Tribunal: STF
Processo: RE 1521812
Classe: RE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-10
Data de publicação: 2025-03-10

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL.ADMINISTRATIVOAÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITES DA COMPETÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO PARA DETERMINAR OBRIGAÇÕES DE FAZER AO ESTADO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS OBRIGAÇÃO DE IMPLEMENTAÇÃO DE MEDIDAS DE ATENDIMENTO PSICOSSOCIAL INFANTIL. MUNICÍPIO DE PARANAGUÁ/PR. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. EXCEPCIONALIDADE. PRECEDENTES. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário manejado pelo Município de Paranaguá/PR, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “1) DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TUTELA DOS DIREITOS DAS CRIANÇAS E DOS ADOLESCENTES. LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO. O Ministério Público ajuizou a presente Ação Civil Pública, visando concretizar ações e serviços de saúde voltados ao tratamento das crianças e dos adolescentes portadoras de transtornos mentais e usuários de drogas, possuindo, assim, legitimidade ativa e interesse processual, porquanto são direitos indisponíveis. 2) DIREITO CONSTITUCIONAL. MEDIDAS DE PROTEÇÃO ÀS CRIANÇAS E AOS ADOLESCENTES. IMPRESCINDIBILIDADE DE IMPLEMENTAÇÃO DO CAPS (CENTRO DE ATENÇÃO PSICOSSOCIAL) NO MUNICÍPIO. TUTELA ÀS CRIANÇAS E AOS ADOLESCENTES PORTADORAS DE TRANSTORNOS MENTAIS E USUÁRIOS DE DROGAS. DIREITO À PROTEÇÃO INTEGRAL (CF E ECA). DEVER DO ESTADO DE EFETIVAR DIREITOS FUNDAMENTAIS. a) A Constituição da República preceitua que: “Art. 227 - É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão” b) Visando dar efetividade ao preceito Constitucional, o Estatuto da Criança e do Adolescente estabeleceu o princípio da proteção integral, garantindo prioridade absoluta na efetividade das medidas de proteção previstas no art. 101 do Estatuto das Crianças e dos Adolescentes, ao dispor: “É dever da família, da comunidade, da sociedade em geral e do poder público assegurar, com absoluta prioridade, a efetivação dos direitos referentes à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao esporte, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária. Parágrafo único. A garantia de prioridade compreende: a) primazia de receber proteção e socorro em quaisquer circunstâncias; b) precedência de atendimento nos serviços públicos ou de relevância pública; c) preferência na formulação e na execução das políticas sociais públicas; d) destinação privilegiada de recursos públicos nas áreas relacionadas com a proteção à infância e à juventude”.c) Portanto, as normas constitucionais e o Estatuto da Criança e do Adolescente, estabelecem o dever do Poder público de concretizar medidas de proteção à criança e ao adolescente sempre que os direitos reconhecidos nesta Lei forem ameaçados ou violados. d) A Lei nº 10.216/2001, por sua vez, dispõe sobre a proteção e os direitos das pessoas portadoras de transtornos mentais, preceituando: Art. 3º É responsabilidade do Estado o desenvolvimento da política de saúde mental, a assistência e a promoção de ações de saúde aos portadores de transtornos mentais, com a devida participação da sociedade e da família, a qual será prestada em estabelecimento de saúde mental, assim entendidas as instituições ou unidades que ofereçam assistência em saúde aos portadores de transtornos mentais.” e) Ademais, a Portaria nº 3.088/2011 instituiu a Rede de Atenção Psicossocial para pessoas com sofrimento ou transtorno mental e com necessidades decorrentes do uso de crack, álcool e outras drogas, no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS).f) Nesse contexto, a implantação do “CAPS” em Paranaguá é imprescindível para a tutela das crianças e dos adolescentes portadoras de transtornos mentais e usuários de álcool e drogas, constituindo, assim, direito público subjetivo fundamental, que está intrinsecamente ligado à dignidade da pessoa, cabendo ao Poder Público implantar políticas públicas que assegurem, na prática, a consecução dos direitos previstos na Constituição da República e no Estatuto da Criança e do Adolescente (proteção integral). 3) DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. HONORÁRIOS EM FAVOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO. REALIZAÇÃO, ENTRETANTO, DE DEVER INSTITUCIONAL PREVIAMENTE REMUNERADO. DESCABIMENTO.Nos termos do Enunciado nº 02 desta Corte, “em sede de ação civil pública, a condenação do Ministério Público ao pagamento de honorários advocatícios somente é cabível na hipótese de comprovada e inequívoca má-fé; dentro de absoluta simetria de tratamento e à luz da interpretação sistemática do ordenamento jurídico, não pode o “parquet” beneficiar-se dessa verba, quando for vencedor na ação civil pública”, sendo certo, a propósito, que a ação Ministerial é Institucional, e não pessoal de seus integrantes, que, por isso, não podem ser remunerados como se advogados fossem. 4) APELO A QUE SE DÁ PARCIAL PROVIMENTO. SENTENÇA PARCIALMENTE REFORMADA EM REMESSA NECESSÁRIA” (doc. 24)



    Apresentadas contrarrazões (doc. 37).



    Os autos foram restituídos à origem para aplicação do rito de repercussão geral (doc. 51).



    Em juízo de retratação, o Tribunal de origem entendeu que o acórdão recorrido é harmônico com a tese fixada no Tema Repetitivo 698 de RG (doc. 55).



    Nas razões recursais, o recorrente, sustenta, em síntese, que “já existe no Município de Paranaguá CAPS em operação, devidamente estruturado, que atende toda a demanda municipal necessária” (doc. 60, p. 11). Assevera que a “implementação de políticas públicas é ato discricionário do administrador investido de função pública, sobretudo para direcionar os recursos financeiros a ele conferidos, portanto, deve ser limitadíssima a intervenção do Judiciário na órbita de conveniência e oportunidade do administrador público” (doc. 60, p.13). Requer, ao final, o provimento do recurso extraordinário.



    É o relatório. DECIDO.



    Ab initio, pontuo que a jurisprudência desta Suprema Corte está sedimentada no sentido de que o Poder Judiciário, no afã de assegurar o exercício de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, pode determinar a implementação pelo Estado de políticas públicas, apenas de forma excepcional, desde que configurada a inércia ou morosidade da Administração, sem que tal ingerência configure violação ao princípio da separação dos poderes (artigo 2º da Constituição Federal). Deveras, os critérios para intervenção judicial em políticas públicas foram firmados no âmbito do RE n. 684.612/RJ - Tema 698 de Repercussão Geral, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Relator para Acórdão o Ministro Roberto Barroso, DJe 4.8.2023. Cite-se ementa:



    “Direito constitucional e administrativo. Recurso extraordinário com repercussão geral. Intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas. Direito social à saúde. 1. Recurso extraordinário, com repercussão geral, que discute os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde. No caso concreto, busca-se a condenação do Município à realização de concurso público para provimento de cargos em hospital específico, além da correção de irregularidades apontadas em relatório do Conselho Regional de Medicina. 2. O acórdão recorrido determinou ao Município: (i) o suprimento do déficit de pessoal, especificamente por meio da realização de concurso público de provas e títulos para provimento dos cargos de médico e funcionários técnicos, com a nomeação e posse dos profissionais aprovados no certame; e (ii) a correção dos procedimentos e o saneamento das irregularidades expostas no relatório do Conselho Regional de Medicina, com a fixação de prazo e multa pelo descumprimento. 3. A saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar - políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. 4. A intervenção casuística do Poder Judiciário, definindo a forma de contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador. 5. Parcial provimento do recurso extraordinário, para anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame da matéria, de acordo com as circunstâncias fáticas atuais do Hospital Municipal Salgado Filho e com os parâmetros aqui fixados. 6. Fixação das seguintes teses de julgamento: “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)”. (grifei)



    Nesse sentido, confiram-se, à guisa de exemplo, julgados proferidos pela Primeira e Segunda Turmas deste Tribunal, in litteris: 



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 14.6.2016. DIREITO CONSTITUCIONAL. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. IMPOSIÇÃO DE MULTA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 



    1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar ao Estado a obrigação de fazer reparação em escolas, quando estas se encontrarem em condições precárias, por se relacionarem a direitos ou garantias fundamentais, sem que isso ofenda o princípio da separação dos poderes. 



    2. Agravo regimental a que se nega provimento, com majoração de honorários advocatícios, com base no art. 85, § 11, do CPC, e aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC.” 



    (ARE 942.573-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Primeira Turma, DJe de 13/02/2017)



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO – POLÍTICAS PÚBLICAS – RESTAURAÇÃO DE RODOVIAS – DETERMINAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO – PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES – OFENSA NÃO CONFIGURADA – SUCUMBÊNCIA RECURSAL (CPC/15, ART. 85, § 11) – NÃO DECRETAÇÃO, NO CASO, ANTE A AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM VERBA HONORÁRIA NA ORIGEM – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.” 



    (RE 826.254-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe de 22/02/2017) 



    Com efeito, o Tribunal de origem manteve parcialmente a sentença de primeiro grau, dirimindo a controvérsia nos seguintes termos:



    “(...) Nesse contexto, o ordenamento jurídico impõe ao Poder Público a obrigação de implementar ações e serviços de saúde voltados ao tratamento das crianças e dos adolescentes portadoras de transtornos mentais e usuários de álcool e drogas, motivo pelo qual é imprescindível a estruturação, no Município de Paranaguá, do “CAPS”.



    (...)



    Assim, a implantação do “CAPS” em Paranaguá é imprescindível para a tutela das crianças e dos adolescentes portadoras de transtornos mentais e usuários de álcool e drogas, constituindo, assim, direito público subjetivo fundamental, que está intrinsecamente ligado à dignidade da pessoa, cabendo ao Poder Público implantar políticas públicas que assegurem, na prática, a consecução dos direitos previstos na Constituição da República e no Estatuto da Criança e do Adolescente (proteção integral). Destarte, não tem cabimento a alegação do Apelante de que a interferência do Poder Judiciário na política relativa à proteção das crianças e dos adolescentes afronta o princípio da separação dos poderes ou da reserva do possível.



    (...)



    ANTE O EXPOSTO, voto por que seja: a) dado parcial provimento ao Apelo, apenas para excluir a condenação do Apelante ao pagamento de honorários advocatícios em favor do Ministério Público; e, b) reformada parcialmente a sentença, em Remessa Necessária, apenas para excluir a multa fixada para o caso de descumprimento da decisão judicial. Fica certo, porém, que, em sede executória, multas poderão vir a ser fixadas, tanto que em valores razoáveis. Amplio o prazo para apresentação de projeto para (180) cento e oitenta dias.” (doc. 24) 



    Destarte, o acórdão recorrido está consonante com a jurisprudência desse Tribunal, no sentido de que o Poder Judiciário deve realizar exercício de autocontenção, não sendo cabível, em regra, a interferência judicial em políticas públicas - que apenas pode ser realizada de forma excepcional, quando latente a ausência ou deficiência grave do serviço. Ademais, a análise dos outros pontos relativos à alegada suficiência dos serviços já prestados pelo Município recorrente demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que se revela inviável em sede de recurso extraordinário. Portanto, incidem, na espécie, os óbices das Súmulas 279 e 280 do Supremo Tribunal Federal, in verbis: “Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário” e “Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário”. No  sentido foram os julgados proferidos por esta Suprema Corte, em casos similares ao presente, in litteris: 



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITES DA COMPETÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO PARA DETERMINAR OBRIGAÇÕES DE FAZER AO ESTADO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. OBRIGAÇÃO DE CONSERVAÇÃO E MANUTENÇÃO DE TRECHO DA RODOVIA SP–425. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. OFENSA NÃO CONFIGURADA. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.” (ARE 1.504.848, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, Pv de 14.02.2025)



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLÍTICAS PÚBLICAS. OBRIGAÇÃO DE FAZER. OFENSA À SEPARAÇÃO DOS PODERES. NÃO OCORRÊNCIA CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. O entendimento da Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no Supremo Tribunal Federal no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais. 2. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 3. A teor do art. 85, § 11, do CPC/2015, o ‘tribunal, ao julgar recurso, majorará os honorários fixados anteriormente levando em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, observando, conforme o caso, o disposto nos §§ 2º a 6º, sendo vedado ao tribunal, no cômputo geral da fixação de honorários devidos ao advogado do vencedor, ultrapassar os respectivos limites estabelecidos nos §§ 2º e 3º para a fase de conhecimento’. 4. Agravo interno conhecido e não provido.” (ARE 1.378.111-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 11.7.2022)



    No mesmo sentido as seguintes decisões monocráticas: RE 152.8251/RJ, Relator o Ministro André Mendonça, j. 4.12.2024; RE 1.509.766/RJ, Relator o Ministro Cristiano Zanin, j. 2.9.2024; RE 1.505.582/RJ, Relator o Ministro Dias Toffoli, j. 21.8.2024. 



    Por fim, observo que o presente recurso foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que conduziria à aplicação de sucumbência recursal. Nada obstante, por não ter havido condenação ao pagamento de honorários advocatícios no Tribunal a quo, fica impossibilitada a sua majoração, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015.



    Ex positis, DESPROVEJO o recurso, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 28 10 de março de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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