Tribunal: STF
Processo: ARE 1498638
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-18
Data de publicação: 2025-09-18

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ementado nos seguintes termos:  



    “APELAÇÃO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – LEI COMPLEMENTAR N. 148/2012 – UNIFICAÇÃO DOS CARGOS DE AUDITOR FISCAL E FISCAL DE TRIBUTOS – CARREIRA DE SERVIÇOS DE FISCALIZÇÃO E ARRECADAÇÃO TRIBUTÁRIA TRANSFORMADA EM “AUDITORIA FISCAL TRIBUTÁRIA” – INOCORRÊNCIA DE ALEGAÇÃO DE ASCENÇÃO DE CARGO – REFORMA ADMINSITRATIVA – ABSOLUTA IDENTIDADE SUBSTANCIAL ENTRE OS CARGOS – AUSÊNCIA DE DIFERENÇA DE FUNÇÕES E ATRIBUIÇÕES – REMUNERAÇÃO SIMILAR – SENTENÇA MANTIDA – RECURSO DESPROVIDO – 1. Contatou-se que, sob qualquer ponto de vista, fático ou jurídico, infere-se a completa ausência de distinção entre um e outro cargo ora objetos de celeuma. As responsabilidades a eles pertinentes decorrem de suas atribuições e, no caso, tais competências/deveres sempre foram os mesmos. 2 – Restou demonstrado nos autos que na época da unificação dos cargos a diferença salarial não era significativa. 3 – Exigiu-se nível de escolaridade superior para ingresso inicial na nova carreira reestruturada quando dos novos concursos, mas se assegurou aos servidores integrantes da antiga carreira reclassificação e progressão aos cargos da carreira reestruturada, observados escolaridade, tempo de serviço e regra de transição” (eDOC 57 – ID: 43658a08, p. 2)  



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação ao art. 37, I e II, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se, no caso, houve transposição indevida entre cargos públicos. 



    Alega-se que a ascensão funcional ocorreu de forma a equiparar a carreira de nível médio a outra de nível superior, culminando na promoção de cargos a servidores públicos sem concurso público (eDOC 65 - ID: 6e474796, p. 8).



    Argumenta-se que, para integrar as extintas carreiras de Fiscal de Tributos Municipais bastava nível médio de formação e a de Auditor Fiscal da Receita Municipal, já se exigia nível superior de formação (...) havendo, assim, distinção quanto ao nível de escolaridade exigido para os cargos (eDOC 65 - ID: 6e474796, p. 18).



    Aduz-se, assim, a inconstitucionalidade dos dispositivos de lei municipal mencionados na inicial (art. 5º, V, art. 6º, § 1º, art. 25, I, art. 37, seus respectivos incisos e parágrafos, art. 38, no que tange ao cargo de Auditor Fiscal da Receita Municipal I, art. 42, no que tange a revogação da alínea "b" do inciso VIII, do artigo 13, todos da Lei Complementar Municipal n. 148/2012, e do art. 21, seus respectivos parágrafos, do Decreto n. 1.069, de 2 de julho de 2012) (eDOC 65 - ID: 6e474796, p. 18).



    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pelo não conhecimento do recurso, em parecer ementado nos seguintes termos:



   “AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REESTRUTURAÇÃO ORGANIZACIONAL. REEXAME DE PROVAS. ALEGADA AGRESSÃO À CONSTITUIÇÃO REVELASE MERAMENTE REFLEXA. ÓBICES APTOS A IMPEDIR O CONHECIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. SÚMULAS 279 E 280/STF. AFRONTA À EXIGÊNCIA CONSTITUCIONAL DO CONCURSO PÚBLICO NÃO CARACTERIZADA. INEXISTÊNCIA DE ALTERAÇÃO SUBSTANCIAL DOS CRITÉRIOS, ATRIBUIÇÕES E REMUNERAÇÃO DOS CARGOS ANALISADOS. PRECEDENTES. - Parecer pelo não provimento do agravo e não conhecimento do recurso extraordinário”.



    É o relatório. 



    Decido. 



    O recurso não merece prosperar. 



    Na espécie, o Tribunal de origem consignou que os cargos públicos unificados sempre guardaram absoluta correspondência entre as atribuições e nível de complexidade.



    Assentou ainda que o nível de escolaridade não representa obstáculo à unificação dos cargos, tendo em vista que, na hipótese, não ocorreu investidura em cargo novo, mas sim no cargo resultante da transformação e unificação dos antigos cargos de Fiscal de Tributos Municipais e Auditor Fiscal da Receita Municipal. 



    Ademais, registrou que não se verificou ingresso em carreira diversa, nem enquadramento em cargo de maior complexidade ou responsabilidade, também não sendo constatada discrepância remuneratória entre os cargos unificados. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:   



    “Em que pese a exigência constitucional de concurso público específico para o preenchimento de cargos, o caso em apreço apresenta nuances que o diferencial da simples transposição de cargos, haja vista tratar-se, como bem enfatizado pelo juízo singular de reorganização administrativa na da carreira de "Serviços de Fiscalização e Arrecadação Tributária", decorrente de demandas contemporâneas e até mesmo de transformações da própria sociedade. 



    Inicialmente, há de se destacar que ocorreu um gradual processo de sincretismo entre os cargos de auditor fiscal e fiscal de tributos em relação a vários aspectos da carreira.



    Como ressaltado na sentença, a análise do regime normativo da carreira objeto de questionamento, aponta absoluta identidade substancial entre os cargos de Auditor Fiscal da Receita Municipal e de Fiscal de Tributos Municipais, como, de fato, completa ausência de diferenciação entre os cargos em comento.



    Tanto a prova documental quanto a prova oral produzidas demonstraram que nunca existiu diferença entre os cargos, seja de atribuições, funções ou mesmo responsabilidades. 



    Diga-se mais: infere-se que há muitos anos os Fiscais de Tributos Municipais desempenham todas as funções e atribuições inerentes à atividade de fiscalização tributária no âmbito do Município de Corumbá/MS, sempre amparados por lei (...)



    Como se observa, após a edição da LC 089/2005, que dispõe sobre o PCC, e também após a realização do Concurso Público de 2006, repita-se, foi editada lei ratificando a competência dos Fiscais de Tributos Municipais, ou seja, dos Apelados, para colocar em prática os procedimentos de fiscalização e de formalização do auto de infração, por meio do qual é constituído o crédito tributário.



    Nesse sentido, bem registrou o juízo singular que foram os servidores detentores do cargo de nível superior que passaram a desempenhar as funções e atribuições há muito exercidas pelos requeridos; não o contrário como defendido pelo recorrente. 



    No que tange à remuneração, o Apelante argumenta que a remuneração entre os cargos era discrepante, haja vista que o salário disposto ao cargo de "Fiscal de Tributos Municipais" era “muito inferior” aos valores correspondentes ao cargo de "Auditor Fiscal da Receita Municipal". 



    Entretanto, restou demonstrado nos autos que na época da unificação dos cargos a diferença salarial não era significativa, conforme se pode observar, por exemplo, das tabelas salariais tanto da LC n. 129/2009 quanto da LC n. 147/2012 (f.649-651), último diploma legal editado antes da criação da carreira Auditoria Fiscal Tributária.



    (...)



    Por fim, o nível de escolaridade não constitui óbice à unificação. Uma vez que não houve investidura em cargo novo, mas naquele transformado, oriundo da unificação de outros dois (Fiscal de Tributos Municipais e Auditor Fiscal da Receita Municipal). E mais: não houve ingresso em cargo de carreira diversa e nem enquadramento em cargo com atribuição de maior complexidade ou responsabilidade, bem como não se verificou discrepância de remuneração.



    No presente caso, exigiu-se nível de escolaridade superior para ingresso inicial na nova carreira reestruturada quando dos novos concursos, mas se assegurou aos servidores integrantes da antiga carreira reclassificação e progressão aos cargos da carreira reestruturada, observados escolaridade, tempo de serviço e regra de transição.



    Veja que não se trata de que criação de novo cargo em 2005 ou reestruturação com elevação da complexidade das atribuições do novo cargo ou aumento das responsabilidades.



    (...)



    Desta forma, a mudança perpetrada pelo Município de Corumbá/MS, com a extinção de dois cargos idênticos na essência e a criação de um único, revelou-se ditada pela necessidade da Administração, e não para possibilitar o favorecimento de servidores, com o intuito de burlar a exigência de concurso público.



    Dessarte, a improcedência do pedido é medida que se impõe, devendo ser mantida a sentença proferida” (eDOC 57 – ID: 43658a08)  



    Feitas essas considerações, verifica-se que o acórdão recorrido está em sintonia com o entendimento firmado por esta Corte, no julgamento da ADI 4151, de minha relatoria, DJe 31.1.2024, no qual o Plenário assentou que, havendo absoluta identidade de atribuições e similitude do padrão remuneratório, é possível se sustentar que a alteração tão somente do nível de escolaridade exigido para ingresso na carreira não implique, por si só, em provimento derivado de cargo público. Confira-se trecho do voto, por mim reajustado, para incorporar os fundamentos apresentados no voto divergente do Ministro Dias Toffoli:



    “Originalmente, conforme adiantei em minha exposição inicial, cheguei a proferir voto em que acolhia o referido raciocínio, julgando inconstitucional a transposição do cargo de Técnico do Tesouro Nacional ao cargo de Técnico da Receita Federal. Após analisar os fundamentos trazidos pela divergência inaugurada pelo Ministro Dias Toffoli, entretanto, entendo ser o caso de reformular o referido entendimento.



    A esse respeito, transcrevo fragmentos do voto do Ministro Dias Toffoli no ponto em que esclarece as razões que conduziriam à improcedência da ADI 4616 quanto à transformação do cargo de Técnico do Tesouro Nacional no cargo de Técnico da Receita Federal:



    Observo, primeiramente, que o Decreto-Lei nº 2.225/1985 não definia as atribuições dos cargos da Carreira de Auditoria do Tesouro Nacional, e o Decreto nº 90.928/1985, por seu turno, estipulava genericamente as atividades das classes dos cargos de nível superior e de nível médio. 



    Assim, enquanto aos cargos de nível médio (Técnico do Tesouro Nacional) eram reservadas as atividades de média complexidade relacionadas com os encargos específicos de competência da Secretaria da Receita Federal, aos de nível superior (Auditor-Fiscal do Tesouro Nacional) eram reservadas as tarefas de grande complexidade. [...] 



    Conforme consignado na Nota RFB/Asesp/nº 21/2011 (eDoc. 36), o Decreto nº 90.928/1985 não evidenciava as atividades exercidas, na prática, pelo Técnico do Tesouro Nacional entre 1985 e 1999. Não obstante isso, o edital que regulou o concurso público para Técnico do Tesouro Nacional em 1998 (Edital ESAF nº 7, de 13 de fevereiro de 1998) descreveu as tarefas exercidas por esses agentes, nos seguintes termos: [...]



    Confrontando essas atribuições com aquelas conferidas pela Medida Provisória nº 1.915/1999 ao recém denominado cargo de Técnico da Receita Federal, observa-se que não houve inovação substancial nas atribuições, visto que o Auditor-Fiscal da Receita Federal se manteve no exercício de atividades de grande complexidade, ao passo que o Técnico da Receita Federal seguiu exercendo atividades auxiliares às do auditor, de média complexidade. [...]



    Nota-se, ademais, que a medida provisória mencionou atribuições que não estavam evidentes nas legislações anteriores.



    Na sequencia, com base na autorização legislativa contida na medida provisória de 1999, foi editado o Decreto nº 3.611, de 27 de setembro de 2000, prevendo que cabia ao Técnico da Receita Federal auxiliar o Auditor-Fiscal da Receita Federal (artigos 1º e 2º). 



    Esse decreto detalhou as atribuições do técnico, evidenciando sua natureza de média complexidade. Esse decreto também explicitou atividades que os detentores de ambos os cargos poderiam realizar, em caráter geral e concorrente, o que já ocorria antes, visto que os mesmos ocupantes dos distintos cargos poderiam exercer atividade de média complexidade. 



    Por tudo isso, conforme enfatizado na Nota RFB/Asesp/nº 21/2011 (eDoc. 36), a mudança de nomenclatura dos cargos se deu apenas para evidenciar que a carreira pertencia à Secretaria da Receita Federal, e não ao Tesouro Nacional, também integrante do Ministério da Fazenda, não tendo havido, efetivamente, criação de novo cargo. 



    Considerando que os cargos em escrutínio – o recém criado pela norma e o extinto – contam com atribuições e remuneração afins, no meu entendimento, a circunstância do novo cargo possuir requisito de escolaridade diverso não configura, por si só, provimento derivado. 



    Não houve, propriamente, transferência de servidores para uma carreira distinta. Houve um processo de reestruturação administrativa, contexto no qual um cargo originariamente de nível médio recebeu novo requisito de escolaridade, com mudança de denominação, mas manutenção de atribuições e padrão remuneratório. Entender, nesse caso, pela configuração de provimento derivado, equivaleria a negar à Administração Pública a sua capacidade de remodelar suas estruturas com vistas à modernização e racionalização da atividade.



    (...)



    Em detida reanálise da questão, tenho que as razões trazidas pela divergência devem prevalecer, razão pela qual reajusto o meu voto inicial para incorporá-las e julgar improcedente a ADI 4616 também quanto ao ponto.



    Do exame dos diplomas normativos que regeram as carreiras de Técnico do Tesouro Nacional e Técnico da Receita Federal, bem como da documentação constante dos autos, constato que, na situação específica da reestruturação das carreiras da Receita Federal iniciada em 1999, de fato não houve alteração substancial das atribuições dos cargos em questão. 



    Nesse contexto, havendo absoluta identidade de atribuições e padrão remuneratório, entendo possível se sustentar que a alteração tão somente do nível de escolaridade exigido para ingresso na carreira não implique, por si só, em provimento derivado de cargo público.



    Do contrário, como bem destacou o Ministro Dias Toffoli, poder-se-ia chegar ao extremo de se “negar à Administração Pública a sua capacidade de remodelar suas estruturas com vistas à modernização e racionalização da atividade.” 



    Por essas razões, reajusto a minha posição inicial e passo a julgar constitucional a transformação do cargo de Técnico do Tesouro Nacional no cargo de Técnico da Receita Federal, operada pela Medida Provisória 1.915/1999”.



    Eis a ementa do julgado:



    “AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE. JULGAMENTO CONJUNTO. REFORMULAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA FEDERAL. TRANSPOSIÇÃO DO CARGO DE TÉCNICO DO TESOURO NACIONAL PARA O CARGO DE TÉCNICO DA RECEITA FEDERAL. MEDIDA PROVISÓRIA 1.915/1999 E LEI FEDERAL 10.593/2002. TRANSFORMAÇÃO DO CARGO DE TÉCNICO DA RECEITA FEDERAL EM CARGO DE ANALISTA-TRIBUTÁRIO DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL. REDISTRISTRIBUIÇÃO DE CARGOS DA SECRETARIA DA RECEITA PREVIDENCIÁRIA PARA A RECEITA FEDERAL DO BRASIL. LEI FEDERAL 11.457/2007. AMPLIAÇÃO DOS EFEITOS DA TRANSFORMAÇÃO A OUTROS CARGOS INICIALMENTE NÃO CONTEMPLADOS. EMENDA PARLAMENTAR. PROJETO DE LEI DO PODER EXECUTIVO. VETO. SUPERAÇÃO DO VETO. LEI FEDERAL 11.907/2009. 1. A reestruturação de cargos públicos pressupõe a similitude entre as atribuições, a equivalência salarial e a identidade dos requisitos de escolaridade para ingresso nos cargos envolvidos. A transposição do cargo de Técnico do Tesouro Nacional para o cargo de Técnico da Receita Federal (Art. 9º da MP 1.915/1999 e Art. 17 da Lei 10.593/2002) não implicou em alteração substancial das atribuições dos cargos em questões. Constatada a absoluta identidade de atribuições e padrão remuneratório, a alteração tão somente do nível de escolaridade exigido para ingresso na carreira não implica, consideradas as particularidades do caso concreto, em provimento derivado de cargo público. 2. A transformação do cargo de Técnico da Receita Federal em cargo de Analista-Tributário da Receita Federal do Brasil se mostra compatível com a Constituição Federal ante a similitude entre as atribuições e a identidade dos requisitos de escolaridade. Equivalência salarial. Comparação inaplicável. Constitucionalidade. Precedentes. 3. Mostra-se ofensivo à isonomia e à eficiência administrativa a não inclusão do cargo de Analista Previdenciário dentre os cargos transformados em Analista-Tributário da Receita Federal do Brasil. Distinções e particularidades quanto ao requisito da equivalência salarial. Interpretação conforme sem redução de texto. 4. É inconstitucional, porque ofensiva à reserva de iniciativa do chefe do Poder Executivo, a ampliação, via emenda parlamentar, dos cargos inicialmente previstos na estreita transformação de cargos enunciada na redação original do Art. 10, II da Lei 11.457/2007. 5. Ação Direta de Inconstitucionalidade 4.616 julgada improcedente. Ação Direta de Inconstitucionalidade 4.151 julgada parcialmente procedente. Ação Direta de Inconstitucionalidade 6.966 julgada procedente, referendando-se a medida cautelar anteriormente deferida”. (ADI 4151, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 31.1.2024)



    Portanto, à luz dos fundamentos apresentados, das particularidades do caso em análise e do entendimento consolidado pelo Supremo Tribunal Federal, resta evidenciado que não houve transposição indevida de cargos, tendo em vista a total compatibilidade de atribuições e complexidade entre os cargos unificados. A decisão do Tribunal de origem encontra-se, assim, em conformidade com a jurisprudência  desta Corte.



    Nesse mesmo sentido, confira-se:



“Direito Administrativo e Constitucional. Mandado de Segurança. Ato do Conselho Nacional de Justiça. Desconstituição de Enquadramentos Funcionais de Servidores do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí. Aplicação do Enunciado nº 43 da Súmula Vinculante do STF e Tema RG nº 697 do STF: Impossibilidade. Segurança Concedida. I. CASO EM EXAME 1. Trata-se de mandado de segurança impetrado pelo Sindicato dos Servidores do Poder Judiciário do Estado do Piauí contra decisão proferida pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ) nos autos do Pedido de Providências nº 0008609-69.2018.2.00.0000, que desconstituiu enquadramentos funcionais de servidores de nível médio para cargos de nível superior no Tribunal de Justiça do Estado do Piauí (TJPI), promovidos com base nas Leis estaduais nº 5.237, de 2002, Complementar nº 115, de 2008, e nº 6.582, de 2014. A parte impetrante sustenta que o CNJ exerceu indevidamente controle de constitucionalidade das referidas leis e violou os princípios da segurança jurídica e da boa-fé objetiva ao desconstituir atos administrativos há muito consolidados. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há duas questões em discussão: (i) determinar se o CNJ possui competência para afastar a aplicação de normas estaduais com fundamento na inconstitucionalidade e (ii) definir se a decisão do CNJ, ao desconstituir os atos de enquadramento de servidores no TJPI, afrontou o princípio da segurança jurídica e a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O CNJ possui competência para realizar controle de legalidade de atos administrativos do Poder Judiciário. Não pode, todavia, declarar a inconstitucionalidade de norma ou afastar a aplicabilidade de normas quando não amparado em entendimento consolidado do STF. 4. A aplicação do enunciado nº 43 da Súmula Vinculante do STF e do Tema nº 697 do ementário de Repercussão Geral, que vedam o provimento derivado em cargos públicos, deve ser analisada considerando a evolução legislativa no âmbito estadual e a nova reestruturação de cargos promovida pela Lei Complementar estadual nº 230, de 2017. 5. A decisão do CNJ, ao desconsiderar a superveniência de reestruturação promovida pela Lei Complementar nº 230, de 2017, criou situação de injuridicidade, bem como se afastou do atual entendimento deste Supremo Tribunal Federal, no sentido de que a ocorrência de reestruturação no plano de cargos e salários de determinada carreira, com alteração do nível de escolaridade exigido para ingresso na carreira, não implica, por si só, provimento derivado de cargo público nos casos de reenquadramento. IV. DISPOSITIVO 6. Segurança concedida. Dispositivos relevantes citados: CRFB, art. 103-B, § 4º, inc. II; LINDB, art. 21; Lei nº 12.016, de 2009, art. 7º. Jurisprudência relevante citada: STF, ADI nº 362/AL, Rel. Min. Francisco Rezek, j. 21/11/1996; STF, ADI nº 231/RJ, Rel. Min. Moreira Alves, j. 05/08/1992; STF, ADI nº 4.616/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 27/11/2023; STF, MS nº 36.716/DF, Rel. Min. Luiz Fux, j. 16/06/2020”. (MS 39471, Rel. Min. ANDRÉ MENDONÇA, Segunda Turma, DJe 5.11.2024)



    Corroborando esse entendimento, cito trecho do parecer proferido pela Procuradoria-Geral da República:



    “Ademais, o entendimento adotado no v. acórdão combatido está em harmonia com a jurisprudência desse Pretório Excelso, que admite a reestruturação de carreiras integrantes da estrutura administrativa, desde que mantidas as características dos cargos, as remunerações e as atribuições correspondentes, como se pode observar no seguinte trecho do julgamento da ADI 4151/DF:



    (...)



    A jurisprudência desse Colendo Supremo Tribunal Federal orienta-se no sentido de admitir a reestruturação administrativa, desde que não suscite transposição de servidores ou qualquer outro meio de provimento de cargos sem concurso público, quando há similitude entre as atribuições dos cargos antigos e dos novos. Nesse sentido, os precedentes:



    (...)”.



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 18 de setembro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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