Tribunal: STF
Processo: ADPF 854
Classe: ADPF
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-10-27
Data de publicação: 2025-10-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    O SENHOR MINISTRO FLÁVIO DINO: 



    1. Em Audiência realizada no dia 23 de outubro de 2025, o Tribunal de Contas da União (TCU), a Controladoria-Geral da União (CGU), o Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI) e a Advocacia-Geral da União (AGU) apresentaram os novos instrumentos tecnológicos destinados a ampliar a transparência e a rastreabilidade na execução das emendas parlamentares aprovadas por Senadores e Deputados Federais, atendendo às determinações desta Corte quanto ao cumprimento do comando contido no art. 163-A da Constituição Federal (e-doc. 2.798, Id. ad93c378). 



    2. Quando da referida Audiência, todos os representantes dos três Poderes concordaram quanto à imprescindibilidade da participação cidadã para a efetiva melhoria da qualidade do gasto público oriundo das emendas parlamentares, evitando práticas ímprobas ou ineficientes. Nesse sentido, observo que tal controle social somente se torna efetivo quando acompanhado da ampla disponibilização de informações claras, acessíveis e tempestivas, bem como da instrução de cidadãos e cidadãs quanto ao uso dos mecanismos tecnológicos ora disponibilizados para fiscalizar a execução das emendas.



    3. Verifico que a Constituição Federal determina, no seu art. 37, § 1º, que “a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social…”. Por sua vez, a Lei nº. 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação - LAI), em seu art. 8º consagra o dever de transparência ativa, dispondo que cabe aos “... órgãos e entidades públicas promover, independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas”. Na mesma linha, a Portaria SGD/MGI nº. 6.618/2024 estabelece, entre os princípios a serem observados para a consecução da Estratégia Federal de Governo Digital (2024 a 2027), “um Governo transparente, aberto e participativo que se compromete com as premissas democráticas de participação social e transparência pública, possibilitando a participação e o acompanhamento da elaboração, do monitoramento e da avaliação das políticas públicas e dos serviços públicos” (art. 1, V); e o Decreto nº. 8.777/2016, que institui a Política de Dados Abertos do Executivo Federal, tem como objetivo “franquear aos cidadãos o acesso, de forma aberta, aos dados produzidos ou acumulados pelo Poder Executivo federal, sobre os quais não recaia vedação expressa de acesso”. 



    4. Na jurisprudência desta Corte acerca do direito de acesso à informação - e sua relevância em Estados Democráticos-, destaco trecho do Voto do Relator, o Exmo. Ministro Luís Roberto Barroso, na ADI 5.371 (Tribunal Pleno, DJe 31/03/2022): “o regime democrático obriga a Administração Pública a conferir máxima transparência aos seus atos. Essa é também uma consequência direta de um conjunto de normas constitucionais, tais como o princípio republicano (art. 1º, CF/1988), o direito de acesso à informação detida por órgãos públicos (art. 5º, XXXIII, CF/1988) e o princípio da publicidade (art. 37, caput e § 3º, II, CF/1988), do qual se originam os deveres de transparência e de prestação de contas à sociedade civil, bem como a possibilidade de ampla responsabilização dos agentes públicos por eventuais irregularidades”. 



    5. No âmbito no Sistema Interamericano de Direitos Humanos, a Carta Democrática de 2001 dispõe, em seu art. 6º, que “a participação dos cidadãos nas decisões relativas a seu próprio desenvolvimento é um direito e uma responsabilidade. É também uma condição necessária para o exercício pleno e efetivo da democracia. Promover e fomentar diversas formas de participação fortalece a democracia”. Tal participação requer o amplo acesso a informações de interesse público, conforme destacado pela Relatoria Especial para a Liberdade de Expressão da Organização dos Estados Americanos (OEA), em 2019 — ocasião em que evidenciou a estreita relação entre acesso à informação, democracia e combate à corrupção: 



    “[...] um aspecto fundamental para o fortalecimento das democracias constitucionais é o direito à informação em poder do Estado. Este direito habilita a cidadania de um conhecimento amplo sobre as gestões dos diversos órgãos do Estado, dando-lhe acesso à informação relacionada com aspectos orçamentários, o grau de avanço no cumprimento de objetivos formulados e os planos do Estado para melhorar as condições de vida da sociedade em seu conjunto, entre outros. O controle efetivo dos cidadãos sobre as ações públicas requer não somente uma abstenção por parte do Estado de censurar informação, mas também requer a ação positiva de proporcionar informação aos cidadãos... O princípio de transparência demanda uma posição serviçal da administração, aportando aquela documentação prévia, correta e claramente solicitada.



    19.       Este controle, se faz ainda mais necessário quando um dos graves obstáculos para o desenvolvimento das instituições democráticas é a vigência de uma prática tradicional que promove a manutenção do segredo das ações da administração pública, exacerbando os altos índices de corrupção que afetam alguns Governos do hemisfério.”1



    6. No mesmo sentido, a Corte Interamericana de Direitos Humanos, no caso Claude Reyes e outros vs. Chile (2006), reconheceu o direito ao acesso à informação como um direito humano protegido pelo art. 13 do Pacto de San José da Costa Rica, ressaltando que “em uma sociedade democrática é indispensável que as autoridades estatais atuem com base no princípio de máxima divulgação, o qual estabelece a presunção de que toda informação é accessível, sujeita a um sistema restrito de exceções”2. 



    7. Assim sendo, o efetivo accountability vertical3 -compreendido, no presente caso, como o mecanismo de fiscalização, pelos cidadãos, dos agentes políticos responsáveis pela apresentação de emendas ao Orçamento Público e pela sua execução - requer a capacidade de localizar, compreender e utilizar as informações públicas referentes às emendas parlamentares. Nesse contexto, impõe-se um esforço consistente de letramento digital, capaz de reduzir a assimetria informacional que exclui aqueles que não dominam os meios de busca, sob pena de a transparência permanecer meramente formal e, portanto, inoperante como instrumento de controle democrático. 



    8. Assim sendo, visando à plena eficácia do Acórdão proferido pelo Plenário do STF, e considerando que a moralidade administrativa (art. 37, caput, da CF) é pressuposto para a concretização de direitos fundamentais, DETERMINO: 



    a) que entre os meses de dezembro de 2025 e março de 2026, lastreado no art. 37, § 1º, da CF, o Poder Executivo Federal veicule campanha publicitária em emissoras comerciais e na internet sobre transparência e rastreabilidade na execução das emendas parlamentares, comunicando à sociedade os canais de acesso a informações e como acompanhar a destinação das citadas emendas. Idêntico conteúdo deve ser inserido em todos os veículos de comunicação governamental (TV Brasil, Agência Brasil, Voz do Brasil etc); 



    b) que, no mesmo período, peças publicitárias e informativas acerca dos temas mencionados no item A sejam veiculadas na TV Senado, TV Câmara e todos os demais canais de comunicação das Casas Parlamentares; 



    c) que as determinações dos itens A e B estendam-se aos canais do Poder Judiciário, a exemplo da TV Justiça, a serem executadas em igual prazo. 



    Os conteúdos das veiculações, os desenhos das campanhas, a frequência das inserções e demais detalhes técnicos serão fixados pelas equipes responsáveis de cada Poder, consoante a discricionariedade administrativa e as orientações das chefias competentes, tal como determina o Tema 698 de RG, fixado por esta Corte. 



    As campanhas deverão ser desenvolvidas em linguagem simples e acessível, estimulando a consulta às informações e a denúncia contra eventuais falhas ou ilegalidades. 



    Intimem-se a Advocacia-Geral da União e as Advocacias-Gerais do Senado Federal e da Câmara dos Deputados para ciência e cumprimento.



    9. Ademais, em complemento à decisão de 23 de outubro de 2025 (e-doc. 2.799, Id. 8a4e5c8f), esclareço que os atos normativos sobre transparência e rastreabilidade das emendas parlamentares aprovadas pelos Exmos. Deputados Estaduais, Deputados Distritais e Vereadores, editadas por cada um dos Tribunais de Contas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, devem ser enviados a este Relator, até o dia 31 de dezembro de 2025. 



    Oficiem-se à Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil – ATRICON e à Associação Nacional do Ministério Público de Contas - AMPCON para que providenciem a cientificação de todos os Tribunais de Contas e dos Ministérios Públicos de Contas, respectivamente. 



    À SEJ para providências. 



    Publique-se.



    Brasília, 27 de outubro de 2025.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



Documento assinado digitalmente




1  OEA. Declaração Conjunta do Vigésimo Aniversário: desafios para a liberdade de expressão na próxima década. Londres, 10 de julho de 2019. Relatoria especial para a liberdade de expressão, cap. III - A ação de habeas data e o direito de acesso à informação no hemisfério. Disponível em: https://www.oas.org/pt/cidh/expressao/showarticle.asp?artID=453&lID=4#_ftn6>.acesso. 




2  OEA. Corte IDH. Claude Reyes e outros vs. Chile (2006). Disponível em: https://www.cnj.jus.br/wp-content/uploads/2016/04/aabaaf52ad8b7668bf2b28e75b0df183.pdf 




3   O'Donnell, Guillermo. Accountability horizontal e novas poliarquias. Revista Lua Nova. n. 44, 1998, p. 27-44.