Tribunal: STF
Processo: SL 1802
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-06-23
Data de publicação: 2025-06-23

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito Constitucional e Financeiro. Suspensão de liminar. Autorização para abertura de créditos suplementares pelo Poder Executivo. Redução do percentual por emenda parlamentar. Improcedência do pedido.



I. Caso em exame



1.  Pedido de suspensão de liminar que tem por objeto decisão que: (i) suspendeu a eficácia de dispositivo da lei orçamentária anual do Município, decorrente de emenda parlamentar, que limita a abertura de créditos suplementares por ato do Poder Executivo a 5% da despesa fixada; e (ii) restabeleceu índice de 25% previsto no projeto enviado pelo Prefeito.



II. Questão em discussão



2.  Discute-se a presença dos requisitos que autorizam a concessão de medida de contracautela.



III. Razões de decidir



3. Não se identifica cenário de grave lesão à ordem pública que justifique o deferimento da medida de contracautela pleiteada. A parte requerente não demonstrou que a restauração do patamar de 25% cause prejuízo concreto ao exercício das competências parlamentares. 



4. Nada indica, também, que o índice de 25% seja irrazoável ou tenha sido fixado com abuso de poder. O percentual referido é compatível com a lei de diretrizes orçamentárias local e com a prática dos últimos exercícios financeiros e de outros entes públicos. 



5. Além disso, a decisão que se pretende suspender é impugnável pelas vias ordinárias.



IV. Dispositivo



6. Pedido que se julga improcedente.



__________



Dispositivos relevantes citados: Constituição Federal, arts. 2º, 165, §§ 2º e 8º, 166, caput e § 3º, e 167, V; Lei nº 4.320/64, arts. 7º, I, 41, I, 42, e 43; Lei nº 8.437/1992, art. 4º, caput e § 9º; LRF, art. 4º; § 2º.



Jurisprudência relevante citada: SS 3.450 AgR (2010), Rel. Min. Gilmar Mendes; e SS 5.610 (2022), Rel.ª Min.ª Rosa Weber.



    1. Trata-se de pedido de suspensão de liminar formulado pela Câmara Municipal de São Luís para impugnar decisão que: (i) suspendeu a eficácia do art. 4º, caput, da Lei Municipal nº 7.726/2025, que limita a abertura de créditos suplementares por ato do Poder Executivo a 5% da despesa fixada na lei orçamentária anual; e (ii) restabeleceu índice de 25% previsto no projeto de lei encaminhado pelo Prefeito.



    2. Na origem, o Prefeito do Município de São Luís ajuizou, perante o Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão, ação direta de inconstitucionalidade para impugnar o art. 4º, caput, da Lei Municipal nº 7.726/2025, que estimou as receitas e fixou as despesas do ente público para o exercício financeiro 2025. Afirmou que a redação original proposta para o dispositivo foi alterada por emenda parlamentar, que reduziu de 25% para 5% o limite para abertura de créditos suplementares por ato Poder Executivo. Por entender que essa providência inviabilizou a gestão financeira do Município, pediu a aplicação da técnica da interpretação conforme a Constituição, para que fosse restabelecido o índice previsto no projeto de lei orçamentária.



    3. A medida cautelar foi deferida pelo relator. A decisão registrou que, nas quatro leis orçamentárias anuais anteriores, o Poder Legislativo local fixou limite de 25%. Acolheu as alegações do Município de que: (i) a diminuição do percentual impõe “restrição desproporcional à autonomia do Poder Executivo, criando obstáculo ao regular funcionamento da máquina pública e evidenciando o manifesto engessamento do Executivo Municipal na execução de metas, projetos e programas”; e (ii) “a redução para 5% no limite de créditos suplementares, sem justificativa técnica, interfere indevidamente na gestão orçamentária, caracteriza intervenção arbitrária e viola os princípios de razoabilidade e proporcionalidade”. Afirmou que o percentual fixado pela Câmara Municipal destoa dos patamares aprovados para outros entes federativos, sem que tenham sido apresentados “elementos reais” que justificassem a alteração do projeto de lei apresentado.



    4. Essa decisão constitui o objeto deste pedido de suspensão de liminar. A Câmara Municipal defende: (i) sua legitimidade para requerer a medida de contracautela, por atuar em defesa de suas prerrogativas institucionais; (ii) a competência do STF para apreciar o pedido, em razão da existência de questão constitucional; e (iii) a viabilidade do pedido de suspensão de decisão proferida em ação direta de inconstitucionalidade.



    5. Aponta que a manutenção dos efeitos da decisão impugnada causa grave lesão à ordem pública, já que interfere na atuação precípua do Poder Legislativo, em violação aos princípios da separação dos poderes e da legalidade orçamentária. Destaca a tese fixada pelo STF na ADI 5.468, no sentido de que, “salvo em situações graves e excepcionais, não cabe ao Poder Judiciário, sob pena de violação ao princípio da separação de poderes, interferir na função do Poder Legislativo de definir receitas e despesas da administração pública, emendando projetos de leis orçamentárias, quando atendidas as condições previstas no art. 166, § 3º e § 4º, da Constituição Federal”. Entende não ser possível aplicar a técnica da interpretação conforme a Constituição no caso analisado, já que isso implicaria a alteração do conteúdo essencial da norma.



    6. Afirma que a aprovação da emenda parlamentar se insere no exercício legítimo do controle orçamentário e tem amparo no art. 167, V, da Constituição, que veda a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e indicação dos recursos correspondentes. Argumenta que o Poder Executivo não tem direito adquirido a percentual mínimo de autorização prévia para a abertura de créditos suplementares. Sustenta que não foram comprovados os prejuízos supostamente causados pela redução do percentual. Diz que o limite de 5% não impede a continuidade dos serviços públicos. Aponta que, caso seja necessária suplementação adicional, o Poder Executivo poderá submeter novos projetos de lei à Casa Legislativa.



    7. O Município apresentou contestação. Informa que, após o ajuizamento do presente feito, a decisão que se busca suspender foi referendada pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão. Entende que, por esse motivo, a medida de contracautela teria perdido o objeto. Alega que a decisão impugnada não causa grave lesão à ordem pública, já que: (i) garantiu respeito à norma de reprodução obrigatória prevista no art. 166, § 3º, I, da Constituição, pois a redação dada ao dispositivo pela emenda parlamentar contraria a lei de diretrizes orçamentárias; (ii) a redução do percentual é desproporcional e não se baseia em justificativa técnica; e (iii) o limite fixado para a abertura de créditos suplementares pelo Poder Executivo não só reflete o percentual previsto nas leis orçamentárias locais dos últimos quinze anos, mas também se alinha aos índices estipulados por outras unidades da federação em 2025. Entende haver perigo de dano inverso, porque o retorno ao limite de 5% representaria risco grave de comprometimento da administração orçamentária.



    8. A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo indeferimento do pedido, em parecer que recebeu a seguinte ementa:



    Suspensão de Liminar. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei orçamentária anual municipal. Emenda parlamentar que alterou projeto de lei de iniciativa privativa do Poder Executivo, reduzindo o limite para abertura de créditos suplementares para cinco por cento. Decisão do Tribunal de Justiça do Maranhão que, vislumbrando inconstitucionalidades formal e material dos dispositivos impugnados na ação direta, apontou risco à organização financeira e orçamentária do Município e restabeleceu o limite de até vinte e cinco por cento previsto nos anos anteriores. Risco de dano inverso à ordem e à economia públicas com a concessão da pretendida contracautela. Parecer por que o pedido seja indeferido.



    9. Na sequência, a Câmara Municipal informa que “a decisão impugnada vislumbrou, nos dispositivos objeto da ação direta, inconstitucionalidades formal, por vício na votação dos vetos às emendas parlamentares”. Aponta que não há inconstitucionalidade formal na norma em questão, isto é, que o “vício na votação dos vetos às emendas parlamentares” não constitui fundamento da decisão impugnada. Diz que a confusão decorre de “menção feita pelo Exmo. Desembargador Marcelo Carvalho em seu voto, quando cita outra lide anterior envolvendo a Câmara Municipal de São Luís e o Município”. 



    10. É o relatório. Decido.



    11. A suspensão de liminar constitui meio autônomo de impugnação de decisões judiciais disciplinado pelo art. 4º da Lei nº 8.437/1992, nos seguintes termos:



    Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.



    12. De início, verifico a presença dos requisitos processuais necessários ao conhecimento da ação. O Supremo Tribunal Federal é competente para apreciar o pedido, já que lhe caberá conhecer de eventual recurso extraordinário que impugne a decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão que ora se busca suspender. A discussão envolve matéria de índole constitucional, relativa ao princípio da separação de poderes e à regra que condiciona a abertura de créditos suplementares a autorização legislativa (arts. 2º e 167, V, da Constituição).



      13. Além disso, esta Corte tem reconhecido legitimidade ativa para medidas de contracautela a órgãos públicos despersonalizados, tais como Tribunais de Contas, Câmaras Municipais e Mesas de Assembleias Legislativas, quando atuam na defesa de interesses institucionais e prerrogativas próprias. Nesse sentido: STP 948, Rel.ª Min.ª Rosa Weber, j. em 26.06.2023; SL 1.605, Rel.ª Min.ª Rosa Weber, j. em 26.06.2023; SS 5.644, Rel.ª Min.ª Rosa Weber, j. em 29.09.2023; SL 1.283, Rel. Min. Dias Toffoli, j. em 04.03.2020.



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      14. Este Tribunal também tem admitido pedidos de suspensão de decisões proferidas por Tribunais de Justiça nas ações de controle concentrado de constitucionalidade, “quando da subtração dos efeitos da lei questionada decorrerem efeitos concretos e imediatos que resultem em grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SL 879 AgR, Rel.ª Min.ª Cármen Lúcia,' j. em 07.04.2017). No caso, considero configurada a legitimidade da Câmara Municipal de São Luís para dirigir o pedido de suspensão a esta Corte. Isso porque a decisão impugnada sustou a eficácia de redação de dispositivo da lei orçamentária anual resultante de emenda parlamentar.



      15. Rejeito a alegação de prejuízo da medida de contracautela em razão do referendo da decisão objeto do pedido de suspensão por acórdão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça local. A medida cautelar ora impugnada continua produzindo efeitos, o que demonstra a persistência do interesse de agir. Além disso, caso deferido o pedido por esta Corte, a ordem de suspensão impedirá que a liminar produza efeitos até o trânsito em julgado da decisão proferida na ação de origem, nos termos do art. 4º, § 9º, da Lei nº 8.437/1992. Nesse sentido: SS 3.450 AgR, Rel. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. em 17.02.2010; e SS 5.610, Rel.ª Min.ª Rosa Weber, j. em 25.11.2022.



    16. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que a concessão de medida de contracautela ostenta caráter de absoluta excepcionalidade. Assim, a suspensão da decisão somente se justifica nos casos em que efetivamente demonstrado pela parte interessada risco de “grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas”. Veja-se, a título de exemplo: STP 914 AgR, Rel.ª Min.ª Rosa Weber (Presidente), j. em 03.05.2023; SL 1.547 AgR, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), j. em 29.08.2022; SL 836 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski (Presidente), j. em 22.10.2015.



    17. Ao analisar o caso, observo, de início, que a decisão impugnada não adota como fundamento a existência de vício formal na tramitação do projeto de lei orçamentária. As menções a suposto vício formal de inconstitucionalidade - ausência de votação nominal na sessão da Câmara Municipal que teria derrubado o veto do Prefeito à emenda parlamentar ao projeto de lei orçamentária - constituem, na verdade, parte da longa reprodução de decisões proferidas em ação direta de inconstitucionalidade anteriormente decidida pelo Tribunal local (autos nº 0825771-88.2023.8.10.0000). A transcrição do precedente ocupa 73 das 155 páginas da extensa decisão, o que dificulta a extração precisa dos argumentos que a sustentam.



    18. Para contextualizar a discussão, observo que a lei orçamentária anual, a ser elaborada com base na lei de diretrizes orçamentárias, tem a função de estimar a receita e fixar a despesa para o exercício financeiro seguinte (art. 165, §§ 2º e 8º da Constituição1). O Poder Executivo deve elaborar o projeto de lei orçamentária anual e encaminhá-lo para deliberação e aprovação pelo Poder Legislativo (arts. 165, III, e 166, caput, da Constituição2). Os parlamentares têm a prerrogativa de emendá-lo, desde que observem o art. 166, § 3º, da Constituição3.



    19. É comum que, na execução do orçamento, o Poder Executivo observe que a despesa prevista para determinado programa foi estimada de modo insuficiente. Em tais casos, a lei orçamentária anual precisa ser alterada por meio da abertura de crédito suplementar, por decreto do Poder Executivo, para o "reforço da dotação orçamentária" (arts. 41, I, e 42 da Lei nº 4.320/19644). A Constituição condiciona a abertura de créditos suplementares à observância cumulativa de dois requisitos: (i) prévia autorização legislativa; e (ii) indicação dos recursos correspondentes (art. 167, V5). Logo, cabe ao Poder Legislativo autorizar a abertura de créditos suplementares para o reforço de dotações previstas na lei orçamentária anual.



     



    20. A lei orçamentária anual pode conter autorização para a abertura de créditos suplementares "até determinada importância" (art. 165, § 8º, da Constituição e art. 7º, I, da Lei nº 4.320/19646). É nesse ponto que se situa a questão controvertida no presente caso: o projeto de lei orçamentária anual elaborado pelo Prefeito previa autorização para a abertura de créditos suplementares em valor correspondente a 25% da despesa fixada para o exercício financeiro. Ao deliberar sobre a questão, a Câmara Municipal reduziu o índice para 5%. A decisão ora impugnada, vislumbrando risco de comprometimento da administração orçamentária, sustou a eficácia da redação atribuída à lei orçamentária anual pela emenda parlamentar e restaurou o percentual previsto no projeto encaminhado pelo Poder Executivo.



    21. Nesse contexto, não identifico cenário de grave lesão à ordem pública que justifique o deferimento da medida de contracautela pleiteada. Nos termos do art. 8º, II, da Lei Municipal nº 7.691, de 07 de novembro de 2024 (lei de diretrizes orçamentárias), a lei orçamentária anual pode autorizar “abertura de créditos suplementares até o limite de 25% (vinte e cinco por cento) do total geral do orçamento, nos termos do art. 43 da Lei Federal n° 4.320, de 17 de março de 1964”. Ou seja: a decisão impugnada preservou as diretrizes fixadas para o orçamento deste ano.



    22. A parte requerente não demonstrou que a restauração do patamar de 25% cause prejuízo concreto ao exercício das competências parlamentares relacionadas à fiscalização da execução orçamentária e financeira. Além disso, nada indica que o índice de 25% seja irrazoável ou tenha sido fixado com abuso de poder. Pelo contrário: o mesmo percentual foi adotado pelo mesmo Município nos últimos exercícios financeiros e se alinha aos patamares fixados em outros entes públicos. Nesse contexto, a concessão da medida de contracautela pode acarretar perigo de dano inverso. Isso porque, embora o juízo político não se vincule a parâmetros fixados em legislações anteriores ou por outros entes federativos, a redução abrupta do limite pode provocar obstrução da gestão pública.



    23. Veja-se que as metas fiscais anuais, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, não são fixadas de modo descontextualizado. A Lei de Responsabilidade Fiscal exige que o projeto de lei de diretrizes orçamentárias seja instruído com "demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional" (art. 4º, § 2º, II). O requerente não apontou qualquer alteração desse cenário que pudesse evidenciar o risco de grave lesão à ordem pública decorrente da decisão impugnada, a justificar a concessão da suspensão de liminar.



    24. Por fim, ressalto que a decisão que se pretende suspender é regularmente impugnável pelas vias ordinárias.



    25.  Ante o exposto, julgo improcedente o pedido. Publique-se.



Brasília, 23 de junho de 2025.



Ministro Luís Roberto Barroso



Presidente




1  Constituição: "Art. 165 [...] § 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, estabelecerá as diretrizes de política fiscal e respectivas metas, em consonância com trajetória sustentável da dívida pública, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. [...] § 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei. [...]" (destaques acrescentados).




2  Constituição: "Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: [...] III - os orçamentos anuais. [...] Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. [...]"




3  Constituição: "Art. 166 [...] § 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: a) dotações para pessoal e seus encargos; b) serviço da dívida; c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou III - sejam relacionadas: a) com a correção de erros ou omissões; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. [...]"




4  Lei nº 4.320/1964: “Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em: I - suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária; […] Art. 42. Os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertos por decreto executivo”.




5  Constituição: "Art. 167 [...] V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes; [...]".




6  Lei nº 4.320/1964: “Art. 7° A Lei de Orçamento poderá conter autorização ao Executivo para: I - abrir créditos suplementares até determinada importância obedecidas as disposições do artigo 43; […]”