Tribunal: STF
Processo: ARE 1552928
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-06-09
Data de publicação: 2025-06-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. FORMA DE CONTROLE DA JORNADA DE SERVIDORES MUNICIPAIS. REPERCUSSÃO GERAL NÃO DEMONSTRADA. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. FUNDAMENTAÇÃO RECURSAL DEFICIENTE. OFENSA CONSTITUCIONAL REFLEXA. NEGATIVA DE PROVIMENTO.



    1. Trata-se de agravo interposto contra decisão negativa de admissibilidade do recurso extraordinário apresentado em desfavor de acórdão do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, assim ementado:



     



    “DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE. ADOÇÃO DE MENCANISMOS DE TRANSPARÊNCIA E DE EFICIÊNCIA DA GESTÃO DA JORNADA DE TRABALHO. CONTORLE DE FREQUÊNCIA POR BIOMETRIA EM UNIDADES HOSPITALARES MUNICIPAIS. AUSÊNCIA DE INTERESSE PÚBLICO FEDERAL. PRELIMINAR DE COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL REJEITADA. SENTENÇA ANULADA. REMESSA OFICIAL PROVIDA. APELO PREJUDICADO. 



    01. O cerne da controvérsia diz respeito à aferição dos seguintes pontos: a) a competência da Justiça Federal para o julgamento do presente feito; b) se deve, ou não, serem padronizados os métodos de controle de recursos humanos de todos os entes integrantes do SUS - notadamente, aos médicos do Programa Saúde da Família (PSF), no âmbito do Município apelado -, sob a forma de registro de ponto eletrônico da jornada de trabalho, tal como estabelecido em âmbito federal, pelo Ministério da Saúde. 



    02. Inicialmente, cumpre destacar submeter-se ao duplo grau de jurisdição obrigatório a sentença que conclui pela carência da ação ou improcedência do pedido ou de parte do pedido deduzido em sede de ação civil pública, por força da aplicação analógica da regra contida no art. 19 da Lei nº 4.717/65. Nesse sentido, destaco os seguintes precedentes: AgInt no REsp 1379659/DF, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 28/03/2017, DJe 18/04/2017; AGRESP 201001846488, HERMAN BENJAMIN, STJ - SEGUNDA TURMA, DJE DATA:25/04/2011.



    03. Consoante dispõe o art. 109, I, que compete aos juízes federais processar e julgar: “I - as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho”. Nessa linha, o Plenário da Suprema Corte reconheceu que a competência da Justiça Federal, na esfera cível, somente se verifica quando a União tiver legítimo interesse para atuar como autora, ré, assistente ou opoente. Precedente: STF - ACO: 1109 SP, Relator: Min. ELLEN GRACIE, Data de Julgamento: 05/10/2011, Tribunal Pleno, Data de Publicação: ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-047 DIVULG 06-03-2012 PUBLIC 07-03-2012.



    04. Na hipótese dos autos, o objeto desta ação civil pública se direciona à obtenção de provimento jurisdicional destinado à implantação do controle de frequência dos médicos e outros profissionais das Equipes de Saúde da Família e Bucal, em nível municipal, conforme destacado na inicial . 



    05. Não se está a se apurar eventual malversação dos recursos públicos federais repassados pelo Fundo Nacional de Saúde ao fundo do Município de Itaporanga/SP ou a prática de atos ilícitos por parte de agente público federal, tampouco se discute sobre a falta de atendimento de saúde à população local ou se postula a ausência ou interrupção do fornecimento de medicamentos, a justificar o interesse direto da União neste feito. 



    06. Cumpre mencionar que o constituinte previu a descentralização do Sistema único de Saúde, com direção única em cada esfera de governo, a teor do art. 198, I da CF/88. Além disso, o art. 9º, III da Lei nº 8.080/90 prevê que a direção do SUS será exercida em cada esfera de governo, sendo que, no âmbito do Município, competirá à respectiva Secretaria de Saúde ou órgão equivalente. 



    07. Inclusive, ao ser intimada para se manifestar sobre eventual interesse em integrar a lide, a União declinou do interesse em intervir nesta demanda, por entender que se afigura despicienda a sua atuação na qualidade de assistente simples, considerando a inexistência de perspectiva de prestar efetiva contribuição para o sucesso da demanda e, ainda que se vislumbrasse interesse jurídico relevante, a atuação do ente público federal se restringiria a, apenas, ratificar os trabalhos ministeriais. 



    08. Ainda que se não fosse, a matéria de fundo discutida nestes autos não se confunde com o repasse de verbas públicas federais, tampouco revela a obrigatoriedade de adoção do sistema biométrico, com esteio em norma federal, que sequer impõe esta modalidade de controle de ponto aos demais entes federativos. No ponto, verifica-se que a Lei nº 8.080/1990 e a LC nº 141/2012 apenas dispõem sobre a gestão financeira dos recursos financeiros do SUS e o registro eletrônico das informações de saúde referentes aos orçamentos públicos dos entes federativos, para fins de se garantir o acesso público às informações. 



    09. Da leitura da Portaria GM/MS nº 587/2015, editada pelo Ministério da Saúde, tampouco se verifica a imposição do registro biométrico para controle da frequência e carga horárias dos profissionais que compõe as equipes de Saúde do ente público apelado. Ao contrário, o aludido ato normativo é direcionado aos servidores públicos federais lotados no âmbito daquele órgão, não se aplicando ao caso dos autos. 



    10. Desse modo, compete ao ente público local, através de seu órgão de direção, a atribuição de gerir o seu quadro de pessoal e a forma como presta os serviços públicos de saúde no âmbito municipal, compreendendo a escolha do método de controle da jornada de trabalho de seus profissionais e a prestação de informações de interesse local. Nessa linha, a Terceira Turma Julgadora, por unanimidade, decidiu caso semelhante no julgamento da ApCiv 0003233-52.2015.4.03.6113, Rel. Des. Federal NERY JUNIOR, TERCEIRA TURMA, j. 01/03/2021, DJe 05/03/2021.



    11. Na espécie, não se vislumbra interesse público federal a justificar a manutenção destes autos na esfera de competência da Justiça Federal, ressalvando-se, contudo, a possibilidade de atuação do Ministério Público Estadual, perante o juízo estadual, na propositura da demanda apropriada e que entender cabível. Preliminar de competência da Justiça Federal rejeitada. Sentença anulada, em sede de reexame necessário. 



    12. Remessa oficial provida. Apelo prejudicado.” (e-doc. 193, p. 12-14).



    2. No recurso extraordinário, interposto com base na al. “a” do permissivo constitucional, o recorrente aponta violação aos arts. 109, incs. I e IV; 129, incs. I, II e III; 196; 198, §§ 1º, 2º e 3º, inc. II, da Constituição da República. Afirma que "a exigência de registro de ponto eletrônico da jornada de trabalho dos médicos do Programa Saúde da Família (PSF) no Município de Itaporanga-SP, tal como estabelecido em âmbito federal pelo Ministério da Saúde, implica a direção nacional do sistema único de saúde e relaciona-se à execução de serviço público de saúde que conta com aportes de recursos federais, o que caracteriza interesse federal e justifica a competência da Justiça Federal para o julgamento desta ação civil pública" (e-doc. 198).



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido pelo óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF e porque o "Pretório Excelso pronunci[ou]-se que tais situações só podem ser verificadas em cotejo com a legislação infraconstitucional" (e-doc. 214).



    É o relatório. 



    Decido.



    4. O recurso não merece prosperar.



    5. Da leitura atenta das razões do recurso extraordinário, tem-se que o recorrente não demonstrou a existência de repercussão geral do tema objeto do recurso, na forma determinada pelos arts. 102, § 3º, da Constituição da República e 1.035, § 2º, do Código de Processo Civil.  



    6. Sobre o ponto, o recorrente limitou-se a alegar:



    “Na presente ação, busca-se provimento judicial que assegure o atendimento público aos usuários de hospitais do Município de Itaporanga-SP. Seja pelo objeto da ação, que se relaciona ao serviço público de saúde; seja pela extensão à população local; seja pelo emprego de recursos públicos; seja pelo instrumento utilizado (ação civil pública), é evidente a existência de “questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico que ultrapassem os interesses subjetivos do processo” (CPC, art. 1.035, § 1º), mesmo porque este processo não discute interesses subjetivos.” (e-doc. 198, p. 5).



    7. O parágrafo apresentado é genérico e não há maior preocupação da parte em fundamentar a razão pela qual entende que a questão discutida, para além de alguma relação com o tema saúde, tem repercussão geral. Registro que, além do acima exposto, o ora agravante citou ementa da decisão em que reputada constitucional a questão referente à responsabilidade dos entes federados pelo dever de prestar assistência à saúde (Tema RG nº 793), sem apresentar qualquer fundamentação da correlação deste com as questões discutidas nos autos.



    8. A mera alegação genérica e abstrata de que o tema tem relevância geral não é suficiente para demonstrar a existência de repercussão geral. Não basta afirmar, sem embasamento consistente, que a controvérsia tem grande importância econômica, política, social ou jurídica, ou que transcende os interesses das partes do processo. Tampouco é possível, para esse fim, a simples menção, sem adequada fundamentação, de que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é pacífica sobre a matéria, ou que a decisão recorrida colide com tema de repercussão geral, entre outros argumentos genéricos de igual teor.



    9. Com efeito, a jurisprudência consolidou-se no sentido da inviabilidade do recurso extraordinário quando não demonstrada a repercussão geral do tema controvertido. Nesse sentido, cito o seguinte precedente:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/2015. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DA REPERCUSSÃO GERAL. INOBSERVÂNCIA DO ART. 1.035, §§ 1º E 2º, DO CPC/2015. REPERCUSSÃO GERAL PRESUMIDA OU RECONHECIDA EM OUTRO RECURSO NÃO VIABILIZA APELO SEM A PRELIMINAR FUNDAMENTADA DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO MANEJADO SOB A VIGÊNCIA DO CPC/2015. 1. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 2. Ausência no recurso extraordinário, interposto sob a égide do CPC/2015, de demonstração da existência de repercussão geral. Inobservância do art. 1.035, §§ 1º e 2º, do CPC/2015. 3. Agravo interno conhecido e não provido.”



    (RE nº 1.031.526-AgR/RN, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, j. 16/10/2017, p. 07/11/2017).



    10. Desta feita, o recurso extraordinário não merece ser conhecido.



    11. Ainda que superado tal óbice, verifico que, dos dispositivos alegadamente violados, houve prequestionamento apenas do art. 109, inc. I, da Constituição da República. Quanto ao restante (inc. IV do art. 109 e os arts. 129, incs. I, II e III; 196; 198, §§ 1º, 2º e 3º, inc. II, todos da Constituição da República), verifico que não constaram como fundamentos de decidir e possíveis embargos de declaração não foram opostos com a finalidade de buscar a manifestação do Colegiado de origem sobre essa matéria, agora versada no recurso extraordinário. Incidem, nesse ponto, os enunciados nº 282 e nº 356 da Súmula do STF:  



    E. 282: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada.”



    E. 356: “O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento.”



     



    12. Adicionalmente, constato que não houve a devida impugnação a fundamento suficiente do acórdão. No ponto, válido citar o seguinte trecho deste:



    “Por certo, o que se está a discutir é a fiscalização do procedimento administrativo de gestão municipal para que se determine ao recorrido a adoção do sistema de registro de ponto por biometria, para controle da jornada de trabalho dos profissionais médicos que exercem suas atividades através do Chamamento Público nº 008/2016, nas unidades do Programa Saúde da Família (PSF), no âmbito do Município de Itaporanga/SP, e a respectiva publicação destas informações. 



    Ainda que se não fosse, a matéria de fundo discutida nestes autos não se confunde com o repasse de verbas públicas federais, tampouco revela a obrigatoriedade de adoção do sistema biométrico, com esteio em norma federal, que sequer impõe esta modalidade de controle de ponto aos demais entes federativos. 



    No ponto, verifica-se que a Lei nº 8.080/1990 e a LC nº 141/2012 apenas dispõem sobre a gestão financeira dos recursos financeiros do SUS e o registro eletrônico das informações de saúde referentes aos orçamentos públicos dos entes federativos, para fins de se garantir o acesso público às informações. Inclusive, o alegado Decreto 1.233/1994, na verdade, encontra-se revogado e não há correspondência com a matéria versada nestes autos.



    (...)



    Da leitura da Portaria GM/MS nº 587/2015, editada pelo Ministério da Saúde, tampouco se verifica a imposição do registro biométrico para controle da frequência e carga horárias dos profissionais que compõe as equipes de Saúde do ente público apelado. Ao contrário, o aludido ato normativo é direcionado aos servidores públicos federais lotados no âmbito daquele órgão, não se aplicando ao caso dos autos. A propósito, confira-se:



    (...)



    Além disso, cumpre mencionar que o legislador constituinte previu a descentralização do Sistema Único de Saúde, com direção única em cada esfera de governo, a teor do art. 198, I da CF/88, in verbis:



    (...)



    A Lei nº 8.080/90 prevê, em seu art. 9º, III, que:



    (...)



    Desse modo, compete ao ente público local, através de seu órgão de direção, a atribuição de gerir o seu quadro de pessoal e a forma como presta os serviços públicos de saúde no âmbito municipal, compreendendo a escolha do método de controle da jornada de trabalho de seus profissionais e a prestação de informações de interesse local, à luz da discricionariedade afeta ao seu âmbito de atuação.” (e-doc. 193, p. 8-10).



    13. Sobre tal fundamento do acórdão recorrido, limitou-se a parte a afirmar que a exigência de registro de ponto eletrônico, no caso, foi estabelecida em âmbito federal pelo Ministério da Saúde, nos termos citados no relatório.



    14. O recurso, portanto, encontra óbice nos enunciados nº 283 e nº 284 da Súmula do STF:



    E. 283: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles.” 



    E. 284: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia.” 



    15. Por fim, como se extrai da mera leitura do trecho do acórdão acima, o exame da alegada ofensa ao texto constitucional demandaria a reanálise da interpretação dada pela Corte de origem a normas infraconstitucionais (Lei nº 8.080, de 1990, Lei Complementar nº 141, de 2012, Decreto nº 1.233, de 1994, Portaria GM/MS nº 587, de 2015, Lei nº 8.080, de 1990). A afronta à Constituição, se ocorrente, seria indireta, o que inviabiliza o recurso extraordinário, conforme já decidido por esta Corte:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. LEI MUNICIPAL N. 9.995/2009. OBRIGATORIEDADE DE REGISTRO DE PONTUALIDADE DOS SERVIDORES MUNICIPAIS NA ÁREA DE SAÚDE POR PONTO ELETRÔNICO-BIOMÉTRICO. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DA LEGISLAÇÃO LOCAL SOBRE FISCALIZAÇÃO DA ASSIDUIDADE DOS PROFISSIONAIS DE SAÚDE DO MUNICÍPIO DE PONTA GROSSA: SÚMULA N. 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.”



    (ARE nº 795.196-AgR-segundo/PR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, j. 14/10/2014, p. 23/10/2014).



    16. Cito, ainda, as seguintes decisões proferidas em casos análogos: ARE nº 1.530.588/PB, Rel. Min. Luiz Fux, j. 22/01/2025, p. 04/02/2025; RE nº 1.429.728/PE, Rel. Min. Cristiano Zanin, j. 1º/08/2024, p. 02/08/2024; ARE nº 1.300.664/AL, Rel. Min. Edson Fachin, j. 19/02/2021, p. 23/02/2021.



    17. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021, p. 30/11/2021; Rcl nº 24.841-EDAgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020).



     



    18. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC.



    19. Ante o exposto, nego provimento ao agravo no recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. 



    Publique-se.



    Brasília, 9 de junho de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator