Tribunal: STF
Processo: Rcl 83435
Classe: Rcl
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-06
Data de publicação: 2025-11-06

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO

RECLAMAÇÃO. ELABORAÇÃO DO PLANO ESTADUAL “PENA JUSTA”. ATO DO GOVERNADOR E DO PESIDENTE DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. ATOS ADMINISTRATIVOS. ADPF Nº 347/DF. INADEQUAÇÃO. NEGATIVA SEGUIMENTO.

    1. Trata-se de reclamação, com pedido liminar, proposta pelo Sindicato dos Policiais Penais e Servidores do Sistema Penitenciário do Estado do Ceará contra ato do Governador e do Presidente do Tribunal de Justiça do Ceará ao elaborarem o Plano Estadual “Pena Justa” sob alegado descumprimento do que decidido por esta Corte no julgamento da ADPF nº 347/DF.

    2. Narra o reclamante que esta Suprema Corte, ao julgar a ADPF nº 347/DF, determinou a elaboração de planos estaduais, a partir da homologação de um plano nacional – o Plano Pena Justa, com a finalidade de superar o Estado de Coisas Inconstitucional em relação ao sistema penitenciário brasileiro.

    3. Sustenta que, ao elaborarem o Plano Estadual de adequação ao Pena Justa, o Governador do Estado e o Presidente do Tribunal de Justiça não atenderam à principal reivindicação da categoria de servidores penais — a regulamentação da polícia penal do Ceará. E acrescenta: o plano submetido à homologação aduz que a Polícia Penal foi regulamentada pela Lei Complementar Estadual nº 266 de 2022, quando a referida legislação trata assunto estranho ao sistema penitenciário.

    4. Requer, liminarmente, a suspensão do pedido de homologação/submissão do Plano Pena Justa do estado do Ceará; no mérito “a procedência/provimento do pedido, no sentido de confirmar a suspensão outrora deferida, bem como a declaração da nulidade total do ato de homologação do Plano “Pena Justa” do Estado do Ceará, caso esse já tenha sido homologado ou, alternativamente, rejeitar o ato homologatório, caso ainda pendente de homologação, por afronta direta aos comandos da ADPF 347 e à Constituição Estadual, notadamente pelo completo desrespeito à previsão de regulamentação da Polícia Penal (art. 188-B da Constituição do Ceará) e pela inserção de informações manifestamente inverídicas  (EC utilizada incorreta e falsa regulamentação via Lei Complementar Estadual n 266/2021). Roga, ainda, como efeito da decisão de mérito, a subordinação da eficácia do plano estadual à efetiva inclusão de dispositivo normativo ou compromisso formal de regulamentação da Polícia Penal do Estado do Ceará e a correção das informações contidas no texto submetido — notadamente a titularidade da EC (n.º 101/2020)”

        É o relatório                                                                           
        Decido  

	5. A reclamação reveste-se de natureza constitucional, tendo como finalidades a preservação da competência do Supremo Tribunal Federal, a garantia da autoridade de suas decisões, bem como a observância de enunciado de súmula vinculante. A esse respeito, mencionam-se os seguintes dispositivos previstos na Constituição Federal: 

Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe: 
I- processar e julgar, originariamente: 
(...) 
l) a reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões; 
Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei; 
(...) 
§ 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso. 

	6. Em âmbito infraconstitucional também há regulamentação da matéria, com as hipóteses de cabimento da reclamação previstas no Código de Processo Civil nos seguintes preceitos:

Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para: I- preservar a competência do tribunal; II- garantir a autoridade das decisões do tribunal; III- garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade; IV- garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência.
7. No caso em tela, a reclamação volta-se contra atos de natureza administrativa, quais sejam, a elaboração do plano estadual “Pena Justa” que não teria adotado as reivindicações da categoria representada pelo Sindicato ora reclamante.

8. O paradigma tido por inobservado, por sua vez, seria a decisão proferida na ADPF nº 347/DF, na qual o STF considerou que o sistema prisional brasileiro configura-se em um estado de coisas inconstitucional, ensejador de violação massiva de direitos fundamentais dos presos, impondo ao Poder Público a adoção de uma série de medidas voltadas à promoção da melhoria da situação carcerária e ao enfrentamento da superlotação de suas instalações:

“Direitos fundamentais dos presos. ADPF. Sistema carcerário. Violação massiva de direitos. Falhas estruturais. Necessidade de reformulação de políticas públicas penais e prisionais. Procedência parcial dos pedidos. 
I. Objeto da ação 
1. Arguição de descumprimento de preceito fundamental por meio da qual se postula que o STF declare que o sistema prisional brasileiro configura um estado de coisas inconstitucional, ensejador de violação massiva de direitos fundamentais dos presos, bem como que imponha ao Poder Público a adoção de uma série de medidas voltadas à promoção da melhoria da situação carcerária e ao enfrentamento da superlotação de suas instalações. 
II. Condições carcerárias e competência do STF 
2. Há duas ordens de razões para a intervenção do STF na matéria. Em primeiro lugar, compete ao Tribunal zelar pela observância dos direitos fundamentais previstos na Constituição, sobretudo quando se trata de grupo vulnerável, altamente estigmatizado e desprovido de representação política (art. 5º, XLVII, XLVIII e XLIX, CF). Além disso, o descontrole do sistema prisional produz grave impacto sobre a segurança pública, tendo sido responsável pela formação e expansão de organizações criminosas que operam de dentro do cárcere e afetam a população de modo geral (arts. 1º, 5º e 144, CF). 
III. Características dos processos estruturais 
3. Os processos estruturais têm por objeto uma falha crônica no funcionamento das instituições estatais, que causa ou perpetua a violação a direitos fundamentais. A sua solução geralmente envolve a necessidade de reformulação de políticas públicas. 
4. Tais processos comportam solução bifásica, dialógica e flexível, envolvendo: uma primeira etapa, de reconhecimento do estado de desconformidade constitucional e dos fins a serem buscados; e uma segunda etapa, de detalhamento das medidas, homologação e monitoramento da execução da decisão.
 5. A promoção do diálogo interinstitucional e social legitima a intervenção judicial em matéria de política pública, incorporando a participação dos demais Poderes, de especialistas e da comunidade na construção da solução, em atenção às distintas capacidades institucionais de cada um. 
IV. Reconhecimento do estado de coisas inconstitucional 
6. O estado de desconformidade constitucional do sistema carcerário brasileiro expressa-se por meio: (i) da superlotação e da má-qualidade das vagas existentes, marcadas pelo déficit no fornecimento de bens e serviços essenciais que integram o mínimo existencial (Eixo 1); (ii) das entradas de novos presos no sistema de forma indevida e desproporcional, envolvendo autores primários e delitos de baixa periculosidade, que apenas contribuem para o agravamento da criminalidade (Eixo 2); e (iii) da permanência dos presos por tempo superior àquele previsto na condenação ou em regime mais gravoso do que o devido (Eixo 3). Tal situação compromete a capacidade do sistema de cumprir seus fins de ressocialização dos presos e de garantia da segurança pública. 
V. Concordância parcial com o voto do relator 
7. Adesão ao voto do relator originário quanto à procedência dos pedidos para declarar o estado de coisas inconstitucional do sistema carcerário brasileiro e determinar que: (i) juízes e tribunais motivem a não aplicação de medidas cautelares alternativas à privação da liberdade quando determinada ou mantida a prisão provisória; (ii) juízes fixem, quando possível, penas alternativas à prisão, pelo fato de a reclusão ser sistematicamente cumprida em condições mais severas do que as previstas em lei; (iii) juízes e tribunais levem em conta o quadro do sistema penitenciário brasileiro no momento de concessão de cautelares penais, na aplicação da pena e durante a execução penal; (iv) sejam realizadas audiências de custódia no prazo de 24hs, contadas do momento da prisão; (v) a União libere as verbas do FUNPEN. 
8. Além disso, o ministro relator originário julgou procedentes em parte os pedidos para que: o Governo Federal elabore, no prazo de três meses (que neste voto se aumenta para seis meses), um plano nacional para a superação, em no máximo três anos, do estado de coisas inconstitucional; e para que Estados e Distrito Federal elaborem e implementem planos próprios. Julgou, ainda, improcedentes os pedidos de oitiva de entidades estatais e da sociedade civil acerca dos planos, bem como de sua homologação e monitoramento pelo STF. 
VI. Divergência do voto do relator
 9. Em sentido diverso àquele constante do voto do Relator, afirma-se: (i) a necessária participação do Departamento de Monitoramento e Fiscalização do Conselho Nacional de Justiça (DMF/CNJ) na elaboração do plano nacional; (ii) a procedência dos pedidos de submissão dos planos ao debate público e à homologação pelo STF; e (iii) o monitoramento da sua execução pelo DMF/CNJ, com supervisão do STF. 
10. A elaboração do plano nacional de enfrentamento do problema carcerário deve ser atribuída, conjuntamente, ao DMF/CNJ e à União, ambos dotados de competência e expertise na matéria (art. 103-B, §4º, CF; Lei 12.106/2009; art. 59 da MP nº 1.154/2023; art. 64 da LEP). O DMF/CNJ deve ser responsável pelo planejamento das medidas que envolvam a atuação do Poder Judiciário enquanto o Governo Federal deve realizar o planejamento nacional das medidas materiais de caráter executivo. 
11. O plano nacional deve contemplar o marco lógico de uma política pública estruturada, com os vários órgãos e entidades envolvidos, bem como observar os objetivos e as medidas objeto de exame no voto, que incluem: (i) controle da superlotação dos presídios, melhoria da qualidade e aumento de vagas; (ii) fomento às medidas alternativas à prisão e (iii) aprimoramento dos controles de saída e progressão de regime. O plano deve, ainda, definir indicadores de monitoramento, avaliação e efetividade, bem como os recursos necessários e disponíveis para sua execução e os riscos positivos e negativos a ele associados. Competirá ao DMF/CNJ, sob a supervisão do STF, o monitoramento da sua execução, e a regulamentação necessária a tal fim, retendo-se ainda a competência desta Corte em casos de impasse ou de atos que envolvam reserva de jurisdição. 
VII. Conclusão 
12. Pedido julgado parcialmente procedente. Tese: “1. Há um estado de coisas inconstitucional no sistema carcerário brasileiro, responsável pela violação massiva de direitos fundamentais dos presos. Tal estado de coisas demanda a atuação cooperativa das diversas autoridades, instituições e comunidade para a construção de uma solução satisfatória. 2. Diante disso, União, Estados e Distrito Federal, em conjunto com o Departamento de Monitoramento e Fiscalização do Conselho Nacional de Justiça (DMF/CNJ), deverão elaborar planos a serem submetidos à homologação do Supremo Tribunal Federal, nos prazos e observadas as diretrizes e finalidades expostas no presente voto, devendo tais planos ser especialmente voltados para o controle da superlotação carcerária, da má qualidade das vagas existentes e da entrada e saída dos presos. 3. O CNJ realizará estudo e regulará a criação de número de varas de execução proporcional ao número de varas criminais e ao quantitativo de presos”.
(ADPF nº 347/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, Rel. p/acórdão Min. Luís Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 04/10/2023, p. 19/12/2023, grifos acrescentados)

9. Nesse julgamento, fixou-se prazo de seis meses para a elaboração de plano nacional, que deveria observar os objetivos e medidas estabelecidos na decisão do STF, incluindo: (i) o controle da superlotação dos presídios, a melhoria da qualidade e o aumento de vagas; (ii) o fomento às medidas alternativas à prisão e (iii) o aprimoramento dos controles de saída e progressão de regime. Deveria, ainda, definir indicadores de monitoramento, avaliação e efetividade, bem como os recursos necessários e disponíveis para execução e os riscos positivos e negativos associados. 

 10. Posteriormente, esta Corte, no âmbito da ADPF nº 347/DF, caracterizada como um processo estrutural, foi homologado o plano nacional “Pena Justa” e foram lançadas as diretrizes para a elaboração dos planos estaduais, sua supervisão e implementação, que devem se dar dentro dos limites firmados na homologação, inseridos no contexto próprio do desenho  das ações estruturais adotados por esta Corte. Confira-se o teor da homologação:

“IV.  49. DIRETRIZES PARA A ELABORAÇÃO DOS PLANOS ESTADUAIS 

 Homologado o plano nacional de enfrentamento ao estado de coisas inconstitucional, com as ressalvas e acréscimos indicados, passamos à segunda fase: a elaboração dos planos estaduais. No julgamento de mérito desta ADPF, o Plenário determinou que, homologado o plano nacional, Estados e Distrito Federal teriam prazo de 6 (seis) meses para elaborar o seu próprio plano de ação, capaz de superar o estado de coisas inconstitucionais em até 3 (três) anos. d
50. Considero importante estabelecer algumas diretrizes para Considero importante estabelecer algumas diretrizes para a construção dos planos estaduais. Em primeiro lugar, é necessário que esses planos reflitam a estrutura e a metodologia de trabalho adotada no Pena Justa, na medida do possível e no que for pertinente aos Estados. Tendo como aspectos fundantes os eixos, os problemas e as ações mitigadoras identificados no plano nacional e em sua matriz de implementação, cada unidade federativa poderá propor novas medidas e estabelecer suas respectivas metas e indicadores. 
51. É possível estabelecer metas mais exigentes, em função das especificidades da realidade de cada ente subnacional, mas não é desejável que as metas sejam mais tímidas. Os 4 eixos existentes no Pena Justa também são de reprodução obrigatória em nível estadual e distrital. Para que a declaração do estado de coisas inconstitucional não seja uma decisão apenas simbólica, União, Estados e Distrito Federal devem considerar a transformação do sistema penitenciário um objetivo prioritário no desenvolvimento de suas políticas públicas. 
52. As inovações propostas devem (i) estar alinhadas às bases principiológicas e legais do plano nacional e (ii) contribuir para a superação do estado de coisas inconstitucional do sistema prisional em âmbito local. Os eixos estruturantes devem seguir a metodologia apresentada no plano nacional. Para facilitar esse alinhamento, os Grupos de Monitoramento e Fiscalização do Sistema Carcerário (GMFs), juntamente com a União e o DMF/CNJ, devem orientar o processo de construção dos planos, em diálogo cooperativo com as autoridades estaduais e distritais. Para tanto, o DMF/CNJ deverá enviar, em até 10 (dez) dias a partir da homologação, modelo de matriz contendo eixos, problemas, ações mitigadoras, medidas, metas e indicadores, além de orientações sobre o processo de elaboração e monitoramento dos planos, inclusive com modelo de relatório semestral para controle dos indicadores do plano nacional. 
53. Os planos estaduais deverão ser construídos com ampla participação dos gestores e especialistas do sistema penitenciário, além da participação das Defensorias Públicas, do Ministério Público e de representantes da sociedade civil. 
54. Deve haver, também, uma articulação entre o Poder Deve haver, também, uma articulação entre Executivo e o Judiciário para a criação e coordenação de Comitês de Políticas Penais, que irão contribuir com a governança, a elaboração e o monitoramento dos planos. Os Comitês são grupos interinstitucionais e intersetoriais articulados e aptos a atuar nas diversas temáticas relacionadas às políticas penais. O foco dessas políticas deve estar nas alternativas ao encarceramento, na promoção da cidadania das pessoas privadas de liberdade, na atenção especializada aos egressos do sistema e no aprimoramento das condições de trabalho de servidores penais e do sistema de justiça. 
55. Esses Comitês devem se constituir como instâncias de Esses Comitês devem se constituir como instâncias de governança no âmbito estadual e distrital, para a elaboração colaborativa e o monitoramento dos planos estaduais e do plano distrital. Eles zelarão para que os planos reproduzam a dimensão estruturante, os eixos, problemas e ações mitigadoras que integram o plano nacional. Esses elementos também devem servir como ponto de referência para a definição das metas e indicadores locais que sejam vinculados diretamente às metas nacionais, bem como para a implementação das medidas.
56. Os Comitês deverão estar instituídos, em todas as Os Comitês deverão estar instituídos, em todas as unidades federativas, em até 15 (quinze) dias a contar da publicação do acórdão deste julgamento. Caberá aos Presidentes de Tribunais de Justiça e aos Governadores indicar, respectivamente, magistrado do Grupo de Monitoramento e Fiscalização do Sistema Carcerário (GMF/TJ) e autoridade preferencialmente de órgão com competência para coordenação e articulação de ações intersetoriais e interinstitucionais (Casa Civil ou pastas congêneres), para coordenar as ações do Poder Judiciário e do Poder Executivo na formulação e monitoramento do plano. Deverá ser assegurado aos Comitês de Políticas Penais a estrutura técnica e administrativa necessária para a elaboração colaborativa, o monitoramento e a avaliação dos planos estaduais e distrital.
57. Feita a homologação do plano nacional Pena Justa, a partir da publicação do acórdão deste julgamento, têm início a sua implementação e o prazo de 6 (seis) meses para elaboração dos planos estaduais e distrital. Por não serem processuais, os referidos prazos correm durante o recesso judicial e as férias forenses. 
58. Conforme a determinação do Plenário, todos os planos estaduais e distrital deverão ser apresentados ao STF, que irá avaliá-los e homologá-los, com o suporte do DMF/CNJ e do Núcleo de Processos Estruturais e Complexos (NUPEC). Caberá ao DMF/CNJ, sob a supervisão do STF, o monitoramento da implementação do plano nacional e dos planos estaduais e distrital, reservando-se a competência do Tribunal aos casos de impasse ou de atos que envolvam reserva de jurisdição. e
59. De forma a subsidiar a supervisão a ser realizada pelo STF, serão enviados pelo DMF/CNJ, com periodicidade semestral, informes de monitoramento contemplando o cumprimento total ou parcial dos indicadores elencados na matriz de implementação do plano nacional. A matriz inclui metas exclusivas de órgãos federais, mas, sobretudo, metas vinculadas aos Tribunais de Justiça e aos Poderes Executivos estaduais, distrital e municipais. Os informes semestrais serão construídos de forma colaborativa entre CNJ/DMF e MJSP/Senappen, por meio do Comitê de Enfrentamento ao Estado de Coisas Inconstitucional do Sistema Prisional Brasileiro. O primeiro informe deverá ser apresentado em junho de 2025.
60. Em diálogo com os GMFs e Comitês de Políticas Penais, o  também enviará, semestralmente, informes de monitoramento sobre os planos estaduais e distrital, compilando as informações colhidas sobre os avanços e dificuldades na superação do estado de coisas inconstitucional. 
(ADPF nº 347-HomologProcEstrutural/DF, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 19/12/2024, p. 07/02/2025)
11. Da leitura do voto que homologou o projeto nacional e traçou as diretrizes para a elaboração dos planos estaduais, resta claro que o monitoramento, a implementação e os casos de descumprimentos de tais diretrizes devem ocorrer na ADPF nº 347/DF, dentro das estruturas montadas para o diálogo acerca da resolução das questões ali discutidas.

12. Dessa forma, conclui-se que, na situação sob análise, a tentativa de se utilizar da reclamação revela-se manifestamente incabível, uma vez que ela não se volta contra ato administrativo que tenha revelado contrariedade a enunciado vinculante de súmula do Supremo Tribunal Federal, conforme previsto no § 3º do art. 103-A da Constituição Federal. 

13. Nesse sentido, cito os seguintes julgados:

“RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. HIPÓTESES DE CABIMENTO. ARTS. 102, I, L , E 103-A, § 3º, AMBOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. DESCUMPRIMENTO DA SÚMULA VINCULANTE 10. NÃO VERIFICADO. IMPROCEDÊNCIA. I- A reclamação tem previsão constitucional para a preservação da competência do Supremo Tribunal Federal e garantia da autoridade de suas decisões (art. 102, I, l , da CF) ou, ainda, quando o ato administrativo ou decisão judicial contrariar a súmula vinculante aplicável ou que indevidamente a aplicar (art. 103-A, § 3º, da CF, incluído pela EC45/2004). II- Descumprimento da Súmula vinculante 10 não verificado. A decisão reclamada, em sede de cautelar, não discutiu a matéria de fundo, objeto da impetração. III– Agravo regimental a que se nega provimento. 
(Rcl nº 9.878-AgR, relator ministro Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 15.8.2014) 
“Agravo regimental na reclamação. Alegação de afronta à autoridade do STF em ADPF. Cabimento da reclamação constitucional contra ato administrativo. Hipótese restrita a contrariedade de Súmula Vinculante. Inteligência do art. 103-A, § 3º, da CF/88. Sucedâneo de meios próprios de impugnação. Impossibilidade. Agravo regimental não provido. 
1. De acordo com o art. 103-A, caput e § 3º, da Constituição Federal, a reclamação somente é cabível contra ato administrativo que contrariar súmula vinculante ou aplicá-la indevidamente. 
2. A reclamação não é o remédio jurídico adequado à análise de suposta desconformidade de ato administrativo com a decisão paradigma da ADPF nº 709.
3. Não se admite o uso da reclamatória como sucedâneo de recursos ou de outros meios próprios de impugnação do ato reclamado. 4. Agravo regimental não provido. 
(Rcl nº 46.645-AgR, relator ministro Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 20.10.2021)
14. Destaco, ao fim, que a inadmissão da reclamação não revela, necessariamente, o acerto dos atos reclamados, mas apenas o descabimento da via utilizada para análise de possível desconformidade com os paradigmas alegados, cabendo ao reclamante buscar, querendo, meio processual adequado. 

15. Diante do exposto, nego seguimento à reclamação, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do STF, restando prejudicado o pedido liminar.

Publique-se.

Brasília, 6 de novembro de 2025.

Ministro ANDRÉ MENDONÇA
Relator