Tribunal: STF
Processo: ARE 1556974
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-07-01
Data de publicação: 2025-07-01

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito administrativo e outras matérias de direito público. Recurso extraordinário com agravo. Improbidade administrativa. Colaboração premiada. Prova indiciária. Repercussão geral. Nulidade de acórdão. Recurso extraordinário com agravo provido.



    I. Caso em exame



    1. Agravo contra a inadmissão de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça de São Paulo, que reformou sentença de primeiro grau e recebeu ação civil pública por ato de improbidade administrativa.



    2. O recorrente argumenta que houve ofensa ao artigo 93, inciso IX, da Constituição da República por ausência de consideração de argumentos da defesa. Aduz, ainda, que a ação se baseia exclusivamente em declarações de acordo de colaboração premiada, confrontando a tese firmada no Tema nº 1.043 do ementário da Repercussão Geral, e que não há adequação típica das imputações à improbidade, por ausência de relação entre o recebimento de "caixa 2" para campanha eleitoral e o cargo de prefeito municipal ocupado, na época dos fatos.



    3. Na sentença de primeiro grau, havia sido rejeitada a ação com base no artigo 17, § 8º, da Lei nº 8.429, de 1992, por falta de elementos de prova além dos depoimentos de colaboração premiada e ausência de correlação da suposta vantagem com o cargo de prefeito. O Tribunal de Justiça de São Paulo reformou a sentença, aplicando o princípio do juízo de dúvida em favor da sociedade para admitir a ação diante de condutas indiciárias da prática de improbidade.



    II. Questão em discussão



    4. Há duas questões em discussão: saber (i) se no acórdão de segundo grau, ao se reformar a sentença e receber a ação de improbidade administrativa, violou-se o artigo 93, inciso IX, da Constituição da República, por insuficiência de fundamentação quanto à existência de elementos indiciários além dos termos do acordo de colaboração premiada; e (ii) se o recebimento da inicial da ação civil pública por improbidade administrativa está em conformidade com as teses firmadas nos Temas nº 1.043 e nº 1.199 da Repercussão Geral, especialmente quanto à necessidade de outros elementos de prova e à correlação da conduta com o cargo.



    III. Razões de decidir



    5. No acórdão recorrido se reformou a sentença pela qual havia sido rejeitada a ação de improbidade administrativa, com base no princípio que direciona o juízo para a admissibilidade da ação em caso de dúvida e na existência de indicativos de ato de improbidade.



    6. A declaração de voto vencido no acórdão do Tribunal de Justiça apontou a ausência de lastro indiciário mínimo além dos termos da colaboração premiada, destacando que a investigação não passou de “requentada de depoimentos de pessoas sob suspeição”.



    7. O Supremo Tribunal Federal, no Tema RG nº 1.043, assentou que as declarações do agente colaborador, desacompanhadas de outros elementos de prova, são insuficientes para o início da ação civil por ato de improbidade.



    8. Há violação ao artigo 93, inciso IX, da Constituição da República, tendo em vista que no acórdão recorrido não se esclareceram quais seriam as "condutas indiciárias" davam azo ao recebimento da inicial, em desacordo com as diretrizes da Repercussão Geral.



    IV. Dispositivo



    9. Recurso extraordinário com agravo provido. Anulação do acórdão proferido pelo Tribunal de origem, determinando-se que outro seja proferido com fundamentação adequada, capaz de viabilizar o processamento da ação de improbidade, tanto no que se refere ao início de prova que transcenda os termos da colaboração premiada quanto a caracterização da conduta típica de improbidade, nos termos dos Temas nº 1.043 e nº 1.199 do ementário da Repercussão Geral. 



    DECISÃO



    1. Trata-se de agravo contra inadmissão de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça de São Paulo, assim ementado:



    “AÇÃO CIVIL PÚBLICA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA Rejeição liminar da ação, com fulcro no art. 17, § 8º da Lei 8.429/92, por inexistência de ato ímprobo A rejeição do pleito inicial somente se justifica quando demonstrada de forma cabal a inexistência do fato ou a não concorrência do agente público para o dano ao erário, tanto que o art. 17, § 8º, da LIA prevê que o juiz rejeitará a ação "se convencido da inexistência do ato de improbidade, da improcedência da ação ou da inadequação da via eleita" Na fase inicial, o procedimento é regido pelo princípio 'in dubio pro societate', com o fim de resguardar o interesse público diante de condutas indiciárias da prática do ato de improbidade administrativa Sentença reformada Recurso provido.” (e-doc. 167). 



    2. Opostos dois embargos de declaração, foram ambos rejeitados (e-docs. 175 e 188). 



    3. Nas razões do recurso extraordinário, interposto com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, argui o agravante, inicialmente, a ofensa ao art. 93, inc. IX, da Constituição da República, porquanto não foram considerados argumentos da defesa do recorrente, como a não caracterização do ato de improbidade ante a ausência do recebimento de vantagem indevida em razão do cargo ou função pública.



    3.1. Aduz que a ação tem lastro exclusivo em declarações prestadas em acordo de colaboração premiada, de modo a confrontar a tese firmada no Tema nº 1.043 da Repercussão Geral, a violar, ainda o art. 37, § 4º, da Constituição da República. 



    3.2. Argumenta, ainda, a ausência de adequação típica de improbidade a partir das imputações narradas em face do recorrente. No ponto, assevera que o recebimento de “caixa 2” para a campanha eleitoral de 2013 não guarda qualquer relação com o cargo ocupado pelo recorrente ao tempo dos fatos — prefeito municipal —, não havendo qualquer avença firmada entre a concessionária de rodovia e o Município de Campinas/SP. 



    3.3. Discorre sobre a impossibilidade de condenação tão só com base nos princípios de improbidade, em virtude da revogação do art. 11, inc. I, da lei de regência (e-doc. 198). 



    4. Foram apresentadas as contrarrazões ao recurso (e-doc. 204). 



    É o relatório.



    Decido. 



    5. Para precisa compreensão da controvérsia, extraio trecho da fundamentação trazida no voto condutor do acórdão recorrido:



    “Tanto que o art. 17, § 8º, da Lei de Improbidade Administrativa, prevê que o juiz rejeitará a ação ‘se convencido da inexistência do ato de improbidade, da improcedência da ação ou da inadequação da via eleita’. 



    Dito isso, tem-se que na fase inicial, o procedimento é regido pelo princípio do in dubio pro societate, com o fim de resguardar o interesse público diante de condutas indiciárias da prática de improbidade administrativa.



    (...)



    E para este propósito, o que se verifica é que a demanda matriz foi interposta em razão da existência de indicativos de ato de improbidade, com o suposto recebimento de caixa dois, consoante apurado no inquérito civil nº PJPP-CAP 295/2018, instaurado pela Promotoria de Justiça do Patrimônio Público e Social e concorrentemente pela investigação do GAECO Grupo de Atuação Especial de Repressão ao Crime Organizado.” (e-doc. 167; destaques acrescidos). 



    6. Verifico que o referido julgamento veio a reformar sentença de Primeiro Grau pela qual havia sido rejeitada a ação com base no art. 17, § 8º, da Lei nº 8.429, de 1992, à falta de elemento de prova além dos depoimentos prestados no bojo de acordo de colaboração premiada com a empresa envolvida, também em virtude da ausência de correlação da suposta vantagem auferida pelo recorrente com o cargo de prefeito exercente à época de sua candidatura à reeleição (e-doc. 97). 



    7. Conquanto reformada a sentença, chama a atenção a declaração de voto vencido naquela assentada do Tribunal bandeirante, no qual o desembargador revisor aponta a ausência de lastro indiciário mínimo além dos termos da colaboração premiada, in verbis:



    “Consta na petição inicial da ação de improbidade do MPSP o seguinte: 



    ‘A Promotoria de Justiça do Patrimônio Público e Social da Capital de São Paulo instaurou em 12/4/2018 o inquérito civil PJPP-CAP 295/2018 a partir de reportagem publicada pelo jornal O Estado de S. Paulo, que noticiou que o operador Adir Assad afirmara em seu depoimento prestado no dia 21/8/2017 a membros da ‘Operação Lava Jato em Curitiba, ter recebido, por meio de suas empresas de ‘fachada,’ cerca de R$ 46.000.000,00 de concessionárias de rodovias do Grupo CCR. Uma parte dos valores, segundo a reportagem, supostamente foi destinada a PAULO VIEIRA DE SOUZA, conhecido como ‘Paulo Preto’, ex-diretor da estatal paulista DERSA DESENVOLVIMENTO RODOVIÁRIO S.A.. 



    Após as devidas apurações e assinatura de um termo de autocomposição com o GRUPO CCR, a Promotoria de Justiça constatou que vários agentes públicos, ex-agentes públicos e partidos políticos receberam do GRUPO CCR valores a título de propina ou contribuição não declarada para campanhas eleitorais (‘caixa 2’), entre 2009 e 2013, por meio de um complexo esquema de emissão de notas fiscais falsas. O demandado JONAS DONIZETTE FERREIRA recebeu a época o total de R$ 100.000,00, segundo a prova produzida.’



    A seguir, o autor (Ministério Público de São Paulo MPSP) menciona que instaurou o inquérito civil PJPP-CAP 295/2018 em 12.04.2018, firmando com o denunciante ADIR ASSAD um termo de composição (Lei nº 12.850/13, ‘acordo de colaboração premiada’) bem como com a concessionaria CCR, ‘constatando’ (sic) que vários agentes públicos e partidos políticos receberam do grupo CCR valores a título de contribuição não declarada para companhas eleitorais (‘caixa2’), entre 2009 e 2013, indicando como um dos supostos beneficiários JONAS DONIZETTE FERREIRA. 



    Consigna o Ministério Público - autor da demanda - que, abrindo o mencionado inquérito civil, fez as seguintes ‘diligências’: 



    recebeu cópia do inquérito civil e instaurou um procedimento de investigação criminal (PIC 37/2018), no qual discutiram um instrumento de acordo;



    ouviu-se o denunciando Adir Assad;



    fez audiência com advogados e representantes da CCR tendente a um acordo civil. Na audiência referida, ouviram-se Renato Vale, José Roberto Gonzaga Meirelles, Everaldo Oliveira Nascimento, Gilvan Silva de Oliveira e Maurício Soares Vasconcellos (todos suspeitos e envolvidos no suposto esquema de corrupção e pertencentes ao grupo de empresas);



    E só.



    Como se verifica, a dita ‘investigação’ não passou de uma simples requentada de depoimentos de pessoas sob suspeição, de duvidosa confiabilidade, para apontar levianamente o requerido, ora apelado, de ter cometidos crimes eleitorais, tributários e contra a ordem econômica, consistentes em ter solicitado e recebido de Maurício Vasconcellos o valor de R$ 100.000,00 para as despesas de campanhas do PSB e PV, no período de maio a junho de 2013. 



    E a petição inicial não aponta mais nenhuma outra prova colhida que desse sustentação, ainda que indiciária, da plausibilidade da acusação oral de pessoas suspeitas contra o requerido.” (e-doc. 168; destaques no original). 



    8. Diante deste panorama, convém mencionar julgamento do Tema RG nº 1.043, no qual o Supremo Tribunal Federal chancelou a inviabilidade de início da ação civil por ato de improbidade se desamparada de outros elementos — ao menos, indiciários —, além dos próprios termos do acordo de colaboração premiada. Confira-se:



    “É constitucional a utilização da colaboração premiada, nos termos da Lei 12.850/2013, no âmbito civil, em ação civil pública por ato de improbidade administrativa movida pelo Ministério Público, observando-se as seguintes diretrizes: (1) Realizado o acordo de colaboração premiada, serão remetidos ao juiz, para análise, o respectivo termo, as declarações do colaborador e cópia da investigação, devendo o juiz ouvir sigilosamente o colaborador, acompanhado de seu defensor, oportunidade em que analisará os seguintes aspectos na homologação: regularidade, legalidade e voluntariedade da manifestação de vontade, especialmente nos casos em que o colaborador está ou esteve sob efeito de medidas cautelares, nos termos dos §§ 6º e 7º do artigo 4º da referida Lei 12.850/2013; (2) As declarações do agente colaborador, desacompanhadas de outros elementos de prova, são insuficientes para o início da ação civil por ato de improbidade; (3) A obrigação de ressarcimento do dano causado ao erário pelo agente colaborador deve ser integral, não podendo ser objeto de transação ou acordo, sendo válida a negociação em torno do modo e das condições para a indenização; (4) O acordo de colaboração deve ser celebrado pelo Ministério Público, com a interveniência da pessoa jurídica interessada e devidamente homologado pela autoridade judicial; (5) Os acordos já firmados somente pelo Ministério Público ficam preservados até a data deste julgamento, desde que haja previsão de total ressarcimento do dano, tenham sido devidamente homologados em Juízo e regularmente cumpridos pelo beneficiado.”



    (ARE nº 1.175.650-RG/PR, Tema RG nº 1.043, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Pleno, j. 03/07/2023, p. 05/10/2023; destaques acrescidos). 



    9. Assim, com razão o recorrente no que tange à fundamentação do acórdão recorrido a fim de que se esclareçam quais “condutas indiciárias” indicativas da efetiva “prática de improbidade administrativa” dão azo ao recebimento da inicial, a se encontrar, pois, o vilipêndio à garantia inscrita no art. 93, inc. IX, da Constituição da República. 



    10. Ademais, é oportuno recordar os moldes a partir dos quais se deve aperfeiçoar a imputação da conduta ímproba, tal qual fixado pelo Excelso Pretório no Tema RG nº 1.199:



    “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 



    2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 



    3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 



    4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.”



    (ARE nº 843.989-RG/PR, tema RG nº 1.199, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Pleno, j. 18/08/2022, p. 12/12/2022).



    11. Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário com agravo para anular o acórdão proferido pelo Tribunal de origem, determinando que outro seja proferido com fundamentação adequada, capaz de viabilizar o processamento da ação de improbidade, tanto no que se refere ao início de prova que transcenda os termos da colaboração premiada quanto à caracterização da conduta típica de improbidade, nos termos dos Temas nº 1.043 e nº 1.199 do ementário da Repercussão Geral. Sem ônus sucumbenciais, na forma do art. 18 da Lei nº 7.347, de 1985.



    Publique-se.



    Brasília, 1º de julho de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator