Tribunal: STF
Processo: ARE 1569518
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-28
Data de publicação: 2025-09-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos. 



    Trata-se de agravo contra decisão que inadmitiu recurso extraordinário interposto em face acórdão prolatado pela 4ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, assim ementado:



    “APELAÇÕES CÍVEIS E REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ANULAÇÃO DE PORTARIAS E RESOLUÇÕES QUE DESIGNARAM SERVIDORES PARA A FUNÇÃO DE FISCAL DO MEIO AMBIENTE SEM CONCURSO PÚBLICO. PARCIAL PROCEDÊNCIA NA ORIGEM. INSURGÊNCIA DA PARTE RÉ. PRELIMINARES. I) INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. TESE INSUBSISTENTE. PEDIDO CONSUBSTANCIADO NA NULIDADE DE ATOS ADMINISTRATIVOS REPUTADOS INCONSTITUCIONAIS. ARGUIÇÃO DE VIOLAÇÃO À CARTA DA REPÚBLICA QUE CONSUBSTANCIA MERA CAUSA DE PEDIR. II) PRESCRIÇÃO E DECADÊNCIA. ENTENDIMENTO DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE QUE TAIS INSTITUTOS NÃO SE APLICAM NA PROTEÇÃO DO CONCURSO PÚBLICO. MÉRITO. LEIS MUNICIPAIS EM DISSONÂNCIA COM OS DITAMES CONSTITUCIONAIS. SÚMULA VINCULANTE 43 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. NECESSIDADE DE CONCURSO PÚBLICO PARA A INVESTIDURA NA FUNÇÃO DE FISCAL DO MEIO AMBIENTE. INOBSERVÂNCIA, NO CASO. NOMEAÇÃO, PARA EXERCÍCIO DE CARGO DE FISCAL DE MEIO AMBIENTE, DE SERVIDORES QUE NÃO INTEGRAM A CARREIRA RESPECTIVA. CERTAME PARA O CARGO EM QUESTÃO REALIZADO EM 2014. EDITAL N. 012/2014. POSSIBILIDADE DE NOMEAÇÃO E POSSE DOS CANDIDATOS APROVADOS DENTRO DO NÚMERO DE VAGAS. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO À ADMINISTRAÇÃO. PERDA DAS GRATIFICAÇÕES DECORRENTES DA FUNÇÃO EXERCIDA ANTE A INCONSTITUCIONALIDADE DA DESIGNAÇÃO DOS SERVIDORES AO CARGO FISCALIZATÓRIO. SENTENÇA MANTIDA. RECURSOS VOLUNTÁRIOS E REMESSA DESPROVIDOS.”



    Opostos quatro embargos de declaração, sucessivamente, foram todos rejeitados.



    No recurso extraordinário a parte recorrente alega violação dos artigos 5º, inciso XXXVI; 37, inciso II, e 102, inciso I, alínea “a”, da Constituição Federal.



    Primeiramente, sustenta que “o acórdão admitiu emprego indevido da ação civil pública em contrariedade ao dispositivo constitucional acima indicado, porque voltada a dissimular pretensão de arguir inconstitucionalidade, o que não se admite”.



    Aponta que a “despeito de usar a palavra ‘anulação’, o que se pretende é a invalidação por inconstitucionalidade”. Nesse ponto, defende que a “pretensão do Ministério Público (e não causa de pedir) não tem por objeto os atos de designação dos recorrentes, e sim a constitucionalidade das leis que os fundamentam sendo as anulações mero corolário”.



    Alega que “o acórdão recorrido negou vigência ao artigo 37, inciso II, da Constituição, uma vez que não há que se falar em indevida investidura em cargo público sem concurso. Os recorrentes não foram investidos em cargos que não integram a carreira na qual anteriormente investidos: eles seguiram, como dito, ocupando os mesmos cargos que já ocupavam”.



    Nesse ponto, argumenta que, “[e]stando os servidores apenas designados para determinada função, e não nomeados para cargos distintos dos seus, nem mesmo sob o aspecto puramente formal poder-se-ia falar em ocupação indevida de cargo público”. 



    Por fim, alega que as “gratificações percebidas pelos recorrentes em função do exercício da fiscalização ambiental estão incorporadas em definitivo ao patrimônio jurídico dos recorrentes por força de leis municipais válidas e que não são objeto da demanda em apreço, nem foram declaradas inconstitucionais” e que a perda de tais gratificações viola a regra do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição, que assegura o direito adquirido.



    O Ministério Público Federal, em parecer da lavra da ilustrada Subprocuradora-Geral da República Dra. Cláudia Sampaio Marques, opina pelo “pelo desprovimento do agravo”.



    Referida manifestação está assim ementada:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PEDIDO JULGADO PARCIALMENTE PROCEDENTE PARA RECONHECER A NULIDADE DAS PORTARIAS E RESOLUÇÕES QUE DESIGNARAM SERVIDORES PARA A FUNÇÃO DE FISCAL DO MEIO AMBIENTE SEM CONCURSO PÚBLICO. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AOS ARTS. 5º, XXXVI, 37, II, E 102, I, ‘A’, DA CF/88. INADMISSIBILIDADE DO APELO POR INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS Nº 282, 356 E 286/STF. PREQUESTIONAMENTO PARCIAL. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO PRETÓRIO EXCELSO. PARECER PELO DESPROVIMENTO DO AGRAVO.”



    Decido.



    O Tribunal a quo afastou a preliminar de inadequação da via eleita, com os seguintes fundamentos: 



    “2. Inadequação da via eleita 



    Quanto ao pedido de extinção do feito sem resolução do mérito por inadequação da via eleita, tenho que não assiste razão a parte recorrente. 



    Isso porque, o Ministério Público de Santa Catarina, por meio da presente Ação Civil Pública, não almeja o controle concentrado de constitucionalidade de ato normativo, mas sim a anulação dos atos administrativos que designaram os servidores recorrentes para exercerem a função de fiscal do meio ambiente, consoante se extrai da exordial (evento 1, PET1): 



    Diante de todo o exposto, REQUER o Ministério Público: 



    a) o recebimento da presente inicial, deferindo-se tutela de urgência, sem justificação prévia, para determinar ao Município de Florianópolis e à FLORAM o afastamento dos servidores designados para o cargo de Fiscal do Meio Ambiente, com seu consequente e imediato preenchimento mediante a convocação dos candidatos aprovados no concurso público de Edital n. 012/2014, em ordem de aprovação no certame, fixando-se multa diária pessoal, a ser custeada pelo administrador público representante do Município de Florianópolis, em caso de omissão/retardo no cumprimento da ordem; 



    [...] 



    d) O julgamento antecipado da lide e a procedência da presente Ação Civil Pública a fim de que sejam anuladas as Resoluções ns. 001/2004, 003/2004 e 002/2005, e as Portarias ns. 002/2006, 007/2006 e 011/2006, para que os servidores designados para a função de Fiscal do Meio Ambiente retornem aos seus cargos de origem, com a imediata convocação dos candidatos aprovados no certame supracitado; [...] 



    Ademais, é possível a declaração incidental de inconstitucionalidade de lei desde que esta seja a causa de pedir e não o pedido, conforme precedentes, mudando o que deve ser mudado:”



    Assim, verifica-se que o acordão recorrido se alinha com a jurisprudência do Supremo Tribunal no sentido de admitir-se o controle difuso de constitucionalidade em ação civil pública, desde que a alegação de inconstitucionalidade não se confunda com o pedido principal da causa. Sobre o tema: 



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI. CONFUSÃO COM O PEDIDO PRINCIPAL. IMPOSSIBILIDADE. DECISÃO ALINHADA À JURISPRUDÊNCIA DO STF. 1. O Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento no sentido de se admitir o controle difuso de constitucionalidade em ação civil pública desde que a alegação de inconstitucionalidade não se confunda com o pedido principal da causa. Precedentes. 2. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 557, § 2º, do CPC/1973” (RE nº 595.213/PR-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Roberto Barroso, DJe de 18/12/17). 



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO RECURSO DE AGRAVO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – CONTROLE INCIDENTAL DE CONSTITUCIONALIDADE – QUESTÃO PREJUDICIAL – POSSIBILIDADE – INOCORRÊNCIA DE USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – PRECEDENTES – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. - O Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a legitimidade da utilização da ação civil pública como instrumento idôneo de fiscalização incidental de constitucionalidade, pela via difusa, de quaisquer leis ou atos do Poder Público, mesmo quando contestados em face da Constituição da República, desde que, nesse processo coletivo, a controvérsia constitucional, longe de identificar-se como objeto único da demanda, qualifique-se como simples questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio principal. Precedentes. Doutrina” (Rcl nº 1.898/DF-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Celso de Mello, DJe de 6/8/14). 



    “CONSTITUCIONAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. OFENSA À CONSTITUIÇÃO. MINISTÉRIO PÚBLICO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEGITIMIDADE. I. - Somente a ofensa direta à Constituição autoriza a admissão do recurso extraordinário. No caso, o acórdão limita-se a interpretar normas infraconstitucionais. II. - Ao Judiciário cabe, no conflito de interesses, fazer valer a vontade concreta da lei, interpretando-a. Se, em tal operação, interpreta razoavelmente ou desarrazoadamente a lei, a questão fica no campo da legalidade, inocorrendo o contencioso constitucional. III. - O Ministério Público tem legitimidade para propor ação civil pública, fundamentada em inconstitucionalidade de lei, na qual opera-se apenas o controle difuso ou incidenter tantum de constitucionalidade. Precedente. IV. - Agravo não provido” (AI nº 504.856/DF-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Carlos Velloso, DJ de 8/10/04). 



    No mais, cabe também ressaltar que o acórdão recorrido está em consonância ao previsto no enunciado de Súmula Vinculante nº 43, segundo o qual “é inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu provimento, em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido”.



    No ponto, a Corte de origem assim consignou:



    “In casu, o magistrado a quo encartou veredito fundamentado com base nas premissas de que 1) a exigência de concurso público para investidura em cargo ou emprego público possui previsão constitucional, sem espaço para o acesso a esses cargos sem um certame, salvo os de livre nomeação; 2) as atividades de fiscalização do meio ambiente devem ser feitas somente por servidores efetivos investidos no cargo de Fiscal do Meio Ambiente e; 3) há inconstitucionalidade em virtude da simples ocupação do cargo público - ou da atribuição das suas funções - de maneira diversa à prevista constitucionalmente.



    (...)



    Historiando os fatos, em rápida pincelada, o tema envolto orbita no pedido de nulidade absoluta de resoluções ns. 001/2004, 003/2004 e 002/2005 e portarias ns. 002/2006, 007/2006 e 011/2006 que designaram os servidores, ora apelantes, na função de fiscalização do meio ambiente. 



    Os servidores foram designados, nos termos do art. 17 da Lei Municipal n. 1.224/1974, que institui o código de posturas municipal, e nas Leis Municipais ns. 4.248/1993 (que concede gratificação de exercício aos fiscais de meio-ambiente), 6.353/2003 (que estabelece o valor da gratificação de produtividade de cargos e funções de fiscalização das atividades do meio ambiente e do núcleo de transporte e dá outras providências) e na Lei Complementar n. 323/2008 (que dispõe sobre a nova estrutura e criação do quadro de vagas funcional para a fundação municipal de meio ambiente no âmbito da administração pública municipal). 



    Tais leis, conforme bem pontuado pelo juízo a quo, estão em dissonância com os ditames constitucionais, na medida em que autorizam a investidura, nas funções do cargo de fiscal do meio ambiente, de pessoas que não foram selecionadas para esse cargo por meio de concurso público.



    Sobre o tema, tem-se o enunciado 43 da súmula vinculante do Supremo Tribunal Federal: 



    É inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidor investir-se, sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu provimento, em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido. 



    A fim de evitar tautologia e por refletir a melhor interpretação ao caso concreto, reproduzo a fundamentação proferida pelo juízo a quo, a qual adoto como razões de decidir (evento 277, SENT1): 



    No caso concreto, as atividades de fiscalização do meio ambiente devem ser exercidas só por servidores efetivos investidos no cargo de Fiscal do Meio Ambiente. Não há como sustentar que os servidores estariam exercendo mera função comissionada, de livre provimento e exoneração. A própria administração municipal admite que o cargo em questão é ocupado por servidores efetivos, reenquadrados e concursados, e que já realizou concurso público para o provimento do cargo, sendo o último realizado em 2014. Assim, existam ou não vagas abertas para o cargo de Fiscal do Meio Ambiente, se foram designados servidores pertencentes a outras carreiras para o exercício das suas funções, o ente público praticou ato inconstitucional. Trata-se de típica prática ilícita conhecida por desvio de função. 



    A inconstitucionalidade é evidente e decorre da simples ocupação do cargo público (ou da atribuição das suas funções) de maneira diversa da prevista na Constituição Federal, sendo, por conta disso, absolutamente nulos tanto os atos normativos como também os atos administrativos que determinaram as designações objeto de impugnação nos presentes autos. Em síntese, atribui-se nulidade absoluta e ineficácia plena à lei incompatível com a Constituição Federal, por lhe faltar o fundamento de validade. Daí não se há de falar que os atos de designação e o pagamento de gratificações contam com respaldo leal. 



    Enfim, são ilegais e inconstitucionais as designações de servidores municipais de Florianópolis para o exercício da função de Fiscal do Meio Ambiente na FLORAM, sem prévia aprovação em concurso público, mais precisamente as Resoluções nºs 001/2004, 003/2004 e 002/2005 e as Portarias nºs 002/2006, 007/2006 e 011/2006, que designaram 28 servidores para o exercício da função.”



    No mesmo sentido do acórdão recorrido, o seguinte julgado:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. EMPREGADO DE SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. EMENDA CONSTITUCIONAL N. 55/2017 DO ESTADO DO AMAPÁ. TRANSPOSIÇÃO OU APROVEITAMENTO NO QUADRO DE PESSOAL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ESTADUAL MEDIANTE TERMO DE OPÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE. AUSÊNCIA DE CONCURSO PÚBLICO. ENUNCIADO VINCULANTE N. 43 DA SÚMULA. 1. Reconhecida a repercussão geral de questão constitucional, não há falar em desistência de recurso ou de ação (RE 693.456 RG). 2. Nos termos da Constituição (art. 37, II), “a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração”. 3. Está em desacordo com o princípio do concurso público norma que autoriza transposição, absorção ou aproveitamento de servidor em outro órgão ou entidade da Administração Pública direta, autárquica ou fundacional, sem a prévia aprovação em concurso público. 4. Sendo a declaração de inconstitucionalidade causa de pedir em vez de pedido formulado em mandado de segurança, inexiste obstáculo à declaração incidental da inconstitucionalidade da Emenda Constitucional n. 55/2017, que acrescentou o art. 65-A à Constituição do Estado do Amapá. 5. Recurso extraordinário interposto pelo Estado do Amapá a que se dá provimento para declarar, incidentalmente, inconstitucionais o art. 65-A da Constituição do Amapá e, por arrastamento, a Lei n. 2.281/2017 e o Decreto n. 286/2018 do mesmo Estado, reformando, em consequência, o acórdão recorrido, para denegar a ordem mandamental. 6. O Plenário adotou a seguinte tese: “É inconstitucional dispositivo de Constituição estadual que permite transposição, absorção ou aproveitamento de empregado público no quadro estatutário da Administração Pública estadual sem prévia aprovação em concurso público, nos termos do art. 37, II, da Constituição Federal” (RE nº 1.232.885/AP, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Nunes Marques, DJe de 2/5/23).



    Do exposto, é certo, igualmente, que rever a conclusão da Corte local sobre a forma de ocupação dos cargos de fiscal do meio ambiente demandaria, induvidosamente, o reexame da legislação infraconstitucional pertinente e do conjunto fático-probatório dos autos, o que foge do campo do recurso extraordinário. Incidência das Súmulas nºs 279 e 280 da Suprema Corte.



    Por fim, também não prescinde da análise da legislação local o acolhimento da pretensão recursal a fim de se afastar a conclusão da Corte de origem de que não há previsão legal de incorporação pelos servidores recorrentes da gratificação pelo exercício de fiscal do meio ambiente.



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. Não se aplica ao caso o art. 85, § 11, do CPC, pois não houve fixação prévia de honorários advocatícios na causa.



    Publique-se.



    Brasília, 28 de setembro de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente