Tribunal: STF
Processo: RE 1533445
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-10
Data de publicação: 2025-02-10

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de Sergipe (Doc. 13).



    Na origem, o PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SERGIPE ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar (Doc. 2), em face da Lei 1.246, de 31 de agosto de 2020, do Município de Carmópolis, a qual majorou os subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito, do Procurador-Geral e Secretários Municipais para o período da legislatura de 2021 e 2024, ao argumento de que o valor ultrapassou o limite das despesas com o pessoal (60%), estando, assim, em descompasso com o art. 19, da lei de Responsabilidade Fiscal. 



    Afirma que a referida norma violou os arts. 25 e 154, caput, parágrafo único, I, da Constituição Estadual, bem como os princípios da legalidade e moralidade, pois (a) “antes mesmo da edição da Lei Municipal em questão, o percentual com despesa de pessoal já estava acima do patamar estipulado pela LRF, e, ainda assim, o Poder Público fez eclodir o viciado ato normativo, elevando o comprometimento da receita líquida ao nível de 85,53% com pagamento da folha de pessoal” (Doc. 2, fl. 16); (b) “desobedeceu prescrições taxativas da Lei de Responsabilidade Fiscal alusivas ao patamar de despesa com pessoal, bem assim a anterioridade mínima 180 (cento e oitenta) aos término do mandato” (Doc. 2, fl. 18); e (c) “mesmo diante do quadro financeiro adverso e nítido desrespeito às orientações da Lei de Responsabilidade Fiscal, os Poderes Constituídos do Município de Carmópolis/SE editaram o ato normativo ora inspecionado, agravando sobremaneira a higidez do erário local, para que as autoridades que integram o topo da Administração Municipal fossem beneficiadas com a majoração dos subsídios” (Doc. 2, fl. 19).



    Ao final, requer a concessão de medida cautelar para determinar a suspensão da eficácia da Lei Municipal 1.246/2020, até o julgamento definitivo do processo; no mérito, postula a procedência do pedido e a consequente declaração, com efeito ex tunc, da inconstitucionalidade Lei referida norma municipal.



    Confira-se o teor da Lei 1.246, de 31 de agosto de 2020, do Município de Carmópolis: 



    “Art. 1º- Os subsídios dos agentes políticos abaixo indicados, para a legislatura a iniciar-se em 1º de janeiro de 2021, são assim fixados, nos termos da Constituição Federal, a serem pagos mensalmente em parcela única, de: 



    I- Prefeito Municipal: R$ 26.500,00 (vinte e seis mil e quinhentos reais); 



    II- Vice- Prefeito Municipal: R$ 17.000,00 (dezessete mil reais); 



    III- Procurador Geral do Município: R$ 7.596,68 (sete mil, quinhentos e noventa e seis reais e sessenta e oito centavos); 



    IV- Secretários Municipais: R$ 7.596,68 (sete mil, quinhentos e noventa e seis reais e sessenta e oito centavos)



    §1º – Os valores acima mencionados só serão pagos se estiverem em consonância com os demais limites constitucionais, nos termos dos Artigos 29, VI e VII, 29-A, I, §1º e 37, XI e XII, da Constituição Federal;



    §2º – Os subsídios ora fixados serão revistos por Lei específica, na mesma data e com o mesmo índice dos Servidores Públicos Municipais, nos termos do inciso X do Art. 37 da Constituição Federal.



    §3º – Fica assegurada ao Prefeito e Vice-Prefeito a percepção da décima terceira parcela dos subsídios, desde que atendidos os requisitos constitucionais, pertinentes à existência de norma autorizativa inserta na Lei Orgânica do Município, em atendimento ao princípio da anterioridade.



    §4º – Fica autorizado o pagamento do décimo terceiro salário e terço de férias, ao Procurador Geral e aos Secretários Municipais, sendo vedada a qualquer outra espécie de gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, conforme §4º do Art. 39 da Carta magna.



    §5º – Ao Vice-Prefeito nomeado ou designado para função na administração direta ou indireta do município, ser-lhe-á facultada a opção entre o subsídio do cargo de Vice-Prefeito e o da função para qual for nomeado ou designado.



    Art. 2º – As despesas decorrentes da execução da presente Lei correrão por conta das verbas próprias do orçamento do Poder Executivo.



    Art. 3º – Esta Lei entra em vigor a partir da data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário, produzindo seus efeitos jurídicos a partir de 1º de janeiro de 2021.



    Art. 4º – Revogam-se as disposições em contrário.



    GABINETE DO PREFEITO DE CARMÓPOLIS, em 31 de agosto de 2020.”



    A medida cautelar postulada foi indeferida (Doc. 7).



    O Órgão Especial do Tribunal local julgou procedente, em parte, a Ação Direta, para declarar inconstitucional a Lei Municipal 1.246/2020, com efeito ex nunc, “a partir da publicação do acórdão, em vista da natureza alimentar das parcelas recebidas, para que os beneficiários não fiquem obrigados a devoluções, dado o caráter da irrepetibilidade” (Doc. 13, fl. 11). O acórdão encontra-se assim ementado (Doc. 13):



     “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL Nº 1.246/2020, QUE AUMENTOU O SUBSÍDIO DO PREFEITO, VICE-PREFEITO, PROCURADOR DO MUNICÍPIO DE CARMÓPOLIS E SECRETÁRIOS MUNICIPAIS. DISPOSIÇÕES QUE CONTRARIAM O ART. 154, CAPUT, PARÁGRAFO ÚNICO, I, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. OCORRÊNCIA. ULTRAPASSA O LIMITE DAS DESPESAS COM O PESSOAL. IMPOSSIBILIDADE. OFENSA AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE E MORALIDADE. INCONSTITUCIONALIDADE. EFEITO EX NUNC, A PARTIR DA PUBLICAÇÃO DO ACÓRDÃO, EM VISTA DA NATUREZA ALIMENTAR. PEDIDO JULGADO PROCEDENTE EM PARTE.” 



    No Recurso Extraordinário (Doc. 15), interposto com amparo no art. 102, III, “a, da Constituição Federal, ESMERALDA MARA SILVA CRUZ, então Prefeita do Município de Carmópolis/SE, alega que o acórdão recorrido violou o art. 125, §2º, da CF/1988, sustentando a inadequação da via eleita, já que “não foi feita fiscalização abstrata da lei local supracitada com a Constituição Estadual, mas sim a verificação de atos concretos a partir de informações disponibilizadas pelo Tribunal de Contas estadual” (Doc. 15, fl. 12).



    Afirma que “apesar do art. 125, § 2º, da Constituição Federal assinalar que: ‘Cabe aos Estados a instituição de representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual [...]’, obtempera-se que o Pleno do e. TJ/SE exerceu verdadeiro controle de legalidade e não de constitucionalidade, ou seja, o parâmetro utilizado para declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 1.246/2020 não foi o art. 154, parágrafo único, I, da Constituição Estadual, mas sim os artigos 19 e 21 da Lei de Responsabilidade Fiscal, os quais foram assim transcritos” (Doc. 15, fl. 9) 



    Aponta, ainda, violação ao art. 169, §1º, da CF/1988, tendo em vista que, pois “a ausência de previsão de dotação orçamentária não implica a existência de vício de inconstitucionalidade, mas apenas a inexequibilidade da lei no exercício orçamentário em que aprovada” (Doc. 15, fl. 13). Assim, “ainda que o acórdão vergastado compreenda que não houve prévia dotação orçamentária suficiente para majorar o subsídio dos agentes políticos do Município de Carmópolis, a jurisprudência do STF e da própria Corte de Justiça a quo advogam a tese de que não é caso de declaração de inconstitucionalidade, mas sim de suspensão da eficácia normativa no respectivo exercício financeiro em que aprovada” (Doc. 15, fl. 15). 



    Ao final, requer o provimento do recurso, para julgar improcedente a Ação Direta (Doc. 15, fl. 15)



    Em seguida, o RE foi admitido e os autos encaminhados ao STF (Doc. 20). 



    É o relatório. Decido.



    Inicialmente, quanto à inadequação da via eleita, a parte recorrente alega que, na forma como decidida a questão, o Tribunal de origem exerceu verdadeiro controle de legalidade e não de constitucionalidade, uma vez que o parâmetro utilizado para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal 1.246/2020 não foi o art. 154, parágrafo único, I, da Constituição Estadual, mas sim os arts. 19 e 21 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Doc. 15, fl. 9). No ponto, foram os seguintes os fundamentos do acórdão recorrido (Doc. 13, fl. 8):



    “Em relação a preliminar de inadequação da via eleita apresentada pelo MUNICÍPIO DE CARMOPÓLIS e ESMERALDA MARA SILVA CRUZ não se sustenta. Explica-se. 



    Vê-se que a proemial aponta como enfrentados, os arts. 154 e 25 da Constituição Estadual. Assim, torna-se inoportuno suscitar a inconstitucionalidade reflexa. Verifica-se, inclusive, que a presente ADI não está servindo como fiscal de constitucionalidade da Lei Municipal, em questão, mas sim ao que está determinado no texto da constituição estadual, quando fala nos limites orçamentárias. Dessa feita, tem-se que a presente demanda é plenamente adequada ao objetivo pretendido na exordial, uma vez que o que se questiona não são atos concretos, e sim, abstratos da Lei Municipal nº 1.426/20.”



    Da leitura dos trechos acima transcritos, verifica-se que o acórdão recorrido entendeu que a Lei Municipal em análise afrontou diretamente artigos da Constituição Estadual (art. 154, caput, parágrafo único, I), de reprodução obrigatória, ao exceder os limites de despesa com pessoal que, segundo determinação da própria constituição, são estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF. 



    Assim, não assiste razão à recorrente no ponto.



    Quanto ao mais, o Plenário do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no julgamento da ADI 7.391, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, fixou entendimento no sentido de que a “a insuficiência de dotação orçamentária futura para pagamento do aumento não importa na inconstitucionalidade do reajuste, sendo caso apenas de ter a sua aplicação suspensa no exercício financeiro vigente.” Veja-se a ementa do referido precedente: 



     



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 18 E ANEXOS II, III E IV DA LEI DISTRITAL N. 5.184/2013. REAJUSTE SALARIAL DE SERVIDORES DA ASSISTÊNCIA SOCIAL DO DISTRITO FEDERAL. ALEGADA OFENSA AO CAPUT E § 1º DO ART. 169 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO. PRECEDENTES ESPECÍFICOS. AGRAVO DESPROVIDO. SE SUPERADO O DESPROVIMENTO DO AGRAVO, AÇÃO DIRETA JULGADA IMPROCEDENTE. IMPEDIMENTO DE APLICAÇÃO DA LEI CONCESSIVA DE VANTAGEM OU AUMENTO DE REMUNERAÇÃO A SERVIDORES PÚBLICOS NO RESPECTIVO EXERCÍCIO FINANCEIRO. 



    1. A alegação de ofensa ao art. 169 da Constituição da República pela ausência de dotação orçamentária ou autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias do Distrito Federal, depende do cotejo da norma impugnada com normas infraconstitucionais e do reexame de fatos e provas. Precedentes.



    2. Pela exposição de motivos que deu origem à legislação que veicula a norma questionada, há indicação da devida estimativa do impacto financeiro e orçamentário e existência de prévia dotação orçamentária para os anos de 2013, 2014 e 2015 referente à realização das despesas decorrentes das vantagens e aumentos remuneratórios contemplados na proposição legislativa.



    3. Em situação de concessão de aumentos escalonados, a insuficiência de dotação orçamentária futura para pagamento do aumento não importa na inconstitucionalidade do reajuste, sendo caso apenas de ter a sua aplicação suspensa no exercício financeiro vigente. Precedentes.



    4. Tema diverso daquele constante e julgado no Recurso Extraordinário n. 905.357, Tema 864 da repercussão geral, pois não se trata de pedido de revisão geral de remuneração, mas de norma concessiva de aumento remuneratório de forma escalonada aos servidores públicos de assistência social do Distrito Federal. Precedentes.



    5. Voto no sentido de manter a decisão agravada para não conhecer da presente ação direta de inconstitucionalidade nos termos dos precedentes do Supremo Tribunal Federal sobre a matéria. Se superada a questão relativa ao não conhecimento da ação, voto, no mérito, pela improcedência do pedido formulado nos termos dos precedentes específicos do Plenário deste Supremo Tribunal Federal na matéria.” (ADI 7391 AgR, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, Dje de 14/5/2024)



    Na mesma linha:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO FINANCEIRO. LEI N.º 1.238, DE 22 DE JANEIRO DE 2018, DO ESTADO DE RORAIMA. PLANO DE CARGOS, CARREIRAS E REMUNERAÇÕES DOS SERVIDORES DA AGÊNCIA DE DEFESA AGROPECUÁRIA. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTIGOS 169, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, E 113 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS – ADCT. A AUSÊNCIA DE PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA NÃO IMPLICA INCONSTITUCIONALIDADE. IMPEDIMENTO DE APLICAÇÃO DA LEI CONCESSIVA DE VANTAGEM OU AUMENTO DE REMUNERAÇÃO A SERVIDORES PÚBLICOS NO RESPECTIVO EXERCÍCIO FINANCEIRO. NÃO CONHECIMENTO DA AÇÃO DIRETA QUANTO À SUPOSTA VIOLAÇÃO DO ARTIGO 169, § 1º, DA CRFB. O ARTIGO 113 DO ADCT DIRIGE-SE A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. AUSÊNCIA DE ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO DA LEI IMPUGNADA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. CONHECIMENTO PARCIAL DA AÇÃO E, NA PARTE CONHECIDA, JULGADO PROCEDENTE O PEDIDO. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO.



    1. A jurisprudência desta Casa firmou-se no sentido de que a ausência de dotação orçamentária prévia apenas impede a aplicação da legislação que implique aumento de despesa no respectivo exercício financeiro, sem que disso decorra a declaração de sua inconstitucionalidade. Precedentes. Ação direta não conhecida quanto à suposta violação do artigo 169, § 1º, da Constituição Federal.



    2. O artigo 113 do ADCT estende-se a todos os entes federativos. Precedentes.



    3. A normas impugnadas tratam de Plano de Cargos, Carreiras e Remuneração dos Servidores da Agência de Defesa Agropecuária do Estado de Roraima”, instituindo mobilidade na carreira, prevendo cargos de provimento efetivo e em comissão, remuneração para o regime de plantão, progressão horizontal e vertical, concessão de adicionais de interiorização, de qualificação, de fiscalização e de penosidade, além de fixar o vencimento básico, e normas conexas à sua efetivação. A lei, porém, não foi instruída com a devida estimativa do seu impacto financeiro e orçamentário.



    4. Considerando que a norma produziu efeitos e permitiu o pagamento de verbas de natureza alimentar e considerando a dúvida inicial quanto ao alcance da norma da Constituição Federal, presentes os requisitos do art. 27 da Lei n.º 9.868/99, de modo que, a fim de preservar a segurança jurídica, propõe-se a modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade a partir da data da publicação da ata do presente julgamento.



    5. Ação direta parcialmente conhecida e, na parte conhecida, pedido julgado procedente, a fim de declarar inconstitucionais os artigos 4º, incisos II e IV; 6º, parágrafo único; 8º; 10 a 13; 19 a 21; 26; 28 a 30; 32 a 34; 36; 37; 39 a 49; 55 a 57; e os Anexos I a III, todos da Lei nº 1.238, de 22 de janeiro de 2018, do Estado de Roraima, com efeitos ex nunc.” (ADI 6118, Rel.: Min. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, Dje de 6/10/2021)



    O acórdão recorrido divergiu desse entendimento, razão pela qual deve ser reformado na parte respectiva. 



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, DOU PARCIAL PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO, para DECLARAR A CONSTITUCIONALIDADE da Lei Municipal 1.246/2020, VEDANDO-SE, entretanto, SUA APLICAÇÃO QUE IMPLIQUE AUMENTO DE DESPESA NO RESPECTIVO EXERCÍCIO FINACEIRO.



    Publique-se. 



    Brasília, 10 de fevereiro de 2025. 



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente