Tribunal: STF
Processo: ARE 1560243
Classe: ARE
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-08-06
Data de publicação: 2025-08-06

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recurso extraordinário com agravo interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, com a seguinte ementa:



    DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL Nº 16.549/2009, COM REDAÇÃO DADA PELA LEI ESTADUAL N º 22.386/2023. IMPOSIÇÃO DE DEVER AO FORNECEDOR DE DISPONIBILIZAR AO USUÁRIO DE ESTACIONAMENTO RECIBO CONTENDO INFORMAÇÕES BÁSICAS SOBRE O SERVIÇO. COMPETÊNCIA CONCORRENTE DOS ESTADOS PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO DO CONSUMIDOR. NORMA ESTADUAL QUE NÃO EXTRAPOLA OS LIMITES DA LEI FEDERAL SOBRE O ASSUNTO. INCONSTITUCIONALIDADE NÃO CONFIGURADA. VEDAÇÃO DE COBRANÇA DE MULTA PELA PERDA OU EXTRAVIO DE TÍQUETE DE ESTACIONAMENTO. MATÉRIA DE DIREITO CIVIL. INVASÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. INTERVENÇÃO INDEVIDA NA PROPRIEDADE PRIVADA E NA LIVRE INICIATIVA DE EXPLORÁ-LA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL VERIFICADA. PARCIAL PROCEDÊNCIA DA AÇÃO.



    I.CASO EM EXAME: Ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pela Associação Brasileira de Shopping Centers – ABRASCE, em face dos artigos 1º e 2º da Lei Estadual nº 16.549/2009, com redação dada pela Lei Estadual nº 22.386/2023, que proíbe a cobrança de multa em razão da perda do recibo de estacionamento em estabelecimentos comerciais e dá outras providências.



    II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO: A questão em discussão consiste em saber: (i) se a legislação impugnada padece de vício formal de inconstitucionalidade, por violação da competência privativa da União para legislar sobre Direito Civil, nos termos do artigo 22, inciso I, da Constituição Federal; (ii) se as normas legais questionadas são materialmente inconstitucionais, por ofensa ao direito de propriedade e aos princípios da livre iniciativa e livre concorrência (CF/88, art. 170, parágrafo único, e art. 174; CE-GO, arts. 2°, §§ 2°, 4°, II, e 6°, I).



    III. RAZÕES DE DECIDIR: 



    3.1. A competência para legislar sobre Direito Civil é privativa da União, conforme o artigo 22, inciso I, da Constituição Federal, sendo vedado aos Estados membros legislar sobre penalidades em contratos de estacionamento.



    3.2. A vedação de cobrança de qualquer tipo de multa ou aplicação de penalidade pelo estabelecimento comercial, em caso de eventual extravio do bilhete de estacionamento, interfere em atividades econômicas privadas, violando as garantias da livre iniciativa e da livre concorrência, bem como o direito à propriedade.



    3.3. A regulamentação de questões de consumo, por outro lado, está dentro da competência legislativa concorrente dos Estados, nos termos do artigo 24, V, da Constituição Federal, sendo constitucional a parte da legislação que trata da prestação de informações adequadas aos consumidores, em harmonia com a norma geral editada pela União sobre o assunto (Lei Federal n° 8.078/1990 – CDC).



    IV. DISPOSITIVO E TESE: Pedido julgado parcialmente procedente, para declarar inconstitucionais os §§ 1° e 2°, do artigo 2°, da Lei Estadual n° 16.549/2009, acrescentados pela Lei Estadual n° 22.386/2023, com efeitos retroativos à data de concessão da medida cautelar.



    Tese de julgamento: 



    1. É inconstitucional norma estadual que veda a cobrança de multa por extravio de bilhete de estacionamento, por usurpação de competência legislativa privativa da União em matéria de Direito Civil. 



    2. A legislação estadual que, no exercício da competência concorrente dos Estados membros para legislar sobre Direito do Consumidor, regula a prestação de informações adequadas aos usuários, no contexto de serviços de estacionamento, não padece da mácula de inconstitucionalidade.



    Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 22, I; CF/1988, art. 24, V; CE-GO, art. 2º, §§ 2º, 4º, II, e 6º, I.



    Jurisprudência relevante citada: STF, RE 650.898/RS, Rel. Min. Roberto Barroso, julgado em 01/02/2017; STF, ADI 5462, Rel. Min. Alexandre de Moraes, julgado em 11/10/2018; STF, RE 1309416 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgado em 29-03-2021 (doc. 9, pp. 16-17).



    No recurso extraordinário, fundado no art. 102, III, a, da Constituição Federal, alega-se, em suma, violação ao arts. 1º, IV; 5º; 22, I; 24, V e §§ 2º e 3º; 170, caput, II e V, da mesma Carta. 



    É o relatório. Decido.



    A pretensão recursal merece acolhimento. 



    O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 4.862/PR, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, decidiu que determinações sobre a exploração econômica de estacionamentos privados referem-se a Direito Civil, sendo, portanto, de competência privativa da União, conforme previsto no art. 22, I, da Constituição Federal. Diversos são os precedentes do STF no mesmo sentido:



    CONSTITUCIONAL. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA. LEI 5.853/2017 DO DISTRITO FEDERAL. OBRIGAÇÃO DE CONFERIR ACRÉSCIMO DE 30 MINUTOS EM ESTACIONAMENTO, APÓS PAGAMENTO DA TARIFA. COMPETÊNCIA DA UNIÃO EM MATÉRIA DE DIREITO CIVIL, RESSALVADO O ENTENDIMENTO DESTE RELATOR (CF, ART. 22, I). DESPROPORCIONALIDADE DA MEDIDA. OFENSA AO PRINCÍPIO DA LIVRE INICIATIVA (ART. 170, CAPUT, DA CF). INCONSTITUCIONALIDADES FORMAL E MATERIAL RECONHECIDAS. PROCEDÊNCIA.



     1. As regras de distribuição de competências legislativas são alicerces do federalismo e consagram a fórmula de divisão de centros de poder em um Estado de Direito. Princípio da predominância do interesse.



     2. A Constituição Federal de 1988, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos – União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios – e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e nos Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I).



     3. A Lei 5.853/2017 do Distrito Federal, ao assegurar acréscimo de 30 minutos para saída do estacionamento após o pagamento da tarifa, ressalvado entendimento pessoal, viola a competência da União para legislar sobre Direito Civil (art. 22, I, CF). Precedentes.



     4. Ademais, ao estipular o acréscimo em questão, além de interfere na dinâmica econômica da atividade empresarial, violando o princípio da livre iniciativa (art. 170, caput, CF).



     5. Ação Direta conhecida e julgada procedente (ADI 5.792/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 4/11/2019, grifei).



     AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO CONSTITUCIONAL. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA. LEIS ESTADUAL 4.049/2002. ESTACIONAMENTOS PÚBLICOS E PRIVADOS. GRATUIDADE AOS PORTADORES DE DEFICIÊNCIA E AOS MAIORES DE SESSENTA E CINCO ANOS. VIOLAÇÃO AO ART. 22, I, DA CONSTITUIÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO CIVIL. AGRAVO IMPROVIDO.



     I – A Lei estadual 4.049/2002, ao prever a gratuidade de todos os estacionamentos situados no Estado do Rio de Janeiro aos portadores de deficiência e aos maiores de sessenta e cinco anos, proprietários de automóveis, violou o art. 22, I, da Constituição Federal. Verifica-se, no caso, a inconstitucionalidade formal da mencionada lei, pois a competência para legislar sobre direito civil é privativa da União. Precedentes.



     II – Agravo regimental improvido (AI 742.856-AgR/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 27/9/2011 — grifei).



      AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL. ESTACIONAMENTO EM LOCAIS PRIVADOS. COBRANÇA. IMPOSSIBILIDADE. OFENSA AO ART. 22, I DA CONSTITUIÇÃO. Esta Corte, em diversas ocasiões, firmou entendimento no sentido de que invade a competência da União para legislar sobre direito civil (art. 22, I da CF/88) a norma estadual que veda a cobrança de qualquer quantia ao usuário pela utilização de estabelecimento em local privado (ADI 1.918, rel. min. Maurício Corrêa; ADI 2.448, rel. Min. Sydney Sanches; ADI 1.472, rel. min. Ilmar Galvão). Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente (ADI 1.623/RJ, Rel. Min. Joaquim Barbosa, DJe 15.4.2011 — grifei).



      No julgamento da ADI 1.918/ES, o Ministro Maurício Corrêa, relator, afastou a possibilidade de considerar-se a exploração econômica de estacionamentos privados matéria de Direito do Consumidor, tendo em vista que se relaciona com regras de elementos essenciais da propriedade. Por oportuno, cito trecho do voto, in verbis:



    [...] 4. Não há dúvida de que a lei estadual invadiu a competência exclusiva da União para legislar sobre o direito civil (art. 22, I). Com efeito, não assiste razão ao Estado do Espírito Santo ao sustentar que se trata de matéria de sua competência, relacionada com a defesa do consumidor (fls. 133), tendo em vista que a hipótese se enquadra claramente no rol daquelas em que se dá a intervenção do Poder Público na propriedade privada e na ordem econômica, questões a serem disciplinadas exclusivamente pela União (CF, artigos 22, II e III, e 173).



     5. Se de um lado há de reconhecer-se a competência concorrente dos três níveis de governo para editar normas administrativas e as medidas regulamentares que visem ao bom uso das atividades econômicas, por outro, não se pode esquecer que essas normas decorrem do poder de polícia, para a regulamentação das atividades realizadas nos territórios dos Estados-membros e dos Municípios, que têm o dever de fiscalizá-las. Enquanto a União regula o direito de propriedade e estabelece as regras substantivas de intervenção de domínio econômico, os outros níveis de governo - o estadual e o municipal - apenas exercem o policiamento administrativo do uso da propriedade e da atividade econômica de particulares, tendo em vista, sempre, as normas substantivas editadas pela União.



     [...]



     7. Não se pode confundir questão de direito civil com matéria concernente ao consumo. O dispositivo da lei estadual em causa invade, sem dúvida, esfera do direito civil, porquanto estabelece regras sobre elementos essenciais da propriedade.



     8. A propósito vale lembrar escólio de A. L. CALMON TEIXEIRA, citado pelo Ministério Público Federal em seu parecer:



     ‘A relação jurídica entre quem explora um estacionamento (proprietário ou outrem a quem foi repassado o direito de exploração) e seu usuário não se contém no âmbito da competência legislativa do município, seja ele qual for. É legislação privativa da União Federal (CF. , art. 22, I). Compete-lhe, com exclusividade, legislar sobre direito civil e direito comercial, os quais regem, necessariamente, a relação jurídica entre o usuário do estacionamento de shopping center e quem o explora.



     A gratuidade compulsória não tem o condão de converter em relação jurídica de outra natureza o negócio jurídico de direito privado entre o usuário do estacionamento de shopping center e quem o explora ou o deste com o shopping. A transferência de exploração de estacionamento insere-se no elenco dos direitos do proprietário (fls. 164 — grifei).



    Posto isso, reconheço a violação ao art. 22, I, da Constituição Federal e, como corolário, dou provimento ao recurso (art. 932 do CPC). 



    Publique-se.



    Brasília, 6 de agosto de 2025.



Ministro Cristiano Zanin



Relator