Tribunal: STF
Processo: RE 1488269
Classe: RE
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-03
Data de publicação: 2025-02-03

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário, com base no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, apresentado pela União em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, assim ementado:



    “TRIBUTÁRIO. MUNICÍPIO E CÂMARA MUNICIPAL. DÉBITO FISCAL DO PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL. DIREITO DO MUNICÍPIO À RESTITUIÇÃO DOS DEPÓSITOS DOS VALORES DO FPM. TEMA 743 DE REPERCUSSÃO GERAL. APLICABILIDADE AO CASO CONCRETO. PRECEDENTE DO PLENO DESTA CORTE REGIONAL. 1. Trata-se de apelação interposta pelo Município de Correntes - PE, contra sentença que julgou improcedente seu pedido em ação ordinária visando à devolução da verba pública municipal do Fundo de Participação que não lhe foi repassada, em virtude de contribuições previdenciárias não retidas pela Câmara Municipal de Vereadores. O apelante foi condenado em honorários advocatícios fixado em 10% sobre o valor atualizado da causa. 2. Sustenta o recorrente que o seu direito de reaver as quantias retidas das verbas do Fundo de Participação decorrentes de contribuições previdenciárias não quitadas pela Câmara de Vereadores decorre do princípio da intranscendência subjetiva das sanções, previsto no art. 5º, XLV, da Constituição e acolhido pelo STF, no julgamento do RE 770149, consagrando a impossibilidade de sanções e restrições de ordem jurídica superarem a dimensão estritamente pessoal do infrator. Argumenta que não deve haver a responsabilização do Poder Executivo pelo não pagamento de contribuições previdenciárias devidas pelo Legislativo, haja vista a autonomia administrativa prevista no art. 2° da CF/88. 3. Esta Turma vinha aplicando o entendimento de que os princípios da separação dos poderes e da autonomia financeira e administrativa não podem eximir o Município de responsabilidades assumidas por seus órgãos, como é o caso da Câmara Municipal. Alicerçava tal posição no fato de que "a jurisprudência vem reconhecendo que não há óbice à retenção do Fundo de Participação dos Municípios para o adimplemento da dívida previdenciária de todos os órgãos que compõem a estrutura da municipalidade, inclusive obrigações fiscais do Poder Legislativo". Precedentes: PROCESSO: 08000168920194058305, AC - Apelação Civel - , DESEMBARGADOR FEDERAL ROGÉRIO FIALHO MOREIRA, 3ª Turma, JULGAMENTO: 24/09/2019, PUBLICAÇÃO:; TRF5, APELREEX - Apelação / Reexame Necessário - 31366 0000106-67.2013.4.05.8103, Desembargador Federal Frederico Dantas, TRF5 - Segunda Turma, DJE - Data::27/09/2018 - Página::178; APELREEX 200881000139940, Desembargador Federal Cesar Carvalho, TRF5 - Primeira Turma, DJE - Data::03/02/2012 - Página::75.). 4. A partir da orientação firmada no RE 770.149/PE (Tema 743/STF), que estabeleceu a tese de que "É possível ao Município obter certidão positiva de débitos com efeito de negativa quando a Câmara Municipal do mesmo ente possui débitos com a Fazenda Nacional, tendo em conta o princípio da intranscendência subjetiva das sanções financeiras.", esta Corte Regional, em sua composição Plenária, à unanimidade, decidiu que "A administração municipal não poderá sofrer restrições em face de irregularidades fiscais por condutas realizadas pela câmara de vereadores" (PROCESSO: 08000697920194058302, AGRAVO REGIMENTAL CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL EDILSON PEREIRA NOBRE JUNIOR, PLENO, JULGAMENTO: 18/03/2022). 5. No referido paradigma, a Fazenda Nacional buscou distinguir a possibilidade de emissão de certidões positivas e/ou negativas com efeito de positivas decorrentes da existência de débitos oriundos das Câmaras Municipais, (expressamente consignada na tese de repercussão geral), com a (im)possibilidade de cobrança do crédito decorrente do Poder Legislativo Municipal (matéria ora em discussão), não tendo a tese sido acolhida naquele julgado. 6. Sendo assim, em que pese a posição originária deste órgão jurisdicional, tendo havido manifestação vinculante do STF e tendo o Pleno deste Tribunal Regional Federal afastado a distinção entre o precedente invocado e a situação ora posta, deve ser reconhecida, também nesses casos, a intranscendência subjetiva das sanções financeiras. 7. Nesse contexto, impõe-se reformar a sentença para garantir que a apelante obtenha a devolução/desbloqueio das verbas do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) que foram retidas em razão de débitos inadimplidos pela Câmara Municipal de Vereadores. 8. Apelação provida.”



    Na minuta, sustenta-se violação dos arts. 5º, XXXV e LV, 93, IX, 160, parágrafo único (na redação dada pela EC 3/1993), e 168 da Constituição da República. Sustenta, em síntese, a possibilidade de retenção do repasse da cota do FPM ao Município, mesmo quando o inadimplemento das obrigações tributárias decorra de ato do Poder Legislativo do ente municipal. Aduz, por fim, ser inaplicável à espécie o entendimento firmado no RE 770.149/PE, Tema 743 da repercussão geral, pois, naquele caso, a discussão estava restrita à expedição de CND.



    É o relatório.



    Decido.



    O recurso comporta provimento.



    O caput do artigo 160 da Carta da República prescreve, como regra geral, que “é vedada a retenção ou qualquer restrição à entrega e ao emprego dos recursos atribuídos, nesta seção, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, neles compreendidos adicionais e acréscimos relativos a impostos”. Contudo, o parágrafo 1º, incisos I e II, do referido preceito prevê a possibilidade da União e dos Estados condicionarem a entrega de recursos ao pagamento de seus créditos, inclusive de suas autarquias, e ao cumprimento dos limites mínimos de aplicação dos recursos em ações e serviços públicos de saúde.



    O Texto Constitucional, portanto, expressamente autoriza a União a condicionar a entrega dos recursos que cabem aos Municípios à quitação dos seus créditos. Esta Corte firmou há muito entendimento de que a ausência de recolhimento da contribuição para o PASEP pelos Estados, Distrito Federal e Municípios autoriza a União, nos termos do artigo 160, parágrafo único, I, da Constituição (atual artigo 160, § 1º, I), a reter cotas do Fundo de Participação daqueles entes federados até que estes comprovem a quitação do débito mencionado, conforme se pode observar da ementa do MS 24.269/DF, Rel. Min. Carlos Velloso, abaixo transcrita:



    “CONSTITUCIONAL. FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS ESTADOS: RETENÇÃO POR PARTE DA UNIÃO: LEGITIMIDADE: C.F., art. 160, parágrafo único, I. I. - PASEP: sua constitucionalização pela CF/88, art. 239. Inconstitucionalidade da Lei 10.533/93, do Estado do Paraná, por meio da qual este desvinculou-se da referida contribuição do PASEP: ACO 471/PR, Relator o Ministro S. Sanches, Plenário, 11.4.2002. II. - Legitimidade da retenção, por parte da União, de crédito do Estado - cota do Fundo de Participação dos Estados - em razão de o Estado-membro não ter se manifestado no sentido do recolhimento das contribuições retidas enquanto perdurou a liminar deferida na ACO 471/PR. C.F., art. 160, parág. único, I. III. - Mandado de segurança indeferido“.



    No mesmo sentido, menciono as seguintes decisões, entre outras: RE 446.536-AgR/PR, Rel. Min. Eros Grau; RE 371.857-AgR/PR, Rel. Min. Gilmar Mendes; RE 596.026/RS, Rel. Min. Cármen Lúcia; RE 440.008/PR e RE 476.900/PE, Rel. Min. Ayres Britto; RE 466.599/RS, Rel. Min. Celso de Mello; RE 543.979/RN, Rel. Min. Marco Aurélio; RE 419.630/PR, Rel. Min. Joaquim Barbosa; RE 589.105-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 07.12.2011, este assim ementado:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÃO PARA O PASEP. AUSÊNCIA DE RECOLHIMENTO PELO MUNICÍPIO. RETENÇÃO DO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS PELA UNIÃO. POSSIBILIDADE. ART. 160, PARÁGRAFO ÚNICO, I, DA CF. DESNECESSIDADE DE PRÉVIA CONSTITUIÇÃO DOS CRÉDITOS TRIBUTÁRIOS. AGRAVO IMPROVIDO. I – A ausência de recolhimento da contribuição para o PASEP pelos Estados, Distrito Federal e Municípios autoriza a União, nos termos do art. 160, parágrafo único, I, da Constituição, a reter cotas do Fundo de Participação daqueles entes federados até que eles comprovem a quitação do débito. Precedentes. II – Desnecessidade de prévia constituição do crédito tributário da União como requisito para bloquear os repasses devidos aos Estados, Municípios e ao Distrito Federal, na forma do art. 160 da CF. Precedentes. III – Agravo regimental improvido.” 



    Dessa forma, considerando que tal previsão não constitui sanção, não há falar em violação do princípio da intranscendência subjetiva das sanções financeiras, e, por conseguinte, em aplicação do entendimento fixado no Tema 743/RG à hipótese dos autos, visto que esse postulado impede que sanções e restrições de ordem jurídica superem a dimensão estritamente pessoal do infrator, o que não abrange a condicionante para a entrega de recursos prevista constitucionalmente, sob pena de esvaziar-se o objetivo do instituto. Em outras palavras: ressarcimento ao erário federal não é sanção no sentido estrito do termo.



    Conforme assentado pelo Juízo a quo (id: d78a6e00):



    “A retenção de valores do FPM pela União possui amparo constitucional expresso, constante do art. 160, parágrafo único, inciso I, da Constituição Federal, nos termos do qual ‘é vedada a retenção ou qualquer restrição à entrega e ao emprego dos recursos atribuídos, nesta seção, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios’, possuindo, como exceção, o seu condicionamento ‘ao pagamento de seus créditos, inclusive de suas autarquias’.



    [...]



    No mais, é sabido que órgão públicos são repartições internas do Estado, despidos de personalidade jurídica, criados para desenvolver funções estatais.



    Desta feita, o fato de o Poder Legislativo possuir CNPJ ou autonomia financeira para gerir suas obrigações financeiras não altera a ausência de personalidade jurídica própria.



    O CNPJ que o Poder Legislativo municipal possui é mero cadastro, cuja finalidade é contribuir para a fiscalização tributária, não atribuindo a seu possuidor personalidade jurídica.



    Assim, em que pese os débitos previdenciários decorrerem de fatos geradores produzidos no âmbito do Poder Legislativo, o sujeito passivo da obrigação tributária é o Município, detentor de personalidade jurídica.



    Tanto é assim que inexiste a possibilidade de a Câmara de Vereadores de um Município ser demandada autonomamente em processo judicial para a cobrança de seus débitos. Diversamente, é o próprio Município como um todo que figura no polo passivo da execução, sem qualquer dissociação entre os Poderes que o compõem.



    [...]



    Logo, considerando o entendimento de que o Poder Legislativo e o Poder Executivo são órgãos integrantes de um todo unitário, qual seja, o Município autor, não é possível dissociar a atuação por ambos desenvolvida.



    Assim, importa dizer que, como a transferência do FPM é efetuada diretamente para o Município, cuja gestão geral compete ao Executivo, ao qual cabe efetuar o repasse ao Legislativo até o dia 20 de cada mês (art. 168 da CF), admitir a tese da parte autora e aceitar a distinção entre Executivo e Legislativo significaria, na prática, impedir a aplicação do art. 160, parágrafo único, I, da Carta Magna.



    Em outras palavras, a diferença prática da distinção apresentada pela parte autora seria obrigar a União a ajuizar execução fiscal contra o mesmo sujeito (o Município), pois apenas ele possui personalidade jurídica, qualificando-se como sujeito passivo da obrigação tributária, apenas retardando a satisfação do crédito, em detrimento do modelo previsto pela Constituição Federal.



    Cuida-se de analisar, ademais, que não há que se falar em aplicação do princípio da intranscendência das sanções. Isto porque, no caso dos autos, não se trata de sanção.



    Sanção é, juridicamente, a consequência prevista para a norma em decorrência da prática de determinada conduta nela prevista, podendo possuir o conteúdo de pena ou prêmio, a depender do interesse do legislador em coibir ou fomentar determinado comportamento.



    Por sua vez, a retenção do repasse do FPM não se configura como sanção, sendo, na verdade, mero meio de adimplemento de uma obrigação inadimplida. Desse modo, o Município não está sendo punido com a retenção do FPM, mas sim se submetendo à forma especial prevista na Constituição (art. 160, parágrafo único) para a cobrança dos créditos da União para com Estados e Municípios.



    Quanto aos precedentes que instruem a inicial, verifica-se que não se harmonizam ao caso em evidência.



    Os diversos precedentes se referem a impossibilidade de negar a emissão de Certidão Negativa ou Positiva com Efeitos de Negativa em favor do Município, em decorrência de débitos provenientes do Poder Legislativo.



    Em tal contenda, diverso do que ocorre no presente feito, consiste em sanção a negativa de acesso à certidão de regularidade fiscal, pois esta é instrumento indireto de constrangimento do devedor, que se encontra impedido à consecução de diversas relações jurídicas, a exemplo do recebimento de transferências voluntárias.



    Nos mencionados casos, a conduta irregular do gestor do Poder Legislativo oneraria terceiros, tanto o Município quanto a sua população, o que propiciaria a alegação do princípio da intranscendência das sanções, sendo, portanto, situação diversa do que ocorre nesta demanda.”



    Desta feita, sem embargo da louvável intenção, entendo que o acórdão recorrido está, neste ponto, em descompasso com as linhas mestras traçadas pelo artigo 160, § 1º, I, da Carta da República.



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dou provimento ao recurso extraordinário para cassar o acórdão recorrido e restabelecer a sentença que julgou improcedente o pedido inicial. Assegura-se ao Poder Executivo Municipal o direito de compensar os valores recebidos a menor pelo Município nos repasses mensais feitos à Câmara Municipal de Vereadores, tendo em vista ser esta a geradora do débito com a União.



    Publique-se.



    Brasília, 3 de fevereiro de 2025.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



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