Tribunal: STF
Processo: RE 1537045
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-07
Data de publicação: 2025-03-07

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PROCESSUAL CIVIL E CONSTITUCIONAL. EXECUÇÃO CONTRA A FAZENDA PÚBLICA. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. INDENIZAÇÃO. REGIME DE PRECATÓRIOS. OBRIGATORIEDADE. APLICAÇÃO DO TEMA 865 DA REPERCUSSÃO GERAL. ACÓRDÃO RECORRIDO DIVERGENTE DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO.



Relatório



    1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça de Goiás:



    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. SUSPENSÃO. REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 865/STF. AUSÊNCIA DE SUSPENSÃO NACIONAL. SUBORDINAÇÃO AO REGIME DE PRECATÓRIOS. VEDAÇÃO. ARTIGO 15-B DO DECRETO-LEI Nº 3.365/1941. JUROS MORATÓRIOS: 6% AO ANO. TERMO A QUO. DATA DO APOSSAMENTO DO BEM PELA MUNICIPALIDADE. PUBLICAÇÃO DA LEI MUNICIPAL Nº 2.472. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. PERCENTUAL ADEQUADO E PROPORCIONAL. MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS SUCUMBENCIAIS. OBSERVÂNCIA DOS PARÂMETROS DO ARTIGO 27, § 1º DO DECRETO-LEI Nº 3.365/41. I - A despeito de ter sido reconhecida a repercussão geral do tema 865/STF, no recurso extraordinário 922.144/MG, verificando-se que não foi determinada, nacionalmente, a suspensão de processos que tratem da matéria referente ao pagamento da indenização decorrente de desapropriação indireta, se por dinheiro ou via precatório, de modo que não há se falar em sobrestamento do feito até decisão definitiva da referida Corte Suprema. II - Conforme entendimento jurisprudencial consolidado no âmbito desta Corte de Justiça, a indenização por desapropriação indireta por interesse público não se submete ao pagamento pelo regime de precatórios, sob pena de violação ao art. 5º, inciso XXIV, da CF/88, fazendo-se mediante justa e prévia indenização em dinheiro. III - Tratando-se de desapropriação e afastado o adimplemento por precatório, o termo inicial da incidência dos juros moratórios deve corresponder à data do apossamento do imóvel pelo ente público, com índice de 6% (seis por cento) ao ano, nos termos do art. 15-B do Decreto-Lei nº 3.365/41. IV - Não comporta modificação a verba honorária arbitrada, em 5% sobre o valor atualizado da indenização (R$115.200,00), vez que condizente com o bom trabalho desempenhado pelo causídico dos apelados, o lugar da prestação do serviço, a natureza e importância da causa, além do fato de que o processo tramita há mais de 08 (oito) anos. V - Impossibilidade de majoração dos honorários sucumbenciais em razão de ter alcançado o patamar máximo fixado pelo juízo singular. APELAÇÃO CÍVEL CONHECIDA E DESPROVIDA” (fl. 6, e-doc. 20).



    2. O recorrente alega ter o Tribunal de origem contrariado o inc. XXIV do art. 5º e o art. 100 da Constituição da República. 



    Argumenta que “a condenação do Município de Aparecida de Goiânia (...) ao pagamento de indenização por meio diverso da via do precatório judicial, afronta diretamente os princípios constitucionais anteriormente citados” (fl. 11, e-doc. 24).



    Ressalta que “qualquer decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal – STF que determine o depósito direto de dinheiro em conta judicial para pagamento de indenizações oriundas de desapropriações violará uma série de princípios constitucionais, dentre eles, o da Legalidade (por desrespeito ao comando constitucional inserto no artigo 100 da Constituição Federal), da Indisponibilidade do Interesse Público, da Supremacia do Interesse Público, além da Impessoalidade e da Isonomia” (fl. 13, e-doc. 24).



    Enfatiza que “o acórdão combatido fere os mandamentos constitucionais e infraconstitucionais sobre o pagamento pela via do precatório, merecendo, portanto, ser reformada, a fim de se reconhecer a necessidade de se expedir precatório para pagamento da indenização pela desapropriação, nos termos do 
art. 535, § 3º, inciso I, do Código de Processo Civil e do art. 100 da Constituição Federal de 1.988” (fl. 13, e-doc. 24).



    Pede que “o presente Recurso Extraordinário seja admitido, visto que, presentes os pressupostos objetivos e subjetivos de sua admissibilidade, e que, ao final, seja-lhe dado provimento para: a) Reformar o acórdão para reconhecer que o pagamento de indenização pela desapropriação se dê por meio de precatório, sob pena de flagrante violação ao artigo 100 da Constituição Federal de 1.988, conforme os fundamentos já alinhados. b) Não sendo este o entendimento, requer o sobrestamento do feito até o julgamento definitivo do RE 922.144 RG/MG a fim de se evitar possíveis decisões conflitantes” (fl. 14, e-doc. 24).



    3. Em 27.1.2023, o Desembargador Vice-Presidente do Tribunal de Justiça de Goiás determinou o sobrestamento do recurso extraordinário até o julgamento do Recurso Extraordinário n. 922.144, Tema 865 da repercussão geral (e-doc. 29).



    4. Em juízo de retratação, a Segunda Câmara Cível do Tribunal de origem manteve o acórdão recorrido, por concluir inaplicável o Tema 865 da repercussão geral à espécie (e-doc. 41).



    5. O Desembargador Vice-Presidente do Tribunal de Justiça de Goiás admitiu o recurso extraordinário, nestes termos:



    “(...) o cerne da questão jurídica debatida discute a compatibilidade da garantia da justa e prévia indenização em dinheiro (CF/88, art. 8º, XXIV) com o regime de precatórios (CF/88, art. 100). 



    A tese sustentada pelo recorrente é no sentido de ‘(…) se reconhecer a necessidade de se expedir precatório para pagamento da indenização imposta pela desapropriação, nos termos do art. 535, § 3º, inciso I do Novo Código de Processo Civil e do art. 100 da Constituição Federal e do artigo 15-B do Decreto-Lei nº 3.345/41.’



      Logo, é pertinente a submissão do inconformismo à apreciação da Suprema Corte, máxime porque o Órgão ad quem refutou o juízo de retratação (inteligência do art. 1.030, V, ‘c’, do CPC)” (fl. 3, e-doc. 46).



    Examinados os elementos do processo, DECIDO.



    6. Na espécie vertente, a Primeira Turma da Primeira Câmara Cível do Tribunal de Justiça de Goiás negou provimento ao recurso de apelação interposto pelo Município de Aparecida de Goiânia/GO, com os seguintes fundamentos:



    “(...) tem-se que a municipalidade em suas razões recursais, defende que os juros moratórios devem incidem somente a partir de 1º de janeiro do exercício seguinte ao que deveria ocorrer o pagamento, nos moldes do artigo 100, § 5º, da Constituição Federal de 1988. Além disso, requer que o pagamento da condenação se dê por meio de precatório.



    Contudo, há que se registrar que conforme atual entendimento jurisprudencial, o regime de precatórios não pode ser utilizado nos casos de desapropriação indireta por utilidade pública, sob pena de violação ao artigo 5º, XXIV da Constituição Federal, que busca garantir aos expropriados uma indenização justa, prévia e célere (...)



    Além disso, o próprio art. 32 do Decreto Lei nº 3.365/41, que disciplina as desapropriações por utilidade pública, é bastante claro ao dispor que: 



    ‘Art. 32. O pagamento do preço será prévio e em dinheiro.’



    No caso dos autos, o Município editou a Lei Municipal nº 2.472/2004, declarando de utilidade pública o imóvel dos autores, sem a devida e prévia indenização em dinheiro, para que fosse criado o Parque Industrial Vice-Presidente José Alencar.



    Assim, nítido que a municipalidade não observou o regramento do Decreto-Lei 3.365/41, especialmente em relação aos artigos 11 e seguintes, configurando, portanto, nítida apropriação do bem particular sem observância dos requisitos e da justa indenização prévia. 



    No que diz respeito aos juros moratórios, em que pese o Apelante sustentar que são devidos à razão de 6% (seis por cento) ao ano, nos moldes do art. 100, § 5º, da CF/88 c/c art.15- B do Decreto-Lei nº 3.365/41, e devem fluir a partir de 1º janeiro ao exercício seguinte àquele em que o pagamento do precatório deveria ser feito, razão não lhe assiste.



    Afastado o adimplemento por meio do regime de precatório, o termo inicial da incidência dos juros moratórios deve corresponder à data do apossamento do bem pela municipalidade, ou seja, 09 de julho de 2004, data da publicação da Lei Municipal nº 2.472, ausente prova em sentido contrário, à proporção de 6% (seis por cento) ao ano, nos termos do artigo 15-B do Decreto-Lei nº 3.365/1941” (fls. 3-4, 
e-doc. 20).



      No julgamento do Recurso Extraordinário n. 922.144-RG, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, este Supremo Tribunal fixou tese de repercussão geral no sentido de que, “no caso de necessidade de complementação da indenização, ao final do processo expropriatório, deverá o pagamento ser feito mediante depósito judicial direto se o Poder Público não estiver em dia com os precatórios” (Tema 865). Esta a ementa do julgado:



    “Direito constitucional e administrativo. Recurso extraordinário. Repercussão geral. Compatibilidade do regime de precatórios com a garantia de justa e prévia indenização em dinheiro na desapropriação. 1. Recurso extraordinário em que se discute se a diferença apurada entre o valor de depósito inicial e o valor efetivo da indenização final, determinada pelo juízo competente, deve ser paga mediante depósito judicial ou pela via do precatório, nos termos do 
art. 100 da Constituição. 2. A jurisprudência tradicional desta Corte firmou-se no sentido de que a indenização na desapropriação deve ser prévia à transmissão formal da propriedade ao Poder Público, que somente ocorre após o término do processo e a quitação do precatório. Em abstrato, esse entendimento não parece violar o comando constitucional de indenização prévia e justa do art. 5º, XXIV. 
3. Entretanto, se o ente expropriante não estiver em dia com o pagamento dos precatórios, esse entendimento não deve prevalecer. O Estado tem o dever de ser correto com seus cidadãos. A indenização da desapropriação não pode ser transformada em um calote disfarçado ou no reconhecimento vazio de uma dívida, sob pena de se frustrar o comando constitucional do art. 5º, XXIV. O atraso indefinido no pagamento dos precatórios desnatura a natureza prévia da indenização e esvazia o conteúdo do direito de propriedade. Portanto, se o Poder Público não estiver em dia com os precatórios, deverá pagar a indenização mediante depósito judicial direto. 4. Recurso Extraordinário a que se dá provimento, com modulação temporal dos efeitos e a fixação da seguinte tese: ‘No caso de necessidade de complementação da indenização, ao final do processo expropriatório, deverá o pagamento ser feito mediante depósito judicial direto se o Poder Público não estiver em dia com os precatórios’” (DJe 7.2.2024 – grifos nossos).



    No juízo negativo de retratação, o Tribunal de origem assentou que “não se discute a diferença/complementação da indenização devida pela desapropriação, mas sim a indenização integral” (fl. 3, e-doc. 38), em divergência com a tese fixada pela sistemática da repercussão geral no Tema 865 e com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.



    Diferente do decidido pelo Tribunal de Justiça estadual, o Ministro Luís Roberto Barroso, Relator do paradigma de repercussão geral, delimitou o alcance do Tema 865, ao enfatizar que, “de um lado, tem-se a determinação de que a desapropriação ocorra mediante indenização prévia, justa e em dinheiro (art. 5º, XXIV, da CF) e, de outro, a obrigação de qualquer pagamento de quantia judicial em desfavor da Fazenda Pública ocorra mediante precatório (art. 100 da CF)” (Plenário, DJe 7.2.2024).



    A Primeira Turma deste Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Agravo Regimental no Recurso Extraordinário n. 1.480.053/RJ, Relator o Ministro Cristiano Zanin, assentou que “todo pagamento devido pela Fazenda Pública em razão de decisão judicial deve observar o regime de precatório ou de requisição de pequeno valor, conforme o valor da condenação, nos termos do art. 100 da Constituição Federal” (DJe 10.6.2024).



    Este Supremo Tribunal Federal firmou jurisprudência no sentido de que os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas em decorrência de decisão judicial devem se dar pela expedição de precatório ou de requisição de pequeno valor, conforme o valor da condenação, nos termos do art. 100 da Constituição da República, e, “no caso de necessidade de complementação da indenização, ao final do processo expropriatório, deverá o pagamento ser feito mediante depósito judicial direto se o Poder Público não estiver em dia com os precatórios” (Tema 865). Confiram-se, por exemplo, os seguintes julgados:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO. PAGAMENTO DEVIDO PELA FAZENDA PÚBLICA. REGIME DOS PRECATÓRIOS. TEMA 865 DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL JULGADA PELO STF. AGRAVO IMPROVIDO. I. Caso em exame 1. Pagamento de indenização por desapropriação por utilidade pública. II. Questão em discussão 2. A questão em discussão consiste em saber se o pagamento da indenização por desapropriação deve ser efetuado mediante precatório, nos termos do art. 100 da CF. III. Razões de decidir 3. Todo pagamento devido pela Fazenda Pública em razão de decisão judicial deve observar o regime de precatório ou de requisição de pequeno valor, conforme o valor da condenação, nos termos do art. 100 da Constituição Federal. Precedentes. IV. Dispositivo e tese 4. No julgamento do Tema 865 da sistemática da Repercussão Geral (RE 922.144/MG, da relatoria do Ministro Luís Roberto Barroso), o Supremo Tribunal Federal fixou tese no sentido de que, no caso de necessidade de complementação da indenização, ao final do processo expropriatório, deverá o pagamento ser feito mediante depósito judicial direto se o Poder Público não estiver em dia com os precatórios. 5. Agravo regimental a que se nega provimento” (RE n. 1.505.178-AgR, Relator o Ministro Cristiano Zanin, Primeira Turma, DJe 21.2.2025).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. INDÉBITO TRIBUTÁRIO RECONHECIDO EM DECISÃO JUDICIAL. PAGAMENTO DEVIDO PELA FAZENDA PÚBLICA. RESTITUIÇÃO ADMINISTRATIVA. IMPOSSIBILIDADE. NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DO REGIME DE PRECATÓRIO OU DE REQUISIÇÃO DE PEQUENO VALOR. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I – Todo pagamento devido pela Fazenda Pública em razão de decisão judicial deve observar o regime de precatório ou de requisição de pequeno valor, conforme o valor da condenação, nos termos do art. 100 da Constituição Federal. Precedentes. II – Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015” (RE n. 1.405.737-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 16.12.2022).



    7. Com fundamento nessa orientação jurisprudencial, o Ministro Alexandre de Moraes deu provimento ao Recurso Extraordinário n. 1.497.580/GO, interposto pelo Município de Aparecida de Goiânia/GO, no qual discutida controvérsia idêntica à trazida neste processo:



    “Cuida-se de matéria eminentemente constitucional, devidamente prequestionada na instância de origem. Presentes todos os pressupostos recursais, passo à análise do mérito do apelo extremo. 



    No caso concreto, o Tribunal de origem confirmou a sentença que condenou o Município de Aparecida de Goiânia a pagar indenização por apossamento administrativo (desapropriação indireta), enfatizando não ser aplicável o regime do precatório, adotando, para tanto, os seguintes fundamentos (Vol. 9, fl. 12):



    ‘A desapropriação indireta, conhecida como inversa, irregular ou de fato, como também apossamento administrativo, em essência se materializa sem a observância ao devido processo estipulado pelas normas constitucionais e legais adequadas à sua concretização, ou seja, o Poder Público simplesmente apossa da propriedade privada, integrando-o ao patrimônio público sem as formalidades legais e sem qualquer retribuição pecuniária. No caso, a Lei Municipal nº 1.623/97 desapropriou o imóvel da Autora com a finalidade ‘precípua de expansão industrial e da instalação de empresas de um modo geral com o intuito da geração de empregos e tributos ao Município; sobretudo visando dar solução aos graves problemas sociais existentes, buscando uma melhor qualidade de vida à população de Aparecida de Goiânia’ (art. 1º), criando o Polo Industrial do Município de Aparecida de Goiânia–GO. Embora o Município tenha comprovado a existência do decreto desapropriatório, confessou que desapropriou e que não efetuou o pagamento da indenização. Portanto, não observou o regramento estabelecido na Lei 
da Desapropriação, Decreto-Lei nº 3.365, de 21.06.1941, notadamente o disposto no artigo 11 e seguintes que regulamentam o processo judicial. Portanto, trata-se de típico apossamento administrativo, ou desapropriação indireta, que nas lições de Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo ‘é o fato administrativo por meio do qual o Estado se apropria de bem particular, sem observância dos requisitos da declaração e da indenização prévia. Na desapropriação indireta, repudiada pela doutrina, o Estado apropria de bem particular sem o devido processo legal: não declara o bem como de interesse público e não paga a justa e prévia indenização. Apropria-se do bem e pronto’ (In Direito Administrativo – 12ª edição. Editora Impetus. 
p. 586)’



    Desta forma, diante do reconhecimento do ente municipal do não pagamento da justa e prévia indenização em dinheiro pela desapropriação do imóvel, para implantação de obras públicas, a construção de Polo Industrial, e do substrato documental acostado aos autos, não há dúvida de ser cabível a indenização dos proprietários em decorrência de terem sofrido a restrição ao direito de propriedade, que deverá ser justa, e em dinheiro, na sua totalidade, consoante entendimento deste Tribunal de Justiça. (…) Quanto ao pleito de que o pagamento seja feito na forma de precatório, entendo que não merece prosperar. Embora o regime de precatórios, expresso no artigo 100 da Constituição Federal, seja o recomendado para a Fazenda Pública adimplir seus débitos, esse dispositivo legal afronta o artigo 5º, XXIV, da Carta Magna aplicado no caso ora estudado. Pelo nítido confronto legislativo entre o regime de precatório e a prévia e justa indenização, em dinheiro, entendo que o texto constitucional do artigo 5º da CF deve prevalecer. (…) Pelo nítido confronto legislativo entre o regime de precatório e a prévia e justa indenização, em dinheiro, entendo que o texto constitucional do artigo 5º da CF deve prevalecer’



    Esse entendimento foi mantido em juízo negativo de retratação ao Tema 865, com base nos argumentos a seguir transcritos (Vol. 20, fls. 115- 115):



    ‘(...) o presente caso se trata de desapropriação irregular da propriedade privada, mediante apossamento pelo município, integrando ao patrimônio público, sem a observância ao devido processo legal, conforme regramento estabelecido na Lei da Desapropriação (Decreto-Lei nº 3.365, de 21.06.1941) e sem qualquer pagamento da justa e prévia indenização à proprietária, conforme confissão nos presentes autos. Em assim sendo, inaplicável o Tema 865 do Supremo Tribunal Federal, ao caso em discussão, posto que não houve sequer pagamento de indenização e procedimento para a desapropriação do imóvel em questão, considerando que a tese fixada prescreve que ‘no caso de necessidade de complementação da indenização, ao final do processo expropriatório, deverá o pagamento ser feito mediante depósito judicial direto se o Poder Público não estiver em dia com os precatórios’, hipótese totalmente diversa dos presentes autos. Por conseguinte, devem ser mantidos os fundamentos referentes ao dever de pagamento da justa e prévia indenização e em dinheiro à proprietária, pela desapropriação indireta do imóvel, para implantação de obras públicas e a construção de Polo Industrial, em decorrência de ter sofrido restrição ao direito de propriedade, nos termos do artigo 5º, inciso XXIV, da Constituição Federal.’



    Todavia, ao assim decidir, o Tribunal de origem divergiu da jurisprudência desta CORTE, fixada nos sentido de que os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas em virtude de decisão judicial devem se dar mediante a expedição de precatório ou de requisição de pequeno valor, conforme o valor da condenação, nos termos do art. 100 da Constituição Federal” (RE n. 1.497.580/GO, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, decisão monocrática transitada em julgado em 10.8.2024, DJe 19.6.2024).



    Na mesma linha são, por exemplo, as seguintes decisões monocráticas, proferidas em processos análogos ao presente: RE n. 1.521.525/GO, de minha relatoria, DJe 4.11.2024; RE n. 1.395.327/GO, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe 19.4.2024; RE n. 1.503.142/GO, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJe 30.7.2024; RE n. 1.516.336/GO, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe 7.10.2024; RE n. 1.528.843/GO, Relator o Ministro André Mendonça, DJe 19.12.2024; e RE n. 1.505.178/GO, Relator o Ministro Cristiano Zanin, DJe 10.10.2024.



    8. Pelo exposto, dou provimento ao presente recurso extraordinário (al. b do inc. V do art. 932 do Código de Processo Civil e 
§ 2º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), para, observada a tese de repercussão geral fixada no Tema 865, cassar o acórdão recorrido e determinar o retorno do processo ao Tribunal de origem, para julgamento nos termos da legislação de regência e da jurisprudência consolidada neste Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 7 de março de 2025.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora