Tribunal: STF
Processo: RE 1546878
Classe: RE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-05-06
Data de publicação: 2025-05-06

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITES DA COMPETÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO PARA DETERMINAR OBRIGAÇÕES DE FAZER AO ESTADO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. OBRIGAÇÃO DE DESCONTAMINAÇÃO DE ÁGUAS PROVENIENTES DE FONTES PÚBLICAS E MANANCIAIS. MUNICÍPIO DE TERESÓPOLIS/RJ. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. EXCEPCIONALIDADE. PRECEDENTES. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário manejado pelo Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “APELAÇÃO CÍVEL. REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DESCONTAMINAÇÃO DAS ÁGUAS PROVENIENTES DE FONTES PÚBLICAS E MANANCIAIS. MUNICÍPIO DE TERESÓPOLIS. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA CONFIRMANDO A TUTELA ANTECIPA DEFERIDA. INCONFORMISMO DO MUNICÍPIO. MATÉRIA ATINENTE À IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS NA ÁREA DE SAÚDE E MEIO AMBIENTE. DISCRICIONARIEDADE DO GESTOR PÚBLICO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA RESERVA DO POSSÍVEL. PROCEDÊNCIA PARCIAL DO RECURSO. 1. Trata-se de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público a fim de que o Município de Teresópolis seja compelido a executar as medidas necessárias para garantir a qualidade das águas provenientes das fontes públicas municipais. 2. Sentença de procedência confirmando a tutela antecipadamente concedida. 3. Comando judicial que abrange um conjunto de ações integradas de alta complexidade e elevado custo, tais como a desinfecção do lençol freático e a instalação de rede de esgotamento sanitário, hoje inexistente, que correspondem à implementação de políticas públicas afetas às áreas da saúde e do meio ambiente. 4. O controle judicial de políticas públicas constitui medida de caráter excepcional em prestígio ao princípio da separação dos poderes. 5. Situação fática que esbarra no princípio da reserva do possível, podendo o governante escolher, à luz das limitações materiais dos cofres públicos, qual política de obra pública priorizar diante das flagrantes necessidades da população a que serve. 6. Provimento parcial do recurso.” (doc. 11)



    Opostos embargos de declaração (doc. 14), estes foram rejeitados (doc. 18).



    Interposto Recurso Extraordinário (doc. 23) este não fora inicialmente admitido na origem (doc. 28). 



    Opostos novos embargos de declaração (doc. 30), estes também foram rejeitados (doc. 34).



    O Município de Teresópolis apresentou contrarrazões (doc. 40).



    Sobreveio Agravo em Recurso Extraordinário (doc. 37). 



    Após sobrestamento (doc. 55), os autos foram restituídos à origem para aplicação do rito de repercussão geral (doc. 57).



    Em juízo de retratação, o Tribunal de origem entendeu que o acórdão recorrido é harmônico com a tese fixada no Tema Repetitivo 698 de RG (doc. 60).



    O Tribunal a quo admitiu o recurso (doc. 62). 



    Nas razões recursais, o Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, sustenta, em síntese, que “apesar de reconhecer contaminação dos mananciais e fontes no local, entendeu que, ainda assim, o Poder Judiciário não poderia determinar a implementação total das medidas requeridas pelo Ministério Público, sob pena de ingressar no mérito administrativo, violar o princípio da separação de poderes e o da reserva do possível”. Segue afirmando que “as questões submetidas à exame no presente Recurso são eminentemente de direito, restringindo-se à interpretação e aplicação das normas constitucionais em epígrafe, com valoração jurídica de fatos incontroversos, que foram expressamente consignados no acórdão, que independem da análise de qualquer elemento fático-probatório constante dos autos, não havendo incidência da Súmula 279 do STF”. Entende que “o princípio da separação dos poderes e os princípios orçamentários não representam óbice à pretensão de condenação do Recorrido a prover a implementação de melhorias na qualidade das águas das fontes e mananciais de abastecimento localizados em Teresópolis, essenciais à dignidade dos munícipes.” Aduz, ainda, que “não há nenhum óbice constitucional ou legal a que o Ministério Público seja contemplado com honorários de sucumbência em razão de seu êxito nas lides em que figure como parte, desde que os recursos financeiros auferidos nesse contexto se mantenham afetados a finalidades estritamente institucionais, como ocorre no Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro”.(doc. 23). Requer, ao final, o provimento do recurso extraordinário.



    É o relatório. DECIDO.



    Ab initio, pontuo que a jurisprudência desta Suprema Corte está sedimentada no sentido de que o Poder Judiciário, no afã de assegurar o exercício de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, pode determinar a implementação pelo Estado de políticas públicas, apenas de forma excepcional, desde que configurada a inércia ou morosidade da Administração, sem que tal ingerência configure violação ao princípio da separação dos poderes (artigo 2º da Constituição Federal). Deveras, os critérios para intervenção judicial em políticas públicas foram firmados no âmbito do RE n. 684.612/RJ - Tema 698 de Repercussão Geral, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Relator para Acórdão o Ministro Roberto Barroso, DJe 4.8.2023. Cite-se ementa:



    “Direito constitucional e administrativo. Recurso extraordinário com repercussão geral. Intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas. Direito social à saúde. 1. Recurso extraordinário, com repercussão geral, que discute os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde. No caso concreto, busca-se a condenação do Município à realização de concurso público para provimento de cargos em hospital específico, além da correção de irregularidades apontadas em relatório do Conselho Regional de Medicina. 2. O acórdão recorrido determinou ao Município: (i) o suprimento do déficit de pessoal, especificamente por meio da realização de concurso público de provas e títulos para provimento dos cargos de médico e funcionários técnicos, com a nomeação e posse dos profissionais aprovados no certame; e (ii) a correção dos procedimentos e o saneamento das irregularidades expostas no relatório do Conselho Regional de Medicina, com a fixação de prazo e multa pelo descumprimento. 3. A saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar - políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. 4. A intervenção casuística do Poder Judiciário, definindo a forma de contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador. 5. Parcial provimento do recurso extraordinário, para anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame da matéria, de acordo com as circunstâncias fáticas atuais do Hospital Municipal Salgado Filho e com os parâmetros aqui fixados. 6. Fixação das seguintes teses de julgamento: “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)”. (grifei)



    Nesse sentido, confiram-se, à guisa de exemplo, julgados proferidos pela Primeira e Segunda Turmas deste Tribunal, in litteris: 



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 14.6.2016. DIREITO CONSTITUCIONAL. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. IMPOSIÇÃO DE MULTA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 



    1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar ao Estado a obrigação de fazer reparação em escolas, quando estas se encontrarem em condições precárias, por se relacionarem a direitos ou garantias fundamentais, sem que isso ofenda o princípio da separação dos poderes. 



    2. Agravo regimental a que se nega provimento, com majoração de honorários advocatícios, com base no art. 85, § 11, do CPC, e aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC.” 



    (ARE 942.573-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Primeira Turma, DJe de 13/02/2017)



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO – POLÍTICAS PÚBLICAS – RESTAURAÇÃO DE RODOVIAS – DETERMINAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO – PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES – OFENSA NÃO CONFIGURADA – SUCUMBÊNCIA RECURSAL (CPC/15, ART. 85, § 11) – NÃO DECRETAÇÃO, NO CASO, ANTE A AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM VERBA HONORÁRIA NA ORIGEM – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.” 



    (RE 826.254-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe de 22/02/2017) 



    Com efeito, o Tribunal de origem reformou parcialmente a sentença de primeiro grau, dirimindo a controvérsia nos seguintes termos:



    “(...) o caso dos autos, verifica-se que a sentença ora recorrida determinou a implementação pelo Município de projeto de readequação de todas as fontes públicas municipais, mediante a efetivação de medidas como a descontaminação do lençol freático utilizado na captação das fontes que apresentem colimetria positiva; a implantação de rede de coleta e tratamento de esgoto sanitário na comunidade vizinha à Fonte Judith; a substituição do sistema de captação de águas da Fonte Amélia e a desinfecção do lençol freático que serve à Fonte Taumaturgo.



    Com efeito, compete à municipalidade, dentro do âmbito de suas atribuições específicas, efetivar as normas legais e princípios constitucionais diante das situações que ameacem a qualidade de vida dos munícipes, especialmente quando se trata de fornecimento de água e esgotamento sanitário.



    Contudo, há que se reconhecer que o cumprimento do referido comando judicial, que envolve a desinfecção do lençol freático e a construção de rede de esgotamento sanitário, implica na adoção de um conjunto de ações integradas de alta complexidade e elevado custo, que correspondem à implementação de políticas públicas afetas à área da saúde



    (...)



    Destarte, uma vez que a situação debatida nos autos depende de empreitada de largo espectro, com implantação de sistema de saneamento básico hoje inexistente, é indiscutível que a pretensão autoral não merece prosperar, eis que colide diretamente com o princípio da reserva do possível, insuperável diante da grave precariedade das finanças do Município, devidamente comprovada nos autos (fls. 283-424), a qual deu margem ao Decreto Municipal nº 4.743/16, que declarou seu estado de calamidade financeira.



    Portanto, é de rigor o afastamento da condenação principal imposta ao Município, pelas razões acima expostas.



    Não obstante, cumpre a condenação do apelante, no que tange especificamente às obrigações requeridas na exordial: 1) orientar os usuários, através de placa ou outro meio disponível, que a água das fontes, mesmo quando própria para o consumo humano, deve ser filtrada e desinfectada com hipoclorito de sódio a 2,5%, deixando-se agir por 30 minutos a mistura de duas gotas de água sanitária para cada litro de água antes de ser consumida ; 2) fiscalizar diariamente a qualidade das águas de todas as fontes e interditar imediatamente aquelas que se apresentem impróprias para consumo humano e 3) manter disponíveis, à população usuária, relatório semanal contendo informações sobre a qualidade da água, higidez dos equipamentos e tubulação, bem como sobre sua eventual contaminação, em todos os locais em que se situem as fontes.” (doc. 11) 



    Destarte, o acórdão recorrido está consonante com a jurisprudência desse Tribunal, no sentido de que o Poder Judiciário deve realizar exercício de autocontenção, não sendo cabível, em regra, a interferência judicial em políticas públicas - que apenas pode ser realizada de forma excepcional, quando latente a ausência ou deficiência grave do serviço. Ademais, a análise dos outros pontos relativos à alegada necessidade adequação do sistema de saneamento básico local demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que se revela inviável em sede de recurso extraordinário. 



    Portanto, incidem, na espécie, os óbices das Súmulas 279 e 280 do Supremo Tribunal Federal, in verbis: “Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário” e “Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário”. No  sentido foram os julgados proferidos por esta Suprema Corte, em casos similares ao presente, in litteris: 



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITES DA COMPETÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO PARA DETERMINAR OBRIGAÇÕES DE FAZER AO ESTADO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. OBRIGAÇÃO DE CONSERVAÇÃO E MANUTENÇÃO DE TRECHO DA RODOVIA SP–425. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. OFENSA NÃO CONFIGURADA. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.” (ARE 1.504.848, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, Pv de 14.02.2025)



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLÍTICAS PÚBLICAS. OBRIGAÇÃO DE FAZER. OFENSA À SEPARAÇÃO DOS PODERES. NÃO OCORRÊNCIA CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. O entendimento da Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no Supremo Tribunal Federal no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais. 2. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 3. A teor do art. 85, § 11, do CPC/2015, o ‘tribunal, ao julgar recurso, majorará os honorários fixados anteriormente levando em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, observando, conforme o caso, o disposto nos §§ 2º a 6º, sendo vedado ao tribunal, no cômputo geral da fixação de honorários devidos ao advogado do vencedor, ultrapassar os respectivos limites estabelecidos nos §§ 2º e 3º para a fase de conhecimento’. 4. Agravo interno conhecido e não provido.” (ARE 1.378.111-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 11.7.2022)



    No mesmo sentido as seguintes decisões monocráticas: RE 152.8251/RJ, Relator o Ministro André Mendonça, j. 4.12.2024; RE 1.509.766/RJ, Relator o Ministro Cristiano Zanin, j. 2.9.2024; RE 1.505.582/RJ, Relator o Ministro Dias Toffoli, j. 21.8.2024. 



    Por fim, observo que o presente recurso foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que conduziria à aplicação de sucumbência recursal. Nada obstante, por não ter havido condenação ao pagamento de honorários advocatícios no Tribunal a quo, fica impossibilitada a sua majoração, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015.



    Ex positis, DESPROVEJO o recurso, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 6 de maio de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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