Tribunal: STF
Processo: RE 1533684
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-04
Data de publicação: 2025-02-04

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito Administrativo. Recurso Extraordinário. Cancelamento de registro de diplomas. Ausência de processo administrativo prévio. violação do devido processo legal, contraditório e ampla defesa. Acórdão recorrido em desarmonia com o Tema nº 138 do ementário da Repercussão Geral.



    I. Caso em exame 



    1. O recurso. Recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 2ª Região pelo qual se reconheceu a validade do cancelamento dos registros de diplomas das recorrentes, realizado pela Universidade Iguaçu (UNIG), em cumprimento ao Protocolo de Compromisso firmado com o Ministério da Educação (MEC) e o Ministério Público Federal (MPF), sem instauração prévia de processo administrativo individualizado.



    2. O fato relevante. Na sentença de 1º Grau constou que “houve presunção de má-fé da IES ao realizar o cancelamento genérico de inúmeros registros de diplomas, sem a individualização do caso concreto, sem a identificação da suposta irregularidade e sem o oferecimento de ampla defesa e contraditório. Tal prática, a toda evidência, é ilegal e sua nulidade deve ser reconhecida”.



    3. As decisões anteriores. O Juízo de 1º Grau julgou “procedente o pedido, resolvendo o mérito, nos termos do artigo 487, I, do CPC, para declarar a nulidade do ato de cancelamento do registro do diploma das autoras, a fim de que surtam plenamente seus efeitos legais, devendo a ré UNIG se abster de realizar qualquer ato de cancelamento sem a observância do devido processo legal, com respeito ao contraditório e ampla defesa”. A 8ª Turma Especializada do TRF da 2ª Região deu provimento “aos recursos de apelação interpostos pela Associação de Ensino Superior de Nova Iguaçu (réu) e pela União (réu) para julgar improcedentes os pedidos”. 



    II. Questão em discussão



    4. A questão em discussão consiste em definir se o cancelamento dos registros de diplomas sem a instauração de processo administrativo individual, garantindo o contraditório e a ampla defesa, é compatível com os princípios constitucionais do devido processo legal, da segurança jurídica e da proteção ao ato jurídico perfeito.



    III. Razões de decidir



    5. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema nº 138 do ementário da Repercussão Geral (RE nº 594.296/MG), firmou a tese de que a revogação de atos administrativos que repercutem sobre a esfera de interesses individuais deve ser precedida de regular processo administrativo, garantindo o contraditório e a ampla defesa.



    6. A sentença de primeiro grau, ao reconhecer a nulidade do ato de cancelamento dos diplomas, fundamentou-se na ausência de motivação adequada e na inexistência de procedimento prévio que permitisse a manifestação das recorrentes.



    7. A presunção de legitimidade dos atos administrativos não exime a Administração Pública do dever de garantir o devido processo legal antes da revogação de direitos adquiridos, especialmente em casos que impactam diretamente a vida profissional dos cidadãos.



    8. No ato de cancelamento dos diplomas, embora baseado em um protocolo firmado entre a Unig e o MEC, não se observou a individualização das supostas irregularidades, presumindo-se a invalidade dos títulos sem oportunizar defesa aos alunos afetados.



    9. O precedente do STF no ARE nº 1.466.932-AgR-segundo/RJ reforça que o cancelamento de diplomas sem processo administrativo específico viola as legítimas expectativas dos titulares dos documentos, exigindo a revisão do ato administrativo.



    IV. Dispositivo



    10. Recurso extraordinário provido.



DECISÃO



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão da 8ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região, assim ementado:



     



    “APELAÇÃO CÍVEL. CANCELAMENTO DE REGISTRO DE DIPLOMAS. UNIG. REJULGAMENTO POR FORÇA DE DECISÃO PROFERIDA EM SEDE DE RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TEMA 1.154/STF. FIXADA A COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. CANCELAMENTO EM DECORRÊNCIA DA APURAÇÃO DE IRREGULARIDADES NOS CURSOS OFERECIDOS PELA INSTITUIÇÃO DE ENSINO. POSSIBILIDADE. AUTORIZAÇÃO CONCEDIDA PELO MEC SE RESTRINGIA À MODALIDADE PRESENCIAL. AUTORAS NÃO TROUXERAM AOS AUTOS SEQUER INDÍCIOS APTOS A COMPROVAR A AUSÊNCIA DAS ALEGADAS IRREGULARIDADES. 



    I. Trata-se de apelações interpostas pela UNIG e pela UNIÃO contra a sentença que ratificou a tutela de urgência e julgou procedente o pedidos para ‘declarar a nulidade do ato de cancelamento do registro do diploma das autoras, a fim de que surtam plenamente seus efeitos legais, devendo a ré UNIG se abster de realizar qualquer ato de cancelamento sem a observância do devido processo legal, com respeito ao contraditório e ampla defesa’ e condenou a UNIG ao pagamento de honorários de R$ 2.000,00 (dois mil reais). 



    II. Processo que retorna a esta Corte para rejulgamento das apelações, tendo em vista decisão proferida em sede de recurso extraordinário, na qual houve por bem, o Ministro Relator, prover os recursos extraordinários para ‘reformando o acórdão recorrido, determinar o retorno dos autos ao Colegiado de origem, a fim de que julgue as apelações interpostas como entender de direito, afirmada a competência da Justiça Federal, conforme assentado na tese de julgamento do Tema nº 1.154 do ementário da Repercussão Geral’, restando superada, portanto, a preliminar quanto à incompetência da justiça federal para processar e julgar o feito. 



    III. Não merece acolhida a preliminar de ilegitimidade da UNIÃO tendo em vista que, no caso concreto, o ato impugnado pela Autoras, a saber, o cancelamento do registro de seus diplomas, foi praticado pela UNIG em cumprimento ao Protocolo de Compromisso firmado entre a UNIG e o MEC, com a intervenção do MPF. 



    IV. No mérito, verifica-se que o cancelamento do registro dos diplomas se deu em decorrência do Protocolo de Compromisso firmado entre a UNIG e o MEC, com intervenção do MPF, nos autos do processo nº. 23000.008267/2015-35, conforme Portaria nº. 782, de 26/07/2017, publicado em DOU de 27/07/2017, consoante consulta ao Portal da Imprensa Nacional, após a identificação de irregularidades na expedição de diplomas por Faculdades que não poderiam ofertar cursos fora de sua sede, uma vez que possuíam autorização para atuar somente na modalidade presencial, na própria sede. 



    V. In casu, consoante ressaltado pela UNIG, em suas razões de apelação, o credenciamento da FAIBRA, junto ao MEC para o Curso de Pedagogia era expressa e unicamente para a modalidade presencial, não se revelando crível, à luz dos elementos observados no caso concreto, tenha sido essa a hipótese dos autos, pois, para que a prestação do serviço educacional ocorresse de modo regular e autorizado pelo MEC, deveriam as Autoras, ora Apeladas, percorrer uma distância diária de 601,4 KM entre a cidade de Campo Alegre de Lourdes/BA, onde residem e a sede da Faculdade Integrada do Brasil – FAIBRA. Na verdade, cabe destacar que houve diversas chamadas públicas, antes do cancelamento dos registros dos diplomas, para que os interessados comprovassem a regularidade de seus cursos, o que não foi feito, seja administrativamente, seja nestes autos, não tendo as Autoras logrado êxito em comprovar a realização do Curso de Pedagogia na modalidade presencial, nos moldes então autorizados pelo MEC. 



    VI. Recursos de apelação providos. Invertidos os ônus da sucumbência.” (e-doc. 91, p. 10).



    2. Os embargos de declaração opostos foram desprovidos (e-docs. 97 e 102).



    3. No presente recurso extraordinário, interposto com base na alínea “a” do permissivo constitucional, as recorrentes apontam violação aos arts. 1º, inc. II, 5º, incs. II, XXXVI, LIV e LV, 37, “caput”, da Constituição da República e ao Tema nº 138 da Repercussão Geral.



    3.1. Sustentam que “os recorridos confessam que não houve a instauração de processo prévio ao cancelamento dos registros dos diplomas, utilizando-se da publicação no Diário Oficial como um atalho e primeira opção, de forma oposta ao que preconiza a Constituição Federal” (e-doc. 107, p. 11).



    3.2. Afirmam que “as recorrentes são professoras do Estado há quase 10 anos e o cancelamento se operou após 2 (dois) anos da concessão do registro e, como bem se observa, o ato administrativo de cancelamento dos registros dos diplomas não contou com a devida publicidade e nem observou o contraditório e a ampla defesa” (e-doc. 107, p. 13).



    3.3. Salientam que “a mera publicação de edital em diário oficial não possibilita a ciência efetiva dos recorrentes e nem mesmo substitui a necessidade de instauração prévia de processo administrativo regular, no qual haja assegurada a ampla defesa e o contraditório, mormente porque realizada 2 (dois) anos após a concessão do registro do diploma, violando também o ato jurídico perfeito” (e-doc. 107, p. 14).



    3.4. Pedem “o reconhecimento da violação aos arts. 5º, II, XXXVI, LIV e LV, 37, caput da CF/88, com o provimento do Recurso e o restabelecimento integral da sentença de piso” (e-doc. 107, p. 18).



    4. Nas contrarrazões, a Associação de Ensino Superior de Nova Iguaçu afirma que “o debate no Apelo Extremo encontra óbice nas Súmulas 283 e 284, ambas do C. STF” e pede “que se negue provimento ao Recurso Extraordinário interposto” (e-doc. 109, p. 14).



    5. A União, em contrarrazões, argumenta que os dispositivos constitucionais invocados pelas recorrentes não foram prequestionados e que, “ante essa circunstância, fica clara a ausência de prequestionamento dos dispositivos da legislação federal apontados como violados, o que conduz à inadmissão do recurso, a teor da Súmula STF n. 282” (e-doc. 111, p. 4), e que não se está diante de violação direta à Constituição da República. 



    5.1. Pede “a inadmissão do recurso em razão da ausência de seus requisitos autorizadores. No mérito, pede seu desprovimento”(e-doc. 111, p. 10).



    6. O recurso extraordinário foi admitido (e-doc. 116).



    É o relatório. 



    Decido.



    7. O recurso merece prosperar.



    8. Cumpre afastar os argumentos apresentados pelos recorridos quanto à incidência das Súmulas nº 282, nº 283 e nº 284 do Supremo Tribunal Federal, por ter sido a matéria objeto de oportuna impugnação e em razão de que, da leitura das razões recursais, é possível compreender a controvérsia e a irresignação das recorrentes.



    9. Transcrevo, para melhor compreensão da controvérsia, os fundamentos do acórdão recorrido:



    “Compulsando os autos, verifica-se que o cancelamento do registro dos diplomas se deu em decorrência do Protocolo de Compromisso firmado entre a UNIG e o MEC, com intervenção do MPF, nos autos do processo nº. 23000.008267/2015-35, conforme Portaria nº. 782, de 26/07/2017, publicado em DOU de 27/07/2017, consoante consulta ao Portal da Imprensa Nacional (https://pesquisa.in.gov.br/imprensa/jsp/visualiza/index.jsp?jornal=1&pagina=109&data=27/07/2017), após a identificação de irregularidades na expedição de diplomas por Faculdades que não poderiam ofertar cursos fora de sua sede, uma vez que possuíam autorização para atuar somente na modalidade presencial, na própria sede.



    Por seu turno, o art. 6º, da Portaria 695/2018, que dispôs acerca do descredenciamento da Faculdade Integrada do Brasil (FAIBRA) – processo n. 23000.000165/2007-61 -, estabeleceu o seguinte: ‘serão considerados regulares apenas os diplomas expedidos e registrados em nome de estudantes que tenham concluído o curso de graduação na sede da Faculdade Integrada do Brasil/FAIBRA (cod. 2384), localizada na Rua São Pedro, nº 880, Centro, CEP 64001-260, Teresina – PI, que ingressaram até o dia 10/09/2015, conforme instauração do procedimento sancionador, pela Portaria SERES nº 638 de 09/09/2015’ (ev. 16 – comprovantes 2 - JFRJ).



    In casu, consoante ressaltado pela UNIG, em suas razões de apelação, o credenciamento da FAIBRA, junto ao MEC para o Curso de Pedagogia era expressa e unicamente para a modalidade presencial, não se revelando crível, à luz dos elementos observados no caso concreto, tenha sido essa a hipótese dos autos, pois ‘para que a prestação do serviço educacional ocorresse de modo regular e autorizado pelo MEC, deveria [rectius deveriam] as Apeladas percorrerem [rectius percorrer] uma distância diária de 601,4 KM entre a cidade de Campo Alegre de Lourdes/BA e a sede da Faculdade Integrada do Brasil – FAIBRA, localizada em Teresina/PI’. 



    Outrossim, verifica-se que houve, na hipótese, consoante comprovado em anexos à contestação apresentada pela UNIG (ev. 16 – comprovantes 16 – JFRJ), diversas chamadas públicas, antes do cancelamento dos registros dos diplomas, para que os interessados comprovassem a regularidade de seus cursos, o que não foi feito, seja administrativamente, seja nestes autos, não tendo as Autoras logrado êxito em comprovar a realização do Curso de Pedagogia na modalidade presencial, nos moldes então autorizados pelo MEC.



    (...)



    Do exposto, voto no sentido de DAR PROVIMENTO aos recursos de apelação interpostos pela ASSOCIACAO DE ENSINO SUPERIOR DE NOVA IGUACU (RÉU) e pela UNIÃO (RÉU) para julgar improcedentes os pedidos. Invertidos os ônus da sucumbência.” (e-doc. 91, p. 7-9).



    10. Na sentença de 1ª instância, reformada pelo Tribunal Regional Federal, consta:



    “Da análise dos autos, verifico que as autoras tiveram seus diplomas de licenciatura em pedagogia outorgados pela Associação Educacional Cristã do Brasil (Faculdade Integrada do Brasil - FAIBRA) e registrados pela Universidade Iguaçu - UNIG no ano de 2016, enquanto que o ato de cancelamento ocorreu em 2018. Ou seja, durante período de tempo razoável, as requerentes detinham legítima expectativa acerca da regularidade de sua situação acadêmica e, em consequência, da possibilidade de inserção no mercado profissional. 



    Ocorre que, após as defesas ofertadas pela UNIG e pela União, entendo que não houve o esclarecimento devido da situação fática relacionada aos aspectos legais e motivos concretos que ensejaram o cancelamento do diploma da impetrante. Aliás, é o que se percebe da própria forma como o ato foi elaborado e publicado, sem que fosse possível verificar a causa específica de cancelamento do diploma de cada aluno constante da lista. 



    Assim, vislumbro desde logo a ausência de motivação (artigo 50 da Lei n° 9.784/99), o que, por si só, já seria suficiente para reconhecer a nulidade do ato, uma vez que a ré UNIG se encontra no exercício de competência delegada pela União Federal quanto ao ensino superior, devendo observar os princípios orientadores do Direito Administrativo. 



    Com efeito, segundo a UNIG, as irregularidades estavam relacionadas à instituição de ensino superior em que o curso foi ofertado, enquanto a União alega que a situação irregular era da UNIG, ao assumir conduta de registrar diplomas sem o devido controle, como cursos sem reconhecimento, cursos desativados e com um contingente de alunos superior à capacidade de atuação conferida pelos atos autorizados, entre outros. 



    No entanto, tais manifestações são amplas e genéricas, sem evidenciar a situação concreta em análise, a fim de que fosse indicada de forma precisa qual seria a irregularidade cometida pela parte autora ou, eventualmente, pela IES respectiva. Com isso, entendo que está corroborada a narrativa das requerentes, no sentido de que foram surpreendidas com a notícia do ato de cancelamento do diploma, o qual ocorreu de modo abrupto e sem qualquer contato anterior na via administrativa para a prestação de eventuais esclarecimentos ou fornecimento de documentos, por exemplo. 



    Ainda que fosse eventualmente comprovada a ocorrência de irregularidade relacionada à quantidade de alunos além do número de vagas, entendo que o aluno não poderia ser prejudicado somente com base em tal aspecto. Ora, a punição deveria ocorrer em relação à faculdade, como o descredenciamento, mas jamais a ponto de atingir fatos pretéritos como os diplomas expedidos em favor de quem, em tese, cumpriu regularmente as obrigações para a sua obtenção. 



    Aliás, note-se que a própria União admitiu expressamente que o cancelamento de diplomas em virtude do referido motivo seria passível de reconsideração, já que poderia vir a atingir alunos regulares. 



    Nesse contexto, veja-se que o Protocolo de Compromisso firmado entre a instituição, o MEC e o MPF menciona expressamente que a UNIG deveria conferir adequado grau de segurança para garantir, antes do registro, a verificação da origem e idoneidade da documentação apresentada e da instituição emitente, além de identificar os diplomas irregulares que tenha registrado e promover medidas subsequentes para cancelamento de tais diplomas, dando ampla publicidade. 



    Todavia, o que se percebe é a adoção de uma presunção de má-fé dos alunos de cursos possivelmente tidos por irregulares, sem a observância do devido processo legal e respeito ao contraditório e ampla defesa, notadamente por se tratar de cancelamento de um ato administrativo dotado de presunção de veracidade, em potencial desrespeito ao direito adquirido e ao ato jurídico perfeito. 



    Ou seja, ocorreu o procedimento inverso: primeiro se cancelam todos os diplomas registrados pela UNIG, mesmo aqueles concedidos há vários anos e em época na qual o curso era regularmente credenciado, sem qualquer notificação prévia dos universitários prejudicados; após, quando eventualmente o aluno tomar ciência do ato de cancelamento e, caso tenha interesse, este deverá comprovar que cumpriu a carga horária, realizou as atividades, frequentou as aulas e obteve o diploma regularmente. 



    Ora, parece que o mais razoável seria o inverso, devendo haver a notificação prévia das partes envolvidas e oportunidade de defesa, em vez de simplesmente promover o cancelamento de todos os diplomas registrados pela UNIG. 



    Desse modo, entendo que a atuação da ré UNIG ofendeu claramente o devido processo legal, a boa-fé, a moralidade administrativa, a motivação e a ampla publicidade do ato, atentando contra atos administrativos alcançados pelo direito adquirido e ato jurídico perfeito, os quais são garantias fundamentais previstas na Constituição Federal.



    (...)



    Diante do exposto, RATIFICO A TUTELA DE URGÊNCIA DEFERIDA (evento 3) e JULGO PROCEDENTE O PEDIDO, resolvendo o mérito, nos termos do artigo 487, I, do CPC, para declarar a nulidade do ato de cancelamento do registro do diploma das autoras, a fim de que surtam plenamente seus efeitos legais, devendo a ré UNIG se abster de realizar qualquer ato de cancelamento sem a observância do devido processo legal, com respeito ao contraditório e ampla defesa. 



    Condeno a ré UNIG em custas e honorários advocatícios, os quais fixo no valor de R$ 2.000,00 (dois mil reais), em apreciação equitativa, nos termos do artigo 85, § 2° c/c § 8°, do CPC, tendo em vista ser inestimável o proveito econômico e irrisório o valor atribuído à causa.” (e-doc. 13, p. 2, grifos nossos).



    11. O Supremo Tribunal Federal ao julgar o RE nº 594.296/MG, Tema nº 138 da Repercussão Geral, assentou que “a revogação dos atos administrativos, capaz de repercutir sobre a esfera de interesses individuais, deverá ser precedido de regular processo administrativo, em que se assegure o efetivo exercício do direito ao contraditório e à ampla defesa”. Eis a ementa do Tema nº 138-RG:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. EXERCÍCIO DO PODER DE AUTOTUTELA ESTATAL. REVISÃO DE CONTAGEM DE TEMPO DE SERVIÇO E DE QUINQUÊNIOS DE SERVIDORA PÚBLICA. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. 



    1. Ao Estado é facultada a revogação de atos que repute ilegalmente praticados; porém, se de tais atos já decorreram efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo. 



    2. Ordem de revisão de contagem de tempo de serviço, de cancelamento de quinquênios e de devolução de valores tidos por indevidamente recebidos apenas pode ser imposta ao servidor depois de submetida a questão ao devido processo administrativo, em que se mostra de obrigatória observância o respeito ao princípio do contraditório e da ampla defesa. 



    3. Recurso extraordinário a que se nega provimento.”



    (RE nº 1.441.742-AgR/SP, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 18/10/2023, p. 27/10/2023; grifos nossos).



    12. No mesmo sentido, em caso envolvendo a mesma instituição de ensino, Unig, é o seguinte precedente:



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CANCELAMENTO DE DIPLOMA. INOBSERVÂNCIA DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. INCIDÊNCIA DO TEMA 138 DA REPERCUSSÃO GERAL. LEGÍTIMAS EXPECTATIVAS DOS AUTORES QUANTO À REGULARIDADE DOS DIPLOMAS. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE DOS ATO ADMINISTRATIVOS. 



    1. No caso concreto, professores da Prefeitura de Campo Alegre de Lourdes (BA) obtiveram, em 2015, diploma em Pedagogia outorgado pela INET, instituição de ensino à época credenciada pelo Ministério da Educação. O registro do diploma foi feito pela UNIG, reconhecida pelo Ministério da Educação em 1993. Todavia, em 2018, tiveram o diploma cancelado. 



    2. O Tribunal de origem entendeu não haver qualquer irregularidade no cancelamento dos diplomas, pois a UNIG, ao registrá-los, deixou de verificar se os cursos superiores tinham autorização do MEC para serem ministrados à distância. 



    3. Os autores já tinham legítimas expectativas de que seus diplomas eram regulares e válidos, até porque a instituição de ensino nas quais se formaram era credenciada pelo MEC, e o diploma foi registrado por universidade reconhecida por esse órgão público. 



    4. O ato administrativo de cancelamento dos diplomas não contou nem com a devida publicidade, muito menos observou o contraditório e a ampla defesa. Como tal ato tem a drástica consequência da perda do emprego dos recorrentes, deveria ter sido precedido de processo administrativo regular, respeitado o direito ao contraditório e à ampla defesa. 



    5. O Plenário do Supremo Tribunal Federal ao apreciar o Recurso Extraordinário nº 594.296/MG (Tema 138-RG, Rel. Min. DIAS TOFFOLI), reconheceu que a revogação dos atos administrativos, capaz de repercutir sobre a esfera de interesses individuais, deverá ser precedido de regular processo administrativo, em que se assegure o efetivo exercício do direito ao contraditório e à ampla defesa. 



    6. Como já assentado por esta CORTE, exige-se ‘do Poder Público que aja com lealdade, transparência e boa-fé, sendo-lhe vedado modificar a conduta de forma inesperada, anômala ou contraditória, de maneira a surpreender o administrado ou frustrar as suas legítimas expectativas’ (ADPF 754 TPIdécima sexta-Ref, Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 26/5/2022). 



    7. Agravo Interno a que se nega provimento.”



    (ARE nº 1.466.932-AgR-segundo/RJ, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, Sessão Virtual de 15/03/2024 a 22/03/2024, p. 1º/04/2024, grifos nossos).



    13. Ante o exposto, demonstrada, no acórdão recorrido, situação de contrariedade ao que decidido no paradigma, Recurso Extraordinário nº 594.296-RG/MG (Tema RG nº 138), dou provimento ao recurso extraordinário para, reformando o acórdão recorrido, restabelecer a sentença de 1º grau (e-doc. 13). Por consequência, determino a inversão dos ônus da sucumbência em favor da parte recorrente, majoro seu valor monetário em 10% (dez por cento), a título de honorários recursais, na forma do art. 85, § 11, do CPC, observados os limites legais.



    Publique-se.



    Brasília, 4 de fevereiro de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator