Tribunal: STF
Processo: STP 1093
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-10-08
Data de publicação: 2025-10-08

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de pedido de suspensão de liminar formulado pela Microrregião de Água e Esgoto do Piauí em conjunto com o Estado do Piauí, com o intuito de sustar os efeitos da decisão monocrática proferida por Desembargador do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, nos autos do AI nº 0758659-46.2024.8.18.0000.



    Na origem, o Município de Campo Maior/PI e o Serviço Autônomo de Água e Esgotos de Campo Maior (SAEE) ajuizaram ação de tutela antecipada antecedente em face da Microrregião de Água e Esgoto do Piauí e do Estado do Piauí, requerendo a suspensão da participação do Município na Microrregião de Água e Esgoto do Piauí ou, alternativamente, a sua retirada das próximas etapas do projeto de outorga dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário em curso pela MRAE, até que o Estado do Piauí demonstre o cumprimento da efetiva participação do município, mantendo-se sob a competência municipal a titularidade dos serviços.



    O juízo de primeiro grau indeferiu o pedido liminar. Interposto agravo de instrumento, o relator do feito deferiu tutela antecipada recursal, para suspender a participação do Município nas etapas subsequentes do projeto de outorga dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário em curso pelo MRAE, até análise posterior pela 4ª Câmara de Direito Público, oportunidade em que o Estado do Piauí poderá comprovar o atendimento ao requisito da efetiva participação municipal na governança cooperativa entre os entes federativos. Essa decisão constitui o objeto do presente pedido de suspensão de tutela provisória.



    Os requerentes alegam que a manutenção dos efeitos da decisão impugnada causa grave lesão à ordem, à saúde e à economia públicas.



    Sustentam que “a decisão de antecipação da tutela recursal desafia a ordem pública, pois a criação da Microrregião de Água e Esgoto (MRAE), tal como prevê a legislação e a Constituição Federal, foi decidida pela Assembleia Legislativa, mediante Lei Complementar, sendo a participação dos Municípios compulsória e não voluntária. O Município de Campo Maior não tem a prerrogativa de secessão em relação à Microrregião, como os Estados não têm em relação à União. A Lei Complementar impõe a participação dos Municípios na instância plurifederativa, diante da identificação de um interesse maior, do conjunto das entidades, que se sobrepõe ao interesse municipal ou local” (eDOC 1, p. 18-19). 



    Argumentam que a decisão pode implicar na necessidade de revisão extraordinária do contrato de Parceria Público-Privada (PPP) para promover o seu reequilíbrio econômico-financeiro, uma vez que a exclusão do Município pode afetar a sustentabilidade financeira e jurídica da concessão, resultando em prejuízos que poderiam ser compensados por aumentos tarifários para todos os municípios.



    Aduzem que o Município de Campo Maior, com um sistema de saneamento relativamente avançado, dilui os custos de investimento necessários para a universalização dos serviços em todo o estado. Com a exclusão do Município, o investimento por habitante aumentaria, e a receita da concessionária diminuiria, resultando na necessidade de um aumento tarifário para manter o equilíbrio econômico-financeiro do contrato.



    Salientam que a decisão sabota os esforços para possibilitar a cobertura desse serviço público essencial a todo o território do Estado do Piauí, frustrando a comunhão dos municípios membros da Microrregião e afetando as condições efetivas de viabilidade da concessão regionalizada 



    Asseveram que a decisão também impacta a saúde pública, pois os serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário são essenciais para a promoção da saúde e preservação do meio ambiente. A regionalização dos serviços de saneamento visa superar o déficit histórico e garantir a universalização do acesso a esses serviços. A exclusão de Campo Maior pode aumentar os custos e prejudicar a sustentabilidade financeira da concessão.



    Afirmam que a decisão judicial pode gerar um "efeito multiplicador", incentivando outros municípios a questionarem sua integração à MRAE, o que pode comprometer ainda mais a prestação dos serviços de saneamento básico no estado.



    Intimados a se manifestarem, o Município de Campo Maior e o Serviço Autônomo de Água e Esgoto sustentam a improcedência do pedido. Alegam que "a verdadeira lesão à ordem jurídica e administrativa seria permitir que o Estado do Piauí, a pretexto de um projeto regional, atropelasse a autonomia de um município autossuficiente, ignorando a ausência do devido processo legal participativo exigido pela Constituição, pelo Estatuto da Metrópole e pela jurisprudência vinculante desta Suprema Corte" (eDOC 24, p. 4).



    Aduzem que “a ordem judicial que se busca efetivar impõe a entrega de um patrimônio estimado em mais de R$ 70 milhões , construído ao longo de mais de 60 anos exclusivamente com o esforço e os recursos dos cidadãos de Campo Maior. Essa transferência compulsória, sem um processo justo de avaliação e sem indenização prévia, configura um verdadeiro confisco de patrimônio público, prática vedada pela Constituição Federal. O sistema de abastecimento local jamais recebeu repasses do Governo do Estado ou da Agespisa, sendo integralmente mantido com receitas próprias” (eDOC 24, p. 5). 



    Asseveram que “a ausência de participação efetiva do Município de Campo Maior não é um mero preciosismo formal, mas a supressão de uma etapa essencial que garante a legitimidade do arranjo regional. Sem a oportunidade de debater, analisar os estudos e manifestar seu interesse com base em suas particularidades e em seu já exitoso sistema de saneamento, a inclusão do município se torna um ato de império, desprovido de validade jurídica. A nulidade, portanto, é a consequência direta do descumprimento de um requisito legal indispensável para a própria constituição do ato” (eDOC 24, p. 14).



    A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo deferimento do pedido, em parecer que recebeu a seguinte ementa (eDOC 42):



    “Suspensão de Liminar. Constitucional. Administrativo. Concessão de serviços públicos. Controvérsia entre Estado e Município. Abastecimento de água e saneamento básico. Risco de lesão à ordem e à economia públicas. Parecer pelo deferimento do pedido de contracautela.”



    É o relatório. Decido.



    A sólida jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal considera que o incidente de contracautela é via processual autônoma à disposição de pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, que visa resguardar o interesse público primário em causas contra o Poder Público e seus agentes. Trata-se de medida condicionada à demonstração de que o ato impugnado carregue em si risco elevado à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas. Essa compreensão harmoniza-se com o disposto no artigo 4º, caput, da Lei nº 8.437/92, que estabelece:



    “Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.”



    Na mesma direção, dispõe o art. 297, caput, do Regimento Interno deste Tribunal:



    “Art. 297, do RISTF. Pode o Presidente, a requerimento do Procurador-Geral, ou da pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, suspender, em despacho fundamentado, a execução de liminar, ou da decisão concessiva de mandado de segurança, proferida em única ou última instância, pelos tribunais locais ou federais”. (grifei). 



    Observe-se que, nos termos dos arts. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1991 e do art. 297 do RISTF, a contracautela tem natureza jurídico-processual excepcional. O tipo de cognição permitido por esta via estreita limita-se a constatar a probabilidade e a gravidade do risco representado, portando juízo mínimo sobre a matéria de fundo que perfaz a controvérsia.



    A doutrina também reforça esse entendimento, como assinala Leonardo Carneiro da Cunha:



    (...) “o pedido de suspensão cabe em todas as hipóteses em que se concede tutela provisória contra a Fazenda Pública ou quando a sentença produz efeitos imediatos, por ser impugnada por recurso desprovido de efeito suspensivo automático. Daí se poder dizer que, hoje em dia, há a suspensão de liminar, a suspensão de segurança, a suspensão de sentença, a suspensão de acórdão, a suspensão de cautelar, a suspensão de tutela antecipada e assim por diante.



    O pedido de suspensão destina-se a sobrestar a eficácia de decisões provisórias ou não definitivas. Não deve ser utilizado para suspender execuções definitivas.



    (...) Rigorosamente, o pedido de suspensão destina-se a tutelar interesse difuso, ostentando, portanto, natureza de uma postulação coletiva.O pedido de suspensão não tem natureza recursal, por não estar previsto em lei como recurso e, igualmente, por não gerar a reforma, a anulação nem a desconstituição da decisão. (...) o pedido de suspensão consiste numa ação cautelar específica destinada, apenas, a retirar da decisão sua executoriedade; serve, simplesmente, para suspender a decisão, mantendo-a, em sua existência, incólume. No pedido de suspensão, há uma pretensão específica à cautela pela Fazenda Pública.



    Ao apreciar o pedido de suspensão de liminar, o presidente do tribunal examina se houve grave lesão à ordem, à saúde, à economia ou à segurança públicas. Tradicionalmente, a jurisprudência entende que o presidente do tribunal, ao analisar o pedido de suspensão, não adentra o âmbito da controvérsia instalada na demanda, não incursionando o mérito da causa principal.



    O pedido de suspensão funciona, por assim dizer, como uma espécie de ‘cautelar ao contrário’, devendo, bem por isso, haver a demonstração de um periculum in morainverso, caracterizado pela ofensa a um dos citados interesses públicos relevantes e, ainda, um mínimo de plausibilidade na teseda Fazenda Pública, acarretando um juízo de cognição sumária pelo presidente do tribunal. (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A fazenda pública em juízo. 21.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2024, p. 535-542, grifei).



    Consolidou-se, ainda, o entendimento de que, por essa via processual, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, é necessário que a controvérsia do processo subjacente seja de natureza constitucional, a fim de determinar-se a competência do Presidente do Supremo Tribunal Federal, e que a decisão tenha sido proferida por Tribunal (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia). Sobreleva transcrever importante lição da i. Ministra Rosa Weber quando da apreciação da SL 1595, Plenário, DJe 3.5.2023:



    “Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sem do, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).” 



    No presente caso, a discussão está relacionada à titularidade dos serviços públicos de saneamento básico e às competências das regiões metropolitanas (conforme os artigos 23, IX, e 25, § 3º, da Constituição). Nesse contexto, o Supremo Tribunal Federal é competente para analisar o pedido, uma vez que será responsável por julgar eventual recurso extraordinário que questione a decisão do Tribunal de Justiça do Estado do Pará, que se busca suspender.



    Da análise dos autos, constata-se que a decisão impugnada amparou a concessão do efeito suspensivo nos seguintes fundamentos: (i) a titularidade dos serviços de saneamento básico pelos municípios encontra fundamento no art. 30, V, da Constituição Federal, que lhes atribui competência para organizar e prestar os serviços públicos de interesse local; (ii) a gestão integrada é constitucionalmente legítima, desde que respeitada a autonomia municipal e assegurada uma governança cooperativa entre os entes federativos; (iii) a inclusão do Município de Campo Maior na Microrregião de Água e Esgoto do Piauí (MRAE) sem a anuência expressa do município fere a autonomia municipal e os princípios do Estatuto da Metrópole; e (iv) a existência de liminar em ação civil pública ajuizada pelo Estado do Piauí em desfavor do Município de Campo Maior para obrigá-lo a entregar todo o patrimônio da autarquia estadual em 5 (cinco) dias, composto por imóveis, veículos, redes de distribuição, poços e equipamentos, sob pena de multa diária de R$ 20.000,00 (vinte mil reais).



    Em juízo mínimo de probabilidade sobre a tese jurídica em discussão, próprio da via suspensiva, verifico que a decisão impugnada destoa da jurisprudência firmada nesta Corte sobre a matéria.



    Com efeito, no julgamento da ADI nº 1.842, esta Corte se posicionou sobre a titularidade do interesse público metropolitano, afastando as posições extremadas que alocavam esta titularidade quer seja no Município, quer seja no conjunto de Municípios, quer seja no Estado-federado. Prevaleceu a tese da competência e da titularidade conjuntas, a qual implica que deva existir, no seio da região metropolitana, estrutura colegiada assecuratória da participação dos Municípios. Ainda que o Supremo Tribunal Federal não tenha definido, de maneira positiva, o desenho institucional a ser adotado pelas regiões metropolitanas, assentou-se a proibição de que as instituições colegiadas concentrem poder decisório em um só ente-federado. Assinalou, ainda, que a integração dos municípios para prestação do serviço público de saneamento básico pode ocorrer de forma voluntária ou compulsória. O acórdão foi sintetizado na seguinte ementa:



    “Ação direta de inconstitucionalidade. Instituição de região metropolitana e competência para saneamento básico. Ação direta de inconstitucionalidade contra Lei Complementar n. 87/1997, Lei n. 2.869/1997 e Decreto n. 24.631/1998, todos do Estado do Rio de Janeiro, que instituem a Região Metropolitana do Rio de Janeiro e a Microrregião dos Lagos e transferem a titularidade do poder concedente para prestação de serviços públicos de interesse metropolitano ao Estado do Rio de Janeiro. 2. Preliminares de inépcia da inicial e prejuízo. Rejeitada a preliminar de inépcia da inicial e acolhido parcialmente o prejuízo em relação aos arts. 1º, capute § 1º; 2º, caput; 4º, caput e incisos I a VII; 11, caput e incisos I a VI; e 12 da LC 87/1997/RJ, porquanto alterados substancialmente. 3. Autonomia municipal e integração metropolitana. A Constituição Federal conferiu ênfase à autonomia municipal ao mencionar os municípios como integrantes do sistema federativo (art. 1º da CF/1988) e ao fixá-la junto com os estados e o Distrito Federal (art. 18 da CF/1988). A essência da autonomia municipal contém primordialmente (i) autoadministração, que implica capacidade decisória quanto aos interesses locais, sem delegação ou aprovação hierárquica; e (ii) autogoverno, que determina a eleição do chefe do Poder Executivo e dos representantes no Legislativo. O interesse comum e a compulsoriedade da integração metropolitana não são incompatíveis com a autonomia municipal. O mencionado interesse comum não é comum apenas aos municípios envolvidos, mas ao Estado e aos municípios do agrupamento urbano. O caráter compulsório da participação deles em regiões metropolitanas, microrregiões e aglomerações urbanas já foi acolhido pelo Pleno do STF (ADI 1841/RJ, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 20.9.2002; ADI 796/ES, Rel. Min. Néri da Silveira, DJ 17.12.1999). O interesse comum inclui funções públicas e serviços que atendam a mais de um município, assim como os que, restritos ao território de um deles, sejam de algum modo dependentes, concorrentes, confluentes ou integrados de funções públicas, bem como serviços supramunicipais. 4. Aglomerações urbanas e saneamento básico. O art. 23, IX, da Constituição Federal conferiu competência comum à União, aos estados e aos municípios para promover a melhoria das condições de saneamento básico. Nada obstante a competência municipal do poder concedente do serviço público de saneamento básico, o alto custo e o monopólio natural do serviço, além da existência de várias etapas – como captação, tratamento, adução, reserva, distribuição de água e o recolhimento, condução e disposição final de esgoto – que comumente ultrapassam os limites territoriais de um município, indicam a existência de interesse comum do serviço de saneamento básico. A função pública do saneamento básico frequentemente extrapola o interesse local e passa a ter natureza de interesse comum no caso de instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, nos termos do art. 25, § 3º, da Constituição Federal. Para o adequado atendimento do interesse comum, a integração municipal do serviço de saneamento básico pode ocorrer tanto voluntariamente, por meio de gestão associada, empregando convênios de cooperação ou consórcios públicos, consoante o arts. 3º, II, e 24 da Lei Federal 11.445/2007 e o art. 241 da Constituição Federal, como compulsoriamente, nos termos em que prevista na lei complementar estadual que institui as aglomerações urbanas. A instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas ou microrregiões pode vincular a participação de municípios limítrofes, com o objetivo de executar e planejar a função pública do saneamento básico, seja para atender adequadamente às exigências de higiene e saúde pública, seja para dar viabilidade econômica e técnica aos municípios menos favorecidos. Repita-se que este caráter compulsório da integração metropolitana não esvazia a autonomia municipal. 5. Inconstitucionalidade da transferência ao estado-membro do poder concedente de funções e serviços públicos de interesse comum. O estabelecimento de região metropolitana não significa simples transferência de competências para o estado. O interesse comum é muito mais que a soma de cada interesse local envolvido, pois a má condução da função de saneamento básico por apenas um município pode colocar em risco todo o esforço do conjunto, além das consequências para a saúde pública de toda a região. O parâmetro para aferição da constitucionalidade reside no respeito à divisão de responsabilidades entre municípios e estado. É necessário evitar que o poder decisório e o poder concedente se concentrem nas mãos de um único ente para preservação do autogoverno e da autoadministração dos municípios. Reconhecimento do poder concedente e da titularidade do serviço ao colegiado formado pelos municípios e pelo estado federado. A participação dos entes nesse colegiado não necessita de ser paritária, desde que apta a prevenir a concentração do poder decisório no âmbito de um único ente. A participação de cada Município e do Estado deve ser estipulada em cada região metropolitana de acordo com suas particularidades, sem que se permita que um ente tenha predomínio absoluto. Ação julgada parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade da expressão “a ser submetido à Assembleia Legislativa” constante do art. 5º, I; e do § 2º do art. 4º; do parágrafo único do art. 5º; dos incisos I, II, IV e V do art. 6º; do art. 7º; do art. 10; e do § 2º do art. 11 da Lei Complementar n. 87/1997 do Estado do Rio de Janeiro, bem como dos arts. 11 a 21 da Lei n. 2.869/1997 do Estado do Rio de Janeiro. 6. Modulação de efeitos da declaração de inconstitucionalidade. Em razão da necessidade de continuidade da prestação da função de saneamento básico, há excepcional interesse social para vigência excepcional das leis impugnadas, nos termos do art. 27 da Lei n. 9868/1998, pelo prazo de 24 meses, a contar da data de conclusão do julgamento, lapso temporal razoável dentro do qual o legislador estadual deverá reapreciar o tema, constituindo modelo de prestação de saneamento básico nas áreas de integração metropolitana, dirigido por órgão colegiado com participação dos municípios pertinentes e do próprio Estado do Rio de Janeiro, sem que haja concentração do poder decisório nas mãos de qualquer ente.”



    Essa orientação foi confirmada no julgamento das ADIs 6.492, 6.536, 6.583 e 6.882, todas sob a relatoria do Min. Luiz Fux, Plenário, DJe de 25.05.2022, em que se analisou o Novo Marco Legal do Saneamento Básico (Lei nº 14.024/2020). Naquela oportunidade, consignei que:



    “(...) os Municípios integram o sistema federativo enquanto entidades políticas autônomas. Por conseguinte, autonomia municipal deve significar tanto autoadministração, entendida como gestão dos interesses locais sem tutela de outros entes federados, quanto autogoverno, entendido como manutenção de regime de presentação nas esferas executiva e legislativa. Esta autonomia, contudo, não vedaria a instituição de regiões metropolitanas, por exemplo, porquanto a partilha de interesses comuns de certo agrupamento urbano, ante a lógica de manutenção do equilíbrio federativo, permitiria convalidar a compulsoriedade da participação municipal.”



    Nesse contexto, ao contrário do consignado na decisão impugnada, a jurisprudência desta Corte chancela a integração compulsória do Município de Campo Maior à Microrregião de Águas e Esgoto do Piauí. O modelo dessa microrregião foi criado pela Lei Complementar estadual nº 262/2022, editada com base em interesse comum (art. 25, § 3º, da Constituição). Desse modo, a exclusão do Município da referida Microrregião representa grave lesão à ordem pública. Como bem destacado pela Procuradoria-Geral da República, em seu parecer (eDOC 42, p. 13):



    “A MRAE, de acordo com o Estado do Piauí, foi instituída por meio da Lei Complementar estadual n. 262/2022. Tem como instância máxima de deliberação da microrregião o colegiado microrregional, que é constituído por representantes do Estado e dos Municípios, com repartição de votos proporcional que assegura maioria aos entes municipais (60% contra 40%). A decisão impugnada, ao conferir primazia à vontade de um único ente federado em detrimento da decisão colegiada, compromete a ordem administrativa e viola o pacto federativo, afetando não apenas o contrato de concessão, mas todo o arranjo institucional estabelecido nos termos da Lei Complementar estadual n. 262/2022.”



    De igual forma, identifico grave lesão à economia pública. Segundo os requerentes, “a secessão de Campo Maior importa na necessidade de alterar o contrato de concessão, refazer estudos e, assim, adiar o pagamento das parcelas remanescentes da outorga que trará para os cofres do Estado do Piauí e dos municípios que formam a MRAE o valor de R$ 250.000.000,00 e 20 (vinte) parcelas de R$ 25.000.000,00” (eDOC 1, p. 26). 



    Portanto, nessa seara específica a analisar somente os aspectos ínsitos à presença dos requisitos autorizadores definidos nas normas de regência, mostra-se de rigor o deferimento da medida de contracautela pretendida, ante a demonstração de lesão à ordem e à economia públicas.



    Ante o exposto, julgo procedente o pedido, para suspender a decisão impugnada, proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado do Piauí no agravo de instrumento nº 0758659-46.2024.8.18.0000, até o trânsito em julgado da decisão de mérito na ação principal, nos termos do art. 4º, § 9º, da Lei nº 8.437/1992.



    Publique-se.



    Brasília, 8 de outubro de 2025.



Ministro Edson Fachin



Presidente



Documento assinado digitalmente