Tribunal: STF
Processo: Rcl 78134
Classe: Rcl
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-04-07
Data de publicação: 2025-04-07

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Cuida-se de reclamação constitucional ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Rio Grande do Norte contra decisão proferida pelo Tribunal de Justiça daquele Estado, nos autos do Processo nº 0814701-64.2022.8.20.5001, que teria desrespeitado a autoridade do Supremo Tribunal Federal, ao aplicar equivocadamente o que decidido no Tema nº 698 da repercussão geral.



    O reclamante narra que, nos autos em referência, ajuizou, em conjunto com o Centro de Defesa da Criança e do Adolescente (CEDECA) ação civil pública com objetivo de questionar



    “[o] ‘problema estrutural’, a saber, o inadequado funcionamento da política socioasssitencial de proteção especial de alta complexidade no Município do Natal/RN relacionada ao acolhimento institucional de adolescentes, que resultou na completa desestruturação da Unidade de Acolhimento Institucional III”. (eDoc 1, p. 2)



    Prossegue narrando que 



    “[o] Juízo de Direito da 2ª Vara da Infância e Juventude da Comarca de Natal julgou procedente a pretensão deduzida, para determinar ao município a instituição de comitê interinstitucional e a contratação de consultoria especializada, a fim de: i) realizar um diagnóstico das condições atuais da Unidade de Acolhimento Institucional III e da política de Proteção Social Especial de Alta Complexidade no Município de Natal, bem como indicar as medidas emergenciais cabíveis; e ii) elaborar um plano de alteração do funcionamento da Unidade III. 



    Contra a citada sentença, o MUNICÍPIO DO NATAL interpôs Apelação Cível à qual o Tribunal do Rio Grande do Norte deu provimento, para julgar improcedentes os pedidos formulados, sob o fundamento de que a contratação de empresa de consultoria para as finalidades pretendidas implicaria em ingerência indevida do Poder Judiciário na esfera administrativa e na estruturação de políticas públicas, as quais são atribuição da Administração”. (eDoc 1, p. 2)



    Afirma ter interposto recurso extraordinário, cujo seguimento foi negado sob o fundamento de que o acórdão recorrido estava de acordo com o entendimento firmado no Tema nº 698 da repercussão geral, “no sentido de que a resolução do problema estrutural e a contratação de consultoria são medidas pontuais a serem evitadas nas decisões judiciais, em consonância com o ponto 2 do mencionado precedente qualificado” (eDoc 1, p. 3).



    Defende, assim, que a autoridade reclamada “afrontou o entendimento firmado por esta Suprema Corte no próprio Tema 698/STF”, uma vez que 



    “[e]ste Supremo Tribunal, a partir do RE 684.612 - Tema 698 (Rel. Min. Roberto Barroso), passou a adotar o entendimento no sentido da possibilidade de implementação, pelo Judiciário, de políticas públicas constitucionalmente previstas, em caso de grave omissão estatal, sem que isso implique em afronta à separação de poderes” (eDoc 1, p. 8).



    No ponto, argumenta que 



    “[t]amanha é a gravidade da situação da Unidade de Acolhimento Institucional 3 que, entre os anos de 2020 e 2023, foram identificados 75 Termos Circunstanciados de Ocorrência e Atos Infracionais praticados na própria unidade, incluindo violência sexual. Chegou-se ao ponto de instaurar inquérito policial para apurar as responsabilidades criminais por omissão dos servidores que ali trabalham. Ressalte-se que o quadro fático é revelador de graves violações de direitos humanos dos usuários da Unidade de Acolhimento Institucional que podem, inclusive, ocasionar a responsabilização do país perante as instâncias internacionais de Direitos Humanos. Trata-se, portanto, de situação concreta que demandaria a excepcionalidade já admitida por esta Corte quando fixou as teses do Tema 698/STF.” (eDoc. 1, p. 10).



     Requer “a procedência do pedido, para cassar o acórdão proferido na Apelação Cível n. 0814701-64.2022.8.20.5001, a fim de garantir a observância ao Tema 698/STF” eDoc. 1, p. 13).



    É o relatório. Decido.



    O julgamento de matéria constitucional pela sistemática da repercussão geral tem por finalidade conferir maior efetividade à atuação da Corte Constitucional - antes prejudicada pela subida de inúmeros recursos com fundamento em idêntica controvérsia - demandando decisões caso a caso mesmo não sendo possível em sede excepcional reanalisar fatos e provas do caso concreto (Súmula STF nº 279) ou avançar sobre matéria infraconstitucional sedimentada nas instâncias ordinária e especial (Súmulas STF nºs 280 e 636).



    Assim, ao se fixar a tese de observância obrigatória pelos demais órgãos do Poder Judiciário, a última palavra em matéria constitucional com repercussão permanece com a Suprema Corte, encerrando-se a jurisdição na Corte de origem ou na instância especial, conforme o caso, nos processos de matéria constitucional idêntica ou quando o debate tratar de tema infraconstitucional ou desprovido de repercussão geral, sendo o órgão de origem responsável pela concretização do precedente, procedendo à adequação da ratio decidendi do paradigma aos novos casos de acordo com os elementos e as provas dos autos.



    Nessa medida, a reclamatória como instrumento de promoção do diálogo, nesta Suprema Corte, entre a decisão no caso concreto e os seus precedentes obrigatórios tem cabimento excepcional, estando sua admissibilidade condicionada à efetiva demonstração, além do esgotamento de instância (CPC, art. 988, §5º, II), de:



    a) desrespeito à autoridade da decisão do STF, porquanto configurada erronia na aplicação do entendimento vinculante a evidenciar teratologia da decisão reclamada ou



    b) usurpação da competência do STF, pois existente: i) no caso concreto, peculiaridades que impossibilitam a aplicação adequada da norma de interpretação extraída do precedente (distinguishing) a demandar pronunciamento desta Suprema Corte acerca da matéria constitucional no caso concreto, acaso verificada repercussão geral, ou, ii) a necessidade de revisitação dos fundamentos do precedente, tendo em vista a alteração do ordenamento jurídico vigente ao tempo do julgamento ou das circunstâncias fáticas históricas que impactaram a interpretação da norma, com possibilidade de sua superação (overruling).



    No caso concreto, a controvérsia cinge-se em saber se a autoridade reclamada, ao negar seguimento ao recurso extraordinário teria aplicado equivocadamente o precedente obrigatório firmado no Tema nº 698 da repercussão geral, cuja tese foi fixada no seguinte sentido:



    “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP).”



    O acórdão desse julgado porta a seguinte ementa:



    “ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS ESPEFICIAMENTE QUANTO À SUFICIÊNCIA DE PROFISSIONAIS NA ÁREA DE SAÚDE. ALEGADA CONTRARIEDADE AOS ARTS. 2º E 196 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. Repercussão geral reconhecida do tema relativo aos limites da competência do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes em concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde, ao qual a Constituição da República garante especial proteção” (DJe de 06/06/2014).



    Vale ressaltar que, embora esse referido leading case tenha tratado especificamente de direito social à saúde, a tese fixada em seu julgamento confirmou pacífico entendimento jurisprudencial desta Corte consolidado no sentido da possibilidade de intervenção do Poder Judiciário em questões de políticas públicas voltadas à garantia de direitos fundamentais. 



    Na análise do mencionado Tema nº 698 restou reconhecida a possibilidade do Judiciário, em situações excepcionais, nos casos de ausência ou grave deficiência do serviço, determinar que a Administração Pública adote medidas que assegurem direitos fundamentais de caráter social, sem que isso configure afronta ao princípio constitucional da separação dos poderes.



    Por outro lado, esta Suprema Corte também considerou excessiva a atuação do Poder Judiciário quando não demonstrada situação de ilegalidade ou abuso de poder, haja vista que, no âmbito do mérito administrativo, cabe ao administrador público o exercício de sua conveniência e oportunidade.



    Nessa linha de raciocínio, ficou assentado que a intervenção só deverá ocorrer em casos peculiares, em que devidamente comprovada ausência ou deficiência grave do serviço, diante de inequívoca inércia ou morosidade do Poder Público.



    Compulsados os autos, verifico que a autoridade reclamada negou seguimento ao recurso com fundamento no Tema nº 698 da repercussão geral, considerando que acórdão recorrido está de acordo com o aludido precedente proferido pelo Supremo Tribunal Federal, dada a inviabilidade de intervenção do Poder Judiciário para determinar medida pontual voltada à garantia de direitos fundamentais de crianças e adolescentes (contratação de consultoria para realizar diagnóstico das condições em unidade de acolhimento). Em sede de agravo interno, essa decisão foi mantida, conforme a ementa resultante do julgado:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INTERVENÇÃO JUDICIAL EM POLÍTICAS PÚBLICAS. SEPARAÇÃO DOS PODERES. TEMA 698/STF. NEGADO PROVIMENTO. I. CASO EM EXAME 1. Agravo interno interposto pelo Ministério Público contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário, com fundamento na aplicação da tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 698 da Repercussão Geral. O agravante sustenta que a decisão agravada afastou indevidamente a possibilidade de solução compartilhada, ao considerar indevida a determinação judicial de contratação de consultoria para reestruturação de unidade de acolhimento institucional. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em determinar se a decisão judicial que impôs a contratação de consultoria para a reestruturação de unidade de acolhimento institucional viola o princípio da separação dos poderes, à luz do entendimento firmado pelo STF no Tema 698 da Repercussão Geral. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A tese fixada no Tema 698/STF estabelece que a intervenção judicial em políticas públicas, em regra, deve se limitar à fixação de finalidades e prazos, sem determinar medidas pontuais que invadam a discricionariedade da Administração Pública. 4. A decisão agravada está em consonância com esse entendimento, pois considerou que a determinação judicial para contratação de consultoria constitui ingerência indevida na gestão administrativa, desconsiderando a necessidade de planejamento e alocação racional dos recursos públicos. 5. O acórdão recorrido fundamentou que a estruturação de políticas públicas e a escolha das medidas administrativas cabem ao ente federativo responsável, sendo indevida a imposição de obrigações específicas pelo Judiciário. 6. O pedido subsidiário do agravante, relativo à determinação de reestruturação da unidade de acolhimento institucional, já foi analisado e rechaçado pelo tribunal de origem, nos mesmos fundamentos que levaram à negativa de seguimento do recurso extraordinário. 7. Inexistência de argumentos novos capazes de infirmar a decisão agravada, sendo incabível a reforma do julgado. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Agravo interno desprovido. Tese de julgamento: 1. A imposição judicial de medidas pontuais para a implementação de políticas públicas viola o princípio da separação dos poderes, salvo em hipóteses de ausência ou deficiência grave do serviço. 2. A intervenção do Poder Judiciário deve se limitar à fixação de finalidades a serem alcançadas, cabendo à Administração Pública a escolha dos meios adequados para sua execução. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 2º; CPC, art. 1.030, I, "b". Jurisprudência relevante citada: STF, RE 684612, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Rel. p/ Acórdão Min. Roberto Barroso, Plenário, julgado em 03.07.2023, Tema 698 da Repercussão Geral.” (e-doc. 9)



    Eis os fundamentos do acórdão, na parte de interesse:



    “No entanto, embora admitida a via recursal pretendida, verifico, desde já, que os fundamentos lançados não se revelam hábeis a autorizar a modificação da decisão agravada. 



    Isso porque, ao contrário do que sustenta o Ministério Público em suas razões, o acórdão impugnado, ao considerar que a determinação de contratação de consultoria se trata de medida pontual a ser evitada nas decisões judiciais, está em consonância, sim, com o objeto do presente processo se encaixa dentro dos limites do Paradigma Vinculante julgado pelo STF no RE 684612, Tema 698. 



    Observe-se, pois, os termos da decisão de negativa de seguimento agravada (Id. 27678369):



    ‘E digo isto porque o pleito ministerial suscita violação ao art. 2º, sob o fundamento de que a decisão colegiada não deveria ter afastado a possibilidade de solução compartilhada. Todavia, percebo que a pretensão recursal foi efetivamente objeto de julgamento no RE 684612, em sede de repercussão geral (Tema 698), no qual se firmou as seguintes teses: (...)



    Assim, no caso em análise, o acórdão recorrido concluiu que a determinação de contratação de consultoria se trata de medida pontual a ser evitada nas decisões judiciais, em consonância com o ponto 2 do mencionado Precedente Qualificado. Veja-se o acórdão dos aclaratórios (Id. 25309384): Embora o Supremo Tribunal Federal, ao julgar RE nº 684612 (Tema nº 698 do STF), tenha assentado a tese de que a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas ‘voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes’, não se aplica ao caso. 



    A determinação de contratação de consultoria, em 3 meses, para as finalidades fixadas na sentença alude à aferição de tarefas que representam típicas atividades administrativas e discricionários do Poder Executivo. Não há óbice ao reconhecimento de que há a necessidade das adequações na estrutura indicada pelas partes autoras, mas, é preciso cautela para admitir que as obrigações de fazer estabelecidas não são críveis. 



    Acertado o acórdão ao expor que ‘cabe aos entes federativos – e não ao Poder Judiciário – discernir quais suas prioridades e as medidas administrativas a serem empreendidas para o desempenho de administração pública e observância do disposto no ordenamento jurídico nacional’. Pelas razões apresentadas, não cabe acolher a pretensão da parte embargante sob as perspectivas do enfoque estrutural e do provimento parcial da demanda para que a condenação se restrinja às finalidades à reestruturação da Unidade 3. 



    Nesse sentido, estando o acórdão atacado em consonância com a orientação firmada pelo STF no julgamento do Tema de Repercussão Geral 698/STF, deve ser obstado o seguimento do recurso extraordinário, na forma do art. 1.030, I, ‘b’, do CPC. Ante o exposto, NEGO SEGUIMENTO ao recurso extraordinário pela sintonia com a tese no Tema 698 do STF’.



    Desse modo, no presente caso, não constato qualquer equívoco que venha a acometer a decisão agravada, haja vista que a intervenção do Poder Judiciário na política pública voltada à garantia de direitos fundamentais das pessoas com deficiência para determinar medida pontual viola o princípio da separação dos poderes, em consonância com os pontos 1 e 2 do entendimento firmado no Precedente Qualificado (RE 684612, Tema 698/STF). 



    No mais, acerca do pedido subsidiário que supostamente não foi analisado pela Vice-Presidência deste Egrégio Tribunal (condenar o Município do Natal à resolução do problema estrutural, em conformidade com as finalidades apontadas na peça inicial – Id. 28273239), noto que tal pleito está abarcado pela negativa de seguimento face à aplicação do Tema 698/STF, nos termos já expostos pela Segunda Câmara Cível, em sede de aclaratórios (Id. 25309384): 



    (...)



    Destarte, não se verifica, nas razões do agravante, quaisquer argumentos suficientes a infirmar a decisão que aplicou o previsto no art. 1030, I, do CPC, para negar seguimento aos recursos especial e extraordinário. Diante do exposto, voto pelo CONHECIMENTO e DESPROVIMENTO do agravo interno, para manter a decisão agravada em todos os seus termos.” (e-doc. 9, p. 5-8). (grifei)



    Delineada a moldura fático-jurídica subjacente, ao contrário do que afirmado pelo reclamante, sobressai, na espécie, que a conclusão adotada pela autoridade reclamada apoia-se na premissa de que “a determinação de contratação de consultoria, em 3 meses, se trata de medida pontual a ser evitada nas decisões judiciais”, o que torna insubsistente os termos da pretensão formulada pelo reclamante. 



    Assim, verifica-se que a aplicação do Tema nº 698 da repercussão geral para negar seguimento ao recurso extraordinário não revela teratologia ou peculiaridade que justifique nova apreciação do tema pelo STF, não havendo que se falar em desrespeito à autoridade desta Suprema Corte.



    Ressalvados casos excepcionais, não cabe reclamação contra decisão denegatória de recurso extraordinário fundamentada em entendimento firmado na sistemática da repercussão geral. Vide precedentes: 



    “Agravo regimental na reclamação. Negativa de seguimento a recurso extraordinário com fundamento nos Temas nºs 181, 424 e 660 de repercussão geral. Recurso extraordinário com agravo. Não conhecimento pelo Tribunal a quo. Ausência de usurpação da competência do STF. Agravo regimental não provido. 1. Não cabe recurso de agravo ou reclamação contra decisão com que o órgão de origem, fundado em entendimento firmado em regime de repercussão geral, não admite recurso extraordinário. Precedentes . 2. Compete ao órgão colegiado ao qual pertence o juízo prolator do despacho de inadmissibilidade de recurso extraordinário na origem proceder, em sede de agravo interno, à análise de adequação entre o teor do provimento concedido pelo órgão de origem acerca do tema constitucional destacado no recurso extraordinário e a tese de repercussão geral firmada pela Suprema Corte. 3. Agravo regimental não provido.” (Rcl nº 25.105/AgR, Segunda Turma, de minha relatoria, DJe de 20/2/17). 



    “AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DECISÃO DE INADMISSIBILIDADE QUE APLICA A SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. ALEGAÇÃO DE USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DESTA SUPREMA CORTE. INOCORRÊNCIA. OCORRÊNCIA DE TRÂNSITO EM JULGADO. ARTIGO 988, PARÁGRAFO 5º, INCISO I, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. SÚMULA 734 DO STF. INCIDÊNCIA. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.”(Rcl nº 42.090/AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 9/9/20) .



    Ante o exposto, nego seguimento à reclamação, nos termos do artigo 21, § 1º, do RISTF. 



    Publique-se.



    Brasília, 7 de abril de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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