Tribunal: STF
Processo: MS 40056
Classe: MS
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-01-17
Data de publicação: 2025-01-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Trata-se de Mandado de Segurança impetrado por parlamentar, na qualidade de Presidente da Comissão de Legislação Participativa (CLP), contra suposto ato ilegal praticado pelo Presidente da Câmara dos Deputados, formalizado no Ofício nº 14335458/2024, assinado em conjunto por 17 (dezessete) líderes partidários.



    O impetrante alega que o mencionado ofício apresenta irregularidades que violam o art. 5º da Lei Complementar nº 210/2024, citando: 



    “' Substituição indevida da deliberação formal das comissões permanentes, que são as instâncias competentes para analisar e aprovar as emendas de comissão; 



    ' Inclusão direta de 5.449 indicações de emendas, totalizando R$ 4,2 bilhões, sem o devido registro em ata ou deliberação formal, como exige a legislação. 



    ' Proibição, por ato do Presidente da Câmara dos Deputados, da realização de reuniões de qualquer natureza no período de 12 a 20 de dezembro de 2024”



    Sustenta que “[a] ausência de aprovação prévia e registro formal pelas comissões configura usurpação de competência e descumprimento do rito legal, comprometendo a transparência e a rastreabilidade necessárias à execução orçamentária”.



    Aduz que os líderes partidários signatários do aludido ofício “alegaram falsamente que se tratava de mera ‘ratificação’ de indicações previamente aprovadas pelas comissões permanentes”, mas que o exame do conteúdo do ato revelaria a existência de: “exclusões indevidas de emendas previamente aprovadas pelas comissões”; “alterações injustificadas em indicações, totalizando R$ 96 milhões”; e “inclusão de novas indicações ilegais, no montante de R$ 180 milhões, sem qualquer deliberação ou registro formal em atas pelas comissões competentes”.



    Narra que o ato impugnado “substituiu indevidamente o papel deliberativo das comissões permanentes, instâncias soberanas, legítimas e competentes para deliberar sobre as emendas de comissão”, na medida em que concentrou a deliberação em 17 (dezessete) líderes partidários, em detrimento da legitimidade das comissões.



    Alega um suposto “desvio de finalidade no uso dos recursos públicos, em favor do Estado de Alagoas”, dado que “R$ 479,7 milhões foram destinados ao Estado de Alagoas, representando mais de 11% do total das emendas incluídas no ofício” e que “o Estado liderou as novas indicações ilegais, com R$ 73,8 milhões, à frente de unidades federativas como Rio de Janeiro e São Paulo”.



    Sustenta que o ato impugnado (Ofício nº 14335458/2024) teria sido encaminhado sob restrição de acesso, o que dificultaria o controle social e a fiscalização pelos demais parlamentares e violaria as determinações oriundas do julgamento promovido por este Supremo Tribunal Federal, especialmente no âmbito da ADPF nº 854.



    Por fim, aduz que a autoridade coatora “de forma unilateral e sem qualquer justificativa regimental ou fundamentação legal, determinou a suspensão do funcionamento de todas as comissões permanentes da Casa”, ato que “impediu que as demais deliberações sobre as emendas de comissão fossem realizadas em outras comissões permanentes, inviabilizando o rito legal estabelecido no art. 5º da Lei Complementar nº 210/2024” e, segundo alega, “teve por objetivo impedir a apreciação das emendas previstas”.



    A título de tutela provisória, requer:



    “1. A imediata suspensão dos efeitos do ofício nº 14335458/2024, elaborado em flagrante violação ao art. 5º da Lei Complementar nº 210/2024, sem a deliberação formal das comissões permanentes, bem como em desacordo com as determinações legais e constitucionais de transparência e publicidade exigidas para as emendas parlamentares;



    2. A anulação das emendas incluídas ou alteradas irregularmente no referido ofício, até que sejam cumpridos os procedimentos legais, com a aprovação pelas comissões competentes, o registro formal em atas e a sua devida publicidade, assegurando o controle social e democrático da execução orçamentária; 



    3. A imediata observância do rito legal para apreciação e execução das emendas de comissão, garantindo a retomada do processo regular de: 



    o Deliberação e aprovação pelas comissões permanentes, conforme o art. 5º da LC nº 210/2024; 



    o Registro formal das atas e publicação obrigatória dos atos, garantindo transparência irrestrita e identificação das indicações, nos termos das decisões vinculantes deste Supremo Tribunal Federal no âmbito da ADPF 854.”



    No mérito, pleiteia a concessão da segurança para:



    “a) Declarar nulo o ofício nº 14335458/2024, elaborado e encaminhado sem observância das exigências legais para deliberação, aprovação e publicidade das emendas parlamentares de comissão, previstas no art. 5º da Lei Complementar nº 210/2024 e nos princípios constitucionais da legalidade, transparência, publicidade e moralidade (art. 37, caput, CF/88); 



    b) Determinar a anulação das emendas incluídas ou alteradas sem aprovação formal pelas comissões, assegurando o retorno ao rito legal e transparente de apreciação, deliberação e registro das emendas pelas comissões permanentes; 



    c) Restabelecer o regular funcionamento das comissões permanentes, assegurando o cumprimento do papel constitucional e legal dessas instâncias no processo orçamentário, para garantir a execução legítima e transparente das emendas parlamentares, com a devida identificação dos responsáveis pelas indicações.”



    É o relatório. DECIDO.



    Analisando o Mandado de Segurança em questão, verifico que sua causa de pedir e seus pedidos coincidem parcialmente com o que foi ventilado, pelo Partido Socialismo e Liberdade (PSOL), nos autos da ADI nº 7.697 e da ADPF nº 854, ambas de minha relatoria, por meio das Petições nº 168.457/2024 e nº 168.754/2024, respectivamente. O Partido apresentou os seguintes requerimentos:



     Petição nº 168.457/2024 - ADI nº 7.697:



    “(...) requer-se a suspensão cautelar da execução das 5.449 emendas que constam no ofício anexo - uma vez que não possuem aprovação prévia, indicação do real parlamentar solicitante e registro formal pelas comissões -, inclusive daquelas que já tenham sido empenhadas, liquidadas e pagas, com a suspensão, caso as emendas já tenham sido pagas, de todas as ações financiadas.”



    Petição nº 168.754/2024 - ADPF nº 854:



    “1. A imediata suspensão da execução das 5.449 emendas indicadas no ofício nº 14335458/2024, que correspondem a um montante de R$ 4,2 bilhões, elaborado em manifesta violação ao art. 5º da LC nº 210/2024 e aos preceitos constitucionais que exigem transparência, rastreabilidade e publicidade na execução orçamentária, bem como em desacordo com as decisões deste Supremo Tribunal Federal na ADPF 854; 



    2. O reconhecimento da inconstitucionalidade do rito adotado por meio do Ofício nº 14335458/2024 para inclusão/alteração das 5.449 emendas, a fim de submetê-las aos procedimentos legais, com deliberação e aprovação pelas comissões competentes (art. 5º da LC nº 210/2024), registro formal em atas e consequente publicidade, bem como a indicação dos parlamentares autores, assegurando o controle social e democrático da execução do orçamento; 



    3. O restabelecimento das atividades desempenhas pelas comissões, afastando-se a decisão da Presidência da Câmara dos Deputados exarada em 12 de dezembro de 2024.”



    Sobre os mesmos fatos, manifestou-se, na qualidade de amicus curiae, o Partido Novo - NOVO, nos autos da ADI nº 7.688 (Petição nº 167.618/2024), requerendo ao final:



    “a) a transparência ativa desde o procedimento interno de elaboração e aprovação da lei orçamentária quanto a qualquer tipo de procedimento de seleção posterior de beneficiários de programações da lei aprovada por parte de parlamentares ou outras instâncias do Poder Legislativo; 



    b) A suspensão da execução orçamentária das emendas que desrespeitem estas regras de transparência.”



    Verifico que, embora manifestadas em processos de controle concentrado, cuja natureza é eminentemente objetiva, as razões das petições acima citadas têm total relação com o fato narrado como base da causa de pedir deste Mandado de Segurança.



    Apreciando os requerimentos em questão, em 23 de dezembro de 2024, determinei, nos autos das ADIs nº 7.688 e 7.697 e da ADPF nº 854:



    “A) que a Câmara dos Deputados, no prazo de 5 (dias) dias corridos: i) publique, em seu site, as Atas das reuniões das Comissões Permanentes nas quais foram aprovadas as 5.449 emendas indicadas no Ofício nº 1.4335.458/2024, encaminhado ao Poder Executivo. Ao lado de cada “emenda de comissão” (RP 8) informada no citado ofício, deve ser indicada a Ata exata em que consta a aprovação da emenda, para cotejo. Do mesmo modo, cada Ata deve vir acompanhada da informação de qual meio foi empregado para sua publicidade, na época de sua produção e aprovação e ii) encaminhe à Secretaria de Relações Institucionais (SRI) do Poder Executivo, por ofício, cópia de todas as referidas Atas. Em seguida, a Câmara deve informar nos autos o cumprimento da determinação, com a indicação do link de acesso para as informações e cópia do ofício enviado à SRI, com vistas à nova deliberação judicial em face dos documentos que serão apresentados. Somente será possível qualquer novo empenho ou pagamento de “emenda de comissão” com o cotejo, pela autoridade administrativa responsável, entre o Ofício nº 1.4335.458/2024 e as Atas das Comissões (com os requisitos já indicados, relativos à publicidade e rastreabilidade);”



    Analisando o pedido de reconsideração lançado aos autos da ADPF nº 854 pela Câmara dos Deputados, verifiquei que as informações essenciais à publicidade e rastreabilidade dos recursos públicos envolvidos nas emendas indicadas no Ofício nº 1.4335.458/2024 não foram fornecidas. Reiterei a requisição das citadas informações por meio do questionário que abaixo transcrevo:



    “1. Quando houve a aprovação das especificações ou indicações das “emendas de comissão” (RP 8) constantes do Ofício nº. 1.4335.458/2024? Todas as 5.449 especificações ou indicações das “emendas de comissão” constantes do Ofício foram aprovadas pelas Comissões? Existem especificações ou indicações de “emendas de comissão” que não foram aprovadas pelas Comissões? Se não foram aprovadas pelas Comissões, quem as aprovou? 



    2. O que consta na tabela de especificações ou indicações de “emendas de comissão” (RP 8) como “NOVA INDICAÇÃO” foi formulada por quem? Foi aprovada por qual instância? Os Senhores Líderes? O Presidente da Comissão? A Comissão? 



    3. Qual preceito da Resolução nº. 001/2006, do Congresso Nacional, embasa o referido Ofício nº. 1.4335.458/2024? Como o Ofício nº. 1.4335.458/2024 se compatibiliza com os arts. 43 e 44 da referida Resolução? 



    4. Há outro ato normativo que legitima o citado Ofício nº. 1.4335.458/2024? Se existir, qual, em qual artigo e quando publicado?”



    Após analisar os argumentos lançados na manifestação da Câmara dos Deputados apresentada após o referido despacho, consignei, em decisão de 29 de dezembro de 2024:



    “14. Em decorrência dos fatos expostos, fica evidente a nulidade insanável que marca o Ofício nº. 1.4335.458/2024. Os seus motivos determinantes são falsos, o caráter nacional das indicações das emendas - exigido pela Resolução nº. 001/2006, do Congresso Nacional - não foi aferido pela instância competente (as Comissões) e o procedimento adotado não atende às normas de regência, notadamente a Constituição Federal, a Lei Complementar nº. 210/2024 e a referida Resolução nº. 001/2006, do Congresso Nacional. Por conseguinte, é inviável a sua acolhida e seguimento, de modo que ao Poder Executivo fica definitivamente vedado empenhar o que ali consta. 



    15. Destaco que as “emendas de comissão” não estão entre as classificadas na Constituição Federal como “impositivas”. Nesse passo, o Poder Executivo não é obrigado a efetivamente executá-las, à vista da discricionariedade administrativa, ou dos severos limites fiscais atualmente existentes, ou da configuração de impedimentos técnicos. Ademais, conforme já definido por esta Corte, nem mesmo as emendas impositivas podem ser executadas em desacordo com a Constituição e com as leis vigentes (e-doc. 11 da ADI 7697). 



    16. Verifico que o procedimento anômalo para indicações de “emendas de comissão” foi adotado em outros momentos da execução orçamentária de 2024, e aparentemente em 2023. Assim, poderia haver a declaração de NULIDADE de TODAS as “emendas de comissão” com os vícios acima apontados.”



    Com efeito, com fundamento na segurança jurídica e em atenção às consequências práticas da decisão, determinei que “quanto aos empenhos de ‘emendas de comissão’ realizados ANTES da suspensão dos efeitos do Ofício nº. 1.4335.458/2024, a fim de evitar insegurança jurídica para terceiros (entes da Federação, empresas, trabalhadores), fica excepcionalmente admitida a continuidade da execução do que já foi empenhado como “emenda de comissão” até o dia 23 de dezembro de 2024, salvo outra ilegalidade identificada em cada caso concreto”.



    Portanto, conforme se verifica do quadro fático delineado após a sequência de decisões pelas quais foram apreciados os requerimentos lançados pelos Partidos Políticos nos autos da ações de controle concentrado, o objeto deste Mandado de Segurança foi integralmente esgotado por meio dos citados pronunciamentos.



    Merece relevo o fato de que as decisões proferidas em sede de ações de controle concentrado possuem eficácia vinculante e erga omnes, sendo aptas a resolver a controvérsia de forma ampla, geral e imediata.



    Dessa feita, reputo que não mais existe interesse na presente impetração, na medida em que foi expressamente declarada a nulidade do Ofício nº 1.4335.458/2024, ato impugnado neste writ, restando o Poder Executivo definitivamente vedado empenhar o que ali consta, respeitadas as ressalvas expressamente delineadas na decisão.



    Quanto ao respeito às competências das comissões a serem exercidas no rito de aprovação das “emendas de comissão”, consignei expressamente, na decisão de 29 de dezembro de 2024: 



    “17. Quanto às “emendas de comissão” relativas ao Orçamento de 2025, reitero que deverão ser seguidos os procedimentos constantes da Lei Complementar nº. 210/2024 e das decisões do Plenário do STF.”



    Desse modo, entendo que, em razão da superveniência de decisões proferidas em processos objetivos, cuja eficácia prática resultou no esgotamento do objeto deste Mandado de Segurança, não mais existe interesse processual (necessidade e utilidade) no provimento jurisdicional perseguido pelo impetrante.



    Ante o exposto, com fundamento no art. 21, IX, do RISTF, julgo prejudicado o presente Mandado de Segurança e o declaro extinto sem resolução do mérito, em razão da perda superveniente de interesse processual, nos termos do art. 485, VI, CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 17 de janeiro de 2025.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



Documento assinado digitalmente