Tribunal: STF
Processo: ARE 1456402
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-03
Data de publicação: 2025-11-03

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário, interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Amapá, ementado nos seguintes termos:



    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. FORNECIMENTO DE LEITE ESPECIAL. CRIANÇA. DEVER ESTATAL. INCOMPETÊNCIA REJEITADA. 1) Considerando as provas dos autos, é dever estatal o fornecimento de leite especial a criança diagnosticada com “doença de Crohn”, pois no Amapá existe a Unidade de Distribuição de Nutrição Enteral – UNDE, responsável pela aquisição e distribuição do leite especial junto à Secretaria Estadual de Saúde, via licitação. Ademais, existe prescrição médica por profissional da rede pública estatal (Gastropediatra do Hospital da Criança e do Adolescente). 2) Não prospera a alegação genérica de incompetência ou ofensa ao precedente vinculante do STF – Repercussão Geral (RE 855.178 – Tema 793). 3) Recurso de apelação não provido”. (eDOC 3 - ID 2aeaac7d)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 196 e 198 do texto constitucional.



    O recorrente afirma que, termos do entendimento firmado pelo STF no julgamento do Tema 793 da repercussão geral, o juízo de origem deveria ter redirecionado o cumprimento da obrigação à União, tendo em vista tratar-se de item não incorporado ao SUS (fórmula Modulen).



    Assim, requer o provimento do recurso para “1) extinguir o feito por ilegitimidade passiva do Estado; 2) alternativamente, remeter o feito à Justiça Federal, por ser obrigatoriamente necessária a participação da União; 3) direcionar o cumprimento da obrigação ao ente federal” (eDOC 5 - ID 3dbf0378, p. 14). Subsidiariamente, pede a compensação e ressarcimento em favor do Estado.



    Inicialmente, o recurso extraordinário foi inadmitido, o que deu ensejo à interposição de agravo, enviado a esta Corte. O Presidente do STF determinou a devolução dos autos à origem para que fosse aplicado o entendimento firmado no Tema 1234 da repercussão geral (eDOC 8 - 246cf187).



    O órgão julgador de origem não exerceu o juízo de retratação, por entender que a matéria em discussão no caso dos autos não estaria abrangida pelo Tema 1234, conforme infere-se da seguinte ementa:



    “DIREITO PROCESSUAL CIVIL E DIREITO DA SAÚDE. JUÍZO DE CONFORMAÇÃO. OBRIGAÇÃO DE FAZER. FORNECIMENTO DE SUPLEMENTO ALIMENTAR. DEVER ESTATAL. DISTINÇÃO E INAPLICABILIDADE DOS TEMAS 1234 e 973 - STF. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL MANTIDA. I. Caso em exame: 1. Trata-se de juízo de conformação determinado pela Vice-Presidência do TJAP para verificar se os acórdãos que rejeitaram embargos de declaração e julgaram apelação cível divergem das teses firmadas no Tema 1234-STF.



    II. Questão em discussão: 2. A questão em discussão consiste em saber se (i) os acórdãos recorridos divergem do entendimento fixado no Tema 1234-STF, que estabelece critérios de competência e legitimidade para demandas envolvendo medicamentos não incorporados no SUS.



    III. Razões de decidir: 3.1. Inaplicabilidade do Tema 1234-STF por distinção fática: O Tema 1234-STF refere-se especificamente a medicamentos registrados na ANVISA não incorporados no SUS, enquanto o caso concreto versa sobre fornecimento de suplemento alimentar (leite especial) prescrito para manutenção nutricional de criança, não se enquadrando na definição de medicamento prevista no precedente vinculante. 3.2. Adequada distinção realizada pelos acórdãos recorridos: Os julgados demonstraram que: (a) não se trata de medicamento, mas de leite especial; (b) o fornecimento é realizado pelo Estado através da UNDE, com aquisição via licitação pela Secretaria Estadual de Saúde; (c) existe política pública estadual específica para o fornecimento, justificando a competência da Justiça Estadual. 3.3. Competência da Justiça Estadual justificada: A responsabilidade direta do Estado do Amapá pelo fornecimento, através de estrutura própria (UNDE), afasta a aplicação do art. 109, I, da CF, pois não há interesse direto da União, mantendose a competência estadual pela atuação comprovada do ente federativo. 3.4. Inexistência de violação ao sistema de precedentes: O acórdão recorrido realizou adequada fundamentação distinguindo o caso do Tema 793-STF e implicitamente do Tema 1234-STF, demonstrando as especificidades fáticas que impedem a aplicação dos precedentes vinculantes”. (eDOC 15 - ID ba01ee1c; grifo nosso)



    Na sequência, os autos foram enviados a esta Corte.



    É o relatório.



    Decido.



    Inicialmente, destaca-se que o Tema 1234 trata exclusivamente do fornecimento de medicamentos, permanecendo o fornecimento de insumos, materiais e procedimentos de saúde sob a regência do Tema 793. Tal entendimento encontra-se expresso no voto proferido no julgamento do RE 1.366.243, paradigma do Tema 1234, nos seguintes termos:



    “Para que não ocorram dúvidas quanto ao precedente a ser seguido e diante da continência entre dois paradigmas de repercussão geral, por reputar explicitado de forma mais clara nestes acordos interfederativos, que dispõem sobre medicamentos incorporados e não incorporados no âmbito do SUS, de forma exaustiva, esclareço que está excluída a presente matéria do tema 793 desta Corte.



    No que diz respeito aos produtos de interesse para saúde que não sejam caracterizados como medicamentos, tais como órteses, próteses e equipamentos médicos, bem como nos procedimentos terapêuticos, em regime domiciliar, ambulatorial e hospitalar, insta esclarecer que não foram debatidos na Comissão Especial e, portanto, não são contemplados neste tema 1.234, indeferindo, consequentemente, o pedido contido no eDOC 491”. (grifo nosso)



    Ultrapassada essa questão, destaco que esta Suprema Corte, no julgamento do tema 793 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE-RG 855.178, Rel. Min. Luiz Fux, firmou o entendimento segundo o qual constitui obrigação solidária entre os entes da federação prover o fornecimento de meios adequados à garantia do direito à saúde. O precedente restou ementado nos seguintes termos:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.” 



    Posteriormente, em sede de embargos de declaração, foi fixada a seguinte tese de julgamento: 



    “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro”. (Tribunal Pleno, Rel. Min. Luiz Fux, Redator do acórdão Min. Edson Fachin, DJe 16.4.2020)



    Assim, verifica-se que a solidariedade dos entes federados não pode ser um obstáculo ao acesso e à prestação efetiva do direito à saúde ao cidadão que recorre ao Poder Judiciário. Entretanto, para garantir o próprio equilíbrio do sistema, o precedente qualificado ressalvou o direito ao ressarcimento para o ente federado que suportou o ônus financeiro, estabelecendo ainda a competência da autoridade judicial para direcionar o cumprimento da obrigação conforme as regras de repartição de competências considerando os critérios constitucionais de descentralização e hierarquização do SUS.



    Como visto, o referido julgado buscou “otimizar a compensação entre os entes federados”, determinando que a autoridade judicial direcione, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determine o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 



    Espera-se, portanto, da autoridade judicial nas instâncias inferiores, dois tipos de atuação: uma prospectiva, de direcionar o cumprimento da obrigação ao ente responsável (nos casos de obrigações de trato sucessivo); e uma declaratório-constitutiva, de determinar o ressarcimento pelo cumprimento efetivo da obrigação pretéria, ou seja, já cumprida. Para tanto, faz-se necessário compreender as regras de financiamento e repartição de competências no âmbito do SUS. 



    Deve-se consignar, ademais, que nem sempre o ente responsável pelo financiamento é o mesmo responsável pela execução da prestação em saúde, ou seja, essas atribuições (de financiamento e de execução) podem estar divididas, recaindo a responsabilidade pelo financiamento em um ente e a execução em outro.



    Faz-se necessário, portanto, distinguir a prestação do financiamento em matéria de saúde. Exemplificativamente, a União não presta de forma direta atendimentos em saúde. As ações e serviços ambulatoriais e hospitalares de média e alta complexidade são financiadas com recursos transferidos para os gestores estaduais e municipais e ficam registrados no Sistema de Controle do Limite Financeiro da Média e Alta Complexidade (SISMAC), complementados pelo Fundo de Ações Estratégicas e Compensação (FAEC). O valor é distribuído via repasse fundo a fundo segundo o que foi programado e aprovado em instâncias de deliberação, como a Comissão Intergestores Tripartite (CIT) e Bipartite (CIB).



    Oportuno colacionar trechos do desenvolvimento da tese da solidariedade enunciados expressamente no referido acórdão, que esclarecem a interpretação do tema:



    i) A obrigação a que se relaciona a reconhecida responsabilidade solidária é a decorrente da competência material comum prevista no artigo 23, II, CF, de prestar saúde, em sentido lato, ou seja: de promover, em seu âmbito de atuação, as ações sanitárias que lhe forem destinadas, por meio de critérios de hierarquização e descentralização (arts. 196 e ss. CF);



    ii) Afirmar que “o polo passivo pode ser composto por qualquer um deles (entes), isoladamente ou conjuntamente” significa que o usuário, nos termos da Constituição (arts. 196 e ss.) e da legislação pertinente (sobretudo a lei orgânica do SUS n. 8.080/90) tem direito a uma prestação solidária, nada obstante cada ente tenha o dever de responder por prestações específicas, que devem ser observadas em suas consequências de composição de polo passivo e eventual competência pelo Judiciário;



    iii) Ainda que as normas de regência (Lei 8.080/90 e alterações, Decreto 7.508/11, e as pactuações realizadas na Comissão Intergestores Tripartite) imputem expressamente a determinado ente a responsabilidade principal (de financiar a aquisição) pela prestação pleiteada, é lícito à parte incluir outro ente no polo passivo, como responsável pela obrigação, para ampliar sua garantia, como decorrência da adoção da tese da solidariedade pelo dever geral de prestar saúde; 



    iv) Se o ente legalmente responsável pelo financiamento da obrigação principal não compuser o polo passivo da relação jurídico-processual, sua inclusão deverá ser levada a efeito pelo órgão julgador, ainda que isso signifique deslocamento de competência;



    v) Se a pretensão veicular pedido de tratamento, procedimento, material ou medicamento não incluído nas políticas públicas (em todas as suas hipóteses), a União necessariamente comporá o polo passivo, considerando que o Ministério da Saúde detém competência para a incorporação, exclusão ou alteração de novos medicamentos, produtos, procedimentos, bem como constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica (art. 19-Q, Lei 8.080/90), de modo que recai sobre ela o dever de indicar o motivo da não padronização e eventualmente iniciar o procedimento de análise de inclusão, nos termos da fundamentação; 



    vi) A dispensa judicial de medicamentos, materiais, procedimentos e tratamentos pressupõe ausência ou ineficácia da prestação administrativa e a comprovada necessidade, observando, para tanto, os parâmetros definidos no artigo 28 do Decreto federal n. 7.508/11.



    Com efeito, esta Corte considerou indispensável a presença da União no polo passivo das demandas quando tratar-se de prestação de saúde não incorporada ao SUS, em razão de o Ministério da Saúde deter competência para a incorporação, exclusão ou alteração de novos medicamentos, produtos, procedimentos, bem como constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica, nos termos do art. 19-Q,da Lei n. 8.080/90. 



    Por isso constou expressamente do precedente que “recai sobre ela (União) o dever de indicar o motivo da não padronização e eventualmente iniciar o procedimento de análise de inclusão, nos termos da fundamentação.”



    No caso em exame, o Tribunal de origem consignou que o dever de fornecimento da fórmula requerida na inicial é do Estado, conforme se depreende do seguinte excerto do acórdão recorrido:



    “Assim, considerando as provas dos autos, o dever é estatal, pois no Amapá existe a Unidade de Distribuição de Nutrição Enteral – UNDE, responsável pela aquisição e distribuição do leite especial junto à Secretaria Estadual de Saúde, via licitação. Ademais, existe prescrição médica por profissional da rede pública estatal (Gastropediatra do Hospital da Criança e do Adolescente). 



    Dessa forma, não prospera a alegação genérica de ofensa ao precedente vinculante do STF – Repercussão Geral (RE 855.178 – Tema 793). 



    A competência é da Justiça Estadual.”. (eDOC 3 - ID 2aeaac7d, p. 5)



    Registre-se que o acórdão recorrido não diverge da jurisprudência dessa Corte, no ponto em que reconhece a possibilidade de ajuizamento da ação em questão contra o Estado, ora recorrente, na medida em que a responsabilidade solidária dos entes prevê que o polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.



    Entretanto, ao deixar de incluir a União no polo passivo da ação que discute o fornecimento de tratamento não incorporado ao SUS, o Tribunal de origem, violou o entendimento consolidado desta Corte sobre a matéria. 



    Por fim, cumpre apenas deixar consignado que, nos termos do art. 64, § 4º, do CPC, “[s]alvo decisão judicial em sentido contrário, conservar-se-ão os efeitos de decisão proferida pelo juízo incompetente até que outra seja proferida, se for o caso, pelo juízo competente”. Desse modo, entendo que deve ser mantido o fornecimento do tratamento deferido pela Justiça Estadual até apreciação do caso pelo juízo competente. 



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso para determinar a inclusão da União no polo passivo da demanda, com a consequente remessa dos autos à Justiça Federal.



    Intime-se.



    Brasília, 3 de novembro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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