Tribunal: STF
Processo: MS 39457
Classe: MS
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-04-11
Data de publicação: 2025-04-11

Ementa:

Inteiro teor:
MANDADO DE SEGURANÇA. FISCALIZAÇÃO DE IRREGULARIDADES. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PRESCRIÇÃO. DISCUSSÃO SOBRE MARCOS INTERRUPTIVOS. INEXISTÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. SEGURANÇA DENEGADA.

DECISÃO: Trata-se de mandado de segurança, com pedido liminar, impetrado por Medix Brasil Produtos Hospitalares e Odontológicos Ltda em face de deliberação do Tribunal de Contas da União - TCU nos acórdãos nº 5330/2021 e 6415/2023, insertos nos autos da Tomada de Contas Especial - TCE 010.789/2018-9.
A impetrante narra que a decisão decorre de fiscalização de supostas ilegalidades na execução do Convênio 84/2009, firmado entre o município de Porto Xavier/RS e o Fundo Nacional de Saúde - FNS, tendo por objeto apoio financeiro da União para ações do SUS voltadas à aquisição de medicamentos.
Defende a ocorrência de prescrição ao argumento de que se passaram mais de 5 anos desde a data da prestação de contas (10/07/2011) até sua citação no processo de TCE (22/10/2018). Sustenta que nenhuma das causas interruptivas de prescrição ocorridas neste período seriam oponíveis à impetrante. Aduz que a ciência de qualquer processo de apuração de irregularidades ocorreu apenas no ato de citação para responder a processo de TCE, jamais tendo sido notificada ou intimada para apresentar qualquer tipo de contraditório em momento anterior.
Argumenta que foi sequer cogitada a responsabilização da impetrante na apuração realizada no âmbito do Ministério da Saúde e do FNS. E, considerando que nunca participou ou foi intimada a participar da instrução realizada no âmbito daquele Ministério, defende a inaplicabilidade dos marcos interruptivos ao caso, com a consequente incidência do prazo prescricional.
No que concerne às irregularidades apuradas, aduz que a impetrante efetivamente entregou os itens contratados ao ente público adquirente. Assim, a não aposição do lote dos medicamentos nas notas fiscais, irregularidade meramente formal, não seria capaz de obstar o reconhecimento de que houve a entrega do objeto contratado. Subsidiariamente, aduz a desproporcionalidade da medida adotada pelo TCU, sobretudo diante da ausência de dolo ou culpa grave.
Ao final, requer o afastamento da sanção e da determinação de ressarcimento, seja em razão da prescrição, seja pela ausência de prejuízo diante do efetivo fornecimento dos bens contratados, ou ainda pela desproporcionalidade da sanção aplicada. Pleiteia em sede liminar a suspensão da eficácia dos acórdãos 5330/2021 e 6415/2023 do TCU até  o  julgamento final desta ação.
Na sequência, o TCU prestou as seguintes informações: 

““Mandado de Segurança impetrado por Medix Brasil Produtos Hospitalares e Odontológicos Ltda., com vistas à anulação do Acórdão n. 5.330/2021-TCU-1ª Câmara, que julgou irregulares as contas do impetrante e o condenou ao pagamento de dívida, e do Acórdão n. 6.415/2023-TCU-1ª Câmara, que negou provimento ao recurso de reconsideração interposto em face do acórdão condenatório. 
1. Contraditório – Fase interna: inexistência de ofensa ao contraditório e à ampla defesa. Não caracterização de nulidade das decisões proferidas pelo TCU em face de ausência de citação ou participação do responsável na fase interna da tomada de contas especial, em que o controle é exercido pelo próprio órgão de origem. Contraditório e a ampla defesa que ganham destaque na fase externa da TCE, quando os autos são encaminhados ao TCU para processamento e julgamento. Precedentes do STF.
2. Prescrição: indefinição, pelo STF, das balizas jurídicas necessárias à aplicação da tese firmada no RE 636.886, no qual assentou a prescritibilidade das pretensões de ressarcimento oriundas de acórdãos de Tribunais de Contas. Ausência de esclarecimento quanto a, por exemplo, o prazo prescricional, seu termo a quo e, ainda, os eventuais marcos suspensivos ou interruptivos. Fundamentação exposta pelo Relator que se referiu essencialmente à fase de execução, com a busca de soluções para o caso concreto no Código Tribunal Nacional e na Lei de Execução Fiscal.
3. Necessidade de se extrair, por imperativo lógico, as mencionadas balizas jurídicas da própria jurisprudência da Corte Suprema. Verificação da existência de precedentes de ambas as turmas do STF com a aplicação da Lei n. 9.873/1999 à prescrição da pretensão punitiva e que essa interpretação também foi estendida à prescrição ressarcitória.
4. Aplicação das causas interruptivas conforme parâmetros fixados pelo Supremo Tribunal Federal no MS 32.201 (1ª Turma), leading case sobre o tema naquela Corte. Aplicação de tal entendimento pela 2ª Turma do STF no MS 36.067, com a incidência de 5 causas interruptivas. Ausência de limitação da quantidade de causas interruptivas do prazo prescricional e possibilidade de interrupção da prescrição antes da autuação do processo de controle externo no TCU.
5. Existência de decisões do STF em que a Corte Suprema entendeu que não apenas a citação ou intimação do responsável, mas qualquer ato inequívoco que importe a apuração do fato, tem o condão de interromper o prazo prescricional (MS 35.208).
6. Precedente (MS 35.430 AgR) em que o STF afastou alegação de prescrição mesmo a citação tendo ocorrido no processo de controle externo há aproximadamente dez anos da ocorrência dos fatos ilícitos, pois “a Administração não se manteve inerte durante o lapso temporal acima citado”.
7. Nos termos do voto do Ministro-Relator do MS 35.430: “(...), o efeito interruptivo da prescrição decorrente da apuração do fato pela Administração Pública, descrito no art. 2º, II, da Lei 9873/1999, prescinde de notificação, cientificação ou citação dos investigados, ocorrendo tão somente com o desaparecimento da inércia do poder público para investigar um determinado fato. A integração subjetiva da apuração, após a identificação formal ou indiciária dos responsáveis, aferida a realidade do fato, é elemento que integra a regularidade da apuração e seus resultados, mas não a eficácia interruptiva da prescrição que exige, aqui, tão somente o atuar do órgão sancionador. (...)”.
8. Conclusão de que atos anteriores ao chamamento do responsável ao processo de controle externo, desde que voltados à investigação dos fatos, tem aptidão para interromper o prazo prescricional, nos termos da jurisprudência do STF.
9. Inexistência, no presente caso, de materialização do prazo de prescrição de 5 anos.
10. Mérito: não compete ao Poder Judiciário rever o mérito das decisões da Corte de Contas, salvo em caso de nulidade por irregularidade formal grave ou manifesta ilegalidade, sob pena de seu pronunciamento resultar em mero e inútil formalismo. A função de julgar é atribuída pela Constituição com exclusividade ao TCU. Precedentes.
11. Tutela de urgência: impossibilidade de acolhimento do pedido de decisão liminar visando à suspensão dos acórdãos 5330/2021-TCU-1ª Câmara e 6415/2023-TCU-1ª Câmara, uma vez não preenchidos os requisitos previstos no art. 7º, inciso III da Lei 12.016/2009 para a sua concessão, porquanto ausentes a relevância de seus fundamentos (fumus boni iuris) e o risco de que se possa tornar inócua a decisão final a ser proferida (periculum in mora).
12. Possibilidade de risco inverso, caso seja deferida a medida liminar pleiteada pelo Impetrante, consistente na probabilidade de os supostos prejuízos não serem ressarcidos aos cofres públicos.
13. Proposta de encaminhamento ao Supremo Tribunal Federal, a título de informações da autoridade arrolada como coatora.” (doc. 48)

A Advocacia Geral da União sustenta a inocorrência da prescrição (doc. 59). Entende que atos investigativos, ainda que preliminares, são suficientes a afastar a prescrição, nos termos do art. 2º da Lei  9.873/99. Expõe que a jurisprudência do STF é no sentido de que não apenas a citação ou intimação do responsável, mas qualquer ato inequívoco que importe a apuração do fato tem o condão de interromper o prazo prescricional. Assim, a notificação do responsável não é pré-requisito para que seja interrompido o prazo prescricional. 
No mérito, sustenta a ausência de violação ao contraditório e a ampla defesa, bem como aduz a existência de nexo de causalidade entre a ausência de numeração de lote nas notas fiscais aos supostos prejuízos discutidos nos autos. Entende pela responsabilidade da impetrante na medida em que sua conduta concorreu para o dano ao erário.
A Procuradoria-Geral da República apresentou parecer pela denegação da segurança, conforme ementa a seguir transcrita:

“Mandado de Segurança. Tomada de Contas Especial. Acórdão condenatório do TCU. Irregularidades ocorridas na execução de Convênio firmado entre município e o FNS, tendo por objeto aquisição de medicamentos.
    1. Presentes elementos de prova suficientes, para fins da legitimidade da empresa, por responsabilidade solidária com o gestor público, para figurar na TCE, nos termos da alínea b do §2º do art. 16 da Lei 8.443/92, não tendo a impetrante demonstrado que, regularmente citada na TCE, não tenha podido se defender por conta de atos do TCU. 
2. A empresa impetrante aqui não fez prova plena de que os medicamentos tenham sido entregues conforme as regras pertinentes. 
3. Ocorrência de marcos interruptivos/suspensivos da prescrição, nos termos da Lei 9.873/99. Prescrição que não se verifica. 
4. Pelo denegação da segurança.” (doc. 61)

É o relatório. DECIDO.

No julgamento do Tema 899 da Repercussão Geral, RE 636.886-RG, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, foi fixada a seguinte tese: “É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas.”
O STF, portanto, reconhece que tanto a pretensão de ressarcimento quanto a pretensão sancionatória exercidas pelo Tribunal de Contas da União prescrevem, sendo aplicáveis, a ambas, o prazo de prescrição e os marcos interruptivos indicados na Lei Federal n. 9.873/1999:

Art. 2o  Interrompe-se a prescrição da ação punitiva:            
I - pela citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital;
I – pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital;               
II - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato;
III - pela decisão condenatória recorrível.
IV – por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal.    

O próprio Tribunal de Contas da União, em aderência, passou a reconhecer a aplicação das regras previstas na supracitada lei, editando a Resolução TCU n. 344, de 11 de outubro de 2022.
Assim, verifico que a vexata quaestio gira em torno da aplicação analógica do art. 2º da Lei 9.873/99 e dos marcos interruptivos do prazo prescricional quinquenal, concernindo, em especial, ao que se entende por qualquer ato inequívoco que importe apuração do fato. 
No ponto, ressalto que a jurisprudência dessa Suprema Corte tem se consolidado no sentido de que os marcos interruptivos devem traduzir, no caso concreto, medidas inequívocas de apuração de condutas individualmente descritas e imputadas à pessoa investigada, sob pena de perder a capacidade de interromper a prescrição.
No entanto, há precedentes dessa Suprema Corte considerando que tais atos inequívocos abarcam aqueles preliminares à citação em tomada de contas especial. Nesse sentido: MS 38660 AgR, Redatora do acórdão: Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe de 13/05/2024; MS 39167, Rel.: Min. Flávio Dino, Primeira Turma, DJe de 21/3/2024.
Com efeito, havendo atos procedimentais que descaracterizam a inércia do TCU e denotam a apuração de fato tido por irregular, não há que se falar no implemento do prazo prescricional, ainda que tais fatos tenham ocorrido em momento anterior à citação.
Nessa linha, gizo acórdão, de relatoria do Min. Luís Roberto Barroso, denegando mandado de segurança ao fundamento expresso de que “não é necessária a ciência do interessado para que os atos inequívocos de investigação, previstos no art. 2º, II, da Lei nº 9.873/1999, operem o efeito interruptivo do prazo prescricional”. Confira-se: 
 
“DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA EM TOMADA DE CONTAS ESPECIAL DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). OCORRÊNCIA DE FATOS INTERRUPTIVOS DA PRESCRIÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE SUSTENTAÇÃO ORAL EM EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. 
1. Agravo interno em mandado de segurança. Impetração contra o acórdão nº 1.011/2022, confirmatório dos acórdãos nº 588/2022 e nº 160/2020, todos do TCU, que teriam condenado as impetrantes à pena de inidoneidade para licitar. Alegação de prescrição da pretensão punitiva e de violação do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa 
2. O art. 2º, I e II, da Lei nº 9.873/1999 prevê que a prescrição se interrompe pela citação ou notificação do interessado ou por qualquer ato inequívoco que importe apuração do fato. No caso concreto, houve várias causas interruptivas do lapso prescricional, de modo que não se pode reconhecer a inércia do Tribunal de Contas. 
3. Não é necessária a ciência do interessado para que os atos inequívocos de investigação, previstos no art. 2º, II, da Lei nº 9.873/1999, operem o efeito interruptivo do prazo prescricional. Precedentes. 
4. Ausência de violação ao devido processo legal, contraditório e ampla defesa. Tais direitos devem ser exercidos nos termos da legislação pertinente. Vedação de sustentação oral em julgamento de embargos de declaração perante o TCU (art. 168, caput e § 9º do RI/TCU). 
5. Agravo interno a que se nega provimento.” (MS 38658 AgR, Rel. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 22/2/2023)

In casu, houve uma série de atos inequívocos de apuração dos fatos desde 10/7/2011, data da apresentação da prestação de contas. Verifico que o órgão concedente do Convênio iniciou fiscalização interna e em 2013 concluiu vistoria. Na sequência, sucederam-se mais atos de fiscalização até o dia 22/02/2018. Desse modo, a comprovação nos autos da realização de diversos atos de fiscalização internos, conforme registros trazidos pelo TCU (doc. 48, p. 19), impede a declaração da prescrição, uma vez que demonstram que não houve inércia dos órgãos de controle: 
“a) 31/05/2013: Relatório de Verificação “in loco” n. 7-1/2013/MS, por meio do qual o órgão concedente identifica irregularidades na prestação de contas, propondo providências saneadoras (doc. 3);
b) 02/09/2013: Parecer Gescon 2646/MS, por meio do qual o órgão concedente assinala a necessidade de intimação do gestor responsável para devolução dos recursos conveniados ou apresentação das justificativas cabíveis (doc. 4);
c) 21/05/2015: Parecer Financeiro 101/MS, por meio do qual o órgão concedente não aprova a prestação de contas (doc. 5);
d) 11/05/2016: Despacho 675 FNS/CGEOFC/MS, no qual o órgão concedente encaminha providência de instauração de tomada de contas especial (doc. 6);
e) 24/07/2017: Relatório do Tomador de Contas 156/2017, com as conclusões do órgão repassador dos recursos a respeito das irregularidades apuradas (doc. 7);
f) 02/02/2018: Relatório de Auditoria da Controladoria-Geral da União 95/2018, com as conclusões do órgão de controle interno sobre as irregularidades apuradas (doc. 8).” (Registros trazidos pelo TCU no doc. 48, p. 19)
 E, no âmbito do TCU, foram citadas as seguintes medidas administrativas que também interromperam a prescrição:
 “a) 22/10/2018: citação da impetrante, conforme data de recebimento do Ofício 2117/2018-TCU/Secex-TCE, assinalada no respectivo AR, nos termos do art. 2º, inciso I, da Lei n. 9.873/1999 (doc. 1, pg. 1-8);
b) 30/03/2021: prolação do Acórdão n. 5.330/2021-TCU-1ª Câmara, por meio do qual se deu a condenação da impetrante e demais responsáveis, nos termos do art. 2º, inciso III, da Lei n. 9.873/1999;
c) 04/07/2023: prolação do Acórdão n. 6.415/2023-TCU-1ª Câmara, por meio do qual foi negado provimento ao recurso de reconsideração interposto pela impetrante, nos termos do art. 2º, inciso II, da Lei n. 9.873/1999.”
 Ademais, a averiguação, caso a caso, de cada marco interruptivo demandaria dilação probatória, tratando-se de pretensão inviável em sede de mandado de segurança. Esta Suprema Corte denegou a segurança em casos como o presente, diante da ausência de direito líquido e certo, ínsita às discussões sobre essa natureza, verbis:
 
“AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. IMPOSIÇÃO DE MULTA E DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. PRESCRIÇÃO. INOCORRÊNCIA. DISCUSSÃO SOBRE MARCOS INTERRUPTIVOS. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. DESCABIMENTO DA VIA MANDAMENTAL. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO
1. Alegação de incidência única dos marcos interruptivos, nos termos da Lei nº 9.873/99. Impossibilidade de inovação de argumentos nesta fase processual, em sede de agravo interno. Precedentes. 
2. Incabível dilação probatória no mandado de segurança, uma vez que a prova há de se constituir no momento da impetração. Ao pretender discutir os marcos interruptivos da prescrição sem colacionar aos autos provas suficientes de uma ameaça concreta e real de lesão a direito subjetivo líquido e certo, descabe a via eleita. 
3. In casu, aplicando-se integralmente a regulamentação da Lei nº 9.873/1999 e a orientação jurisprudencial do Plenário deste Supremo Tribunal Federal ao caso concreto, observa-se que as determinações exaradas pelo Tribunal de Contas da União em relação aos atos praticados pelo impetrante não se encontram fulminadas pelo decurso do tempo. 
4. Agravo interno a que se NEGA PROVIMENTO.” (MS 38763 AgR, Primeira Turma, de minha relatoria, DJe de 17/04/2023)
 
“AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONDENAÇÃO A PAGAMENTO DE MULTA. PRESCRITIBILIDADE DA PRETENSÃO SANCIONATÓRIA. MARCOS INTERRUPTIVOS. ART. 2°, II, DA LEI 9.873/1999. DISCUSSÃO. DIREITO LÍQUIDO E CERTO. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO. SUBSISTÊNCIA DA DECISÃO AGRAVADA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 
I – As razões do agravo regimental são inaptas para desconstituir os fundamentos da decisão agravada, que, por isso, se mantêm hígidos. 
II – Excetuados os ressarcimentos de valores perseguidos na esfera judicial decorrentes da ilegalidade de despesa ou da irregularidade de contas, a aplicabilidade de sanções administrativas pelo Tribunal de Contas da União - TCU sofrem os efeitos fulminantes da passagem de tempo, de acordo com os prazos previstos em lei. 
III – Aplicando a regulamentação da Lei 9.873/1999 ao caso concreto, o TCU constatou que a pretensão punitiva não teria sido fulminada pelo decurso do tempo, diante da ocorrência de 11 causas interruptivas da prescrição. 
IV - A pretensão do recorrente, fundada na discussão sobre os fatos apontados como marcos interruptivos da prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública, refoge aos estreitos limites do mandamus, ante a ausência de liquidez e certeza do direito pleiteado. 
V – Agravo regimental a que se nega provimento.” (MS 37008 AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe de 10/05/2022)
 
“AGRAVO INTERNO NO MANDADO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PRESCRIÇÃO NÃO CARACTERIZADA. OCORRÊNCIA DE CAUSA INTERRUPTIVA NOS TERMOS DO ART. 2º DA LEI 9.873/1999. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER. RECURSO DE AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 
1. Aplica-se a Lei 9.873/1999 ao Tribunal de Contas da União no que se refere à prescrição e aos seus marcos interruptivos. Precedentes de ambas as Turmas. 
2. No caso concreto, está evidenciada a ocorrência de atos inequívocos, os quais importaram na apuração dos fatos, suficientes para interromper a alegada prescrição. 
3. Sendo inexistente o direito líquido e certo alegado pelos Recorrentes e, consequentemente, não havendo qualquer comprovação de ilegalidade flagrante, é inviável o presente recurso.   
4. Recurso de Agravo a que se nega provimento.” (MS 38138 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 18/11/2021)
 
“Agravo regimental em mandado de segurança. Ordem denegada. Não ocorrência da alegada prescrição, em qualquer de suas modalidades. Ausência do transcurso do prazo legal de cinco anos, ou de três anos, considerados os fatos que interromperam seu curso. Agravo regimental ao qual se nega provimento.
1. A prática de qualquer ato inequívoco, tais como auditorias e processos de representação, que importe apuração do fato, ainda que anteriores à citação do impetrante na tomada de contas especial, tem o condão legal de interromper a prescrição e permitir a devida apreciação da legalidade de todos os aspectos referentes à apuração em questão.
2. A existência de atos fiscalizatórios relacionados à impetrante no bojo de relatórios de levantamentos realizados em procedimentos apensos e conexos ao principal constitui, indubitavelmente, ato que demonstra a ausência de procedimento administrativo totalmente paralisado, para fins de incidência da prescrição intercorrente almejada pela impetrante.
3. Agravo regimental ao qual se nega provimento.”(MS 37820 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 26/10/2022)

Outrossim, decidir de modo diverso demandaria ampla dilação fático-probatória. Isto porque, para acolher as pretensões da impetrante, seria necessário examinar cada um dos atos interruptivos. Assim, diante da ausência de prova inequívoca de ilegalidade ou abuso de poder por parte do TCU, há que ser reconhecida a interrupção do prazo prescricional quinquenal, bem como a regularidade e licitude do processo de TCE.
Quanto às demais questões suscitadas, anoto que também não merecem prosperar. Verifico que a impetrante foi regularmente citada na TCE, não tendo comprovado cerceamento de defesa nos autos do processo administrativo. Ausente prova de ilegalidade ou o abuso de poder praticados pela autoridade impetrada, a causa petendi do presente mandamus é de todo incompatível com o rito especial do mandado de segurança.
Consigno também que não foi apresentada prova plena de que os medicamentos foram efetivamente entregues. A impetrante limitou-se a defender que “a não aposição do lote dos medicamentos nas notas fiscais, irregularidade meramente formal, não seria capaz de obstar o reconhecimento da regular entrega do objeto contratado”. 
Ocorre que existe nexo de causalidade entre os prejuízos discutidos nos autos e a ausência de numeração de lote nas notas fiscais, de modo que não há como negar que a conduta da impetrante concorreu para o dano ao erário. Assim, havendo legitimidade para figurar no polo passivo no processo administrativo de fiscalização de contas e existindo responsabilidade solidária com o gestor público, evidente a responsabilidade da impetrante.
Ex positis, DENEGO A SEGURANÇA com fulcro no art. 205 do RISTF. 
Fica prejudicado o agravo interno interposto contra a decisão que indeferiu o pedido de liminar.
Publique-se.
Brasília, 10 11 de abril de 2025.

Ministro LUIZ FUX
Relator
Documento assinado digitalmente