional de Justiça, que busca dar cumprimento ao decidido por este Supremo Tribunal na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 347.



    6. No caso em exame, está demonstrada a urgência no deferimento da medida liminar para garantir ao Acre a participação em reuniões da Comissão de Financiamento Externo, de forma a viabilizar a concessão de garantia da União para a operação de crédito relativa ao Programa de Apoio à Gestão dos Fiscos do Brasil – PROFISCO III.



    7. Pelo exposto, sem prejuízo da reapreciação da matéria no julgamento do mérito, presentes os requisitos, defiro a tutela de urgência, ad referendum, para determinar à União que a) suspenda, até o julgamento final desta ação, a eficácia da classificação de inadimplência do Estado do Acre no Programa de Acompanhamento e Transparência Fiscal – PAF 3 – Exercício 2024, decorrente da Portaria STN/MF 2.683/2025, exclusivamente no que tange ao descumprimento da Meta 2 (Indicador de Liquidez Relativa) para, assim, assegurar a participação desse Estado nas reuniões da Comissão de Financiamento Externo marcadas para os dias 4.12.2025 e 11.12.2025; b) garanta, se aprovado o Pleito de Financiamento Externo pela COFIEX, a contratação da operação de crédito relativa ao Programa de Apoio à Gestão dos Fiscos do Brasil – PROFISCO III com o Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID.



    Comunique-se esta decisão, com urgência e por meio eletrônico, à União. 



    Cite-se a ré para contestar no prazo legal. 



    Intime-se.



    Publique-se. 



    Brasília, 28 de novembro de 2025.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora