Tribunal: STF
Processo: RE 1537732
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-07
Data de publicação: 2025-03-07

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão:



    Vistos.



    Luiz Antônio Palharin interpõe recurso extraordinário com fundamento no artigo 102, inciso III, alínea “a”, da Constituição Federal, contra acórdão proferido pela 1ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, assim ementado:



    “APELAÇÃO CÍVEL. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. EXECUÇÃO DE CERTIDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO, TEMAS 157 E 835, DO STF. INAPLICABILIDADE. RECENTE JULGADO DO STF A AMPARAR A TESE. 



    A DECISÃO DA CORTE DE CONTAS, A QUAL IMPUTA AO PREFEITO, ENQUANTO ORDENADOR DE DESPESAS, MULTA OU DÉBITO, TEM NATUREZA DE JULGAMENTO TÉCNICO, DE ORDEM CONSTITUCIONAL, CONFORME EXPRESSA PREVISÃO NO ART. 70, II, C/C ART. 75, DA CF, NÃO SE CONFUNDINDO COM O PARECER PRÉVIO, ESTE SIM DE NATUREZA EMINENTEMENTE OPINATIVA, A SER SUBMETIDO À APRECIAÇÃO DO LEGISLATIVO MUNICIPAL. 



    TEMAS 157 E 835, DO STF QUE NÃO SE APLICAM AO CASO CONCRETO, PORQUANTO TRATAM EXCLUSIVAMENTE DA INELEGIBILIDADE DO AGENTE POLÍTICO SUBMETIDO À DECISÃO DA CORTE DE CONTAS. 



    RECENTE JULGAMENTO DA SUPREMA CORTE, AO DEFINIR O TEMA 1287, QUE REAFIRMA QUE OS TEMAS 157 E 835 SÃO APLICÁVEIS PARA FINS DE JULGAMENTO DE INELEGIBILIDADE DOS AGENTES POLÍTICOS. 



    EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE REJEITADA. SENTENÇA DESCONTITUÍDA PARA PROSSEGUIMENTO DA EXECUÇÃO. 



    RECURSO PROVIDO.”



    Opostos embargos de declaração, foram desprovidos.



    Sustenta o recorrente violação dos artigos 31, §§ 1º e 2º; 71, incisos I e II; e 75 da Constituição Federal. Aduz, também, que 



    “o Acórdão Recorrido merecer ser reformado, pois o título executivo que originou a propositura da ação executória, por trata-se de Certidão de Decisão de Tribunal de Contas, cujo valor se originou de atos administrativos do Processo de Prestação de Contas de Gestão do Chefe do Poder Executivo, deveria passar pela apreciação da Câmara de Vereadores, juntamente com todo o processo, nos termos em que determina o Art. 31, §§, 1° e 2°, o que não aconteceu no presente caso, assim como deu interpretação equivocada e contrariou os Arts. 71, Incs. I e II e 75, da Constituição Federal.”



    Requer a aplicação das teses fixadas nos Temas n°s 157 e 835 da repercussão geral, argumentando que,



    “ao contrario da fundamentação contida no Acórdão Recorrido, o entendimento proferido pelo STF nos RE 729.744/MG (TEMA 157) e RE 848.826 (TEMA 835), submetidos ao rito da repercussão geral, NÃO SE RESTRINGEM A QUESTÕES DE ELEGIBILIDADE, e são no sentido de que a certidão de decisão emitida pelo TCE/RS, na apreciação das contas de Prefeito Municipal, deve ser julgada pela Câmara de Vereadores, sob pena de nulidade. 



    Conquanto, ao contrário do Acórdão Recorrido, na esteira da Jurisprudência desta Corte, não tendo o título que embasa a execução em comento passado pelo crivo do Poder Legislativo local, a mesma deve ser considerada nula, sob pena de contrariedade aos Artigos 31, § 2º, 71, I e II e 75 da Constituição Federal, o que requer seja reconhecido.”



    Decido.



    Segundo consta dos autos, “o título executivo que fundamenta o processo ora embargado consiste em certidão de decisão proferida pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, que condenou o excipiente no Processo nº 000776- 0200/15-4 a ressarcir ao embargado os valores descritos na exordial”.



    A sentença, “em sede de ação de execução fiscal movida em face de LUIZ ANTÔNIO PALHARIN, acolheu a exceção de pré-executividade, declarando extinto o processo de execução em razão da ausência de certeza e exigibilidade do título executivo”.



    O acórdão regional atacado, sob o fundamento de que o julgamento realizado pelo Poder Legislativo consiste em manifestação de ordem política, entendeu pela subsistência da executividade da decisão proferida pelo Tribunal de Contas, mesmo sem ter sido previamente submetida ao crivo do Poder legislativo. Nesse aspecto, extraem-se os seguintes fundamentos de seu voto condutor:



    “A decisão da Corte de Contas, a qual imputa ao Prefeito, enquanto ordenador de despesas, multa ou débito, tem natureza de julgamento técnico, de ordem constitucional, conforme expressa previsão no art. 70, II, c/c art. 75, da CF, não se confundindo com o parecer prévio, este sim de natureza eminentemente opinativa, a ser submetido à apreciação do Legislativo Municipal. 



    Impede destacar que o paradigma resultante do julgado RE 848.826, que originou o Tema 835, do STF, não se aplica ao caso concreto, porquanto trata exclusivamente da inelegibilidade do agente político submetido à decisão da Corte de Contas.



    (...)



    Há que se destacar julgado recente do Supremo Tribunal Federal, em 18/12/2023 (ARE nº 1436197/RG), onde se decidiu que, em se tratando de tomada de contas em regime especial, em razão da irregularidade em execução de convênio interfederativo, não se aplicam os Temas 157 e 835:



    (...)



    Muito embora o caso concreto não verse sobre tomada de contas especial, mas em regime anual, em que há aprestação de contas do Gestor do Executivo Municipal, chama a atenção da descrição levada a efeito pela Corte Suprema ao analisar o Tema 1287 (Possibilidade, ou não, de imputação administrativa de débito e multa a ex-prefeito, pelos Tribunais de Contas, em procedimento de tomada de contas especial, decorrente de irregularidades na execução de convênio firmado entre entes federativos):



    (...)



    Denota-se a ressalva feita pelo STF, quanto aos temas 157 e 835, no sentido de que tratam de hipótese aplicável para fins de inexigibilidade, como venho sustentando. Ou seja, quando o TCE está julgando as contas do Prefeito para fins de inelegibilidade (e somente nestes casos), mostra-se impositiva a posterior análise e confirmação pelo legislativo municipal. 



    Portanto, a certidão do Tribunal de Contas é título executivo extrajudicial hábil a aparelhar a execução. 



    Isto posto, voto por dar provimento ao apelo para rejeitar a exceção de pré-executividade, desconstituindo a sentença extintiva, para o fim de que prossiga a execução.”



    Sem razão, contudo.



    O Plenário desta Suprema Corte, ao analisar os RE nº 729.744/MG, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 23/08/2017, e RE nº 848.826/CE, Redator p/o acórdão Ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 24/08/2017, feitos paradigmas dos temas nºs 157 e 835 da sistemática da repercussão geral, fixou as seguintes teses, respectivamente:



    “O parecer técnico elaborado pelo Tribunal de Contas tem natureza meramente opinativa, competindo exclusivamente à Câmara de Vereadores o julgamento das contas anuais do Chefe do Poder Executivo local, sendo incabível o julgamento ficto das contas por decurso de prazo.”



    “Para os fins do art. 1º, inciso I, alínea "g", da Lei Complementar 64, de 18 de maio de 1990, alterado pela Lei Complementar 135, de 4 de junho de 2010, a apreciação das contas de prefeitos, tanto as de governo quanto as de gestão, será exercida pelas Câmaras Municipais, com o auxílio dos Tribunais de Contas competentes, cujo parecer prévio somente deixará de prevalecer por decisão de 2/3 dos vereadores.”



    Confiram-se as ementas dos respectivos acórdãos:



    “Repercussão Geral. Recurso extraordinário representativo da controvérsia. Competência da Câmara Municipal para julgamento das contas anuais de prefeito. 2. Parecer técnico emitido pelo Tribunal de Contas. Natureza jurídica opinativa. 3. Cabe exclusivamente ao Poder Legislativo o julgamento das contas anuais do chefe do Poder Executivo municipal. 4. Julgamento ficto das contas por decurso de prazo. Impossibilidade. 5. Aprovação das contas pela Câmara Municipal. Afastamento apenas da inelegibilidade do prefeito. Possibilidade de responsabilização na via civil, criminal ou administrativa. 6. Recurso extraordinário não provido” (grifei).



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PRESTAÇÃO DE CONTAS DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL. PARECER PRÉVIO DO TRIBUNAL DE CONTAS. EFICÁCIA SUJEITA AO CRIVO PARLAMENTAR. COMPETÊNCIA DA CÂMARA MUNICIPAL PARA O JULGAMENTO DAS CONTAS DE GOVERNO E DE GESTÃO. LEI COMPLEMENTAR 64/1990, ALTERADA PELA LEI COMPLEMENTAR 135/2010. INELEGIBILIDADE. DECISÃO IRRECORRÍVEL. ATRIBUIÇÃO DO LEGISLATIVO LOCAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO CONHECIDO E PROVIDO. I - Compete à Câmara Municipal o julgamento das contas do chefe do Poder Executivo municipal, com o auxílio dos Tribunais de Contas, que emitirão parecer prévio, cuja eficácia impositiva subsiste e somente deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da casa legislativa (CF, art. 31, § 2º). II - O Constituinte de 1988 optou por atribuir, indistintamente, o julgamento de todas as contas de responsabilidade dos prefeitos municipais aos vereadores, em respeito à relação de equilíbrio que deve existir entre os Poderes da República (“checks and balances”). III - A Constituição Federal revela que o órgão competente para lavrar a decisão irrecorrível a que faz referência o art. 1°, I, g, da LC 64/1990, dada pela LC 135/ 2010, é a Câmara Municipal, e não o Tribunal de Contas. IV - Tese adotada pelo Plenário da Corte: ‘Para fins do art. 1º, inciso I, alínea g, da Lei Complementar 64, de 18 de maio de 1990, alterado pela Lei Complementar 135, de 4 de junho de 2010, a apreciação das contas de prefeito, tanto as de governo quanto as de gestão, será exercida pelas Câmaras Municipais, com o auxílio dos Tribunais de Contas competentes, cujo parecer prévio somente deixará de prevalecer por decisão de 2/3 dos vereadores’ . V - Recurso extraordinário conhecido e provido” (grifei).



    Como visto, o Plenário deste Supremo Tribunal Federal confirmou o entendimento de que compete às Câmaras Municipais julgar as contas de governo e de gestão (ordenação de despesas) dos Prefeitos, com o auxílio dos Tribunais de Contas, que emitirão parecer prévio. 



    Nesse contexto, verifica-se que o acórdão recorrido divergiu desse entendimento, razão pela qual merece reforma.



    Sobre o tema, os seguintes precedentes:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. PRESTAÇÃO DE CONTAS. EX-PREFEITO. IMPOSIÇÃO DE MULTA E RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. INCOMPETÊNCIA. ART. 71, I, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I – Os Tribunais de Contas, na apreciação de contas prestadas pelo Chefe do Poder Executivo, dispõem de competência limitada à emissão de parecer prévio sujeitando-o à respectiva Casa Legislativa. Precedentes. II - Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa (art. 1.021, § 4°, do CPC)” (RE nº 1.203.926/RS-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 1º/09/2020).



    “AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PREFEITO. CONTAS ANUAIS. TRIBUNAL DE CONTAS. PARECER PRÉVIO. NATUREZA OPINATIVA. CÂMARA DE VEREADORES. JULGAMENTO DAS CONTAS. TEMAS N. 157 E 835 DA REPERCUSSÃO GERAL. VERBA HONORÁRIA. ART. 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. MAJORAÇÃO CABÍVEL. 1. Cumpre às Câmaras Municipais, com o auxílio dos Tribunais de Contas, julgar as contas dos chefes do Poder Executivo local. Temas n. 157 e 835 da repercussão geral. 2. Cabendo exclusivamente ao Poder Legislativo a apreciação das contas anuais do Chefe do Executivo, não se pode conferir natureza jurídica de decisão a parecer emitido por Tribunal de Contas que opina pela desaprovação, inclusive no tocante à imposição de multa. 3. Majora-se em 1% (um por cento) a verba honorária fixada na origem, observados os limites impostos. Disciplina do art. 85, §§ 2º, 3º e 11, do Código de Processo Civil. 4. Agravo interno desprovido” (RE nº 1.236.644/RS-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Nunes Marques, DJe de 28/2/24).



    Nesse mesmo sentido, anotem-se as seguintes decisões monocráticas que tratam especificamente do tema em questão: RE nº 1.455.578/RS, Relator o Ministro Nunes Marques, DJe de 8/1/24; RE nº 1.530.319/RS, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 3/2/25; RE nº 1.381.751/RS, Relator o Ministro André Mendonça, DJe de 23/4/24; e RE nº 1.221.938/RS, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 11/11/24.



    Dessa última decisão extrai-se a seguinte fundamentação que bem se aplica ao caso dos autos:



    “Discute-se no caso dos autos a possibilidade de o Tribunal de Contas Estadual aplicar multa e fixar reparação ao erário, ao examinar as contas anuais de prefeito municipal. Na hipótese, não obstante o TCE tenha emitido parecer favorável à aprovação das contas referentes ao exercício de 2009, imputou débito e multa ao prefeito em virtude de irregularidades encontradas.



    Sobre o tema, cumpre registrar que existem três precedentes firmados pelo Supremo Tribunal Federal no âmbito da repercussão geral, que tratam da natureza do ato proferido pelo Tribunal de Contas Estadual na apreciação de contas do Chefe do Poder Executivo local, se meramente opinativo ou detentor de força executiva.



    No ponto, destaco inicialmente as teses firmadas no julgamento dos Temas 157 e 835 da repercussão geral, cujos paradigmas são, respectivamente, o RE-RG 729744, de minha relatoria, e o RE-RG 848826, Rel. Min. Roberto Barroso, Redator do acórdão Min. Ricardo Lewandowski, a saber:



    Tema 157: “O parecer técnico elaborado pelo Tribunal de Contas tem natureza meramente opinativa, competindo exclusivamente à Câmara de Vereadores o julgamento das contas anuais do Chefe do Poder Executivo local, sendo incabível o julgamento ficto das contas por decurso de prazo”.



    Tema 835: “Para os fins do art. 1º, inciso I, alínea "g", da Lei Complementar 64, de 18 de maio de 1990, alterado pela Lei Complementar 135, de 4 de junho de 2010, a apreciação das contas de prefeitos, tanto as de governo quanto as de gestão, será exercida pelas Câmaras Municipais, com o auxílio dos Tribunais de Contas competentes, cujo parecer prévio somente deixará de prevalecer por decisão de 2/3 dos vereadores”.



    Confiram-se as ementas dos referidos julgados:



    “Repercussão Geral. Recurso extraordinário representativo da controvérsia. Competência da Câmara Municipal para julgamento das contas anuais de prefeito. 2. Parecer técnico emitido pelo Tribunal de Contas. Natureza jurídica opinativa. 3. Cabe exclusivamente ao Poder Legislativo o julgamento das contas anuais do chefe do Poder Executivo municipal. 4. Julgamento ficto das contas por decurso de prazo. Impossibilidade. 5. Aprovação das contas pela Câmara Municipal. Afastamento apenas da inelegibilidade do prefeito. Possibilidade de responsabilização na via civil, criminal ou administrativa. 6. Recurso extraordinário não provido”. (RE 729744, de minha relatoria, Tribunal Pleno, REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO (Tema 157), DJe 23.8.2017)



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PRESTAÇÃO DE CONTAS DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL. PARECER PRÉVIO DO TRIBUNAL DE CONTAS. EFICÁCIA SUJEITA AO CRIVO PARLAMENTAR. COMPETÊNCIA DA CÂMARA MUNICIPAL PARA O JULGAMENTO DAS CONTAS DE GOVERNO E DE GESTÃO. LEI COMPLEMENTAR 64/1990, ALTERADA PELA LEI COMPLEMENTAR 135/2010. INELEGIBILIDADE. DECISÃO IRRECORRÍVEL. ATRIBUIÇÃO DO LEGISLATIVO LOCAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO CONHECIDO E PROVIDO. I - Compete à Câmara Municipal o julgamento das contas do chefe do Poder Executivo municipal, com o auxílio dos Tribunais de Contas, que emitirão parecer prévio, cuja eficácia impositiva subsiste e somente deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da casa legislativa (CF, art. 31, § 2º). II - O Constituinte de 1988 optou por atribuir, indistintamente, o julgamento de todas as contas de responsabilidade dos prefeitos municipais aos vereadores, em respeito à relação de equilíbrio que deve existir entre os Poderes da República (“checks and balances”). III - A Constituição Federal revela que o órgão competente para lavrar a decisão irrecorrível a que faz referência o art. 1°, I, g, da LC 64/1990, dada pela LC 135/ 2010, é a Câmara Municipal, e não o Tribunal de Contas. IV - Tese adotada pelo Plenário da Corte: “Para fins do art. 1º, inciso I, alínea g, da Lei Complementar 64, de 18 de maio de 1990, alterado pela Lei Complementar 135, de 4 de junho de 2010, a apreciação das contas de prefeito, tanto as de governo quanto as de gestão, será exercida pelas Câmaras Municipais, com o auxílio dos Tribunais de Contas competentes, cujo parecer prévio somente deixará de prevalecer por decisão de 2/3 dos vereadores”. V - Recurso extraordinário conhecido e provido”. (RE 848826, Re. Min. ROBERTO BARROSO, Relator(a) p/ Acórdão Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO (Tema 835), DJe 24.8.2017)



    Posteriormente, o STF, entendendo necessária uma delimitação das teses firmadas nos citados temas 157 e 835, reconheceu a repercussão geral da discussão acerca da “Possibilidade, ou não, de imputação administrativa de débito e multa a ex-prefeito, pelos Tribunais de Contas, em procedimento de tomada de contas especial, decorrente de irregularidades na execução de convênio firmado entre entes federativos” (Tema 1287), e reafirmou sua jurisprudência, no sentido de que: “No âmbito da tomada de contas especial, é possível a condenação administrativa de Chefes dos Poderes Executivos municipais, estaduais e distrital pelos Tribunais de Contas, quando identificada a responsabilidade pessoal em face de irregularidades no cumprimento de convênios interfederativos de repasse de verbas, sem necessidade de posterior julgamento ou aprovação do ato pelo respectivo Poder Legislativo”. Confira-se a ementa:



    “REPERCUSSÃO GERAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONSTATAÇÃO DE IRREGULARIDADES EM EXECUÇÃO DE CONVÊNIO INTERFEDERATIVO. IMPUTAÇÃO DE DÉBITO E MULTA A EX-PREFEITO. COMPETÊNCIA DA CORTE DE CONTAS. TEMAS 157 E 835 DA REPERCUSSÃO GERAL. DELIMITAÇÃO. CONTROLE EXTERNO EXERCIDO COM FUNDAMENTO NOS ARTIGOS 70, 71 E 75 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. APLICAÇÃO DE SANÇÕES ADMINISTRATIVAS QUE NÃO SE SUBMETE A POSTERIOR JULGAMENTO OU APROVAÇÃO DO ATO PELO PODER LEGISLATIVO LOCAL. CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL DOTADA DE REPERCUSSÃO GERAL. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO CONHECIDO PARA NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 1. No âmbito da tomada de contas especial, é possível a condenação administrativa de Chefes dos Poderes Executivos municipais, estaduais e distrital pelos Tribunais de Contas, quando identificada a responsabilidade pessoal em face de irregularidades no cumprimento de convênios interfederativos de repasse de verbas, sem necessidade de posterior julgamento ou aprovação do ato pelo respectivo Poder Legislativo. 2. Recurso extraordinário com agravo desprovido”. (ARE 1436197 RG, Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, DJ 1.3.2024)



    Como visto, nos termos assentados pelos referidos paradigmas, conclui-se que, se a atuação do Tribunal de Contas se der no âmbito de prestação de contas anuais, o parecer por ele proferido, ainda que com imputação de débito ou de multa, tem natureza meramente opinativa, uma vez que compete ao Poder Legislativo o julgamento das contas anuais do Chefe do Poder Executivo local.



    Todavia, caso a sanção imposta ao Chefe do Executivo seja resultado da função fiscalizatória exercida pela Corte de Contas, nos termos do art. 71, VI e VIII, da Constituição Federal, não é necessária a aprovação do Poder Legislativo para que possa ser executada, haja vista que a decisão tem eficácia de título executivo extrajudicial (art. 71, § 3º, CF).”



    Ante o exposto, nos termos do artigo 932, inciso V, do Código de Processo Civil (Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015), dou provimento ao recurso extraordinário para restabelecer a sentença de primeiro grau, na qual foi acolhida a exceção de pré-executividade para o efeito de declarar extinto o processo de execução em razão da ausência de certeza e exigibilidade do respectivo título executivo, inclusive quanto aos ônus da sucumbência.



    Publique-se.



    Brasília, 7 de março de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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