Tribunal: STF
Processo: ARE 1572164
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-10-12
Data de publicação: 2025-10-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA 
POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA: ART. 11 DA LEI 
N. 8.429/1982, ALTERADA PELA LEI 
N. 14.230/2021. VERIFICAÇÃO DA CONDUTA DO AGENTE: NECESSIDADE DE REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO 
E ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL APLICÁVEL AO PROCESSO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 
N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. ALEGAÇÃO DE IRRETROATIVIDADE. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. JULGADO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO NÃO CONHECIDO.  



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto, com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República, contra o seguinte julgado da Quarta Turma do Tribunal Regional Federal da Quarta Região:



    “IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11, I, DA LEI N. 8.429/92. REVOGAÇÃO. ATIPICIDADE DA CONDUTA. 1. O art. 926 do Código de Processo Civil determina que os tribunais devem uniformizar sua jurisprudência e mantê-la estável, íntegra e coerente. 2. Considerando as recentes decisões do Supremo Tribunal Federal no ARE 843989 e na ADI 7.236, as modificações no tipo do art. 11 devem incidir nos processos em curso, ainda não transitados em julgado, pelas mesmas razões que justificam a imediata aplicação da revogação do tipo culposo do art. 10 da Lei n. 8.429/92, mantendo-se a coerência na aplicação da nova lei. Precedentes. 3. Foi atribuída ao apelado a prática de ato de improbidade administrativa prevista no art. 11, I, da Lei n. 8.429/29. Contudo, a Lei n. 14.230/21 suprimiu o tipo previsto no inciso I da Lei n. 8.429/92 e deu nova redação ao caput do dispositivo, estabelecendo um rol taxativo de condutas ímprobas por violação aos princípios da Administração Pública. Por conseguinte, o ato atribuído ao apelado não é mais sancionado no regime atual de responsabilização. 4. Desprovimento da apelação” (fl. 8, e-doc. 140).  



    Não foram opostos embargos de declaração.   



    2. No recurso extraordinário, o Ministério Público Federal alegou ter Tribunal de origem contrariado o caput, incs. I, II, III, IV e V e parágrafo único do art. 1º; incs. I, II, III e IV do art. 3º; inc. LIV do art. 5º e caput e § 4º do art. 37 da Constituição da República. 



    Afirmou ser necessário “reconhecer a continuidade normativa típica referente à conduta atentatória aos princípios da administração pública, não obstante as alterações trazidas pela Lei nº 14.230/2021” (fl. 10, e-doc. 148). 



    Assinalou que “as condutas originalmente previstas no caput e nos incisos I, II, IX e X do art. 11 da Lei nº 8.429/92, alterados ou revogados pela Lei nº 14.230/21, não deixaram de ser condutas ímprobas tipificadas em lei, no âmbito do Sistema de responsabilidade de Improbidade Administrativa, considerando que, para as referidas hipóteses, está presente a continuidade normativa típica, encontrando-se todas passíveis de enquadramento como violação dos ‘deveres de honestidade, legalidade e imparcialidade’, em abuso de função pública, conforme o art. 11, caput e §§ 1º e 3º da LIA, na redação dada pela Lei nº 14.230/2021” (fl. , e-doc. 148).



    Argumentou ser “indevida a conclusão a que chegou a Corte Regional, que, por analogia, aplicou a compreensão dada por essa Suprema Corte, referente à exigibilidade do dolo, também à restrição típica a rol taxativo dos atos de improbidade que atentam contra os princípios da Administração Pública” (fl. 13, e-doc. 148). 



    Pediu o provimento do recurso extraordinário.  



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido na origem por ausência de ofensa constitucional direta e incidência da Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal (e-doc. 157).  



    Neste agravo, o agravante sustenta que “não há que se falar, no caso, de ofensa reflexa ao diploma constitucional, uma vez que as normas apontadas no recurso extremo preveem, de forma direta, o direito à boa Administração Pública e à probidade na organização do Estado, bem como impedem o retrocesso no enfrentamento de condutas ímprobas ou práticas corruptivas (em sentido amplo), ante o princípio da moralidade administrativa” (fl. 5, e-doc. 166). 



    Pede o provimento do recurso extraordinário com agravo.  



    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.  



    4. Razão jurídica não assiste ao agravante.  



    5. Na espécie, o acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da Quarta Região foi assim fundamentado:



    “A sentença julgou extinto o processo, sob o fundamento de que a conduta narrada na inicial não está mais prevista como ato ímprobo na redação atual da Lei n. 8.429/92.



    (...)



    Não foram apresentadas razões capazes de infirmar a conclusão adotada na sentença. 



    Ao introduzir modificações no regime de responsabilização dos agentes públicos e privados que praticarem ou concorrerem para a prática de atos de improbidade administrativa, a Lei n. 14.230/21 trouxe diversas alterações benéficas aos demandados, resultando em maior rigor no processamento da ação, no enquadramento das condutas, mudanças nas penalidades e nos prazos prescricionais aplicáveis à pretensão. 



    No novo § 4º, do art. 1º, da Lei n. 8.429/92, estabeleceu-se que se aplicam ao sistema de improbidade os princípios constitucionais 
do Direito Administrativo Sancionador, suscitando inúmeras controvérsias quanto à observância e alcance do princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica na seara da improbidade administrativa, tendo em vista a ausência de regras de transição para a incidência das disposições da nova lei. 



    Nesse cenário, foram propostas as ADIs 7042 e 7043 que questionam, especialmente, a legitimidade exclusiva do Ministério Público para a propositura da ação, e afetado o ARE 843989, com repercussão geral reconhecida (Tema 1.199), para definição de eventual (ir)retroatividade das disposições da nova lei, em especial, em relação: (i) a necessidade da presença do elemento subjetivo – dolo – para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA; e (ii) a aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente. No julgamento do ARE 843989, foram fixadas as seguintes teses (...).



    Na ocasião, decidiu-se pela não ultratividade das disposições da Lei n. 8.429/92 que foram revogadas, aplicando-se imediatamente, aos processos em curso, o regime trazido pela Lei n. 14.230/21. 



    Firmou-se o entendimento de que a Lei n. 14.230/21 incide nos casos de atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior, sem condenação transitada em julgado, em razão da expressa revogação do tipo culposo.



    (...)



    Nesse cenário, entendo que as modificações no tipo do art. 11 devem incidir nos processos em curso, ainda não transitados em julgado, pelas mesmas razões que justificam a imediata aplicação da revogação do tipo culposo do art. 10 da Lei n. 8.429/92, estabelecida no julgamento do ARE 843989 e corroborada pelo indeferimento da medida cautelar acima referida em relação ao art. 11, caput e incisos I e II, mantendo-se a coerência na aplicação da nova lei. 



    Ainda que a decisão do Supremo Tribunal Federal tenha se limitado ao tipo culposo antes previsto no art. 10 da Lei n. 8.429/92, podem ser aplicadas ao artigo 11 as mesmas razões de decidir que foram utilizadas para examinar a revogação daquele primeiro artigo, conforme se verifica dos esclarecimentos do Min. Relator (...).



    (...)



    No caso dos autos, foi atribuída a Alexandre Rodrigues Vale Júnior a prática de ato de improbidade administrativa prevista no art. 11, I, da Lei n. 8.429/29. 



    Contudo, a Lei n. 14.230/21 suprimiu o tipo previsto no inciso I da Lei n. 8.429/92 e deu nova redação ao caput do dispositivo, estabelecendo um rol taxativo de condutas ímprobas por violação aos princípios da Administração Pública: (...).



    Por conseguinte, o ato ímprobo atribuído ao apelado não é mais sancionado no regime atual de responsabilização, devendo ser mantida a decisão recorrida” (fls. 2-8, e-doc. 140). 



    Como assentado no juízo de admissibilidade recursal, aplicável, na espécie, o óbice jurídico referente à ausência de ofensa constitucional direta.  



    Pelos fundamentos adotados no acórdão recorrido, verifica-se que o Tribunal de origem, ao analisar a situação fático-jurídica apresentada neste processo, concluiu que a conduta do agravado não caracterizaria ato ímprobo.  



    Para rever entendimento adotado pela Turma julgadora e eventualmente acolher a pretensão recursal do Ministério Público Federal demandaria reexame fático-probatório, inadmissível em sede de recurso extraordinário. Incide na espécie a Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NA PETIÇÃO. ADMINISTRATIVO. ATRIBUIÇÃO DE EFEITO SUSPENSIVO A RECURSO EXTRAORDINÁRIO. IMPROBIDADE. CONDENAÇÃO PELO INC. I DO ART. 11 E PELO CAPUT DO ART. 9º DA LEI N. 8.429/1992. TEMA 1.199. ANÁLISE DO ELEMENTO SUBJETIVO DO DOLO: SÚMULA N. 279. EXCEPCIONALIDADE NÃO DEMONSTRADA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO” (Pet n. 12.693-AgR, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 21.8.2024).  



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LICITAÇÃO. IRREGULARIDADE. DISCUSSÃO SOBRE ELEMENTO VOLITIVO. REEXAME DE FATOS E PROVAS E DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. SÚMULA 279 DO STF. NEGATIVA DE PROVIMENTO. I. Caso em exame. 1. Agravo regimental contra decisão que negou provimento ao recurso extraordinário com fundamento na Súmula 279 do STF e na necessidade de análise de legislação infraconstitucional. II. Questão em discussão 2. Verificar a viabilidade, ou não, do apelo extremo, no qual se alega ofensa ao art. 37, caput, XXI, § 4º, da CF, em face dos óbices apontados na decisão agravada. III. Razões de decidir 3. Não há prova de dano, de dolo e de conluio fraudulento entre prefeito, servidora e a empresa que prestou os serviços de segurança. Assim, eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo demandaria o reexame de fatos e provas e o exame da legislação infraconstitucional. 4. Nessa perspectiva, resta demonstrada a não ocorrência de ofensa constitucional direta, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, além da vedação contida na Súmula 279 do STF. 5. A petição de agravo regimental não trouxe novos argumentos aptos a desconstituir a decisão agravada, a qual deve ser mantida. IV. Dispositivo 6. Agravo regimental a que se nega provimento. Sem honorários, por se tratar de ação civil pública na origem (art. 18 da Lei 7.347/1985)” (ARE n. 1.541.901-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 17.6.2025).  



    “DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO. SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL  
O RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 14.230/2021. AGRAVO REGIMENTAL QUE SE NEGA PROVIMENTO. I. Caso em exame 1. Trata-se de agravo regimental em que a agravante alega que a contratação direta, fora das hipóteses legais, frustrou a competição e a imparcialidade. II. Questão em discussão 2. A questão em discussão consiste em saber se há de fato a condenação por ato de improbidade administrativa, com fundamento no art. 11 da Lei nº 8.429/1992 (ofensa aos princípios da Administração Pública), após as alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021. III. Razões de decidir 3. O agravante não apresentou argumentos suficientes para desconstituir a decisão, limitando-se a tentar rediscutir matéria já decidida em consonância com a jurisprudência pacífica desta Corte. 4. Com a nova redação da Lei nº 14.320/2021, para que seja viável a condenação por improbidade administrativa, é indispensável demonstrar a prática dolosa de uma das condutas especificadas nos incisos do dispositivo mencionado, sendo essencial que essa conduta cause lesão ao bem jurídico tutelado. IV. Dispositivo e tese 5. Agravo regimental que se nega provimento” (ARE n. 1.451.810-AgR-segundo, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 19.12.2024).



    6. No julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo n. 843.989-RG, Tema 1.199, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, este Supremo Tribunal fixou tese de repercussão geral de que “a norma benéfica da Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, é irretroativa, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes” (Plenário, DJe 12.12.2022).



    O acórdão impugnado harmoniza-se com a jurisprudência deste Supremo Tribunal, que assentou a impossibilidade de condenação pelo art. 11 da Lei n. 8.249/1992 (violação genérica aos princípios da Administração Pública) em processo não transitado em julgado, em razão das alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021. Assim, por exemplo:  



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. 
ART. 11 DA LEI N. 8.429/1982. ALTERAÇÃO PELA LEI 
N. 14.230/2021. APLICAÇÃO DO ENTENDIMENTO FIRMADO NO TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. PRECEDENTE DO PLENÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO” (ARE n. 1.457.770-AgR, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 23.1.2024).  



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Ação civil pública. Improbidade administrativa. Incidência imediata do art. 11, caput e inciso I, da Lei nº 8.429/92 aos processos em curso. Tema nº 1.199 da Repercussão Geral. 1. Embora não se possa afirmar que as normas mais benéficas previstas pela Lei nº 14.230/21 atinjam os atos de improbidade praticados antes de sua vigência' com a ressalva de meu posicionamento pessoal, conforme voto proferido no julgamento da repercussão geral', a incidência do novo diploma poderá ser reconhecida enquanto a ação por improbidade administrativa não tiver transitado em julgado, em função do princípio tempus regit actum. ARE nº 843.989 (Tema nº 1.199 da Repercussão Geral). 
2. Agravo regimental não provido, sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de sua fixação pela origem” (ARE 
n. 1.450.417-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 27.2.2024).  



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 14.231/2021: ALTERAÇÃO DO ART. 11 DA LEI N. 8.429/1992. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I – No julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações promovidas pela 
Lei n. 14.231/2021 na Lei de Improbidade Administrativa (Lei 
n. 8.429/1992), mas permitiu a aplicação das modificações implementadas pela lei mais recente aos atos de improbidade praticados na vigência do texto anterior nos casos sem condenação com trânsito em julgado. II – O entendimento firmado no Tema 1.199 da Repercussão Geral aplica-se ao caso de ato de improbidade administrativa fundado no revogado art. 11, I, da Lei n. 8.429/1992, desde que não haja condenação com trânsito em julgado. III – Agravo regimental ao qual se nega provimento” (RE n. 1.453.452-AgR, Relator o Ministro Cristiano Zanin, Primeira Turma, DJe 15.2.2024).  



    7. Quanto ao regime de direito civil da ação de improbidade como óbice à aplicação de instrumentos de Direito Penal, especificamente a retroação da lei mais benigna, é de se anotar que essa questão foi devidamente analisada no julgamento do Tema 1.199 da repercussão geral, constando no voto do Relator, Ministro Alexandre de Moraes: 



    “A norma constitucional que estabelece a retroatividade da lei penal mais benéfica funda-se em peculiaridades únicas desse ramo do direito, o qual está vinculado à liberdade do criminoso (princípio do favor libertatis), fundamento inexistente no Direito administrativo sancionador; sendo, portanto, regra de exceção, que deve ser interpretada restritivamente, prestigiando-se a regra geral da irretroatividade da lei e a preservação dos atos jurídicos perfeitos; principalmente porque no âmbito da jurisdição civil, impera o princípio tempus regit actum. (...) Ressalte-se, entretanto, que apesar da irretroatividade, em relação a redação anterior da LIA, mais severa por estabelecer a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa em seu artigo 10, vige o princípio da não 
ultra-atividade, uma vez que não retroagirá para aplicar-se a fatos pretéritos com a respectiva condenação transitada em julgado, mas tampouco será permitida sua aplicação a fatos praticados durante sua vigência mas cuja responsabilização judicial ainda não foi finalizada. Isso ocorre pelo mesmo princípio do tempus regit actum, ou seja, tendo sido revogado o ato de improbidade administrativa culposo antes do trânsito em julgado da decisão condenatória; não é possível a continuidade de uma investigação, de uma ação de improbidade ou mesmo de uma sentença condenatória com base em uma conduta não mais tipificada legalmente, por ter sido revogada. Não se trata de retroatividade da lei, uma vez que todos os atos processuais praticados serão válidos, inclusive as provas produzidas – que poderão ser compartilhadas no âmbito disciplinar e penal –; bem como a ação poderá ser utilizada para fins de ressarcimento ao erário. Entretanto, em virtude ao princípio do tempus regit actum, não será possível uma futura sentença condenatória com base em norma legal revogada expressamente” (ARE n. 843.989, Plenário, DJe 12.12.2022, 
fls. 68-72). 



    Naquela assentada, este Supremo Tribunal fixou a seguinte tese com efeito vinculante:



    “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se – nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA – a presença do elemento subjetivo – DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei”.  



    Como mencionado, no julgamento do ARE n. 803.568-AgR-segundo-EDv-ED, a retroatividade excepcional da Lei n. 14.230/2021 foi estendida às ações de improbidade administrativa pela prática da conduta prevista no art. 11 da Lei n. 8.429/1992, sem trânsito em julgado no momento da edição da nova lei, como se tem na espécie.



    Comprovados os óbices jurídicos intransponíveis ao processamento deste recurso, nada há a prover nesta sede recursal.  



    8. Pelo exposto, não conheço do presente recurso extraordinário com agravo (inc. III do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do 
art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal). 



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional.



    Publique-se.



    Brasília, 12 de outubro de 2025.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora