Tribunal: STF
Processo: ARE 1541316
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-04-02
Data de publicação: 2025-04-02

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito administrativo e outras matérias de direito público. Recurso extraordinário com agravo.  Invasão de área pública. Reintegração de posse condicionada à inserção das famílias em situação de vulnerabilidade em programas habitacionais. Direito à moradia. Separação dos Poderes.  Análise: exame do quadro fático. Impossibilidade. Óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF. 
I. Caso em exame
1. Ação de nunciação de obra nova cumulada com pedido liminar de embargo. Pedido julgado procedente, condicionada à reintegração de posse à inserção dos réus em programa habitacional, ante a situação de vulnerabilidade. Decisão confirmada pelo Tribunal de Justiça do Estado de Alagoas.
2. O recurso extraordinário alegava violação aos arts. 6º, 30, inc. VIII, 182, § 2º, e 225 da Constituição da República, sustentando que o Município agiu em conformidade com a legislação, não cabendo ao Poder Judiciário adentrar no mérito administrativo no tocante às políticas públicas a cargo do administrador.
II. Questão em discussão
3. A questão em discussão consiste em saber se o Tribunal de Justiça do Estado de Alagoas, ao condicionar a reintegração de posse à garantia de inserção das famílias em situação de vulnerabilidade em programa de habitação contraria o princípio da separação dos Poderes.
III. Razões de decidir
4. O Tribunal de origem decidiu com base na prova contida nos autos, da qual exsurge tanto a irregularidade da ocupação, quanto à situação de total vulnerabilidade das 8 (oito) famílias invasoras. Nesse sentido, a jurisprudência do STF admite, excepcionalmente, a determinação judicial de implementação de políticas públicas para assegurar direitos fundamentais, como o direito à moradia, sem afronta ao princípio da separação dos Poderes.
5.  O reexame do quadro probatório é inviável em sede extraordinária, em razão do óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF.
IV. Dispositivo
6. Recurso extraordinário com agravo ao qual se nega provimento. 

DECISÃO

1. Trata-se de agravo contra decisão negativa de admissibilidade de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Alagoas, assim ementado:

“DIREITO CIVIL E CONSTITUCIONAL. AÇÃO DE NUNCIAÇÃO DE OBRA NOVA CUMULADA COM PEDIDO LIMINAR DE EMBARGO DE CONSTRUÇÃO IRREGULAR EM ÁREA PÚBLICA. CONDICIONAMENTO DA REINTEGRAÇÃO DE POSSE À GARANTIA DE MORADIA AOS RÉUS. VALIDADE. ENTENDIMENTO DO STF NO SENTIDO DE QUE O PODER JUDICIÁRIO PODE DETERMINAR A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA A SALVAGUARDA DE DIREITOS FUNDAMENTAIS PREVISTOS NA CONSTITUIÇÃO, COMO O DIREITO À MORADIA (ART. 6º DA CF). RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO.
    1. Segundo entendimento pelo Supremo Tribunal Federal, o Poder Judiciário, excepcionalmente, pode determinar ao Poder Público a implementação de políticas públicas visando assegurar a efetividade de direitos fundamentais constitucionalmente garantidos, como o direito à moradia, sem afronta ao princípio da Separação de Poderes.
    2. Nesse sentido, a Suprema Corte admite exigir da Administração a adoção de medidas para minimizar os efeitos da demolição de moradias irregulares, à luz dos instrumentos legais previstos no Estatuto das Cidades (Lei Federal nº 10.257/2001).
    3. Assim, é dever do Poder Público resguardar os direitos fundamentais de pessoas em situação de vulnerabilidade, concretizando o direito fundamental à moradia previsto na Constituição Federal.
    4. Recurso conhecido e não provido. Decisão unânime.” (e-doc. 19).

2. No recurso extraordinário, o Município de Rio Largo/AL aponta violados os arts. 6º, 30, inc. VIII, 182, § 2º, e 225 da Constituição da República.

2.1. Sustenta que a municipalidade agiu em respeito à Lei nº 6.766, de 1979, e à Lei municipal nº 1.208, de 1997, a fim de restabelecer a posse de área verde irregularmente ocupada por invasores. 

2.2. Afirma que, nesse sentido, tendo o Administrador agido em conformidade com a legislação, descabe ao Poder Judiciário adentrar o mérito administrativo e determinar a realocação das famílias. Considera que o direito à moradia não se sobrepõe ao direito da coletividade em possuir meio ambiente equilibrado.

2.3. Requer o provimento do apelo, a fim de que seja reformado o acórdão recorrido “na parte que condiciona a desocupação do espaço público à concessão de moradia às famílias invasoras” (e-doc. 22).
É o relatório.

Decido.

3. De início, verifico que a Corte de origem em momento algum analisou a constitucionalidade das normas indicadas. Limitou-se o Tribunal de Justiça do Estado de Alagoas a confirmar a decisão do Juízo, pela qual julgado procedente o pedido de reintegração de posse do Município na área irregularmente invadida, mantida a determinação para que a edilidade providencie a inserção das famílias restantes em programa habitacional. Em consequência, por não ter havido julgamento quanto à validade de lei ou de ato de governo local contestados em face da Constituição, fica inviabilizado o processamento do recurso extraordinário no tocante à alínea “c” do permissivo constitucional. 

4. No mais, entendo que a pretensão recursal não merece acolhida. Com efeito, o Colegiado de origem examinou as singularidades do caso concreto com base nos elementos fático-probatórios contidos no processo, decidindo a partir dos seguintes meandros:

“A controvérsia dos autos cinge-se à validade da condicionante imposta na sentença recorrida para que sua eficácia esteja atrelada à garantia de moradia aos réus por parte do apelante.
Trata-se de ação de nunciação de obra nova, cumulada com pedido liminar de embargo, manejada pelo recorrente em virtude de contestação de invasores nas vias públicas e área verdes do Loteamento Santa Rosa, localizado no município de Antônio de Lins de Souza, à marem da Rodovia Federal BR-104, km 92, na cidade de Rio Largo/AL.
Ao prolatar a sentença, a juíza de primeiro grau julgou procedente o pedido da municipalidade, não obstante, considerando o estado de vulnerabilidade de 8 (oito) famílias residentes no local, condicionou a reintegração de posse à inclusão de tais núcleos familiares em programas habitacionais, objetivando garantir-lhes o direito à moradia, previsto na Constituição Federal. Nesse sentido, colaciona-se excerto da fundamentação consubstanciada na sentença guerreada:
Daí já se extrai, indene de dúvidas em meu sentir, não ser possível atribuir boa-fé aos ocupantes, mormente por ter o Município de Rio Largo/AL haver procedido as devidas notificações dos ocupantes da área, conforme se observa dos documentos acostados às pgs. 12/23.
Todavia, diante do grave impacto social que a decisão em mesa poderá gerar nas famílias que residem nos imóveis em questão, merece ponderação compatibilizar a demolição dos imóveis com a adoção de alocar os Réus, concretizando, assim, o direito fundamental à moradia, inserido/mantendo-os em programas de habitação.
Tal providência revela-se necessária tendo como norte o que disciplinam a Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948) e o Pacto Internacional sobre os Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (1966). Repetir a conjuntura de vulnerabilidade das famílias ocupantes das áreas do litígio (vias públicas e área verde)  é nítida afronta aos direitos humanos, o que não pode ser avalizado pelo Poder Judiciário.
Sendo assim, forçoso concluir que os Réus, apesar da irregularidade constatada e o caminho inevitável da procedência do pedido, devem ser mantidos nos imóveis até que sejam indicadas medidas alternativas, comprovadamente eficazes, às famílias que atualmente ocupam as vias públicas e área verde indicadas na exordial, sob pena, repiso, de violação ao direito à moradia, direito fundamental expressamente previso na Constituição Federal.
A respeito do temática, o Supremo Tribunal Federal tem jurisprudência pacificada admitindo que o Poder Judiciário estabeleça a implantação de políticas públicas destinadas à salvaguarda de direitos fundamentais, a exemplo do direito à moradia. Ademais, a Suprema Corte igualmente possui orientação no sentido de ser razoável demandar que o ente público adote providências para mitigar os efeitos ocasionados pela demolição de edificações residenciais erguidas em áreas irregularmente ocupadas.
(...)
Assim, imperioso reconhecer a irretocabilidade da sentença de origem, porquanto constitui dever do Poder Judiciário zelar pela salvaguarda dos direitos fundamentais das pessoas em estado de vulnerabilidade, caso dos apelados, devendo ser-lhes garantido pelo recorrente a prerrogativa de moradia insculpida no art. 6º da Carta Magna.” (e-doc. 19).

5. Da leitura do acima transcrito não se chega à violação frontal de qualquer dos dispositivos constitucionais indicados no recurso extraordinário, tampouco foi contrariado o princípio da separação dos Poderes, uma vez que não houve atuação do Judiciário no tocante ao mérito administrativo ou em qualquer assunto que estivesse a cargo do poder discricionário da municipalidade.

6. O pedido foi julgado procedente, tendo em vista a constatação de que a invasão da área pública ocorreu de forma irregular, não se podendo presumir a boa-fé, até mesmo em razão das notificações realizadas pelos órgãos competentes. Entretanto, a prova dos autos também indicou o estado de miserabilidade das famílias invasoras, a atrair a necessidade de inserção em política habitacional. No particular, somente por meio do reexame do quadro probatório seria possível concluir de forma diversa, procedimento incabível em sede extraordinária, ante o óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF.

7. Nesse sentido, os seguintes precedentes:

“AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 03.04.2024. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO AO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO E À MORADIA. REASSENTAMENTO DE FAMÍLIAS. OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO ÁREAS DE RISCO. FISCALIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE. DETERMINAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS HABITACIONAIS. OMISSÃO. ALEGADA OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. IMPROCEDÊNCIA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULAS 279 DO STF. TEMA 339 DA REPERCURSSÃO GERAL. APLICAÇÃO PELA INSTÂNCIA DE ORIGEM. NÃO CABIMENTO DE RECURSO. 1. Incabível recurso endereçado ao STF contra aplicação da sistemática da repercussão geral pelo juízo de origem. No caso, incidiu o Tema 339. Previsão de agravo interno direcionado à instância a quo (art. 1.030, § 2º, do CPC). 2. É firme o entendimento deste Tribunal de que o Poder Judiciário pode, sem que fique configurada violação ao princípio da separação dos Poderes, determinar, em situações excepcionais, a implementação de políticas públicas nas questões relativas ao direito constitucional ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e à moradia. 3. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, quanto à omissão verificada e à responsabilidade do Município Agravante, no que tange ao cumprimento de tais políticas públicas essenciais à coletividade, demandaria o reexame do conjunto fático probatório constantes dos autos, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida na Súmula 279 do STF. 4. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável o artigo 85, § 11, CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação civil pública.”
(ARE nº 1.443.185-AgR/RS, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 20/05/2024, p. 28/05/2024).

“AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 06.06.2022. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO AO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO E À MORADIA. REASSENTAMENTO DE FAMÍLIAS. OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO ÁREAS DE RISCO. FISCALIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE. DETERMINAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS HABITACIONAIS. POSSIBILIDADE. ALEGADA OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. IMPROCEDÊNCIA. REEXAME DE FATOS E PROVAS E DE LEGISLAÇÃO LOCAL. SÚMULAS 279 E 280 DO STF. 
1. É firme o entendimento deste Tribunal de que o Poder Judiciário pode, sem que fique configurada violação ao princípio da separação dos Poderes, determinar, em situações excepcionais, a implementação de políticas públicas nas questões relativas ao direito constitucional ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e à moradia. 
2. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, quanto à responsabilidade do Município Agravante, no que tange ao cumprimento de políticas públicas habitacionais, demandaria o reexame do conjunto fático probatório constantes dos autos e a análise de legislação local pertinente (Leis nºs 6.766/79, 10.257/01 e 12.316/97; Decreto 40.232/01 e Resolução CMH nº 31/2007, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida nas Súmulas 279 e 280 do STF. 
3. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável o artigo 85, § 11, CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação civil pública.”
(ARE nº 1.356.138-AgR/SP, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j.  14/09/2022, p. 21/09/2022).

“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. DIREITO À MORADIA. VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. NÃO OCORRÊNCIA. CONCESSÃO DE UNIDADES HABITACIONAIS DEFINITIVAS. AUXÍLIO ALUGUEL. NECESSIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS E DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL PERTINENTE. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I – O Supremo Tribunal Federal possui entendimento firmado no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente previstos, como é o caso do direito à moradia, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes. II – Conforme as Súmulas 279 e 280/STF, é inviável, em recurso extraordinário, o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos e de normas locais. III – Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4°, do CPC/2015.”
(ARE nº 1.423.672-AgR/SP, Rel. Min. Cristiano Zanin, Primeira Turma, j. 12/09/2023, p. 14/09/2023).

“AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CALAMIDADE. FAMÍLIAS DESABRIGADAS. COMUNIDADE DO ARROZAL – ARACAJÚ/SE. DIREITO À MORADIA. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICOPROBATÓRIO DOS AUTOS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO STF. REITERADA REJEIÇÃO DOS ARGUMENTOS EXPENDIDOS PELA PARTE NAS SEDES RECURSAIS ANTERIORES. MANIFESTO INTUITO PROTELATÓRIO. MULTA DO ARTIGO 1.021, § 4 º, DO CPC/2015. APLICABILIDADE. RECURSO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CPC/2015. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.”
(ARE nº 948.601-AgR/SE, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 10/02/2017, p. 24/02/2017).

8. No caso, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020).

9. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC.

10. Ante o exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Havendo prévia condenação em honorários advocatícios, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, na forma do art. 85, § 11, do CPC, observados os limites dos §§ 2º e 3º do mencionado dispositivo legal e a eventual concessão de justiça gratuita.

Publique-se.

Brasília, 2 de abril de 2025

Ministro ANDRÉ MENDONÇA
Relator