Tribunal: STF
Processo: MS 40485
Classe: MS
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-10-01
Data de publicação: 2025-10-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Cuida-se de mandado de segurança, com pedido liminar, impetrado pelo Consórcio Hospital Metropolitano do Estado do Rio Grande do Norte (HMRN) em face de acórdãos proferidos pelo Tribunal de Contas da União (TCU) nos autos do processo TC 009.048/2025-1 e do Secretário de Estado da Infraestrutura do Rio Grande do Norte.



    Alega o impetrante que as decisões colegiadas mencionadas, ao atuarem em substituição ao ente público estadual, violaram seu direito líquido e certo de licitante vencedor e contratado em participar da formação dos atos decisórios, ferindo os princípios do contraditório e do devido processo legal.



    Aduz, em síntese, que 



    “com base numa mera denúncia de ‘possíveis irregularidades’ em relação à referida concorrência pública, formulada junto ao TCU, no interesse de uma das 29 empresas participantes do referido certame, inconformada com sua inabilitação nos termos do respectivo Edital, conseguiu a proeza de fazer com que o órgão de Controle Externo (1º impetrado), passasse a atuar em substituição à própria Administração Pública Estadual (2º impetrado), responsável pela respectiva licitação e contratação, não só para determinar nova oportunidade a ‘todas as licitantes’, por meio do retorno à fase de julgamento das propostas, apesar do resultado licitatório já adjudicado, homologado, encerrado e contratado, além de exauridos todos os recursos administrativos.



    [...]



    [t]odavia, ao assim proceder, as deliberações atacadas, emanadas das autoridades coatoras, consideraram desnecessária a participação do ora impetrante na formação dos impugnados atos decisórios, o que, por óbvio, poderá trazer enormes prejuízos e violações aos legítimos interesses e direitos adquiridos da licitante vencedora/contratada, mesmo sabendo-se inconstitucional, ilegal, improbo, e irregular o futuro julgamento contra expressas especificações editalícias (cf. art. 37, inc. XXI da CFRB c/c artigos 59, inc. II e 64, inc. I e 65, da Lei nº 14.1333/2021 e art. 11, inc. V, da Lei nº 8.429/92, na redação da Lei nº 14.230/21).” (e-doc. 1, p. 2-3)



    Argumenta que, além do direito líquido e certo ao contraditório e ao devido processo legal, urge a necessidade de assegurar também, pelo mandamus, a prévia oitiva em anulação de contrato administrativo, nos termos do §3º do art. 71 da Lei nº 14.133/2021 Art. 250, inc. V, do RITCU e as contrarrazões em sede de embargos de declaração com efeitos infringentes, art. 284 do RITCU e, subsidiariamente, o §2º do art. 1.023 do CPC/2015, tendo em vista que 



    “na Sessão de 20/08/2025 do Plenário do TCU, ocorreu o inusitado, na qual, o impetrante sem direito de manifestar-se, notadamente, sobre o superveniente debate processual, acabou sendo afetado pelo Acórdão nº 1.923/2025-TCU-Plenário (1º impetrado), determinando, dentre outras medidas, a anulação do contrato administrativo e o retorno da licitação à fase de julgamento das propostas, anulando, ainda, o ato de inabilitação da empresa Uchôa Construções Ltda. e os atos subsequentes, sem audiência prévia do impetrante no tocante especificamente a esta drástica, arbitrária e injurídica medida de desfazimento contratual.



    Tal como, data vênia, procedeu a Administração Pública Estadual, responsável pela licitação impugnada, que, na pessoa do apontado Secretário de Estado da Infraestrutura do Rio Grande do Norte (2ª impetrado), salvo melhor juízo, além de passar a considerar definitivas as ilegítimas e graves alterações licitatórias oriundas dos atos praticados pelo TCU, simplesmente “anulou” o contrato administrativo celebrado, sem “prévia manifestação” da licitante vencedora/contratada (in Diário Oficial/RN nº 15.984, de 30/08/2025, pág. 49).



    [...]



    [t]anto que, contra o anterior julgamento de mérito, consubstanciado no supracitado Acórdão nº 1.923/2025-TCU-Plenário, foram opostos embargos de declaração, em 01/09/2025, por Alexandre José Mousinho Moreira, sócio/administrador de uma das empresas inabilitada na licitação, os quais, em uma tramitação relâmpago, foram pautados e julgados na Sessão dia 03/09/2025, novamente, sem oitiva do impetrante para poder exercer seu direito de defesa, de cooperação processual e de manutenção das normas e cláusulas licitatórias, editalícias e contratuais, enquanto parte do referido Processo TC 009.048/2025-1 e licitante vencedora/contratada.



    [...]



    [a]ssim sendo, embora o Acórdão nº 2013/2025-TCU-Plenário tenha afetado direta e novamente a esfera jurídica do Consórcio HMRN, ao submeter as inabilitações anteriormente decididas pela Administração Pública a uma nova reanálise, as quais já haviam sido, inclusive, corroboradas, em parte, pelo Acórdão-TCU nº 1.923/2025, no bojo dessa surpreendente mudança decisória, também não foi concedida ao impetrante a oportunidade de apresentar contrarrazões aos embargos de declaração, em clara e inegável violação ao devido processo legal, ao contraditório e à ampla defesa.”(e-doc. 1, p. 7-10)



    Assevera também que foi violado o direito líquido e certo a prévia manifestação, uma vez que, para além da já mencionada ausência de chamamento para participação no processo, 



    “a notificação recebida do TCU (Doc. 03 – págs. 91/94) ocorreu em nome exclusivo de ‘Fabiano Ramalho Moreira, Representante Legal da CONSTRUTORA RAMALHO MOREIRA LTDA.’ referindo-se, de forma clara e expressa, ao direito de manifestar-se, exclusivamente, quanto às inabilitações da primeira e segunda colocadas, com propostas supostamente mais vantajosas, bem como sobre os pressupostos da cautelar adotada.”(e-doc. 1, p. 13)



    Articula que tais decisões incorreram sob inobservância do tema n° 138 da Repercussão Geral deste Supremo Tribunal Federal, in verbis:



    ‘(...) 1. Ao Estado é facultada a revogação de atos que repute ilegalmente praticados; porém, se de tais atos já decorreram efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo. (...)” (RE nº 594296, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 21/09/2011, DJe 10-02-2012, Tema 138). (g,n,)’(e-doc. 1, p. 15)



    Argui, ainda, a ilegitimidade do embargante em sede do Tribunal de Contas da União, posto que



    “a própria Corte de Contas, em manifestação expressa e inequívoca constante do invectivado decisum, reconheceu que "em regra, conforme jurisprudência desta Corte, não se verifica interesse de agir recursal a licitantes, a exemplo dos Acórdãos 2008/2015-TCU-Plenário, e na mesma linha os Acórdãos 773/2004, 2.323/2006, 1.855/2007, 820/2008, 1.218/2008 e 1.568/2015, todos do Plenário". Reconhecimento esse que revela, de forma cristalina, como a jurisprudência consolidada da própria Corte é no sentido da ausência de legitimidade recursal de meros licitantes ou representantes de quaisquer concorrentes, estabelecendo orientação sólida e reiteradamente aplicada em casos análogos. 



    Por evidente que, a simples alegação da condição de sócio/administrador de empresa-licitante, por si só, não confere automaticamente interesse jurídico qualificado para impugnar decisões administrativas que não afetem diretamente sua esfera patrimonial, especialmente quando já afastada do certame por irregularidades em sua proposta ou habilitação.” (e-doc. 1, 21-22)



    Pugna, ao final, recebimento da ação mandamental e formula os seguintes requerimentos:



    “(i) conceder a tutela de urgência liminar, com vista à suspensão dos efeitos dos Acórdãos números 2013/2025-TCU-Plenário, 1923/2025-TCU Plenário e 1376/2025-TCU-Plenário, bem como da Decisão de anulação do contrato (Diário Oficial/RN de 30/08/2025, pág. 49), até o julgamento final deste mandado de segurança, por estarem todos integrados entre si e diretamente conectados aos vícios processuais arguidos neste mandamus, ou, pelo menos e alternativamente, que determine a suspensão dos efeitos do Acórdão número 2013/2025-TCU-Plenário; 



    [...]



    (vi) ao final, conceder em definitivo a segurança, para anular os atos atacados neste mandamus Acórdãos nº 2013/2025-TCU-Plenário e nº 1.923/2025- TCU-Plenário para, assim, determinar que o TCU realize adequadamente o julgamento do processo assegurando o direito líquido e certo do impetrante ao pleno exercício do contraditório e da ampla defesa, ou, pelo menos, e alternativamente, que SE anule especificamente o Acórdão número 2013/2025-TCU-Plenário.”(e-doc. 1, p. 24-25)



    É o relatório. Decido.



    Como relatado, o objetivo do presente mandamus reside na pretensão do impetrante de ver anulada decisão do Tribunal de Contas da União que, ao anular, por sua vez, ato que inabilitou uma das licitantes do processo licitatório e os demais atos subsequentes, retornou a concorrência à fase de julgamento de propostas, em que “fizeram resultar em alterações práticas na aplicação das regras e especificações do referido Edital, bem como, no ato unilateral da Administração Pública Estadual, consistente na anulação da referida contratação pública”. (e-doc. 1, p 1-2)



    O writ não comporta conhecimento, ante a ausência do interesse de agir.



    Conforme noticiado nas informações prestadas pelo TCU, o ato impugnado encontra-se com a eficácia suspensa, devido à interposição de recurso administrativo, conhecido com efeito suspensivo, pendente de julgamento naquela instância. Consta da peça informativa (E-doc. 12):



    III. PRELIMINAR: NÃO CABIMENTO DO MANDADO DE SEGURANÇA EM FACE DA INTERPOSIÇÃO DE RECURSO ADMINISTRATIVO COM EFEITO SUSPENSIVO 



    6. Preliminarmente, cabe destacar que houve a interposição de recurso (pedido de reexame), que possui efeito suspensivo e assim foi conhecido pelo relator no dia 23/9/2025. 



    7. Assim, a decisão impugnada encontra-se com sua eficácia suspensa até que ocorra o julgamento do referido recurso. 



    8. O art. 5º, inciso I, da Lei 12.016/2009 é taxativo ao dispor que “não se conhecerá de mandado de segurança quando se tratar de ato do qual caiba recurso administrativo com efeito suspensivo, independentemente de caução”. 



    É que, nessa hipótese, o ato impugnado ainda não é operante e exequível, o que retira da impetrante o necessário interesse de agir. E por ser esta uma das condições da ação, também impõe a extinção do processo sem resolução de mérito. [Grifei]



    Desse modo, incide, no caso, o disposto no art. 5º, inciso I, da Lei nº 12.016/09, o qual assim dispõe:



    “Art. 5º Não se concederá mandado de segurança quando se tratar: I - de ato do qual caiba recurso administrativo com efeito suspensivo, independentemente de caução;”



    Referida norma já estava prevista no diploma anterior (art. 5º, I, da Lei nº 1.533/51), tendo a jurisprudência desta Suprema Corte se consolidado no seguinte sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO MANDADO DE SEGURANÇA. INTERPOSIÇÃO DE RECURSO ADMINISTRATIVO COM EFEITO SUSPENSIVO PERANTE O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. IMPETRAÇÃO SIMULTÂNEA DE MANDADO DE SEGURANÇA. IMPOSSIBILIDADE. 1. O art. 5º, inc. I, da Lei n. 1.533/1951 desautoriza a impetração de mandado de segurança quando o ato coator puder ser impugnado por recurso administrativo provido de efeito suspensivo. 2. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (MS nº 27.772/DF-AgR, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe de 29/5/09).



    “MANDADO DE SEGURANÇA. AGRAVO REGIMENTAL. ATO ADMINISTRATIVO. PENDÊNCIA DE RECURSO ADMINISTRATIVO COM EFEITO SUSPENSIVO. 1. "Não se dará mandado de segurança quando se tratar de ato de que caiba recurso administrativo com efeito suspensivo" (Inciso I do artigo 5º da Lei 1.533/51). 2. Recurso improvido” (MS nº 26.178/DF-AgR, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Ayres Britto, DJe de 11/4/08).



    “MANDADO DE SEGURANÇA - PENDÊNCIA DE RECURSO ADMINISTRATIVO COM EFEITO SUSPENSIVO - CARÊNCIA DA AÇÃO. Uma vez pendente recurso administrativo dotado de efeito suspensivo, como é o caso dos embargos declaratórios contra decisão do Tribunal de Contas da União - artigo 32, II e 34, § 2º, da Lei nº 8.443/92, mostra-se inadequada a impetração, a teor do disposto no artigo 5º, inciso I, da Lei nº 1.535/51” (MS nº 24.511/DF, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Marco Aurélio, DJ de 2/4/04).



    Esse entendimento mantém-se firme, a exemplo dos recentes julgados do Tribunal: 



    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. REVERSÃO DE PENSÃO MILITAR. NEGATIVA DE REGISTRO. IMPETRAÇÃO SIMULTÂNEA DE MANDADO DE SEGURANÇA E DE RECURSO ADMINISTRATIVO COM EFEITO SUSPENSIVO. AUSÊNCIA DE INTERESSE PROCESSUAL. 1. Não é de ser conhecido o mandado de segurança contra ato  automático, configurada a ausência do interesse de agir do impetrante. 2. Inteligência dos arts. 33 e 48 da Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União (Lei nº 8.443, de 1992) e do art. 5º, inc. I, da Lei de Mandado de Segurança (Lei nº 12.016, de 2009). Precedentes. 3. Agravo regimental a que se nega provimento.” (MS nº 38993-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. André Mendonça, DJe de 9/10/23 - grifei). 



    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO SEGURANÇA. ATO CONCESSIVO DE APOSENTADORIA. RECUSA DE REGISTRO PELO TCU. INTERPOSIÇÃO, SEM A EXIGÊNCIA DE CAUÇÃO, DE PEDIDO DE REEXAME, DOTADO DE EFEITO SUSPENSIVO. AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR. ART. 5º, I, DA LEI Nº 12.016/2009. 1. Inviável a impugnação, considerada a falta de interesse de agir, de ato que, enquanto desafiado, sem a exigência de caução, por recurso administrativo – pedido de reexame - dotado de efeito suspensivo, carecia, ao tempo do ajuizamento da presente impetração, dos atributos da operatividade e da exequibilidade. [...].” (MS nº 28.654-AgR, Primeira Turma, Rel. Minª. Rosa Weber, DJe de 16/5/19 - grifei). 



    “MANDADO DE SEGURANÇA – IMPETRAÇÃO CONTRA DELIBERAÇÃO ESTATAL (TCU) QUE SOFREU, NA INSTÂNCIA DE ORIGEM, INTERPOSIÇÃO DE RECURSO ADMINISTRATIVO (RECURSO DE RECONSIDERAÇÃO) REVESTIDO DE EFEITO SUSPENSIVO (LEI Nº 8.443/92, ART. 33) – SUSPENSIVIDADE QUE SUBTRAI AO ATO IMPUGNADO A SUA EVENTUAL POTENCIALIDADE LESIVA – SITUAÇÃO QUE INVIABILIZA A UTILIZAÇÃO DO MANDADO DE SEGURANÇA (LEI Nº 12.016/2009, ART. 5º, I) – DOUTRINA – PRECEDENTES – MANDADO DE SEGURANÇA NÃO CONHECIDO – PARECER DA DOUTA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA PELO NÃO PROVIMENTO DO AGRAVO – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. – Não se revela admissível mandado de segurança, quando impetrado contra ato ou deliberação estatal de que caiba recurso administrativo revestido de efeito suspensivo, pois, em tal hipótese, o ato impugnado não terá aptidão para produzir efeitos lesivos que afetem o direito vindicado pelo autor do ‘writ’ constitucional, que se reputará – ante a ausência de interesse de agir – carecedor da ação de mandado de segurança. – Inviável, desse modo, a utilização simultânea, contra o mesmo ato ou deliberação estatal, de mandado de segurança e de recurso administrativo com efeito suspensivo, sob pena de carência do ‘writ’ mandamental. Doutrina. Precedentes.” (MS nº 34.334-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 18/10/18 - grifei). 



    O quadro exposto pelo TCU torna prejudicadas as demais alegações do impetrante, inclusive no tocante à segunda autoridade apontada como impetrada.



    Ante o exposto, não conheço da presente ação mandamental (art. 21, § 1º, do RISTF) e determino o arquivamento imediato dos autos. Prejudicada a apreciação do pedido liminar. 



    Publique-se.



    Brasília, 1º de outubro de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente