Tribunal: STF
Processo: ACO 1286
Classe: ACO
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-05
Data de publicação: 2025-02-05

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. O Ministério Público Federal propôs ação civil pública contra a União, o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) e o Estado do Rio Grande do Sul, com pedido de tutela de urgência, buscando que o ente nacional e sua autarquia (i) retomem a responsabilidade sobre o trecho viário delegado aos cuidados do Estado Gaúcho por intermédio da Medida Provisória n. 82, de 7 de dezembro de 2002; (ii) realizem serviços de manutenção e recuperação da rodovia BR-287; (iii) apresentem relatório acerca das providências adotadas e da situação atual da estrada; (iv) cobrem valores em face do inadimplemento na manutenção da via estadualizada. Busca, ainda, compelir o ente subnacional a prestar contas dos recursos recebidos e a condenação de todos em danos morais coletivos.  



    Segundo narra, ajuizou a ação civil pública com o objetivo de ver realizada a manutenção e recuperação da “rodovia BR-287, trecho compreendido entre as cidades gaúchas de São Vicente do Sul e São Borja”, em face de denúncias quanto à inadequada conservação da estrada, o que estaria dificultado o exercício de direitos fundamentais.  



    Diz possuir legitimidade ativa para a propositura da demanda, por buscar a defesa da vida, da integridade física e do trânsito seguro.  



    Aponta a competência da justiça federal, ante a presença da União e de sua autarquia (DNIT) como parte no processo.  



    Pontua ser o processo de estadualização do trecho da rodovia a questão central da discussão, objetivando a responsabilização dos envolvidos.  



    Anota que a transferência aos entes subnacionais quanto ao dever de manutenção de trechos das estradas federais decorre da previsão contida na MP n. 82/2002, tendo o Estado do Rio Grande do Sul assinado o Termo de Transferência n. 5, em dezembro de 2002, recebendo, em contrapartida, R$ 258.414.000,00 (duzentos e cinquenta e oito milhões e quatrocentos e quatorze mil reais) para cumprir o acordado.  



    Explica que a Presidência da República, em 19 de maio de 2003, vetou o projeto que convertia a medida provisória em lei, conservando-se as relações jurídicas constituídas durante sua vigência, ante a ausência de expedição de decreto legislativo pelo Congresso Nacional disciplinando-as (CF/88, art. 62, §§ 3º e 11).  



    Frisa ter o Estado Gaúcho declarado não possuir responsabilidade sobre o trecho, ante a perda de eficácia da medida provisória, embora não tenha devolvido os valores recebidos ou explicado como empregou tal montante.  



    Sublinha que, rejeitada a medida provisória e se omitindo o Congresso Nacional em editar o decreto legislativo, as relações jurídicas firmadas quando da vigência daquele ato normativo continuam sendo regidas por ele, de modo que não há falar em insubsistência do Termo de Transferência n. 5/2002.  



    Argumenta que a União deveria ter compelido o ente subnacional a cumprir as obrigações assumidas por meio do termo de transferência, resguardando os direitos dos usuários.  



    Salienta não ter (i) o Estado do Rio Grande do Sul prestado contas quanto aos valores recebidos; e (ii) o DNIT fiscalizado o correto emprego da verba, apesar de a Lei n. 10.233, de 5 de junho de 2001, assim impor.  



    Assevera que a retomada do serviço pela União resolverá o problema emergencialmente.  



    Evoca que o prejuízo moral coletivo deve ser ressarcido pelos entes estatais, conforme previsto no art. 1º, V, da Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985.  



    Pede liminarmente:  



    CONTRA A UNIÃO FEDERAL E O DNIT



    a) Retomada imediata, a partir da intimação, de todas as ações necessárias para a conservação, manutenção e recuperação da BR-287 (seja por meio da empresa já contratada para tanto - PAVIA - seja de outra forma que o Poder Público entender pertinente, desde que o mais rapidamente possível), trecho compreendido entre as cidades de São Vicente do Sul e São Borja, sob pena de lhes serem cominadas astreintes no valor de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) por dia de atraso, consoante o permissivo contido nos artigos 12 e 13 da Lei nº 7.347/85, e, se não demonstrado cabalmente o início das obras aqui perseguidas;



    b) Comprovação, no prazo máximo de 60 dias, da realização de obras emergenciais de "tapa-buracos", sob pena da incidência da multa prevista no item "a" acima;



    c) Apresentação ao juízo, no prazo de 30 (trinta) dias, de relatório descritivo das providências adotadas, bem como de relatório de inspeção quanto à condição do segmento em questão, descrevendo as condições de pista de rolamento, acostamento, sinalização, obras em andamento e necessárias, ocupações ilegais etc.;



    d) Denúncia do Termo de Transferência nº 005/2002, em virtude do confessado inadimplemento do Estado do Rio Grande do Sul no cumprimento de suas obrigações, seguida de adoção de todas as providências necessárias para a cobrança administrativa (inclusive retenção na fonte de quaisquer aportes financeiros de verbas federais, suspensão de convênios, acordos outros, que envolvam transferência de verbas federais para o estado do Rio Grande do Sul, ou mesmo o bloqueio de repasse de quaisquer verbas federais que estejam disponíveis, ou sendo disponibilizadas ao Estado) ou judicialmente da importância de R$ 258.414.000,00 (duzentos e cinquenta e oito milhões e quatrocentos e quatorze mil reais) creditados na conta do Estado, a título da frustrada estadualização;



    CONTRA O ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL 



    a) Dever de fazer, consistente na prestação de contas, perante a União Federal, de todo o aporte financeiro recebido, com detalhes específicos sobre aqui vinculação foi submetido, explicando, destarte, a aplicação de cada centavo dos R$ 258.414.000,00 (duzentos e cinquenta e oito milhões e quatrocentos e quatorze mil reais) recebidos;  



    Pleiteia no mérito:  



    a) o deferimento da liminar e sua posterior manutenção em sentença definitiva, visto que indispensável para preservação da incolumidade e vida dos usuários e transeuntes nas referidas estradas federais;



    [...]



    c) a condenação dos Réus ao pagamento de indenização por danos morais coletivos, sendo tal valor arbitrado por este MM Juízo, e encaminhado a entidades locais de interesse público dos municípios prejudicados, ou ao fundo de reconstituição dos interesses supraindividuais lesados, criados pelo art. 13 da Lei n. 7.347/85;  



    A União, o DNIT e o Estado do Rio Grande do Sul prestaram informações (eDoc 5, p. 39-48; p. 52-62; e p. 78-81). Defendem a ausência dos requisitos para a concessão da medida liminar.  



    O Juízo da 2ª Vara Federal da Subseção Judiciária de Santa Maria concedeu o pleito liminar, determinando que a União e o DNIT realizassem “num prazo de 60 dias, obras emergenciais de ‘tapa buracos’ no trecho da BR 287 compreendido entre São Vicente do Sul e São Borja; e, sem prejuízo disso retoma em todos os atos necessários à conservação manutenção e recuperação daquele trecho da rodovia” (eDoc 5, p. 83-90).  



    O DNIT comunicou o cumprimento da medida de urgência, informando o retorno do serviço de manutenção do trecho viário em 14 de dezembro de 2005 (eDoc 7, p. 146-148)  



    O ente nacional e o DNIT interpuseram agravos de instrumento (eDoc 5, p. 106-124; e p. 150-180). O MPF opôs embargos de declaração alegando omissão quanto à apreciação de todos os pedidos liminares (eDoc 5, p. 136-139). Alfredo Pereira do Nascimento e Hideraldo Luiz Caron, multados na condição de ministro e de procurador do DNIT pelo atraso na implementação da medida liminar, também interpuseram agravos de instrumento (eDoc 9, fls. 93-112; e p. 146-158).  



    O Superior Tribunal de Justiça, nos autos da SLS n. 235, suspendeu a liminar deferida (eDoc 12, p. 22-23).  



    A União, o DNIT e o Estado do Rio Grande do Sul apresentaram contestações (eDoc 7, p. 1-24; p. 83-104; e p. 129-139).  



    O ente nacional articula a ilegitimidade ativa do MPF quanto ao pleito indenizatório por danos morais coletivos, por se tratar de direito individual homogêneo. Destaca que a delegação da administração de estrada federal encontra previsão legal na Lei n. 9.277, de 10 de maio de 1996, de modo que a Medida Provisória n. 82/2002 veio apenas para trazer maior segurança no que concerne à irrevogabilidade da transferência de domínio. Esclarece que o trecho em discussão foi transferido à responsabilidade do ente subnacional durante a vigência da medida provisória, assim como a contraprestação monetária, razão pela qual o pacto foi devidamente perfectibilizado, especialmente diante da ausência de expedição de decreto legislativo regulamentando as situações jurídicas constituídas durante o período de vigência daquele normativo. Argui que as normas regulamentares não impuseram a transferência das rodovias, exigindo livre manifestação dos entes interessados, o que ocorreu no presente caso por meio do Termo de Transferência n. 5/2002, razão pela qual o Estado do Rio Grande do Sul é quem deve ser responsabilizado pelo trecho em questão. Explica não poder denunciar o termo de transferência por se tratar de instituto voltado à extinção de negócio jurídico de trato sucessivo, situação distinta da que envolve os autos, em que já exaurido o acordo. Diz não haver a caracterização dos elementos necessários ao reconhecimento do dano moral coletivo indenizável. Argumenta que eventual julgamento deve respeitar a previsão contida no art. 16 da Lei da Ação Civil Pública, não podendo alcançar os trechos não abrangidos pela subseção judiciária de Santa Maria.  



    O DNIT consigna sua ilegitimidade passiva em face de a discussão envolver recusa do ente subnacional a assumir o trecho relacionado ao Termo de Transferência n. 5/2002, pactuado exclusivamente com a União, por suposta ausência de regulamentação quanto ao ajuste, em face do veto à MP n. 82/2002 e a falta de decreto legislativo regulamentar. Diz que seu dever de fiscalização se limita às estradas federais sob responsabilidade do ente nacional, não alcançando aquelas delegadas. Defende permanecer em vigor o texto original da medida provisória por não ter sido expedido decreto legislativo regulamentando as situações jurídicas firmadas no período de vigência da MP, com fundamento no art. 62, § 3º, da CF/88.  



    O ente subnacional aponta a perda superveniente do objeto, ante a edição da MP n. 276, de 2 de janeiro de 2006, abrindo crédito extraordinário para a conservação das rodovias estadualizadas, o que também configuraria o reconhecimento pela União da não estadualização do trecho viário. Sustenta inadequada a via eleita para o pedido relacionado à prestação de contas, que possui procedimento especial previsto no art. 914 e seguintes do CPC/73. Assevera que o processo de estadualização das estradas apenas se concretiza quando expedida portaria do Ministério dos Transportes contendo a relação de trechos transferidos aos estados, o que somente veio a ocorrer em 9 de setembro de 2003, depois da perda da vigência da MP 82/2002, razão pela qual entende não efetivada a transferência da via. Afirma não configurar dano moral simples circunstância que traga algum desagrado à população, cujo dano sequer foi, em sua visão, comprovado.  



    O MPF apresentou réplica (eDoc 9, p. 130-141). Refuta a alegação de ilegitimidade ativa para requerer danos morais coletivos, apontado como razão jurídica o art. 1º, V, da Lei 7.347/85. Diz haver legitimidade passiva do DNIT, com fundamento nas obrigações contidas na Lei 10.233/2001. Frisa que por intermédio da edição da MP n. 276/2006 destinou-se verbas à manutenção da via, mas como consequência da ordem liminar proferida nos autos, e não por estar a União assumindo ser responsável pela manutenção da via, a revelar a incorreção da tese de perda do objeto. Sublinha não poder pleitear a prestação de contas pelo procedimento especial, razão pela qual não há falar em manejo da ação na via inadequada.  



    A Universidade Regional Integrada do Alto Uruguai e Missões (URI) teve seu pedido de admissão nos autos como assistente simples da parte autora acolhido (eDoc 5, p. 100-101; e p. 147-148).  



    Foram realizadas audiências de inquirição de testemunhas (eDoc 12, p. 184-188; e p. 214-222; eDoc 14, p. 19-20).   



    O MPF (eDoc 14, p. 53-67), a União (eDoc 14, p. 93-103), o DNIT (eDoc 14, p. 105-107) e o Estado do Rio Grande do Sul (eDoc 14, p. 109-114) juntaram alegações finais, reiterando os termos de suas anteriores manifestações.  



    O Juízo da 2ª Vara Federal da Subseção Judiciária de Santa Maria reconheceu sua incompetência para analisar o caso, encaminhando os autos ao Supremo com fundamento no art. 102, I, f, da CF/88, por entender caracterizado conflito federativo entre a União/DNIT e o Estado do Rio Grande do Sul, embora se encontrem no mesmo polo passivo da demanda, pois antagonizam teses sobre a responsabilidade perante o trecho viário estadualizado (eDoc 14, p. 115-119).  



    A Procuradoria-Geral da República apresentou parecer pela competência do Supremo (eDoc 19).  



    O então Relator, ministro Celso de Mello intimou as partes para que se manifestassem sobre possível perda do interesse processual (eDoc 42).  



    A União disse que o DNIT vinha aplicando recursos na “manutenção periódica e preventiva” na BR-287, conforme autorizado pelo art. 19 da Lei 11.314, de 3 de julho de 2006, com redação dada pela Lei 12.833, de 20 de junho de 2013. Alegou que, por intermédio do art. 11 da Lei 12.872, de 24 de outubro de 2013, houve a convalidação da estadualização da malha viária, a revelar a ausência da situação fático-jurídica que originou o ajuizamento da ação (eDoc 52).  



    O DNIT informou, na mesma linha, estar envidando esforços para manter conservada a rodovia federal, fazendo alusão a contratos assinados com tal objetivo. Afirmou que o termo de transferência, objeto de discussão dos autos, foi convalidado pela Lei 12.872/2013, de modo que não há razão para o prosseguimento do processo (eDoc 54).  



    O Estado do Rio Grande do Sul se manifestou apenas informando não ter havido qualquer tentativa de solução extrajudicial (eDoc 60).  



    O MPF manifestou-se pela perda parcial do objeto da ação, no que se refere aos pedidos de denúncia do termo de transferência, bem como de retomada do trecho viário pela União. Entretanto, arguiu ainda existir interesse nos demais pleitos, referente à prestação de contas e ao pagamento de indenização por danos morais coletivos (eDoc 58).  



    Sobreveio a Lei n. 13.298, de 20 de junho de 2016, estabelecendo a reincorporação pela União dos trechos de rodovias federais transferidos aos Estados e ao Distrito Federal por força da Medida Provisória n. 82/2002, razão pela qual as partes foram novamente inquiridas sobre o interesse no prosseguimento processual (eDoc 85).  



    O ente nacional alegou não subsistir “o quadro fático que teria movido o MPF a ajuizar a presente ação" e juntou documentos (eDocs 90-94).  



    A autarquia federal informou a assinatura, em 3 de novembro de 2017, do Termo de Transferência n. 1/2017, por meio do qual foi reincorporado, pela União, trechos de rodovias federais transferidos ao Estado do Rio Grande do Sul por intermédio da Medida Provisória n. 82/2002, ratificando o pedido de extinção do feito pela perda de objeto (eDoc 96).  



    O ente subnacional manifestou-se nos mesmos termos do DNIT (eDocs 98 e 99).  



    O MPF reiterou a perda parcial do objeto, mantendo o interesse no prosseguimento da ação no que se refere “aos pedidos de prestação de contas do Estado do Rio Grande do Sul quanto aos aportes percebidos em 2002 e 2003 e à condenação dos réus por dano moral coletivo” (eDoc 101).  



    É o relatório. Decido.  



    2. Bem reexaminados os autos, entendo que a demanda não se insere na competência do Supremo Tribunal Federal, especialmente diante do surgimento de fatos supervenientes que interferem decisivamente na análise do caso (CPC, art. 493).  



    Em síntese, o MPF propôs ação civil pública contra a União, o DNIT e o Estado do Rio Grande do Sul, buscando compelir (i) o ente nacional a retomar a responsabilidade sobre o trecho estadualizado compreendido entre as cidades de São Vicente do Sul e São Borja; (ii) o ente subnacional a prestar contas sobre os valores recebidos em face do Termo de Transferência n. 5/2002; e (iii) ambos a indenizarem os danos morais coletivos sofridos.  



    Em face das alterações legislativas ocorridas durante o trâmite processual, especialmente aquelas originadas da Lei n. 13.298/2016, ficou esvaziado o pedido referente à retomada do trecho viário, porque ali já se determinou a reincorporação pela União. Sobre esse ponto, todos os sujeitos processuais concordam ter havido a perda superveniente do objeto.  



    Entretanto, o MPF insiste no interesse processual quanto “aos pedidos de prestação de contas do Estado do Rio Grande do Sul quanto aos aportes percebidos em 2002 e 2003 e à condenação dos réus por dano moral coletivo”, os quais entendo que devam ser analisados pelo juízo de primeiro grau, e não pelo Supremo, em face das razões que passo a expor.  



    A princípio, destaco que, a teor da jurisprudência da Corte, “a presença de entes federativos em polos opostos da lide é requisito para a configuração da competência originária deste Tribunal decorrente do previsto no mencionado preceito constitucional [art. 102, I, f, da CF/88]” (ACO 989, ministro Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe de 7 de novembro de 2019). Ademais, “a circunstância de o Ministério Público Federal ser um dos autores da presente Ação Civil Pública não é, por si só, suficiente para patentear o potencial conflito federativo que atrai a competência do Supremo Tribunal Federal com fundamento no art. 102, inc. I, alínea f, da Constituição da República” (ACO 1.191 AgR, ministra Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe de 21 agosto de 2009).  



    Embora entenda que tais razões sejam suficientes para reconhecer a incompetência da Corte, na medida em que “a jurisprudência desta Suprema Corte está cristalizada no sentido de que sua competência é de direito estrito, bem como tem reiteradamente enfatizado o seu caráter de absoluta excepcionalidade” (AO 2.713 AgR, ministro Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 16 de março de 2023), não desconheço a existência de precedentes no STF defendendo a caracterização de conflito federativo ainda que os entes federativos estejam no mesmo polo de uma demanda, bastando a “efetiva oposição das teses deduzidas pelas pessoas políticas nos autos do processo”  (ACO 1.009 ED, ministro Luís Roberto Barroso, DJe de 19 de outubro de 2015), razão pela qual passo a analisar o pleito sob tal perspectiva.  



    Importante destacar que a remessa dos autos a esta Corte decorreu justamente sob a justificativa de que os entes federativos, embora estivessem no mesmo polo da demanda, apresentaram defesas antagônicas unicamente sobre quem seria o responsável quanto ao trecho viário alegadamente estadualizado, em face da perda da eficácia da MP n. 82/2002, o que seria suficiente para colocar em risco o equilíbrio federativo (eDoc 14, p. 115-119). A PGR concordou com tais fundamentos, aduzindo o seguinte (eDoc 19):  



    18. E que, malgrado o Estado do Rio Grande do Sul, a União e o DNIT figurem no polo passivo da demanda, surgiu, no curso do processo, conflito de interesses entre o ente federado e os federais, consistente na responsabilidade pela conservação da rodovia.



    19. Quanto ao assunto, a União assevera que a transferência do trecho da BR 287 situado entre os Municípios de São Vicente do Sul e São Borja para o Estado do Rio Grande do Sul ocorreu por força do Termo de Transferência n° 95/2002, em duas fases, a primeira, no ano de 2004 e, a segunda, no ano de 2005.



    20. O ente federado, por seu turno, afirma que o processo de transferência do aludido trecho não se ultimou, uma vez que a Portaria nº 544 do Ministério dos Transportes, que efetivou a transferência, somente surgiu no mundo jurídico após "vetado o projeto de conversão da Medida Provisória” nº 82/2002.



    21. Como se observa, é patente o conflito de interesses entre os sujeitos passivos da presente ação civil pública. Por isso, muito embora essa Suprema Corte não tenha competência originária para o julgamento de ação civil pública, no presente caso o tem por força do artigo 102, inciso I, alínea f, da Carta Maior.  



    Com efeito, sem adentrar na fragilidade das razões apresentadas para a suposta caracterização do conflito federativo, apto a atrair a competência do Supremo, mostra-se indene de dúvidas que tais fundamentos não mais subsistem.  



    Se antes havia divergência nos autos quanto à efetiva concretização da transferência do trecho viário para o Estado do Rio Grande do Sul, em face do veto do projeto de lei de conversão da MP n. 82/2002, ela foi sanada com a promulgação da Lei 12.872/2013, na qual deixou claro tanto a ocorrência da estadualização desde a assinatura dos termos de transferência quanto a responsabilidade dos entes subnacionais, a partir de então, pelos direitos e deveres daí decorrentes. Reporto-me ao teor da previsão legal:  



    Art. 11. Fica reconhecida, a partir da data de assinatura dos respectivos termos de transferência, a titularidade dos Estados e do Distrito Federal sobre a malha rodoviária que lhes foi transferida pela União com base no disposto na Medida Provisória nº 82, de 7 de dezembro de 2002, cabendo-lhes todos os direitos e deveres inerentes a essa titularidade.  



    Ressalto que o “Supremo Tribunal tem lançado olhar bastante criterioso sobre os dispositivos insertos no art. 102, I, da CF/88, no intuito de preservar a feição excepcional da competência da Corte Suprema” (Pet 6.076, ministro Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe de 26 de maio de 2017), de modo que, apenas enquanto o risco ao pacto federativo se mantiver latente é que fará sentido a Corte julgar o caso, sob pena de desvirtuar a intenção do constituinte originário.  



    Dessa forma, não subsistindo a suposta disputa entre entes federativos que pudesse desequilibrar o pacto federativo, não há falar em competência do Supremo para analisar o pleito.  



    A par disso, em face de o art. 11 da Lei 12.872/2013 ter deixado claro que a transferência do trecho viário aos entes estaduais ocorreu desde a assinatura do termo de transferência, “cabendo-lhes todos os direitos e deveres inerentes a essa titularidade”, mostra-se indene de dúvidas que, se reconhecido eventual dever de indenizar danos morais coletivos, somente poderá ser cobrado dos entes subnacionais. Aliás, tal conclusão foi reforçada pelo art. 3º, parágrafo único, III, da Lei 13.298/2016:  



    Art. 3º A reincorporação a que se refere o art. 1º ocorrerá em caráter irretratável e irrevogável, mediante termo assinado pelo Ministro de Estado dos Transportes e pelo Governador do Estado ou do Distrito Federal, transferidor da malha rodoviária.



    Parágrafo único. A transferência de domínio de que trata esta Lei fica condicionada à emissão de termo, pelo Estado ou pelo Distrito Federal, que, na forma estabelecida pela Advocacia-Geral da União, declare:



    [...]



    III - que responderá diretamente ou se responsabilizará por ressarcir a União por eventuais condenações decorrentes de acidentes ou danos provocados a terceiros relativos à rodovia que estava sob seu domínio até a transferência do domínio e da administração da via à União.  



    Dessa forma, para além de o pedido referente aos danos morais coletivos possuir inegável natureza patrimonial, o que por si só seria suficiente para afastar a competência do Supremo com fundamento no art. 102, I, f, da CF/88, também não gera risco de ruptura do pacto federativo por faltar exatamente conflito entre entes federativos sobre o ponto.  



    Por fim, não há nenhuma comprovação nos autos que haja antagonismo entre os entes federativo sobre a prestação de contas. Voltado, portanto, o pleito exclusivamente contra o ente subnacional, sem haver pretensão resistida que antagonize entes federativos a ponto de gerar risco aos valores federativos, não há falar em competência do STF para apreciar tal pedido.  



    3. Diante do exposto, reconheço a incompetência desta Corte para processar o processo. Remetam-se os autos ao Juízo da 2ª Vara Federal da Subseção Judiciária de Santa Maria-RS.  



    4. Publique-se. Intime-se.



Brasília, 5 de fevereiro de 2025.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



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