Tribunal: STF
Processo: Rcl 88261
Classe: Rcl
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-04
Data de publicação: 2025-12-04

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de reclamação constitucional com pedido de liminar, ajuizada pelo Município de São José dos Campos contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos autos do Agravo Interno nº 1011117-64.2015.8.26.0577.



    O reclamante sustenta, em síntese, que ao negar provimento ao agravo interno e manter a decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário, o Tribunal reclamado deixou de observar a necessidade de aplicação da orientação firmada por esta Corte no julgamento dos Temas 6 e 1234, bem como nas Súmulas Vinculantes 60 e 61.



    Narra, a propósito, o seguinte contexto fático:



    “Trata-se de reclamação constitucional contra o acórdão proferido nos autos do Agravo Interno Cível nº 1011117-64.2015.8.26.0577/50000, pela Câmara Especial de Presidentes do TJSP, que manteve a decisão monocrática que negou seguimento ao Recurso Extraordinário interposto pelo Município. 



    O caso versa sobre fornecimento de equipamento de suporte ventilatório Stellar 150 (BIPAP) e insumos de alta complexidade à paciente Maria Neiva Teixeira Graffunder. 



    O TJSP negou seguimento ao Recurso Extraordinário sob os argumentos de que (i) o acórdão estaria em harmonia com o Tema 793 (solidariedade entre entes federativos); e (ii) o Tema 1.234 seria inaplicável por tratar exclusivamente de medicamentos, não de insumos.



    Tal entendimento, contudo, ignora deliberadamente:



    - a aplicabilidade dos Temas nºs 6 e 1.234 da Repercussão Geral ao fornecimento judicial de insumos médicos; 



    - os Temas nºs 6 e 1.234 têm aplicação imediata e obrigatória em qualquer fase processual; 



    - a decisão reclamada não analisou se foram cumpridos os requisitos materiais e procedimentais estabelecidos pelos precedentes vinculantes; e 



    - a decisão não verificou a repartição federativa de responsabilidades determinada pelo Tema nº 1.234.” (eDOC 1, p. 2).



    Alega que “Não bastasse a violação à Súmula Vinculante nº 61, a decisão também desconsiderou a repartição de responsabilidade entre os entes federativos estabelecida na Súmula Vinculante nº 60. Isso porque os itens médicos não incorporados ao SUS jamais são de responsabilidade original e imediata do Município. É o que se depreende do Tema nº 1.234 da Repercussão Geral, que fixou com precisão a arquitetura federativa de responsabilidade e competência (...)” (eDOC 1, p. 8).



    Sustenta que “o Município não possui qualquer responsabilidade originária pelo fornecimento de medicamentos não incorporados ao SUS. No presente caso, em razão do custo, a responsabilidade originária é do Estado de São Paulo. Ente este que deve ser integrado ao processo, a fim de que se observe o Tema nº 1.234. Além disso, o Tema nº 1.234 também fixou, de forma vinculante, um procedimento escalonado que deve ser respeitado pelos Magistrados em caso de dificuldade de cumprimento da determinação judicial” (eDOC 1, p. 9).



    Requer, ao final, a concessão de liminar para suspender de imediato os efeitos do acórdão reclamado e determinar a remessa dos autos ao órgão prolator do acórdão da apelação, para fins de exercício do juízo de retratação. No mérito, pugna que a reclamação seja julgada procedente para cassar o acórdão reclamado e determinar que outro seja prolatado, com observância dos paradigmas.



    É o relatório. Decido.



    Inicialmente, dispenso a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República, por entender que o processo já está em condições de julgamento (RISTF, art. 52, parágrafo único).



    Superada a questão, rememoro que a reclamação, tal como prevista no artigo 102, I, “l”, da Constituição e regulada nos artigos 988 a 993 do Código de Processo Civil e 156 a 162 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, tem cabimento para preservar a competência do tribunal ou garantir a autoridade das suas decisões, bem como contra ato administrativo ou decisão judicial que contrarie súmula vinculante (CF/88, art. 103-A, § 3º).



    Extrai-se do autos que a parte beneficiária, Maria Neiva Teixeira Graffunder, propôs ação de obrigação de fazer contra o Município de São José dos Campos, objetivando a condenação do ente estatal ao custeio dos serviços de cuidadores para atendê-la em tempo integral, bem como ao fornecimento do equipamento de suporte ventilatório denominado Stellar 150 (BiPAP), bem como dos demais acessórios indispensáveis ao seu funcionamento. Subsidiariamente pleiteou a condenação do ora reclamante ao pagamento dos custos de compra ou locação do referido aparelho, necessário ao auxílio à respiração.



    O Juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública de São José dos Campos proferiu sentença, na qual julgou parcialmente procedente a ação para condenar o Município ora reclamante ao cumprimento da obrigação de adotar as providências necessárias ao fornecimento do insumo objeto da lide, consistente no equipamento de suporte ventilatório STELLAR 150 (BIPAP) e demais acessórios indispensáveis ao seu funcionamento, enquanto perdurar o tratamento médico da autora, mediante apresentação de relatório médico atualizado a cada 90 dias, sob pena de cobrança de multa diária (eDOC 7).



    Interposta apelação pelo ora reclamante, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo negou-lhe provimento, conforme a ementa a seguir transcrita: 



    “AGRAVO RETIDO. REVOGAÇÃO DA MULTA DIÁRIA. Medida que objetiva o cumprimento da determinação judicial. Cumprimento da obrigação pelo Município. Multa diária que se mostrou desnecessária. Revogação de ofício. Agravo retido conhecido e improvido. 



    FORNECIMENTO DE APARELHO E INSUMOS. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA DAMUNICIPALIDADE. Inocorrência. Obrigação solidária entre os entes federados. Matéria pacificada pela Súmula nº 37 do Tribunal de Justiça de São Paulo. Preliminar rejeitada. 



    FORNECIMENTO DE APARELHO E INSUMOS. PRELIMINAR DE DENUNCIAÇÃO À LIDE DO ESTADO. Inadmissível. Competência concorrente dos entes federados. Enunciado nº 04 da Turma Especial da Seção de Direito Público deste E. Tribunal de Justiça. Preliminar rejeitada. 



    FORNECIMENTO DE APARELHO E INSUMOS. OBRIGAÇÃO DE FAZER. Autora portadora de “Esclerose Lateral Amiotrófica (CID G.12.2). Indisponibilidade do direito à Saúde. A saúde constitui direito público subjetivo do cidadão e dever do Estado. Art. 196 da Constituição Federal, norma de eficácia imediata. Prova inequívoca da necessidade do aparelho e insumos. Relatório médico que basta ao atendimento do pedido. Ausência de padronização que não tem o condão de restringir o direito material tutelado. Tutela jurisdicional que não interfere na discricionariedade da Administração Pública. Garantia do fornecimento dos medicamentos que não empresta, em absoluto, caráter de imposição do Judiciário ao Executivo, mas envolve, sim, o cumprimento exato dos preceitos constitucionais e o disposto na Lei n. 8.080/90. Óbices orçamentários. Irrelevância. Política pública que se pressupõe contemplada nas leis orçamentárias. Princípio da Reserva do Possível que não pode se sobrepor aos direitos fundamentais. Sentença mantida.” (eDOC 5, p. 2).



    Interposto recurso extraordinário, foi-lhe negado seguimento, conforme os fundamentos a seguir:



    “Decido. 



    O julgamento do mérito do AI nº 791.292/PE, Tema nº 339, STF, DJ de 13.08.2010, contém a seguinte tese: 



    ‘O art. 93, IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas.’ 



    No presente feito, a decisão proferida pelo Órgão Colegiado, ao concluir pela possibilidade de fornecimento de insumos, em especial por estar devidamente comprovada a necessidade e hipossuficiência do paciente, foi devidamente fundamentada. 



    Ademais, o julgamento do mérito do RE nº 855.178/SE, Tema nº 793, STF, DJe 16.03.2015, contém a seguinte tese: 



    ‘Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro.’



    Observa-se, outrossim, a inaplicabilidade ao caso ora sub judice do tema sob nº 1234/STF, visto que este diz respeito, exclusivamente, à legitimidade passiva da União e competência da Justiça Federal, nas demandas que versem sobre fornecimento de medicamentos (não de insumos) registrados na Agência Nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA, mas não padronizados no Sistema Único de Saúde – SUS. 



    Assim, considerando estar o v. acórdão em harmonia com o julgamento do mérito acima mencionado, em cumprimento ao disposto no art. 1030, inc. I, alínea "b", do Código de Processo Civil, nego seguimento ao recurso extraordinário interposto.” (eDOC 3, p. 2-3)



    Por fim, interposto agravo interno, o recurso foi desprovido, conforme a ementa a seguir transcrita:



    “AGRAVO INTERNO. Decisão monocrática que negou seguimento a recurso extraordinário. - A questão da responsabilidade solidária entre os entes federados pela promoção dos atos necessários à concretização do direito à saúde, tais como o fornecimento de medicamentos e o custeio de tratamento médico adequado aos necessitados, é matéria idêntica à examinada pela Suprema Corte, no TEMA 793/STF - RE n. 855.178/SE. 



    - Inviabilidade de reexame de prova em Recurso Extraordinário, nos termos da Súmula 279/STF. Nega-se provimento ao recurso.” (eDOC 8)



    Daí o ajuizamento da presente reclamação, na qual o reclamante sustenta, em síntese, que o Tribunal reclamado deixou de observar a orientação firmada por esta Corte no julgamento das Súmulas Vinculantes 60 e 61, que estabelecem a observância das teses firmadas no julgamento dos Temas 6 e 1234 da repercussão geral, pois embora a hipótese dos autos não trate do fornecimento de medicamento, versa sobre insumos não disponibilizados pelo SUS. 



    Pois bem.



    No caso, o ato coator determinou o fornecimento à parte beneficiária do equipamento de suporte ventilatório, denominado Stellar 150 (bipap), bem como os demais acessórios indispensáveis ao seu funcionamento, ou que o Município arque com os custos decorrentes da compra ou locação do referido aparelho, necessário ao auxílio à respiração.



    Como visto, a pretensão da parte beneficiária não está voltada ao fornecimento de medicamento, mas à disponibilização de equipamento de assistência ventilatória mecânica, para fins de tratamento da patologia que a acomete, denominada Esclerose Lateral Amiotrófica (CDI G.12.2). 



    Nesse contexto, por tratar-se de pedido de fornecimento de equipamento médico, o acórdão reclamado corroborou o entendimento firmado pelo órgão Colegiado que apreciou a apelação, no sentido de que incide, no caso, o entendimento firmado no Tema 793 da repercussão geral. 



    A propósito, transcrevo os trechos pertinentes:



    “Não se avista desacerto na decisão ora agravada, eis que o v. Acórdão da Eg. Turma Julgadora harmoniza-se com o julgamento do REnº 855.178/SE referente à questão da responsabilidade solidária entre os entes federados pela promoção dos atos necessários à concretização do direito à saúde, tais como o fornecimento de medicamentos e o custeio de tratamento médico adequado aos necessitados.



    Consigne-se, por oportuno, trechos do v. Acórdão recorrido, convergentes ao tema aplicado na sistemática dos repetitivos: 



    No que tange à preliminar arguida pela Municipalidade no que diz respeito a sua ilegitimidade passiva na demanda, tal argumentação não merece subsistir. 



    Importante ressaltar que o Sistema Único de Saúde torna a responsabilidade linear alcançando a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. 



    Ora, há entre as entidades de direito público interno, solidariedade quanto à obrigação de assistência à saúde, podendo ser acionadas pelos cidadãos, em caso de necessidade, as três esferas de governo.” (eDOC 8, p. 5-6)



    No ponto, cumpre destacar que os Temas 6 e 1234 tratam exclusivamente do fornecimento de medicamentos, permanecendo o fornecimento de insumos, materiais e procedimentos de saúde sob a regência do Tema 793. Tal entendimento encontra-se expresso no voto proferido no julgamento do RE 1.366.243, paradigma do Tema 1234, nos seguintes termos:



    “Para que não ocorram dúvidas quanto ao precedente a ser seguido e diante da continência entre dois paradigmas de repercussão geral, por reputar explicitado de forma mais clara nestes acordos interfederativos, que dispõem sobre medicamentos incorporados e não incorporados no âmbito do SUS, de forma exaustiva, esclareço que está excluída a presente matéria do tema 793 desta Corte.



    No que diz respeito aos produtos de interesse para saúde que não sejam caracterizados como medicamentos, tais como órteses, próteses e equipamentos médicos, bem como nos procedimentos terapêuticos, em regime domiciliar, ambulatorial e hospitalar, insta esclarecer que não foram debatidos na Comissão Especial e, portanto, não são contemplados neste tema 1.234, indeferindo, consequentemente, o pedido contido no eDOC 491”. (grifo nosso)



    Desse modo, correto o Tribunal reclamado ao deixar de aplicar o entendimento firmado nos paradigmas indicados pelo reclamante (Temas 6 e 1234, bem como as Súmulas Vinculantes 60 e 61), notadamente em razão da desnecessidade de observância dos requisitos neles apontados.



    Como visto, em se tratando de controvérsia atinente ao fornecimento de tratamento médico, mantém-se a aplicação do tema 793 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE-RG 855.178, Rel. Min. Luiz Fux, no qual esta Corte firmou entendimento segundo o qual constitui obrigação solidária entre os entes da federação prover o fornecimento de meios adequados à garantia do direito à saúde. O precedente restou ementado nos seguintes termos:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.” 



    Posteriormente, em sede de embargos de declaração, foi fixada a seguinte tese de julgamento: 



    “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro”. (Tribunal Pleno, Rel. Min. Luiz Fux, Redator do acórdão Min. Edson Fachin, DJe 16.4.2020)



    Assim, verifica-se que a solidariedade dos entes federados não pode ser um obstáculo ao acesso e à prestação efetiva do direito à saúde ao cidadão que recorre ao Poder Judiciário. Entretanto, para garantir o próprio equilíbrio do sistema, o precedente qualificado ressalvou o direito ao ressarcimento para o ente federado que suportou o ônus financeiro, estabelecendo ainda a competência da autoridade judicial para direcionar o cumprimento da obrigação conforme as regras de repartição de competências considerando os critérios constitucionais de descentralização e hierarquização do SUS.



    Como visto, o referido julgado buscou “otimizar a compensação entre os entes federados”, determinando que a autoridade judicial direcione, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determine o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 



    Oportuno colacionar trechos do desenvolvimento da tese da solidariedade enunciados expressamente no referido acórdão, que esclarecem a interpretação do tema:  



    i) A obrigação a que se relaciona a reconhecida responsabilidade solidária é a decorrente da competência material comum prevista no artigo 23, II, CF, de prestar saúde, em sentido lato, ou seja: de promover, em seu âmbito de atuação, as ações sanitárias que lhe forem destinadas, por meio de critérios de hierarquização e descentralização (arts. 196 e ss. CF);



    ii) Afirmar que “o polo passivo pode ser composto por qualquer um deles (entes), isoladamente ou conjuntamente” significa que o usuário, nos termos da Constituição (arts. 196 e ss.) e da legislação pertinente (sobretudo a lei orgânica do SUS n. 8.080/90) tem direito a uma prestação solidária, nada obstante cada ente tenha o dever de responder por prestações específicas, que devem ser observadas em suas consequências de composição de polo passivo e eventual competência pelo Judiciário;



    iii) Ainda que as normas de regência (Lei 8.080/90 e alterações, Decreto 7.508/11, e as pactuações realizadas na Comissão Intergestores Tripartite) imputem expressamente a determinado ente a responsabilidade principal (de financiar a aquisição) pela prestação pleiteada, é lícito à parte incluir outro ente no polo passivo, como responsável pela obrigação, para ampliar sua garantia, como decorrência da adoção da tese da solidariedade pelo dever geral de prestar saúde; 



    iv) Se o ente legalmente responsável pelo financiamento da obrigação principal não compuser o polo passivo da relação jurídico-processual, sua inclusão deverá ser levada a efeito pelo órgão julgador, ainda que isso signifique deslocamento de competência;



    v) Se a pretensão veicular pedido de tratamento, procedimento, material ou medicamento não incluído nas políticas públicas (em todas as suas hipóteses), a União necessariamente comporá o polo passivo, considerando que o Ministério da Saúde detém competência para a incorporação, exclusão ou alteração de novos medicamentos, produtos, procedimentos, bem como constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica (art. 19-Q, Lei 8.080/90), de modo que recai sobre ela o dever de indicar o motivo da não padronização e eventualmente iniciar o procedimento de análise de inclusão, nos termos da fundamentação; 



    vi) A dispensa judicial de medicamentos, materiais, procedimentos e tratamentos pressupõe ausência ou ineficácia da prestação administrativa e a comprovada necessidade, observando, para tanto, os parâmetros definidos no artigo 28 do Decreto federal n. 7.508/11.



    Espera-se, portanto, da autoridade judicial nas instâncias inferiores, além da verificação da ausência ou ineficácia da prestação administrativa e a comprovada necessidade de dispensação do tratamento, procedimento, insumo ou material, dois tipos de atuação: uma prospectiva, de direcionar o cumprimento da obrigação ao ente responsável (nos casos de obrigações de trato sucessivo); e uma declaratório-constitutiva, de determinar o ressarcimento pelo cumprimento efetivo da obrigação pretéria, ou seja, já cumprida. Para tanto, faz-se necessário compreender as regras de financiamento e repartição de competências no âmbito do SUS. 



    Deve-se consignar, ademais, que nem sempre o ente responsável pelo financiamento é o mesmo responsável pela execução da prestação em saúde, ou seja, essas atribuições (de financiamento e de execução) podem estar divididas, recaindo a responsabilidade pelo financiamento em um ente e a execução em outro.



    Faz-se necessário, portanto, distinguir a prestação do financiamento em matéria de saúde. Exemplificativamente, a União não presta de forma direta atendimentos em saúde. As ações e serviços ambulatoriais e hospitalares de média e alta complexidade são financiadas com recursos transferidos para os gestores estaduais e municipais e ficam registrados no Sistema de Controle do Limite Financeiro da Média e Alta Complexidade (SISMAC), complementados pelo Fundo de Ações Estratégicas e Compensação (FAEC). O valor é distribuído via repasse fundo a fundo segundo o que foi programado e aprovado em instâncias de deliberação, como a Comissão Intergestores Tripartite (CIT) e Bipartite (CIB).



    No caso sub examine, verifico que o acórdão recorrido não diverge da



jurisprudência dessa Corte ao reconhecer a possibilidade de ajuizamento da ação em questão contra o Município de São José dos Campos, na medida em que a responsabilidade solidária dos entes prevê que o polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.



    Todavia, conforme consta da sentença, o pedido formulado na inicial pela parte beneficiária consiste no fornecimento de equipamento para ventilação mecânica não invasiva, denominado “BiPAP”.



    A propósito, registre-se que na 105ª Reunião Ordinária, de 10.2.2022, a Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no Sistema Único de Saúde (CONITEC) sugeriu a incorporação, ao SUS, do ventilador mecânico para ventilação não invasiva (BiPAP) apenas para o tratamento de pacientes com Fibrose Cística associada à insuficiência respiratória avançada.



    Logo, considerando que a parte beneficiária possui Esclerose Lateral Amiotrófica (CID G.12.2), verifica-se que a discussão perpassa pela necessidade de a União integrar o polo passivo da demanda em razão de a prestação em saúde pleitada judicialmente não estar incorporada ao SUS. 



    Com efeito, a ratio decidendi do precedente qualificado considerou a presença da União no polo passivo das demandas em razão de o Ministério da Saúde deter competência para a incorporação, exclusão ou alteração de novos medicamentos, produtos, procedimentos, bem como constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica, nos termos do art. 19-Q,da Lei n. 8.080/90. 



    Por isso constou expressamente do precedente que “recai sobre ela (União) o dever de indicar o motivo da não padronização e eventualmente iniciar o procedimento de análise de inclusão, nos termos da fundamentação.” No caso dos autos, não há notícia de que o procedimento de análise de inclusão da mencionada tecnologia tenha sido iniciado e tampouco incorporada ao SUS.



    Dessa forma, considerando que o Juízo reclamado julgou a ação de origem parcialmente procedente sem que a União integrasse o polo passivo da demanda, resta configurada a inobservância do entendimento firmado por esta Corte no julgamento de RE 855.178 (Tema 793 da repercussão geral).



    Considerando, ainda, o disposto no art. 64, §1° do CPC, no sentido de que a incompetência absoluta pode ser alegada em qualquer tempo e grau de jurisdição e deve ser declarada de ofício, impõe-se a inclusão da União no polo passivo, com remessa dos autos à Justiça Federal, a fim de que processe e julgue a ação.



    Ante o exposto, julgo parcialmente procedente a reclamação para cassar o acórdão reclamado e determinar a inclusão da União no polo passivo da demanda, com a consequente remessa dos autos à Justiça Federal, que deverá apreciar a causa à luz do Tema 793 da repercussão geral (art. 21, § 1º, do RISTF), mantendo-se os efeitos da decisão proferida no julgamento do AI 2162534-32.2015.8.26.0000, que deferiu, em parte, a antecipação dos efeitos da tutela pretendida, nos termos do art. 64, § 4º, do CPC, até que o juízo competente aprecie a questão liminar.



    Publique-se. Comunique-se, com urgência.



    Brasília, 4 de dezembro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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