Tribunal: STF
Processo: RE 1560559
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-07-28
Data de publicação: 2025-07-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Trata-se de recurso extraordinário, interposto com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, contra acórdão proferido pela 1ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Tocantins, assim ementado:



    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER COM PEDIDO DE TUTELA ANTECIPADA. AUSÊNCIA DE REPASSE DO DUODÉCIMO AO PODER LEGISLATIVO. RETENÇÃO DE VALOR PELO MUNICÍPIO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS. OBRIGATORIEDADE DO REPASSE. IMPOSIÇÃO DO STF. SENTENÇA REFORMADA. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. 



    1 – O repasse do duodécimo pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo é norma constitucional tratada no art. 168 da Constitucional Federal. Portanto, a inobservância destes dispositivos configura ato abusivo e ilegal, desrespeitoso aos princípios da independência e harmonia entre os poderes (art. 2º da CF/88). 



    2 - Configura violação as normas constitucionais a ausência de repasse orçamentário do duodécimo do Poder Executivo Municipal para o Legislativo, até o dia 20 de cada mês. 



    3 – Observa-se ainda, que em 18 de maio de 2016, o Supremo Tribunal Federal julgou a ADPF 339/PI, estabelecendo jurisprudência no sentido de que o repasse dos recursos do duodécimo ao Poder Legislativo, bem como ao Poder Judiciário, ao Ministério Público e a Defensoria Pública resulta de imposição constitucional, sendo que o Poder Executivo atua apenas para arrecadá-los, mas estes não lhe pertencem, assim, concluiu que a retenção de tais recursos pelo Executivo viola a Constituição Federal. 



    4 – No presente caso, impositivo garantir a Recorrente o direito a perceber a verba duodecimal, na sua totalidade, sob pena de violação aos princípios constitucionais da legalidade e da independência e separação entre os poderes.



    5 - Recurso voluntário conhecido e provido para reformar a sentença objurgada para determinar ao apelado que efetue o repasse do duodécimo para a ora recorrente.”



    Sustenta o recorrente que “o Acórdão do TJTO parece ter violado o art. 29-A da CRFB, ao estabelecer que a verba FUNDEB fosse integrada, em sua totalidade, à base de cálculo do duodécimo devido à Câmara de Vereadores do Município de Ponte Alta do Bom Jesus/TO”.



    Pleiteia a reforma da “decisão recorrida a fim de ser declarada/reafirmada que apenas a parcela de contribuição municipal ao FUNDEB deve compor a base de cálculo do duodécimo, excluindose as transferências oriundas da União e do Estado, em conformidade com a correta interpretação do artigo 29-A da Constituição Federal e com os precedentes deste Supremo Tribunal Federal”.



    Decido.



    A irresignação não merece prosperar.



    No caso dos autos, o Tribunal de origem reformou a sentença de improcedência do pedido autoral para “determinar que o Ente Municipal Apelado efetue o repasse do duodécimo para a CÂMARA MUNICIPAL DE PONTE ALTA DO BOM JESUS - TO”. 



    Para melhor exame da controvérsia, transcrevo os seguintes fundamentos do voto condutor do acórdão recorrido:



    “Examinando atentamente o presente feito, observo que assiste razão a Apelante, haja vista que a sentença impugnada não merece ser mantida, uma vez que não agiu com acerto o MM Juiz Singular, ao julgar improcedente a demanda, com fulcro no entendimento de que: “as verbas que compõem o FUNDEB não representam receitas tributárias, e possuem destinação específica”. 



    In casu, cumpre-se registrar que o objeto da presente Ação se refere à retenção dos valores do duodécimo pelo Município de Ponte Alta do Bom Jesus/TO, deixando, portanto, de incluir na base de cálculo do Legislativo os valores relativos ao FUNDEB para calcular corretamente o duodécimo mensal da Casa de Leis. 



    Nestes termos observa-se, que restou comprovado nos autos que, de fato, não houve o repasse do valor do duodécimo para o Legislativo Municipal, configurando-se, portanto, desobediência aos dispositivos constitucionais. 



    Deste modo, há que se ressaltar que a demanda originária deveria ter sido julgada procedente, uma vez que o artigo 168, da Constituição Federal dispõe que os recursos correspondentes às dotações orçamentárias do Poder Legislativo devem ser repassados até o dia 20 de cada mês. Vejamos:



    (...)



    Por outro vértice, não se pode olvidar que, em 18 de maio de 2016, o Supremo Tribunal Federal julgou a ADPF 339/PI, estabelecendo jurisprudência no sentido de que: ‘o repasse dos recursos do duodécimo ao Poder Legislativo, bem como ao Poder Judiciário, ao Ministério Público e a Defensoria Pública resulta de imposição constitucional, sendo que o Poder Executivo atua apenas para arrecadá-los, mas estes não lhe pertencem’, assim, concluiu que a retenção de tais recursos pelo Executivo viola a Constituição Federal.



    Neste sentido, restou firmada a seguinte tese: 



    ‘É dever constitucional do Poder Executivo o repasse, sob a forma de duodécimos e até o dia 20 de cada mês (art. 168 da CRFB/88), da integralidade dos recursos orçamentários destinados a outros Poderes e órgãos constitucionalmente autônomos, como o Ministério Público e a Defensoria Pública, conforme previsão da respectiva Lei Orçamentária Anual’ (ADPF 339/PI; Rel. Min. Luiz Fux; Julgado em 18/05/2016).



    Deste modo, impositivo garantir a apelante o direito a perceber a verba duodecimal na sua totalidade, sob pena de violação aos princípios constitucionais da legalidade e da independência e separação entre os poderes. 



    Na mesma direção, o art. 29-A, inciso I, da CF/88 dispõe da seguinte forma, in verbis:



    (...)



    Deste modo, em relação ao tema em debate, o entendimento do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que: os recursos do FUNDEB devem integrar a base de cálculo do repasse de duodécimos devidos pelo Executivo ao Legislativo Municipal. Confira-se:



    (...)



    Deste modo, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB deve compor a base de cálculo do duodécimo devido ao Legislativo Municipal, (STF, RE 1311497 MG, Dje: na forma do art. 29-A da Constituição da República” 23/03/2021).”



    Nesse contexto, verifica-se que o acórdão recorrido está em conformidade a orientação jurisprudencial firmada por esta Suprema Corte no sentido que o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB compõe a base de cálculo do duodécimo devido ao Poder Legislativo municipal, nos termos do art. 29-A da Constituição Federal. Nesse sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUTÁRIO. REPASSE DUODECIMAL AO PODER LEGISLATIVO. INCLUSÃO DAS VERBAS RELATIVAS AO FUNDEB NA BASE DE CÁLCULO. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – As verbas municipais repassadas ao Fundeb integram a base de cálculo do duodécimo devido ao Legislativo municipal, consoante dispõe o art. 29-A da Constituição. Precedente. II - Agravo regimental a que se nega provimento” (RE nº 1.285.471/MG-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 11/03/2021).



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUTÁRIO. PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL. DUODÉCIMO. BASE DE CÁLCULO. FUNDEB. RECURSOS MUNICIPAIS PRÓPRIOS. TRANSFERÊNCIAS. ARTIGO 29-A DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INTERPRETAÇÃO RESTRITIVA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO PARA, REFORMANDO O ACÓRDÃO RECORRIDO, DENEGAR A SEGURANÇA” (RE nº 985.499/MG-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 1º/09/2020).



    Tratando especificamente do tema versado nos presentes autos, transcrevo, por oportuno, o seguinte trecho da decisão proferida pelo Ministro Luiz Fux, em caso similar ao presente, nos autos do ARE nº 1.519.471/MG, que bem aborda a questão:



    “Com efeito, o ingresso definitivo de recursos no Erário constitui as denominadas receitas públicas, na forma de receitas tributárias ou de transferências. Conceito, ademais, adotado no artigo 6º da Lei 4.320/1964.



    A partir dessa perspectiva, o artigo 29-A da Constituição Federal estabelece que a composição da base de cálculo para delimitação do duodécimo referente ao total de despesas do Poder Legislativo municipal é o somatório das receitas tributárias municipais provenientes de IPTU, ISS, ITBI, contribuições de melhoria, taxas, IR sobre ganhos de servidores municipais, e receitas oriundas das transferências constitucionais das cotas partes municipais do IOF-ouro, ITR, IPVA, ICMS, IPI-exp e FPM (arts. 153, § 5º; 158 e 159, da Constituição Federal). A propósito, destaque-se que se tratam, esses, de recursos próprios que ingressam no tesouro municipal, diretamente ou mediante transferências constitucionalmente estabelecidas. Nesse diapasão, eis o teor da disposição constitucional:



    ‘Art. 29-A. O total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos Vereadores e excluídos os gastos com inativos, não poderá ultrapassar os seguintes percentuais, relativos ao somatório da receita tributária e das transferências previstas no § 5o do art. 153 e nos arts. 158 e 159, efetivamente realizado no exercício anterior:



    I - 7% (sete por cento) para Municípios com população de até 100.000 (cem mil) habitantes;



    II - 6% (seis por cento) para Municípios com população entre 100.000 (cem mil) e 300.000 (trezentos mil) habitantes;



    III - 5% (cinco por cento) para Municípios com população entre 300.001 (trezentos mil e um) e 500.000 (quinhentos mil) habitantes;



    IV - 4,5% (quatro inteiros e cinco décimos por cento) para Municípios com população entre 500.001 (quinhentos mil e um) e 3.000.000 (três milhões) de habitantes;



    V - 4% (quatro por cento) para Municípios com população entre 3.000.001 (três milhões e um) e 8.000.000 (oito milhões) de habitantes;



    VI - 3,5% (três inteiros e cinco décimos por cento) para Municípios com população acima de 8.000.001 (oito milhões e um) habitantes.’



    Nos termos do artigo 60, inciso II, do ADCT, na redação da Emenda Constitucional 53/2006, os municípios devem transferir receitas próprias ao FUNDEB, proporcionalmente, no percentual de 20% dos recursos originados dos impostos previstos nos artigos 158, incisos II, III e IV, e 159, inciso I, alíneas a e b, e inciso II, da Constituição Federal.



    O ponto proposto na demanda diz com a possibilidade de uma leitura ampliativa da disposição estabelecida no artigo 29-A da Constituição. A pretensão do Município é afastar os valores já vinculados ao FUNDEB do cálculo do teto de gastos do legislativo municipal.



    Para delimitação do alcance do Texto Constitucional, mister que se investigue o contexto em que a redação objeto de debate foi forjada.



    A Emenda Constitucional nº 25, que incluiu o artigo 29-A na Constituição Federal, foi publicada na data de 15 de fevereiro de 2000. Naquele momento, estava em elaboração a Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, norma fundamental da gestão dos recursos públicos no país, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal.



    A lei em referência incorporou a seu texto primados básicos de uma gestão responsável, prevendo severas penalidades ao administrador público que se distanciasse de seus preceitos.



    Em artigo elucidativo, Celso de Barros Correia Neto bem resume os princípios que a Lei Complementar 101/2000 incorporou, in verbis:



    ‘(...) Quais seriam os princípios da Lei de Responsabilidade Fiscal? Inicialmente, podem-se apontar cinco:



    a) equilíbrio orçamentário;



    b) transparência;



    c) controle do gasto público;



    d) ação fiscal planejada; e



    e) responsabilidade dos agentes públicos.



    Unidas, essas diretrizes formariam o conceito de gestão fiscal responsável, mencionado no art. 1º, § 1º, da Lei de Responsabilidade Fiscal. Individualmente, cada um deles representaria um objetivo estabelecido pelo legislador complementar para guiar a ação dos gestores públicos das três esferas de governo.



    A questão do controle dos gastos públicos, seja como restrição à elevação da dívida, seja como limitação à despesa com pessoal, está compreendida no problema do equilíbrio orçamentário. Controlar dívida e gasto com pessoal pretende ser um caminho para se atingir o equilíbrio nas contas públicas. O termo ‘responsabilidade’ descreve a relação de um sujeito com um mandamento legal: a capacidade de obrigar-se e de suportar as consequências jurídicas de seus atos. No caso da Lei de Responsabilidade Fiscal, ser responsável’ significa mais do que isso. Significa agir obedecendo ao padrão de conduta estabelecido pela Lei de Responsabilidade Fiscal, numa definição que acaba por remeter aos demais princípios.



    Ainda que despicienda a positivação, os princípios postos na Lei de Responsabilidade Fiscal são de gradiente relevante. Destaque especial merecem os do equilíbrio orçamentário e do controle do gasto público.



    Com olhos voltados para o caso, depreende-se que a interpretação que o Município pretende atribuir ao dispositivo constitucional se afasta dos primados adrede citados. Inegavelmente, o pedido busca a leitura do Texto Constitucional que permita um limite de gastos mais substancioso que aquele oriundo de uma interpretação mais restritiva.



    Aqui, mutatis mutandis, contudo, o que deve imperar é o primado da prudência, válido tanto para a contabilidade privada quanto para a pública. Ou seja, o limite de gasto deve ser fixado pelo menor valor.



    Recorrendo a Carlos Maximiliano encontramos a definição das expressões ‘interpretação extensiva e restritiva’:



    “220 – As duas expressões – interpretação extensiva e restritiva deixam na penumbra, indistintas, imprecisas, mais ideias do que a linguagem faz presumir; tomadas na acepção literal, conduzem a frequentes erros. Nenhuma norma oferece fronteiras tão nítidas que eliminem a dificuldade em verificar se se deve passar além, ou ficar aquém do que as palavras parecem indicar (1). Demais não se trata de acrescentar coisa alguma, e, sim, de atribuir à letra o significado que lhe compete: mais amplo aqui, estrito acolá. A interpretação extensiva não faz avançar as raias do preceito; ao contrário, como a aparência verbal leva ao recuo, a exegese impele os limites de regra até ao seu verdadeiro posto (2). Semelhante advertência, mutatis mutandis, tem cabimento a respeito da interpretação restritiva: não reduz o campo da norma; determina-lhe as fronteiras exatas; não conclui de mais, nem de menos do que o texto exprime, interpretado à luz das ideias modernas sobre Hermenêutica.



    Rigorosamente, portanto, a exegese restritiva corresponde, na atualidade, à que outrora se denominava declarativa estrita; apenas declara o sentido verdadeiro e o alcance exato; evita a dilatação, porém não suprime coisa alguma. Abstém-se, entretanto, de exigir o sentido literal: a precisão reclamada consegue-se com o auxílio dos elementos lógicos, tomados em apreço todos os fatores jurídico-sociais que influíram para elaborar a regra positiva (3).’



    E, assim, leciona o autor acerca da utilização de uma ou outra:



    ‘224 – Embora se não trate de processos diferentes e, sim, de efeitos dessemelhantes, todavia a distinção entre extensiva e restritiva conserva importância prática: ainda convém mantê-la, desde que haja o cuidado de atribuir aos termos tradicionais significado compatível com as ideias modernas, se não preferirem substituí-los por outros mais precisos, como seriam exegese ampla e restrita, por exemplo. Realiza-se a primeira quando, em havendo dúvida razoável sobre a aplicabilidade de um texto, por extensão, ao caso em apreço, resolvem pela afirmativa; a segunda, ao verificar-se hipótese contrária, isto é, quando optam pela não aplicabilidade. Entretanto, em uma e outra emergência a escolha entre a amplitude e a estrutura depende do dever primordial de não tornar irrealizável, o objetivo da regra em apreço. Tanto a exegese rigorosa como a liberal se inspiram na letra e no espírito e razão da lei: tomam cuidado com os males que o texto se propôs evitar ou combater, e com o bem que deveria proporcionar (destacamos).’ - grifos acrescidos



    Assim, há de se concluir que as parcelas previstas no artigo 60, II, do ADCT, na redação da Emenda Constitucional 53/2006, não foram, em momento algum, excluídas do montante definido no artigo 29-A da Constituição Federal como base de cálculo do teto de gastos do legislativo municipal. A exegese rigorosa neste caso se impõe, diante de todo o contexto em que se encontra inserida a disposição. (...)” (DJe de 24/10/2024).



    Nesse mesmo sentido, as seguintes decisões monocráticas: ARE nº 1.500.592/MG, Relator o Ministro Cristiano Zanin, DJe de 1º/07/2024; RE nº 1.485.494/RN, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe de 30/04/2024; RE nº 1.471.077/MG, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe de 02/002/2024; e RE nº 1.392.468/MG, Relator o Ministro Roberto Barroso, DJe de 02/09/2022; e RE nº 1.331.847/MG-ED, Relatora a Ministra Rosa Weber, DJe de 20/08/2021.



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. 



    Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observado os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 28 de julho de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente