Tribunal: STF
Processo: ARE 1548878
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-05-14
Data de publicação: 2025-05-14

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito constitucional e administrativo. Recursos extraordinários com agravo. Ação civil pública. Área de risco geológico. Prevenção de desastres ambientais. Omissão administrativa. Intervenção judicial excepcional. Legitimidade da responsabilização do município. Exame de fato e legislação infraconstitucional. Enunciado nº 279 da Súmula do STF. 



    I. Caso em exame



    1. Recursos extraordinários com agravo interpostos, respectivamente, pelo Município do Rio de Janeiro e pelo Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, contra acórdão do Tribunal de Justiça estadual por meio do qual, em ação civil pública, se reconheceu a omissão administrativa municipal e determinou-se a adoção de medidas de contenção de risco ambiental na comunidade Bairro Ouro Preto. Rejeitados embargos declaratórios por ambos os recorrentes.



    II. Questão em discussão



    2. Há duas questões em discussão: (i) definir se houve violação ao princípio da separação dos Poderes pela determinação judicial de adoção de políticas públicas em matéria de prevenção de desastres ambientais; (ii) estabelecer se é possível responsabilizar solidariamente o Estado do Rio de Janeiro pela omissão na implementação de medidas estruturais e preventivas.



    III. Razões de decidir



    3. A atuação do Judiciário, em hipóteses de comprovada inércia do Poder Público, é admitida pelo STF como excepcionalmente legítima, a fim de assegurar a efetividade de direitos fundamentais, notadamente o direito à vida e à moradia digna.



    4. “A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes.“ (RE nº 684.612-RG/RJ, Tema RG nº 698, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Red. Ac. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 03/07/2023, p. 07/08/2023).



    5. O acórdão recorrido fundamenta-se na omissão do ente municipal ante laudo técnico no qual se apontava risco geológico iminente, o que justifica a intervenção judicial sem violar o princípio da separação dos Poderes.



    6. A revisão do entendimento do Tribunal de origem exigiria o reexame do conjunto fático-probatório e da legislação infraconstitucional aplicável, como a Lei Complementar estadual nº 87, de 1997, atraindo a incidência do enunciado nº 279 da Súmula do STF.



    7. A eventual responsabilidade do Estado do Rio de Janeiro não foi reconhecida pelo acórdão recorrido com base na moldura probatória dos autos, de modo que sua reforma igualmente demandaria incursão em matéria fática e infraconstitucional, o que é vedado em sede extraordinária.



    IV. Dispositivo 



    8. Recursos extraordinários com agravo desprovidos.



DECISÃO



    1. Trata-se de dois recursos extraordinários com agravo interpostos em desfavor de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, assim ementado:



    “Apelação cível. Ação civil pública. Pretensão de compelir a Administração a adotar medidas de intervenção em comunidade exposta à situação de risco ambiental, que expõe a vida de diversas famílias. Réus que não comprovam a adoção de providências para solucionar o problema. Omissão do Município que compromete a eficácia e a integridade dos direitos individuais de índole constitucional. Intervenção do Poder Judiciário que se impõe. No tocante ao recurso do Ministério Público, é de responsabilidade do Município, e não do Estado, intervir no local, em consonância com o art. 30, VIII, da CRFB/88. Precedentes desta Corte. Recursos desprovidos.” (e-doc. 15). 



    2. Opostos embargos de declaração pelo Município do Rio de Janeiro e pelo Ministério Público fluminense, foram rejeitados (e-doc. 22). 



    3. Nas razões do recurso do MPRJ (e-doc. 26), busca o Parquet a responsabilização do Estado para adoção de medidas preventivas contra deslizamentos e escorregamentos em área de risco, não devendo subsistir a definição dada no acórdão recorrido com base em laudo de risco geológico. 



    3.1. Faz referência ao princípio federativo, com expressão no art. 23 da Constituição da República, atinente à competência administrativa comum dos entes públicos em proteger o meio ambiente. Aduz, ainda, “a responsabilidade do Estado como subsidiária à do Município, os projetos para contenção dos riscos geológicos e intervenção urbanística, a serem apresentados e realizados, devem contar com a participação tanto do Município quanto do Estado. Sendo que o Município, por se tratar de interesse local, deve tomar a frente dos projetos e obras em coordenação com o Estado que, por sua vez, deve ajudar financeiramente e na estruturação dos projetos e obras para complementar a atuação do Município“.



    4. No recurso da Capital Carioca (e-doc. 28), interposto com base na alínea “a” do permissivo constitucional, o Município aponta violação aos arts. 2º, 5º, inc. LV, 23, inc. VI, 170, inc. VI e 225, § 3º, da Constituição da República. 



    4.1. Assevera que já adotou diversas medidas para prevenir desastres e minimizar os riscos de escorregamentos e deslizamentos na área objeto da lide, como a implementação de sistemas de alarme sonoro, exercícios simulados de remoção de moradores, treinamento de agentes comunitários, campanhas de conscientização e obras emergenciais. Além disso, destaca que realizou um amplo diagnóstico técnico denominado "Inventário de Riscos", que orientou ações planejadas e articuladas para enfrentar os problemas identificados. '



    4.2. O recorrente sustenta que não há omissão administrativa, pois foram investidos mais de R$ 100 milhões em obras emergenciais e desenvolvidas ações de planejamento para intervenções futuras, priorizando áreas de maior risco. 



    4.3. Defende que a fixação de prioridades para ações públicas é matéria reservada à discricionariedade administrativa, sendo incompatível com a intervenção judicial que subverta critérios técnicos e objetivos. Aponta que a obrigação de prover rede de saneamento básico na comunidade Bairro Ouro Preto não compete ao Município, mas ao Estado do Rio de Janeiro, conforme disposto na Lei Complementar nº 87, de 1997. 



    4.4. O recorrente acrescenta haver violação aos princípios constitucionais da separação dos Poderes e da eficiência administrativa, em desconsideração do planejamento contínuo e integrado das ações governamentais. '



    É o relatório.



    Decido.



    5. O caso dos autos se refere, especificamente, à adoção de medidas destinadas à prevenção de desastres ambientais no Bairro Ouro Preto, na Capital do Rio de Janeiro. 



    6. Em apreciação da ação civil pública, o Tribunal de Justiça avaliou a necessidade de intervenção nas moradias situadas naquela região, a partir de “laudo de risco geológico” a fim de identificar aquelas em locais de deslizamento. Cabe destacar:



    “A necessidade de intervenção na comunidade é notória. Há laudo de risco geológico, segundo o qual residências estão alocadas em áreas de risco de deslizamento. 



    Mesmo depois de informado da gravidade da situação, o Poder Público pouco fez para proteger os moradores da comunidade. Não obstante as alegações do ente municipal de que já teria adotado providências, essa prova não foi produzida. 



    Os documentos apresentados não mostram medidas concretamente adotadas no bairro, mas apenas planos e projetos futuros. 



    Nesse contexto, verifico a omissão específica do Município, que tem competência para disciplinar o uso do solo urbano e a adotar intervenções urbanísticas necessárias à preservação da vida da população. 



    (...)



    Infelizmente, não há cultura de prevenção e todos esquecem, rapidamente, os desastres ocorridos no passado de poucos anos. Não fosse pelas vidas humanas, estudos indicam que para cada dólar investido na redução de riscos, o poder público economiza de cinco a sete dólares na recuperação. 



    No tocante ao recurso do Ministério Público do Rio de Janeiro, é responsabilidade do Município, e não do Estado, intervir no local, em consonância com o art. 30, VIII, da CRFB/88.” (e-doc. 15; destaques acrescidos).



    7. Em análise do recurso do Município, passo a tecer os seguintes fundamentos.



    8. É de grande sensibilidade o tema da atuação do Poder Judiciário em matéria de políticas públicas, uma vez que envolve a necessária interdependência das tarefas constitucionalmente cometidas a cada um dos Três Poderes, encarregados das competências de legislar, administrar e julgar, nos termos do art. 2º da Carta da Republica.  



    9. Em aprofundamento da sistemática de freios e contrapesos, é reconhecida a possibilidade de o Poder Judiciário, em situações excepcionalíssimas, manifestar-se sobre políticas públicas com o objetivo de instar a Administração a cumprir o mister que lhe já é atribuído pela Constituição, notadamente, no que atina à proteção e conservação ao patrimônio histórico e cultural brasileiro (ex vi dos arts. 23, inc. III, e 216 da CRFB).  



    10. Nesta ordem de ideias, o STF produziu jurisprudência no sentido de que a atuação do Judiciário deve ater-se a casos peculiares, nos quais se constate inércia do Poder Público (ARE nº 1.408.531-AgR/RJ, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, j. 07/02/2023; p. 08/02/2023; ARE nº 1.289.323-AgR/RJ, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 04/10/2021, p. 08/10/2021; ARE nº 1.230.668-AgR-EDv-AgR/AM, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 16/08/2022, 29/08/2022).   



    11. Noutro giro, é considerada excessiva a atuação do Judiciário quando não demonstrada situação de ilegalidade ou abuso de poder, sobressaindo incabível, de todo modo, a supressão completa da margem administrativa de decisão por eventual comando jurisdicional. Confira-se, neste aspecto, precedente desta Suprema Corte:  



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. 3. defensoria pública. Implantação de plantão permanente na cidade de Erechim. Mérito administrativo. Impossibilidade de ingerência do Poder Judiciário ante a ausência de ilegalidade ou abuso de poder. Princípio da separação dos poderes. Precedentes. Inexistência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (RE nº 636.686-AgR/RS, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 25/06/2013, p. 16/08/2013; grifos acrescidos).  



    12. Em amálgama da jurisprudência até então produzida pelo Excelso Pretório, sobreveio o julgamento do RE nº 684.612-RG/RJ, Tema RG nº 698, no qual fixadas as seguintes teses:



    “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 



    2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado.



    3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP).“



    (RE nº 684.612-RG/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Red. Ac. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 03/07/2023, p. 07/08/2023; destaques acrescidos).



    13. Guardadas tais balizas, a partir do trecho supratranscrito do aresto vergastado, tem-se que a moldura fática do feito é de ausência de providências do Poder Público municipal para sanar a situação de risco das moradias do Bairro Ouro Preto, muito embora tenha sido instado sobre a situação periclitante, tendo a Turma Julgadora, ademais, reportado-se à falta de documentação apta a demonstrar a existência de medidas efetivas no sentido da pretensão inicial.  



    14. Nesses moldes, fundamentada situação de precariedade do bairro carioca, justificável a excepcionalidade da medida, que somente poderia ser revista se igualmente reexaminado o conjunto fático-probatório dos autos, o que encontra óbice no enunciado nº 279 da Súmula do STF. 



    15. No que tange à responsabilidade do Estado do Rio de Janeiro, conforme anotado tanto no recurso do Município como no reclamo do Ministério Público, importa assentar que, para a reforma do acórdão no ponto, é imprescindível o exame da legislação infraconstitucional — inclusive, invocada pela municipalidade — e o reexame dos fatos e das provas coligidas aos autos, o que, outrossim, esbarra no verbete sumular nº 279 da Súmula do STF. 



    16. Em hipóteses afins, confiram-se:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 04.04.2023. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRAS DE CONTENÇÃO NAS ENCOSTAS. ÁRES DE RISCO. OCORRÊNCIA DE DESLIZAMENTOS. DETERMINAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO DE MEDIDAS EMERGENCIAIS. ALEGADA OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. IMPROCEDÊNCIA. PRECEDENTES. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279/STF. OFENSA REFLEXA. 



    1. O acórdão recorrido está em sintonia com a jurisprudência desta Corte, a qual firmou o entendimento no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes, uma vez que não se trata de ingerência ilegítima de um Poder na esfera de outro. 



    2. Ademais, eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, no que tange à necessidade de implementação de políticas públicas com vistas à redução do risco de deslizamentos e à responsabilidade do Estado do Rio de Janeiro, demandaria o reexame do conjunto fático probatório constantes dos autos, além da análise de legislação infraconstitucional pertinente, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida na Súmula 279 do STF. 



    3. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável o artigo 85, § 11, CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação civil pública” 



    (ARE nº 1.419.518-AgR/RJ, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 15/08/2023, p. 22/08/2023; destaques acrescidos).



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DESLIZAMENTO DE ENCOSTA. RISCO GEOLÓGICO RECONHECIDO. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279/STF. PRECEDENTES. 



    1. O Supremo Tribunal Federal reconhece a possibilidade, em casos excepcionais, de implementação de políticas públicas relativas aos direitos assegurados na Constituição por decisão judicial, ante a inércia ou morosidade da Administração. Precedentes. 



    2. Para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria necessário reexaminar fatos e provas constantes dos autos (Súmula 279/STF). 



    3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (arts. 17 e 18 da Lei nº 7.347/1985). 4. Agravo interno a que se nega provimento” 



    (ARE nº 1.402.912-AgR/RJ, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 07/02/2023, p. 10/02/2023).



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. FUNDAMENTAÇÃO DO ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM O TEMA 339 DA REPERCUSSÃO GERAL. ATUAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO PARA TUTELA DE DIREITOS FUNDAMENTAIS. VIOLAÇÃO À SEPARAÇÃO DOS PODERES. INEXISTÊNCIA. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONFORMIDADE COM A JURISPRUDÊNCIA DESTA SUPREMA CORTE. REEXAME DE FATOS E PROVAS. INVIABILIDADE. SÚMULA 279/STF. 



    1. O acórdão recorrido reformou a sentença para julgar procedente Ação Civil Pública ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO e condenar, solidariamente, o MUNICÍPIO E O ESTADO DO RIO DE JANEIRO a adotar providências para a redução do risco de deslizamento. 



    2. O acórdão recorrido encontra-se em conformidade com a orientação jurisprudencial desta CORTE, no sentido de que não viola o princípio da separação dos poderes a decisão do Poder Judiciário que, excepcionalmente, determina a implementação de políticas públicas, quando evidenciada proteção deficiente a direitos fundamentais, colocando em risco a vida da população. 



    3. A argumentação recursal demanda a incursão no conteúdo probatório dos autos, medida igualmente inviável nesta sede recursal em face do óbice da Súmula 279 desta CORTE: Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário. 



    4. Agravo Interno a que se nega provimento” 



    (ARE nº 1.378.278-AgR/RJ, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, j. 06/06/2022, p. 21/06/2022).



    17. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021, p. 30/11/2021; Rcl nº 24.841-EDAgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020).



    18. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC.



    19. Ante o exposto, nego seguimento aos recursos extraordinários com agravo, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Deixo de fixar a verba honorária de sucumbência, nos moldes do art. 18 da Lei nº 7.347, de 1985.



    Publique-se.



    Brasília, 14 de maio de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator