Tribunal: STF
Processo: MS 37905
Classe: MS
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-05-07
Data de publicação: 2025-05-07

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO  



    1. Reginaldo Fernandes da Silva formalizou mandado de segurança, com pedido de liminar, contra ato do Tribunal de Contas da União (TCU), consubstanciado no acórdão n. 12.529/2019/2ª Câmara (aposentadoria), mantido pelos acórdãos n. 12.266/2020/2ª Câmara (pedido de reexame) e 2.995/2021/2ª Câmara (embargos de declaração), a implicar a negativa de registro à sua aposentadoria, reputada ilegal.  



    Segundo narra, é servidor público aposentado do Tribunal Regional do Trabalho da 8ª Região (TRT8) desde julho de 2019, alcançado por regra de transição prevista no art. 3º da Emenda Constitucional n. 47/2005, a qual diz lhe assegurar o direito à percepção de proventos integrais, nos moldes daqueles que se aposentaram antes da EC n. 20/1998. Afirma que, tendo preenchido os requisitos legais, foi-lhe deferido o recebimento da parcela denominada “opção”, decorrente do exercício de função comissionada, com fundamento no art. 2º da Lei n. 8.911/1994, consoante entendimento então consolidado do TCU, expresso nos acórdãos n. 2.076/2005, 964/2006 e 663/2008, todos do Plenário.



    Informa que, nada obstante, a Corte de Contas julgou ilegal o ato de aposentação e negou-lhe registro, por afronta ao art. 40, § 2º, da Constituição Federal, com a redação da EC n. 20/1998, bem como ao art. 193 da Lei n. 8.112/1990, interpretado à luz do art. 7º da Lei n. 9.624/1998. O Órgão também determinou a devolução dos valores percebidos durante a tramitação dos recursos administrativos dotados de efeito suspensivo — pedido de reexame e embargos de declaração.



    Alega que houve alteração injustificada no entendimento do TCU a partir do acórdão n. 1.599/2019, no qual se desconsiderou jurisprudência até então assente, em afronta aos princípios da segurança jurídica, da confiança legítima e do direito adquirido. Argumenta, ademais, que a decisão mediante a qual mantida a negativa do registro da aposentadoria modificou indevidamente os fundamentos antes adotados. Frisa que os embargos de declaração opostos não foram adequadamente analisados, a revelar omissão.



    Sustenta inobservado seu direito líquido e certo à percepção da parcela referente à “opção” da Função Comissionada FC-4, nos termos do art. 2º da Lei n. 8.911/1994, que insiste possuir ante a comprovação do exercício e o deferimento da vantagem pelo TRT8, tudo em conformidade com a jurisprudência do TCU na época. Aduz infringido o art. 193 da Lei n. 8.112/1990, consoante o disposto no art. 7º da Lei n. 9.264/1998.



    Tem como impertinente a devolução dos valores recebidos enquanto os recursos com efeito suspensivo aguardavam julgamento, dada a ausência de presunção de ilegitimidade do ato inicial de concessão da aposentadoria.



    Postula, ao fim:



    1) a concessão de liminar, inaudita altera parte, para determinar a suspensão dos efeitos do Acórdão nº 12.529/2019, mantido pelos Acórdãos nºs 12.266/2020 e nº 2.995/2021, todos da 2ª Câmara – TCU, até que haja pronunciamento explícito dessa Suprema Corte sobre a matéria posta em apreciação, com comunicação à autoridade coatora para que suspenda, de imediato, a determinação de exclusão da rubrica referente à vantagem da Opção da função FC-4 dos proventos do Impetrante e, por consequência, do desconto relativo à reposição dos valores recebidos no período de julgamento dos recursos interpostos junto ao Tribunal de Contas da União, com observância de cumprimento imediato pela unidade gestora da aposentadoria (TRT8), ou alternativamente, na eventual hipótese de mantença da determinação de exclusão da parcela de Opção, e ainda em liminar:



    1.1) suspenda a determinação de devolução dos valores recebidos a título da parcela de opção da função FC-4 no período da pendência de julgamento da aposentadoria pelo Tribunal de Contas da União em face da interposição de recursos com efeito suspensivo junto àquele Corte, por violação à boa-fé objetiva assentada na natureza complexa do ato concessório de aposentadoria, até o julgamento do presente feito;



    [...]



    4) o deferimento do Mandado de Segurança, a confirmar a liminar acaso concedida: 



    4.1) para cessar, em definitivo, as determinações constantes do Acordão nº 12.529/2019 – TCU – 2ª Câmara, mantidas pelos Acórdãos nº 12.266/2020 e nº 2.995/2021, por violarem direito líquido e certo do Impetrante fundado no Art. 2º, da Lei nº 8.911/94 c/c o Art. 193, da Lei nº 8.112/90 ex vi da jurisprudência vigente à época da concessão da aposentadoria, consubstanciada no Acórdão nº 2.076/2005-TCU-Plenário, bem como na proteção social assentada no princípio da confiança legítima, determinando-se, por corolário, o registro da sua aposentadoria com a inclusão, no cálculo dos proventos, da parcela da Opção da função comissionada (FC-4);



     4.2) na hipótese do não acolhimento do subitem anterior, seja, de toda sorte, deferido o writ para suspender, em definitivo, a determinação de devolução dos valores recebidos pelo Impetrante a título da referida vantagem no período da pendência de julgamento da aposentadoria pelo Tribunal de Contas da União em face da interposição de recursos com efeito suspensivo junto àquela Corte, por violação à boa-fé objetiva, assentada na natureza complexa do ato concessório de aposentadoria; observada a data do ajuizamento do presente Mandado de Segurança na hipótese de já ter sido iniciado o cumprimento da determinação de reposição ao Erário por ocasião da concessão da segurança;



    Em 29 de junho de 2021, indeferi o pedido de liminar (eDoc 25).



    A União postulou o ingresso no processo (eDoc 29).  



    Foram apresentadas informações (eDoc 36).



    A Procuradoria-Geral da República opina pela denegação da segurança, em parecer assim ementado:



    DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. ATO DE REGISTRO DE APOSENTADORIA. O ART. 40, § 2º, DA CONSTITUIÇÃO, VEDA A INCORPORAÇÃO AOS PROVENTOS DE VANTAGEM SOBRE A QUAL NÃO TENHA HAVIDO CONTRIBUIÇÃO. SOMENTE ATÉ A PRIMEIRA DECISÃO DO TCU É RECONHECIDA A BOA-FÉ DO IMPETRANTE NA PERCEPÇÃO DAS PARCELAS DECLARADAS ILEGAIS PELO ÓRGÃO DE CONTAS. PARECER PELA DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA.



    É o relatório. Decido.



    2. De início, defiro a participação da União no processo.



    O Tribunal de Contas da União, reputando ilegal o ato inicial de aposentadoria do impetrante, negou-lhe registro, ao fundamento de que constava a incorporação da parcela denominada “opção” (eDoc 14, fls. 1-10).



    Assinalou que a rubrica referente a cargo em comissão ou função de confiança tem caráter transitório, de modo que é devida apenas durante o efetivo exercício. Observou que a denominada “opção” se enquadra nessa categoria e não deve ultrapassar a remuneração do cargo efetivo que serviu de base para a aposentadoria ou pensão, conforme estabelece o § 2º do art. 40 da Constituição Federal, na redação da EC n. 20/1998. 



    Consignou não se tratar de aplicação retroativa de interpretação nova, salientando que a jurisprudência consolidada da Corte já tinha como ilegal a incorporação de referida verba aos proventos por ultrapassar o limite remuneratório permitido.



    Enfatizou que a concessão de aposentadoria, por ser ato complexo, só se aperfeiçoa com o registro pelo Tribunal de Contas, condição para sua validade, eficácia e definitividade. Esclareceu que, até a ocorrência desse registro, o ato permanece precário e não gera direito adquirido, proteção à confiança ou garantia de irredutibilidade de proventos. 



    Além disso, ressaltou que a Lei n. 9.624/1998, no art. 7º, só assegura o direito à vantagem prevista no art. 193 da Lei n. 8.112/1990 aos servidores que, até 19 de janeiro de 1995, já reunissem todos os requisitos para aposentação segundo as normas então vigentes.



    O interessado, ora impetrante, formulou pedido de reexame, não acolhido (eDoc 14, fls. 11-24). Opostos embargos de declaração, foram rejeitados pela 2ª Câmara (eDoc 14, fls. 25-35). Irresignado, o autor interpôs a presente ação mandamental. 



    A segurança deve ser denegada.



    Como se lê do art. 5º, LXIX e LXX, da Constituição de 1988, o mandado de segurança visa proteger direito líquido e certo, individual ou coletivo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, independentemente da categoria. Isto é, serve à proteção de direito que, materializado por sua efetiva existência e extensão, possa ser exercido no momento da formalização da ação constitucional.



    No caso, não merece acolhida a tese de que suposto direito adquirido pelo impetrante à vantagem denominada “opção”, com base em situação anterior ao marco temporal de 18 de janeiro de 1995, configura óbice ao reconhecimento da ilegalidade do pagamento pelo Tribunal de Contas da União.



    O art. 193 da Lei n. 8.112/1990 autorizava que os servidores inativos incorporassem aos proventos a gratificação decorrente do exercício de cargo em comissão ou de função de confiança. Preenchidos os requisitos do caput, o servidor poderia optar, nos termos do § 2º, por aposentar-se com base na remuneração do cargo efetivo somada: (i) aos “quintos” legalmente incorporados, conforme o art. 62 da mesma lei; ou (ii) à gratificação referente ao cargo ou função comissionada de maior valor que tivesse exercido. 



    Essa possibilidade, contudo, foi revogada pela Lei n. 9.527/1997, tendo mantido esse direito apenas os servidores que, até 19 de janeiro de 1995, houvessem satisfeito todos os requisitos à aposentação segundo as normas vigentes, consoante previsão do art. 7º da Lei n. 9.624/1998.



    Pois bem. 



    O impetrante afirma que, antes da data-limite, 18 de janeiro de 1995, havia exercido por mais de cinco anos ininterruptos a função gratificada a que se refere, o que lhe conferiria, de acordo com a legislação anterior, direito adquirido à incorporação da vantagem denominada “opção” no momento da aposentadoria. 



    Contudo, ainda que ele tenha efetivamente cumprido o requisito temporal, tal circunstância não poderia implicar violação ao disposto no § 2º do art. 40 da Constituição Federal, com a redação dada pela Emenda de n. 20/1998.



    O Tribunal de Contas da União, ao analisar o cálculo dos proventos, constatou que o pagamento da vantagem “opção” resultava em remuneração na inatividade superior à percebida no cargo efetivo, situação vedada por nossa Lei Maior. Concluiu então, corretamente, ser ilegal o ato de aposentadoria, no que contemplada vantagem incompatível com o Texto Constitucional.



    Dessa forma, considerando que o pagamento da vantagem estava em descompasso com a Carta de 1988, não subsiste a alegação de ilegalidade do acórdão do TCU. 



    Igualmente, não merece acolhida a tese que, invocando a inexistência de presunção de ilegitimidade do ato inicial de concessão de aposentadoria, sustenta ser indevida a devolução dos valores recebidos durante a tramitação dos recursos com efeito suspensivo.



    Embora o entendimento da Corte de Contas revelado no acórdão 12.529/2019-TCU-2º Câmara tenha o condão de produzir efeitos somente após o julgamento do pedido de reexame e dos embargos de declaração, há nele a ressalva expressa sobre a eventual interposição de recurso dotado de efeito suspensivo, conforme se vê do trecho a seguir transcrito (eDoc 14, fl. 9):



    9.2. dispensar o ressarcimento das quantias percebidas indevidamente, mas de boa-fé, em consonância com a Súmula n.º 106 do TCU; 



    [...]



    9.3.2. dê ciência desta deliberação ao interessado, alertando-o de que o efeito suspensivo proveniente da eventual interposição do subsequente recurso junto ao TCU não o eximirá da devolução dos valores percebidos indevidamente após a notificação, diante do não provimento desse recurso, devendo encaminhar os comprovantes da correspondente notificação ao TCU no prazo de 30 (trinta) dias;



    (Grifei)



     O TCU, reconhecendo a boa-fé do impetrante até o momento em que teve ciência do primeiro pronunciamento a respeito da ilegalidade do ato de aposentação, dispensou-lhe a restituição dos valores percebidos. Ressalvou, todavia, que o efeito suspensivo de eventuais recursos não o eximiria da devolução das quantias posteriormente, na hipótese de desprovimento dos pedidos recursais.



    Dessa maneira, a presunção de boa-fé se estende apenas até o exame de legalidade pelo TCU. Ilustram esse posicionamento julgados representados pelas seguintes ementas:



     Agravo regimental em mandado de segurança. Ausência de impugnação dos fundamentos da decisão agravada. Não conhecimento. Mérito. Manutenção da decisão. Devolução dos valores recebidos de boa fé. Termo inicial. Data do conhecimento da deliberação da Administração pela ilegalidade. Agravo do qual não se conhece. 



    1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que não subsiste o agravo regimental em que se deixa de atacar especificamente os fundamentos da decisão monocrática (art. 317, § 1º, RISTF). Precedentes. 



    2. A Corte Suprema possui o entendimento de que “havendo boa-fé do servidor público que recebe valores indevidos a título de aposentadoria, o termo inicial para devolução dos valores deve corresponder à data em que teve conhecimento do ato que considerou ilegal a concessão de sua aposentadoria” (MS 26.980-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Teori Zavascki, DJe de 8/5/14). 



    3. Agravo do qual não se conhece.



    (MS 35.297 AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 7.3.2018 – grifei)



    I – CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. APOSENTADORIA DECLARADA ILEGAL PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. CÁLCULO DO ADICIONAL POR TEMPO DE SERVIÇO COM BASE NA REMUNERAÇÃO. DIREITO RECONHECIDO POR DECISÃO JUDICIAL COM TRÂNSITO EM JULGADO. SUPERVENIÊNCIA DE NOVO REGIME JURÍDICO. PERDA DA EFICÁCIA VINCULANTE DA DECISÃO JUDICIAL, EM RAZÃO DA ALTERAÇÃO DOS PRESSUPOSTOS FÁTICOS E JURÍDICOS QUE LHE DERAM SUPORTE. SUBMISSÃO À CLÁUSULA REBUS SIC STANTIBUS. INEXISTÊNCIA DE OFENSA À GARANTIA DA COISA JULGADA. NÃO COMPROVAÇÃO DE VIOLAÇÃO À IRREDUTIBILIDADE DOS VENCIMENTOS. AGRAVO REGIMENTAL DA IMPETRANTE NÃO PROVIDO. [...] II – CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. APOSENTADORIA DECLARADA ILEGAL PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. NEGATIVA DE REGISTRO. BOA-FÉ DO SERVIDOR. DEVOLUÇÃO DOS VALORES INDEVIDAMENTE RECEBIDOS. TERMO INICIAL. DATA DA CIÊNCIA DA DECISÃO DO ÓRGÃO DE CONTAS. AGRAVO REGIMENTAL DA UNIÃO PROVIDO. 



    1. Havendo boa-fé do servidor público que recebe valores indevidos a título de aposentadoria, o termo inicial para devolução dos valores deve corresponder à data em que teve conhecimento do ato que considerou ilegal a concessão de sua aposentadoria. 



    2. Agravo regimental da União provido.



    (MS 26.980 AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Teori Zavascki, DJe 8.5.2014 – grifei)



    Esse o quadro, entendo inexistir direito do impetrante à concessão da medida requerida.



    3. Do exposto, denego a segurança.



    Sem honorários advocatícios (Lei n. 12.016/2009, art. 25; e enunciado n. 512 da Súmula do Supremo).



    4. Dê-se ciência à autoridade impetrada.



    5. Preclusas as vias impugnatórias, arquive-se.



    6. Intime-se. Publique-se.



Brasília, 7 de maio de 2025.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



Documento assinado digitalmente