Tribunal: STF
Processo: ARE 1559417
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-08-11
Data de publicação: 2025-08-11

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Recurso Extraordinário com Agravo interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, assim ementado (Doc. 71, fls. 1-10):



    “Agravo de Instrumento. Alegação de descumprimento de julgado na ação civil pública transitada em julgado, na qual foi homologada acordo firmado entre consórcios prestadores de serviço público de transporte e o Município do Rio de Janeiro. Requerimento de tutela cautelar antecedente ajuizada pelos consórcios de transporte público, ora agravados. Alegando o descumprimento do decidido na Ação Civil Pública nº 0045547- 94.2019.8.19.0001 e pretendendo, liminarmente, a suspensão dos efeitos dos (i) do arts. 3º, §§ 3º, 4º e 5º; (ii) do art. 4º, Parágrafo Único; e (iii) do art. 5ºA do Decreto Rio nº 51.889/22 (doc. 22), introduzidos pelos Decretos Rio 51.915/23 e 51.940/23; (iv) da Resolução SMTR nº 3.591/23 (doc. 10); (v) do art. 2º do Decreto Rio nº 52.134/23 (docs. 16); (vi) da Resolução SMTR nº 3.606/23. Liminar deferida pelo i. Juízo a quo, nos termos do pretendido. Agravo de Instrumento interposto pela Municipalidade. (...) RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO.”



    Opostos Embargos de Declaração pelas partes (Doc. 74 e 75), apenas os aclaratórios do MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO foram parcialmente providos, tão somente “para esmiuçar a inclusão do restabelecimento das Resoluções que regulamentam os decretos municipais restabelecidos” (Doc. 99, fl. 7).



    No Recurso Extraordinário (Doc. 111), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o ente federativo aponta violação ao art. 100, caput, e §6º, da CF/1988, pois o acórdão recorrido “determinou que vultosos recursos públicos (aproximadamente R$ 03 milhões por mês), (...) sejam depositados judicialmente a título de pagamento, em flagrante ofensa ao rito constitucional” (Doc. 111, fl. 9).



    Aduz que, “de outubro de 2023 até julho de 2024, o Município se viu obrigado a depositar R$ 35.251.096,52 (trinta e cinco milhões, duzentos e cinquenta e um mil, noventa e seis reais e cinquenta e dois centavos – quadro anexo), e está obrigado a efetuar novos depósitos até que o r. juízo de primeiro grau prolate decisão final” (Doc. 111, fl. 10).



    Defende a inaplicabilidade ao caso da Súmula 735/STF, tendo em vista que “a teratologia da decisão e os prejuízos permanentes e contínuos ao Poder Público (...) demandam a concessão de imediato efeito suspensivo, de modo que, cesse a obrigação de efetuar o depósito quinzenal das glosas dos subsídios, e autorize o retorno aos cofres públicos dos valores já depositados judicialmente” (Doc. 111, fl. 14).



    Ao fundamento de que a medida antecipatória gera prejuízos imediatos e irreversíveis à Fazenda Pública, requer, ao final, a reforma do acórdão recorrido, suspendendo-se a determinação de que o Município continue depositando judicialmente os valores glosados a título de subsídio tarifário (valores vincendos), autorizando-se o levantamento dos valores já depositados nos autos do processo 0072879-94.2023.8.19.0001 (valores vencidos) (Doc. 111, fl. 22).



    Em exame de admissibilidade, o Tribunal de origem inadmitiu o RE aplicando as Súmulas 282 e 356 do STF (Doc. 150).



    No agravo, a parte agravante confronta os óbices suscitados (Doc. 158).



    É o relatório. DECIDO.



    No caso em tela, a controvérsia decorre de acordo judicial realizado entre o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, o MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO e concessionários do Serviço Público de Transporte de Passageiros por Ônibus, em que se definiu modelo de remuneração da concessão que diferencia a tarifa pública da tarifa de remuneração, com a possibilidade de pagamento da respectiva diferença na forma de subsídio, mediante fórmula a ser definida pelo Município que leve em consideração o número de passageiros pagantes por Consórcio e a quilometragem efetivamente rodada pelo respectivo Consórcio.



    A contenda gira em torno do posterior estabelecimento de obrigações pelo Município do Rio de Janeiro, como a climatização dos veículos e o atingimento de quilometragem prevista no plano operacional, com mecanismo de desconto da remuneração a ser paga em favor das concessionárias em caso de inobservância.



    Em razão das glosas realizadas pelo ente municipal em virtude do alegado descumprimento de obrigações na prestação dos serviços, os concessionários alegam o descumprimento do acordo homologado judicialmente e pedem o depósito judicial da integralidade dos valores glosados em razão da aplicação dos dispositivos impugnados.



    O Tribunal de origem, ao apreciar a questão, determinou “que o valor da parte litigiosa do subsídio relacionado aos decretos 51.889/2022, 51.915/2023, 51.940/2023, ou seja, dos valores glosados pela Municipalidade, sejam depositados judicialmente, até que haja a resolução final do processo originário em curso” (Doc. 71, fl. 51).



    A determinação de depósito em juízo dos valores controvertidos possui natureza jurídica de tutela cautelar, uma vez que apenas assegura a possibilidade de fruição eventual e futura do direito acautelado, não possuindo natureza satisfativa, já que o pretenso credor não tem acesso imediato à realização do direito perseguido em Juízo.



    A tutela cautelar possui como finalidade a garantia de futura execução frente ao perigo do dano, que no caso da execução de dívida se caracteriza pela possibilidade de insolvência do credor. 



    No julgamento da ADC 4 (Redator para acórdão Min. CELSO DE MELLO, DJe de 30/10/2014), esta CORTE declarou a constitucionalidade do art. 1º, da Lei nº 9.494/1997, que disciplina a aplicação da tutela antecipada contra a Fazenda Pública e determina vedações em relação à concessão de medidas cautelares contra atos do Poder Público. Contudo, é certo que isso não significa a proibição de toda e qualquer antecipação de tutela contra a Fazenda Pública.



    Como ressaltei no julgamento da ADI 4296 (redator para o acórdão Min. ALEXANDRE DE MORAES, Dj 9/6/2021), em que foi declarada a inconstitucionalidade dos arts. 7º, §2º, e 22, §2º, da Lei nº 12.016/2009, na eventualidade de edição de leis ou atos normativos que proíbam ou reduzam a possibilidade de concessão de liminares em sede de mandado de segurança, o entendimento predominante nesta CORTE era o de que poderia o juiz afastar, difusamente, a incidência daquelas espécies normativas por inconstitucionalidade, e conceder a necessária medida.



    Essa orientação foi acolhida pela jurisprudência de outros Tribunais (STJ – RESP 52.881, Rel. Min. MILTON LUIZ PEREIRA, 1ª Turma, DJ de 25/9/1995; TRF – AI 93.01.11982, Rel. Juiz Federal EUSTÁQUIO SILVEIRA, 1ª Região, 4ª Turma, DJ de 30/3/1995; TJSP – SS 0162636- 30.2011.8.26.0000 AgR – Rel. p/ Acórdão Des. RENATO NALINI, Órgão Especial, DJ de 1/9/2011), em que se afastou, na análise de casos concretos, a incidência de normas que significassem a limitação do poder geral de cautela, reconhecendo-se a sua inconstitucionalidade pela via difusa.



    Posteriormente, em novo julgamento, o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL suspendeu liminarmente diversos artigos da Medida Provisória 375, em face da sua inconstitucionalidade, afirmando que a limitação abstrata e absoluta à concessão de medidas liminares pelo Poder Judiciário é incompatível com a Constituição. 



    Nesse julgamento, o Pleno desta CORTE concluiu que a vedação à possibilidade do provimento cautelar “obstrui o serviço da Justiça, criando obstáculos à obtenção da prestação jurisdicional e atentando contra a separação dos poderes, porque sujeita o Judiciário ao Poder Executivo” (ADI 975 MC, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, Tribunal Pleno, DJ 20/06/1997). 



    Entendeu-se que a cautelaridade, ou seja, o poder geral de cautela do magistrado e dos tribunais, está dentro do próprio exercício da jurisdição. Houve, dessa forma, uma evolução no sentido de compreender o mandado de segurança integralmente – em sua cautelaridade e no mérito – protegido constitucionalmente.



    De todo modo, a concessão da medida cautelar em face da Fazenda Pública, mesmo nos casos em que é admitida, deve ser precedida de uma análise rigorosa do cumprimento de seus requisitos, em especial a necessária demonstração do perigo de dano.



    Isso é ainda mais evidente no presente caso, em que houve a concessão de tutela cautelar para determinar ao Poder Público o depósito de valores controvertidos em juízo, de forma a garantir futuro adimplemento.



    Em princípio, a eventual obrigação pecuniária a ser suportada por ente federativo não possui risco grave de inadimplência, ante o regime financeiro e de responsabilidade fiscal a que está submetida a Fazenda Pública, o que lhe confere uma presunção de solvabilidade. Por isso, a demonstração do perigo de dano para a concessão de medidas cautelares relacionadas a obrigações pecuniárias contra o ente público exige, em regra, a demonstração de circunstâncias excepcionais que as tornem necessárias. 



    Além disso, a tutela cautelar concedida no presente caso, que obriga o ente municipal a depositar em juízo os valores controvertidos todos os meses, enfrenta um obstáculo em relação à executoriedade da referida determinação judicial.



    A respeito dos pagamentos devidos pela Fazenda Pública, assim dispõe o art. 100 da Constituição Federal:



    Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim.



    (...) § 6º As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados diretamente ao Poder Judiciário, cabendo ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão exequenda determinar o pagamento integral e autorizar, a requerimento do credor e exclusivamente para os casos de preterimento de seu direito de precedência ou de não alocação orçamentária do valor necessário à satisfação do seu débito, o sequestro da quantia respectiva.



    Verifica-se que a possibilidade de sequestro de valores do Poder Público foi prevista apenas para os casos de preterimento do direito de precedência ou de não alocação orçamentária do valor necessário à satisfação do seu débito, o que não contempla a hipótese de descumprimento de depósito judicial determinado na forma de medida cautelar.



    Esta CORTE já decidiu que mesmo o caráter alimentício do crédito contra a Fazenda Pública não dispensa o precatório:



    “EMENTA: I. RE: prequestionamento: Súmula 356. O que, a teor da Súm. 356, se reputa carente de prequestionamento é o ponto que, indevidamente omitido pelo acórdão, não foi objeto de embargos de declaração; mas, opostos esses, se, não obstante, se recusa o Tribunal a suprir a omissão, por entendê-la inexistente, nada mais se pode exigir da parte, permitindo-se-lhe, de logo, interpor recurso extraordinário sobre a matéria dos embargos de declaração e não sobre a recusa, no julgamento deles, de manifestação sobre ela. II. Precatório: exigibilidade: atrasados em mandado de segurança. Se - como assentado pelo STF - o caráter alimentar do crédito contra a Fazenda Pública não dispensa o precatório, nem a letra nem as inspirações do art. 100 CF permitiriam que o fizesse a circunstância acidental de ser ele derivado de sentença concessiva de mandado de segurança.” (RE 334279, Relator(a): Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Primeira Turma, DJ de 20/8/2004)



    Na mesma linha, no julgamento do Tema 598 da repercussão geral, foi assentado que “O deferimento de sequestro de rendas públicas para pagamento de precatório deve se restringir às hipóteses enumeradas taxativamente na Constituição Federal de 1988.”. 



    Confira-se a ementa desse julgado:



    “EMENTA Recurso extraordinário. Tema nº 598 da Repercussão Geral. Ordem cronológica de precatórios. Artigo 100 da CF/88. Sequestro de verbas públicas. Excepcionalidade. Hipóteses taxativas. Recurso contra acórdão proferido em processo de pagamento de precatório. Não cabimento. Incidência da Súmula nº 733 do STF. 



    1. Os pagamentos devidos pelas fazendas públicas federal, estaduais, distrital e municipais, em virtude de sentença judicial, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios. Artigo 100 da CF. 



    2. O sequestro de verbas públicas somente pode ser deferido nas hipóteses excepcionalmente previstas na Constituição Federal, a requerimento do credor. Após o advento da EC nº 62/09, o deferimento é cabível quando não verificada a alocação orçamentária do valor necessário à satisfação do débito ou demonstrada a quebra da ordem de preferência de pagamento. 



    3. Aplica-se ao caso concreto a orientação do Supremo Tribunal Federal de não se admitir recurso extraordinário contra decisão proferida em sede de precatório, considerada de natureza administrativa. Inteligência da Súmula nº 733/STF. 



    4. A competência exercida pelo presidente dos tribunais é extensível ao julgamento de recursos internos e à admissibilidade de eventual recurso ordinário dirigido ao tribunal superior. 



    5. Negativa de seguimento do recurso extraordinário. 



    6. Tese de julgamento do Tema nº 598 da Repercussão Geral: “O deferimento de sequestro de rendas públicas para pagamento de precatório deve se restringir às hipóteses enumeradas taxativamente na Constituição Federal de 1988.” (RE 840435, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, DJe de 31/10/2023)



    Acrescente-se que no julgamento da ADPF 275, de minha relatoria (TRIBUNAL PLENO, DJe de 27/6/2019), o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL reafirmou o precedente assentado no julgamento da ADPF 387, no sentido da impossibilidade de constrição judicial (bloqueio, penhora ou liberação em favor de terceiros) de receitas que estejam sob a disponibilidade do Poder Público. 



     Conforme consignei em meu voto, na ocasião do julgamento da ADPF 275, não se admite a constrição indiscriminada de verbas públicas por meio de decisões judiciais, sob pena de afronta ao preceito contido no art. 167, VI, da CF/1988, e ao modelo constitucional de organização orçamentária das finanças públicas. Nesse sentido:



     



    “EMENTA Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Constitucional. Ação civil pública. Obrigação de fazer. Previsão de bloqueio de verbas públicas em caso de descumprimento de obrigação. Impossibilidade. Precedentes. 



    1. Segundo a jurisprudência da Suprema Corte, a única hipótese autorizadora de sequestro de bens públicos é a ocorrência de quebra da ordem cronológica no pagamento de precatórios, nos termos do que dispõe o art. 100, § 2º, da Constituição Federal.



    2. Agravo regimental não provido.



    3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, haja vista tratar-se, na origem, de ação civil pública (art. 18 da Lei nº 7.347/85).” (ARE 1.352.090-AgR, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, Dje de 9/8/2022)



    Esse entendimento está consubstanciado nas prerrogativas inerentes à Fazenda Pública diante da impenhorabilidade e inalienabilidade dos bens públicos, razão pela qual não se aplicam as regras próprias da execução por quantia certa, não havendo a adoção de medidas expropriatórias para a satisfação do crédito (CUNHA, Leonardo Carneiro da. Precatórios: atual regime jurídico. 2 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2024. pág. 107-109).



    Desse modo, caso o ente municipal deixasse de cumprir a referida determinação, inexistiria meio hábil para o cumprimento forçado. 



    Portanto, ao determinar que “o valor da parte litigiosa do subsídio relacionado aos decretos 51.889/2022, 51.915/2023, 51.940/2023, ou seja, dos valores glosados pela Municipalidade, sejam depositados judicialmente, até que haja a resolução final do processo originário em curso”, o acórdão recorrido divergiu da jurisprudência desta CORTE, devendo ser reformado.



    Ao fim do litígio em curso, caso haja a condenação do Município ao pagamento dos valores glosados, o crédito deverá ser submetido às regras constitucionais de pagamento das dívidas da Fazenda Pública, no caso, o regime de precatórios.



    Diante do exposto, com fundamento no art. 21, §§1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, DOU PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO para afastar a obrigação de depósito judicial dos valores glosados pelo Município do Rio de Janeiro e estabelecer que, caso haja eventual condenação do Município, ao final do processo, o pagamento do crédito deverá ser submetido ao regime constitucional de precatórios.



    Ficam AMBAS AS PARTES advertidas de que: 



    - a interposição de recursos manifestamente inadmissíveis ou improcedentes, ou meramente protelatórios, acarretará a imposição das sanções cabíveis;



    - decorridos 15 (quinze) dias úteis da intimação de cada parte sem a apresentação de recursos, será certificado o trânsito em julgado e dada baixa dos autos ao Juízo de origem.



    Publique-se.



    Ciência à Procuradoria Geral da República.



    Brasília, 11 de agosto de 2025.



Ministro ALEXANDRE DE MORAES



Relator



Documento assinado digitalmente