Tribunal: STF
Processo: RE 1570112
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-26
Data de publicação: 2025-09-26

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro assim ementado (eDOC 10, p. 1):



    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE EXECUÇÃO FISCAL. ESTADO DO RIO DE JANEIRO. COBRANÇA DE MULTA ADMINISTRATIVA, PELO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO. SENTENÇA DE EXTINÇÃO DO PROCESSO, SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO, SOB O FUNDAMENTO DE ILEGITIMIDADE ATIVA. INCONFORMISMO DO ESTADO. MULTA, APLICADA EM DECORRÊNCIA DO EXERCÍCIO DE MANDATO ELETIVO DE PREFEITO. ESTADO, QUE NÃO PODE SER O TITULAR DE VERBAS, DECORRENTES DE MULTA, APLICADA POR SUPOSTA FALHA EM DESFAVOR DO ENTE MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE DISTINÇÃO DE MULTA SANCIONATÓRIA OU RESSARCITÓRIA, PARA FINS DE LEGITIMIDADE DO MUNICÍPIO. INCIDÊNCIA DA TESE JURÍDICA, FIXADA NO RE Nº 1.003.433/RJ, JULGADO SOB O ROL DOS RECURSOS REPETITIVOS, SOB O TEMA Nº 642 DO STF. DESPROVIMENTO AO RECURSO.”



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (eDOC 15).



    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 31, §§ 1º e 4º, 71, VIII, § 3º, e 75 da Constituição da República. 



    Nas razões recursais, sustenta-se que (eDOC 17, pp. 9-10):



    “(...) a multa exequenda é uma penalidade imposta ao agente público por ato ou omissão na execução de despesa pública, haja ou não causado danos ao erário. Por isso, não se tratando de ressarcimento ou indenização, mas de pena, frise-se, é arrecadada pelo Estado, como de resto se dá com toda pena, administrativa ou criminal, cuja imposição seja competência de órgão do Estado. 



    Como se afere do processo TCE n.º 217.858-4/2006, o Executado, que exerceu mandato eletivo de Prefeito de Macaé, foi multado por contratação de serviço de telefonia móvel por indevida inexigibilidade de licitação, pois não houve comprovação de que a operadora Telemar seria a única capaz de prestar os aludidos serviços, sendo aplicada multa nos termos do art. 63, III, da Lei Complementar n.° 63/90 (...).



    (...)



    Repise-se: NÃO se está cobrando do Executado uma reposição por eventuais prejuízos ao Município no período da sua gestão. Está-se cobrando uma multa por ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico, inclusive editais de licitação, de que resulte, ou possa resultar, dano, ao erário. Nesse caso, o prejudicado direto não é o Município, mas sim o próprio Tribunal de Contas, do Estado. Daí a legitimidade do Estado para cobrar este débito.”



    Os autos foram encaminhados ao órgão julgador para eventual juízo de retratação à luz do Tema 642 (eDOC 19). A Sexta Câmara Cível manteve o acórdão recorrido. Eis a ementa do julgamento (eDOC 24, p. 1):



    “APELAÇÃO CÍVEL. RETORNO DO PROCESSO À CÂMARA DE ORIGEM PARA EVENTUAL JUÍZO DE RETRATAÇÃO. ART. 1030, II DO CPC/15. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA, IMPOSTA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO- TCE/RJ. SENTENÇA APELADA QUE RECONHECEU A ILEGITIMIDADE ATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. RECURSO PROVIDO PARA RECONHECER A LEGITIMIDADE ATIVA DO ESTADO. MULTA QUE NÃO FOI APLICADA, EM RAZÃO DE DANO, CAUSADO AO ERÁRIO MUNICIPAL. HIPÓTESE QUE NÃO SE ADEQUA AO TEMA 642 DO STF. ADPF 1011, JULGADA 28/06/2024, QUE AUTORIZA O ESTADO-MEMBRO A EXECUTAR MULTAS SIMPLES, APLICADAS POR TRIBUNAIS DE CONTAS ESTADUAIS A AGENTES PÚBLICOS MUNICIPAIS, EM RAZÃO DA INOBSERVÂNCIA DAS NORMAS DE DIREITO FINANCEIRO OU, AINDA, DO DESCUMPRIMENTO DOS DEVERES DE COLABORAÇÃO IMPOSTOS, PELA LEGISLAÇÃO, AOS AGENTES PÚBLICOS FISCALIZADOS., COMO OCORRE NO PRESENTE CASO. JUÍZO DE RETRATAÇÃO NÃO EXERCIDO.”



    O Tribunal a quo inadmitiu o recurso extraordinário pela consonância da decisão recorrida com o Tema 642 do STF (eDOC 28).



    O Estado do Rio de Janeiro interpôs agravo interno argumento que o referido tema de repercussão geral não se aplica ao caso dos autos (eDOC 30).



    Em novo juízo de admissibilidade, o apelo extremo foi admitido (eDOC 32).



    É o relatório. Decido.



    A irresignação não merece prosperar.



    O Tribunal de origem, quando do julgamento do juízo de retratação, assim asseverou (eDOC 24, pp. 7-10):



    “(..) como a situação descrita no processo se amolda na tese fixada no tema 642 do STF, a qual se aplica apenas às hipóteses de sanções patrimoniais que impõem o ressarcimento ao erário ou multa proporcional ao prejuízo causado ao erário municipal, o Colegiado confirmou a decisão de primeiro grau que reconheceu que o Estado do Rio de Janeiro era parte ilegítima para executar a multa, considerando que o STF destacou ser irrelevante eventual distinção entre multa sancionatória ou ressarcitória, para a aplicação da tese fixada no referido tema. 



    Por oportuno, cabe ressaltar que o STF, em julgamento virtual finalizado em 28/06/2024, no julgamento da ADPF nº 1011, da relatoria do Ministro Gilmar Mendes, conheceu e julgou procedente a arguição de descumprimento de preceito fundamental, por unanimidade, para assentar que compete ao Estado-membro a execução de crédito decorrente de multas simples, aplicadas por Tribunais de Contas estaduais a agentes públicos municipais, em razão da inobservância das normas de direito financeiro ou, ainda, do descumprimento dos deveres de colaboração impostos, pela legislação, aos agentes públicos fiscalizados, conforme ementa abaixo: 



    Arguição de descumprimento de preceito fundamental. 2. Ato lesivo consubstanciado em decisões judiciais oriundas do Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco. Cabimento. Preenchimento da subsidiariedade. Natureza constitucional da controvérsia. 3. No julgamento do RE 1.003.433/RJ, tema 642 da repercussão geral, a Corte restringiu-se a examinar a questão da multa aplicada pelo Tribunal de Contas em razão de prática lesiva à Fazenda Pública municipal. Distinção entre aquela hipótese e a presente. Exame, no caso, da legitimidade para execução de multa simples imposta por Corte de Contas. 4. Diferenciação entre duas modalidades de responsabilidade financeira: a reintegratória e a sancionatória. A primeira está relacionada à reposição de recursos públicos, objeto de desvio, pagamento indevido ou falta de cobrança ou liquidação nos termos da lei. A sancionatória consiste na aplicação de sanção pecuniária aos responsáveis em razão de determinadas condutas previstas em lei. 5. Possibilidade de agrupamento das sanções patrimoniais de acordo com as seguintes modalidades de responsabilidade financeira: (a) imposição do dever de recomposição do erário (imputação de débito); (b) multa proporcional ao dano causado ao erário, que decorre diretamente e em razão do prejuízo infligido ao patrimônio público; e (c) multa simples, aplicada em razão da inobservância de normas financeiras, contábeis e orçamentárias, ou como consequência direta da violação de deveres de colaboração (obrigações acessórias) que os agentes fiscalizados devem guardar em relação ao órgão de controle. 6. Entendimento firmado no RE 1.003.433/RJ, tema 642 da repercussão geral. Atribuição aos Municípios prejudicados de legitimidade para execução do acórdão do Tribunal de Contas estadual que, identificando prejuízo aos cofres públicos municipais, condena o gestor público a recompor o dano suportado pelo erário, bem como em relação à decisão que, no mesmo contexto e em decorrência do prejuízo causado ao erário, aplica multa proporcional ao servidor público municipal. 7. Legitimidade do Estado para executar crédito decorrente de multas simples aplicadas a gestores municipais, por Tribunais de Contas estadual, sobretudo quando o fundamento da punição residir na inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, no descumprimento dos deveres de colaboração impostos pela legislação aos agentes públicos fiscalizados. Precedentes. 8. Pedido julgado procedente.



    No referido julgamento se determinou que fosse acrescida à tese firmada no RE 1.003.433/RJ, tema 642 de repercussão geral, uma nova proposição. Confira-se: 



    O Tribunal, por unanimidade, conheceu da arguição de descumprimento de preceito fundamental e julgou procedente o pedido, para assentar que compete ao Estado-membro a execução de crédito decorrente de multas simples, aplicadas por Tribunais de Contas estaduais a agentes públicos municipais, em razão da inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, do descumprimento dos deveres de colaboração impostos, pela legislação, aos agentes públicos fiscalizados. Entendeu, ainda, que a presente decisão não afeta automaticamente a coisa julgada formada em momento anterior à publicação da ata deste julgamento e que deve ser acrescida à tese firmada no RE 1.003.433/RJ, tema 642 de repercussão geral, uma nova proposição, de modo que passe a constar: “1. O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal. 2. Compete ao Estado-membro a execução de crédito decorrente de multas simples, aplicadas por Tribunais de Contas estaduais a agentes públicos municipais, em razão da inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, do descumprimento dos deveres de colaboração impostos, pela legislação, aos agentes públicos fiscalizados”. Tudo nos termos do voto do Relator. Plenário, Sessão Virtual de 21.6.2024 a 28.6.2024. 



    Assim, feito o distinguishing, verifica-se que o acórdão deve ser mantido, pois o caso concreto não se trata de cobrança de multas simples ou decorrentes do descumprimento dos deveres de colaboração impostos, pela legislação, aos agentes públicos fiscalizados, mas sim decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de má conduta em relação ao erário municipal, no exercício de suas funções, sendo a exata hipótese de aplicação do tema 642 do STF. 



    Por todo o exposto, VOTO NO SENTIDO DE NÃO EXERCER O JUÍZO DE RETRATAÇÃO, mantendo o acórdão, proferido, em todos os seus termos.” (g.n.)



    Verifica-se que o tema central versado nos autos diz respeito à ilegitimidade do Estado do Rio de Janeiro para promover a execução de multa aplicada pelo TCE-RJ a gestor municipal.



     Esta Corte julgou o RE 1.003.433-RG/RJ (Tema 642), redator para o acórdão o Ministro Alexandre de Moraes, no qual firmou a seguinte tese: “O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal".



     Na oportunidade, o acórdão restou assim ementado:



     “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MULTA APLICADA POR TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL A AGENTE PÚBLICO MUNICIPAL, POR DANOS CAUSADOS AO MUNICÍPIO. PARTE LEGITIMADA PARA A EXECUÇÃO DESSE CRÉDITO: MUNICÍPIO PREJUDICADO. DESPROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



     1. Um dos mais basilares princípios jurídicos é o de que o acessório segue a sorte do principal. Aplicado desde o direito romano (accessio cedit principali), está positivado no direito brasileiro há mais de um século (Código Civil/1916, art. 59: Salvo disposição especial em contrário, a coisa acessória segue a principal; Código Civil/2002, art. 92. Principal é o bem que existe sobre si, abstrata ou concretamente; acessório, aquele cuja existência supõe a do principal).



     2. Nesta situação em análise, a multa foi aplicada em razão de uma ação do agente público em detrimento do ente federativo ao qual serve, o Município. Não há nenhum sentido em que tal valor reverta para os cofres do Estado-membro a que vinculado o Tribunal de Contas.



     3. Se a multa aplicada pelo Tribunal de Contas decorreu da prática de atos que causaram prejuízo ao erário municipal, o legitimado ativo para a execução do crédito fiscal é o Município lesado, e não o Estado do Rio de Janeiro, sob pena de enriquecimento sem causa estatal



     4. Recurso Extraordinário a que se nega provimento. Tema 642, fixada a seguinte tese de repercussão geral: ‘O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal.”



    No julgamento da ADPF 1.011, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 05.07.2024, esta Corte estabeleceu que os municípios são legitimados para executar títulos oriundos de decisões dos TCEs estaduais em que haja prejuízo aos cofres públicos municipais e de condenação de gestor público a recompor o dano causado ao erário, bem como de título originário de acórdãos que, no mesmo contexto e em decorrência do prejuízo causado ao erário, aplique multa proporcional ao servidor público municipal. Eis a ementa do julgamento:



    “Arguição de descumprimento de preceito fundamental. 2. Ato lesivo consubstanciado em decisões judiciais oriundas do Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco. Cabimento. Preenchimento da subsidiariedade. Natureza constitucional da controvérsia. 3. No julgamento do RE 1.003.433/RJ, tema 642 da repercussão geral, a Corte restringiu-se a examinar a questão da multa aplicada pelo Tribunal de Contas em razão de prática lesiva à Fazenda Pública municipal. Distinção entre aquela hipótese e a presente. Exame, no caso, da legitimidade para execução de multa simples imposta por Corte de Contas. 4. Diferenciação entre duas modalidades de responsabilidade financeira: a reintegratória e a sancionatória. A primeira está relacionada à reposição de recursos públicos, objeto de desvio, pagamento indevido ou falta de cobrança ou liquidação nos termos da lei. A sancionatória consiste na aplicação de sanção pecuniária aos responsáveis em razão de determinadas condutas previstas em lei. 5. Possibilidade de agrupamento das sanções patrimoniais de acordo com as seguintes modalidades de responsabilidade financeira: (a) imposição do dever de recomposição do erário (imputação de débito); (b) multa proporcional ao dano causado ao erário, que decorre diretamente e em razão do prejuízo infligido ao patrimônio público; e (c) multa simples, aplicada em razão da inobservância de normas financeiras, contábeis e orçamentárias, ou como consequência direta da violação de deveres de colaboração (obrigações acessórias) que os agentes fiscalizados devem guardar em relação ao órgão de controle. 6. Entendimento firmado no RE 1.003.433/RJ, tema 642 da repercussão geral. Atribuição aos Municípios prejudicados de legitimidade para execução do acórdão do Tribunal de Contas estadual que, identificando prejuízo aos cofres públicos municipais, condena o gestor público a recompor o dano suportado pelo erário, bem como em relação à decisão que, no mesmo contexto e em decorrência do prejuízo causado ao erário, aplica multa proporcional ao servidor público municipal. 7. Legitimidade do Estado para executar crédito decorrente de multas simples aplicadas a gestores municipais, por Tribunais de Contas estadual, sobretudo quando o fundamento da punição residir na inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, no descumprimento dos deveres de colaboração impostos pela legislação aos agentes públicos fiscalizados. Precedentes. 8. Pedido julgado procedente. (ADPF 1011, Rel. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 05-07-2024) (g.n.)



    Portanto, o entendimento do Tribunal de origem está em consonância com a jurisprudência desta Corte, haja vista que, tendo o TCE-RJ aplicado multa a agente público municipal em razão de má conduta em relação ao erário municipal, o Estado não possui legitimidade para a execução do título.



    Além disso, depreende-se dos fundamentos que constam no acórdão recorrido, que eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, quanto a natureza da multa aplicada, demandaria o reexame de fatos e provas e o exame da legislação infraconstitucional aplicável à espécie. Dessa forma, resta demonstrada a não ocorrência de ofensa constitucional direta, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, além da vedação contida nas Súmulas 279 e 280 do STF. Nesse sentido:



    “AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. MULTA. PODER FISCALIZADOR. EXECUÇÃO. LEGITIMIDADE. ESTADO. TEMA N. 642/RG. OBSERVÂNCIA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. INADEQUAÇÃO. ENUNCIADO N. 279 DA SÚMULA DO SUPREMO. 1. O Estado é legitimado para execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal com base no poder fiscalizador, estando configurada a legitimidade do Município apenas quando a penalidade for imposta em razão de danos causados ao erário municipal (Tema n. 642/RG). 2. Dissentir da conclusão alcançada na origem – quanto à natureza jurídica da sanção imposta pelo Tribunal de Contas – demandaria revolvimento de elementos fático-probatórios. Incidência do enunciado n. 279 da Súmula do Supremo. 3. Agravo interno desprovido.” (ARE 1380782 ED-AgR, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, DJe 12.03.2024) (grifei)



    “Direito Administrativo. Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Execução de multa aplicada pelo Tribunal de Contas estadual a agente público municipal em razão de prejuízo causado ao Município. Legitimidade ativa: Município. Tema RG nº 642. Ausência de ofensa ao art. 97 da CRFB. Aplicação do que decidido na ADPF nº 1.011/PE. Impossibilidade de reexame do conjunto fático-probatório. Óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF. I. Caso em exame 1. A controvérsia envolve a legitimidade para a execução de multa imposta por Tribunal de Contas estadual. II. Questão em discussão 2. No presente recurso, o agravante alega a ocorrência de fato novo, consubstanciado no julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 1.011/PE, a qual, segundo o alegado, teria modificado a orientação estabelecida no julgamento do Tema RG nº 642. Requer seja reconsiderada a decisão agravada para determinar a devolução dos autos à origem, com o fim de que seja feito um novo juízo de conformação ao referido tema, e, subsidiariamente, pleiteia o provimento do agravo para reconhecer a existência de violação ao art. 97 da Constituição da República. III. Razões de decidir 3. Conforme asseverado na decisão agravada, não é possível, em sede de agravo no recurso extraordinário, impugnar a aplicação do Tema RG nº 642 pelo juízo primeiro de admissibilidade. Além disso, encontrando-se a questão preclusa na via da recorribilidade, inviável a devolução dos autos ao Tribunal de origem para a realização de novo juízo de adequação ao citado tema. 4. No mais, verifica-se que em nenhum momento houve desrespeito à cláusula de reserva de Plenário ou ao enunciado nº 10 da Súmula Vinculante do STF, porquanto o Tribunal a quo não declarou inconstitucional a Lei Complementar estadual nº 113, de 2005, nem afastou sua aplicação por julgá-la inconstitucional. 5. Relativamente ao suscitado fato novo superveniente, alusivo ao julgamento da ADPF nº 1.011/PE, nota-se que o referido precedente não tem o condão de alterar o entendimento estabelecido nas decisões já proferidas, uma vez que ficou asseverado pelas instâncias anteriores que a multa em execução foi imposta como sanção em virtude do reconhecimento de ocorrência de dano ao erário municipal. 6. Ademais, divergir do Tribunal de origem quanto à natureza da multa em questão demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário, ante o disposto no enunciado nº 279 da Súmula do STF. IV. Dispositivo 7. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (ARE 1513980 AgR, Rel. André Mendonça, Segunda Turma, DJe 07-03-2025) (grifei)



    Ante o exposto, nego provimento ao recurso, nos termos do art. 932, IV, a e b, do Código de Processo Civil.



    Nos termos do artigo 85, § 11, do CPC, majoro em ¼ (um quarto) os honorários fixados anteriormente, devendo ser observados os limites dos §§ 2º e 3º do mesmo dispositivo.



    Publique-se. 



    Brasília, 26 de setembro de 2025.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



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