Tribunal: STF
Processo: ARE 1540211
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-04-09
Data de publicação: 2025-04-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Trata-se de Agravo contra decisão que negou seguimento a Recurso Extraordinário em face de acórdão proferido pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso (Doc. 7). 



    Na origem, o GOVERNADOR DO ESTADO DE MATO GROSSO e o PROCURADOR GERAL DO ESTADO ajuizaram Ação Direta de Inconstitucionalidade em face dos arts. 1º, 3º e 4º da Lei Complementar Estadual n. 776/2023, que alteraram e acrescentaram dispositivos à Lei Complementar Estadual n. 685/2021, que dispõe sobre o Sistema Ferroviário do Estado de Mato Grosso e sobre os regimes de exploração dos serviços de transporte ferroviário de cargas e de passageiros (Doc. 2).



    Na inicial, afirmam que a Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso publicou a Lei Complementar Estadual n. 776/2023, de autoria do Chefe do Poder Executivo, contudo, no decorrer do processo legislativo houve alteração substancial do referido PLC, por meio da edição de emendas por parte da Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso (Doc. 2, fl. 2).



    Asseveram que o Governador do Estado de Mato Grosso em exercício, vetou parcialmente as alterações realizadas, em razão de ter identificado inconstitucionalidades material e formal nos arts. 1º, 3º e 4º da LCE n. 776/2023. Todavia, os vetos foram rejeitados pela Assembleia Legislativa, na 89ª Sessão Ordinária (6/12/2023), tendo sido a Lei Complementar Estadual n. 776/2023 publicada em 19 de dezembro de 2023 



    Quanto à alteração promovida pelo art. 1º da LCE n. 776/2023 na redação do parágrafo único do art. 7º da LCE 685/2021, ressaltam que (i) ao alterar a competência para declaração da utilidade pública para fins de desapropriação e servidão administrativa e submeter tal declaração à Assembleia Legislativa, invadiu a competência do chefe do executivo, uma vez que deliberou sobre atribuições da administração pública estadual, criando atribuições e interferindo no funcionamento e organização de entidades e órgãos, acarretando aumento de despesas e desfiguração do projeto de lei original; (ii) viola o “princípio da separação dos poderes (art. 2º da CF/88 e art. 9º da Constituição Estadual), na medida em que o Poder Legislativo esvaziou competência própria e típica do Chefe do Poder Executivo, ao transferi-lo para uma agência regulatória estadual em contraposição ao interesse da Administração Pública e sem qualquer motivo plausível” (Doc. 2, fl. 9); e (iii) compete privativamente à União legislar sobre desapropriação, nos termos do art. 22, II, da CF/1988, o que foi feito pelo Decreto-Lei n. 3.365/1941 que, por sua vez, estabelece que a declaração de utilidade pública é de competência do Chefe do Poder Executivo, conforme também decidido pelo STF na ADI 969-9 e na ADI 106 (Doc. 2, fls. 11-12).



    Em relação à alteração promovida pelo art. 3º da LCE n. 776/2023, que acrescentou o parágrafo único ao art. 41 da LCE 685/2023, alegam que (i) viola o princípio da eficiência, previsto no art. 3º, V, da Constituição Estadual, e 37, caput, da Constituição Federal, por “criar obrigação duplicada no âmbito interno da Administração, quando o melhor seria que as atribuições fossem centralizadas para maior organização gerencial” (Doc. 2, fl. 13); e (ii) “além de criar atribuição para agência regulatória estadual, o que violaria o art. 39, parágrafo único, inciso II, alínea “d” da Constituição do Estado de Mato Grosso, tal proposta representaria um aumento de despesas para o ente estatal, uma vez que tais atribuições gerariam maior demanda de trabalho por parte dos servidores estaduais”, afrontando o art. 40, I, da Constituição Estadual, e ao art. 63, I, da Constituição Federal (Doc. 2, fls. 13-14).



    Por fim, no que diz respeito à alteração promovida pelo art. 4º da LCE 776/2023, que acrescentou o art. 46-A à Lei Complementar n. 685/2021, sustentam que ao estabelecer obrigação à administração pública (i) viola o princípio da eficiência e aumento de despesa “no caso para cada um dos projetos do sistema ferroviário - em processo legislativo de iniciativa do Governador de Estado” (Doc. 2, fl. 14); e (ii) viola o princípio democrático (art. 1º caput c/c art. 9º da Constituição Estadual), o princípio da legalidade (art. 3º, IV, da Constituição Estadual) e o princípio da separação dos poderes (art. 9º da Constituição Estadual), pois “acrescenta uma atribuição para a Assembleia Legislativa que não encontra respaldo na Constituição Estadual, ambiente normativo próprio para o intendo a que se pretende com o dispositivo”, em analogia ao entendimento firmado por esta CORTE no julgamento do Tema 1070 da repercussão geral (RE 1.151.237-RG, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Dje 12/11/2019) (Doc. 2, fl. 14-17).



    O Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso julgou procedente a Ação Direta para declarar a inconstitucionalidade dos dispositivos impugnados, em acórdão assim ementado (Doc. 5, fl. ):



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DOS ARTIGOS 1º, 3º E 4º, DA LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL Nº 776/2023, QUE ALTERARAM E ACRESCENTARAM DISPOSITIVOS À LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL N° 685/2021 – “DISPÕE SOBRE O SISTEMA FERROVIÁRIO DO ESTADO DE MATO GROSSO - SFE/MT” – NORMA ORIGINÁRIA DO PODER EXECUTIVO – MODIFICAÇÃO PELO LEGISLATIVO QUE VERSA SOBRE ORGANIZAÇÃO E FISCALIZAÇÃO – ALEGADO DESVIRTUAMENTO DO TEXTO ORIGINAL, AUSÊNCIA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA E AUMENTO DE DESPESAS – VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES – CABIMENTO – IMPOSSIBILIDADE DE AUMENTO DE DESPESAS, POR EMENDA PARLAMENTAR, EM PROJETO DE INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO ESTADUAL – VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO, INDEPENDÊNCIA E HARMONIA ENTRE OS PODERES – ART. 39, INCISO II, D, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL – USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA – INCONSTITUCIONALIDADE MANIFESTA – PROCEDÊNCIA DA AÇÃO. 



    É entendimento pacificado no Supremo Tribunal Federal acerca da possibilidade da apresentação de emenda parlamentar a projeto de lei de iniciativa reservada, desde que haja a pertinência temática com a proposta original e não implique aumento de despesas. 



    O aumento de despesa em projeto de lei de competência privativa do Chefe do Executivo, é conduta freada pelo próprio ordenamento constitucional. 



    As emendas parlamentares desvirtuaram e oneraram o projeto originário. Primeiro, imiscuíram na gestão administrativa da Administração Pública Estadual, criando atribuições para órgão estadual, a Agência Reguladora Estadual, inovando, ainda, na própria competência legislativa da Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso. Segundo, promoveu oneração a Administração Pública Estadual, que se vê compelida a empreender novos recursos para atender as novas atribuições que lhe forem conferidas.”



    No Recurso Extraordinário (Doc. 10), interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, a ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MATO GROSSO aponta violação a dispositivos constitucionais e defende a compatibilidade das normas questionadas com a Constituição local e Federal.



    Nessa linha, afirma que não houve comprovação de aumento de despesa, havendo mera alegação genérica nesse sentido. No ponto, afirma que “o órgão público (AGER) existe há anos” (Doc. 10, fl. 22), não prosperando o entendimento do acórdão recorrido no sentido de que “a disponibilização no sítio eletrônico da AGER-MT dos processos administrativos e contratos de autorização, concessão e permissão acompanhados dos projetos financeiros e técnicos de infraestrutura física e operacional do transporte ferroviário gerarão despesas extras”, pois “para realização de tal atribuição se utiliza tão somente da estrutura e de meio já existentes” (Doc. 10, fl. 24). 



    Quanto à “imposição legal acerca do Sistema Ferroviário do Estado”, defende que “esta normativa também coaduna harmonicamente com a Constituição, uma vez que não versa sobre matéria de iniciativa reservada ao Poder Executivo e não causa aumento de despesa” (Doc. 10, fl. 25).



    Registra que a autorização legislativa prévia para desapropriação por utilidade pública está prevista no art. 2º, §2º, do Decreto-Lei nº 3.365/1941 e no art. 327, da Constituição do Estado de Mato Grosso, sendo essa última previsão declarada constitucional pelo STF no julgamento da ADI 6596 (Doc. 10, fls. 20-22).



    Aduz que não houve desvio da pertinência temática, já que a legislação dispôs sobre “regulamentação de aspectos referentes aos regimes de exploração dos serviços de transporte ferroviário de cargas e de passageiros no que se refere ao Sistema Ferroviário do Estado de Mato Grosso” (Doc. 10, fl. 29).



    Ao final, requer o provimento do presente recurso, julgando-se improcedente a Ação Direta.



    Em exame de admissibilidade, o Tribunal de origem inadmitiu o RE aplicando o óbice da Súmula 284/STF, por não haver identificação precisa do dispositivo da Constituição Federal supostamente contrariado (Doc. 16).



    No Agravo, a recorrente defende a não incidência da Súmula 284/STF e aponta violação aos arts. 2º, 59 e 81, §1º, da CF/1988 (Doc. 20).



    É o relatório. Decido.



    Cuida-se de matéria eminentemente constitucional e devidamente prequestionada nas instâncias de origem. Preenchidos todos os requisitos de admissibilidade recursal, passo à análise do mérito do Recurso Extraordinário.



    Eis o inteiro teor da Lei Complementar n. 776/2023, do Estado de Mato Grosso, que “altera e acrescenta dispositivos à Lei Complementar nº 685/2021, que dispõe sobre o Sistema Ferroviário do Estado de Mato Grosso – SFE/MT”:



    “LEI COMPLEMENTAR Nº 776, DE 13 DE NOVEMBRO DE 2023 



    “Altera e acrescenta dispositivos à Lei Complementar nº 685, de 25 de fevereiro de 2021, que dispõe sobre o Sistema Ferroviário do Estado de Mato Grosso - SFE/MT”



    “Art. 1º Fica acrescentado o parágrafo único ao art. 7º da Lei Complementar nº 685, de 25 de fevereiro de 2021, com a seguinte redação: 



    “Art. 7º (...) 



    Parágrafo único. Compete ao Chefe do Poder Executivo, por meio da AGER, declarar de utilidade pública, para fins de desapropriação ou de servidão administrativa, os bens e propriedades necessários à implantação de infraestruturas ferroviárias no âmbito das outorgas estabelecidas nesta Lei Complementar, e tal autorização deve ser submetida à apreciação da Comissão de Infraestrutura Urbana e de Transporte da Assembleia Legislativa.” 



    Art. 2º Fica acrescentado o art. 38-A à Lei Complementar nº 685, de 25 de fevereiro de 2021, com a seguinte redação:



    “Art. 38-A Fica declarado como de utilidade pública o modal de transporte ferroviário desenvolvido no âmbito do Sistema Ferroviário do Estado de Mato Grosso - SFE/MT.”



    Art. 3º Fica acrescentado o parágrafo único ao art. 41 da Lei Complementar nº 685, de 25 de fevereiro de 2021, com a seguinte redação: 



    “Art. 41 (...) 



    Parágrafo único Os processos administrativos e os contratos de autorização, concessão e permissão acompanhados dos projetos financeiros e técnicos de infraestrutura física e operacional do transporte ferroviário serão disponibilizados integralmente no sítio eletrônico da AGER/MT, para a consulta de qualquer interessado.” 



    Art. 4º Fica acrescido o art. 46-A à Lei Complementar nº 685, de 25 de fevereiro de 2021, com a seguinte redação: 



    “Art. 46-A A denominação das ferrovias do Sistema Ferroviário do Estado - SFE/MT deve ser realizada por meio de lei de autoria do Poder Legislativo do Estado de Mato Grosso.”



    Art. 5º Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua publicação.” 



    Quanto ao Projeto de Lei original encaminhado pelo Chefe do Poder Executivo, tinha a seguinte redação (Doc. 3, fls. 30-31):



    “Art. 1º Fica acrescentado o parágrafo único ao art. 7º da Lei Complementar nº 685, de 25 de fevereiro de 2021, com a seguinte redação: 



    “Art. 7º (...) 



    Parágrafo único Compete ao Chefe do Poder Executivo, por ato próprio ou por meio da Secretaria de Estado de Infraestrutura e Logística, declarar de utilidade pública, para fins de desapropriação ou de servidão administrativa, os bens e propriedades necessários à implantação de infraestruturas ferroviárias no âmbito das outorgas estabelecidas nesta Lei.”



    Art. 2º Fica acrescentado o art. 38-A à Lei Complementar nº 685, de 25 de fevereiro de 2021, com a seguinte redação:



    “Art. 38-A Fica declarado como de utilidade pública o modal de transporte ferroviário, desenvolvido no âmbito do Sistema Ferroviário do Estado de Mato Grosso – SFE/MT.”



    Art. 3º Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua publicação.”



    Ao declarar a inconstitucionalidade dos arts. 1º, 3º e 4º, da Lei Complementar n. 776/2023 do Estado de Mato Grosso, o Tribunal de origem asseverou que (i) trata-se de projeto de lei de iniciativa reservada ao Chefe do Executivo; (ii) a apresentação de emenda parlamentar está condicionada à pertinência temática e à ausência de incremento de despesa; (iii) no caso concreto, as emendas desvirtuaram o projeto originário, interferindo na gestão administrativa e implicando aumento de despesa.



    DA INICIATIVA RESERVADA E LIMITES A EMENDAS PARLAMENTARES



    A jurisprudência desta CORTE se consolidou no sentido de que, nos casos de projetos de lei de iniciativa reservada a outros poderes e órgãos autônomos, a prerrogativa parlamentar de promover emendas legislativas está limitada (a) a ausência de incremento de despesa pública; e (b) a relação de proximidade entre o teor da emenda e o objeto da proposição original encaminhada à deliberação legislativa.



    Nesse sentido:



    “Ementa: CONSTITUCIONAL. PROCESSO LEGISLATIVO. MEDIDA PROVISÓRIA 1018/2020. CONVERSÃO NA LEI 14.173/2021. EMENDA PARLAMENTAR. INCLUSÃO DO ART. 32, §15, DA LEI 12.485/2011. CARREGAMENTO DE CANAIS DE PROGRAMAÇÃO DE DISTRIBUIÇÃO OBRIGATÓRIA POR DISTRIBUIDORAS DE TV POR ASSINATURA (MUST-CARRY). POSSIBILIDADE DE REGULAÇÃO VIA MEDIDA PROVISÓRIA. ART. 246 DA CF. ART. 2º DA EC 8/1995. AFINIDADE TEMÁTICA COM O OBJETO DA PROPOSIÇÃO ORIGINAL. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA LIBERDADE DE INICIATIVA, PROPORCIONALIDADE E SEPARAÇÃO DOS PODERES. AÇÃO DIRETA JULGADA IMPROCEDENTE. 



    1. A limitação à edição de Medidas Provisórias em matéria de telecomunicações (art. 246 da CF e art. 2º da EC 8/1995), em razão de o art. 21, XI, da CF, ter sido alterado pelo constituinte reformador, deve ser interpretada restritivamente, vedando apenas a regulamentação via medida provisória do marco legal dos serviços de telecomunicações (Lei 9.472/1997).



    2. A CORTE reconhece como limites à prerrogativa parlamentar de emendar propostas legislativas de iniciativa reservada a outros Poderes e órgãos autônomos: (a) a ausência de incremento de despesa pública; e (b) a relação de proximidade entre o teor da emenda e o objeto da proposição original encaminhada à deliberação legislativa. Precedentes.



    3. Esses limites também se aplicam ao processo legislativo de aprovação e conversão em lei de Medidas Provisórias, ainda que não trate de matéria reservada, em vista da especialidade e excepcionalidade desse rito legislativo. Precedentes.



    4. A ampliação, por emenda parlamentar, do alcance do carregamento obrigatório (must-carry) tem afinidade temática com a desoneração fiscal encaminhada pelo Presidente da República por meio da MP 1018/2020, visando a ampliar o acesso à informação por toda a população brasileira.



    5. O princípio da livre iniciativa, garantido no art. 170 da Constituição, não proíbe o Estado de atuar subsidiariamente sobre a dinâmica econômica para garantir o alcance de objetivos indispensáveis para a manutenção da coesão social, entre eles a proteção do consumidor e a redução das desigualdades regionais e sociais (art. 170, V e VII, da CF), bem como a promoção da cultura nacional e regional e a regionalização da produção cultural, artística e jornalística (art. 221, II e III, da CF), desde que haja proporcionalidade entre a restrição imposta e a finalidade de interesse público, o que ocorre no caso. 6. Ações Diretas julgadas improcedentes.” (ADI 6921, Relator(a): Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, Dje de 3/5/2024)



    A controvérsia posta a análise, exige, inicialmente, a correta compreensão quanto às matérias que são de iniciativa reservada do Chefe do Poder Executivo.



    O art. 61, parágrafo 1º, I e II, e suas alíneas, da Constituição Federal – que trata de matérias cuja iniciativa é privativa do Chefe do Poder Executivo –, possui o seguinte teor:



    “Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.



    § 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:



    I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;



    II - disponham sobre:



    a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;



    b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;



    c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;



    d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;



    e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI;



    f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva.”



    Sobre o tema, esta SUPREMA CORTE tem entendimento sedimentado no sentido de que o rol constante da referida norma constitucional é taxativo, por restringir a competência do Poder Legislativo. 



    Nesse sentido, vejam-se precedentes desta CORTE, na parte que interessa:



    “3. A iniciativa parlamentar e suas limitações estão previstas em numerus clausus no artigo 61, § 1º, da Constituição Federal (ADI 3.394, rel. min. Eros Grau, Plenário, DJe de 15/8/2008). […] 7. A lei sub examine não padece de vício de iniciativa, porquanto não criou cargos nem dispôs sobre servidores públicos, organização ou funcionamento dos Conselhos Regionais de Corretores de Imóveis. (ADI 4.174/DF, Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, DJe de 17/10/2019)



    “EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS 1º, 2º E 3º DA LEI N. 50, DE 25 DE MAIO DE 2.004, DO ESTADO DO AMAZONAS. TESTE DE MATERNIDADE E PATERNIDADE. REALIZAÇÃO GRATUITA. EFETIVAÇÃO DO DIREITO À ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE CRIA DESPESA PARA O ESTADO-MEMBRO. ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL NÃO ACOLHIDA. CONCESSÃO DEFINITIVA DO BENEFÍCIO DA ASSISTÊNCIA JUDICÁRIA GRATUITA. QUESTÃO DE ÍNDOLE PROCESSUAL. INCONSTITUCIONALIDADE DO INCISO I DO ARTIGO 2º. SUCUMBÊNCIA NA AÇÃO INVESTIGATÓRIA. PERDA DO BENEFÍCIO DA ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA GRATUITA. INCONSTITUCIONALIDADE DO INCISO III DO ARTIGO 2º. FIXAÇÃO DE PRAZO PARA CUMPRIMENTO DA DECISÃO JUDICIAL QUE DETERMINAR O RESSARCIMENTO DAS DESPESAS REALIZADAS PELO ESTADO-MEMBRO. INCONSTITUCIONALIDADE DO INCISO IV DO ARTIGO 2º. AFRONTA AO DISPOSTO NO ARTIGO 61, § 1º, INCISO II, ALÍNEA "E", E NO ARTIGO 5º, INCISO LXXIV, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. 1. Ao contrário do afirmado pelo requerente, a lei atacada não cria ou estrutura qualquer órgão da Administração Pública local. Não procede a alegação de que qualquer projeto de lei que crie despesa só poderá ser proposto pelo Chefe do Executivo. As hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão previstas, em numerus clausus, no artigo 61 da Constituição do Brasil --- matérias relativas ao funcionamento da Administração Pública, notadamente no que se refere a servidores e órgãos do Poder Executivo. Precedentes. (ADI 3.394/AM, Rel. Min. EROS GRAU, Tribunal Pleno, DJe. 24/08/2007)



    A respeito da criação de despesa, esta SUPREMA CORTE, no julgamento do ARE 878.911-RG, de relatoria do ilustre Min. GILMAR MENDES, julgado sob o rito da repercussão geral (Tema 917), em que se contestava a constitucionalidade de lei de iniciativa da Câmara de Vereadores que determinou a instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias, fixou a seguinte tese:



    “Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, "a", "c" e "e", da Constituição Federal).”



    Veja-se a ementa do precedente paradigma:



    “Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido”.



    Conforme se vê, nem todo projeto de lei que cria despesa para a Administração é, apenas por conta disso, de iniciativa privativa do Chefe do Executivo. Importa avaliar se o projeto de lei invade precipuamente as matérias elencadas no art. 61, §1º, da Constituição Federal, entre elas, a criação de cargos, o aumento de remuneração de pessoal, a organização administrativa, a estrutura e as atribuições de órgãos, entre outras.



    Feito esse esclarecimento, passo à análise dos dispositivos legais impugnados.



    DO ART. 1º DA LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL Nº 776/2023



    O preceito legal impugnado assim dispõe:



    “Art. 1º Fica acrescentado o parágrafo único ao art. 7º da Lei Complementar nº 685, de 25 de fevereiro de 2021, com a seguinte redação: 



    “Art. 7º (...) 



    Parágrafo único Compete ao Chefe do Poder Executivo, por meio da AGER, declarar de utilidade pública, para fins de desapropriação ou de servidão administrativa, os bens e propriedades necessários à implantação de infraestruturas ferroviárias no âmbito das outorgas estabelecidas nesta Lei Complementar, e tal autorização deve ser submetida à apreciação da Comissão de Infraestrutura Urbana e de Transporte da Assembleia Legislativa.” (grifo nosso)



    Há, neste ponto, duas alterações promovidas pela Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso em face do Projeto de Lei original encaminhado pelo Governador do Estado, quais sejam: (i) determinação de que o ato de declaração de utilidade pública para fins de desapropriação, de competência do Chefe do Poder Executivo, dever ser executado “por meio da AGER”; e (ii) imposição de submissão dos atos de declaração de utilidade pública para fins de desapropriação à apreciação prévia da Assembleia Legislativa.



    Conforme dispõe a Constituição Federal, a competência legislativa para dispor sobre desapropriação é privativa da União:



    Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:



    (...)



    II – desapropriação;



    (...)



    Nesse sentido, a legislação federal que dispõe sobre desapropriações por utilidade pública (Decreto-Lei nº 3.365/41) atribui ao Chefe do Poder Executivo de cada ente a competência para a declaração de utilidade pública de bens, por meio de decreto. A referida legislação também não exige, em regra, autorização prévia do Poder Legislativo para a prática de tais atos, mas tão somente nas hipóteses de desapropriação dos bens de domínio de outros entes federativos.



    Confira-se:



    “Art. 2º Mediante declaração de utilidade pública, todos os bens poderão ser desapropriados pela União, pelos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios.



    (…)



    § 2º Será exigida autorização legislativa para a desapropriação dos bens de domínio dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal pela União e dos bens de domínio dos Municípios pelos Estados.” (Redação dada pela Lei nº 14.620, de 2023)



    (…)



    Art. 6º A declaração de utilidade pública far-se-á por decreto do Presidente da República, Governador, Interventor ou Prefeito.”



    Uma vez atribuída a competência ao Chefe do Executivo – no caso, o Governador do Estado – para o decreto de declaração de utilidade pública, por meio da lei federal que dispõe sobre o assunto de forma privativa, invade a competência da União a modificação dessa matéria por lei estadual, o que conduz à inconstitucionalidade do dispositivo.



    Adite-se que o preceito legal apresenta outro grave problema, já que nem mesmo altera a competência para a prática do ato, mas determina que deverá ser praticado por meio de órgão público específico (“Compete ao Chefe do Poder Executivo, por meio da AGER (...)”).



    Sendo o ato de competência do Chefe do Poder Executivo, por força de legislação federal, é inconstitucional a proposta legislativa que determina que deve ser praticado por meio de determinado órgão administrativo, em uma espécie de delegação de competência de terceiro. Apenas o próprio titular da competência para a prática de atos administrativos pode delegar suas competências para terceiros – com exceção, ainda, das competências indelegáveis por força de lei.



    Desse modo, seja em razão da atribuição da competência para o ato ao Chefe do Executivo pelo Decreto-Lei n. 3.365/41, seja em razão da impossibilidade de a Assembleia Legislativa delegar competência do Chefe do Executivo, a disposição legal padece de notória inconstitucionalidade.



    No mais, a parte final do art. 1º da LCE n. 776/2023 acrescenta a imposição de submissão dos atos de declaração de utilidade pública para fins de desapropriação à apreciação prévia da Assembleia Legislativa.



    A matéria já foi objeto de apreciação por esta CORTE nos julgamentos da ADI 969 e da ADI 106, em que restou consolidada a jurisprudência no sentido de que é inconstitucional a subordinação, por lei de ente subnacional, da declaração de utilidade pública, para fins de desapropriação, à prévia autorização legislativa.



    Confiram-se:



    “EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 313 DA LEI ORGÂNCIA DO DISTRITO FEDERAL. DESAPROPRIAÇÃO. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO. SEPARAÇÃO DE PODERES. PROCEDÊNCIA. É inconstitucional, por invadir a competência legislativa da União e violar o princípio da separação dos poderes, norma distrital que submeta as desapropriações, no âmbito do Distrito Federal, à aprovação prévia da Câmara Legislativa do Distrito Federal. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.” (ADI 969, Relator(a): Min. JOAQUIM BARBOSA, Tribunal Pleno, DJ de 20/10/2006)



    “Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Artigos 72, 73, 77 e 177 da Constituição do Estado de Rondônia, e 30 e 34 das Disposições Transitórias. 3. Alegação de afronta aos artigos 2º; 22, II; 25; 41; 54, II, d; 61, § 1º; 84, II; e 96, II, b da Constituição Federal. 4. Criação e atribuições de Conselho de Governo em conformidade com a Constituição Federal. Inconstitucionalidade da inclusão do procurador-geral de justiça e dos presidentes dos Tribunais de Justiça e de Contas na composição do Conselho de Governo. 5. Competência do Tribunal de Justiça para criar e disciplinar seus serviços auxiliares. 6. Inconstitucionalidade da estipulação de prazo para que o Tribunal de Justiça envie projeto de lei dispondo sobre matéria que lhe é privativa. 7. Invade a competência legislativa privativa da União preceito que subordina a declaração de utilidade pública, para fins de desapropriação, à prévia autorização legislativa. 8. Inconstitucionalidade formal da norma que dispõe sobre regime jurídico de servidor público, matéria reservada à iniciativa do Presidente da República. 9. Ação parcialmente procedente.” (ADI 106, Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO, Relator(a) p/ Acórdão: Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, DJ de 25/11/2005)



     Conforme restou assentado, o Decreto-Lei n. 3.365/41 prevê a participação do Poder Legislativo no processo de desapropriação apenas em duas hipóteses específicas: a primeira, no caso de desapropriação de bens de domínio de outro ente federativo (art. 2º, §2º); e, a segunda, no caso em que a desapropriação é de iniciativa do próprio Poder Legislativo (art. 8º).



    Nas demais hipóteses, não se exige a autorização legislativa para tanto, não sendo possível que a legislação estadual discipline a matéria em desconformidade com a legislação federal sobre o assunto. 



    Nem mesmo procede o argumento da recorrente no sentido de que a autorização legislativa prévia para desapropriação por utilidade pública está prevista no art. 2º, §2º, do Decreto-Lei nº 3.365/1941 e no art. 327, da Constituição do Estado de Mato Grosso (Doc. 10, fls. 20-22). 



    Isso porque a autorização legislativa prevista no art. 2º, §2º, do Decreto-Lei n. 3.365/1941 está relacionada apenas aos casos de desapropriação de bens de domínio de outro ente federativo; enquanto o art. 327, da Constituição do Estado de Mato Grosso - declarado constitucional pelo STF no julgamento da ADI 6596 - não dispõe sobre autorização para desapropriação, mas para alienação ou concessão de terras públicas (Art. 327. A alienação ou a concessão, a qualquer título, de terras públicas a pessoa física ou jurídica, ainda que por interposta pessoa, dependerá de prévia aprovação da Assembleia Legislati