Tribunal: STF
Processo: ARE 1574271
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-03
Data de publicação: 2025-11-03

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário, interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, ementado nos seguintes termos:



    “EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. REEXAME NECESSÁRIO E APELAÇÃO CÍVEL EM MANDADO DE SEGURANÇA. FORNECIMENTO DE PROCEDIMENTO CIRÚRGICO PELO MUNICÍPIO. ALEGAÇÃO DE PERDA DO OBJETO. DEVER DO PODER PÚBLICO NA GARANTIA DA SAÚDE. REEMBOLSO DE GASTOS NÃO SUSCITADO EM PRIMEIRA INSTÂNCIA. RECURSO DESPROVIDO.



    I. CASO EM EXAME 



    1. Reexame necessário e apelação cível interpostos pelo Município de Anápolis contra sentença que concedeu mandado de segurança para assegurar ao impetrante a realização de procedimento cirúrgico indicado por profissional de saúde, cuja via tradicional era inviável. O ente municipal alega perda superveniente do objeto e direito ao reembolso dos custos pelo Estado. 



    II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 



    2. Há duas questões em discussão: (i) saber se a realização do procedimento cirúrgico por força de decisão liminar implica a perda do objeto da ação; e (ii) saber se o município tem direito ao reembolso dos valores gastos com o procedimento realizado. 



    III. RAZÕES DE DECIDIR 



    3. O cumprimento da medida liminar não afasta o interesse no julgamento do mérito do mandado de segurança, conforme jurisprudência consolidada. 



    4. O direito à saúde é dever solidário dos entes federativos, não cabendo ao município exigir reembolso do Estado sem que tenha havido prévia discussão da responsabilidade financeira no curso do processo. 5. A sentença recorrida aplicou corretamente o direito ao caso, com fundamento no princípio da dignidade da pessoa humana e no direito fundamental à saúde. 



    IV. DISPOSITIVO E TESE 



    6. Reexame necessário e apelação conhecidos, mas desprovidos. 



    Tese de julgamento: “1. O cumprimento de decisão liminar em mandado de segurança não implica a perda superveniente do objeto da ação. 2. O dever de garantir o direito à saúde é solidário entre os entes federativos, não cabendo ao município pleitear reembolso sem prévia definição da obrigação financeira no curso do processo.” (eDOC 10 - ID 962a9f2f)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a” da Constituição Federal, aponta-se violação ao art. 196 do texto constitucional.



    O recorrente alega que a cirurgia deferida pela instância de origem trata-se de procedimento de média e alta complexidade, cuja responsabilidade é atribuída ao Estado e ao Distrito Federal, razão pela qual seria plenamente devido o direito de regresso do Município de Anápolis em face do Estado de Goiás.



    Assim, requer “que seja reconhecido o direito do ente municipal ao reembolso do valor gasto com a cirurgia, a qual foi realizada no dia 15 de dezembro de 2023 no Hospital Evangélico Goiano”. (eDOC 13 - ID cc2e04ab, p. 9)



    É o relatório.



    Decido.



    De plano, destaco que esta Suprema Corte, no julgamento do tema 793 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE-RG 855.178, Rel. Min. Luiz Fux, firmou o entendimento segundo o qual constitui obrigação solidária entre os entes da federação prover o fornecimento de meios adequados à garantia do direito à saúde. O precedente restou ementado nos seguintes termos:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.” 



    Posteriormente, em sede de embargos de declaração, foi fixada a seguinte tese de julgamento: 



    “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro”. (Tribunal Pleno, Rel. Min. Luiz Fux, Redator do acórdão Min. Edson Fachin, DJe 16.4.2020)



    Assim, verifica-se que a solidariedade dos entes federados não pode ser um obstáculo ao acesso e à prestação efetiva do direito à saúde ao cidadão que recorre ao Poder Judiciário. Entretanto, para garantir o próprio equilíbrio do sistema, o precedente qualificado ressalvou o direito ao ressarcimento para o ente federado que suportou o ônus financeiro, estabelecendo ainda a competência da autoridade judicial para direcionar o cumprimento da obrigação conforme as regras de repartição de competências considerando os critérios constitucionais de descentralização e hierarquização do SUS.



    Como visto, o referido julgado buscou “otimizar a compensação entre os entes federados”, determinando que a autoridade judicial direcione, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determine o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 



    Oportuno colacionar trechos do desenvolvimento da tese da solidariedade enunciados expressamente no referido acórdão, que esclarecem a interpretação do tema:



    i) A obrigação a que se relaciona a reconhecida responsabilidade solidária é a decorrente da competência material comum prevista no artigo 23, II, CF, de prestar saúde, em sentido lato, ou seja: de promover, em seu âmbito de atuação, as ações sanitárias que lhe forem destinadas, por meio de critérios de hierarquização e descentralização (arts. 196 e ss. CF);



    ii) Afirmar que “o polo passivo pode ser composto por qualquer um deles (entes), isoladamente ou conjuntamente” significa que o usuário, nos termos da Constituição (arts. 196 e ss.) e da legislação pertinente (sobretudo a lei orgânica do SUS n. 8.080/90) tem direito a uma prestação solidária, nada obstante cada ente tenha o dever de responder por prestações específicas, que devem ser observadas em suas consequências de composição de polo passivo e eventual competência pelo Judiciário;



    iii) Ainda que as normas de regência (Lei 8.080/90 e alterações, Decreto 7.508/11, e as pactuações realizadas na Comissão Intergestores Tripartite) imputem expressamente a determinado ente a responsabilidade principal (de financiar a aquisição) pela prestação pleiteada, é lícito à parte incluir outro ente no polo passivo, como responsável pela obrigação, para ampliar sua garantia, como decorrência da adoção da tese da solidariedade pelo dever geral de prestar saúde; 



    iv) Se o ente legalmente responsável pelo financiamento da obrigação principal não compuser o polo passivo da relação jurídico-processual, sua inclusão deverá ser levada a efeito pelo órgão julgador, ainda que isso signifique deslocamento de competência;



    v) Se a pretensão veicular pedido de tratamento, procedimento, material ou medicamento não incluído nas políticas públicas (em todas as suas hipóteses), a União necessariamente comporá o polo passivo, considerando que o Ministério da Saúde detém competência para a incorporação, exclusão ou alteração de novos medicamentos, produtos, procedimentos, bem como constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica (art. 19-Q, Lei 8.080/90), de modo que recai sobre ela o dever de indicar o motivo da não padronização e eventualmente iniciar o procedimento de análise de inclusão, nos termos da fundamentação; 



    vi) A dispensa judicial de medicamentos, materiais, procedimentos e tratamentos pressupõe ausência ou ineficácia da prestação administrativa e a comprovada necessidade, observando, para tanto, os parâmetros definidos no artigo 28 do Decreto federal n. 7.508/11.



    Espera-se, portanto, da autoridade judicial nas instâncias inferiores, dois tipos de atuação: uma prospectiva, de direcionar o cumprimento da obrigação ao ente responsável (nos casos de obrigações de trato sucessivo); e uma declaratório-constitutiva, de determinar o ressarcimento pelo cumprimento efetivo da obrigação pretéria, ou seja, já cumprida. Para tanto, faz-se necessário compreender as regras de financiamento e repartição de competências no âmbito do SUS. 



    O Sistema Único de Saúde é constituído pelo conjunto de ações e serviços de saúde, prestados por órgãos e instituições públicas federais, estaduais e municipais, da Administração direta e indireta e das fundações mantidas pelo Poder Público (art. 4, Lei n. 8.080/90). As ações e serviços de saúde, executados pelo SUS, seja diretamente ou mediante participação complementar da iniciativa privada, serão organizados de forma regionalizada e hierarquizada em níveis de complexidade crescente (baixa, média e alta), conforme dicção do artigo 8 da Lei n. 8.080/90.



    Ainda de acordo com a Lei n. 8.080/90, as Comissões Intergestores Bipartite e Tripartite (CIB e CIT, respectivamente) são reconhecidas como foros de negociação e pactuação entre gestores, quanto aos aspectos operacionais do SUS, cuja atuação tem como objetivo, dentre outros, “decidir sobre os aspectos operacionais, financeiros e administrativos da estão compartilhada do SUS, em conformidade com a definição da política consubstanciada em planos de saúde, aprovados pelos conselhos de saúde”.  



    A legislação prevê ainda que, “no nível municipal, o SUS, poderá organizar-se em distritos de forma a integrar e articular recursos, técnicas e práticas voltadas para a cobertura total das ações de saúde”, bem como que “os municípios poderão constituir consórcios para desenvolver em conjunto as ações e os serviços de saúde que lhes correspondam” (art. 10 da Lei n. 8.080/90).



    Portanto, identificar a responsabilidade de cada ente pela prestação específica em saúde e pelo financiamento respectivo, vai muito além de uma interpretação constitucional ou uma análise do enquadramento fático da matéria à norma constitucional no caso concreto. 



    Demanda análise da legislação infraconstitucional, das normativa dos entes e órgãos responsáveis pela execução das políticas do SUS, além de eventual matéria fático-probatória consistente na pactuação pontual de prestações e/ou serviços de saúde (como quando o município se organiza em consórcio ou assume a gestão plena do sistema municipal de saúde em seu território, responsabilizando-se pela gestão integral das ações e serviços de saúde de todos os níveis de complexidade dentro de sua extensão territorial). 



    Deve-se consignar, ademais, que nem sempre o ente responsável pelo financiamento é o mesmo responsável pela execução da prestação em saúde, ou seja, essas atribuições (de financiamento e de execução) podem estar divididas, recaindo a responsabilidade pelo financiamento em um ente e a execução em outro.



    Assim, nos termos do Tema 793, caberá ao juiz analisar se o direito subjetivo pleiteado satisfaz os critérios constitucionais e legais para seu deferimento pelo SUS e/ou SUAS, e uma vez sendo deferido, direcionar o cumprimento da ação em relação ao Ente federado competente pelo seu fornecimento, garantindo o ressarcimento, se for o caso, nos termos da legislação infraconstitucional incidente e eventuais pactuações locais, ou ainda, se necessário, determinar o deslocamento de competência.



    No caso em exame, o Tribunal de origem negou provimento ao recurso de apelação interposto pelo Município de Anápolis/GO, sob o fundamento de que não é cabível ao ente municipal pleitear reembolso sem a prévia definição da obrigação financeira no curso do processo, conforme se depreende do seguinte excerto do acórdão recorrido:



    “Nesse passo, havendo comprovação nos autos da necessidade do tratamento, é dever do impetrado providenciá-lo, sobretudo por ser responsabilidade do Município a tomada de medidas eficazes à assistência do cidadão, garantindo-lhe acesso a tratamentos de saúde, exames, medicamentos e outros meios de que necessite para garantir a sua condição de vida.



    Portanto, incontestável o direito líquido e certo do paciente ao tratamento de saúde eficiente, em nome do princípio da dignidade da pessoa e do direito à vida e à saúde, impondo reconhecer-se a obrigatoriedade no fornecimento de tratamentos prescritos, independentemente de qualquer alegação no sentido da existência de restrição orçamentária.



    (...)



    Finalmente, no que diz respeito ao pleito de reembolso pelo Estado dos insumos utilizados para a realização da cirurgia requerida, frise-se que a matéria não foi arguida em momento algum pelo ente municipal, ficando inviabilizada a sua análise, porquanto caracterizada a inovação em sede recursal”. (eDOC 10 - ID 962a9f2f)



    Registre-se que o acórdão recorrido não diverge da jurisprudência dessa Corte, no ponto em que reconhece a possibilidade de ajuizamento da ação em questão contra o Município, ora recorrente, na medida em que a responsabilidade solidária dos entes prevê que o polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.



    Entretanto, ao deixar de direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e de determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro, o Tribunal de origem violou o entendimento consolidado desta Corte sobre a matéria. 



    Cumpre consignar que as pactuações entre os entes federativos são questões específicas cuja análise para se aferir a responsabilidade efetiva no caso concreto pode ir além do conhecimento jurídico acerca da legislação, demandando também análise contratual. 



    Para tanto, cabe aos entes agirem com lealdade federativa e em colaboração com o Poder Judiciário. A lealdade federativa é o princípio constitucional implícito ou não escrito que impõe aos entes federados o dever de proceder com lealdade nas suas relações recíprocas, buscando o entendimento mútuo na execução de suas tarefas e orientando-se pela coordenação e cooperação. Nesse sentido: voto do min. Gilmar Mendes na ADI 6.341/DF MC Ref, rel. p/ acórdão min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. em 15/4/2020; ADI nº 5.166/SP, rel. min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. em 4/11/2020; ADPF 848 MC-Ref, rel. Min Rosa Weber, Tribunal pleno, j. em 28/6/2021.  



    O princípio da colaboração entre as partes do processo, insculpido no artigo 6º do Código de Processo Civil, estabelece que todos os sujeitos do processo devem cooperar entre si para alcançar uma decisão de mérito justa e efetiva em tempo razoável. Ele impõe uma atuação conjunta e ativa do juiz, das partes e de outros envolvidos, visando a uma solução mais célere e eficiente do litígio, promovendo um ambiente processual mais cooperativo e organizado.  



    Destarte, os entes devem colaborar entre si e com o Poder Judiciário e apresentar as informações locais necessárias, sejam legislativas, normativas ou contratuais, para a identificação de tais responsabilidades, inclusive como decorrência lógica do princípio da lealdade federativa. 



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário para determinar que nova decisão seja proferida em observância aos parâmetros estabelecidos nos Temas 793 e 1033 da sistemática da repercussão geral, especialmente em relação à responsabilidade específica de cada Ente, de modo a determinar a compensação financeira ou o ressarcimento entre os entes, se for o caso.



    Publique-se.



    Brasília, 3 de novembro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



Documento assinado digitalmente