Tribunal: STF
Processo: RE 1575538
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-17
Data de publicação: 2025-11-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. DIREITO À SAÚDE. OBRIGAÇÃO DE FAZER. FORNECIMENTO DE FRALDAS DESCARTÁVEIS. CONTROVÉRSIA SOBRE RESSARCIMENTO E DIRECIONAMENTO DO CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO AO ENTE FEDERADO RESPONSÁVEL PELO FORNECIMENTO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS: TEMA 793 DA REPERCUSSÃO GERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PARCIALMENTE PROVIDO.



Relatório



    1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado da Quarta Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Piauí:



    “CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE DAR COISA CERTA. DIREITO A SAÚDE. FRALDAS GERIATRICAS. NECESSIDADE. PESSOA CARENTE. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. 



    1. É da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que o tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente. (RE 855178 ED, Relator(a): LUIZ FUX, Relator(a) p/ Acórdão: EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 23/05/2019, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-090 DIVULG 15-04-2020 PUBLIC 16-04- 2020). 



    2. Recurso conhecido e desprovido” (fl. 1, e-doc. 15).



    2. O recorrente alega ter o Tribunal de origem contrariado o inc. II do art. 23, o art. 196, o caput e o inc. I do art. 198 da Constituição da República, e ofendido o Tema 793 de repercussão geral, asseverando que “o Supremo Tribunal Federal, em sede de repercussão geral, fixou a tese que embora os entes sejam solidariamente responsáveis pelas prestações de saúde, cabe ao juízo, conforme as regras de repartição de competência do SUS, direcionar o cumprimento da decisão judicial” (fl. 7, e-doc. 17).



    Destaca que, “embora sejam solidários, cada ente – União, Estado e Municípios – possui atribuição específica definida pela Constituição ou pela Lei do SUS nas ações de prestação de saúde” (fl. 10, e-doc. 17). 



    Anota que, “para correto funcionamento do sistema, cada ente tem sua competência e atribuição. A partir de tais premissas, o Supremo Tribunal Federal, em sede de repercussão geral, fixou a tese que, embora os entes sejam solidariamente responsáveis pelas prestações de saúde, cabe ao juízo, conforme as regras de repartição de competência do SUS, direcionar o cumprimento da decisão judicial” (fl. 11, e-doc. 17). 



    Ressalta que “a presente demanda só existe, porque a União não incluiu o referido medicamento em protocolo clínico da doença que acomete o recorrido, portanto ela deve estar na demanda para se defender, apresentar os motivos para a não inclusão do referido medicamento (inclusive os motivos técnicos) e, eventualmente, ressarcir o Estado, caso este venha a ser compelido a cumprir a decisão” e que, “em relação às fraldas, tal fornecimento, pelas normas de distribuição de competência do Sistema Único de Saúde, é atribuição da União, nos termos da Portaria 184/11 do MS” (fl. 16, e-doc. 17). 



    Informa que “a Portaria n. 937, de 7 de abril de 2017, amplia a cobertura de fraldas geriátricas às pessoas com deficiência” e que “a divisão de competências do SUS é clara ao atribuir a responsabilidade de fornecimento de fraldas à União. Dessa sorte, o Acórdão, ao afirmar que a solidariedade entre os entes afasta a necessidade de chamamento da União e de, consequentemente, remessa dos autos à justiça federal, violou os artigos 23, II, 196 e 198, caput e I, da Constituição Federal. Bem como maculou de forma frontal o decidido pelo STF no tema de repercussão geral 793” (fl. 17, e-doc. 17). 



    Pede o provimento do recurso extraordinário.



    3. Em juízo negativo de retratação, em decorrência do julgamento do Tema 793 da repercussão geral, foi proferida decisão com a seguinte ementa:



    “REEXAME DE ACORDÃO. RETORNO DOS AUTOS PARA EVENTUAL REALIZAÇÃO DO JUÍZO DE RETRATAÇÃO PREVISTO NO ART. 1.030, INCISO II, DO CPC. DECISÃO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PROFERIDA NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO N. 855.178 – TEMA 793. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES PÚBLICOS NA DEMANDAS DE SAÚDE. ACORDÃO MANTIDO.



    1 - A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que o tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol de deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federativos. O polo passivo da ação pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente ou conjuntamente. A ressalva contida na tese firmada no julgamento do Tema 793 pelo Supremo Tribunal Federal - quando estabelece a necessidade de se identificar o ente responsável a partir dos critérios constitucional de descentralização e hierarquização do SUS - relaciona-se à fase de cumprimento de sentença, momento em que serão aplicadas as regras ressarcimento ao ente público que suportou o ônus financeiro da medida judicial.



    2 - Considerando a responsabilidade solidária dos entes federativos no atendimento à saúde, verifica-se que o acórdão em exame está em consonância com o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal quando do julgamento do RE n. 855.178 ED/SE (RG) pelo rito dos recursos repetitivos (Tema n. 793). 



    3 - Juízo negativo de retratação” (fl. 1, e-doc. 22).



    4. Em juízo de admissibilidade recursal, o Vice-Presidente do Tribunal de Justiça do Piauí remeteu os presentes autos a este Supremo Tribunal, ressaltando: 



    “Cumpre salientar em que pese a superveniência da tese do Tema 1.234 do STF que trata sobre questões de saúde e inicialmente abrangeria o Tema 793, do STF, em decisão em sede Embargos Declaratórios do paradigma, o STF deliberou que o novo tema seria aplicável apenas quando tratar de medicamentos incorporados e não incorporados no âmbito do SUS (...).



    Sendo assim, o restante da matéria abordada no Tema 793, do STF, continua sendo regida pelo mesmo, é o caso do fornecimento de fralda geriátrica, que não trata de medicamento e sim de um insumo, caso em tela, razão pela qual NÃO SE APLICA O TEMA 1234, DO STF, ao processo em epígrafe. 



    No caso, conforme constatado na decisão de id. 9441937, a decisão objurgada parece estar em desconformidade com o entendimento do Supremo Tribunal Federal firmado no Tema n. 793, em especial quando não demonstra claramente o responsável pelo cumprimento nos termos das regras de repartição de competências, conforme determina o inteiro teor do precedente, apontando o principal prestador e não definindo o ressarcimento à quem suportou o ônus, mesmo após juízo de retratação” (fl. 4, e-doc. 26).



    Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO.



    5. Razão jurídica assiste, em parte, ao recorrente. 



    A controvérsia posta nos presentes autos é sobre a competência, o ressarcimento e o direcionamento do cumprimento da obrigação ao ente federado responsável pelo tratamento.



    6. No julgamento do Recurso Extraordinário n. 855.178-RG, Tema 793, Relator o Ministro Luiz Fux, este Supremo Tribunal reconheceu a repercussão geral da controvérsia constitucional referente à responsabilidade solidária dos entes federados em matéria de saúde e reafirmou a jurisprudência no sentido de “que o tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente” (DJe 16.3.2015).



    Ao julgar os Embargos de Declaração no Recurso Extraordinário n. 855.178-RG, Redator para o acórdão o Ministro Edson Fachin, este Supremo Tribunal ressaltou que “compete à autoridade judicial, diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, direcionar, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro”. Esta a ementa do julgado:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. AUSÊNCIA DE OMISSÃO, CONTRADIÇÃO OU OBSCURIDADE. DESENVOLVIMENTO DO PROCEDENTE. POSSIBILIDADE. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA NAS DEMANDAS PRESTACIONAIS NA ÁREA DA SAÚDE. DESPROVIMENTO DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. 1. É da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que o tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente. 2. A fim de otimizar a compensação entre os entes federados, compete à autoridade judicial, diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, direcionar, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 3. As ações que demandem fornecimento de medicamentos sem registro na ANVISA deverão necessariamente ser propostas em face da União. Precedente específico: RE 657.718, Rel. Min. Alexandre de Moraes. 4. Embargos de declaração desprovidos” (DJe 16.4.2020).



    No voto condutor desse julgado, o Ministro Edson Fachin propôs a consolidação do entendimento firmado no precedente de repercussão geral, para definir com precisão alguns aspectos da responsabilidade solidária dos entes federados nas ações prestacionais na área de saúde, assim também o seu alcance:



    “É preciso, assim, respeitar a divisão de atribuições: esteja ela na própria lei ou decorra (também por disposição legal – art. 32 do Decreto 7.508/11) de pactuação entre os entes, deve figurar no polo passivo a pessoa política com competência administrativa para o fornecimento daquele medicamento, tratamento ou material. (…) 



    Ainda que se admita possa o cidadão, hipossuficiente, direcionar a pretensão contra a pessoa jurídica de direito público a quem a norma não atribui a responsabilidade primária para aquela prestação, é certo que o juiz deve determinar a correção do polo passivo da demanda, ainda que isso determine o deslocamento da competência para processá-la e julgá-la a outro juízo (arts. 284, par. único c/c 47, par. único, do CPC). Dar racionalidade, previsibilidade e eficiência ao sistema é o que impõe o respeito ao direito dos usuários. 



    Nessas circunstâncias, a melhor solução parece ser o magistrado não excluir de plano o ente político a quem se dirigiu a pretensão, sobretudo se houve pedido de ampliação da garantia, isto é: de que um ente federativo seja ‘garante’ de outro(s), no caso de falha no cumprimento da obrigação. (…)



    3) Quanto ao desenvolvimento da tese da solidariedade enuncia-se o seguinte: (…).



    i) A obrigação a que se relaciona a reconhecida responsabilidade solidária é a decorrente da competência material comum prevista no artigo 23, II, CF, de prestar saúde, em sentido lato, ou seja: de promover, em seu âmbito de atuação, as ações sanitárias que lhe forem destinadas, por meio de critérios de hierarquização e descentralização (arts. 196 e ss. CF); 



    ii) Afirmar que ‘o polo passivo pode ser composto por qualquer um deles (entes), isoladamente ou conjuntamente’ significa que o usuário, nos termos da Constituição (arts. 196 e ss.) e da legislação pertinente (sobretudo a lei orgânica do SUS n. 8.080/90) tem direito a uma prestação solidária, nada obstante cada ente tenha o dever de responder por prestações específica; (…)



    iv) Se o ente legalmente responsável pelo financiamento da obrigação principal não compuser o polo passivo da relação jurídico-processual, compete a autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro, sem prejuízo do redirecionamento em caso de descumprimento;



      v) Se a pretensão veicular pedido de tratamento, procedimento, material ou medicamento não incluído nas políticas públicas (em todas as suas hipóteses), a União necessariamente comporá o polo passivo, considerando que o Ministério da Saúde detém competência para a incorporação, exclusão ou alteração de novos medicamentos, produtos, procedimentos, bem como constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica (art. 19-Q, Lei 8.080/90), de modo que recai sobre ela o dever de indicar o motivo da não padronização e eventualmente iniciar o procedimento de análise de inclusão, nos termos da fundamentação. (…)



    Tese fixada: ‘Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro’” (DJe 16.4.2020, grifos nossos).



    Estabeleceu-se, assim, que a adequada aplicação do Tema 793 da repercussão geral exige seja a União incluída no polo passivo das ações obrigacionais quando os medicamentos ou tratamentos de saúde pleiteados a) não tiverem seu uso ou aplicação aprovados pela Agência Nacional de Vigilância Sanitária – Anvisa; b) forem solicitados para o tratamento de enfermidades diversas daquelas para as quais inicialmente prescritos pelos fabricantes e órgãos de saúde (uso off label ); c) não forem padronizados pela Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no SUS – Conitec nem incluídos na Relação Nacional de Medicamentos Essenciais – Rename ou na Relação Nacional de Ações e Serviços de Saúde – Renases; d) embora padronizados, tiverem seu financiamento, aquisição e dispensação atribuídos à União, segundo critérios de descentralização e hierarquização do SUS previstos no ordenamento jurídico vigente. Definiu-se, também, a obrigatoriedade de o juízo promover o necessário direcionamento da demanda judicial ao ente responsável pela prestação específica pretendida, permitindo-se que o cumprimento seja direto e eventual ressarcimento eficaz.



    Este Supremo Tribunal reconheceu a solidariedade entre os entes federados nas demandas da área da saúde, mas também atribuiu à autoridade judicial o dever de direcionar o cumprimento das decisões conforme regras de repartição de competência e critérios constitucionais de descentralização e hierarquização e, ainda, determinar o ressarcimento à entidade que suportou o ônus financeiro decorrente da prestação de saúde.



    7. O Estado do Piauí informou que “a Portaria n. 937, de 7 de abril de 2017, amplia a cobertura de fraldas geriátricas às pessoas com deficiência”, que “a divisão de competências do SUS é clara ao atribuir a responsabilidade de fornecimento de fraldas à União” e afirma que “o Acórdão, ao afirmar que a solidariedade entre os entes afasta a necessidade de chamamento da União e de, consequentemente, remessa dos autos à justiça federal, violou os artigos 23, II, 196 e 198, caput e I, da Constituição Federal. Bem como maculou de forma frontal o decidido pelo STF no tema de repercussão geral 793” (fl. 17, e-doc. 17). 



    No julgamento do Recurso Extraordinário n. 1.366.243, paradigma do Tema 1.234 da repercussão geral, este Supremo Tribunal reafirmou a competência da Justiça Federal e a legitimidade ativa da União para figurar no polo passivo de ações em que se pleiteie o fornecimento de medicamento aprovado pela Anvisa, mas não incorporado às políticas públicas implementadas pelo Sistema Único de Saúde – SUS (não padronizados).



    No julgamento dos Embargos de Declaração no Recurso Extraordinário n. 1.366.243, Tema 1.234 da repercussão geral, o Relator, Ministro Gilmar Mendes, esclareceu que, em relação à competência, tanto para os medicamentos incorporados quanto aos não incorporados nas políticas públicas do Sistema Único de Saúde – SUS, somente há que examinar a necessidade de inclusão da União no polo passivo da demanda com a consequente remessa dos autos à Justiça Federal no caso de ações ajuizadas após a publicação do resultado do julgamento de mérito no Diário de Justiça Eletrônico (19.9.2024).



    No caso em exame, é de se anotar, que no julgamento do Tema 1.234 da repercussão geral, este Supremo Tribunal observou que, “no que diz respeito aos produtos de interesse para saúde que não sejam caracterizados como medicamentos, tais como órteses, próteses e equipamentos médicos, bem como aos procedimentos terapêuticos, em regime domiciliar, ambulatorial e hospitalar, insta esclarecer que não foram debatidos na Comissão Especial e, portanto, não são contemplados neste tema 1.234”.



    Assim, por não ser o caso de fornecimento de medicamentos (Tema 1.234), mas de fornecimento de fraldas descartáveis, analisa-se a controvérsia com base no Tema 793 da repercussão geral.



    8. O Tribunal de Justiça do Piauí, em juízo negativo de retratação, decidiu a controvérsia nos seguintes termos: 



    “No referido acórdão (ID. 6896891), esta 4ª Câmara de Direito Público manteve a sentença de primeiro grau que julgou procedente a demanda e deferiu o pedido meritório, tornando definitiva medida liminar, para que o Estado do Piauí fornecesse à autora, fraldas geriátricas, sendo o único insumo recomendado para esta finalidade, de acordo com a recomendação médica, pelo tempo que se fizer necessário. (...) 



    De acordo com o Exmo. Sr. Desembargador Vice-Presidente, o referido acórdão não teria sido claro na indicação de qual ente seria o responsável pelo cumprimento da medida, nos termos da tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal nos autos do Recurso Extraordinário n. 855178/SE, com repercussão geral reconhecida (Tema 793) (...). No caso em análise, o acórdão restou consignado que o tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol de deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federativos. Ou seja, polo passivo da ação pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente ou conjuntamente (STF. EDcl no RE n. 855.178/SE. Órgão Julgador: Plenário. Relator para Acórdão: Min. Edson Fachin. Julgamento: 23.05.2019) (Tema 793/STF, de Repercussão Geral).



    Por conseguinte, embora não haja referência expressa ao Tema 793, considerando que os entes federativos são solidariamente responsáveis no atendimento das demandas de saúde e que eventual prejuízo financeiro de quem suportou a medida judicial poderá ser ressarcido na fase de cumprimento de sentença, tem-se que o acórdão em questão está em consonância com o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal quando do julgamento do RE n. 855.178 ED/SE (RG) pelo rito dos recursos repetitivos (Tema n. 793)” (fls. 3-6, e-doc. 22).



    No caso dos autos, ao concluir simplesmente que foi “consignado que o tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol de deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federativos. Ou seja, polo passivo da ação pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente ou conjuntamente” (e-doc. 22), o Tribunal de Justiça do Piauí não observou completamente a adequada aplicação do Tema 793 da repercussão geral, pois, embora tenha ressaltado a responsabilidade solidária dos entes federados no caso em exame, mantendo a competência da Justiça a que direcionada a demanda, deve o Tribunal de origem determinar o fornecimento do tratamento em face de qual ente público deve prestá-lo (União, Estado, Distrito Federal ou Município), por ser possível o direcionamento da obrigação, conforme regras de repartição de competência e critérios constitucionais de descentralização e hierarquização e o ressarcimento à entidade que tenha suportado o ônus financeiro decorrente da prestação de saúde, como se estabeleceu no paradigma.



    Cumpre esclarecer que a existência de solidariedade entre os entes públicos na obrigação de fornecimento de prestações de saúde não obsta o direcionamento da obrigação conforme a repartição legal de competências (RE n. 855.178-RG-ED, Redator para o acórdão o Ministro Edson Fachin, DJe 16.4.2020).



    9. É de se anotar que, na origem, devem ser adotadas as providências judiciais cabíveis para a parte recorrida receber e manter assegurado o procedimento adequado e o recebimento do material de cuidados segundo a sua necessidade.



    10. Pelo exposto, dou parcial provimento ao presente recurso extraordinário (al. b do inc. V do art. 932 do Código de Processo Civil e § 2º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), para cassar o acórdão recorrido e determinar outro seja proferido pelo Tribunal de Justiça do Piauí, observando-se o decidido por este Supremo Tribunal no Tema 793 da repercussão geral.



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil.



    Publique-se.



    Brasília, 17 de novembro de 2025.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora