Tribunal: STF
Processo: SL 1826
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-08-06
Data de publicação: 2025-08-06

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito Constitucional e Administrativo. Suspensão de liminar. Plano Diretor. Processo legislativo e participação social. Procedência parcial do pedido.



I. Caso em exame



1.  Pedido de suspensão de liminar que tem por objeto decisão que sustou a eficácia das Leis Municipais nº 6.573/2023 (Lei do Plano Diretor Municipal) e n° 6.574/2023 (Lei de Uso e Ocupação do Solo), ambas do Município de Valinhos.



II. Questão em discussão



2.  Discute-se a presença dos requisitos que autorizam a concessão de medida de contracautela (grave lesão à ordem, à economia, à saúde e à segurança públicas.).



III. Razões de decidir



3. De acordo com o art. 182, § 1º, da Constituição, o plano diretor constitui o principal pilar do planejamento urbanístico local, servindo de fundamento para a estruturação das normas e políticas locais em matéria de gestão urbana. Na contramão dessa diretriz constitucional, o Tribunal local sustou integralmente os efeitos do novo plano diretor e de seu instrumento complementar (Lei de Uso e Ocupação do Solo), sem avaliar os impactos concretos da decisão ou apontar prejuízo específico à política de desenvolvimento urbano.



4. Mesmo que se admita que os dados usados para elaborar as Leis Municipais nº 6.573/2023 e n° 6.574/2023 precisam ser atualizados, o restabelecimento da vigência das normas anteriores, instituídas em 2004 e 2007, apenas agravou o problema. 



5. Os elementos constantes dos autos revelam ter sido minimamente garantida a participação social no processo legislativo do novo plano diretor. Ainda que se possa debater se os atos praticados são suficientes para satisfazer os parâmetros normativos, parece fora de dúvida que, em cenário de incerteza, próprio da análise de medidas cautelares, o Poder Judiciário deve adotar postura de deferência aos atos praticados pelos Poderes Executivo e Legislativo.



IV. Dispositivo



6. Pedido que se julga parcialmente procedente.



__________



Atos normativos citados: Constituição Federal, art. 182, caput e § 1º; Lei nº 8.437/1992, art. 4º; Lei nº 10.527/2001, art. 40, caput e § 3º; Decreto-lei nº 4.657/1954, art. 21. 



    1. Trata-se de pedido de suspensão de liminar formulado pelo Município de Valinhos, que tem por objeto decisão em que o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo suspendeu a eficácia da Leis Municipais nº 6.573 (Lei do Plano Diretor Municipal) e n° 6.574 (Lei de Uso e Ocupação do Solo), ambas de 29 de dezembro de 2023.



    2. Na origem, o Procurador-Geral de Justiça ajuizou ação direta de inconstitucionalidade contra essas normas. Alegou a existência dos seguintes vícios no processo de aprovação da lei: (i) ausência de dados atualizados para embasar os estudos de planejamento urbanístico; (ii) inadequação da participação social no processo legislativo na Câmara Municipal; e (iii) violação aos princípios da impessoalidade e da vedação ao retrocesso ambiental. 



    3. Em 21.05.2025, o pedido liminar foi deferido pelo Relator, nos seguintes termos:



    No caso dos autos, em análise perfunctória, verifica-se que o Município não cuidou de assegurar, como manda a Constituição Estadual, a efetiva participação da coletividade, por meio de audiências públicas anteriores à aprovação dos projetos de lei e respectivas emendas parlamentares. As emendas não foram poucas (72 no total, conforme fls. 545, sendo 23 da lei de uso e ocupação do solo, de acordo com a relação às fls. 1.287/1.290).



    Na tabela das atividades executadas pelo grupo de trabalho instituído para revisão do plano diretor (fls. 479/480 e fls. 733/737), consta que, em 06/08/22, teria sido realizada a terceira audiência pública, contudo, aparenta ser a única, pois não há menção às datas das anteriores. 



    Outrossim, a manifestação copiada às fls. 437/442, da associação denominada “Observatório Social da Região Metropolitana de Campinas - OSRMC”, menciona “denúncias da população do município de Valinhos acerca da não observância da necessidade da participação popular no processo e da falta de justificativa técnica para a alteração do zoneamento em áreas originariamente destinadas à agricultura familiar e à proteção dos mananciais tão importantes para Valinhos”, bem como, no tocante ao cronograma de reuniões com a sociedade civil, “que nem todas foram realizadas” (fls. 438).



     Nesse contexto, à primeira vista, mostra-se imprescindível melhor elucidação sobre a regularidade da condução dos processos legislativos de ambas as leis com ampla e efetiva participação popular. 



    Assim, entendo estarem preenchidos os requisitos necessários à concessão da medida cautelar, eis que, conforme alegado pelo autor, há risco de aprovação de obras, implementação de estruturas e outras providências concretas de difícil reversão, caso as leis não sejam suspensas. 



    Diante disso, defiro a liminar, para suspensão da eficácia das Leis Municipais nº 6.573/23 e nº 6.574/23, do Município de Valinhos, até que a matéria seja examinada por este C. Órgão Especial. 



    4. Essa decisão constitui o objeto do presente pedido de suspensão de liminar. O Município de Valinhos sustenta que a manutenção dos efeitos da decisão impugnada causa grave lesão à ordem, à economia, à saúde e à segurança públicas. Alega que a medida cautelar deferida compromete a arrecadação tributária (IPTU, ITBI e ITR) e a execução de políticas públicas de habitação, mobilidade e regularização fundiária. Afirma que a decisão desorganiza a economia local, afetando licenciamento de atividades, obras e investimentos já iniciados. 



    5. Enfatiza que a decisão liminar ignora a especificidade das macrozonas definidas no Plano Diretor. Destaca que a ação direta de inconstitucionalidade concentrou-se em áreas de expansão urbana e em supostas alterações em zonas ambientalmente sensíveis. Aponta que, no entanto, a suspensão integral das Leis nº 6.573/2023 e nº 6.574/2023 alcança também a Macrozona de Consolidação Urbana, correspondente ao perímetro urbano já consolidado. Diz que nessa área se concentram a maior parte da população, as atividades econômicas e os serviços públicos do Município. Alega que o vácuo normativo de efeitos imediatos e desproporcionais compromete o licenciamento de atividades, a regularização fundiária e o planejamento urbano.



    6. Impugna os fundamentos que levaram ao deferimento da liminar na origem. Sustenta que a aprovação das normas decorreu de um processo longo e participativo, que envolveu: (i) o início dos trabalhos em 2018, com a contratação de consultoria especializada (GeoBrasilis); (ii) a atuação de Grupo de Trabalho da Prefeitura, instituído em maio de 2021, que compilou mais de 2.500 páginas de materiais de gestões anteriores e realizou 41 atividades práticas, como reuniões, debates, oficinas e apresentações, com a participação de representantes de associações, dos Poderes Executivo e Legislativo, da sociedade civil e do Ministério Público; (iii) a análise de mais de 1.000 sugestões, em sua maioria incorporadas às propostas; (iv) a publicação de quatro versões das minutas do Plano Diretor e da LUOS no site da Prefeitura, que receberam mais de 46.000 acessos; e (v) a realização de ao menos três audiências públicas, além de oficinas e seminários setoriais, sendo que a última, em 06.08.2022, contou com mais de 300 participantes e 64 manifestações registradas. 



    7. O Ministério Público do Estado de São Paulo apresentou contestação. Sustenta que a medida não deve ser conhecida, porque o Município não demonstrou o caráter constitucional da controvérsia nem indicou quais dispositivos da Constituição Federal teriam sido violados. Afirma que não se comprovou o risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas. Entende que os alegados prejuízos à população e aos empreendimentos imobiliários foram expostos de forma genérica e sem respaldo concreto. Argumenta que a suspensão das normas não causa “vácuo normativo”, já que produz efeito repristinatório, voltando a vigorar automaticamente as leis anteriores, de 2004 e 2007. Assim, afirma que esse cenário afasta o risco de paralisação administrativa ou de insegurança jurídica alegado pelo Município.



    8. Por fim, apresenta pedido subsidiário. Requer, caso a suspensão seja deferida, que seus efeitos durem apenas até o julgamento de mérito pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo. Sustenta que estender a suspensão até o trânsito em julgado poderia gerar danos irreversíveis à ordem urbanística e ao meio ambiente, em prejuízo da coletividade.



    9. A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo indeferimento do pedido, em parecer que recebeu a seguinte ementa:



    Suspensão de Liminar. Ação direta de inconstitucionalidade. Tribunal de Justiça. Plano Diretor e Lei de Uso e Ocupação do Solo do Município de Valinhos. Suspensão integral das leis municipais. Risco de lesão à ordem e à economia públicas. Precedente em hipótese semelhante que condiciona a sorte do pedido por sua procedência



    10. É o relatório. Decido.



    11. A suspensão de liminar constitui meio autônomo de impugnação de decisões judiciais disciplinado pelo art. 4º da Lei nº 8.437/1992, nos seguintes termos:



    Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.



    12. De início, verifico a presença dos requisitos processuais necessários ao conhecimento da ação. O Supremo Tribunal Federal é competente para apreciar o pedido, já que lhe caberá conhecer de eventual recurso extraordinário que impugne a decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo que ora se busca suspender. A discussão envolve matéria de índole constitucional, relativa à política de desenvolvimento urbano, cujo regramento geral é definido no art. 182 da Constituição. 



    13. Esta Corte tem admitido pedidos de suspensão de decisões proferidas por Tribunais de Justiça nas ações de controle concentrado de constitucionalidade, “quando da subtração dos efeitos da lei questionada decorrerem efeitos concretos e imediatos que resultem em grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SL 879 AgR, Relª. Minª. Cármen Lúcia - Presidente, j. em 07.04.2017). No caso, considero configurada a legitimidade do Município de Valinhos para dirigir o pedido de suspensão a esta Corte, já que a decisão impugnada foi proferida em ação direta de inconstitucionalidade que tem por objeto sua legislação.



    14. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que a concessão de medida de contracautela ostenta caráter de absoluta excepcionalidade. Assim, a suspensão da decisão somente se justifica nos casos em que efetivamente demonstrado pela parte interessada risco de “grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas”. Veja-se, a título de exemplo: STP 914 AgR, Relª. Minª. Rosa Weber, j. em 03.05.2023; SL 1.547 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, j. em 29.08.2022; SL 836 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. em 22.10.2015.



    15. Ao analisar o caso, identifico grave lesão à ordem pública, que justifica o deferimento parcial da medida de contracautela pleiteada. As Leis Municipais n° 6.573/2023 e n° 6.574/2023 são extensas e tratam detalhadamente do planejamento urbano do Município de Valinhos. As normas entraram em vigor em 28.01.2024, tendo sido aplicadas por cerca de um ano e quatro meses até a prolação da decisão impugnada, que suspendeu integralmente a eficácia de ambas as leis.



    16. Segundo o art. 182, § 1º, da Constituição, o plano diretor constitui o principal pilar do planejamento urbanístico local, servindo de fundamento para a estruturação das normas e políticas locais em matéria de gestão urbana. Já a lei de uso e ocupação do solo é um instrumento complementar ao plano diretor, que o detalha e operacionaliza. Na contramão das diretrizes do art. 182 da Constituição, o Tribunal local sustou integralmente os efeitos dessas normas, sem avaliar os impactos concretos da decisão1 ou apontar qualquer prejuízo específico à política de desenvolvimento urbano.



    17. Mesmo que se admita que os dados usados para elaborar as Leis Municipais n° 6.573/2023 e n° 6.574/2023 precisam ser revistos, o restabelecimento da vigência dos regramentos anteriores, instituídos em 2004 e 2007, apenas agravou o problema. As novas leis, embora contestadas, se baseiam em estudos mais recentes e atualizados que as normas anteriores. Veja-se que o Estatuto da Cidade (Lei nº 10.527/2001) determina a revisão do plano diretor a cada dez anos2 - o que reforça a compreensão de que a aplicação de uma legislação ainda mais distante da realidade atual prejudica a gestão urbana.



    18. Além disso, os elementos constantes dos autos revelam ter sido minimamente garantida a participação social no processo legislativo do novo plano diretor e da Lei de Uso e Ocupação do Solo. Tanto o Município requerente quanto o Ministério Público reconhecem que foram realizadas audiências públicas e consultas à população. Ainda que se possa debater se esses atos são suficientes para satisfazer os parâmetros normativos, parece fora de dúvida que, em cenário de incerteza, próprio da análise de medidas cautelares, o Poder Judiciário deve adotar postura de deferência aos atos praticados pelos Poderes Executivo e Legislativo.



    19. Embora o Ministério Público defenda que o deferimento da medida de contracautela causaria dano inverso, essa alegação não veio acompanhada de dados concretos sobre os potenciais danos ao “meio ambiente e/ou à saúde” e ao “bem-estar da população”. De toda sorte, a suspensão dos efeitos da decisão impugnada não impede que o Tribunal local, ao julgar o mérito da ação direta de inconstitucionalidade, avalie a suficiência e a adequação das medidas de participação social e dos dados técnicos que embasaram a elaboração do novo plano diretor.



    20.  Ante o exposto, julgo parcialmente procedente o pedido, para suspender a eficácia da decisão impugnada, proferida na ação direta de inconstitucionalidade nº 2142594-32.2025.8.26.0000, até que se profira decisão de mérito na origem.



    Publique-se.



Brasília, 6 de agosto de 2025.



Ministro Luís Roberto Barroso



Presidente




    1  Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro: “Art. 21. A decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, decretar a invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa deverá indicar de modo expresso suas consequências jurídicas e administrativas. Parágrafo único. A decisão a que se refere o caput deste artigo deverá, quando for o caso, indicar as condições para que a regularização ocorra de modo proporcional e equânime e sem prejuízo aos interesses gerais, não se podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas que, em função das peculiaridades do caso, sejam anormais ou excessivos”.




2  Estatuto das Cidades: “Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana. [...] §3º A lei que instituir o plano diretor deverá ser revista, pelo menos, a cada dez anos”.