Tribunal: STF
Processo: ARE 1578297
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-27
Data de publicação: 2025-11-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.     



    Trata-se de dois agravos contra decisões que inadmitiram recursos extraordinários interpostos com fundamentado na alínea “a” do permissivo constitucional, em face de acórdão com a seguinte ementa (e-doc. nº 19, p. 6):       



    “EMENTA: DECRETO ESTADUAL Nº 9.104/17. DIFERENCIAL DE ALÍQUOTA INTERNA E INTERESTADUAL IMPOSTA AOS CONTRIBUINTES OPTANTES DO SIMPLES NACIONAL. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. INCONSTITUCIONALIDADE MANIFESTA. 



    1. Afigura-se inconstitucional o Decreto Estadual nº 9.104/17 por ofensa ao princípio da legalidade tributária estabelecido no artigo 150, I, da Constituição Federal. 



    2. Assim, a cobrança de empresas optantes do Simples Nacional deve ter suporte em lei estadual em sentido estrito. 



    3. Nesse sentido, o colendo Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário nº 1.460.254 (Tema 1284) decidiu pela imprescindibilidade de lei estadual específica para justificar a cobrança do diferencial de alíquota dos contribuintes optantes do Simples Nacional. 



    4. Por força da modulação e do regime de transição adotado, ficam limitados os efeitos temporais da declaração de inconstitucionalidade do Decreto Estadual nº 9.104/ 17 apenas para assegurar a coisa julgada produzida nas ações aforadas pelos contribuintes e preservar as ações em curso, até a data de julgamento da ADI, ficando excluídas da modulação e do regime jurídico transitório as demais situações. 



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE.”



    Opostos Embargos de Declaração, estes foram parcialmente providos para rever a modulação dos efeitos para “preservar a coisa julgada e as ações em curso até a data da publicação da ata da primeira sessão de julgamento”. O acórdão foi assim ementado (e-doc. nº 27):



    “EMENTA: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ICMSDIFAL. SIMPLES NACIONAL. DECRETO ESTADUAL. MODULAÇÃO DE EFEITOS. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. I. CASO EM EXAME - 1. Trata-se de Embargos de Declaração opostos contra acórdão que julgou procedente Ação Direta de Inconstitucionalidade, declarando a inconstitucionalidade de decreto estadual que regulava a cobrança do ICMS-DIFAL de empresas optantes do Simples Nacional. O embargante argumenta omissões e contradições no acórdão, requerendo o afastamento das ressalvas à modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade. II. QUESTÃO EM DEBATE - 2. As questões em apreciação são: (i) se há omissões e contradições no acórdão que justifiquem o acolhimento dos embargos de declaração; e (ii) se a modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade deve ser alterada, considerando os aspectos econômico-financeiros e a segurança jurídica. III. RAZÕES DE DECIDIR - 3. Os embargos de declaração são parcialmente providos. 4. A modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade deve ser revista para preservar a coisa julgada e as ações em curso até a data da publicação da ata da primeira sessão de julgamento. Quanto à coisa julgada deverão ser observadas as particularidades de cada caso, podendo, se for o caso, ocorrer o manejo da via processual adequada. IV. DISPOSITIVO E TESE - 5. Embargos de declaração parcialmente providos. ‘1. O Decreto Estadual que regulava a cobrança do ICMS-DIFAL de empresas optantes do Simples Nacional é inconstitucional. 2. A modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade deve preservar a coisa julgada e as ações em curso até 9/5/2024.’ Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 150, I. Jurisprudências relevantes citadas: STF, RE 1.460.254 (Tema 1284).”



    No recurso extraordinário interposto pela Federação do Comércio de Bens, Serviços e Turismo do Estado de Goiás - FECOMÉRCIO (e-doc nº 29), a parte recorrente alega violação dos arts. 150, I; 155, II, § 2º, IV da Constituição Federal; e a não observância do Tema 456/STF. 



    Aduz, in verbis, que:



     



    “(...) no julgamento final proferido pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça Estado de Goiás foi declarada ou reafirmada a inconstitucionalidade do Decreto nº 9.104/2017, contudo, aplicada modulação de efeitos ‘apenas para assegurar a coisa julgada produzida nas ações aforadas pelos contribuintes e preservar as ações em curso ajuizadas até data de julgamento da ação direta em exame, ficando excluídas da modulação e regime jurídico transitório as demais situações’. 



    Como visto, mesmo diante do julgamento anterior proferido pelo STF, com efeito erga omnes, restou consignado no julgamento realizado pelo TJGO, que seriam assegurados o direito de restituição e/ou repetição de indébito APENAS de contribuintes que ajuizaram ações ANTES do julgamento da ADI, ocorrido em 09/05/2024, ficando IMPEDIDO o ajuizamento de novas ações por parte de contribuintes que tenham interesse em restituir os valores pagos indevidamente a partir da referida data. 



    Deste modo, verifica-se que o julgamento proferido pelo TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE GOIÁS, apesar de acatar o mérito da decisão proferida pelo SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, reafirmando a inconstitucionalidade do Decreto Estadual, inovou em seu julgamento e, de forma indevida, aplicou modulação de efeitos ao julgamento, impedindo que contribuintes possam ter direito a ressarcir o imposto pago indevidamente.



    (...)



    Por tudo até aqui exposto, nota-se que mesmo ciente do julgamento da matéria pelo STF, o Tribunal de Justiça de Goiás ofendeu o disposto no do § 3º do art. 102 da CF e no § 3º do art. 927 do CPC, vez que não observou a jurisprudência do Supremo, especialmente, o julgamento do Tema 1284 do STF”.



    Postula, por fim, “seja dado provimento ao Recurso Extraordinário, nos termos aqui expostos, afastando a aplicação da modulação de efeitos a declaração de inconstitucionalidade do Decreto Estadual nº 9.104/2017 pelo Tribunal de Justiça de Goiás, consequentemente, seja permitido a todos contribuintes goianos o direito a restituição e/ou compensação do ICMS-Difal recolhido indevidamente, haja vista a declaração de inconstitucionalidade formal do Decreto”.



    Foram apresentadas contrarrazões (e-doc n° 38).    



    Já no recurso extraordinário interposto pelo Governador do Estado (e-doc nº 32), este aduz violação dos arts 5º, XXXVI, da Constituição Federal, ao qual subjazem os princípios da legítima confiança e da segurança jurídica; art. 150, II, da Constituição Federal (princípio da legalidade); e art. 152 da Constituição Federal, que preconiza a vedação à discriminação em razão de origem ou destino, em razão dos critérios da modulação perpetrada pela Corte de Origem.



    Insurge-se contra o fato de que Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, ao reconhecer a inconstitucionalidade do decreto estadual que regulava a cobrança do ICMS-DIFAL de empresas optantes do Simples Nacional, por ofensa ao princípio da legalidade, teria modulado os efeitos da decisão em contrariedade aos dispositivos constitucionais supracitados.



    Explica que, embora modulando o acórdão para que produzisse efeitos para o futuro, teria ressalvado “as ações já transitadas em julgado e aquelas aforadas até a data de julgamento da ADI”, permitindo, nesses casos, a restituição do indébito decorrente da declaração de inconstitucionalidade.



    Defende que:



    “(...) há excepcional interesse público no resguardo dos efeitos (até o marco temporal ora sugerido: entrada em vigor da Lei estadual nº 22.424, de 1º de dezembro de 2023) do decreto impugnado na ação direta. E há duas razões de rematado interesse público e social para tanto: o impacto da decisão sobre as finanças do Estado de Goiás e os reflexos dela nas relações comerciais envolvendo o setor produtivo goiano”.



    Postula, por fim, seja o recurso conhecido e, no mérito, provido “com a reforma do acórdão ora atacado, para que haja o afastamento das ressalvas à modulação de efeitos, havendo apenas o diferimento pro futuro da declaração de inconstitucionalidade”.



    Foram apresentadas contrarrazões (e-doc. nº 34).



    Decido.          



    Ambos os recursos não merecem prosperar.



    Compulsando os autos, verifico que o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, em sessão realizada em 9 de julho de 2024, reconheceu a inconstitucionalidade do Decreto Estadual nº 9.104/17 que previa a cobrança de ICMS-DIFAL pelas empresas optantes do SIMPLES, com fundamento no Tema nº 1284 da Repercussão Geral. No mesmo ensejo, modulou os efeitos da decisão nos seguintes termos:



     “ficam limitados os efeitos temporais da declaração de inconstitucionalidade do Decreto Estadual nº 9.104/ 17 apenas para assegurar a coisa julgada produzida nas ações aforadas pelos contribuintes e preservar as ações em curso, até a data de julgamento da ADI, ficando excluídas da modulação e do regime jurídico transitório as demais situações”.



    Após, em sede de embargos, consignou:



    “A modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade deve ser revista para preservar a coisa julgada e as ações em curso até a data da publicação da ata da primeira sessão de julgamento. Quanto à coisa julgada deverão ser observadas as particularidades de cada caso, podendo, se for o caso, ocorrer o manejo da via processual adequada. IV. DISPOSITIVO E TESE - 5. Embargos de declaração parcialmente providos. ‘1. O Decreto Estadual que regulava a cobrança do ICMS-DIFAL de empresas optantes do Simples Nacional é inconstitucional. 2. A modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade deve preservar a coisa julgada e as ações em curso até 9/5/2024.’ Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 150, I. Jurisprudências relevantes citadas: STF, RE 1.460.254 (Tema 1284)” (grifo nosso).



    A FECOMÉRCIO aduz que o Órgão Especial do TJ/GO, ao julgar a ação direta estadual com fundamento no Tema nº 1284 da Repercussão Geral, não poderia ter modulado onde o Supremo não o fez, pois, no julgamento do referido paradigma, esta Corte não teria consignado qualquer manipulação dos efeitos dessa decisão.



    Ocorre que, no julgamento do ARE nº 1.460.254, proveniente do Estado de Goiás e paradigma do Tema nº 1284, esta Corte limitou-se a reconhecer a necessidade da existência de lei em sentido estrito para que as empresas optantes do SIMPLES sejam consideradas sujeitos passivos de DIFAL, com fundamento na jurisprudência iterativa do STF, sem, contudo, julgar expressamente inconstitucional o referido decreto.



    Com efeito, colhe-se do inteiro teor do acórdão os seguintes trechos que demonstram a assertiva:



    “Diante disso, o Estado de Goiás, com base no art. 102, III, a , da Constituição Federal, interpôs recurso extraordinário para a reforma do acórdão, alegando a inexistência de violação ao princípio da legalidade tributária (CRFB/1988, art. 150, I). Afirmou que a cobrança do ICMS-DIFAL de empresas optantes do Simples Nacional teria fundamento na Lei Complementar nº 123/2006 (especialmente o art. 13, § 1º, XIII, h), na Lei Estadual nº 11.651/1992 (Código Tributário de Goiás) e no Decreto nº 9.104/2017. Sustentou, ainda, a violação ao art. 154, I, da CRFB/1988, porque o diferencial de alíquota seria apenas uma modalidade de cálculo do ICMS. Assim, por não se tratar da criação de novo tributo, não haveria violação à legalidade tributária. 



    (...)



    Nesse aspecto, conforme anotado pelo voto que fixou a tese sobre a constitucionalidade da exigência do ICMS-DIFAL de empresas optantes do Simples Nacional, a cobrança do tributo pressupõe o exercício de competência tributária pelos estados-membros. É dizer: é necessário que o ente federativo que detém a competência tributária edite lei específica para a cobrança do imposto. Não basta, portanto, previsão em lei complementar federal que autorize a cobrança do diferencial de alíquota, nem previsões legislativas gerais que não estabeleçam todos os critérios capazes de instituir a obrigação tributária.



    (...)



    Nesse passo, a questão constitucional suscitada pelo recurso do Estado de Goiás, relativa à inexigência de lei estadual específica para a cobrança do ICMS-DIFAL de empresas do Simples Nacional, contraria a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (...)



    (...)



    Desse modo, considerando a necessidade de atribuir racionalidade ao sistema de precedentes qualificados, prevenindo tanto o recebimento de novos recursos extraordinários, como a elaboração de múltiplas decisões sobre idêntica controvérsia, afigura-se necessária a reafirmação da jurisprudência dominante deste tribunal, com a submissão da questão à sistemática da repercussão geral. 



    Assim sendo, manifesto-me pelo reconhecimento da repercussão geral da questão constitucional, com reafirmação de jurisprudência, assentando a seguinte tese: A cobrança do ICMS-DIFAL de empresas optantes do Simples Nacional deve ter fundamento em lei estadual em sentido estrito.



    Diante do exposto, conheço do agravo para negar provimento ao recurso (...)”



    Desse modo, depreende-se que, na ocasião, este Tribunal se limitou a negar provimento ao recurso extraordinário do Estado de Goiás mediante o qual pretendia demonstrar a suficiência de sua legislação interna para os fins então em análise, havendo esta Corte tão somente reafirmado a necessidade de lei em sentido estrito, nos exatos termos de sua jurisprudência. De fato, não houve declaração de inconstitucionalidade, a qual não pode ser presumida. Embora reconhecida a ilegitimidade da prática da Fazenda estadual, motivo pelo qual a Corte negou seguimento ao recurso do Estado de Goiás, não analisou o próprio decreto, como sói acontecer quando esta Corte se debruça sobre a inconstitucionalidade de uma norma.



    Dito isso, é certo que sem a expressa declaração de inconstitucionalidade pelo STF, o referido Decreto Estadual nº 9.104/17 não deixou de existir no ordenamneto jurídico estadual, podendo, portanto, o Tribunal de Justiça, no exercício de sua competência, conhecer e julgar ação direta de inconstitucionalidade tendo por objeto o referido ato normativo e, nesse contexto, modular a orientação por ele então adotada.



    Por outro lado, também não é caso de provimento do recurso extraordinário do Estado, uma vez que este pretende, em sede de recurso extraordinário, a revisão dos critérios adotados pelo Tribunal de Justiça em sua modulação.



    Ocorre que, embora caiba a esta Corte fixar a interpretação constitucional do tema de fundo, não compete ao Supremo Tribunal Federal rever as circunstâncias fáticas relacionadas à aplicação da norma estadual no âmbito regional, pois isso esbarraria no óbice da Súmula nº 279/STF. Neste sentido, registro:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE NO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. ART.19, ADCT. ESTABILIDADE EXCEPCIONAL. DIREITO À TRANSPOSIÇÃO PARA REGIME ESTATUTÁRIO. IMPOSSIBILIDADE. DECISÃO RECORRIDA QUE SE AMOLDA À JURISPRUDÊNCIA DO STF. MODULAÇÃO DOS EFEITOS. REVISÃO. ENTENDIMENTO DO TRIBUNAL DE ORIGEM. REEXAME DE FATOS E PROVAS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO STF. PRECEDENTES. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. O servidor que é estável, nos termos do art. 19 do ADCT, não se equiparam aos servidores efetivos, e, portanto, possuem somente o direito de permanecer no serviço público nos cargos em que foram admitidos. Precedentes. 2. Para divergir do entendimento adotado pelo juízo a quo sobre o preenchimento dos requisitos para a modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade seria necessário o reexame dos fatos e provas dos autos, o que impede o trânsito do apelo extremo. Incidência da Súmula 279 do STF. 3. Agravo regimental a que se nega provimento” (RE nº 1.438.519-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 17/6/24).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. CONTROVÉRSIA SOBRE A VALIDADE DA MODULAÇÃO DOS EFEITOS EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE AJUÍZADA CONTRA LEI MUNICIPAL: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL E AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (RE nº 1.161.658-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 4/6/20).



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. MODULAÇÃO DE EFEITOS. CONTROVÉRSIA DECIDIDA COM BASE NO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. SÚMULA 279/STF. 1. Dissentir da conclusão do Tribunal de origem quanto à modulação dos efeitos da decisão incidental de declaração de inconstitucionalidade demandaria o reexame dos fatos e do material probatório constante dos autos. Incidência da Súmula 279/STF. Precedentes. 2. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (art. 25 da Lei nº 12.016/2009 e Súmula 512/STF). 3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015” (RE nº 1.164.544-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 15/3/19).



    Diante do exposto, nos termos do art. 21, § 1º do RISTF, nego seguimento a ambos os recursos. 



    Sem majoração dos honorários de sucumbência, haja vista não haverem sido fixados na origem.



    Publique-se.



    Brasília, 27 de novembro de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente