Tribunal: STF
Processo: ARE 1531919
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-03
Data de publicação: 2025-02-03

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. ÓBICE DOS ENUNCIADOS Nº 282 E Nº 356 DA SÚMULA DO STF. NEGATIVA DE PROVIMENTO.



 1. Trata-se de agravo contra decisão negativa de admissibilidade de recurso extraordinário interposto em desfavor de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado da Paraíba, assim ementado:



    “CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DO ESTADO DA PARAÍBA QUE ALTEROU A ESTRUTURA PREVIDENCIÁRIA. PROCESSO LEGISLATIVO DE AUTORIA DE DEPUTADO. NORMA EIVADA DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. VÍCIO DE INICIATIVA. MATÉRIA RESERVADA AO PODER EXECUTIVO. APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SIMETRIA CONSTITUCIONAL. VIOLAÇÃO AOS ARTS. 6º E 63, § 1º, II, “C”, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DA PARAÍBA. NORMA DE REPETIÇÃO OBRIGATÓRIA (ARTS. 1º, 25 e 37 DA CF). OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES/FUNÇÕES TÍPICAS E ATÍPICAS (ART. 2º, CRFB/88). PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. 



    Incorre em inconstitucionalidade formal a Lei Estadual Nº 10.750, de 1º de Agosto de 2016, que dispõe sobre a criação da entidade fechada de previdência privada complementar e de plano de benefícios para Deputados e Servidores Públicos não efetivos da Assembleia Legislativa do Estado da Paraíba, e dá outras providências, por vício de iniciativa parlamentar, que modifica a estrutura previdenciária do Estado da Paraíba, criando obrigação ao Poder Executivo. 



    Nesse cenário, a Lei Estadual Nº 10.750, de 1º de Agosto de 2016, que deu nova estrutura de vínculos previdenciários dos agentes do Poder Legislativo do Estado da Paraíba, enquadra-se inequivocamente em matéria de iniciativa reservada ao Governador do Estado da Paraíba, nos termos disciplinados nos arts. 6º e 63, § 1º, II, “c”, da Constituição Estadual.” (e-doc. 3).



    2. No recurso extraordinário, a Assembleia Legislativa do Estado da Paraíba aponta violação aos arts. 40, § 14, 201 e 202 da Constituição da República, sustentando que “não há vedação, em sede constitucional, para que entes federativos sejam patrocinadores de entidades fechadas de previdência privada”. 



    2.1. Assevera que, “no ordenamento jurídico brasileiro, a Constituição prevê a criação de regimes de previdência complementar – entidade fechada - tanto para os segurados do regime geral (art. 202, CF), quanto para os servidores titulares de cargo efetivo vinculados aos regimes próprios, não ocorrendo vedação, em sede constitucional, para que entes federativos sejam patrocinadores de entidades fechadas de previdência privada, diante da previsão do § 4º do art. 202, da CF/88”.



    2.2. Afirma que “a criação de previdência complementar pela Assembleia Legislativa se alinha ao princípio da descentralização administrativa e fiscal, previsto no artigo 18 da Constituição. Esse princípio reconhece a autonomia dos entes federativos para gerir suas políticas públicas de acordo com as demandas locais, sem que isso represente uma interferência indevida da União”.



    2.3. Entende que, “com a edição da Lei Complementar nº 108/2001, restou possibilitado, aos demais entes federados, a constituição dos regimes complementares em benefício daqueles que se encontram vinculados ao Regime Geral de Previdência Social”.



    2.4. Alude ao decidido pelo STF na ADI nº 3.948/PR.



    2.5. Argumenta sobre a inexistência de ofensa à competência privativa do Chefe do Executivo para iniciativa da lei impugnada, tendo em vista que a norma “não estabelece nova atribuição ou criação de órgão do Poder Executivo”.



    2.6. Ao final, requer o provimento do recurso a fim de que, reformado o acórdão recorrido, sejam julgados improcedentes os pedidos iniciais (e-doc. 4).



    É o relatório.



    Decido.



    3. Eis os fundamentos constantes do acórdão recorrido:



    “O contexto dos autos retrata que a Lei Estadual Nº 10.750, de 1º de Agosto de 2016 foi editada por meio de processo legislativo deflagrado pelo legislativo, conforme atesta o documento inserto no evento id. Num. 18515210, ou seja, o Projeto de Lei Nº 941/206 foi de autoria do Deputado Estadual Sebastião Tião Gomes Pereira. 



    Dispõe a Constituição do Estado da Paraíba: 



    Art. 6º São Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. 



    Art. 63. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou comissão da Assembleia Legislativa, ao Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao Procurador-Geral de Justiça e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição. 



    § 1º São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que: 



    II - disponham sobre: 



    c) servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, reforma e transferência de militares para a inatividade;



    Por sua vez, a Constituição Federal disciplina:



    Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: 



    Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição. 



    Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: 



    O contexto da Lei Estadual Nº 10.750, de 1º de Agosto de 2016, que disciplina a criação da entidade fechada de previdência privada complementar e de plano de benefícios para Deputados e Servidores Públicos não efetivos da Assembleia Legislativa do Estado da Paraíba, e dá outras providências, de origem parlamentar, viola os postulados traçados nos Arts. 6º e 63, § 1º, II, “c”, da Constituição Estadual, considerando que o processo legislativo desencadeador da edição da norma impugnada foi deflagrado por detentor de mandato legislativo.



    Ressalto que, invocando o princípio da simetria constitucional, exsurge como limite jurídico ao Poder Constituinte Decorrente, em virtude do qual os Estados-membros, quando da elaboração das Constituições Estaduais, deverão manter o núcleo essencial de alguns princípios constitucionais sensíveis e até mesmo de regras relacionadas à organização dos poderes e à estrutura do Estado.



    (...)



    Faz-se necessário, portanto, ponderar sobre a abrangência do princípio da simetria, cuja consequência prática implica por conceber a existência de normas de observância obrigatória pelos Estados e pelos Municípios que, em essência, devem refletir o interrelacionamento entre os Poderes (MENDES; BRANCO, 2015, p. 832). 



    Extrai-se do Art. 25 da Constituição Federal a positivação à regra da simetria, quando atribui aos Estados a organização na forma estabelecida na Constituição e nas leis que adotarem, observados os princípios da Carta Magna. 



    Por sua vez, a Constituição Estadual dispõe que são de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que regulam servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, reforma e transferência de militares para a inatividade. 



    Para além das digressões teóricas salutares, percebe-se que, in casu, a norma impugnada encontra-se eivada pelo vício formal de iniciativa por ter violado normas de repetição obrigatória relacionadas à iniciativa reservada de matérias conferida constitucionalmente ao Poder Executivo. 



    Em referência basilar, a Constituição Federal reserva ao Presidente da República a iniciativa privativa para a proposição legislativa de normas que disponham sobre a organização administrativa direta e autárquica, conforme prevê o §1º, do Art. 61 da CRFB/88, em evidente respeito à delimitação das funções típicas e atípicas imprescindível à convivência harmônica entre os Poderes constituídos.



     Art. 61. da CF. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.



    § 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: 



    II - disponham sobre:



     a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;



    Nesse cenário, a Lei Estadual Nº 10.750, de 1º de Agosto de 2016, que deu nova estrutura de vínculos previdenciários dos agentes do Poder Legislativo do Estado da Paraíba, enquadra-se inequivocamente em matéria de iniciativa reservada ao Governador do Estado da Paraíba, nos termos disciplinados nos arts. 6º e 63, § 1º, II, “c”, da Constituição Estadual. 



    Portanto, a lei submetida à presente ação direta merece sua definitiva declaração de inconstitucionalidade formal, diante do vício de iniciativa, em objetiva violação ao princípio da simetria constitucional e da separação de poderes cuja reserva de iniciativa ao Poder Executivo, em matéria relacionada à estruturação de entidade previdenciária. 



    Convém registrar ainda que o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o ARE 878.911-RG/RJ (Tema 917 de Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Gilmar Mendes, assentou o entendimento de que há vício de iniciativa de lei, em decorrência de interferência entre Poderes, na hipótese de propositura por parlamentar local, quando a norma tratar (i) da estrutura ou atribuição de órgãos do Executivo, ou ainda, (ii) dispuser sobre o regime jurídico dos servidores públicos, sendo essa a hipótese destes autos. 



    (...)



    Em face do exposto, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO para declarar inconstitucional a Lei Estadual Nº 10.750, de 1º de Agosto de 2016, com efeitos ex tunc e erga omnes, por vício de iniciativa, diante da violação à norma constitucional de repetição obrigatória prevista no 63, § 1º, II, “c”, da Constituição do Estado da Paraíba.” (e-doc. 3; grifos acrescidos). 



    4. Da leitura do acima transcrito, verifica-se que a controvérsia não foi decidida à luz dos arts. 40, § 14, 201 e 202 da Constituição da República. Não houve qualquer análise quanto à constitucionalidade material da norma impugnada, no sentido da possibilidade de entes federados serem patrocinadores de entidades fechadas de previdência privada. O Colegiado de origem declarou a inconstitucionalidade da lei impugnada considerado o aspeto formal, relativo à iniciativa da respectiva propositura. 



    5. Nesse sentido, os dispositivos constitucionais indicados nas razões do recurso extraordinário como violados, a par da ausência de pertinência com o decidido, não foram sequer objeto de manifestação pelo Colegiado de origem, esbarrando o recurso no óbice dos enunciados nº 282 e nº 356 da Súmula do STF, ante à falta de prequestionamento:



    E. 282: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada.”



    E. 356: “O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento.”



    6. Na esteira desse entendimento, ressalto que na ADI nº 3.948/PR não houve discussão a respeito de inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa, mas tão somente análise no tocante à instituição de entidade de previdência suplementar às expensas do Estado patrocinador, o que afasta a incidência do então decidido ao caso ora em julgamento.



    7. No mais, o acórdão recorrido está em consonância com a jurisprudência do STF. Confiram:



    “CONSTITUCIONAL. PREVIDENCIÁRIO. ART. 1º DA EMENDA CONSTITUCIONAL 41/2003. ATRIBUIÇÃO DE INCIATIVA LEGISLATIVA AO PODER EXECUTIVO PARA INSTITUIÇÃO DO REGIME DE PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR (RPC) PARA TODOS OS SERVIDORES PÚBLICOS (ART. 40, § 15, DA CF). PROIBIÇÃO QUANTO À EXISTÊNCIA DE MAIS DE UM REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA SOCIAL E MAIS DE UMA UNIDADE GESTORA DO RESPECTIVO REGIME (ART. 40, § 20, DA CF). EXTENSÃO A MAGISTRADOS. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E VIOLAÇÃO DA AUTONOMIA E INDEPENDÊNCIA FINANCEIRA E ADMINISTRATIVA DO PODER JUDICIÁRIO. INOCORRÊNCIA. AÇÃO IMPROCEDENTE.



     1. O controle de constitucionalidade de emendas constitucionais é admitido pela jurisprudência desta CORTE (ADI 3.128, Rel. Min. ELLEN GRACIE, redator para acórdão Min. CEZAR PELUSO, Tribunal Pleno, DJ de 18/2/2005; ADI 1.946-MC, Rel. Min. SYDNEY SANCHES, Tribunal Pleno, DJ de 14/9/2001; ADI 939, Rel. Min. SYDNEY SANCHES, Tribunal Pleno, DJ de 18/3/1994), tendo como parâmetro a disciplina especial fixada pelo constituinte originário como limites para a reforma do texto constitucional (art. 60 da CF). 



    2. As normas constitucionais que especificam matérias cuja iniciativa de lei é reservada ao Poder Judiciário (arts. 93 e 96 da CF) contemplam um rol taxativo, que não inclui a instituição de regime previdenciário exclusivo para a magistratura. 



    3. O ideal igualitário perseguido pelo legislador constitucional (EC 20/1998), ao aproximar os proventos de aposentadoria e pensão dos servidores públicos aos benefícios do Regime Geral de Previdência Social, justifica a existência, no âmbito de cada ente político, de apenas um Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) e única unidade gestora do respectivo regime (art. 40, § 20, da CF), para atender isonomicamente a todos os servidores públicos. 



    4. O Regime de Previdência Complementar (RPC) é facultativo, tanto na instituição, pelo ente federativo, quanto na adesão, por parte do servidor. A norma constitucional impõe que os benefícios a serem pagos pelo RPC sejam estruturados exclusivamente na modalidade de contribuição definida (art. 40, § 15, da CF), permitindo ao participante indicar o valor de sua contribuição mensal e projetar o valor da renda a ser recebida no momento de sua aposentadoria. Por isso, a mudança nas regras de aposentadoria não compromete as prerrogativas funcionais e institucionais do Poder Judiciário e de seus membros. 



    5. Ação direta julgada improcedente.” 



    (ADI nº 3.297/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, j. 11/10/2019, p. 25/10/2019).



    8. Ante o exposto, nego provimento ao agravo no recurso extraordinário.



    Publique-se.



    Brasília, 3 de fevereiro de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator