Tribunal: STF
Processo: ARE 1499937
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-06
Data de publicação: 2025-03-06

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito Administrativo e Constitucional. Recurso Extraordinário com Agravo. Agência de regulação. Conselho consultivo. Destituição ad nutum. Necessidade de motivação e processo administrativo prévio. Autonomia das agências reguladoras. Acórdão recorrido em harmonia com a jurisprudência deste STF. Lei estadual nº 16.673, de 2015. Impossibilidade de reexame. Ausência de ofensa constitucional direta.



    I. Caso em exame



    1. O recurso. Agravo contra decisão pela qual se negou seguimento a recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, que concedeu mandado de segurança para anular a destituição de conselheiro da Agência de Regulação de Serviços Públicos de Santa Catarina (Aresc), sob o fundamento de que a exoneração sem motivação e sem prévio processo administrativo viola o devido processo legal e a autonomia das agências reguladoras.



    2. O fato relevante. O acórdão recorrido tomou por base o decidido por este Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI nº 1.949/RS.



    3. A decisão anterior. O Grupo de Câmaras de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina concluiu que “o Supremo Tribunal Federal, em situação análoga, relativamente à agência reguladora existente no vizinho Estado do Rio Grande do Sul (AGERGRS), houve por bem declarar em parte inconstitucional a Lei Estadual n. 10.931/1997, do Rio Grande do Sul, no julgamento da ADI n. 1.949/RS”; que “o legislador, aqui [ao aprovar a Lei estadual nº 16.673, de 2015], fez suas escolhas quando optou por estipular mandatos com prazo certo para diretores e conselheiros da Aresc e por fixar relativa estabilidade apenas aos diretores; sua omissão em fazer o mesmo quanto aos conselheiros gerou ato administrativo de efeitos concretos cuja inconstitucionalidade é passível de ser analisada no âmbito do controle difuso”; e que “é inconstitucional a destituição ad nutum de agente político integrante de órgão consultivo de agência reguladora detentor de mandato legalmente estipulado”.



    II. Questão em discussão



    4. Há duas questões em discussão: (i) definir se a exoneração ad nutum de conselheiros do Conselho Consultivo da Aresc, sem motivação e sem prévio processo administrativo, viola o princípio da autonomia das agências reguladoras e o devido processo legal; e (ii) estabelecer se a decisão do Tribunal de origem afronta a cláusula de reserva de plenário prevista no art. 97 da Constituição da República e o enunciado nº 10 da Súmula Vinculante do STF.



    III. Razões de decidir



    5. Quanto à alegada ofensa ao art. 97 da CRFB, verifica-se que em nenhum momento houve desrespeito à cláusula de reserva de Plenário ou ao enunciado nº 10 da Súmula Vinculante do STF, porquanto o Tribunal a quo se valeu de precedente deste Supremo Tribunal Federal.



    6. Assim, como afirmei no julgamento do ARE nº 1.499.850/SC, do qual este processo guarda identidade, o acórdão recorrido, tomou por base o decidido por este Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI nº 1.949/RS. 



    7. Ainda que o acima decidido tenha tomado por base a situação de dirigentes de agência reguladora estadual, com distinções em relação à presente, em que discutido cargo de conselheiro sem poder de direção, mantém-se o fundamento central do acima exposto, de impossibilidade de exoneração dos conselheiros de agências reguladoras por mera discricionariedade do Chefe do Poder Executivo. 



    8. O fato de os conselheiros consultivos não exercerem poder de direção não afasta a importância de sua atuação nas agências reguladoras, inclusive como forma de participação da sociedade, razão pela qual é necessária à adoção de balizas para sua exoneração (ainda que não sejam as mesmas adotadas para a direção da agência), sob pena de ingerência indevida na atuação autônoma das agências reguladoras. 



    9. O acórdão recorrido está em conformidade com a jurisprudência desta Suprema Corte, sendo descabida sua reforma.  



    10. Quanto às discussões referentes à interpretação da Lei estadual nº 16.672, de 2015, inclusive de existência ou não de previsão de livre exoneração, trata-se de discussão infraconstitucional, descabida em sede de recurso extraordinário, por não envolver ofensa direta ao Texto Constitucional.



    IV. Dispositivo



    11. Recurso extraordinário com agravo ao qual se nega provimento.



DECISÃO



    1. Trata-se de agravo contra decisão negativa de recurso extraordinário interposto em desfavor de acórdão proferido pelo Grupo de Câmaras de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, assim ementado:



    “MANDADO DE SEGURANÇA. DESTITUIÇÃO AD NUTUM DE CONSELHEIRO DA AGÊNCIA DE REGULAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS DE SANTA CATARINA – ARESC. ATO INVÁLIDO POR FORÇA DA FALTA DE MOTIVAÇÃO E DA AFRONTA À GARANTIA DO DUE PROCESSO OF LAW. AGENTE HONORÍFICO COM MANDATO FIXADO EM LEI. PRECEDENTES DESTA CORTE EM HIPÓTESES ANÁLOGAS. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE PELO EXCELSO PRETÓRIO DE OMISSÃO LEGISLATIVA SEMELHANTE RELATIVAMENTE AO CONSELHO SUPERIOR DE AGÊNCIA REGULADORA NO RS. ATO ADMINISTRATIVO DE EFEITO CONCRETO CUJA INCONSTITUCIONALIDADE PODE SER AFERIDA NA ESTREITA VIA DO WRIT OF MANDAMUS. ORDEM CONCEDIDA EM DEFINITIVO. AGRAVO INTERNO PREJUDICADO. 



    A despeito da omissão legislativa, os conselheiros da Agência de Regulação de Serviços Públicos de Santa Catarina – Aresc são agentes honoríficos com mandato fixado em lei, pelo que, na esteira da jurisprudência desta Corte em hipóteses análogas, sua destituição não prescinde de motivação nem tampouco do devido processo legal. 



    O Supremo Tribunal Federal, relativamente à Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Rio Grande do Sul – AGERGRS, houve por bem declarar em parte inconstitucional a Lei Estadual n. 10.931/1997, do Rio Grande do Sul, no julgamento da ADI n. 1.949/RS, aos 17-9-2014, de que foi relator o Exmo. Sr. Min. Dias Toffoli, de modo a, quanto aos integrantes do Conselho Superior dessa entidade, estipular regras para que haja o respeito aos aludidos primados constitucionais. 



    Nessa linha, é passível de declaração em mandado de segurança a inconstitucionalidade do ato administrativo que, ao destituir conselheira da Aresc, não contemple a indispensável motivação e não tenha sido precedido de processo administrativo com as garantias a ele inerentes. 



    O ato impugnado, aqui, é o decreto de destituição do impetrante, e não aquele por meio do qual foi nomeado. Se a autoridade coatora entende que a sua designação como conselheiro nos estertores do mandato do governador que o antecedeu teve ‘motivação política’ e desvio de finalidade bastantes para justificar sua destituição ou mesmo para anular o respectivo ato de nomeação, deveria ter instaurado processo administrativo com essas finalidades em vez de simplesmente, numa penada, decretar sua substituição.” (e-doc. 89, p. 9).



    2. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 128).



    3. No recurso extraordinário interposto com base no art. 102, inc. III, al. “a”,  da Constituição da República, o recorrente afirma violados  os arts. 2º, 37, “caput” e inc. II, 52, inc. III, 84, inc. XIV, e 97 da Constituição da República e ao enunciado nº 10 da Súmula Vinculante do STF.



    3.1. Sustenta que, “ao decidir pela necessidade de motivação e prévio processo administrativo com as garantias a ele inerentes, para destituição dos conselheiros da ARESC, o acórdão contrariou o que prevê o art. 37, caput e inciso II, da CF/88. Isso porque o caput do art. 37 da CF/88 consagra o princípio da legalidade, ao passo que a decisão recorrida cria uma limitação à atuação do Chefe do Poder Executivo sem previsão legal, valendo-se de uma suposta interpretação sistemática que –como visto – não possui razão de existir. Do mesmo modo, contraria o inciso II do art. 37 da CF/88 na medida em que altera a natureza de cargo declarado por lei de livre nomeação e exoneração – conforme o art. 13, §1º, da Lei Estadual nº 16.673/15. Como já aprofundado, na lei de criação da ARESC (Lei 16.673/15) a função de conselheiro do Conselho Consultivo (conselho não deliberativo) não ostenta função eminentemente regulatória, carecendo da proteção conferida aos membros da Diretoria Colegiada (estes sim, protegidos contra exoneração imotivada durante o exercício de seus mandatos). Os conselheiros do Conselho Consultivo, por sua vez, são representantes de setores cujas atividades se relacionam com as funções institucionais da agência, e serão livremente designados pelo Chefe do Poder Executivo (não dependem de aprovação legislativa), não possuindo impedimentos legais e tampouco estabilidade em seus mandatos. Não se aplicam, portanto, aos membros do Conselho Consultivo as regras de estabilidade previstas para as funções de diretores e procurador jurídico (artigo 10, §2º), haja vista que a própria lei fez a distinção” (e-doc. 139, p. 10).



    4. O Tribunal de origem inadmitiu o recurso extraordinário pela incidência dos enunciados nº 279, nº 280, nº 282, nº 283 e nº 284 da Súmula do Supremo Tribunal Federal (e-doc. 150).



    5. O agravante afirma que, “embora os referidos artigos não tenham sido expressamente citados no acórdão, não há dúvidas que o seu conteúdo normativo foi enfrentado pelo órgão julgador. Convém mencionar, nesse ponto, que a despeito da ausência de menção expressa aos dispositivos constitucionais, não se exige o chamado prequestionamento numérico, bastando o enfrentamento da questão jurídica pelo Tribunal de origem” (e-doc. 162, p. 5).



    5.1. Afirma “não se trata aqui de analisar a lei estadual 16.673/2015, seu cumprimento ou descumprimento, o que é vedado em sede de recurso extraordinário. Mas sim de perceber – diante da análise já realizada pela Corte local, da valoração dos fatos ali estabelecida – que o precedente firmado na ADI nº 1.949/RS, por essa Corte Suprema, é inaplicável ao caso concreto, sendo equivocada a conclusão a que chegou o tribunal a quo de que os integrantes do Conselho Consultivo da ARESC não são demissíveis ad nutum. Nada há, portanto, de violação reflexa, ou indireta” (e-doc. 162, p. 6).



    5.2. Sustenta que “a mera leitura das razões do recurso extraordinário deixa claro que foram abordados todos os fundamentos do acórdão impugnado” (e-doc. 162, p. 7).



    5.3. Pede “o conhecimento e provimento do presente agravo em recurso extraordinário, a fim de que, uma vez destrancado o recurso extraordinário interposto na origem, seja ele provido por esta Suprema Corte, reformando-se o acórdão recorrido para julgar improcedente o pedido formulado, nos termos dos artigos art. 2º e 37, caput e inciso II, da CF/88; ou, subsidiariamente, anulado o acórdão recorrido por inobservância da cláusula de reserva de plenário prevista no artigo 97 da CF/88 (Súmula Vinculante nº 10 do STF), diante da declaração de inconstitucionalidade sem redução de texto empreendida por órgão fracionário do Tribunal local” (e-doc. 162, p. 8).



    6. Recebi os autos, nos termos do art. 69, “caput”, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, em razão do ARE nº 1.499.850/SC. 



    É o relatório.



    Decido.



    7. O recurso não merece prosperar.



    8. Quanto à alegada ofensa ao art. 97 da CRFB, verifica-se que em nenhum momento houve desrespeito à Cláusula de Reserva de Plenário ou ao enunciado nº 10 da Súmula Vinculante do STF, porquanto o Tribunal a quo se valeu de precedente deste Supremo Tribunal Federal:



    “Trata-se de mandado de segurança impetrado contra o ato mediante o qual o Governador do Estado de Santa Catarina destituiu o impetrante das funções de conselheiro da Agência de Regulação de Serviços Públicos de Santa Catarina – Aresc, intento esse materializado mediante publicação sob o n. 1.979/2023 no DOE em 31-5-2023, in verbis:



    (...)



    Na linha do que sustenta o impetrante, a jurisprudência tem assegurado que, em se tratando de agentes honoríficos cujos mandatos têm prazo certo fixado por lei ou regulamento, não é possível sua destituição sem motivação ou prévio processo administrativo.



    (...)



    A autoridade coatora, o Estado de Santa Catarina e a litisconsorte passiva necessária, todos, referiram que as hipóteses aludidas nos transcritos julgados são distintas da espécie pois há normas prevendo relativa "estabilidade" aos conselheiros da Jari e do Conselho Estadual de Cultura. 



    De fato, a Lei n. 16.673/2015, que criou a Aresc, não contempla normas nesse sentido relativamente aos integrantes do Conselho Consultivo, mas apenas à Diretoria e ao Procurador Jurídico; do contrário, a lei é omissa quanto a eventuais garantias aos conselheiros durante os respectivos mandatos e, ao referir que são eles "livremente designados pelo Chefe do Poder Executivo", dá a entender que se trataria de agentes públicos passíveis de destituição ad nutum.



    (...) 



    O Supremo Tribunal Federal, em situação análoga, relativamente à agência reguladora existente no vizinho Estado do Rio Grande do Sul (AGERGRS), houve por bem declarar em parte inconstitucional a Lei Estadual n. 10.931/1997, do Rio Grande do Sul, no julgamento da ADI n. 1.949/RS, aos 17-9-2014, de que foi relator o Exmo. Sr. Min. Dias Toffoli.



    (...)



    Poder-se-ia argumentar, como faz aliás a litisconsorte em sua manifestação (e. 44), que há distinção entre os casos: na agência gaúcha, o Conselho Superior abrange todos os dirigentes, ao passo que in casu se cuida de Conselho Consultivo, sem atribuições diretivas. A distinção é válida, mas, novamente, não é o bastante, pois as similaridades a suplantam, notadamente a existência de mandato prévio com prazo estabelecido na lei de regência. 



    O ideal seria que a lei tivesse deixado claro que os mandatários, no caso do conselho consultivo, seriam demissíveis ad nutum, ou, também, que seus respectivos mandatos se esgotariam automaticamente no fim do mandato do Chefe do Poder Executivo que os designou. Porém, aqui como no RS, há um vácuo normativo a ser preenchido com base na hermenêutica, e não se pode presumir que a ratio legis fosse essa, na medida em que se colocou para esses agentes públicos mandato com prazo certo. 



    Alguns registros derradeiros mostram-se necessários. 



    O precedente do MS 8.693, referido pela autoridade coatora, foi lançado ainda na década de 1960, antes da vigência da atual Lex Mater, e quando não existiam agências reguladoras. Não parece, portanto, que guarde pertinência com o caso concreto. 



    Há ainda dois pedidos de declaração incidental de inconstitucionalidade: a autoridade coatora clama que, "caso se entenda que os membros designados para comporem o Conselho Consultivo da ARESC gozam de estabilidade, requer-se a declaração de inconstitucionalidade da estabilidade conferida ao mandato do impetrante, nomeado no último ano do mandato do governante anterior". E refere doutrina em respaldo à tese. Por seu turno, a parte adversa, nas contrarrazões ao agravo interno, "solicita a declaração incidental de inconstitucionalidade dos artigos que estabelecem mandatos aos diretores e conselheiros da ARESC que assumiram no governo anterior". 



    Nenhum dos pleitos merece prevalecer. 



    O ato impugnado, aqui, é o decreto de destituição do impetrante, e não aquele por meio do qual foi nomeado. Se a autoridade coatora entende que a sua designação como conselheiro nos estertores do mandato do governador que o antecedeu teve "motivação política" e desvio de finalidade bastantes para justificar sua destituição ou mesmo para anular o respectivo ato de nomeação, deveria ter instaurado processo administrativo com essas finalidades em vez de simplesmente, numa penada, decretar sua substituição. 



    Por outro lado, simplesmente escapa ao escopo da demanda, ou seja, é irrelevante, quanto aos conselheiros, aferir a (in)constitucionalidade de regras correlatas aos diretores. 



    Ora: "'Com a lei, pela lei e dentro da lei; porque fora da lei não há salvação' - como diria Rui Barbosa" (TJSC, Reexame Necessário em Mandado de Segurança n. 2010.044563-8, da Capital, rel. Des. Jaime Ramos, Quarta Câmara de Direito Público, j. 18-11-2010). 



    O legislador, aqui, fez suas escolhas quando optou por estipular mandatos com prazo certo para diretores e conselheiros da Aresc e por fixar relativa estabilidade apenas aos diretores; sua omissão em fazer o mesmo quanto aos conselheiros gerou ato administrativo de efeitos concretos cuja inconstitucionalidade é passível de ser analisada no âmbito do controle difuso.



    (...)



    Em suma: é inconstitucional a destituição ad nutum de agente político integrante de órgão consultivo de agência reguladora detentor de mandato legalmente estipulado. 



    Verifica-se, portanto, o direito líquido e certo invocado e a ordem merece concessão para, em definitivo, ante a inconstitucionalidade do ato impugnado, anulá-lo relativamente ao impetrante.” (e-doc. 89, p. 6-8, grifos nossos).



    9. Assim, como afirmei no julgamento do ARE nº 1.499.850/SC, do qual este processo guarda identidade, o acórdão recorrido, como se verifica pelos fundamentos acima citados, tomou por base o decidido por este Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI nº 1.949/RS. Extraio do voto proferido pelo e. Relator, Ministro Dias Toffoli, os seguintes trechos:



    “Ressalte-se, ademais, que, conquanto seja necessária a participação do chefe do Executivo, a exoneração dos conselheiros das agências reguladoras também não pode ficar a critério discricionário desse Poder. Tal fato poderia subverter a própria natureza da autarquia especial, destinada à regulação e à fiscalização dos serviços públicos prestados no âmbito do ente político, tendo a lei lhe conferido certo grau de autonomia. 



    (...)



    Quando do exame da medida cautelar na presente ação, ponderou-se exatamente sobre a natureza da investidura a termo no referido cargo, assim como sobre a incompatibilidade da demissão ad nutum com esse regime, haja vista que o art. 7º da legislação gaúcha prevê o mandato de quatro anos para os conselheiros da agência. 



    Com efeito, é traço comum às chamadas agências reguladoras, inclusive no direito comparado, a independência – ou “autonomia reforçada”, na expressão de Alexandre Santos Aragão – em relação à Administração Pública. Como bem destaca o autor, “não é qualquer autonomia que caracteriza as agências reguladoras, mas apenas aquela reforçada, sobretudo, pela vedação de exoneração ad nutum dos seus dirigentes” (Agências reguladoras e a evolução do direito administrativo econômico. 3 ed., Rio de Janeiro: Forense, 2013). 



    Em igual sentido, Carlos Ari Sundfeld adverte que “o fator fundamental para garantir a autonomia da agência parece estar na estabilidade dos dirigentes” (Introdução às agências reguladoras. In: SUNDFELD, Carlos Ari (Coord.). Direito Administrativo Econômico. Malheiros: São Paulo, 2000. p. 88). Exatamente por isso são fixados mandatos com prazo certo, não podendo seus dirigentes ser exonerados discricionariamente pelo chefe do Poder Executivo, sendo necessárias a motivação e a existência de processo formal.” 



    (ADI nº 1.949/RS, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 17/09/2014, p. 14/11/2014).



    9.1. Ainda que o acima decidido tenha tomado por base a situação de dirigentes de agência reguladora estadual, com distinções em relação à presente, em que discutido cargo de conselheiro sem poder de direção, mantém-se o fundamento central do acima exposto, de impossibilidade de exoneração dos conselheiros de agências reguladoras por mera discricionariedade do Chefe do Poder Executivo. 



    10. Conforme consta da decisão citada, a exoneração ad nutum de conselheiro de agência reguladora viola a autonomia desta agência, subvertendo “a própria natureza da autarquia especial, destinada à regulação e à fiscalização dos serviços públicos prestados no âmbito do ente político". 



    11. O fato de os conselheiros consultivos não exercerem poder de direção não afasta a importância de sua atuação nas agências reguladoras, inclusive como forma de participação da sociedade, razão pela qual é necessária à adoção de balizas para sua exoneração (ainda que não sejam as mesmas adotadas para a direção da agência), sob pena de ingerência indevida na atuação autônoma das agências reguladoras. 



    12. Nota-se pelo exposto que o acórdão recorrido está em conformidade com a jurisprudência desta Suprema Corte, sendo descabida sua reforma. 



    13. Quanto às discussões referentes à interpretação da Lei estadual nº 16.672, de 2015, inclusive de existência ou não de previsão de livre exoneração, trata-se de discussão infraconstitucional, descabida em sede de recurso extraordinário, por não envolver ofensa direta ao Texto Constitucional.



    14. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020).  



    15. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC.



    16. Ante o exposto, nego provimento ao agravo no recurso extraordinário, na forma do art. 21, § 1º, do RISTF. Sem condenação em honorários advocatícios, por se tratar de mandado de segurança (enunciado nº 512 da Súmula do STF).



    Publique-se.



    Brasília, 6 de março de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator