Tribunal: STF
Processo: Rcl 87144
Classe: Rcl
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-10
Data de publicação: 2025-11-10

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. O Município de Canoas alega ter o Tribunal Superior do Trabalho, no processo n. 0020318-69.2022.5.04.0204, descumprido o decidido na ADC 16 e nos REs 760.931 (Tema 246/RG) e 1.298.647 (Tema 1.118/RG).



    O reclamante aduz a ilicitude da transferência automática à Administração Pública da responsabilidade subsidiária pelo inadimplemento de obrigações trabalhistas decorrentes da execução de contrato de terceirização de serviços.



    Pede a cassação do ato reclamado para que seja excluída sua responsabilidade pelo pagamento das dívidas trabalhistas em questão.



    É o relatório. Decido.



    2. Dispenso a requisição de informações ao órgão reclamado e a colheita de parecer do Ministério Público Federal, por se encontrar o processo em condições de julgamento.



    Inicialmente, em relação à alegação de violação ao decidido nos REs 760.931 (Tema 246/RG) e 1.298.647 (Tema 1.118/RG), a reclamação é manifestamente improcedente.



    É que a jurisprudência firme desta Excelsa Corte exige o esgotamento das instâncias ordinárias, quando, em sede reclamatória, se invoca como paradigma julgamento de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida, nos termos do art. 988, § 5º, II, do CPC. Exemplificam esse entendimento os seguintes acórdãos: Rcl 21.167 AgR, ministra Rosa Weber, DJe 3.8.2015; Rcl 36.278 AgR, ministro Edson Fachin, DJe 19.9.2019; Rcl 42.027 ED-AgR, ministro Ricardo Lewandowski, DJe 10.7.2020; Rcl 42.273 AgR, ministro Roberto Barroso, DJe 4.8.2020; e Rcl 43.537 AgR, ministro Gilmar Mendes, DJe 3.11.2020.



    Ressalto, ainda, que a Segunda Turma desta Corte possui entendimento pacificado no sentido de que o esgotamento da instância ordinária se comprova com o juízo negativo de admissibilidade do recurso extraordinário, pela aplicação da sistemática da repercussão geral, e o desprovimento do agravo regimental interposto contra essa decisão (Rcl 33.035 ED, ministra Cármen Lúcia, DJe 25.9.2019; e Rcl 36.278 AgR, ministro Edson Fachin, DJe 6.11.2020).



    Passo à análise da alegada ofensa ao decidido na ADC 16.



    O cerne da controvérsia reside em reconhecer, ou não, a responsabilidade subsidiária da Administração Pública decorrente de inadimplemento de obrigações trabalhistas de empresa terceirizada.



    Em sede de controle concentrado, o Supremo declarou a constitucionalidade do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/1993:



    A inadimplência do contratado, com referência aos encargos trabalhistas, fiscais e comerciais não transfere à Administração Pública a responsabilidade por seu pagamento, nem poderá onerar o objeto do contrato ou restringir a regularização e o uso das obras e edificações, inclusive perante o Registro de Imóveis.



    (ADC 16, ministro Cezar Peluso)



    Naquela oportunidade, o Tribunal reputou que a responsabilidade subsidiária da Administração Pública pelo pagamento de verbas trabalhistas inadimplidas por suas contratadas pode ocorrer apenas quando demonstrada culpa.



    No julgamento do RE 760.931 (Tema 246/RG), foi ratificada a orientação adotada na ADC 16, a revelar adequada a responsabilização da Administração Pública apenas em casos de prova inequívoca de conduta omissiva ou comissiva na fiscalização dos contratos, bem assim do nexo causal entre a atuação do Poder Público e o dano sofrido pelo trabalhador. Confira-se a tese:



    O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93.



    Em recente julgamento, ocorrido em 13.2.2025, o Pleno, por maioria, apreciando o Tema 1.118/RG, fixou as seguintes teses a respeito do ônus da prova para fins de definição da responsabilidade subsidiária do Poder Público:



    1. Não há responsabilidade subsidiária da Administração Pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviços contratada, se amparada exclusivamente na premissa da inversão do ônus da prova, remanescendo imprescindível a comprovação, pela parte autora, da efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano por ela invocado e a conduta comissiva ou omissiva do poder público. 



    2. Haverá comportamento negligente quando a Administração Pública permanecer inerte após o recebimento de notificação formal de que a empresa contratada está descumprindo suas obrigações trabalhistas, enviada pelo trabalhador, sindicato, Ministério do Trabalho, Ministério Público, Defensoria Pública ou outro meio idôneo. 



    3. Constitui responsabilidade da Administração Pública garantir as condições de segurança, higiene e salubridade dos trabalhadores, quando o trabalho for realizado em suas dependências ou local previamente convencionado em contrato, nos termos do art. 5º-A, § 3º, da Lei nº 6.019/1974. 



    4. Nos contratos de terceirização, a Administração Pública deverá: (i) exigir da contratada a comprovação de capital social integralizado compatível com o número de empregados, na forma do art. 4º-B da Lei nº 6.019/1974; e (ii) adotar medidas para assegurar o cumprimento das obrigações trabalhistas pela contratada, na forma do art. 121, § 3º, da Lei nº 14.133/2021, tais como condicionar o pagamento à comprovação de quitação das obrigações trabalhistas do mês anterior.



    Todavia, verifico que, na hipótese, a condenação do Município de Canoas não decorre do mero fato do inadimplemento ou de presunções de ordem processual vinculadas à distribuição do encargo probatório.



    O Tribunal Regional do Trabalho, ao julgar o recurso ordinário no processo de origem, proferiu acórdão nos seguintes termos:



    O reclamante não se conforma com a sentença que deixou de reconhecer a responsabilidade subsidiária do segundo reclamado pelos parcelas deferidas na presente demanda. Afirma que o primeiro réu sofreu intervenção municipal. Refere que foi contratado em abril de 2019 pelo Interventor, nomeado em dezembro de 2018, que possuía plenos poderes de direção e administração. Esclarece que jamais exerceu atividades em benefício do GAMP, sendo que somente era utilizado o CNPJ da empresa que ganhou a licitação em 2016, bem como que todos os gestores do primeiro reclamado foram afastados e proibidos de ter acesso a qualquer verba dos lotes 1 e 2 do contrato de gestão. Aponta que o segundo reclamado exercia seu poder político, financeiro e de comando nos hospitais. Sustenta que atuou conjuntamente com a Comissão de Gestão e com os Interventores. Assevera que consta no processo n. 0020661-08.2021.5.04.0202 que é de conhecimento público que o Município de Canoas administrava e remunerava diretamente os empregados do GAMP. Defende que, tratando-se de contrato de trabalho celebrado no período de intervenção municipal, não há como afastar a responsabilidade do segundo reclamado pelos créditos decorrentes.



    Ao exame.



    De início, registre-se que o reclamante ajuizou a presente ação trabalhista em 14.04.2022, alegando que trabalhou para a primeira reclamada no período de 09.04.2019 a 04.01.2022, na função, por último, de advogado, percebendo salário mensal de R$ 5.242,40.



    No ponto, destaco que a matéria envolvendo o reconhecimento da responsabilidade subsidiária do recorrente, Município de Canoas, pelo pagamento das parcelas admitidas judicialmente como devidas à parte autora pelo GAMP é conhecida por este Colegiado, considerando, inclusive, os Termos de Fomento 01/2016 e 02/2016 firmados entre os demandados, já tendo sido apreciada em diversas reclamatórias ajuizadas contra os mesmos reclamados.



    [...]



    No caso presente, o Município de Canoas e o Grupo de Apoio a Medicina Preventiva e à Saúde Pública (GAMP), firmaram o termo de fomento com respaldo na Lei 13.019/2014, com o objeto de a assunção do gerenciamento assistencial, administrativo e financeiro das entidades nominadas na cláusula primeira. Entre as atribuições do Município, de acordo cláusula 2ª, está a de deliberar, supervisionar, controlar, acompanhar, fiscalizar e avalizar a operacionalização das ações e atividades pactuadas; repassar mensalmente os recursos definidos previamente, mediante a prestação de contas, as quais deverão ser analisadas e aprovadas pela Comissão de Acompanhamento e Fiscalização do instrumento, referente ao repasse efetuado dois meses anteriores ao requerido. Entre as atribuições da entidade contratada, está o de fornecer os recursos humanos necessários para a consecução do objeto do contrato. Contudo, à Comissão de Gestão compete o acompanhamento da execução do contrato, em todos os seus aspectos, inclusive a estipulação de limites e critérios de remuneração dos empregados contratados pela entidade contratada (cláusula 5ª).



    Do confronto das exigências legais e do contrato firmado, conclui-se, na realidade, que o Município de Canoas, responsável pela concretização da saúde pública em seu município, sendo proprietário do Hospital onde seriam prestados os serviços, decidiu estabelecer com o GAMP um termo de fomento para o atendimento das obrigações pelas quais era responsável, descumprindo, no entanto, as regras estabelecidas na própria Lei nº 13.019/2014, porquanto o que se verifica é que houve total desvirtuamento do referido termo de fomento, tendo o Município atuado como verdadeiro tomador dos serviços realizados pelo GAMP, sem que efetivasse a fiscalização necessária ao desenvolvimento dos trabalhos, permitindo, ao final, que os trabalhadores contratados pelo GAMP perdessem seus empregos e sequer recebessem os direitos a eles devidos.



    Veja-se que, nos termos da cláusula 2ª, inciso III, do termo de fomento, são atribuições do Município a elaboração da programação das atividades a serem desenvolvidas, a qual será realizada de forma conjunta com a entidade contratada. Contudo, como acima já referido, a lei que inseriu a possibilidade de estipulação de termo de fomento no âmbito da administração pública, é clara ao definir que a proposta deve ser elaborada pela organização da sociedade civil (artigo 2º, inciso VIII, c/c artigo 17 da Lei nº 13.019/2014). Além disso, nos termos do artigo 61 desta Lei, a obrigação do gestor é essencialmente a de acompanhar, fiscalizar a execução da parceria, informando o superior hierárquico sobre a existência de circunstâncias que possam comprometer as atividades ou metas estabelecidas, emitir parecer técnico e viabilizar o monitoramento e avaliação das atividades, o que, no entanto, não ocorreu por parte do Município. O próprio termo de fomento estabelecido entre as partes, refere a possibilidade da comissão de gestão poder estipular limites e critérios para remuneração, vantagens e prêmios de qualquer natureza pagos aos dirigentes e aos empregados da instituição (artigo 5º, item III, letra c), interferindo na própria gestão da entidade contratada, situação que não encontra respaldo na lei.



    Ainda, a par de todas as exigências legais e contratuais no sentido de que ao Município incumbiria o dever de fiscalizar a consecução do termo de parceria, os elementos dos autos permitem concluir que tal não ocorreu de forma eficiente, frente aos inadimplementos dos haveres trabalhistas, que ora são objeto da presente demanda.



    No aspecto, destacam-se excertos da sentença proferida pelo Juiz do Trabalho Cesar Zucatti Pristsh, que atua na 3ª Vara do Trabalho de Canoas, nos autos da reclamatória trabalhista no 0020656-17.2020.5.04.0203:



    "[...] 7.6 - A situação de inidoneidade econômica aparentemente existia desde antes da contratação, já que os inadimplementos se deram desde o início do contrato, conforme reconhecido em nota do próprio Município de Canoas:



    "A crise enfrentada pelos funcionários do Hospital Universitário (HU) e do Hospital de Pronto Socorro (HPS) de Canoas, bem como pelas demais instituições de Saúde administradas pela Gamp (Grupo de Apoio e Prevenção à Medicina) desde o dia 1o de dezembro de 2016, tem os dias contados para ser resolvida (sic). ...A situação, que envolve falta de pagamento de salários, atraso do repasse referente a férias, adicional noturno e depósito do fundo de garantia, problemas relacionados ao ponto e péssimas condições de trabalho, está sendo cobrada e fiscalizada pela Secretaria Municipal de Saúde. "Esta empresa já estava estabelecida quando assumimos a nova gestão no dia 2 de janeiro deste ano, quando nos deparamos com um cenário de extrema urgência", relata a secretária municipal de Saúde, Rosa Groenwaldt". Ver , ou ainda



    7.7 - A situação em 2016 e 2018, entretanto, não se resolveu, como demonstram centenas de processos no foro de Canoas, por exemplo:



    [...]



    7.8 - Em fins de 2018, a questão ganhou contornos ainda mais dramáticos, após trabalho investigativo do Ministério Público estadual, ganhando as páginas policiais:



    7.8.1 - Em 06/12/2018, foi noticiada na mídia a deflagração operação policial (https://www.jornaldocomercio.com/_conteudo/geral/2018/12 /660115-grupo-de-saude-que-atua-em-canoas-e-outros-estados-e-acusado-defraude-milionaria.html e www.jornaldocomercio.com/_conteudo/geral /2018/12/660131-grupo-acusado-de-fraudes-em-saude-de-canoas-alegaperseguicao-politica.html) em face de GAMP por acusação de superfaturamento na compra de medicamentos e uso de dinheiro da saúde para despesas com viagens e hospedagem em hotéis de luxo, com suspeita de desvio de pelo menos R$ 40 milhões para contas pessoais de integrantes do esquema.



    [...]



    7.8.3.1 - Dentre várias irregularidades, que perduraram do fim de 2016, até o fim de 2018, já durante a nova administração municipal, o acórdão destaca depoimentos em que ventiladas contratações de pessoas por valor bem acima do mercado, com parentesco com integrantes da administração posterior da Prefeitura de Canoas, e.g. [...]



    7.9 - [...], o Ministério Público estadual ajuizou a Ação Civil Pública no 1.18.0021073-1 (0046148-59.2018.8.21.0008), perante a 4ª Vara Cível de Canos, e em 07/12/2018 o Juiz Marcelo Lesche Tonet determinou "o imediato afastamento de todos os dirigentes do GAMP da gestão das unidades de saúde de Canoas compreendidas nos Termos de Fomento ns. 01/2016 e 02/2016, sem direito à remuneração", bem como ordenando que "o Município de Canoas/RS assuma, imediatamente, a gestão das unidades de saúde de Canoas compreendidas nos Termos de Fomento ns. 01/2016 e 02/2016, ...com envio mensal de relatório dos atos e atividades desenvolvidos e gastos realizados no exercício da gestão".



    7.9.1 - O juízo cível observou que o então Secretário Municipal da Saúde, Marcelo Bósio, que esteve "à frente de todo processo seletivo que resultou na contratação do GAMP, ... após sua exoneração do cargo público, passou a ser, de certa forma, beneficiário da verba pública repassada pelo Município de Canoas/RS."



    7.9.2 - Registrou que as vistorias do CREMERS em várias oportunidades "comprovam as diversas irregularidades na prestação do serviço de saúde pelo réu GAMP e a não solução das irregularidades apontadas desde a primeira vistoria, como, por exemplo, "a inexistência dos requisitos mínimos essenciais previstos no Manual de Vistoria e Fiscalização da Medicina no Brasil, conforme Resolução CFM no 2.056/2013"; "inadequação de ambiente físico, comprometendo a salubridade, segurança e inviolabilidade do sigilo profissional", "a indisponibilidade de insumos em quantidade e qualidade compatíveis com a demanda e complexidade dos procedimentos"; "ausência de mecanismos eficazes de regulação médica das urgências e emergências"; "limitação da disponibilidade de campos cirúrgicos e roupas para equipe cirúrgica, e de materiais de uso médico-hospitalar, como instrumento cirúrgico, com consequente suspensão ou limitação da realização de cirurgias"; "indisponibilidade de recursos humanos médicos", etc., sendo, ao final, mantidas as recomendações de que os estabelecimentos HPSC e HU sejam considerados "sob indicativo de interdição ética".



    7.9.3 - Observou que vários funcionários e ex-funcionários depuseram, confirmando a "falta de estrutura; falta ou insuficiência de medicamentos e/ou insumos; superfaturamento na aquisição de medicamentos e/ou insumos; emissão de nota fiscal sem a entrega física dos respectivos produtos, etc...".



    7.10 - A partir de dezembro de 2018, o Município designou interventor ou comitê de intervenção, por exemplo, conforme o Decreto 31 de 21/02/2021, que indica o atual Comitê de Intervenção, composto de dois Secretários Municiais, e de um outro servidor municipal.



    7.11 - A gestão direta entretanto, não sanou os problemas relativos a inadimplementos trabalhistas - inadimplementos agora praticados pelo próprio ente público, já que GAMP, sem patrimônio próprio, utilizando imóvel cedido pelo Município, e gerida pelo Município, com verbas públicas, nada mais se tornara do que uma mera ficção jurídica! Em outras palavras, a GAMP não existe mais, na saúde de Canoas desde dezembro de 2018, presente apenas o próprio Município de Canoas, que retomou o serviço público de saúde, por ordem judicial.



    [...]



    7.11.2 - Na mesma ocasião, o Interventor admitiu ainda "que desde dezembro de 2018 a presença da GAMP na operação é apenas formal, já que as instalações são geridas pelo município, e não há qualquer recurso financeiro da GAMP envolvido, mas apenas recursos públicos remetidos pelo município e diretamente transferidos a pessoal e fornecedores; que explica que mesmo intimados para pagamentos de algumas execuções em 2019, não efetuaram o pagamento no prazo legal por problemas de uma conjuntura de atrasos nas remessas, exemplificando abril de 2019 em que deveriam ter recebido R$ 21 milhões e receberam R$ 7 milhões (às vezes recebem 16, às vezes 14), com regularização posterior, estando no momento pendentes remessas do município de R$ 34.000.000,00; que em outras palavras, eventuais atrasos nos pagamentos de verbas rescisórias ou eventuais não pagamentos no prazo legal para adimplemento das execuções não decorre de má-vontade ou má-gestão da atual administração da GAMP (interventor), mas sim de atrasos e deficits dos repasses de milhões em verbas públicas".



    7.11.4 - O mesmo decorre de confissão da preposta da GAMP na ata de 13/03/2020 dos autos 0020628-83.2019.5.04.0203, revelando que houve participação culposa do Município de Canoas, não apenas no período da efetiva gestão GAMP, mas também a partir da sua intervenções, quando passou a ser o responsável direto por tais inadimplementos:



    "Que o município assumiu a gestão da GAMP em dezembro de 2018, e desde então todas as decisões laborais são tomadas pelos prepostos do município de Canoas, através do interventor (e a cúpula por ele escolhida); que o interventor é um Procurador aposentado do Município de Canoas, NOMEADO PELO PREFEITO DE CANOAS, com a aprovação do Ministério Público".



    Assim, por todas essas razões, além de ficar caracterizado o total desvirtuamento do termo de fomento, com a administração pública atuando como verdadeira tomadora dos serviços realizados pelo GAMP, sem que efetuasse fiscalização dos contratos de trabalho, fica evidente a culpa in eligendo e in vigilando, razão pela qual deve o ente público ser responsabilizado de forma subsidiária pelos créditos trabalhistas reconhecidos na ação.



    Importante referir que não se trata de negar vigência ao que dispõe o artigo 42, inciso XX, da Lei nº 13.019/2014, porquanto a responsabilidade decorre da falta de fiscalização eficiente do ente público na consecução dos contratos de trabalho. É dever do ente público contratante efetuar a fiscalização do cumprimento das obrigações trabalhistas por parte do contratado, o que não ficou demonstrado nos autos. A omissão do ente público no seu dever de fiscalizar causou dano a terceiro, no caso, à trabalhadora, que emprestou sua força de trabalho ao primeiro reclamado, e não recebeu os haveres trabalhistas de forma correta ao longo do contrato. Tais circunstâncias ensejam a responsabilidade subsidiária do Município.



    (Grifei)



    Observo que o acórdão do Regional apontou específico comportamento negligente do ente público, uma vez que este teria mantido termo de fomento com entidade já sabidamente inidônea economicamente. Além disso, reportou-se a trechos da sentença os quais indicam que os inadimplementos das verbas trabalhistas teriam ocorrido durante a gestão de interventor nomeado pelo ente público, e teriam sido ocasionados por atrasos na remessa de verbas pelo Município reclamante. 



    Desse modo, não verifico transgressão do ato reclamado às diretrizes da ADC 16.



    3. Do exposto, nego seguimento à reclamação.



    4. Intime-se. Publique-se.



Brasília, 10 de novembro de 2025.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



Documento assinado digitalmente