Tribunal: STF
Processo: RE 1575980
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-14
Data de publicação: 2025-11-14

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Trata-se de dois recursos extraordinários interpostos contra acórdão proferido pela Primeira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte, assim ementado (e-doc. 15):



    “EMENTA:DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRELIMINAR DE NULIDADE DA SENTENÇA. INOCORRÊNCIA. SUFICIÊNCIA DA PROVA DOCUMENTAL. POSSIBILIDADE DE JULGAMENTO ANTECIPADO. REJEIÇÃO. MÉRITO: SUBTRAÇÃO DOS COFRES PÚBLICOS DE RECURSOS QUE FORAM UTILIZADOS PARA A SATISFAÇÃO DE INTERESSES PESSOAIS SEM A EFETIVA CONTRAPRESTAÇÃO PELOS PAGAMENTOS REALIZADOS AO NOMEADO.EFETIVA COMPROVAÇÃO DA PRÁTICA DE ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PREJUÍZO AO ERÁRIO. ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. DESRESPEITOAOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ATO ÍMPROBO CONFIGURADO. DEMONSTRADA A PRÁTICA DOS ATOS PREVISTOS NOS ART. 9º, 10 E 11 DA LEI Nº 8.429/92 COM A APLICAÇÃO DAS SANÇÕES PREVISTAS NO ART. 12, INCISOS IDA MESMA LEI. PENALIDADES APLICADAS QUE SE MOSTRAM ADEQUADAS AO ATO ÍMPROBO COMETIDO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA QUE SE IMPÕE. APELAÇÃO CONHECIDA E DESPROVIDA.” 



    Opostos embargos de declaração por Paulo Souza Segundo, estes foram rejeitados (e-doc. 25).



    Irresignados, Paulo Souza Segundo e Gilvan Maria da Silva interpuseram, simultaneamente, recursos especiais e extraordinários.



    Nas razões do extraordinário, Paulo Souza Segundo alega ofensa aos arts. 5º, incisos LIV e LV; 93, inciso IX, da Constituição Federal. Aduz que o juízo a quo julgou a lide de forma antecipada, sem oportunizar a produção de prova testemunhal ou a apresentação de alegações finais, em desrespeito ao devido processo legal. 



    Anota que 



    “A ausência de fundamentação, isto é, a omissão, consiste no fato do dispositivo do Acórdão ter mantido a condenação do Recorrente nos termos dos arts. 9º, caput, e 11, caput, da Lei Federal n. 8.429/92 sem a plena observação das modificações promovidas pela Lei Federal nº. 14.230, de 25 de outubro de 202113 na LIA, visto que após as alteração é preciso que a conduta ímproba esteja taxativamente insculpida em incisos dos referidos dispositivos, bem como evidenciado o dolo da conduta, o que no caso concreto, não foi observado, dada a condenação genérica por ato de improbidade administrativa.” (e-doc. 29,p. 12)



    Sustenta que, no caso, houve presunção de dolo por parte do Tribunal de origem, para fins de aperfeiçoamento de atos de improbidade, a ensejar a anulação do acórdão recorrido para novo pronunciamento, devidamente fundamentado.



    Por sua vez, Gilvan Maria da Silva alega violação do artigo 5º, incisos LIV e LV, da Constituição Federal. Defende que as afrontas



    “(...) aos princípios do devido processo legal e da ampla defesa estão configuradas, uma vez que o rito da ação de improbidade é o ordinário, não foi citado pessoalmente o Recorrente para apresentar sua Contestação, o que foi expressamente requerido inclusive, e a prova testemunhal foi requerida tempestivamente e sendo assim não poderia o Juízo de Primeira Instância, na iminência da realização da audiência de instrução, sem sequer comunicar previamente às partes, julgar a lide antecipadamente, sem sequer dar a oportunidade de apresentação de alegações finais pelas partes.”



    Pleiteia, assim, o provimento do recurso extraordinário para que seja anulada a sentença recorrida e o retorno dos autos ao Juízo de Primeira Instância para dar prosseguimento à instrução e demais atos processuais suprimidos.



    A Vice-Presidência do Tribunal de origem admitiu todos os recursos interpostos.



    No Superior Tribunal de Justiça, o Ministro Gurgel de Faria deu parcial provimento ao recurso especial de Paulo de Souza Segundo “de modo a, reconhecendo a improcedência da ação de improbidade pelo art. 11 da LIA, diminuir a suspensão dos direitos políticos imposta aos recorrentes, inclusive GILVAN MARIA DA SILVA (em razão do efeito expansivo) para o patamar de 6 (seis) anos”. Essa decisão transitou em julgado em15/10/2025.



    Esgotada a jurisdição no STJ, os autos foram encaminhados ao Supremo Tribunal Federal para a análise dos recursos extraordinários interpostos contra o acórdão do TJRN.



    Decido.



    Dada a semelhança dos fundamentos expostos, os recursos serão julgados conjuntamente.



    Não procede a alegada violação do artigo 93, inciso IX, da Constituição, haja vista que a jurisdição foi prestada, no caso, mediante decisões suficientemente motivadas, não obstante contrárias à pretensão da parte recorrente. Anote-se que o Plenário deste Supremo Tribunal Federal reconheceu a repercussão geral desse tema e reafirmou a orientação de que a referida norma constitucional não exige que o órgão judicante manifeste-se sobre todos os argumentos de defesa apresentados, mas que fundamente, ainda que sucintamente, as razões que entendeu suficientes à formação de seu convencimento (AI nº 791.292/PE-RG-QO, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 13/8/10 - Tema nº 339).



    Ademais, o Plenário da Corte, nos autos do ARE nº 748.371/MT, Relator o Ministro Gilmar Mendes (Tema nº 660 da Repercussão Geral), reafirmou o entendimento de que a afronta aos princípios da legalidade, do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, dos limites da coisa julgada ou da prestação jurisdicional que dependa, para ser reconhecida como tal, da análise de normas infraconstitucionais configura apenas ofensa indireta ou reflexa à Constituição Federal, o que não enseja reexame da questão em recurso extraordinário. 



    Cumpre ressaltar, também, que esta Suprema Corte, no exame do ARE nº 639.228/RJ, Relator o Ministro Cezar Peluso, Presidente (Tema nº 424), concluiu pela ausência de repercussão geral do tema relativo à suposta violação dos princípios do contraditório e da ampla defesa nos casos de indeferimento de produção de provas no âmbito de processo judicial, dado o caráter infraconstitucional da matéria. Este julgado restou assim ementado:



    “Agravo convertido em Extraordinário. Inadmissibilidade deste. Produção de provas. Processo judicial. Indeferimento. Contraditório e ampla defesa. Tema infraconstitucional. Precedentes. Ausência de repercussão geral. Recurso extraordinário não conhecido. Não apresenta repercussão geral recurso extraordinário que, tendo por objeto a obrigatoriedade de observância dos princípios do contraditório e da ampla defesa, nos casos de indeferimento de pedido de produção de provas em processo judicial, versa sobre tema infraconstitucional” (DJe de 31/8/11).



    Quanto ao mérito, cabe registrar que o Plenário deste Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE nº 843.989/PR, feito paradigma do Tema nº 1.199 da Repercussão Geral de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, fixou as seguintes teses sobre a retroatividade da Lei nº 14.230/21:



    “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.”



    Como visto, embora tenha sido definido como regra a irretroatividade da Lei nº 14.230/21, restou assentado que as normas mais benéficas do novo diploma legal retroagem no caso de atos de improbidade praticados na vigência da lei anterior quanto não houver condenação com trânsito em julgado, em função do princípio do tempus regit actum. 



    É o que se infere da seguinte passagem do voto do Relator do referido paradigma de repercussão geral, que bem aborda a questão:



    “Ressalte-se, entretanto, que apesar da irretroatividade, em relação a redação anterior da LIA, mais severa por estabelecer a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa em seu artigo 10, vige o princípio da não ultra-atividade, uma vez que não retroagirá para aplicar-se a fatos pretéritos com a respectiva condenação transitada em julgado, mas tampouco será permitida sua aplicação a fatos praticados durante sua vigência mas cuja responsabilização judicial ainda não foi finalizada. 



    Isso ocorre pelo mesmo princípio do tempus regit actum, ou seja, tendo sido revogado o ato de improbidade administrativa culposo antes do trânsito em julgado da decisão condenatória; não é possível a continuidade de uma investigação, de uma ação de improbidade ou mesmo de uma sentença condenatória com base em uma conduta não mais tipificada legalmente, por ter sido revogada. 



    Não se trata de retroatividade da lei, uma vez que todos os atos processuais praticados serão válidos, inclusive as provas produzidas – que poderão ser compartilhadas no âmbito disciplinar e penal –; bem como a ação poderá ser utilizada para fins de ressarcimento ao erário. 



    Entretanto, em virtude ao princípio do tempus regit actum, não será possível uma futura sentença condenatória com base em norma legal revogada expressamente” (DJe de 12/12/2022).



    Aplicando essa orientação, anotem-se os seguintes julgados:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 14.231/2021, QUE ALTEROU A LEI N. 8.429/1992. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I — No julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações promovidas pela Lei n. 14.231/2021 na Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992), mas permitiu a aplicação das modificações implementadas pela lei mais recente aos atos de improbidade praticados na vigência do texto anterior, nos casos sem condenação com trânsito em julgado. II — Agravo regimental ao qual se nega provimento” (RE nº 1.480.622/MG-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Cristiano Zanin, DJe de 24/05/2024).



    “Agravo Regimental no Recurso Extraordinário. 2. Lei de Improbidade Administrativa. Condenação pelo art. 11, caput. 3. abolitio crimini. Tema 1199 da sistemática da repercussão geral. 4. Agravo regimental provido para dar parcial provimento ao recurso extraordinário e determinar que nova decisão seja proferida com base no entendimento fixado no Tema 1199 em relação à abolitio criminis no caso do art. 11, caput, da LIA” (RE nº 1.357.060/PR-AgR, Segunda Turma, Redator p/ o acórdão o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 04/03/2024).



    Entretanto, no caso dos presentes autos, e considerando o parcial provimento dos recursos especiais, interpostos simultaneamente, para declarar a improcedência da ação em relação ao art. 11 da LIA, verifica-se que os demandados foram condenados pela prática de atos de improbidade administrativa tipificados no artigo 9º, caput, e 10, caput, e XII, da Lei Federal nº 8.429/92, sendo certo que as alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/21 não socorrem os recorrentes.



    Quanto à existência de dolo na conduta dos demandados e da suficiência do conjunto probatório para condenação dos ora recorrentes, destaco o seguinte trecho da sentença (e-doc. 7, p. 6, 8 e 9):



    “Da análise das alegações das partes e das provas coligadas aos autos resta inconteste que o senhor GILVAN, embora nomeado para o cargo de Assessor Especial do Gabinete Civil, conforme Portaria nº 056/2013-GP/PMBS, fls. 112, não exerceu nenhuma função inerente a este cargo, como é por ele confessado em suas peças defensivas. Ademais, referido senhor, ouvido pelo Ministério Público em sede extrajudicial, fl. 182, confirmou os fatos alegados pelo Parquet, afirmando que não chegou a trabalhar efetivamente e que sua nomeação para o cargo em comissão foi uma forma de “resolver o seu problema/’ de pedido de bolsa de estudo para sua filha Gabriela Elvira.



    (...)



    Já em relação ao requerido PAULO DE SOUZA, igualmente restou demonstrado o dolo. Com efeito, conforme se depreende do depoimento de GILVAN em sede extrajudicial, a nomeação deste último para o Cargo de Assessor Especial do Gabinete Civil foi uma forma de receber verbas públicas para custear os estudos de sua filha Gabriela na cidade de Natal/N, uma vez que não era possível conceder-lhe uma bolsa de estudo. Em síntese, os requeridos arquitetaram toda uma trama com o fito de conferir aparência de legalidade às verbas públicas que eram desviadas para GILVAN. De fato, desde o início, o demandado PAULO DE SOUZA tinha consciência e vontade de nomear GILVAN para um cargo em comissão no qual sabidamente ele não iria trabalhar, tudo com o fito de “mascarar” o repasse de dinheiro público para custear os estudos de sua filha na cidade de Natal/RN.” 



    Confirmando essa assertiva, reproduzo o seguinte trecho do acórdão proferido pelo Tribunal de origem em sede de apelação (e-doc. 15, p. 6):



    “Na presente hipótese dos autos, verifica-se que apesar dos apelantes alegarem que não houve conduta dolosa que implicasse em dano ao erário, devendo assim ser afastada a condenação nos termos da Lei de improbidade administrativa, os autos demonstram que o primeiro apelante foi nomeado pelo segundo, para o cargo comissionado de Assessor Especial do Gabinete Civil, e que embora recebendo remuneração, não exerceu a devida contraprestação laboral ao Município de Boa Saúde/RN, violando vários princípios constitucionais e administrativos, e resultando em prejuízo ao erário. 



    Destaca-se que restou evidenciado nos autos, que o apelante GILVAN, apesar de não reconhecer ser “funcionário fantasma”, afirmou que não desempenhava a função para o qual foi designado, apesar de receber vencimentos sem efetivamente ter trabalhado, o que configura enriquecimento ilícito.



    Como bem registrou o Magistrado sentenciante, “(…) quanto à alegação de que, embora não exercendo as funções inerentes ao cargo de Assessor Especial do Gabinete Civil, trabalhava como um ‘ouvidor municipal’ das necessidades dos cidadãos residentes no Distrito de Córrego de São Mateus, tem-se que tal fato não resta demonstrado nos autos. Com efeito, não há um único documento ou testemunha que demonstre que o senhor GILVAN exercia esta função. Assim, tem-se que os requeridos não se desincumbiram de seu ônus processual de provar o alegado, conforme preceituado pelo art. 373, II do CPC”. 



    Com efeito, não se desincumbiu o apelante de apresentar prova em contrário, especialmente quanto a sua conduta dolosa, visando o benefício pecuniário pessoal, mostrando-se indubitável, portanto, que agiu com o elemento anímico necessário para caraterizar a prática de ato ímprobo. 



    Assim, flagrante é a prática pelo apelante das hipóteses previstas nos artigos 9º,caput, XI e XII, 10, inciso XI e 11, da Lei nº 8.429/92, restando configurado nos autos, o dolo na medida suficiente a justificar a condenação dos ora apelantes e impor-lhes as sanções consistentes em perda do valor acrescido ilicitamente ao seu patrimônio nos moldes fixados na sentença.”.



    Verifica-se, portanto, que para divergir do entendimento firmado pelo Tribunal a quo seria imprescindível o reexame das normas legais pertinentes e dos fatos e provas dos autos, providências vedadas em sede recursal extraordinária, a teor do que dispõe a Súmula nº 279 desta Corte. Nesse sentido: 



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. INSTITUIÇÃO DE GRUPO GESTOR. ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DANOS AO ERÁRIO. LEI 8.429/92. NÃO CARACTERIZAÇÃO. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE CULPA OU DOLO. OFENSA INDIRETA. MATÉRIA FÁTICA. SÚMULA 279 DO STF. PRECEDENTES. 1. É inviável o processamento do apelo extremo quando sua análise implica rever a interpretação de legislação infraconstitucional que fundamentou a decisão a quo. A afronta à Constituição, se ocorrente, seria apenas indireta. 2. É inadmissível na via extraordinária o reexame da moldura fática retratada no acórdão recorrido, uma vez que ficou assentado que a prova dos autos não foi conclusiva quanto à caracterização de prática de atos de improbidade administrativa ou de danos ao erário, diante da ausência de comprovação de culpa ou dolo nas condutas imputadas aos ora Recorridos. Incidência do óbice da Súmula 279 do STF. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985)” (ARE nº 1.349.025/AM-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe de 29/08/2022).



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Administrativo. Improbidade administrativa não caracterizada. Não comprovação do dolo do agente. 4. Ofensa reflexa à Constituição Federal. Necessidade de revolvimento do conjunto fático-probatório. Impossibilidade. Súmula 279. Precedentes. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE nº 1.357.974/AM-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 30/06/2022).



    “SEGUNDO AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ELETROPAULO. CONTRATAÇÃO SEM CONCURSO PÚBLICO. AGENTE POLÍTICO. INADMISSIBILIDADE DE AGRAVO CONTRA DECISÃO QUE APLICA A SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL (TEMAS 339 E 660). AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA A FUNDAMENTO DA DECISÃO ORA AGRAVADA. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO PARA A DEFESA DO PATRIMÔNIO PÚBLICO. PRECEDENTES. ALEGAÇÕES SOBRE A INEXISTÊNCIA DO ATO DE IMPROBIDADE, A AUSÊNCIA DE DOLO E GRADAÇÃO DAS SANÇÕES. LEI 8.429/1992. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CPC/2015. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (ARE nº 803.568/SP-AgR-Segundo, Primeira Turma, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 11/12/2019).



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento aos recursos. Sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de fixação pela origem.



    Publique-se.



    Brasília, 14 de novembro de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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