Tribunal: STF
Processo: RE 1505841
Classe: RE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-10
Data de publicação: 2025-03-10

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITES DA COMPETÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO PARA DETERMINAR OBRIGAÇÕES DE FAZER AO ESTADO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. ESTADO DO RIO DE JANEIRO. DIREITO À EDUCAÇÃO. REGULARIZAÇÃO DO DÉFICIT DE PROFESSORES EM COLÉGIO ESTADUAL DE ENSINO. ENTENDIMENTO FIRMADO PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO JULGAMENTO DO TEMA 698 DA REPERCUSSÃO GERAL. DETERMINAÇÃO DE MEDIDA PONTUAL A CARGO DO PODER PÚBLICO PARA ADEQUAR A POLÍTICA PÚBLICA DE EDUCAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. NECESSIDADE DE SUBSTITUIÇÃO POR PLANO PARA ALCANÇAR O RESULTADO PRETENDIDO. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO PARA AFASTAR AS PROVIDÊNCIAS PONTUAIS DETERMINADAS, SUBSTITUINDO-AS POR PLANO A SER APRESENTAÇÃO PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.



    DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário manejado pelo Estado do Rio de Janeiro, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CARÊNCIA DE DOCENTES NO COLÉGIO ESTADUAL PROFESSORA MARIA TEREZINHA DE CARVALHO MACHADO. ANTECIPAÇÃO DOS EFEITOS DA TUTELA CONCEDIDA NA SENTENÇA, PARA DETERMINAR AO RÉU A CONVOCAÇÃO DOS CANDIDATOS HABILITADOS NO CONCURSO SEEDUC/2013, NOS CARGOS DE PROFESSOR DE INGLÊS. PARCIAL PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. CONDENAÇÃO DO ENTE FEDERATIVO A ADOTAR TODAS AS MEDIDAS ADMINISTRATIVAS NECESSÁRIAS A SUPRIR A CARÊNCIA NO QUADRO DE MAGISTÉRIO, EM TODAS AS TURMAS E SÉRIES DO REFERIDO ESTABELECIMENTO DE ENSINO, BEM COMO CONVOCAR OS APROVADOS NA METRO VI, SEEDUC.2013.2, NAS DEMAIS DISCIPLINAS, ONDE HÁ CARÊNCIA REAL, SOB PENA DE CONFIGURAÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. IRRESIGNAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE SE DEFERIR ANTECIPAÇÃO DE TUTELA EM DESFAVOR DA FAZENDA PÚBLICA QUANDO ACARRETAR EM PAGAMENTO DE QUALQUER NATUREZA, AO QUE SE INCLUI A CONTRATAÇÃO DE NOVOS PROFESSORES PARA O CUMPRIMENTO DE DECISÃO JUDICIAL. ART. 7º, §2º, DA LEI Nº 12.016/09 COMBINADO COM O ART. 1º, §3º, DA LEI Nº 8.437/92 E COM O ART. 1º DA LEI Nº 9.494/97. DIREITO FUNDAMENTAL E INDISPONÍVEL DOS INDIVÍDUOS À EDUCAÇÃO. DEVER DO ESTADO DE PROPICIAR MEIOS QUE VIABILIZEM O SEU EXERCÍCIO. OBRIGAÇÃO CONSTITUCIONAL IMPOSTA PELO PRECEITO INSERTO NO ART. 205 DA CRFB. OMISSÃO ADMINISTRATIVA QUE AFRONTA A CARTA MAIOR. PRECEDENTES DO C. STF. DIREITO FUNDAMENTAL DE TODA CRIANÇA E ADOLESCENTE CUJO PROCESSO DE CONCRETIZAÇÃO NÃO SE LIMITA ÀS AVALIAÇÕES MERAMENTE DISCRICIONÁRIAS DO PODER PÚBLICO, NEM SE SUBORDINA ÀS RAZÕES DE PURO PRAGMATISMO GOVERNAMENTAL. POSSIBILIDADE DE O PODER JUDICIÁRIO DETERMINAR, AINDA QUE EM BASES EXCEPCIONAIS, A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS DEFINIDAS PELA PRÓPRIA CONSTITUIÇÃO, AOS ÓRGÃOS ESTATAIS INADIMPLENTES. OMISSÃO QUE IMPORTA DESCUMPRIMENTO DOS ENCARGOS POLÍTICO-JURÍDICOS DE INCIDÊNCIA MANDATÓRIA. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. PARCIAL PROVIMENTO DO RECURSO.” (doc. 8, p.21)



    Opostos embargos de declaração (doc. 8, p. 23), estes foram rejeitados (doc. 8, p. 34).



    O Tribunal de origem inadmitiu o apelo extremo (doc. 9, p. 75)



    Em 05.9.2016, fora interposto Agravo em Recurso Extraordinário (doc. 10, p. 56), desprovido (doc. 13)



    Interposto Agravo Interno pelo Estado do Rio de Janeiro (doc. 16), este fora provido, para determinar a devolução do feito à origem, sob o rito de Repercussão Geral (doc. 22).



    Em juízo de retratação, o acórdão recorrido fora mantido (doc. 28).



    O Tribunal a quo admitiu o recurso (doc. 30)



    Nas razões do apelo extremo, o Estado do Rio de Janeiro sustenta, em síntese, que “não há inércia do Estado a ser suprida com decisão judicial, sendo certo que as alegações deduzidas pela parte apelada não correspondem à verdadeira e atual conjuntura fática da unidade de ensino. Com efeito, não há qualquer tipo de pendência que se possa atribuir ao Estado, nenhum descuido na qualidade e continuidade do ensino público” (doc. 8, p. 50). Aduz que “Se todas as medidas possíveis foram adotadas – e há prova concreta nesse sentido – a ação que busca que se faça exatamente o que foi feito perde totalmente o sentido. O Estado, infelizmente, ainda não é capaz de substituir o capital humano necessário para a condução dos serviços educacionais por outro tipo de modelo de prestação do serviço” (doc. 8, p. 52). Requer, ao final, o provimento do recurso para que seja reformado o acordão recorrido.



    É o relatório. DECIDO.



    Ab initio, pontuo que a jurisprudência desta Suprema Corte está sedimentada no sentido de que o Poder Judiciário, no afã de assegurar o exercício de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, pode determinar a implementação pelo Estado de políticas públicas, apenas de forma excepcional, desde que configurada a inércia ou morosidade da Administração, sem que tal ingerência configure violação ao princípio da separação dos poderes (artigo 2º da Constituição Federal). 



    Diferente do que constou do termo de restituição dos autos pelo Tribunal a quo, não há distinguishing entre o debate travado no presente feito e os parâmetros estabelecidos por esta Suprema Corte, no âmbito do RE n. 684.612/RJ - Tema 698 de Repercussão Geral, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Relator para Acórdão o Ministro Roberto Barroso, DJe 4.8.2023. Isso porque, os critérios para intervenção judicial em políticas públicas foram firmados de forma ampla, independente da matéria versada, não apenas quando se tratar de questões atinentes à saúde. Deveras, apenas o item “3” da tese fixada no Tema 698-RG se refere à intervenção judicial na área da saúde, ao passo que os itens “1” e “2” alcançam todo e qualquer direito fundamental discutido judicialmente sob a perspectiva do controle judicial de políticas públicas. Cite-se ementa:



    “Direito constitucional e administrativo. Recurso extraordinário com repercussão geral. Intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas. Direito social à saúde. 1. Recurso extraordinário, com repercussão geral, que discute os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde. No caso concreto, busca-se a condenação do Município à realização de concurso público para provimento de cargos em hospital específico, além da correção de irregularidades apontadas em relatório do Conselho Regional de Medicina. 2. O acórdão recorrido determinou ao Município: (i) o suprimento do déficit de pessoal,especificamente por meio da realização de concurso público de provas e títulos para provimento dos cargos de médico e funcionários técnicos, com a nomeação e posse dos profissionais aprovados no certame; e (ii) a correção dos procedimentos e o saneamento das irregularidades expostas no relatório do Conselho Regional de Medicina, com a fixação de prazo e multa pelo descumprimento. 3. A saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar - políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. 4. A intervenção casuística do Poder Judiciário, definindo a forma de contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador. 5. Parcial provimento do recurso extraordinário, para anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame da matéria, de acordo com as circunstâncias fáticas atuais do Hospital Municipal Salgado Filho e com os parâmetros aqui fixados. 6. Fixação das seguintes teses de julgamento: “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)”. (grifei)



    Nesse sentido, confiram-se, à guisa de exemplo, julgados proferidos pela Primeira e Segunda Turmas deste Tribunal, in litteris: 



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 14.6.2016. DIREITO CONSTITUCIONAL. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. IMPOSIÇÃO DE MULTA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 



    1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar ao Estado a obrigação de fazer reparação em escolas, quando estas se encontrarem em condições precárias, por se relacionarem a direitos ou garantias fundamentais, sem que isso ofenda o princípio da separação dos poderes. 



    2. Agravo regimental a que se nega provimento, com majoração de honorários advocatícios, com base no art. 85, § 11, do CPC, e aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC.” 



    (ARE 942.573-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Primeira Turma, DJe de 13/02/2017)



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO – POLÍTICAS PÚBLICAS – RESTAURAÇÃO DE RODOVIAS – DETERMINAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO – PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES – OFENSA NÃO CONFIGURADA – SUCUMBÊNCIA RECURSAL (CPC/15, ART. 85, § 11) – NÃO DECRETAÇÃO, NO CASO, ANTE A AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM VERBA HONORÁRIA NA ORIGEM – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.” 



    (RE 826.254-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe de 22/02/2017) 



    Com efeito, o Tribunal de origem manteve parcialmente a sentença de primeiro grau, dirimindo a controvérsia nos seguintes termos:



    “No que tange ao mérito, a hipótese versa sobre ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Rio de Janeiro em face do Estado do Rio de Janeiro, com o fim de pugnar pelo regular preenchimento do quadro deficitário de professores do Colégio Estadual Professora Maria Terezinha de Carvalho Machado, localizado na Rua Cândido Benício, nº 826, Bairro Campinho, Município do Rio de Janeiro. 



    Em contrapartida, o Ente federativo se esquiva dos fatos aduzidos, albergado principalmente nos fundamentos da violação à harmonia entre os Poderes, limitação de recursos orçamentários, observância ao princípio da reserva do possível e a necessidade da prévia dotação orçamentária, segundo as escolhas realizadas pelo Chefe do Poder Executivo, consoante seu programa de governo.



    (...)



    Dessa forma, o argumento central apontado pelo Estado, sustentado na indigitada violação ao princípio da separação de poderes, previsto no art. 2º da CRFB, que veda a intromissão do Poder Judiciário no âmbito de discricionariedade do Poder Executivo estadual, não pode ser admitido ao ponto de blindar ao controle judicial, as escolhas governamentais que manifestamente confrontam e negam eficácia aos direitos fundamentais. 



    Deveras, tal princípio, hodiernamente, vem sendo compreendido de modo constitucionalmente adequado, com temperamentos e ajustes adequados à realidade político-constitucional brasileira, com vistas a concretizar as escolhas prévias do constituinte originário que determinou a absoluta prioridade dos direitos da criança e do adolescente e seu acesso ao ensino fundamental gratuito e de qualidade.



    (...)



    Igualmente não se pode vislumbrar, no caso, a alegada grave lesão à economia do Estado do Rio de Janeiro, pela convocação dos candidatos aprovados no Concurso SEEDUC de 2013.2, candidatos da METRO VI, em quantitativo suficiente para suprir a carência real de tais disciplinas na referida unidade de ensino, eis que se está diante de determinação constitucional expressa, no sentido da clara primazia na formulação de políticas sociais nesta área, bem como na alta prioridade de destinação orçamentária específica, concretamente delineada pelo Estatuto da Criança e do Adolescente. 



    Não se pode olvidar que tais determinações, necessariamente, devem ser seriamente consideradas pelos agentes políticos quando da formulação da lei orçamentária estadual, já que se trata de comandos vinculantes que, agregados aos compromissos assumidos pela República Federativa do Brasil no âmbito internacional, tais como o Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, promulgado pelo Decreto nº 591/92) e a Declaração Mundial sobre Educação para Todos, firmada na Tailândia em março de 1990, em que o Brasil se comprometeu à elaboração do Plano Nacional de Educação, nos termos do art. 214 da CRFB, que dispõe: “A lei estabelecerá o plano nacional de educação, de duração plurianual, visando à articulação e ao desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis e à integração das ações do Poder Público que conduzam à: I - erradicação do analfabetismo; II - universalização do atendimento escolar; III - melhoria da qualidade de ensino; IV - formação para o trabalho; V - promoção humanística, científica e tecnológica do País.”



    (...)



    Diante de todo o exposto, o voto é no sentido de DAR PARCIAL PROVIMENTO ao recurso, no sentido de reformar a sentença, tão somente, para cassar a antecipação de tutela nela deferida, mantida a solução de 1º grau em seus ulteriores termos.” (doc. 8, p.21)



    Diante deste contexto, verifica-se que o acórdão recorrido promoveu intervenção judicial na política de educação a cargo do Estado recorrente, apreciando as circunstâncias fático-probatórias que, segundo o seu sentir, justificavam a medidas de correção da mencionada política pública.



    No entanto, o arresto recorrido contrariou a jurisprudência vinculante desta Corte no ponto em que manteve a sentença para “condenar o Réu a adotar todas as medidas administrativas necessárias para suprir a carência (real e temporária) no quadro de professores, em todas as turmas e séries, oferecidas no Colégio Estadual Professora Maria Terezinha de Carvalho Machado, incluindo a convocação dos candidatos aprovados na METRO VI , SEEDUC 2013.2, ainda não convocados, nas disciplinas onde há carência real, sob pena de configuração de ato de improbidade administrativa, nos termos do art. 11, II da Lei 8429/92”. 



    Com efeito, a tese firmada no Tema 698-RG assenta, expressamente, que “[A] decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado”, a revelar a incorreição do acórdão recorrido no ponto em que condena o Estado recorrente à obrigação específica de prover cargos de profissionais da educação, em todas as séries, incluindo a convocação de candidatos aprovados em concurso público. 



    Neste cenário, impõe-se o provimento parcial do recurso extraordinário para afastar as medidas pontuais fixadas no acórdão recorrido, substituindo-as pela determinação de plano para superação das circunstâncias verificadas, a ser elaborado no prazo e condições a serem estabelecidas no cumprimento do julgado.



    Ex positis, PROVEJO PARCIALMENTE o recurso, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, para afastar as medidas pontuais ainda não cumpridas fixadas no acórdão recorrido, substituindo-as pela determinação de realização de plano para superação das circunstâncias verificadas, a ser elaborado no prazo e condições a serem estabelecidas no cumprimento do julgado.



    Publique-se.



    Brasília, 10 de março de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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