Tribunal: STF
Processo: MS 39915
Classe: MS
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-06
Data de publicação: 2025-02-06

Ementa:

Inteiro teor:
MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. NEGATIVA DE PEDIDO DE PENSÃO POR MORTE. AUSÊNCIA DE LESÃO OU AMEAÇA DE LESÃO A DIREITO LÍQUIDO E CERTO. SEGURANÇA DENEGADA.



    Decisão: Trata-se de mandado de segurança, com pedido liminar, impetrado por Rosangela Barbosa Ferreira, em face de ato do TCU que indeferiu pleito de concessão de pensão por morte.



    A impetrante alega que os relacionamentos de seu falecido companheiro com as Sras. Raimunda Castro Novaes e Rosângela Silva Santos concederam-lhes o direito à pensão alimentícia e que, todavia, é devido pensão por morte à impetrante em razão de sua convivência com em união estável. Afirma que vivia com o falecido há mais de 25 anos, não tinha uma formação acadêmica e era sua dependente em todas as esferas.



    Argumenta que o art. 16 da Lei 8.213/1991 prevê que a companheira é considerada beneficiária do Regime Geral de Previdência Social, razão pela qual viola a legalidade conceder pensão à impetrante. Defende que a ausência de dependência no INSS, no Imposto de Renda e em plano de saúde, não desfaz a união. Fundamenta o pedido de tutela de urgência no perigo de não conseguir custear suas despesas, pois o falecido era o provedor da sua casa. 



    O Tribunal de Contas da União prestou informações, consoante a ementa a seguir transcrita:



    “Mandado de Segurança, com pedido de medida liminar, para que se obtenha a concessão de pensão por morte em favor de Rosângela Barbosa Ferreira, na qualidade de companheira, bem como o correspondente retroativo desde a morte do falecido.



    1. PRELIMINAR: carência da ação, ante a ausência de prova constituída que comprove o alegado na inicial, a requerer dilação probatória, insuscetível de apreciação no estreito campo do Mandado de Segurança, exigindo-se, assim, sua extinção, sem resolução de mérito. Precedentes do STF.



    2. PRELIMINAR: Impossibilidade jurídica de cobrança de retroativos por meio da via estreita do mandado de segurança. Súmula 271 do STF: “Concessão de mandado de segurança não produz efeitos patrimoniais em relação a período pretérito, os quais devem ser reclamados administrativamente ou pela via judicial própria.” Súmula 269 do STF: “O mandado de segurança não é substitutivo de ação de cobrança.”



    3. A Escritura Pública de Declaração feita perante o Cartório do 7° Ofício de Notas da Comarca de Salvador/BA, datada de 10/11/2011, não é suficiente para demonstrar a continuidade da união até o óbito do ex-servidor.



    4. Impossibilidade de se afirmar, ante os diversos elementos de prova coligidos aos autos, que a impetrante mantinha relação de união estável com o ex-servidor na data de seu óbito.



    5. Parecer pela extinção do Mandado de Segurança sem julgamento de mérito. Caso não acolhida a preliminar requer-se o indeferimento da medida liminar pedida, e, no mérito, a denegação da segurança” (doc. 96)



    A Procuradoria Geral da República manifestou-se no sentido da denegação da segurança, verbis:



    “Mandado de Segurança, com pedido de medida liminar, para que se obtenha a concessão de pensão por morte em favor de Rosângela Barbosa Ferreira, na qualidade de companheira, bem como o correspondente retroativo desde a morte do falecido.



    1. PRELIMINAR: carência da ação, ante a ausência de prova constituída que comprove o alegado na inicial, a requerer dilação probatória, insuscetível de apreciação no estreito campo do Mandado de Segurança, exigindo-se, assim, sua extinção, sem resolução de mérito. Precedentes do STF. 



    2. PRELIMINAR: Impossibilidade jurídica de cobrança de retroativos por meio da via estreita do mandado de segurança. Súmula 271 do STF: “Concessão de mandado de segurança não produz efeitos patrimoniais em relação a período pretérito, os quais devem ser reclamados administrativamente ou pela via judicial própria.” Súmula 269 do STF: “O mandado de segurança não é substitutivo de ação de cobrança.”



    3. A Escritura Pública de Declaração feita perante o Cartório do 7° Ofício de Notas da Comarca de Salvador/BA, datada de 10/11/2011, não é suficiente para demonstrar a continuidade da união até o óbito do ex-servidor.



    4. Impossibilidade de se afirmar, ante os diversos elementos de prova coligidos aos autos, que a impetrante mantinha relação de união estável com o ex-servidor na data de seu óbito.



    5. Parecer pela extinção do Mandado de Segurança sem julgamento de mérito. Caso não acolhida a preliminar requer-se o indeferimento da medida liminar pedida, e, no mérito, a denegação da segurança” (doc. 106)



    É o relatório. DECIDO.



    Ab initio, defiro o pedido de assistência gratuita, porquanto presentes os requisitos legais.



    Cumpre salientar que a concessão da segurança exige a comprovação de ilegalidade ou de abuso de poder por parte da autoridade que supostamente violou, ou ameaça violar, direito líquido e certo da pessoa física ou jurídica. Nesse sentido, dispõe o artigo 1º da Lei 12.016/2009, in verbis:



    “Art. 1º Conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça.”



    Destarte, é inafastável a conclusão de que a concessão da segurança pressupõe a existência de ato ilegal comprovado que viole o direito do impetrante. À luz dessa premissa, in casu, não verifico o requisito apontado para que se possa dar seguimento ao presente mandamus.



    Este writ visa à anulação de ato do TCU, sob a alegação de violação ao princípio da legalidade, mercê da sua recusa em deferir a pensão por morte à impetrante, nos termos do art. 16 da Lei 8.213/1991. No entanto, não verifico qualquer comprovação de ilegalidade. Note-se, inclusive, que o TCU foi claro sobre a inexistência de comprovação de que “a impetrante mantinha relação de união estável com o ex-servidor na data de seu óbito”.



    A controvérsia sobre o estado civil da impetrante, relevante para a manutenção da pensão por morte, não foi documentalmente dirimida nos presentes autos. Trata-se de fato que demanda dilação probatória, porquanto inexistem provas suficientes para afastar a conclusão a que chegou o Tribunal de Contas da União.



    Ocorre que o direito líquido e certo no mandado de segurança diz respeito à desnecessidade de produção de provas para elucidação dos fatos em que se fundamenta o pedido. A liquidez e a certeza do direito consubstanciam verdadeiro pressuposto processual objetivo, ligado à adequação do procedimento, cuja inobservância desautoriza a tutela pela via do writ constitucional. Precisamente por isso é que a causa de pedir neste rito não comporta dilação probatória para a sua cabal comprovação. É esse o magistério de Hely Lopes Meirelles, verbis:



    “Direito líquido e certo é o que resulta de fato certo, ou seja, é aquele capaz de ser comprovado, de plano, por documentação inequívoca. Note-se que o direito é sempre líquido e certo. A caracterização de imprecisão e incerteza recai sobre os fatos, que necessitam de comprovação. Importante notar que está englobado na conceituação de direito líquido e certo o fato que para tonar-se incontroverso necessite somente de adequada interpretação do direito, não havendo possibilidade de o juiz denegá-lo, sob o pretexto de tratar-se de questão de grande complexidade jurídica.” (MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurança. São Paulo: Malheiros Editores, 27ª edição, 2004, p. 36-38)



    Desse modo, estando o ato apontado como coator dentro do espectro de competências do TCU, a causa petendi do mandamus é de todo incompatível com o rito especial do mandado de segurança, mormente por não estar demonstrada, por meio de prova inequívoca, a permanência da impetrante na condição de companheira até a data do óbito, a evidenciar suposta violação a direito líquido e certo. No mesmo sentido são as seguintes decisões em casos semelhantes: MS 36.172, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 27/02/2019; MS 27.612 MC, Rel. Min. Joaquim Barbosa, DJe de 22/10/2008, e MS 38773, de minha relatoria, DJe de 27/2/2023.



    Cumpre assinalar, por oportuno e necessário, que o processo constitucional do mandado de segurança não se presta à reapreciação de matéria fática, nem constitui instrumento idôneo à reavaliação do contexto probatório equacionado e ponderado pela autoridade competente.



    Consoante as normas processuais que disciplinam o processo administrativo no âmbito do TCU, uma vez examinado e não acolhido o pedido, inexiste ilegalidade no julgamento. Em vista disso, considerando que a pretensão da impetrante foi negada com fundamento nas normas de regência e no conjunto fático existente, a segurança pleiteada merece ser negada. 



    A pretensão da impetrante esbarra em óbice intransponível: é absolutamente descabida a pretensão de convolar esta Corte em instância recursal das decisões administrativas tomadas no regular exercício das atribuições técnicas constitucionalmente previstas. De fato, inexistindo ilegalidade flagrante, para que esta Corte possa proceder ao exame e à densificação concreta que a autoridade coatora fez dos fatos e normas em análise, seria necessário trazer para o mandado de segurança uma discussão que desborda do espectro atinente aos limites do writ.



    Trata-se do respeito às capacidades institucionais e às funções constitucionais envolvidas (SUNSTEIN, Cass; VERMEULE, Adrian. Interpretation and Institutions. John M. Olin Program in Law & Economics Working Paper nº 156, 2002). Nesse sentido:



    “De outra sorte, desde muito, venho ressaltando a relevância de não transformar este Supremo Tribunal Federal em revisor geral de toda atividade administrativa, regulatória e fiscalizadora dos órgãos técnico-especializados para tanto, sobretudo os com assento constitucional tais como o Conselho Nacional de Justiça, o Tribunal de Contas da União e o Conselho Nacional do Ministério Público, tendo sido acompanhado diversas vezes pelos eminentes pares”. (MS 35758-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 11/5/2020).



    Ex positis, DENEGO A SEGURANÇA, com fulcro no art. 205 do RISTF. Prejudicado o pedido liminar.



    Custas pela impetrante, cuja exigibilidade do pagamento fica suspensa diante da concessão da assistência Judiciária gratuita.



    Brasília, 6 de fevereiro de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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