Tribunal: STF
Processo: RE 1569991
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-10-13
Data de publicação: 2025-10-13

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUTÁRIO. IMPOSTO SOBRE PRODUTOS INDUSTRIALIZADOS – IPI. OPERAÇÕES INTERNAS. ATACADISTA. EQUIPARAÇÃO A ESTABELECIMENTO INDUSTRIAL: IMPOSSIBILIDADE. NECESSIDADE DE LEI COMPLEMENTAR. ACÓRDÃO RECORRIDO DIVERGENTE DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO.



Relatório



    1. Recurso extraordinário interposto, com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República, contra o seguinte julgado do Tribunal Regional Federal da Segunda Região:



    “APELAÇÃO. TRIBUTÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. IPI. EMPRESA ATACADISTA DE PRODUTOS DE HIGIENE PESSOAL E PERFUMARIA. EQUIPARAÇÃO A ESTABELECIMENTO INDUSTRIAL PELA LEI Nº 7.798/89. POSSIBILIDADE. ARTIGOS 46 E 51 DO CTN. DECRETO Nº 8.393/15. REINCLUSÃO DE PRODUTOS INDUSTRIALIZADOS NO ANEXO III DA LEI Nº 7.798/89. VALIDADE. 1. Trata-se de Recurso de Apelação interposto por LOGIS COMÉRCIO ATACADISTA DE COSMÉTICOS LTDA. (Evento 49 da origem) em face de sentença (Evento 23 da origem) que, nos termos do artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil, julgou improcedentes os pedidos deduzidos no presente Mandado de Segurança. 2. A hipótese é de Mandado de Segurança impetrado por LOGIS COMÉRCIO ATACADISTA DE COSMÉTICOS LTDA. em face de ato coator imputado ao DELEGADO DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL EM VITÓRIA/ES, objetivando (i) seja declarado seu direito de deixar de efetuar o pagamento do IPI na revenda de mercadorias industriais; e (ii) seja reconhecido seu direito de compensação/restituição dos valores pagos a título do imposto desde os 05 (cinco) anos anteriores ao ajuizamento da ação, corrigidos pela taxa SELIC, podendo-se compensá-los com qualquer outro tributo administrado pela RFB. 
3. Cinge-se a controvérsia a saber se é válido o Decreto nº 8.393/2015, que reincluiu produtos no Anexo III da Lei nº 7.798/89, permitindo a equiparação a industrial de empresas atacadistas que comercializam determinados produtos de higiene pessoal e perfumaria. 4. Conforme já tive a oportunidade de salientar na obra CURSO DE DIREITO TRIBUTÁRIO BRASILEIRO, o fato gerador do IPI não é precisamente o ato de industrialização do produto, e sim a operação jurídica que tenha por objeto a circulação de bem ou mercadoria submetida a processo de industrialização. Precedentes do STJ. 5. Ao estabelecer as normas gerais aplicáveis ao IPI, o artigo 46 do Código Tribunal Nacional enumerou como fatos geradores do tributo o desembaraço aduaneiro de produto industrializado, quando de procedência estrangeira, bem como a sua saída dos estabelecimentos a que se refere o parágrafo único do artigo 51 do mesmo Código. 6. O artigo 51 do Código Tributário Nacional, por sua vez, ao tratar da sujeição passiva relativa ao IPI, elegeu como contribuintes do imposto (a) o importador, ou quem a lei a ele equiparar; (b) o industrial ou quem a lei a ele equiparar; (c) o comerciante de produtos sujeitos ao imposto, que os forneça aos contribuintes antes referidos; e (d) o arrematante de produtos apreendidos ou abandonados, levados a leilão. 7. Assim, de acordo com as normas gerais fixadas pelo CTN, pode o legislador ordinário estabelecer, por meio de lei, as hipóteses de estabelecimentos que, para fins de sujeição ao IPI, consideram-se equiparados a industrial, isto é, situações em que o sujeito passivo, embora não realize qualquer ato de industrialização, recebe o mesmo tratamento tributário conferido ao estabelecimento industrial para fins de controle e incidência do imposto. 8. Nessa ordem de ideias, o artigo 7º da Lei nº 7.798/89 equiparou ao industrial os estabelecimentos atacadistas que adquirirem os produtos relacionados no Anexo III 
da Lei de estabelecimentos industriais ou dos estabelecimentos equiparados a industrial indicados em seus incisos. Entre os produtos relacionados na redação originária do Anexo III da Lei nº 7.798/89 encontravam-se os correspondentes aos códigos dos produtos comercializados pela impetrante, atinentes ao ramo de higiene pessoal e de perfumaria (códigos 3303, 3304, 3305, 3306 e 3307 da Tabela do IPI aprovada pelo então vigente Decreto nº 97.410/88). 9. Ocorre que o artigo 8º da Lei nº 7.798/89 autorizou o Poder Executivo a excluir do referido Anexo III produto ou grupo de produtos cuja permanência se torne irrelevante para arrecadação do imposto, ou a incluir outros cuja alíquota seja igual ou superior a quinze por cento. 10. O artigo 8º da Lei nº 7.798/89 autoriza o Poder Executivo a excluir do referido Anexo III produto ou grupo de produtos cuja permanência se torne irrelevante para arrecadação do imposto, ou a nele incluir outros cuja alíquota seja igual ou superior a quinze por cento. O fundamento do artigo 8º da Lei nº 7.798/89 está no fato de que o IPI, embora dotado de função fiscal, também possui relevante finalidade extrafiscal, pois permite ao Estado estimular ou restringir a produção e o consumo de bens industrializados. É justamente por essa razão que o artigo 8º da Lei nº 7.798/89, ao instituir verdadeiro benefício fiscal, permite que o Poder Executivo exclua do Anexo III da Lei nº 7.798/89, por razões extrafiscais, os produtos comercializados por empresas atacadistas que, na forma da própria lei, estariam sujeitos à incidência do IPI por força da equiparação desses contribuintes a estabelecimento industrial. 
11. Não se trata, portanto, de hipótese de delegação ao Poder Executivo de competência para instituir ou majorar o IPI, pois o artigo 8º da Lei nº 7.798/89 tão somente autorizou o Poder Executivo a, diante de razões de política econômica e fiscal, liberar as empresas atacadistas do pagamento do IPI que incidiria sobre as suas atividades comerciais caso adquirissem os produtos relacionados no referido anexo. 12. Foi no exercício da prerrogativa conferida pelo referido artigo 8º que o Presidente da República excluiu, por intermédio do Decreto nº 1.217/94, do Anexo III à Lei nº 7.798/89, os produtos classificados nos códigos 3301.90.03, 3303, 3304, 3305, 3306 e 3307 da Tabela de Incidência do Imposto sobre Produtos Industrializados, compreendendo os produtos de higiene pessoal e perfumaria comercializados pelas empresas do setor atacadista, inclusive pela ora impetrante. Essa foi a primeira a primeira exclusão das empresas atacadistas do setor de higiene pessoal e perfumaria do âmbito de incidência do IPI, operada por intermédio de decreto editado com fundamento no artigo 8º da Lei nº 7.798/89. 13. Posteriormente, o Decreto nº 8.393/15, também editado com fundamento no artigo 8º da Lei nº 7.798/89, reinseriu no Anexo III do aludido diploma legislativo os produtos que, até então, haviam sido excluídos pelo Decreto 
nº 1.217/94, devolvendo ao referido Anexo os mesmos produtos que foram nele originariamente previstos. Portanto, o que se verifica é que o Decreto nº 8.393/2015 não promoveu qualquer inovação na ordem jurídica tributária, na medida em que os produtos de higiene pessoal, perfumaria e cosméticos já constavam da versão originária do Anexo III da Lei nº 7.798/89, que previa a incidência do IPI sobre os produtos em questão, tendo o Decreto impugnado efetivado tão somente a sua reinclusão no campo de incidência do imposto, que havia sido afastada pelo Decreto nº 1.217/94. 14. A reinserção dessas empresas no âmbito de incidência do IPI pela mera reinclusão de produtos que, à luz da redação da Lei nº 7.798/89, estão sujeitos à cobrança do IPI não importa em inconstitucionalidade ou ilegalidade da cobrança, justamente porque a exação fiscal em questão não decorre de decreto ou ato infralegal de outra natureza, mas sim da própria Lei nº 7.798/89. Inexistente, portanto, ofensa ao princípio da legalidade tributária e da hierarquia das leis. Precedentes deste TRF e dos TRFs da 3ª Região e 5ª Região. 15. Ainda que se declarasse a invalidade do Decreto nº 8.393/2015 em razão da alegada inconstitucionalidade do artigo 8º da Lei nº 7.798/89, não haveria qualquer óbice à cobrança do IPI sobre os produtos referidos no Decreto. Isso porque a declaração de inconstitucionalidade do referido Decreto teria dois efeitos: (a) conduziria à declaração de inconstitucionalidade, por arrastamento, do Decreto nº 1.217/94, por força do qual as empresas atacadistas foram inicialmente excluídas do âmbito de incidência do IPI; (b) por consequência da inconstitucionalidade do Decreto nº 1.217/94, o Anexo III da Lei nº 7.798/89 voltaria à sua redação originária, sujeitando as empresas atacadistas que comercializam produtos de higiene pessoal e perfumariam. 16. O art. 4º da Lei n. 7.798/89 não estabelece hipótese de incidência monofásica do IPI; ao contrário, refere-se apenas à cobrança do imposto a cada etapa da cadeia produtiva em que se verificar a circulação (transferência de propriedade) de produtos industrializados, sem prejuízo, por óbvio, da apropriação do tributo pago na etapa anterior como crédito a ser compensado com o montante do tributo que for devido na etapa subsequente, por força do princípio da não-cumulatividade. 17. O fato de a impetrante estar sujeita ao recolhimento de IPI e ICMS não configura dupla tributação vedada pela Constituição Federal. Ao contrário, a própria Constituição Federal, no art. 155, §2º, inciso XI, admite expressamente a cobrança do IPI e do ICMS na mesma operação em que houver circulação de mercadoria industrializada entre contribuintes que configure fato gerador dos dois impostos, prevendo apenas que, nessa hipótese, a base de cálculo do tributo estadual não compreenderá o montante relativo ao IPI. 18. Apelação a que se nega provimento” (fls. 12-14, e-doc. 118).



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 162).



    2. A recorrente alega ter o Tribunal de origem contrariado o § 1º do art. 145, o inc. III do art. 146, os incs. I e IV do art. 150 e o inc. II do § 3º do art. 153 da Constituição da República.



    Sustenta haver “afronta ao princípio da legalidade, uma vez que não existe fundamento legal para a inserção da empresa recorrente no rol de contribuintes do IPI, ainda que isso tenha ocorrido por meio da equiparação, tendo em vista que decretos proferidos por ato do Poder Executivo Federal não são meios aptos a conferir fundamento legal para criação de hipótese de incidência de hipóteses” 
(fl. 12, e-doc. 175).



    Assevera que “entendeu o e. Tribunal a quo que, dado o caráter de extrafiscalidade do IPI, o Poder Executivo poderia atuar regulando o mercado, levando em conta a seletividade, de modo que estaria justificada a delegação de competência prevista no art. 8º da lei 7.798/89” (fl. 13, e-doc. 175).



    Salienta ser “manifestamente inconstitucional qualquer interpretação que venha a concluir como tendo autorizado ou delegado a Lei n. 7.798, de 10 de julho de 1989, a definição por decreto do Poder Executivo sobre qual produto cosmético pode ou não ser tributado por IPI ou então autorizado e delegado a definição por decreto do distribuidor atacadista de cosméticos como contribuinte de IPI, equiparado ao industrial, tampouco estatuir exigência simultânea do distribuidor atacadista à tributação do próprio industrial” (fl. 13, e-doc. 175).



    Ressalta haver “manifesta ofensa ao art. 153, § 1º c/c 68, § 1º, da CF, haja vista que, em extrafiscalidade da tributação por IPI, ao Poder Executivo é possível, tão-somente, ‘alterar as alíquotas’ (art. 153, § 1º, CF), jamais, porém, decidir por tributar ou não tributar dado produto, nem decidir sobre quem é ou não contribuinte equiparado a industrial, de modo que merece o v. acórdão reforma por essa Corte Excelsa” (fls. 13-14, e-doc. 175).



    Pede o provimento do presente recurso extraordinário, “de forma que seja integralmente concedida a segurança pretendida no writ impetrado, reconhecendo-se o direito líquido e certo da recorrente, haja vista a inconstitucionalidade em sua exigência” (fl. 14, e-doc. 175).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO. 



    3. Razão jurídica assiste à recorrente.



    4. O objeto do presente recurso extraordinário é a indevida equiparação da recorrente a estabelecimento industrial, para fins de incidência do Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI nas operações internas, por ausência de lei complementar, incluindo contribuintes do seu ramo de atividade como sujeito passivo da obrigação tributária.



    5. Na espécie vertente, a Terceira Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da Segunda Região decidiu afastar “as alegações de violação ao princípio da legalidade tributária e da hierarquia das leis, na medida em que a exigência de IPI sobre os produtos comercializados pela impetrante, retomada por força do Decreto nº 8.393/2015, encontra amparo nos artigos 46 e 51 do CTN, no artigo 7º da Lei nº 7.798/89 e na versão originária do Anexo III da referida lei” (fl. 7, e-doc. 116), para reconhecer “a validade do Decreto 
nº 8.393/2015 e a possibilidade de exigência de IPI das empresas atacadistas do setor de cosméticos” (fl. 7, e-doc. 118).



    Diferente dos fundamentos do acórdão recorrido, este Supremo Tribunal assentou que, “nos termos do art. 146, III, ‘a’, da CF/1988, cabe à lei complementar definir quais serão os contribuintes do tributo” (RE n. 1.545.801-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 6.3.2024). Há, portanto, necessidade de lei complementar para equiparação de empresas, a estabelecimentos industriais, que têm como atividade principal comercialização de produtos, não sendo possível disciplinamento desta matéria por atos infralegais, no caso o Decreto 
n. 8.393/2015, que regulamentou disposições da Lei n. 7.798/1989. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. IPI. DEFINIÇÃO DOS CONTRIBUINTES. NECESSIDADE DE LEI COMPLEMENTAR. I. CASO EM EXAME Mandado de segurança por meio do qual empresa atacadista dedicada à revenda e à distribuição de produtos de perfumaria, higiene pessoal e de cosméticos em geral questiona a incidência do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) sobre a comercialização de seus produtos. 
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO Definir se ato do Poder Executivo (Decreto 8.393/2015) pode estabelecer quais empresas são equiparadas a indústria, para fins de sujeição passiva do IPI. III. RAZÕES DE DECIDIR O Imposto sobre Produtos Industrializados, previsto nos arts. 153, IV, e § 3º, da Constituição Federal, e 46 a 51 do CTN, é de competência da União e incide sobre o produto que tenha sido submetido a qualquer operação que lhe modifique a natureza ou a finalidade, ou o aperfeiçoe para o consumo (art. 46, parágrafo único, do CTN). Dada a sua marcante extrafiscalidade, em que sobreleva a função de regular a atividade econômica, a Constituição Federal conferiu ao Poder Executivo a faculdade de alterar as alíquotas do tributo (art. 153, § 1º, CF/1988). Não obstante, o art. 146, III, a, da CF/1988, dispõe que compete à lei complementar definir normas gerais acerca da definição de tributos e dos respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes. Foi o que fez o Código Tributário Nacional (Lei 5.172/1966), recepcionado pela Constituição de 1988 como lei complementar, ao regulamentar o IPI, definindo os contribuintes do imposto. O acórdão recorrido divergiu da jurisprudência desta SUPREMA CORTE, no sentido de que, nos termos do art. 146, III, ‘a’, da CF/1988, cabe à lei complementar definir quais serão os contribuintes do tributo. IV. DISPOSITIVO Agravo Interno a que se nega provimento” (RE n. 1.496.752-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 9.8.2024).



    No julgamento do Recurso Extraordinário n. 946.648-RG, Tema 906 da repercussão geral, o Ministro Alexandre de Moraes faz considerações sobre a impossibilidade de se enquadrarem como industriais estabelecimentos atacadistas, para fins de incidência do IPI:



    “(...) a propósito da equiparação promovida pelo CTN, o Professor HELENO TAVEIRA TORRES ... em parecer, esclareceu as razões que levaram o legislador a equiparar o importador ao industrial.



      O parecer tinha por escopo atender consulta a ele dirigida pela Associação Brasileira da Indústria de Higiene Pessoal, Perfumaria e Cosméticos – ABIPEHEC, a respeito da interpretação que a Fazenda Nacional teria dado à Lei Federal 7.798/1989, no sentido de equiparar, para fins de tributação pelo IPI, os estabelecimentos atacadistas a industriais, quando aqueles adquirem produtos nacionais de empresa industrial ou equiparada a industrial, e o adquirente e o remetente dos produtos são empresas controladoras, controladas ou coligadas, interligadas ou interdependentes. 



    Na sua manifestação, o Professor HELENO TORRES considerou essa equiparação inconstitucional, por permitir aplicação do IPI em duplicidade, no estabelecimento industrial, e sucessivamente no estabelecimento de revenda, por regime monofásico, ou seja, sem a possibilidade de compensação” (Plenário, DJe 16.11.2020).



    Sobre essa específica questão tributária, citem-se, ainda, por exemplo, estas decisões monocráticas: RE n. 1.570.049/RJ, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJe 30.9.2025, e ARE n. 1.559.533/SP, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe 5.8.2025.



    Como a recorrente demonstrou dedicar-se a atividades comerciais, o Tribunal de origem divergiu dessa orientação jurisprudencial ao afastar a necessidade de lei complementar para fins de equiparação a estabelecimento industrial. 



    6. Pelo exposto, dou provimento ao presente recurso extraordinário (al. b do inc. V do art. 932 do Código de Processo Civil e § 2º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), para, afastado o enquadramento da recorrente como sujeito passivo da obrigação tributária, anular o acórdão recorrido e determinar a remessa dos autos ao Tribunal de origem para decidir como de direito, observada a jurisprudência deste Supremo Tribunal. 



    Publique-se.



    Brasília, 13 de outubro de 2025.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora