Tribunal: STF
Processo: ADPF 1253
Classe: ADPF
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-25
Data de publicação: 2025-09-25

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Cuida-se de Arguição de Preceito Fundamental movida pelo PARTIDO COMUNISTA DO BRASIL – PCdoB, em face de supostos atos praticados reiteradamente pelo BANCO DE BRASÍLIA (BRB), pelo pelo DISTRITO FEDERAL e GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL, que em descumprimento do art. 116, § 2º da Lei Complementar do DF nº 840/111, estariam a permitir descontos desproporcionais em salários de servidores distritais - decorrentes de empréstimos, consignados e cartão de crédito – que não observariam o mínimo existencial.



    Aduz a arguente que a presente demanda tem como objetivo resguardar os princípios constitucionais da dignidade da pessoa humana e mínimo existencial, do valor social do trabalho, proporcionalidade e razoabilidade, proteção ao salário e ao idoso.



    Requer, inclusive em sede cautelar, que seja concedida medida para:



    a) determinar ao Banco de Brasília (BRB), que, no prazo de 48 (quarenta e oito) horas: a.1. Suspenda imediatamente os descontos em folha de pagamento dos servidores públicos distritais que ultrapassem o limite de 30% dos vencimentos ou outro percentual proporcional a ser arbitrado na Decisão de Vossa Excelência ou do Plenário deste Supremo Tribunal Federal; a.2. Proceda à readequação dos contratos de empréstimos, financiamentos e cartões de crédito vigentes, de modo a garantir a preservação do mínimo existencial dos servidores distritais; a.3. Abstenha-se de realizar novos descontos em folha de pagamento que comprometam o mínimo existencial dos servidores, observando-se o limite máximo de 30% dos vencimentos para todas as modalidades de desconto automático ou outro percentual proporcional a ser arbitrado por esse c. STF. b) determinar ao Distrito Federal que, no prazo de 48 (quarenta e oito) horas, implemente mecanismos efetivos de fiscalização e controle sobre as ações do Banco de Brasília S.A., especificamente para: b.1. Impedir imediatamente a realização de novos bloqueios de salários de servidores públicos distritais em percentuais superiores a 30% (trinta por cento) da remuneração líquida ou outro percentual proporcional a ser arbitrado por esse c. STF; b.2. Estabelecer sistema de controle prévio que impeça o BRB de proceder a qualquer desconto em folha de pagamento de servidor público sem prévia verificação do cumprimento do limite de 30% (trinta por cento) da remuneração líquida; b.3. Determinar a revisão imediata de todos os bloqueios atualmente em vigor que excedam o percentual legal de 30%, adequando-os aos limites constitucionais e legais, com restituição dos valores retidos em excesso nos últimos 60 (sessenta) dias; c.4. Implementar mecanismo de monitoramento contínuo das práticas do BRB relacionadas a descontos em folha de pagamento, com emissão de relatórios mensais sobre o cumprimento da legislação de proteção ao consumidor superendividado; c.5. Apresentar plano com medidas corretivas e detalhadas, no prazo de 15 (quinze) dias, para coibir definitivamente as práticas irregulares do Banco de Brasília S.A. quanto ao bloqueio de salários de servidores do Distrito Federal;



    Prestaram informações o BRB - Banco de Brasília S/A e o Governador do Distrito Federal.



    É o relatório. 



    Decido.



    A arguição de descumprimento de preceito fundamental tem por objetivo evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público ou de controvérsia constitucional relativa a lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, inclusive anterior à Constituição, nos termos da Lei n.º 9.882/99:



    Art. 1º A arguição prevista no § 1º do art. 102 da Constituição Federal será proposta perante o Supremo Tribunal Federal, e terá por objeto evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público.



    Parágrafo único. Caberá também arguição de descumprimento de preceito fundamental:



    I - quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição;



    Art. 2o Podem propor argüição de descumprimento de preceito fundamental:



    I - os legitimados para a ação direta de inconstitucionalidade;



    (...)



    Art. 3o A petição inicial deverá conter:



    I - a indicação do preceito fundamental que se considera violado;



    II - a indicação do ato questionado;



    III - a prova da violação do preceito fundamental;



    IV - o pedido, com suas especificações;



    V - se for o caso, a comprovação da existência de controvérsia judicial relevante sobre a aplicação do preceito fundamental que se considera violado.



    Parágrafo único. A petição inicial, acompanhada de instrumento de mandato, se for o caso, será apresentada em duas vias, devendo conter cópias do ato questionado e dos documentos necessários para comprovar a impugnação.



    Art. 4o A petição inicial será indeferida liminarmente, pelo relator, quando não for o caso de argüição de descumprimento de preceito fundamental, faltar algum dos requisitos prescritos nesta Lei ou for inepta.



    § 1o Não será admitida argüição de descumprimento de preceito fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade.



    § 2o Da decisão de indeferimento da petição inicial caberá agravo, no prazo de cinco dias.



    Com base no texto legal, é possível identificar três principais requisitos para a propositura da arguição: a legitimidade para agir; a controvérsia judicial ou jurídica, nos casos em que a doutrina tem denominado de arguição incidental; e a subsidiariedade.



    Os requisitos de cabimento da arguição de descumprimento de preceito fundamental não traduzem mera formalidade jurídica que possa ser dispensada quando o direito material, por relevante, assim o exigir. As formalidades previstas pela lei servem de amparo para o funcionamento das instituições constitucionais e, por isso, são parâmetros estruturantes do Estado Democrático de Direito que visam preservar a competência própria de cada um de seus órgãos.



    Quanto ao requisito da subsidiariedade, é o entendimento desta Corte:



     



    “A norma inscrita no art. 4º, § 1º, da Lei nº 9.882/99 que consagra o postulado da subsidiariedade estabeleceu, validamente, sem qualquer ofensa ao texto da Constituição, pressuposto negativo de admissibilidade da arguição de descumprimento de preceito fundamental, pois condicionou, legitimamente, o ajuizamento dessa especial ação de índole constitucional à observância de um inafastável requisito de procedibilidade, consistente na ausência de qualquer outro meio processual revestido de aptidão para fazer cessar, prontamente, a situação de lesividade (ou de potencialidade danosa) decorrente do ato impugnado. (ADPF 237 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe30.10.2014, g.n.).



    Em sede doutrinária, o Ministro Luís Roberto Barroso leciona acerca do alcance e da caracterização da subsidiariedade para fins do cabimento de ADPF no seguinte sentido:



     



    “O descabimento de outros mecanismos concentrados de controle de constitucionalidade, como assinalado, é um elemento necessário para caracterizar a presença da subsidiariedade que justifica a ADPF. Não se trata, porém, de elemento suficiente. Além da presença dos demais requisitos referidos acima, é preciso que os mecanismos subjetivos existentes sejam insatisfatórios justificando uma intervenção concentrada por parte do STF. Se tais mecanismos forem adequados para afastar eventual lesão, não se justifica o uso da ADPF.



    O sistema brasileiro de controle concentrado de constitucionalidade não se destina a absorver toda e qualquer discussão subjetiva envolvendo questões constitucionais. Por tal razão, os jurisdicionados não detêm a expectativa legítima de verem todas as suas disputas apreciadas pelo STF em sede de uma ação abstrata. Para conhecer as lides e dar-lhes solução, existe um complexo sistema orgânico e processual que, eventualmente, poderá até mesmo chegar ao STF pelas vias recursais próprias de natureza subjetiva.



    Nesse contexto, portanto, a ADPF não é uma ação abstrata subsidiária, no sentido de que seria cabível sempre que a ação direta de inconstitucionalidade ou a ação declaratória de constitucionalidade não o fossem. Como explicado acima, a subsidiariedade significa apenas que não caberá ADPF se outro meio idôneo capaz de sanar a lesividade estiver disponível, não podendo ser extraída da regra da subsidiariedade a conclusão de que seria possível o ajuizamento de APDF sempre que não coubesse ADIn e ADC. 



    (BARROSO, Luís Roberto. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro: exposição sistemática da doutrina e análise crítica da jurisprudência. 4 ed. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 289).



    A partir dessas fontes, deve haver um equilíbrio na compreensão do requisito da subsidiariedade, tendo em vista, especialmente, mas não exclusivamente, os demais processos objetivos. O que se deve observar, na realidade, é a existência de meio eficaz para solver a controvérsia de “forma ampla, geral e imediata” (ADPF 388, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 01.08.2016).



    Nesse sentido explicitou o e. Ministro Luiz Fux no julgamento da ADPF 1215: “Com efeito, mesmo na hipótese de se cogitar da existência de um “ato do poder público”, não é irrestrita e genérica sua impugnação pela via da arguição de descumprimento de preceito fundamental, sob pena de se legitimar uma judicialização excessiva e universal.”.



    A referida dificuldade quanto “as numerosas demandas individuais já ajuizadas pelos servidores públicos lesados não lograram êxito em solucionar a controvérsia de forma sistêmica, o que não tem impedido a reiterada violação de direitos sociais dos servidores públicos do Distrito Federal.”, não perfaz argumento subsistente para trazer a questão à apreciação deste Tribunal pela via da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental.



    Em situações análogas:



    Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ATOS JURISDICIONAIS SUBMETIDOS AO SISTEMA RECURSAL. NEGATIVA DE SEGUIMENTO À ADPF. INOBSERVÂNCIA DO REQUISITO DA SUBSIDIARIEDADE. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. O cabimento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental será viável desde que haja a observância do princípio da subsidiariedade, que exige o esgotamento de todas as vias possíveis para sanar a lesão ou a ameaça de lesão a preceitos fundamentais, ou a verificação, ab initio, de sua inutilidade para a preservação do preceito. Precedentes desta CORTE. 2. Arguição ajuizada com propósito de revisão de decisões judiciais. Não cabimento da ADPF como sucedâneo recursal. 3. Agravo Regimental a que se nega provimento.



    (ADPF 725 AgR, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 11/11/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-279 DIVULG 24-11-2020 PUBLIC 25-11-2020)



    Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSO CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. BLOQUEIO DE VALOR PERTENCENTE A EMPRESA PÚBLICA PRESTADORA DE SERVIÇO PÚBLICO. INOBSERVÂNCIA DA REGRA DA SUBSIDIARIEDADE. 1. É inadmissível a ADPF quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a suposta lesividade a preceito fundamental, em razão da subsidiariedade pela qual se rege este meio processual. Precedentes. 2. A regra da subsidiariedade não é observada numa hipótese em que, sendo apontada uma única decisão judicial como violadora de preceito fundamental, havia meio processual adequado e eficaz para sua impugnação, que não foi utilizado no momento oportuno. 3. Agravo regimental desprovido. Arguição de descumprimento de preceito fundamental a que se nega seguimento.



    (ADPF 508 AgR, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 22/06/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-172 DIVULG 07-07-2020 PUBLIC 08-07-2020)



    Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DECISÕES JUDICIAIS. IMPOSIÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE NÃO FAZER A TRANSPORTADORAS, EM ORDEM A NÃO EXPOREM SEUS VEÍCULOS AO TRÁFEGO COM EXCESSO DE GARGA EM RODOVIAS. FIXAÇÃO DE MULTA PARA O CASO DE DESCUMPRIMENTO. CONDENAÇÃO POR DANOS MATERIAL E MORAL COLETIVOS. NEGATIVA DE SEGUIMENTO À ADPF. INOBSERVÂNCIA DO REQUISITO DA SUBSIDIARIEDADE. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. O cabimento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental será viável desde que haja a observância do princípio da subsidiariedade, que exige o esgotamento de todas as vias possíveis para sanar a lesão ou a ameaça de lesão a preceitos fundamentais, ou a verificação, ab initio, de sua inutilidade para a preservação do preceito. Precedentes desta SUPREMA CORTE. 2. A existência de outros meios idôneos ao enfrentamento da lesão constitucional alegada pelo Agravante, em razão dos quais se mostra desatendido o requisito da subsidiariedade (art. 4º, § 1º, da Lei 9.882/1999), inviabiliza o imediato acesso à Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. Precedentes. 3. Agravo Regimental a que se nega provimento.



    (ADPF 882 AgR, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 14/12/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-001 DIVULG 07-01-2022 PUBLIC 10-01-2022)



    O arguente assim explicita (eDoc1, p. 3):



    “É importante reconhecer que estes atos abusivos de descontos desproporcionais do salário dos servidores do DF são habituais e corriqueiros, conforme é evidenciado pelas inúmeras ações judiciais propostas diariamente contra o BRB, justamente para assegurar a observância do mínimo existencial. 



    Nesse sentido, a uníssona jurisprudência do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios (TJDFT) que tem limitado o bloqueio dos salários dos servidores endividados que buscam novos empréstimos, créditos e consignados, em observância ao princípio da dignidade da pessoa humana:



    (...)



    Diversos pronunciamentos das Turmas Recursais do TJDFT mantiveram decisões judiciais que impediram o bloqueio desproporcional e abusivo dos proventos de servidores públicos com contas correntes na instituição financeira de economia mista, vinculada ao Governo do Distrito Federal, senão vejamos:”



    Nesse sentido, a presente arguição não pode ter seguimento,porque, sendo cabível, em tese, as tutelas individuais e coletivas perante o Tribunal de Justiça, não atende ao princípio da subsidiariedade. 



    Havendo, portanto, outros meios eficazes de sanar eventual lesividade, a presente ADPF não atende ao requisito da subsidiariedade. 



    Ante o exposto, nos termos do art. 4º, § 1º, da Lei n.º 9.882/99, e do art. 21, § 1º, do RISTF, nego seguimento à presente arguição de descumprimento de preceito fundamental. 



    Publique-se.



    Brasília, 25 de setembro de 2025.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



Documento assinado digitalmente