Tribunal: STF
Processo: ARE 1518335
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-06-29
Data de publicação: 2025-06-29

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Trata-se de agravo interposto contra a decisão que não admitiu recurso extraordinário manejado em face de acórdão proferido pela Quinta Turma Julgadora da Primeira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, assim ementado:



    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA COM PEDIDO DE LIMINAR. OCUPAÇÃO IRREGULAR NA FAIXA DE DOMÍNIO DA GO-080 ENTRE OS TRECHOS JARAGUÁ E GOIANÉSIA. LIMINAR PARCIALMENTE CONCEDIDA. FALTA DE INTERESSE PROCESSUAL DE AGIR SUPERVENIENTE AFASTADA. IMPOSSIBILIDADE DE CONDENAÇÃO DO ENTE MUNICIPAL E DA AGETOP NO ASSENTAMENTO DEFINITIVO DOS OCUPANTES IRREGULARES. SENTENÇA MANTIDA. 1 – Na espécie, a tese da concernente à perda do objeto não prospera, uma vez que a AGETOP limitou-se a afirmar que propôs ações judiciais de reintegração de posse c/c demolitória em face dos invasores da faixa de domínio sem, contudo, demonstrar o efetivo cumprimento espontâneo das pretensões deduzidas na peça exordial. 2 – Embora a Constituição de 1988 tenha introduzido a moradia no rol dos direito s fundamentais (art. 61, com redação dada pela Emenda Constitucional n º 226/2000), isso não significa que o Poder Judiciário está autorizado a impor ao Poder Executivo a obrigação de efetivar esse direito para determinados cidadãos, que esbulharam um bem público, em detrimento de outros que se inscreveram em programas destinados a prover essa necessidade e que legitimamente aguardam a efetivação do seu direito à moradia. APELAÇÕES CÍVEIS CONHECIDAS E DESPROVIDAS.”



    Opostos embargos de declaração, foram rejeitados.



    Em suas razões recursais, o recorrente alega violação ao artigo 2º da Constituição Federal. 



    Afirma que, na origem, “trata-se de Ação Civil Pública na qual o Parquet requer a condenação desta Autarquia na obrigação de promover a retirada dos invasores na faixa de domínio da rodovia GO-080”.



    Defende que “[e]m razão do princípio da autonomia de que gozam os entes federados, fica literalmente afastada a possibilidade de ingerência do Judiciário sobre a Administração Pública nos assuntos afetos à gestão das obras e do orçamento público. Assim, não poderia o Tribunal a quo ter se substituído à Administração Pública estadual no exercício de uma decisão administrativa”.



    Argumenta que “[a]o impor a realização de retirada de construções irregulares na faixa de domínio, que exigem planejamento, custos, políticas sociais e de moradia a serem realizadas pela Administração Pública, o acórdão recorrido ofendeu o art. 2º da CF”.



    Aduz, ainda que



    “o acórdão recorrido confirmou a sentença que determinou que sejam realizadas retiradas de pessoas em estado de vulnerabilidade de suas moradias, e ainda, que se proceda com a demolição das construções, o que significa impor à Administração Pública um custo de milhões de reais, sem qualquer previsão de disponibilidade orçamentária e financeira.



    Ora, a determinação judicial irá impor o vultoso gasto de recursos públicos para a retiradas de dezenas de famílias, além de criar relevante problema social e de moradia na região.”



    Inadmitido o recurso na origem, foi interposto o competente agravo.



    Em 8/10/2024, a Presidência desta Suprema Corte determinou a devolução dos autos ao Tribunal de origem, considerando o Tema nº 698 da Repercussão Geral.



    Em juízo negativo de adequação, a Terceira Turma Julgadora da Primeira Câmara Cível do TJGO manteve seu entendimento em acórdão assim ementado:



    “EMENTA : DIREITO PROCESSUAL CIVIL. JUÍZO NEGATIVO DE RETRATAÇÃO. TEMA 698 DA REPERCUSSÃO GERAL. MANUTENÇÃO DO ACÓRDÃO RECORRIDO. I. CASO EM EXAME 1. Recurso extraordinário interposto contra acórdão que manteve sentença condenatória, determinando à administração pública a remoção de ocupantes irregulares e demolição de construções em faixa de domínio rodoviário. O feito foi devolvido a esta instância para análise do juízo de retratação, em razão do julgamento do Tema 698 da repercussão geral pelo Supremo Tribunal Federal. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em verificar se o acórdão recorrido está em consonância com o entendimento fixado pelo STF no Tema 698, que trata da possibilidade de intervenção judicial em políticas públicas quando há ausência ou deficiência grave do serviço. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O julgamento do Tema 698 consolidou o entendimento de que a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas é cabível quando há omissão ou prestação deficiente, desde que a decisão judicial indique os objetivos a serem alcançados, permitindo à Administração definir os meios adequados. 4. O acórdão recorrido determinou providências administrativas que se alinham ao entendimento fixado pelo STF, não havendo divergência a justificar a retratação. 5. A ausência de manifestação das partes no juízo de retratação confirma a inexistência de elementos novos aptos a modificar o julgamento anterior. IV. DISPOSITIVO E TESE 6. Juízo negativo de retratação. Acórdão mantido . Tese de julgamento: "1. O juízo de retratação previsto no art. 1.040, II, do CPC não se aplica quando a decisão recorrida está em consonância com o entendimento firmado pelo STF em sede de repercussão geral." Dispositivos relevantes citados: CPC, arts. 1.030 e 1.040. Jurisprudência relevante citada: STF, RE 684.612/RJ (Tema 698), Rel. Min. Luís Roberto Barroso.”



    Diante da recusa de retratação, o recurso extraordinário foi remetido a esta Corte.



    Opina o Ministério Público Federal, em parecer da lavra da ilustrada Subprocuradora-Geral da República Dra. Cláudia Sampaio Marques, pelo “desprovimento do recurso extraordinário”. Referida manifestação porta a seguinte ementa:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DESOCUPAÇÃO DE FAIXA DE DOMÍNIO DA MARGEM DE RODOVIA ESTADUAL. ALEGADA VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA DE VIOLAÇÃO. ATUAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO EM HARMONIA COM O ENTENDIMENTO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PARECER PELO PROVIMENTO DO AGRAVO E PELO DESPROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.”



    Decido.



    Trata-se, na origem, de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Goiás em desfavor do Estado de Goiás, Município de Jaraguá e Agência Goiana de Transportes e Obras (AGETOP), na qual, conforme sintetizado na sentença, alegou que 



    “dezenas de famílias de baixa renda invadiram a faixa de domínio da margem da Rodovia GO-080, no trecho Jaraguá Goianésia, colocando em risco a integridade dos que ali frequentam, bem como dos usuários que trafegam pela mencionada rodovia. 



    Postulou pela concessão de tutela antecipada com expedição de mandado de desocupação do local e, em consequência, o assentamento das pessoas, caso constatada a situação de vulnerabilidade, em área diversa e apropriada. Pede, também, citação dos requeridos e, ao final, a procedência do pedido.” 



    O Juízo de primeiro grau julgou procedentes os pedidos autorais



    “para CONDENAR à requerida AGETOP na obrigação de fazer de proceder a retirada definitiva das pessoas que ocupam e habitam irregularmente as marges da rodovia GO-080 entre o trecho Jaraguá-Goianésia, bem como proceder com a demolição de todas as habitações e edificações irregulares no trecho citado, no prazo de 60 (sessenta) dias, sob pena de multa a ser fixada em caso de descumprimento. 



    O Tribunal de origem, por sua vez, manteve incólume a sentença de 1º Grau.



    Submetido a novo julgamento para a análise de eventual divergência entre o entendimento adotado pelo Tribunal a Quo e a ratio decidendi da tese fixada no Tema nº 698 da Repercussão Geral, a Câmara julgadora não exerceu a retratação, mantendo inalterado o acórdão anteriormente proferido.



    Pois bem. 



    Em matéria de execução de políticas públicas, é pacífica a jurisprudência deste Supremo Tribunal no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes.



    Destarte, não é dado ao Poder Judiciário, quando provocado, negar aos jurisdicionados a concretização de direitos fundamentais individuais e coletivos cuja fruição esteja obstaculizada pela inércia ou morosidade do formuladores e executores de políticas públicas, sob pena de comprometer a eficácia da Constituição. 



    Nesse sentido, vejamos os seguintes julgados:



    “Agravo regimental no agravo de instrumento. Constitucional. Poder Judiciário. Determinação para implementação de políticas públicas. Segurança pública. Destacamento de policiais para garantia de segurança em estabelecimento de custódia de menores infratores. Violação do princípio da separação dos Poderes. Não ocorrência. Precedentes. 1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes. 2. Agravo regimental não provido” (AI nº 810.410 AgR, Primeira Turma, de minha relatoria, julgado em 28/5/2013, DJe de 8/8/2013).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. DIREITO À EDUCAÇÃO. ENSINO SUPERIOR. CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO. COBRANÇA DE MENSALIDADE. ALUNOS HIPOSSUFICIENTES. IMPOSSIBILIDADE. TEMA 535 DE REPERCUSSÃO GERAL. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE AFRONTA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (RE nº 862.137 AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgado em 10/10/2020, DJe de 16/10/2020).



    Ressalvado o aludido contexto de omissão inconstitucional por parte do Estado, é de se reforçar a excepcionalidade da intervenção judicial em matérias essencialmente administrativas, considerando não apenas a possível invasão na esfera da competência precípua de outro poder, mas também a inaptidão do julgador para, a partir de um único caso concreto, gerir as múltiplas prioridades sociais diante de recursos públicos limitados. 



    Assim, reside no âmbito do mérito administrativo a estipulação das políticas públicas cabíveis para cada esfera da vida social, sendo inconstitucional, por ofensa à separação dos poderes, qualquer ingerência do Poder Judiciário na capacidade de decisão - conveniência e oportunidade - do administrador em seu mister.



    É o que tem decidido este Supremo Tribunal:



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. OBRAS DE INFRAESTRUTURA. ACÓRDÃO RECORRIDO EM DISSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO STF. 1. O acórdão recorrido revela-se em dissonância com a jurisprudência desta SUPREMA CORTE, firmada no sentido de que, no âmbito da execução das políticas públicas, cabe ao administrador público a avaliação de sua conveniência e oportunidade. 2. Agravo interno a que se nega provimento” (ARE nº 1.357.910 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes, julgado em 2/3/2022, DJe de 8/3/2022).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. 3. Defensoria pública. Implantação de plantão permanente na cidade de Erechim. Mérito administrativo. Impossibilidade de ingerência do Poder Judiciário ante a ausência de ilegalidade ou abuso de poder. Princípio da separação dos poderes. Precedentes. Inexistência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento” (RE nº 636.686 AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 25/6/2013, DJe de 16/8/2013).



    Confirmando esse entendimento, o Plenário deste Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE nº 684.612/RJ, feito paradigma do Tema nº 698 da sistemática da repercussão geral, no qual se discutia a possibilidade de o Poder Judiciário determinar a implementação de políticas públicas urgentes com a finalidade de assegurar o direito à saúde, em substituição ao juízo de oportunidade e conveniência do Poder Executivo para a prática do ato administrativo, bem como sem indicar as receitas orçamentárias necessárias ao cumprimento da obrigação imposta, fixou as seguintes teses:



    1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP).



    O acórdão desse julgado porta a seguinte ementa:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO EM POLÍTICAS PÚBLICAS. DIREITO SOCIAL À SAÚDE. 



    1. Recurso extraordinário, com repercussão geral, que discute os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde. No caso concreto, busca-se a condenação do Município à realização de concurso público para provimento de cargos em hospital específico, além da correção de irregularidades apontadas em relatório do Conselho Regional de Medicina. 



    2. O acórdão recorrido determinou ao Município: (i) o suprimento do déficit de pessoal,especificamente por meio da realização de concurso público de provas e títulos para provimento dos cargos de médico e funcionários técnicos, com a nomeação e posse dos profissionais aprovados no certame; e (ii) a correção dos procedimentos e o saneamento das irregularidades expostas no relatório do Conselho Regional de Medicina, com a fixação de prazo e multa pelo descumprimento. 



    3. A saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar - políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. 



    4. A intervenção casuística do Poder Judiciário, definindo a forma de contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador. 



    5. Parcial provimento do recurso extraordinário, para anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame da matéria, de acordo com as circunstâncias fáticas atuais do Hospital Municipal Salgado Filho e com os parâmetros aqui fixados. 



    6. Fixação das seguintes teses de julgamento: ‘1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)’.”



    Conforme consignado pelo relator, Ministro Roberto Barroso, decisão judiciais casuísticas podem afetar ainda mais a eficiência administrativa, notadamente porque, sem uma ampla visão sistêmica de toda a complexidade da situação em que se encontra o ente público, incorre-se no risco de provocar desorganização da Administração Pública e comprometer a otimização das políticas públicas.



    Nesse aspecto, transcrevo os seguintes excertos de seu voto:



    “34. Em terceiro lugar, entendo que cabe ao órgão julgador determinar a finalidade a ser atingida, mas não o modo como ela deverá ser alcançada. Estabelecida a meta a ser cumprida, diversos são os meios com os quais se pode implementá-la, cabendo ao administrador optar por aquele que considera mais pertinente e eficaz. Trata-se de um modelo ‘fraco’ de intervenção judicial em políticas públicas, no qual, apesar de indicar o resultado a ser produzido, o Judiciário não fixa analiticamente todos os atos que devem ser praticados pelo Poder Público, preservando, assim, o espaço de discricionariedade do mérito administrativo.



    35. No exemplo dos autos, constatado o déficit de profissionais de saúde, caberia ao Judiciário determinar que a irregularidade seja sanada. No entanto, cabe ao Poder Executivo Municipal decidir se suprirá tal deficiência, por exemplo, mediante a realização de concurso público, por meio do remanejamento de recursos humanos ou a partir da celebração de contratos de gestão e termos de parceria com organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP). Anoto que, na ADI 1.923 (red. p/ acórdão Min. Luiz Fux, j. em 16.04.2015), este Tribunal respaldou o modelo de colaboração público-privada para a prestação de serviços públicos de saúde, educação, cultura, dentre outros. Portanto, não pode o Poder Judiciário substituir a vontade do administrador público e privilegiar determinada forma de contratação de pessoal ou de gestão dos serviços públicos de saúde.



    36. Desse modo, o órgão julgador deve privilegiar medidas estruturais de resolução do conflito. Para atingir o ‘estado de coisas ideal’– o resultado a ser alcançado –, o Judiciário deverá identificar o problema estrutural. Caberá à Administração Pública apresentar um plano adequado que estabeleça o programa ou projeto de reestruturação a ser seguido, com o respectivo cronograma. A avaliação e fiscalização das providências a serem adotadas podem ser realizadas diretamente pelo Judiciário ou por órgão delegado. Deve-se prestigiar a resolução consensual da demanda e o diálogo institucional com as autoridades públicas responsáveis.”



    Nesse contexto, verifica-se que as instâncias de origem decidiram a lide em desconformidade com o mencionado Tema nº 698, no qual restou assentada a possibilidade de intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, porém, com a ressalva de que “a decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado”.



    Ante o exposto, nos termos do artigo 932, inciso V, do Código de Processo Civil (Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015), dou provimento ao recurso extraordinário para cassar o acórdão recorrido e determinar que outro seja proferido, considerando a tese firmada no Tema nº 698 da Repercussão Geral.



    Publique-se.



    Brasília, 29 de junho de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente