Tribunal: STF
Processo: RE 1548044
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-05-08
Data de publicação: 2025-05-08

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão da Sexta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, assim ementado:



    “EMENTA: ADMINISTRATIVO - RECURSO DE APELAÇÃO - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - INEXISTÊNCIA DE NORMA CONSTITUCIONAL QUE IMUNIZA O PREFEITO, ENQUANTO AGENTE POLÍTICO, DA LEI 8429/92, DECORRENTES DO ART. 37, PARÁGRAFO 4º, DA CONSTITUIÇÃO - POSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO DOS PRECEITOS COMINATÓRIOS PREVISTOS NA LEI DE 8429/92 - DEPOSITO DE LIXO - DESCUMPRIMENTO DAS OBRIGAÇÕES INSERIDAS EM TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA, ASSINADO PELO RÉU ENQUANDO PREFEITO - DEVER PÚBLICO DE PRESERVAÇÃO E RESTAURAÇÃO AMBIENTAL, ESPECIFICADO NA ADEQUADA GESTÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS EM AMBITO MUNICIPAL NÃO DEMONSTRAÇÃO DE EMPENHO, OU OBSTÁCULOS EFETIVOS, NA IMPLEMENTAÇÃO DOS TERMOS DO TAC - PRESENÇA DOS ELEMENTOS OBJETIVO E SUBJETIVO NECESSÁRIOS À CONFIGURAÇÃO DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, POR OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO - CONDUTA OMISSIVA NO CUMPRIMENTO DE DEVER INSERIDO NO ROL DE COMPETÊNCIAS DO AGENTE, SUBSUNÇÃO AO ART. 11, CAPUT C/C II, DA LEI 8429192 - APLICAÇÃO DA PENA - PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE - GESTÃO INADEQUADA DOS RESÍDUOS SÓLIDOS EM ADMINISTRAÇÕES DIVERSAS DAQUELA EM QUE O RÉU FOI PREFEITO E INEXISTÊNCIA DE BENEFÍCIO PESSOAL DIRETO AUFERIDO PELO ENTÃO PREFEITO - ELEMENTOS ATENUANTES DA PENA A SER APLICADA - RECURSO A QUE SE DÁ PARCIAL PROVIMENTO. 



    1 - Conforme decidido pela Corte Especial do STJ, na RcI 2790/SC, "Excetuada a hipótese de atos de improbidade praticados pelo Presidente da República (art. 85, V), cujo julgamento se dá em regime especial pelo Senado Federal (art. 86), não há norma constitucional alguma que imunize os agentes políticos, sujeitos a crime de responsabilidade, de qualquer das sanções por ato de improbidade previstas no art. 37, § 4.º. Seria incompatível com a Constituição eventual preceito normativo infraconstitucional que impusesse imunidade dessa natureza". 



    2 - A configuração do ato de improbidade, a atrair as sanções da Lei Federal n° 8.429/92, depende da presença do elemento anímico na conduta do agente, já que é vedado o reconhecimento de improbidade administrativa em razão de responsabilidade objetiva, sendo mister a ocorrência do elemento anímico próprio a configurar cada modalidade de prática improba prevista na lei



    3 - Para o reconhecimento de ato de improbidade, segundo a jurisprudência do eg. STJ, exige-se a presença de dolo nos casos dos arts. 9° e 11 - que coibem o enriquecimento ilícito e o atentado aos princípios administrativos, respectivamente - e ao menos de culpa nos termos do art. 10, que censura os atos de improbidade por dano ao Erário. 



    4 - O descumprimento das obrigações inseridas em Termo de Ajustamento assinado pelo réu, enquanto Prefeito de Bom Despacho, por meio do qual veiculadas providências especificas acerca da gestão de resíduos sólidos no âmbito municipal, sem que tenha o agente comprovado esforços em implementá-lo, ou mesmo demonstrado a existência de obstáculos que desgarram de suas possibilidades de atuação, revela os elementos objetivo e subjetivo necessários à configuração da improbidade administrativa, por ofensa aos princípios da administração pública (art. 11, Caput e incisos da Lei de Improbidade). 



    5 - A abstenção indevida pelo Prefeito municipal do cumprimento do dever, inserido no rol de suas competências, de preservar e recuperar o ambiente, devidamente especificado no TAC celebrado com o Ministério Público, cujos termos o réu tinha plena ciência, configura conduta omissiva agasalhada pela hipótese elencada pelo inciso II, do art. 11, da Lei de Improbidade Administrativa. 



    6 - Na aplicação das sanções previstas no art. 12 da Lei 8.429/92, o Julgador deverá levar em conta a extensão do dano causado, bem como a gravidade da conduta do agente, devendo as penas aplicadas guardar correlação às condutas praticadas, no sentido não só de puni-las, como também de coibir novos fatos do mesmo jaez, sendo cabível a aplicação simultânea de penas, para que se atinja a sua finalidade repressiva e preventiva. 



    7 - A gestão equivocada dos resíduos sólidos em administrações diversas daquela na qual o réu foi Prefeito de Bom Despacho, não lhe isenta de cumprir, durante o seu mandado, as obrigações de recuperação ambiental previstas no TAC que assinou No entanto, configura elemento, assim como a ausência de obtenção de beneficio pessoal direito com o inadimplemento, que autoriza a atenuação da pena pecuniária a ser aplicada. 



    8 - Recurso de apelação a que se dá parcial provimento.”



    Sustenta o recorrente, nas razões de seu apelo extremo, violação do artigo 37, § 4°, da Constituição Federal e aos Temas n°s 309 e 576 da Repercussão Geral.



    Aduz que “a ação de improbidade se fundamenta em ato praticado pelo ora Recorrente quando do exercício do cargo de Prefeito Municipal de Bom Despacho, MG”.



    Argumenta que “além da inaplicabilidade da Lei 8.429/92 aos agentes políticos municipais, a questão constitucional da interpretação e aplicação do §4º do Art. 37 da Constituição, o que demonstra estar a questão jurídica compreendida no âmbito da repercussão geral, RE 610.523, Min. Dias Toffoli”.



    Após permanecer sobrestado, o Vice-Presidente do Tribunal de origem entendeu não haver identidade com o Tema 309 da Repercussão Geral e negou “seguimento ao recurso, com fulcro no ad. 1.030, I, do CPC, no tocante às questões alcançadas pelo Tema n° 576 (RE n° 976.566/PA)” e admitiu o recurso quanto à matéria remanescente.



    A vista à Procuradoria-Geral da República foi dispensada, nos termos do parágrafo único do art. 52 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Decido.



    Trata-se, na origem, de ação civil pública proposta pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais contra Haroldo de Souza Queiro, na qual se pretende a condenação por ato de improbidade administrativa, consubstanciado na inadequação, após a celebração do TAC - Termo de Ajustamento de Conduta - do sistema de depósito de lixo às normas técnicas pertinentes para minimizar o impacto ambiental e os riscos à saúde.



    O Juízo de primeiro grau “julgou parcialmente procedentes os pedidos para: 1) suspender os direitos políticos do réu por 5 anos, a partir do trânsito em julgado desta decisão; 2) condenar o réu ao pagamento de multa civil equivalente a 10 vezes o valor da maior remuneração por ele percebida no exercício de suas funções públicas como chefe do Poder Executivo do Município de Bom Despacho, com correção monetária pelos índices da Corregedoria de Justiça e juros de mora de 1% ao mês, devidos após o trânsito em julgado; 3) proibir o réu de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 3 anos”.



    O Tribunal de origem, ao analisar o caso dos autos, deu provimento parcial ao recurso de apelação, “reduzindo as sanções aplicadas, para condenar o réu ao pagamento de multa civil equivalente a 6 (seis) vezes o valor da maior remuneração por ele percebida no exercício de suas funções públicas como chefe do Poder Executivo do Município de Bom Despacho, com correção monetária pelos índices da Corregedoria de Justiça e juros de mora de 1% ao mês, devidos após o trânsito em julgado, mantendo, no mais, a r. sentença”.



    Sobre o tema tratado no presente processo, o Plenário do Supremo Tribunal Federal concluiu recentemente o julgamento do RE nº 656.558/SP, feito de minha relatoria e paradigma do Tema nº 309 da Repercussão Geral, oportunidade na qual foi fixada a seguinte tese: 



    "a) O dolo é necessário para a configuração de qualquer ato de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da Constituição Federal), de modo que é inconstitucional a modalidade culposa de ato de improbidade administrativa prevista nos arts. 5º e 10 da Lei nº 8.429/92, em sua redação originária. b) São constitucionais os arts. 13, V, e 25, II, da Lei nº 8.666/1993, desde que interpretados no sentido de que a contratação direta de serviços advocatícios pela Administração Pública, por inexigibilidade de licitação, além dos critérios já previstos expressamente (necessidade de procedimento administrativo formal; notória especialização profissional; natureza singular do serviço), deve observar: (i) inadequação da prestação do serviço pelos integrantes do Poder Público; e (ii) cobrança de preço compatível com a responsabilidade profissional exigida pelo caso, observado, também, o valor médio cobrado pelo escritório de advocacia contratado em situações similares anteriores" (grifo nosso).



    Por sua vez, no julgamento do RE nº 843.989/PR, feito paradigma do Tema nº 1.199 da Repercussão Geral, Rel. Min. Alexandre de Moraes, o Plenário do STF fixou as seguintes teses sobre a retroatividade da Lei nº 14.230/21:



    “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.”



    Como visto, embora tenha sido definido como regra a irretroatividade da Lei nº 14.230/21, ficou assentado que as normas mais benéficas do novo diploma legal retroagem no caso de atos de improbidade praticados na vigência da lei anterior quanto não houver condenação com trânsito em julgado, em função do princípio do tempus regit actum. 



    É o que se infere da seguinte passagem do voto do Relator do referido paradigma de repercussão geral, que bem aborda a questão:



    “Ressalte-se, entretanto, que apesar da irretroatividade, em relação a redação anterior da LIA, mais severa por estabelecer a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa em seu artigo 10, vige o princípio da não ultra-atividade, uma vez que não retroagirá para aplicar-se a fatos pretéritos com a respectiva condenação transitada em julgado, mas tampouco será permitida sua aplicação a fatos praticados durante sua vigência mas cuja responsabilização judicial ainda não foi finalizada. 



    Isso ocorre pelo mesmo princípio do tempus regit actum, ou seja, tendo sido revogado o ato de improbidade administrativa culposo antes do trânsito em julgado da decisão condenatória; não é possível a continuidade de uma investigação, de uma ação de improbidade ou mesmo de uma sentença condenatória com base em uma conduta não mais tipificada legalmente, por ter sido revogada. 



    Não se trata de retroatividade da lei, uma vez que todos os atos processuais praticados serão válidos, inclusive as provas produzidas – que poderão ser compartilhadas no âmbito disciplinar e penal –; bem como a ação poderá ser utilizada para fins de ressarcimento ao erário. 



    Entretanto, em virtude ao princípio do tempus regit actum, não será possível uma futura sentença condenatória com base em norma legal revogada expressamente” (DJe de 12/12/22).



    Aplicam essa orientação os seguintes julgados:



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Ação civil pública. Improbidade administrativa. Incidência imediata do art. 11, caput e inciso I, da Lei nº 8.429/92 aos processos em curso. Tema nº 1.199 da Repercussão Geral. 1. Embora não se possa afirmar que as normas mais benéficas previstas pela Lei nº 14.230/21 atinjam os atos de improbidade praticados antes de sua vigência ' com a ressalva de meu posicionamento pessoal, conforme voto proferido no julgamento da repercussão geral ', a incidência do novo diploma poderá ser reconhecida enquanto a ação por improbidade administrativa não tiver transitado em julgado, em função do princípio tempus regit actum. ARE nº 843.989 (Tema nº 1.199 da Repercussão Geral). 2. Agravo regimental não provido, sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de sua fixação pela origem” (ARE nº 1.450.417/RS-AgR, Segunda Turma, de minha relatoria, DJe de 27/4/24).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 14.231/2021: ALTERAÇÃO DO ART. 11 DA LEI N. 8.429/1992. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I — No julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações promovidas pela Lei n. 14.231/2021 na Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992), mas permitiu a aplicação das modificações implementadas pela lei mais recente aos atos de improbidade praticados na vigência do texto anterior nos casos sem condenação com trânsito em julgado. II — O entendimento firmado no Tema 1.199 da Repercussão Geral aplica-se ao caso de ato de improbidade administrativa fundado no revogado art. 11, I, da Lei n. 8.429/1992, desde que não haja condenação com trânsito em julgado. III – Agravo regimental ao qual se nega provimento” (RE nº 1.453.452/RS-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Cristiano Zanin, DJe de 15/2/24).



    “SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843.989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. 1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 2. No julgamento do ARE 843.989 (tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei 14.231/2021, para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4. Tendo em vista que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, a exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus exclusivamente ao disposto no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) as condutas praticadas pelos réus, nos estritos termos em que descritas no arresto impugnado, não guardam correspondência com qualquer das hipóteses previstas na atual redação dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para julgar improcedente a pretensão autoral. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental desprovido” (ARE nº 1.346.594/SP-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 31/10/23).



    Essa orientação também já foi aplicada em julgamento ocorrido no Plenário da Suprema Corte. Vide:



    “EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843.989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DOS ARTS. 10 E 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. 1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11) e que provocam prejuízo ao erário (Lei 8.249/1992, art. 10) promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal; e excluindo a modalidade culposa do ato descrito no art. 10. 2. No julgamento do ARE 843.989 (tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei 14.231/2021, para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 aos arts. 10 e 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4. Tendo em vista que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, a exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus ao disposto no art. 10 e 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) a fundamentação do acórdão condenatório não se manifestou quanto à presença de dolo nas condutas descritas na inicial, conclui-se que o acórdão impugnado destoa da jurisprudência firmada por esta Corte. 5. Embargos de divergência ao qual se dá provimento, para prover o recurso extraordinário e julgar improcedente a ação de improbidade administrativa” (ARE nº 1.318.242/SP-AgR-EDv, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 13/6/24).



    Pois bem. Fixadas tais premissas, entendo que o caso narrado nos autos reclama que a Corte de Origem reaprecie a causa à luz da tese fixada no Tema nº 309 da Repercussão Geral e do novo regime inaugurado pela Lei nº 14.230/21, na linha do entendimento placitado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE nº 843.989/PR (Tema nº 1.199). 



    Assim, dou provimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 932, inciso V, do Código de Processo Civil, a fim de, nos termos da fundamentação, cassar o acórdão atacado e determinar a devolução dos autos à Corte de Origem, para que profira novo julgamento observando a orientação jurisprudencial do STF.



    Publique-se.



    Brasília, 8 de maio de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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