Tribunal: STF
Processo: ARE 1539259
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-17
Data de publicação: 2025-03-17

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITES DA COMPETÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO PARA DETERMINAR OBRIGAÇÕES DE FAZER AO ESTADO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. OBRIGAÇÃO DE ADAPTAÇÃO DE EDIFICAÇÕES MUNICIPAIS ÀS NORMAS DE ACESSIBILIDADE DE PESSOAS COM DEFICIÊNCIA OU MOBILIDADE REDUZIDA. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO ARTIGO 30, INCISOS IV A IX, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282 E 356 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGAÇÃO DE INEXISTÊNCIA DE OMISSÃO ESTATAL. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL APLICÁVEL À ESPÉCIE. LEIS 10.048/2000 E 10.098/2000 E DECRETO 5.296/2004. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. AGRAVO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de agravo nos próprios autos objetivando a reforma de decisão que inadmitiu recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “APELAÇÃO CÍVEL E REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. REFORMA DOS IMÓVEIS OCUPADOS PELA SECRETARIA DE PROTEÇÃO CIVIL E SEGURANÇA PÚBLICA, PELA DEFESA CIVIL E PELA JUNTA MILITAR EM JOINVILLE. ADEQUAÇÃO ÀS NORMAS RELATIVAS À ACESSIBILIDADE. OFENSA AO PRINCÍPIO DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA. DEVER INAFASTÁVEL DA ADMINISTRAÇÃO. INOPONIBILIDADE DE QUESTÕES ORÇAMENTÁRIAS OU DA RESERVA DO POSSÍVEL NO CASO CONCRETO. CONDENAÇÃO MANTIDA. PRAZO ASSINALADO DE 18 (DEZOITO) MESES QUE NÃO COMPORTA DILAÇÃO. CONVENIÊNCIA, TODAVIA, DE SUBSTITUIR A MULTA DIÁRIA FIXADA PARA A HIPÓTESE DE DESCUMPRIMENTO PELO SEQUESTRO DE VERBAS PÚBLICAS. MEDIDA MAIS ADEQUADA E EFICIENTE. REFORMA DO DECISUM RECORRIDO APENAS NO PONTO. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.” (Doc. 429, p. 5, destaquei)



    Não foram opostos embargos de declaração.



    Nas razões do apelo extremo, o Município de Joinville apresenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação ao artigo 30, incisos IV a IX, da Constituição da República e ao princípio da separação dos poderes (Doc. 437).



    O Ministério Público do Estado de Santa Catarina apresentou contrarrazões ao recurso extraordinário (Doc. 455).



    A Vice-Presidência do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina determinou o encaminhamento do feito ao órgão julgador para eventual juízo de retratação quanto ao Tema 698 da Repercussão Geral (Doc. 493).



    O órgão julgador do Tribunal de origem, em juízo negativo de retratação, manteve o acórdão recorrido, in verbis:



    “AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MUNICÍPIO DE JOINVILLE. ESTRUTURAS DE ACESSIBILIDADE. PESSOAS COM DEFICIÊNCIA OU MOBILIDADE REDUZIDA. EDIFICAÇÕES DA SECRETARIA MUNICIPAL DE PROTEÇÃO CIVIL E SEGURANÇA PÚBLICA. PRINCÍPIO DO NON REFORMATIO IN PEJUS. ACÓRDÃO QUE NEGOU PROVIMENTO AO RECURSO. RECURSOS EXTRAORDINÁRIO E ESPECIAL INTERPOSTOS PELO MUNICÍPIO DE JOINVILLE. JUÍZO DE RETRATAÇÃO. TEMA 698 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. JUÍZO DE RETRATAÇÃO NEGATIVO. 



    Consta da tese firmada no Tema n. 698 do Supremo Tribunal Federal que ‘1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)’. 



    Somente é possível a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas aos direitos fundamentais e desde que identificada ausência ou deficiência grave e severa do serviço público, tendo por objetivo apontar as finalidades a serem alcançadas, determinando-se que a administração pública elabore plano de atuação e/ou meios adequados para alcançar o resultado. 



    O conjunto de fatos que é causa de pedir foi abordado nos termos da tese fixada, mesmo que antes do seu julgamento e conclusão, observando-se que não se trata de ausência ou deficiência grave sobre o direito à acessibilidade, mas sim de adequação das edificações conforme previsto na sentença. 



    ‘A divergência pacificada pela Suprema Corte é especificamente direcionada para a área da saúde, indicando vetores interpretativos para uma adequada intervenção do Judiciário em políticas públicas particularmente para esse campo’ (Apelação n. 5000305-72.2019.8.24.0038, rel. Des. Hélio do Valle Pereira, Quinta Câmara de Direito Público, j. 27-02-2024).” (Doc. 509, p. 4) 



    A Vice-Presidência do Tribunal a quo inadmitiu o recurso extraordinário, com fundamento no artigo 1.030, inciso V, do Código de Processo Civil, quanto à alegação de ofensa ao artigo 30, incisos IV a IX, da Constituição da República, por entender que encontraria óbice nas Súmulas 282 e 356 do Supremo Tribunal Federal (Doc. 523).



    É o relatório. DECIDO.



    Na origem, o Ministério Público do Estado de Santa Catarina ajuizou ação civil pública contra o Município de Joinville objetivando a realização de “obras, reformas e demais medidas necessárias para que todas as edificações e estabelecimentos inerentes à Secretaria Municipal de Proteção Civil e Segurança Pública de Joinville possuam integral condição de acessibilidade às pessoas portadoras de deficiência e mobilidade reduzida, incluindo calçadas, escadas, rampas, elevadores, piso tátil e demais equipamentos e estruturas, comprovando as adequações por meio de laudo técnico subscrito por profissional da engenharia ou arquitetura, com Anotação de Responsabilidade Técnica - ART, observando-se os preceitos das Leis n. 10.098/00 e 13.146/15, dos Decretos n. 5.296/04 e das respectivas NBR's aprovadas pela ABNT, além das demais normas pertinentes à acessibilidade” (Doc. 4, p. 13).



    O Juízo de Direito da 2ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Joinville julgou procedente o pedido (Doc. 373), em decisão mantida pela Segunda Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina (Doc. 429).



    O agravo não merece prosperar. 



    Ab initio, verifica-se que o artigo 30, incisos IV a IX, da Constituição da República, que a parte agravante considera violado, não foi debatido no acórdão recorrido. Além disso, não foram opostos embargos de declaração para sanar tal omissão, faltando, ao caso, o necessário prequestionamento da matéria constitucional, o que inviabiliza a pretensão de exame do recurso extraordinário. Incidem, portanto, os óbices das Súmulas 282 e 356 do Supremo Tribunal Federal: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada” e “o ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento”.



    Esta Corte firmou entendimento no sentido de que a interposição do recurso extraordinário impõe que o dispositivo constitucional tido por violado, como meio de se aferir a admissão da impugnação, tenha sido debatido no acórdão recorrido, certo que a exigência do prequestionamento não é mero rigorismo formal que pode ser afastado pelo julgador a qualquer pretexto. Ele consubstancia a necessidade de obediência aos limites impostos ao julgamento das questões submetidas aeste Supremo Tribunal Federal, cuja competência fora outorgada pela Constituição da República, em seu artigo 102. Nesse dispositivo não há previsão de apreciação originária por este Pretório Excelso de questões como as que ora se apresentam. A competência para a apreciação originária de pleitos no Supremo Tribunal Federal está exaustivamente arrolada no citado dispositivo constitucional, não podendo sofrer ampliação na via do recurso extraordinário. Por oportuno, trago à colação trecho do voto condutor do AI 140.623-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Primeira Turma:



    “Ora, o fato de não estar explícito na Constituição, não afeta a exigibilidade do prequestionamento como pressuposto do recurso extraordinário. Antiga e firme jurisprudência desta Corte o reputa da própria natureza do recurso extraordinário. Ao julgá-lo, o Tribunal não se converte em terceiro grau de jurisdição, mas se detém no exame do acórdão recorrido e verifica se nele a regra de direito recebeu boa ou má aplicação. Daí a necessidade de que no julgamento impugnado se tenha discutido a questão constitucional posta no extraordinário.” (DJ de 18/09/1992)



    A respeito da aplicação das aludidas súmulas, assim discorre Roberto Rosas:



    “A Constituição de 1891, no art. 59, III, a, dizia: ‘quando se questionar sobre a validade de leis ou aplicação de tratados e leis federais, e a decisão for contra ela’.



    De forma idêntica dispôs a Constituição de 1934, no art. 76, III, a: ‘quando a decisão for contra literal disposição de tratado ou lei federal, sobre cuja aplicação se haja questionado’.



    Essas Constituições eram mais explícitas a respeito do âmbito do recurso extraordinário. Limita-se este às questões apreciadas na decisão recorrida. Se foi omissa em relação a determinado ponto, a parte deve opor embargos declaratórios. Caso não o faça, não poderá invocar essa questão não apreciada na decisão recorrida. (RTJ 56/70; v. Súmula 356 do STF e Súmula 211 do STJ; Nelson Luiz Pinto, Manual dos Recursos Cíveis, Malheiros Editores, 1999, p. 234; Carlos Mário Velloso, Temas de Direito Público, p. 236).



    (...)



    Os embargos declaratórios visam a pedir ao juiz ou juízes prolatores da decisão que espanquem dúvidas, supram omissões ou eliminem contradições. Se esse possível ponto omisso não foi aventado, nada há que se alegar posteriormente no recurso extraordinário. Falta o prequestionamento da matéria.



    A parte não considerou a existência de omissão, por isso não opôs os embargos declaratórios no devido tempo, por não existir matéria a discutir no recurso extraordinário sobre essa questão (RE 77.128, RTJ 79/162; v. Súmula 282).



    O STF interpretou o teor da Súmula no sentido da desnecessidade de nova provocação, se a parte opôs os embargos, e o tribunal se recusou a suprir a omissão (RE 176.626, RTJ 168/305; v. Súmula 211 do STJ).” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 139-140 e 175-176)



    Assevere-se também que jurisprudência desta Suprema Corte está sedimentada no sentido de que o Poder Judiciário, em casos excepcionais e configurada a inércia ou morosidade da Administração, pode determinar a implementação pelo Estado de políticas públicas para assegurar o exercício de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação ao princípio da separação dos poderes (artigo 2º da Constituição da República). 



    Nesse sentido, confiram-se, à guisa de exemplo, julgados proferidos pela Primeira e pela Segunda Turmas desta Suprema Corte, em casos análogos ao presente, in litteris:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PESSOAS PORTADORAS DE NECESSIDADES ESPECIAIS. MOBILIDADE REDUZIDA. ACESSO À ESCOLA PÚBLICA. EXECUÇÃO DAS ADAPTAÇÕES NECESSÁRIAS. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. INEXISTÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. APLICAÇÃO DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. INADEQUAÇÃO. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 28.7.2014. 



    1. O entendimento adotado pela Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no âmbito deste Supremo Tribunal Federal. 



    2. As razões do agravo regimental não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 



    3. Agravo regimental conhecido e não provido.” (ARE 891.418-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe de 13/08/2015, destaquei)



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. POLÍTICAS PÚBLICAS. ACESSIBILIDADE DE DEFICIENTES FÍSICOS EM AMBIENTE ESCOLAR. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. NÃO CARACTERIZAÇÃO. PRECEDENTES. 



    1. O Supremo Tribunal Federal já assentou a possibilidade, em casos emergenciais, de implementação de políticas públicas pelo Poder Judiciário, ante a inércia ou morosidade da Administração, como medida assecuratória de direitos fundamentais. Precedentes. 



    2. Agravo interno a que se nega provimento.” (RE 877.607-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 13/03/2017, destaquei) 



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 19.12.2019. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRAS EM UNIDADES DE ENSINO PÚBLICO. PORTADORES DE NECESSIDADES ESPECIAIS COM MOBILIDADE REDUZIDA. ACESSIBILIDADE. LEIS FEDERAIS 10.098/00 E 7.853/89 E DECRETO FEDERAL 5.296/04. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279. SUPOSTA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. IMPROCEDÊNCIA. PRECEDENTES. 



    1. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, no que se refere à determinação de obras em prédios públicos onde se localizam as unidades de ensino referidas na ação civil pública, a fim de facilitar o acesso às pessoas com deficiência física, demandaria o reexame de fatos e provas e o exame da legislação infraconstitucional (Leis Federais nº 10.098/00 e 7.853/89 e Decreto nº 5.296/04), o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, por se tratar de ofensa reflexa à Constituição, além da vedação contida na Súmula 279 do STF. 



    2. Inexistência, no caso, de violação ao princípio da separação dos poderes, visto que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é pacífica no sentido de que o julgamento pelo Poder Judiciário da legalidade dos atos dos demais poderes, como é o caso da garantia de acessibilidade das pessoas com deficiência, não representa ofensa ao princípio da separação dos poderes. 



    3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, CPC. Inaplicável a majoração de honorários, por se tratar de ação civil pública na origem.” (ARE 1.236.773-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe de 18/08/2020, destaquei)



    In casu, a inércia da Administração Municipal a fim de garantir acessibilidade a pessoas com deficiência e/ou mobilidade reduzida às edificações vinculadas à Secretaria de Proteção Civil e Segurança Pública, Defesa Civil e Junta Militar de Joinville, consoante assentado pelo Juízo de Direito (Doc. 373) e pelo Tribunal de origem (Doc. 429), à luz de ampla cognição fático–probatória, coadjuvada pela possibilidade de o Poder Judiciário determinar a implementação de políticas públicas, sem que essa decisão se afigure ingerência no âmbito do poder discricionário do Poder Executivo, recomendam o desprovimento do recurso sub examine.



    Nesse contexto, verifica-se que, para ultrapassar o entendimento do Tribunal de origem acerca da configuração da inércia administrativa, seria necessário reexaminar os fatos e as provas dos autos, o que não é cabível em sede de recurso extraordinário, pois a Súmula 279 desta Corte impede o reexame de provas. Sobre o tema, a propósito:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLÍTICAS PÚBLICAS. ESCOLAS. REDE FÍSICA. REFORMA. ACESSIBILIDADE. OBRIGAÇÃO DE FAZER. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 



    1. É inviável, em recurso extraordinário, o reexame dos fatos e das provas dos autos (Súmula nº 279/STF). 



    2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 



    3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita.” (ARE 1.294.338-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, DJe de 12/03/2021, destaquei)



    Por oportuno, vale destacar a lição de Roberto Rosas sobre a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal:



    “Chiovenda nos dá os limites da distinção entre questão de fato e questão de direito. A questão de fato consiste em verificar se existem as circunstâncias com base nas quais deve o juiz, de acordo com a lei, considerar existentes determinados fatos concretos.



    A questão de direito consiste na focalização, primeiro, se a norma, a que o autor se refere, existe, como norma abstrata (Instituições de Direito Processual, 2ª ed., v. I/175).



    Não é estranha a qualificação jurídica dos fatos dados como provados (RT 275/884 e 226/583). Já se refere a matéria de fato quando a decisão assenta no processo de livre convencimento do julgador (RE 64.051, Rel. Min. Djaci Falcão, RTJ 47/276); não cabe o recurso extraordinário quando o acórdão recorrido deu determinada qualificação jurídica a fatos delituosos e se pretende atribuir aos mesmos fatos outra configuração, quando essa pretensão exige reexame de provas (ERE 58.714, Relator para o acórdão o Min. Amaral Santos, RTJ 46/821). No processo penal, a verificação entre a qualificação de motivo fútil ou estado de embriaguez para a apenação importa matéria de fato, insuscetível de reexame no recurso extraordinário (RE 63.226, Rel. Min. Eloy da Rocha, RTJ 46/666).



    A Súmula 279 é peremptória: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. Não se vislumbraria a existência da questão federal motivadora do recurso extraordinário. O juiz dá a valoração mais conveniente aos elementos probatórios, atendendo aos fatos e circunstâncias constantes dos autos, ainda que não alegados pelas partes. Não se confunda com o critério legal da valorização da prova (RTJ 37/480, 56/65)(Pestana de Aguiar, Comentários ao Código de Processo Civil, 2ª ed., v. VI/40, Ed. RT; Castro Nunes, Teoria e Prática do Poder Judiciário, 1943, p. 383). V. Súmula STJ-7.” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 137-138)



    Outrossim, constata-se ainda que, para acolher a pretensão da parte ora agravante e ultrapassar o entendimento do Tribunal de origem, seria necessário analisar a legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Leis 10.048/2000 e 10.098/2000 e Decreto 5.296/2004), o que não é cabível em sede de recurso extraordinário, pois a afronta ao texto constitucional, acaso existente, seria indireta ou reflexa. 



    Por fim, observo que o presente agravo foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que conduziria à aplicação de sucumbência recursal. Nada obstante, por não ter havido condenação ao pagamento de honorários advocatícios no Tribunal a quo, fica impossibilitada a sua majoração, nos termos do artigo 85, § 11, do Código Processo Civil de 2015.



    Ex positis, DESPROVEJO o AGRAVO, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. 



    Publique-se.



    Brasília, 17 de março de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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