Tribunal: STF
Processo: ARE 1455722
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-01
Data de publicação: 2025-09-01

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. CONCESSÃO. EXPLORAÇÃO DE SERVIÇOS DE RADIODIFUSÃO DE SONS E IMAGENS. TRANSFERÊNCIA DE CONCESSÃO MEDIANTE ANUÊNCIA ADMINISTRATIVA. CONSTITUCIONALIDADE. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.946. ALEGAÇÃO DE OCORRÊNCIA DE CONLUIO OU FAVORECIMENTO POLÍTICO. TRIBUNAL DE ORIGEM QUE ENTENDEU QUE NÃO HOUVE COMPROVAÇÃO. NECESSIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO CARREADO AOS AUTOS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. AGRAVO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de agravo nos próprios autos objetivando a reforma de decisão que inadmitiu recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. CONCESSÃO. EXPLORAÇÃO DE SERVIÇOS DE RADIODIFUSÃO DE SONS E IMAGENS. ATO ADMINISTRATIVO COMPLEXO. TRANSFERÊNCIA. ATO ADMINISTRATIVO SIMPLES. CONLUIO. FAVORECIMENTO POLÍTICO. NÃO COMPROVAÇÃO. 



    I — O ato presidencial impugnado nesta ação foi editado em 21 de dezembro de 2006, devendo, assim, serem observadas as disposições normativas de acordo com as respectivas redações em vigor à época. 



    II — O parágrafo único do art. 175 da CF remeteu à legislação ordinária a regulamentação sobre o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos. 



    III — Já o art. 223 do texto constitucional trata da outorga e renovação da concessão, permissão e autorização, dispondo o § 1º que o ato do Poder Executivo deverá ser submetido à apreciação do Congresso Nacional, cuidando-se, portanto, de ato administrativo complexo, pois dependente de duas manifestações de vontade de órgãos diversos. 



    IV — A Constituição Federal trata da outorga e da renovação, nada dispondo sobre a transferência, que é regulada pela Lei 4.117/1965, em seu art. 38, alínea ‘c’, que exige a prévia anuência do órgão competente do Poder Executivo, previsão essa reforçada no item 10 do art. 28 e no art. 90 do Decreto 52.795/1963. 



    V — Da mesma forma, a Lei 4.117/1965 e o Decreto 52.795/1963, que autorizam a transferência das concessões, permissões ou autorizações, ao exigirem apenas a prévia anuência do órgão competente, por óbvio que afastam a necessidade de realização de novo procedimento licitatório, na medida em que a realização de uma nova licitação seria incompatível com o instituto da transferência. Assim, ao contrário da outorga e da renovação, a transferência pode ser tida como um ato administrativo simples, pois dependente da manifestação de vontade de apenas um órgão. 



    VI — No que se refere à regularidade fiscal, a empresa cessionária, Sistema Clube Pará de Comunicação Ltda., apresentou certidões negativas de débitos de tributos estaduais emitida pela Secretaria de Fazenda do Estado do Pará, previdenciários, emitida pelo INSS, de regularidade do FGTS, emitida pela CEF, de tributos federais e de dívida ativa da União, emitida pela Secretaria da Receita Federal, de tributos municipais e de regularidade, emitidas pelo Município de Belém. 



    VII — Já a empresa cedente, RBA — Rede Brasil Amazônica de Televisão Ltda., apresentou certidões positivas com efeitos de negativas emitidas pelo INSS, pelo Município de Belém e pela Fazenda Nacional, indicando a existência de débitos, porém que estavam com a sua exigibilidade suspensa, na forma do art. 206 do Código Tributário Nacional, e certidões negativa de débitos relativos a tributos estaduais e de regularidade do FGTS. 



    VIII — Não comprovação da ocorrência de conluio ou favorecimento político, pois haveria afronta aos princípios da moralidade e da impessoalidade caso tivesse sido requisitado pelo Poder Executivo ou outro processo administrativo em particular. Entretanto, foram requisitados 225 processos que aguardavam apreciação do Congresso Nacional em razão da existência de eventuais pendências documentais. 



    IX — Recurso de apelação e remessa oficial às quais se nega provimento.” (Doc. 16, p. 11-12, destaquei)



    Não foram opostos embargos de declaração.



    Nas razões do apelo extremo, o Ministério Público Federal apresenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 37, caput, 175 e 223, §§ 1º, 2º, e 3º, da Constituição da República. Sustenta, em síntese, que “a Constituição Federal dispôs no artigo 223 de seu texto ser necessária a atuação tanto do Poder Executivo quanto do Poder Legislativo, em ato complexo, para que seja eficaz o ato administrativo de outorga e renovação/concessão de permissão/autorização para o serviço de radiofusão sonora e de sons e imagens” (Doc. 19, p. 7). Alega que “não se mostra viável, portanto, que seja concedida renovação da concessão da Rede Brasil Amazônia de Televisão Ltda. (RBA) apenas por ato do Poder Executivo, pois, como acima informado, a Constituição Federal pretendeu, em razão da relevância da matéria, a atuação tanto do Poder Executivo como do Poder Legislativo para a validade do ato administrativo” (Doc. 19, p. 8). Narra que “a referida concessão de canal de televisão foi transferida, sem prévia realização de licitação, para o Sistema Clube do Pará, o que viola o princípio da impessoalidade” (Doc. 19, p. 8). Assevera que, para a concessão de serviços públicos, “sempre haverá licitação” (Doc. 19, p. 10). Requer, ao final, o provimento do recurso extraordinário.



    A Vice-Presidência do Tribunal a quo e inadmitiu o recurso extraordinário por entender que o recorrente não demonstrou como o acórdão violou diretamente dispositivo constitucional, não houve a demonstração formal e fundamentada da repercussão geral e que o apelo extremo encontraria óbices nas Súmulas 279, 282, 283, 284, 356 e 454 do Supremo Tribunal Federal (Doc. 23). Irresignado, o Ministério Público Federal interpôs o presente agravo (Doc. 26).



    A Presidência do Supremo Tribunal Federal negou seguimento ao presente agravo (Doc. 49). O Ministério Público Federal interpôs agravo interno (Doc. 51) contra a referida decisão, o qual foi julgado prejudicado, em razão da reconsideração da decisão agravada (Doc. 83). 



    É o relatório. DECIDO.



    O agravo não merece prosperar.



    In casu, o Tribunal de origem negou provimento à apelação do Ministério Público Federal e à remessa oficial, ao fundamento de ser desnecessária a realização de novo procedimento licitatório para a transferência de concessão de serviços de radiodifusão de sons e imagens, pois exige-se apenas a prévia anuência do órgão competente. Acrescentou que tanto a empresa concessionária, como a empresa cedente, demonstraram estar com a situação fiscal regular, além do que não houve qualquer comprovação de conluio ou favorecimento político por parte do Poder Executivo ao efetivar a aludida transferência.



    Ao assim decidir, o Tribunal de origem está em consonância com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmada no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade 2.946 , Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, no sentido de que a transferência da concessão, mediante simples anuência do poder concedente, nos termos do artigo 27 da Lei 8.987/1995, é compatível com o texto constitucional. Veja-se a ementa desse acórdão:



    “Ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 27, caput e § 1º, da Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, renumerado pela Lei nº 11.196/05. Transferência da concessão ou do controle societário da concessionária. Alegada violação do art. 175 da Constituição Federal. Vício inexistente. Isonomia e impessoalidade. Princípios correlatos do dever de licitar. Ofensa não configurada. Caráter personalíssimo ou natureza intuito personae dos contratos administrativos. Superação da tese. Finalidades do procedimento licitatório. Seleção da proposta mais vantajosa, com respeito à isonomia e à impessoalidade. Garantia institucional. Possibilidade de alteração contratual objetiva e subjetiva. Concessões públicas. Peculiaridades. Caráter dinâmico e incompleto desses contratos. Mutabilidade contratual. Pressuposto de estabilidade e segurança jurídica das concessões. Finalidade da norma impugnada. Medida de duplo escopo. Transferência da concessão X subconcessão dos serviços públicos. Distinção. Formação de relação contratual nova. Improcedência do pedido.



    1. A concepção de que os contratos administrativos ostentam caráter personalíssimo ou natureza intuitu personae reflete uma transposição mecânica do direito administrativo francês anterior ou, quando menos, traduz um regime jurídico não mais existente (JUSTEN FILHO, Marçal. Considerações acerca da modificação subjetiva dos contratos administrativos. Fórum de Contratação e Gestão Pública FCGP. Belo Horizonte: Editora Fórum, ano 4, n. 41, maio/2005).



    2. Em nosso sistema jurídico, o que interessa à Administração é, sobretudo, a seleção da proposta mais vantajosa, independentemente da identidade do particular contratado ou dos atributos psicológicos ou subjetivos de que disponha. Como regra geral, as características pessoais, subjetivas ou psicológicas são indiferentes para o Estado. No tocante ao particular contratado, basta que tenha comprovada capacidade para cumprir as obrigações assumidas no contrato.



    3. O princípio constitucional da impessoalidade veda que a Administração Pública tenha preferência por esse ou aquele particular. Então, a identidade do particular contratado não é relevante por si mesmo, devendo ser considerada apenas e tão somente na justa medida em que representa o preenchimento dos requisitos objetivos e previamente definidos, previstos na lei e no edital do certame.



    4. É a proposta mais vantajosa que, prima facie, vincula a Administração. Mantidos seus termos, não se pode afirmar que a modificação do particular contratado implica, automática e necessariamente, burla à regra da obrigatoriedade de licitação ou ofensa aos princípios constitucionais correlatos, mormente nos casos de concessão, dada a natureza incompleta e dinâmica desses contratos e a necessidade de se zelar pela continuidade da prestação adequada dos serviços públicos.



    5. Tendo em vista que as concessões públicas se estabelecem em bases não completamente definidas e cambiantes conforme múltiplos fatores externos, só é possível cogitar a estabilidade econômica e segurança jurídica das relações e situações a ela relacionadas a partir da mutabilidade contratual. Desse modo, considerando a dinâmica peculiar e complexa das concessões públicas, é natural e até salutar que o próprio regime jurídico das concessões contenha institutos que permitam aos concessionários se ajustarem às vicissitudes da execução contratual. As transferências da concessão e do controle societário da concessionária, previstas no dispositivo legal impugnado, são exemplos de institutos dessa natureza.



    6. Os contratos de concessão seguem uma modelagem própria e inovadora, distinta do padrão de contratação previsto na Lei nº 8.666/93. Não há na Constituição brasileira de 1988 fundamento que ampare a suposição de uniformidade do regime nuclear dos contratos públicos. Existem regimes diversos de contratação administrativa que convivem paralelamente e de forma pontualmente subsidiária, não havendo embates entre os modelos previstos nas Leis nº 8.666/93 e nº 8.987/95.



    7. A norma impugnada é uma via de mão dupla, porque, por um lado, busca equacionar a rigidez do contrato com a dinâmica do mundo negocial (…); por outro, assegura à Administração Pública o controle da regularidade desse ato. Trata-se de norma de duplo escopo, que institui a anuência da Administração Pública como relevante prerrogativa de verificação da regularidade da avença havida entre particulares, em prol do interesse público.



    8. Mesmo no tocante aos serviços públicos, a exigência constitucional de licitação prévia não se traduz em regra absoluta e inflexível. Ao contrário. Os comandos constitucionais inscritos no art. 37, inciso XXI, e no art. 175, caput, a par de estipularem, como regra, a obrigatoriedade de licitação, não definem, eles próprios, os exatos contornos do dever de licitar, cabendo ao legislador ordinário ampla liberdade quanto a sua conformação, à vista da dinamicidade e da variedade das situações fáticas a serem abrangidas pela respectiva normatização. Há precedentes do Supremo Tribunal Federal no sentido de privilegiar a escolha legislativa, desde que protegidos os valores constitucionais assegurados pela garantia da licitação.



    9. Do cotejo da norma impugnada com o parâmetro constitucional de controle, verifica-se que eles se referem a momentos distintos da contratação, possuindo diferentes âmbitos de incidência. O art. 175 da Constituição exige a realização de licitação para a outorga inicial da prestação dos serviços públicos a particulares. Enquanto isso, o art. 27 da Lei nº 8.987/95 só se aplica após licitada a prestação do serviço público e formalizado o respectivo contrato de concessão. É no decorrer da execução contratual, e havendo anuência do poder concedente, que se procede à transferência da concessão ou do controle societário.



    10. O ato de transferência da concessão e do controle societário da concessionária, nos termos do art. 27 da Lei nº 8.987/95, não se assemelha, em essência, à subconcessão de serviço público prevista no art. 26 do mesmo diploma, justificando-se o tratamento legal diferenciado. Diversamente da transferência da concessão ou do controle acionário, que não dá início a uma relação jurídico-contratual nova e mantém intacta a base objetiva do contrato, a subconcessão instaura uma relação jurídico-contratual inteiramente nova e distinta da anterior entre o poder concedente e a subconcessionária.



    11. Na espécie, não se constata a alegada burla à exigência constitucional de prévia licitação para a concessão de serviços públicos, constante do art. 175 da CF, a qual é devidamente atendida com o certame levado a cabo para sua outorga inicial e cujos efeitos jurídicos são observados e preservados no ato de transferência mediante a anuência administrativa. Também não se pode cogitar afronta aos princípios constitucionais da isonomia e da impessoalidade. No procedimento licitatório, a isonomia se concretiza ao se proporcionar a todos os particulares interessados em contratar com a Administração a faculdade de concorrerem em situação de igualdade. A impessoalidade, por sua vez, decorre da observância de regras objetivas e predefinidas na lei e no edital do certame para a seleção da proposta mais vantajosa, bem como para o escrutínio das características inerentes ao futuro contratado.



    12. Não faz sentido exigir que o ato de transferência do art. 27 da Lei nº 8.987/95 observe os princípios da isonomia e da impessoalidade. A anuência é matéria reservada ao Administrador e pressupõe o atendimento de requisitos bem específicos. A par disso, a operação empresarial sobre a qual incide a anuência é, tipicamente, um negócio jurídico entre particulares e, como tal, é disciplinado pelo direito privado. O concessionário, como agente econômico que é, pode decidir sobre seus parceiros empresariais conforme critérios próprios. Não há, portanto, espaço para aplicação dos princípios da isonomia e da impessoalidade, os quais são típicos da relação verticalizada que possui uma entidade estatal em um dos polos.



    13. Pedido julgado improcedente.” (DJe de 18/05/2022, destaquei)



    Demais disso, para dissentir do que decidido pelo Tribunal a quo sobre a inexistência de conluio ou qualquer favorecimento político na transferência da referida concessão, uma vez que o Poder Executivo não requisitou, ao Congresso Nacional, um processo administrativo em particular, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório dos autos. 



    Não se revela cognoscível, em sede de recurso extraordinário, a insurgência que tem como escopo a incursão no contexto fático-probatório presente nos autos. Com efeito, essa pretensão não se amolda à estreita via do apelo extremo, cujo conteúdo se restringe a discussão eminentemente de direito, em face do óbice imposto pela Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Sob esse enfoque, ressoa inequívoca a vocação para o insucesso do apelo extremo, por força do óbice intransponível do referido verbete sumular, que veda a esta Suprema Corte, em sede de recurso extraordinário, sindicar matéria fática.



    A respeito da aplicação da Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal, assim discorre Roberto Rosas:



    “Chiovenda nos dá os limites da distinção entre questão de fato e questão de direito. A questão de fato consiste em verificar se existem as circunstâncias com base nas quais deve o juiz, de acordo com a lei, considerar existentes determinados fatos concretos.



    A questão de direito consiste na focalização, primeiro, se a norma, a que o autor se refere, existe, como norma abstrata (Instituições de Direito Processual, 2ª ed., v. I/175).



    Não é estranha a qualificação jurídica dos fatos dados como provados (RT 275/884 e 226/583). Já se refere a matéria de fato quando a decisão assenta no processo de livre convencimento do julgador (RE 64.051, Rel. Min. Djaci Falcão, RTJ 47/276); não cabe o recurso extraordinário quando o acórdão recorrido deu determinada qualificação jurídica a fatos delituosos e se pretende atribuir aos mesmos fatos outra configuração, quando essa pretensão exige reexame de provas (ERE 58.714, Relator para o acórdão o Min. Amaral Santos, RTJ 46/821). No processo penal, a verificação entre a qualificação de motivo fútil ou estado de embriaguez para a apenação importa matéria de fato, insuscetível de reexame no recurso extraordinário (RE 63.226, Rel. Min. Eloy da Rocha, RTJ 46/666).



    A Súmula 279 é peremptória: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. Não se vislumbraria a existência da questão federal motivadora do recurso extraordinário. O juiz dá a valoração mais conveniente aos elementos probatórios, atendendo aos fatos e circunstâncias constantes dos autos, ainda que não alegados pelas partes. Não se confunda com o critério legal da valorização da prova (RTJ 37/480, 56/65)(Pestana de Aguiar, Comentários ao Código de Processo Civil, 2ª ed., v. VI/40, Ed. RT; Castro Nunes, Teoria e Prática do Poder Judiciário, 1943, p. 383). V. Súmula STJ-7.



    (…)



    O CC/2002 não se estende além do art. 112 (CC/1916, art. 85) no tocante à interpretação dos atos jurídicos. Nele adota-se o princípio da manifestação da vontade acima do sentido literal da linguagem. Menos regras temos em relação à interpretação dos contratos. Mas podemos verificar que essa interpretação está no plano dos fatos, principalmente como deixa entrever Danz. Como observa Washington de Barros Monteiro, para chegarmos à interpretação do contrato é necessário reconstruir o ato volitivo em que se exteriorizou o negócio jurídico, pesquisando meticulosamente qual teria sido a real vontade do agente e, assim, corrigindo sua manifestação, verbal ou escrita, expressa erradamente (Curso..., vol. 5, p. 38). Portanto, os fatos voltariam a ser examinados no STF quando da apreciação do recurso extraordinário. Teríamos o STF como terceira instância, aliás entendida assim por João Mendes, contraditado por José Rodrigues de Carvalho (Do Recurso Extraordinário, Paraíba, 1920, p. 14; RTJ 109/814). V. Súmula STJ-5.” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 137-138 e 232)



    Nesse sentido foram as decisões proferidas nos Recursos Extraordinários com Agravos 878.980 e 1.038.599, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 06/05/2015 e 13/03/2020, e 1.387.173, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 30/06/2022, casos semelhantes ao presente.



    Por fim, observo que o presente agravo foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que conduziria à aplicação de sucumbência recursal. Nada obstante, por não ter havido condenação ao pagamento de honorários advocatícios no Tribunal a quo, fica impossibilitada a sua majoração, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015.



    Ex positis, DESPROVEJO o AGRAVO, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 1º de setembro de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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