Tribunal: STF
Processo: RE 1551910
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-06-03
Data de publicação: 2025-06-03

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito administrativo e outras matérias de direito público. Recurso extraordinário. Taxa de ocupação de imóvel. Titularidade de bens. Cessão de uso. Reexame de provas. Óbices processuais. Recurso extraordinário. Negativa de seguimento.



    I. Caso em exame



    1. Recurso extraordinário interposto pelo Estado de São Paulo contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 3ª Região pelo qual mantida a cobrança de taxa de ocupação de imóveis pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS).



    2. O recorrente busca a declaração de inconstitucionalidade da cobrança da taxa de ocupação ao argumento de que os imóveis, utilizados para a prestação de serviços de saúde, não integrariam o patrimônio do INSS; e que a Lei nº 8.689, de 1993, previa sua doação ou cessão aos entes federativos após a extinção do Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS), alegando violação aos arts. 6º, 23, inc. II, 145, 196 e 198 da Constituição da República.



    3. O Tribunal Regional Federal da 3ª Região, em sede de apelação, deu parcial provimento ao recurso do INSS para excluir um dos imóveis da cobrança, mas manteve a legalidade das demais taxas de ocupação, fundamentando-se na Lei nº 6.439, de 1977, e na Lei nº 9.702, de 1998, e na ausência de comprovação de que os imóveis eram utilizados para a atividade finalística de assistência médica em 1977. Os embargos de declaração subsequentes foram rejeitados.



    II. Questão em discussão



    4. A questão em discussão consiste em saber se a cobrança de taxa de ocupação de imóveis pelo INSS ao Estado de São Paulo é devida, considerando a controvérsia sobre a titularidade dos bens e a legislação aplicável, e se a revisão do julgado demanda reexame de provas e legislação infraconstitucional.



    III. Razões de decidir



    5. A revisão do acórdão recorrido para modificar a conclusão sobre a titularidade dos bens e examinar a legalidade da cobrança da taxa de ocupação demandaria o reexame de fatos e provas, bem como a análise de legislação infraconstitucional e de cláusulas de termos de cessão de uso e convênios celebrados, procedimentos vedados em recurso extraordinário.



    6. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) veda o reexame do conjunto fático-probatório e a análise de normas infraconstitucionais, nos termos dos enunciados nº 279 e nº 454 da Súmula do STF.



    IV. Dispositivo



    7. Recurso extraordinário ao qual se nega seguimento. 



     



 DECISÃO



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, assim ementado:



    “PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO. TAXA DE OCUPAÇÃO. TITULARIDADE DE IMÓVEL. CESSÃO DE USO. LEI 6.439/1977. INSS. INVERSÃO DO ÔNUS PROBATÓRIO. DESCABIMENTO. APELAÇÃO PARCIALMENTE PROVIDA.



    1. Os bens do INPS, do FUNRURAL e do IPASE que, no momento da edição da Lei nº 6.439/77 não eram empregados na efetiva prestação de assistência médica, não passaram a integrar o patrimônio do INAMPS, mas sim do próprio INPS. Com efeito, a Lei nº 6.439/77 somente destinou ao patrimônio do INAMPS aqueles bens utilizados na atividade finalística de prestação de assistência médica. 



    2. O INPS – Instituto Nacional de Previdência Social, por sua vez, foi sucedido pelo IAPAS - Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social e, posteriormente, pelo INSS – Instituto Nacional do Seguro Social, sendo que o Decreto nº 99.350/90 incorporou ao INSS os acervos patrimonial, financeiro e de recursos humanos dos órgãos e unidades dos extintos IAPAS e INPS (art. 15). 



    3. Quando da extinção do INAMPS - Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social, em 1993, já havia sido criado o INSS, tendo a Lei nº 8.689/93 autorizado que os bens do INAMPS (atual SUS) fossem incorporados ao patrimônio da União ou doados/cedidos a municípios, estados e Distrito Federal, caso se tratasse de hospitais e postos de assistência à saúde. Ocorre que os imóveis em questão não pertenciam ao INAMPS, mas sim ao INSS. 



    4. Os imóveis em questão foram objeto dos Termos de Cessão de Uso firmados entre o INSS, o INAMPS e o Estado de São Paulo, em 1990, por meio dos quais foram cedidos ao terceiro o uso dos bens para funcionamento do Sistema Unificado e Descentralizado de Saúde do Estado de São Paulo, até a data da extinção do Convênio celebrado entre as partes, em 23 de julho de 1988, com a finalidade de implantação do Sistema Único de Saúde – SUS. À época, nos anos 80, foi estipulado que o convênio vigoraria pelo prazo de dois anos e seria renovado, automática e sucessivamente, por iguais períodos, se não houvesse denúncia de qualquer dos participantes, descumprimento das obrigações pactuadas ou superveniência de norma legal ou fato administrativo que tornasse o convênio formal ou materialmente inexequível. 



    5. O convênio firmado em 1988 e, consequentemente, os termos de cessão de uso dos imóveis em discussão não poderiam ser mais renovados com a entrada em vigor da Lei nº 9.702/98, que determinou ao INSS, na condição de gestor do FRGPS, alienar os bens imóveis de sua propriedade considerados desnecessários e não vinculados às suas atividades operacionais, sendo vedada a cessão, doação ou transferência de forma gratuita. 



    6. Poderá ser redistribuído o ônus da prova quando há maior facilidade de uma parte produzir tal prova em relação à outra, o que não isenta o autor de comprovar fatos mínimos do seu direito. No caso sub judice, porém, não há razão para inversão do ônus probatório, pois se trata de dois entes públicos, um estadual e outro federal, com o mesmo nível de acesso aos documentos pertinentes ao caso. 



    7. Ainda que o Estado de São Paulo insista na tese de que os serviços desempenhados no imóvel, desde 1993, sejam relativos à saúde e assistência médica, tal fato não tem o condão de legitimar a permanência de situações irregulares e precárias em imóvel público, pois a comprovação deve abranger período muito anterior, ou seja, desde 1977, nos termos da Lei nº 6.439/77. 



    8. Além disso, não basta que seja demonstrado que o imóvel era ocupado pela área da saúde, mas deve ser comprovado que era utilizado na atividade fim desses órgãos, pois a ocupação para a realização de meras atividades administrativas, como escritórios de arquivo e cadastro, ainda que relacionadas à prestação de assistência médica, fazia com que o bem fosse destinado ao IAPAS e, depois, para o INSS. 



    9. Logo, é possível verificar a legalidade das cobranças das taxas de ocupação pelo réu INSS, devendo apenas ser excluído da lista de imóveis apresentada na inicial o Hospital Brigadeiro, situado em São Paulo/SP, com o que concorda a parte ré, visto não ter sido alvo da cobrança de taxa de ocupação.



    10. Apelação parcialmente provida.” (e-doc. 136, p. 9-11).



    2. Os embargos de declaração que se seguiram foram rejeitados. Eis a ementa do julgado:



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM APELAÇÃO CÍVEL. TAXA DE OCUPAÇÃO. TITULARIDADE DE IMÓVEL. CESSÃO DE USO. LEI 6.439/1977. AUSÊNCIA DE OMISSÃO. INOVAÇÃO RECURSAL. EMBARGOS CONHECIDOS EM PARTE E REJEITADOS. NÃO CABIMENTO NA HIPÓTESE.



    1. Quanto à alegação de omissão na análise de suposta violação ao art. 2º, II, da Lei nº 8.689/93, art. 10 da Lei nº 9.702/98 e art. 373, §1º, do CPC, verifica-se que a embargante repete os mesmos argumentos expostos no recurso de apelação anteriormente analisado, que, efetivamente, foram enfrentados no acórdão impugnado. 



    2. Ao mesmo tempo em que sustenta omissão na análise de suposta violação ao art. 10 da Lei nº 9.702/1998, a embargante afirma que “o artigo 10 da Lei federal nº 9.702/1998 não se aplica ao caso concreto’ – o que é, por si só, contraditório. 



    3. Quanto à alegação de omissão na análise de suposta violação ao art. 2º, § 2º, do Decreto-Lei federal nº 4.657/42; art. 6º, § 1º, da Lei federal nº 8.987/95; art. 6º, 23, II, 145, 196 e 198, da Constituição Federal; art. 77, do Código Tributário Nacional, observa-se que nenhum dos dispositivos em referência, ou mesmo seu conteúdo, foi invocado pela embargante em seu recurso de apelação. 



    4. Não houve impugnação específica através do recurso cabível e a matéria não pode ser conhecida da forma em que proposta pelo recorrente. Aplica-se ao caso o brocardo jurídico: o direito não socorre aos que dormem (dormientibus non sucurrit ius), restando preclusa a discussão nesse momento processual. 



    5. Nenhum dos argumentos trazidos no recurso oposto condiz com os preceitos do artigo 1022 do Novo Código de Processo Civil. 



    6. Embargos de declaração rejeitados.” (e-doc. 158, p. 8; grifos no original).



    3. No recurso extraordinário, movido com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, o Estado de São Paulo aponta violados os arts. 6º, caput, 23, inc. II, 145, 196 e 198, caput, da Constituição da República.



    3.1. Alega que “o acórdão recorrido não analisou a alegação de violação aos artigos 6º, “caput”, 23, inciso II, 196 e 198, “caput”, da Constituição da República Federativa do Brasil” (e-doc. 184, p. 10).



    3.2. Compreende demonstrado nas instâncias inferiores que “os imóveis do antigo INAMPS ocupados pelos Estados e Municípios não ingressaram na propriedade do INSS, não havendo, assim, qualquer fundamento para este instituir taxa de ocupação, deve-se atentar que não incide o pressuposto fático para a referida cobrança, conforme dispõe a Lei 9.702/1998” (e-doc. 184, p. 11). 



    3.3. Assevera ser “manifestamente inconstitucional a denominada ‘taxa’ de ocupação. Taxa é um tributo que somente pode ter por fato gerador a prestação efetiva de serviço público específico e divisível ou o exercício do poder de polícia” (e-doc. 184, p. 11). 



    4. A União apresentou contrarrazões pelo “não conhecimento do recurso; se conhecido, aguarda-se seja negado provimento ao apelo extraordinário” (e-doc. 199, p. 6).



    É o relatório.



    Decido.



    5. Para melhor exame da controvérsia debatida no recurso extraordinário, transcrevo os seguintes fundamentos do voto condutor do acórdão recorrido:



    “(...) Narra a inicial que, a partir de abril de 2017, algumas unidades de atendimento à saúde do Estado de São Paulo passaram a receber guias de recolhimento expedidas pela Coordenação de Orçamento e Finanças do FRGPS (Fundo do Regime Geral da Previdência Social) para pagamento de taxa de ocupação. 



O Estado de São Paulo alega que a cobrança é indevida, tendo em vista que, após a extinção do Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social – INAMPS, a Lei Federal nº 8.689/93, disciplinado a destinação dos imóveis pertencentes à autarquia, previu em seu artigo 2º, II, a doação ou a cessão dos bens destinados ao funcionamento de hospitais e postos de saúde aos Estados, Distrito Federal e municípios respectivos, consubstanciando aos entes públicos o direito subjetivo à titularidade de tais imóveis, que hoje funcionam como hospitais e postos de assistência à saúde. 



Em resposta, o INSS sustenta que não incidem ao caso as disposições da Lei nº 8.689/93, mas sim o que prevê a Lei nº 6.439/73, que, ao dispor sobre os imóveis que comporiam o patrimônio do extinto INAMPS, estabeleceu em seu art. 14, II a assimilação de bens que o INPS, o FUNRURAL, a LBA e o IPASE utilizavam, à época, para a finalidade de prestação de assistência médica; logo, os bens imóveis do INPS que não fossem utilizados para tal finalidade, permaneceriam com a autarquia previdenciária, devendo o autor provar que os imóveis alvos da cobrança de taxas de ocupação pelo INSS eram utilizados, em 1977, para a prestação de assistência médica, a fim de que seja desconstituída a cobrança em questão.



Segundo a Lei nº 6.439/77, que instituiu o sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (SINPAS), o patrimônio do INPS era constituído por seus bens não transferidos a outra entidade do SINPAS e pelos bens que o IPASE e o FUNRURAL utilizavam na concessão de benefícios e outras prestações em dinheiro e na prestação de assistência complementar e de reeducação e readaptação profissional; já o patrimônio do INAMPS era constituído pelos bens que o INPS, o FUNRURAL, a LBA e o IPASE utilizavam na prestação de assistência médica. Verbis:



      (...)



À vista disso, os bens do INPS, do FUNRURAL e do IPASE que, no momento da edição da Lei nº 6.439/77 não eram empregados na efetiva prestação de assistência médica, não passaram a integrar o patrimônio do INAMPS, mas sim do próprio INPS. Com efeito, a Lei nº 6.439/77 somente destinou ao patrimônio do INAMPS aqueles bens utilizados na atividade finalística de prestação de assistência médica. 



Registre-se que o INPS – Instituto Nacional de Previdência Social foi sucedido pelo IAPAS - Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social e, posteriormente, pelo INSS – Instituto Nacional do Seguro Social. Cabe destacar, ainda, que o Decreto nº 99.350/90 incorporou ao INSS os acervos patrimonial, financeiro e de recursos humanos dos órgãos e unidades dos extintos IAPAS e INPS (art. 15). 



A saber, quando da extinção do INAMPS - Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social, em 1993, já havia sido criado o INSS, tendo a Lei nº 8.689/93 autorizado que os bens do INAMPS (atual SUS) fossem incorporados ao patrimônio da União ou doados/cedidos a municípios, estados e Distrito Federal, caso se tratasse de hospitais e postos de assistência à saúde. Ocorre que os imóveis em questão não pertenciam ao INAMPS, mas sim ao INSS. 



Depreende-se, ainda, que os imóveis foram objeto dos Termos de Cessão de Uso firmados entre o INSS, o INAMPS e o Estado de São Paulo, em 1990, por meio dos quais foram cedidos ao terceiro o uso dos bens para funcionamento do Sistema Unificado e Descentralizado de Saúde do Estado de São Paulo, até a data da extinção do Convênio celebrado entre as partes, em 23 de julho de 1988, com a finalidade de implantação do Sistema Único de Saúde – SUS. 



À época, nos anos 80, foi estipulado que o convênio vigoraria pelo prazo de dois anos e seria renovado, automática e sucessivamente, por iguais períodos, se não houvesse denúncia de qualquer dos participantes, descumprimento das obrigações pactuadas ou superveniência de norma legal ou fato administrativo que tornasse o convênio formal ou materialmente inexequível. 



Nesse viés, constata-se que houve apenas a cessão de uso dos imóveis ao Estado de São Paulo, e não a transferência de titularidade.



As edificações, a propósito, pertencem ao Fundo do Regime Geral da Previdência Social – FRGPS, instituído pelo artigo 250 da Constituição Federal e previsto no artigo 68 da Lei Complementar nº 101/2000, cujo gestor é o INSS. Verbis:



      (...)



A autarquia previdenciária, por sua vez, na condição de gestora do FRGPS, deve, por força da Lei nº 9.702/98, alienar os bens imóveis de sua propriedade considerados desnecessários e não vinculados às suas atividades operacionais, sendo vedada a cessão, doação ou transferência de forma gratuita. Confira-se:



      (...)



Tem-se, portanto, que o convênio firmado em 1988 e, consequentemente, os termos de cessão de uso dos imóveis em discussão não poderiam ser mais renovados. Assim, o autor foi notificado pelo réu para manifestar interesse na aquisição dos imóveis, solicitando que comprovasse o histórico da ocupação e para qual finalidade eram utilizados os bens, não tendo logrado êxito, porém, em comprovar a finalidade da ocupação dos edifícios, o que resultou na cobrança das taxas de ocupação. 



Cumpre asseverar que, segundo o artigo 373 do CPC, cabe ao autor da ação provar os fatos dos quais originam o seu direito e ao réu comprovar que o direito do autor está impedido de ser exercido, foi modificado ou até mesmo extinto. Ou seja, quem alega deve provar. 



Nesse contexto, poderá ser redistribuído o ônus da prova quando há maior facilidade de uma parte produzir tal prova em relação à outra, o que não isenta o autor de comprovar fatos mínimos do seu direito. 



No caso sub judice, não há razão para inversão do ônus probatório, pois se trata de dois entes públicos, um estadual e outro federal, com o mesmo nível de acesso aos documentos pertinentes ao caso. Ora, se ambas as partes participaram dos acordos de cessão de uso dos imóveis, ambas as partes deveriam manter os respectivos documentos em seus arquivos, especialmente o ente estadual, beneficiado com o uso de imóveis que não lhe pertenciam. 



Ainda que o autor insista na tese de que os serviços desempenhados no imóvel, desde 1993, sejam relativos à saúde e assistência médica, tal fato não tem o condão de legitimar a permanência de situações irregulares e precárias em imóvel público, pois a comprovação deve abranger período muito anterior, ou seja, desde 1977, nos termos da Lei nº 6.439/77. 



De fato, não há como aceitar que a parte autora, ente estadual estruturado administrativamente, com porte jurídico e setor de recursos humanos organizado, está limitada à juntada dos documentos em questão para provar a realização de atendimento médico diário durante décadas nesses imóveis. 



No que tange aos imóveis onde hoje se encontram o Núcleo de Gestão Assistencial Santa Cruz, AME Geraldo Bourroul, AME Várzea do Carmo, AME Maria Zélia e DRS-1 – Departamento Regional de Saúde, o Estado de São Paulo afirma que eram destinados à prestação de serviços de saúde desde 1977 e, portanto, integravam o patrimônio do INAMPS. 



A situação, porém, não é bem como alega o autor. Os termos de cessão de uso não foram celebrados apenas entre o INAMPS e Estado de São Paulo, mas o INSS também participou. 



E mais, os bens de propriedade do INPS, FUNRURAL e IPASE que, à época da edição da Lei nº 6.439/77, eram destinados aos serviços de administração referentes à prestação de assistência médica até então desenvolvida por esses entes, foram destinados por seu artigo 14, VI para o IAPAS, e não para o INAMPS, pertencendo, após a Lei nº 8.029/90, ao INSS, e não à União. Somente foram destinados ao INAMPS os bens afetados efetivamente à prestação de assistência médica por aquelas entidades, como os postos de saúde, hospitais, consultórios e laboratórios.



Então, não basta que seja demonstrado que o imóvel era ocupado pela área da saúde, mas deve ser comprovado que era utilizado na atividade fim desses órgãos, pois a ocupação para a realização de meras atividades administrativas, como escritórios de arquivo e cadastro, ainda que relacionadas à prestação de assistência médica, fez com que o bem fosse destinado ao IAPAS e, depois, para o INSS. 



Em resumo, não adianta apresentar documentos posteriores a 1977 para demonstrar que o uso do imóvel é para prestação de serviços da área da saúde, bem como não adianta trazer documentos datados de 1977 ou de período anterior que não comprovem a efetiva prestação de assistência médica nesses lugares ou que provem somente a realização de atividades administrativas. 



Assim, pela narrativa dos fatos, é possível verificar a legalidade das cobranças das taxas de ocupação pelo réu INSS. 



A respeito do tema, colhem-se os seguintes precedentes:



    (...)



Por fim, atendendo ao pedido da parte autora, com o qual concorda o INSS, consigno que o Hospital Brigadeiro, situado na Avenida Brigadeiro Luís Antônio, nº 2663-2683, em São Paulo/SP, não faz parte dos imóveis questionados nessa demanda, visto não ter sido alvo da cobrança de taxa de ocupação. 



Diante do exposto, DOU PROVIMENTO PARCIAL à apelação para tão somente excluir o Hospital Brigadeiro, situado na Avenida Brigadeiro Luís Antônio, nº 2663-2683, em São Paulo/SP, dentre os imóveis discutidos nos presentes autos acerca da cobrança de taxa de ocupação. 



É como voto.” (e-doc. 136, p. 3-9; grifos acrescidos).



    6. Como se pode notar, somente a partir da apreciação dos elementos probatórios, da legislação infraconstitucional e de normas infralegais e, ainda, da análise de cláusulas de Termos de Cessão de Uso e de Convênios celebrados, seria possível concluir de forma diversa ao consignado pelo Tribunal de origem, o que é inviável no campo extraordinário, ante os óbices dos enunciados nº 279 e nº 454 da Súmula do STF.



    7. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021, p. 30/11/2021; Rcl nº 24.841-EDAgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020).



     



    8. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC. 



    9. Ante o exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário, com fundamento no art. 21, § 1º, do RISTF. Em caso de prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 3 de junho de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator