Tribunal: STF
Processo: ARE 1557950
Classe: ARE
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-08-12
Data de publicação: 2025-08-12

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recurso extraordinário com agravo interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia - TJBA, assim ementado:



    APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE CLÁUSULAS CONTRATUAIS CUMULADA COM OBRIGAÇÃO DE FAZER. DESENTRANHAMENTO DE DOCUMENTOS QUE NÃO INTERFEREM NO DESLINDE DO FEITO. DESNECESSIDADE. MINUTAS DE CONTRATOS DE PERMISSÃO DE USO DE BEM PÚBLICO CELEBRADO ENTRE A CONCESSIONARIA DO SETOR ELÉTRICO E A CONCESSIONÁRIA DE RODOVIA. ALEGAÇÃO DE NULIDADE DE CLÁUSULA QUE AUTORIZA A COBRANÇA E REMUNERAÇÃO PELO USO DAS FAIXAS DE DOMÍNIO DAS RODOVIAS PARA INSTALACAO DE LINHAS BE TRANSMISSÃO DE ENERGIA ELÉTRICA. POSSIBILIDAGE INTELIGENCIA DO ART. 11, DA LEI Nº 8.987/1994. EXISTÊNCIA DE PREVISÃO NO CONTRATO DE CONCESSÃ CELEBRADO ENTRE A CONCESSIONÁRIA DA RODOVIA EO PODER CONCEDENTE. CLÁUSULA 18 DA AVENÇA APROVAÇÃO DA PROPOSTA DE EXPLORAÇÃO DE RECEITAS EXTRAORDINARIAS PELA AGERBA. PRECEDENTES DO SER INAPLICABILIDADE DO TEMA 261 DO STE. PREVISÃO CONTRATUAL VÁLIDA. SENTENÇA DE IMPROCEDENCHA MANTIDA. RECURSO NAO PROVIDO. 1. A controvérsia recursal reside na possibilidade de a Apelante COELBA, enquanto concessionária de serviço público de energia elétrica, durante o prazo de concessão, utilizar, sem ônus, Os terre de domínio público, como são qualificadas as faixas de domínio rodovias administradas pela Companhia Bahia Norte S/A (CBN), que se tornarem necessários à exploração do serviço concedido, notadamente à realização das obras de travessia aérea de linha de distribuição de energia elétrica sobre a Rodovia BA-535, nos trechos KM O ao KM85, Município de Camaçari, bem como sobre a Rodovia BA-526 no trecho KM 9,1, Município de Salvador. 2. A Apelante impugna o teor de cláusulas insertas nas minutas dos Contratos de Permissão Especial de Uso CBN-FIN-CT-001/2017 (fls. 118/130) e CBN-FIN-CT-004/2017 (fis.99/111), elaborada pela Apelada, por entender não estarem em consonância com o regramento da ANEEL (Agência Nacional de Energia Elétrica), agência reguladora federal, com o art. 151, do Código de Águas e o Decreto n° 84.398/1980, mais especificamente aquelas que se referem, à remuneração pela ocupação da faixa de domínio (cláusula oitava, fl.124 e f1.105). 3. A Apelada, por sua vez, defende que a exploração da faixa de domínio rodoviário visa não só a obtenção de receitas acessórias pela Concessionária, mas, principalmente, a manutenção da modalidade tarifária, e pontua que Superior Tribunal de Justiça possui jurisprudência pacífica no sentido da possibilidade de cobrança pala utilização da faixa de domínio das rodovias quando há concessão para particulares e essa cobrança encontra-se autorizada no contrato administrativo de concessão. 4. Importante registrar, de logo, que o presente julgamento limitar-se à análise da legalidade, ou não, das cláusulas insertas nas minutas dos supramencionados contratos de permissão especial de uso, no tocante à remuneração a ser paga, pela Apelante, em decorrência do uso das faixas de domínio de rodovias administradas pela Compara Bahia Norte S/A (CBN), ora Apelada, que se tornarem necessários à realização das obras de travessia aérea de linha de distribuição de energia elétrica objeto da lide. 5. Isso porque, nos termos do art. 1.013, do Código de Processo Civil, o efeito devolutivo da apelação restringe-se à matéria que foi impugnada no recurso (princípio do tantum devolutum quantum appellatum), e a Apelante limitou-se a apontar que houve desacerto na decisão judicial ao reconhecer a legalidade das cláusulas contratuais que versam sobre remuneração, defendendo o seu direito à explora do serviço, sem ônus. Diante disso é que os Laudos Técnicos acosta pela Apelante às fis. 780/788, em relação aos quais a Apelada requer o desentranhamento dos autos, não possuem o condão de influir SB presente julgamento. 6. A presente lide envolve um conflito de interesses entre: concessionárias do setor elétrico (que defendem a gratuidade utilização da faixa de domínio para prestação do serviço de distribui de energia) e as concessionárias de rodovias, que, pelo disposto no PÇ 11, da Lei nº. 8.987/95 (dispõe sobre o regime de concessão, permissão da prestação de serviços públicos previsto no art. 175 da Constituição Federal), estão autorizadas a realizar cobranças pais utilização da faixa de domínio como forma de receita acessória e inclusive, podem ser compartilhadas para garantir a modicidade tarifária. 7. Sobre o tema, o entendimento firmado pelo Superior Tribunal de Justiça, desde o julgamento do EREsp 985.695/RJ, é no sentido de ser possível a cobrança pelo uso da faixa de domínio de rodovia, para passagem de linha de transmissão de energia elétrica, mesmo por outra concessionária de serviços públicos, desde que haja previsão no contrato de concessão de fontes de receitas alternativas, conforme autoriza o supracitado art. 11 da Lei nº 8.987/1995. 8. No caso dos autos, no contrato de concessão celebrado entre a Apelada, Concessionária Bahia Norte S/A, e o Estado da Bahia, na qualidade de Poder Concedente (fls. 419/498), há expressa previsão para a exigência da contraprestação em tela, como receita extraordinária, na cláusula 18 (f1.453), corroborada pelo Ofício OF /NGCRP/DE/nº 537/2011 (fls. 607/620). 9. Oportuno registrar que, ao contrário do que defende a parte recorrente, a tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 581.947 /RO, com repercussão geral reconhecida (Tema 261), no sentido de que “é inconstitucional a cobrança de taxa, espécie tributária, pelo uso de espaços públicos dos municípios for concessionárias prestadoras do serviço público de fornecimento de energia elétrica”, não tem o condão de alterar o resultado do presente a feito. 10. Isso porque, ao julgar embargos de declaração opostos no RE 581.947, o Plenário do STF restringiu os efeitos da repercussão geral, destacando que o tema analisado ficou adstrito à análise da constitucionalidade da cobrança, pelo Município, de taxa (espécie de tributo) como retribuição pelo uso do espaço público por concessionárias fornecedoras do serviço público de energia elétrica, sendo, portanto, inaplicável ao presente caso, que é diverso, pois, aqui, a discussão refere-se à possibilidade de cobrança de remuneração pelo uso de faixas de domínio de rodovia estadual administrada por uma concessionária de serviço público em relação à outra concessionária de serviço público federal de energia elétrica. 11. Destarte, as faixas de domínio são bens públicos, mas estão sol a administração da concessionária que, a partir da referida cláusula do contrato de concessão, tem o direito subjetivo de cobrar pelo uso e ocupação das faixas de domínio, devendo ser mantida a sentença que reconheceu a legalidade das cláusulas contratuais relativas à remuneração, contidas nas minutas dos Contratos de Permissão Especial de Uso CBNFIN-CT-001/2017 e CBN-FIN-CT-004/2017. SENTENÇA MANTIDA. APELAÇÃO NÃO PROVIDA (doc. 51, pp. 1-3).



    Os embargos de declaração em seguida opostos foram rejeitados (doc. 56 e 90).



    No recurso extraordinário, fundamentado no art. 102, III, a, da Constituição Federal, alegou-se, em suma, violação dos arts. 5°, LV; 21, XII, b; e 22, IV, da mesma Constituição, bem como do Tema 261 da Repercussão Geral. 



    É o relatório. Decido. 



    Bem examinados os autos, verifico que o recurso merece acolhida.



    Isso porque o acórdão recorrido está em dissonância com o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no sentido da impossibilidade de cobrança por concessionárias de rodovia e ferrovia pelo uso das faixas de domínio a concessionárias prestadoras do serviço de energia elétrica. Ainda que a situação dos autos refira-se a concessionária de serviço de saneamento básico, aplica-se o mesmo entendimento. Nessa linha, destaco os seguintes julgados:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL N. 12.238/2005 E DECRETO N. 43.787/2005. PREVISÃO DE COBRANÇA DE RETRIBUIÇÃO PECUNIÁRIA DE CONCESSIONÁRIAS DE ENERGIA ELÉTRICA PELA OCUPAÇÃO DE FAIXAS DE DOMÍNIO E ÁREAS ADJACENTES A RODOVIAS ESTADUAIS. INVASÃO DA COMPETÊNCIA DA UNIÃO. AL. B DO INC. XII DO ART. 21 E INC. IV DO ART. 22 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AÇÃO JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE PARA DAR INTERPRETAÇÃO CONFORME À CONSTITUIÇÃO E DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE DA EXPRESSÃO ‘DE ENERGIA’ DO INC. IV DO ART. 6º E DA TARIFA BÁSICA PREVISTA NO TIPO II DO ITEM 1 DO ANEXO 1 DO DECRETO N. 43.787/2005 DO RIO GRANDE DO SUL (ADI 3.763/RS, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 14/5/2021).



    SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. RATIO DECIDENDI IDÊNTICA À PROFERIDA NO RE Nº 889.095-AGR-ED-EDv/RJ. CONTROVÉRSIA COM ESTATURA CONSTITUCIONAL. COBRANÇA PELO USO DAS FAIXAS DE DOMÍNIO DE RODOVIAS IMPOSTA A CONCESSIONÁRIAS DE ENERGIA ELÉTRICA. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA E MATERIAL DA UNIÃO SOBRE SERVIÇOS DE ENERGIA (ART. 21, INC. XII, AL. “B”, E ART. 22, INC. XII, DA CRFB). NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA À REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS PREVISTA NA CRFB. PRINCÍPIO FEDERATIVO. UNIFORMIZAÇÃO DO SISTEMA REGULATÓRIO DOS SERVIÇOS DE ENERGIA. ART. 151 DO CÓDIGO DE ÁGUAS (DECRETO Nº 24.643, DE 1934) E DECRETO Nº 84.398, DE 1980: JUÍZO DE RECEPÇÃO CONSTITUCIONAL POSITIVO. COTEJO ENTRE O ART. 11 DA LEI Nº 8.987, DE 1995, E O DECRETO Nº 84.398, DE 1980. INOPONIBILIDADE NA EXECUÇÃO DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. INVIÁVEL PERCEPÇÃO DE RECEITA ADICIONAL EM FAVOR DE UMA CONCESSIONÁRIA EM DETRIMENTO DA ATIVIDADE PRINCIPAL DE OUTRA. NATUREZA DO BEM PÚBLICO COMPARTILHADO. BEM PÚBLICO DE USO COMUM DO POVO. COMPARTILHAMENTO NÃO ONEROSO, NO CASO DAS FAIXAS DE DOMÍNIO RODOVIÁRIAS, PARA SERVIÇOS PÚBLICOS PRESTADOS PELAS CONCESSIONÁRIAS DE SERVIÇO PÚBLICO. HARMONIA REGULATÓRIA E FEDERATIVA. EVOLUÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO STF. PARADIGMAS: RE Nº 581.947-RG/RO (TEMA RG Nº 261), ADI Nº 3.763/RS E ADI Nº 6.482/DF. 1. O tema da cobrança de tarifa pelo uso das faixas de domínio em face de empresas concessionárias de energia elétrica atinge estatura constitucional, referindo-se à questão atinente à repartição constitucional de competências (arts. 21, inc. XII, al. ‘b’, e 22, inc. XII, da Constituição da República. 2. Patente a competência da União para legislar privativamente sobre energia, além da administração dos serviços de energia elétrica, conforme os arts. 21, inc. XII, al. ‘b’, e 22, inc. XII, da Carta Magna. 3. Competência material exercida por agências reguladoras, cujo poder normativo não deve extravasar os lindes estabelecidos n a Constituição e na legislação federal. Observância ao princípio federativo. 4. O Decreto nº 84.398, de 1980, que regulamenta o art. 151 do Código de Águas, foi recepcionado pela Constituição, porquanto não extravasa os limites do poder regulamentar pela previsão de não onerosidade na ocupação de faixas marginais por empresa prestadora de serviço público. 5. Questão de mérito relativa à necessidade de harmonização e uniformidade do sistema regulatório atinente aos serviços públicos que, no caso da ocupação de equipamentos necessários à prestação do serviço de energia elétrica, não deve onerar as empresas (públicas ou concessionárias) prestadoras. 6. Impossibilidade de aplicação, na hipótese, do art. 11 da Lei de Concessões, para auferimento de receitas adicionais a contrato administrativo de uma concessionária em detrimento da oneração imprevista de atividade principal atinente a contrato administrativo de outra prestadora de serviço público. Subsídio cruzado que alveja o interesse público primário e viabiliza, caso admitido, potencial ressarcimento em face do Poder Público concedente. 7. As faixas de domínio são consideradas bens públicos de uso comum do povo. Importância da noção do bem utilizado no aporte de linhas de transmissão de energia elétrica. Embora haja previsão pela oneração na utilização de infraestrutura noutros serviços públicos, a implantação das faixas de domínio não implica altos custos, inexistindo razão para cobrança em face da prestação de serviços que beneficiam toda a coletividade. 8. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal evoluiu para não permitir a cobrança pelo uso das faixas marginais de rodovias em virtude da alocação de equipamentos necessários à prestação do serviço público de interesse coletivo: ratio decidendi dos paradigmas, RE nº 581.947-RG/RO (Tema de RG nº 261) e ADIs nº 3.763/RS e nº 6.482/DF. 9. Conclusão pela impossibilidade da cobrança de tarifa pelo uso das faixas de domínio por concessionárias de rodovia em face das concessionárias prestadoras do serviço de energia elétrica. 10. Agravo regimental ao qual se nega provimento (ARE 1.349.450 AgR-segundo/SP, Redator do acórdão Ministro André Mendonça, DJe 17/8/2023).



    Agravo regimental no agravo regimental nos embargos de declaração em recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. 3. Exigibilidade de autorização para obras e pagamento de preço pelo uso das faixas de domínio de rodovias. Cobrança pela utilização de bem público de uso comum do povo. Impossibilidade. Precedentes do STF. 4. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Negado provimento ao agravo regimental (RE 1.242.513 ED-AgR-AgR/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 17/8/2023).



    Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Direito administrativo. Cobrança de retribuição pecuniária de concessionária de energia elétrica pela ocupação de faixas de domínio de rodovia estadual. Impossibilidade. Precedentes. 1. A orientação do Plenário do Supremo Tribunal Federal firmada no julgamento da ADI nº 3.763/RS, Rel. Min. Cármen Lúcia, ao reconhecer a inconstitucionalidade de cobrança de retribuição pecuniária de concessionária de energia elétrica em razão de utilização de faixa de domínio de rodovias estaduais, deve ser aplicada ao caso dos autos. 2. Agravo regimental não provido. 3. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita (ARE 1.291.183 AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 28/11/2022).



    Nesse mesmo sentido, cito as seguintes decisões, entre outras: ARE 1.461.944/GO, da minha relatoria, DJe 22/11/2023; ARE 1.468.373/SP, Rel. Min. Nunes Marques, DJe 18/4/2024; e RE 1.390.937/SP, Rel. Min. André Mendonça, DJe 7/11/2023.



    Por fim, registro que o julgamento do RE 889.095 AgR-ED-EDv/RJ, da relatoria do Ministro André Mendonça, foi finalizado recentemente, em 24/2/2025 (DJe 24/3/2025), ocasião em que o  Plenário desta Corte, por maioria de votos, deu-lhes provimento e reafirmou a orientação deste Tribunal no sentido da impossibilidade de cobrança de tarifa pelo uso das faixas de domínio por concessionárias de rodovia em face das concessionárias prestadoras do serviço de energia elétrica. Por oportuno, transcrevo a ementa do precedente:



    EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONTROVÉRSIA COM ESTATURA CONSTITUCIONAL. COBRANÇA PELO USO DAS FAIXAS DE DOMÍNIO DE RODOVIAS IMPOSTA A CONCESSIONÁRIAS DE ENERGIA ELÉTRICA. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA E MATERIAL DA UNIÃO SOBRE SERVIÇOS DE ENERGIA (ART. 21, INC. XII, AL. “B”, E ART. 22, INC. XII, DA CRFB). NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA À REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS PREVISTA NA CRFB. PRINCÍPIO FEDERATIVO. UNIFORMIZAÇÃO DO SISTEMA REGULATÓRIO DOS SERVIÇOS DE ENERGIA. ART. 151 DO CÓDIGO DE ÁGUAS (DECRETO Nº 24.643, DE 1934) E DECRETO Nº 84.398, DE 1980: JUÍZO DE RECEPÇÃO CONSTITUCIONAL POSITIVO. COTEJO ENTRE O ART. 11 DA LEI Nº 8.987, DE 1995, E O DECRETO Nº 84.398, DE 1980. INOPONIBILIDADE NA EXECUÇÃO DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. INVIÁVEL PERCEPÇÃO DE RECEITA ADICIONAL EM FAVOR DE UMA CONCESSIONÁRIA EM DETRIMENTO DA ATIVIDADE PRINCIPAL DE OUTRA. NATUREZA DO BEM PÚBLICO COMPARTILHADO. BEM PÚBLICO DE USO COMUM DO POVO. COMPARTILHAMENTO NÃO ONEROSO, NO CASO DAS FAIXAS DE DOMÍNIO RODOVIÁRIAS, PARA SERVIÇOS PÚBLICOS PRESTADOS PELAS CONCESSIONÁRIAS DE SERVIÇO PÚBLICO. HARMONIA REGULATÓRIA E FEDERATIVA. EVOLUÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO STF. PARADIGMAS: RE Nº 581.947-RG/RO (TEMA RG Nº 261), ADI Nº 3.763/RS E ADI Nº 6.482/DF. 1. O tema da cobrança de tarifa pelo uso das faixas de domínio em face de empresas concessionárias de energia elétrica atinge estatura constitucional, referindo-se à questão atinente à repartição constitucional de competências (arts. 21, inc. XII, al. “b”, e 22, inc. XII). 2. Patente a competência da União para legislar privativamente sobre energia, além da administração dos serviços de energia elétrica, conforme os arts. 21, inc. XII, al. “b”, e 22, inc. XII, da Constituição da República. 3. Competência material exercida por agências reguladoras, cujo poder normativo não deve extravasar os lindes estabelecidos na CRFB e na legislação federal. Observância ao princípio federativo. 4. O Decreto nº 84.398, de 1980, que regulamenta o art. 151 do Código de Águas, foi recepcionado pela Constituição da República, porquanto não extravasa os limites do poder regulamentar pela previsão de não onerosidade na ocupação de faixas marginais por empresa prestadora de serviço público. 5. Questão de mérito relativa à necessidade de harmonização e uniformidade do sistema regulatório atinente aos serviços públicos que, no caso da ocupação de equipamentos necessários à prestação do serviço de energia elétrica, não deve onerar as empresas (públicas ou concessionárias) prestadoras. 6. Impossibilidade de aplicação, na hipótese, do art. 11 da Lei de Concessões para auferimento de receitas adicionais a contrato administrativo de uma concessionária em detrimento da oneração imprevista de atividade principal atinente a contrato administrativo de outra prestadora de serviço público. Subsídio cruzado que alveja o interesse público primário e viabiliza, caso admitido, potencial ressarcimento em face do Poder Público concedente. 7. As faixas de domínio são consideradas bem público de uso comum do povo. Importância da noção do bem utilizado no aporte de linhas de transmissão de energia elétrica. Embora haja previsão pela oneração na utilização de infraestrutura noutros serviços públicos, a implantação das faixas de domínio não implica altos custos, não havendo razão para cobrança em face da prestação de serviços que beneficiam toda a coletividade. 8. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal evoluiu para não permitir a cobrança pelo uso das faixas marginais de rodovias em virtude da alocação de equipamentos necessários à prestação do serviço público de interesse coletivo: ratio decidendi dos paradigmas, RE nº 581.947-RG/RO (Tema de RG nº 261) e ADIs nº 3.763/RS e nº 6.482/DF. 9. Conclusão pela impossibilidade da cobrança de tarifa pelo uso das faixas de domínio por concessionárias de rodovia em face das concessionárias prestadoras do serviço de energia elétrica. 10. Embargos de divergência providos, conferindo-se provimento, também, ao agravo regimental e ao recurso extraordinário (grifos nossos).



    Assim, verifica-se que o acórdão proferido pelo Tribunal de origem diverge do entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal. 



    Posto isso, dou provimento ao recurso extraordinário (art. 932 do CPC) para reconhecer a contrariedade ao Tema 261 da Repercussão Geral, bem como aos arts. 5°, LV; 21, XII, b; e 22, IV, da Constituição Federal e, como corolário, reformar o acórdão recorrido a fim de garantir à recorrente a utilização da faixa de domínio discutida nestes autos, independentemente do pagamento de tarifa. Inverto os ônus da sucumbência.



    Publique-se.



    Brasília, 12 de agosto de 2025.



Ministro Cristiano Zanin    



Relator