Tribunal: STF
Processo: MS 40336
Classe: MS
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-08-11
Data de publicação: 2025-08-11

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de mandado de segurança, com pedido liminar, impetrado por K-Infra Rodovia do Aço S.A., contra ato do Presidente da República que decretou a caducidade do contrato de concessão da Rodovia BR-393/RJ. 



    A impetrante sustenta que teve seu contrato forçosamente encerrado sem a observância do rito previsto na Lei nº 8.987/95 e nas resoluções normativas da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT). 



    Narra que a ANTT instaurou processo de caducidade em seu desfavor, em razão de supostos descumprimentos contratuais e, apesar da ausência de prévia apuração do valor da indenização devida à concessionária, deliberou pela proposta, à União, de decretação da caducidade. 



    Relata que, em seguida, os autos foram encaminhados ao Ministério dos Transportes, tendo a Secretaria Nacional de Transportes Rodoviários concordado com a proposição da ANTT e submetido os autos à Casa Civil da Presidência da República, sobrevindo, na sequência, a edição do Decreto nº 12.479/2025. 



    Considera, no entanto, que seria necessário “que fosse observado o rito legal aplicável aos processos de caducidade, que exige a prévia apuração do valor da indenização devida à Impetrante ainda no decurso do processo administrativo. Contudo, o Ministro dos Transportes assinou a Exposição de Motivos nº 8/2024- MT (doc. 09), acompanhada da minuta do decreto, que veio a se desaguar na decretação da caducidade da concessão por meio do Decreto nº 12.479/2025”(eDOC 1, p. 2).



    Em 03.07.2025, deferi em parte a liminar pleiteada nestes autos, apenas para determinar que os cálculos relativos à indenização devida à concessionária sejam concluídos até o final do processo administrativo e da extinção do contrato, o que ocorreria com a conclusão do processo de transição operacional para o novo operador da rodovia (eDOC 30).



    Todavia, em 11.7.2025, a impetrante alegou descumprimento dessa decisão informando que, logo após retomar o controle da concessão da Rodovia 393/RJ, a União procedeu à sua expulsão (eDOC 39). Segundo alega, “enquanto um novo operador não assumir a rodovia (‘conclusão do processo de transição operacional para o novo operador da rodovia’), é a K-Infra que ficará na administração da concessão” (eDOC 39, p. 8). 



    Requereu, ao final, que fosse determinado ao Poder Executivo a adoção de providências administrativas que implementem a retomada da exploração da rodovia concedida à impetrante, bem como fosse designada audiência de conciliação ou encaminhado o feito ao Núcleo de Solução Consensual de Conflitos (NUSOL) do Supremo Tribunal Federal.



    Em 14.7.2025, determinei a intimação da ANTT para que preste informações sobre eventual descumprimento da orientação contida na Resolução 5.935/2021, segundo a qual, após a declaração de caducidade, devem ser iniciados a execução do plano de transição operacional prevista no contrato de concessão (art. 15, II), bem como os cálculos das indenizações devidas (art. 13, § 3º). 



    Determinei, ainda, a intimação da autoridade coatora para que esclarecesse os fatos relatados pela impetrante, relacionados ao suposto descumprimento da decisão liminar proferida nestes autos, bem como para que informasse o estágio atual do plano de transição operacional da rodovia, com indicação precisa das datas que tangenciam a controvérsia, notadamente em relação ao momento em que a impetrante foi efetivamente retirada da titularidade da concessão.



    Por fim, determinei o acautelamento de eventuais valores referentes a pedágios pertencentes à impetrante que se encontrassem em posse do governo federal, até o julgamento do presente mandado de segurança.



    Em 14.7.2025, a União apresentou manifestação nos autos, pugnando pela reconsideração da decisão liminar proferida em 3.7.2025.



    Argumentou que não houve descumprimento da decisão liminar, a qual limitou-se a determinar a conclusão dos cálculos indenizatórios devidos à concessionária, sendo que “em momento algum, houve autorização à ex-concessionária para retomar a operação da BR393/RJ e muito menos para cobrar pedágio dos usuários” (eDOC 49, p. 2).



    Afirmou que “o DNIT passou a operar na Rodovia do Aço em 10/06/2025, mas ainda não foi realizada a transição operacional para o novo operador da rodovia, o que ocorrerá com a relicitação do trecho” (eDOC 49, p. 4).



    Prosseguiu alegando que a liminar foi proferida antes que fossem apresentadas todas as informações pertinentes ao caso, sobretudo o fato de que a impetrante já havia deixado a administração da BR 393/RJ, pois desde 10.6.2025 as operações são exercidas pelo DNIT (eDOC 49, p. 5).



    A propósito, a União destacou que:  



    “21. Registre-se que a decisão foi proferida antes de escoado o prazo concedido para manifestação do Poder Público; por essa razão, o Min. Relator não dispunha de todas as informações pertinentes à situação atual da concessão — informações que, a propósito, foram deliberadamente omitidas pela própria Impetrante — notadamente o fato de que ela já havia deixado a administração da BR-393/RJ e que, desde 10 de junho de 2025, as operações vêm sendo exercidas pelo DNIT, garantindo a continuidade e a regularidade do serviço prestado à população.



    22. Tal informação seria essencial para a formação do convencimento judicial, já que não se confunde a hipótese em que a empresa ainda detém a gestão da rodovia com a situação — ora verificada — em que ela foi afastada em virtude de reiteradas falhas contratuais. Restituir a concessão a uma operadora comprovadamente inadimplente seria medida muito mais gravosa do que, no máximo, mantê-la provisoriamente até a conclusão dos cálculos indenizatórios. Enquanto a primeira alternativa poderia, em tese, resguardar a continuidade do serviço, a segunda premiaria o histórico de descumprimentos da concessionária, em afronta aos princípios da eficiência, moralidade administrativa e segurança jurídica que regem o modelo de concessões.” (eDOC 49, p. 5)  



    Argumentou que a tutela da pretensão da impetrante, atinente ao cálculo da indenização, prescinde da permissão para que a empresa continue explorando a concessão da rodovia. Afirma que isso afrontaria o princípio da proporcionalidade.



    Assinalou, nesse sentido, que o estado de conservação dos bens objeto de assunção pelo Poder Público foi descrito em Termo de Vistoria do Encerramento do Contrato de Concessão, realizado pelo DNIT, de modo que a pretensão da impetrante de assegurar a análise do estado atual dos bens já foi contemplada (eDOC 49, p. 7).



    Afirmou que, desde a publicação do Decreto 12.479/2025, os valores relativos ao pedágio pago pelos usuários não pertencem à impetrante, sob pena de configurar enriquecimento ilícito.



    Aduziu, ainda, que “a omissão da própria Impetrante, ao dificultar a realização dos cálculos deixando de enviar a documentação solicitada, criou a situação utilizada pela empresa como fundamento - a demora dos cálculos - para retomar a concessão. Em outras palavras, a concessionária se vale de sua própria falta em benefício próprio, muito embora a Resolução nº 5.935/2021 da ANTT preveja que essa omissão não constitui óbice à decretação da caducidade” (eDOC 49, p. 15).



    Ressaltou que “o processo de verificação já se encontra em curso, sob a responsabilidade da INFRA S.A. e a Impetrante detém pleno conhecimento do valor estimado apurado, tendo-lhe sido franqueado amplo acesso à integra do processo administrativo SEI” (eDOC 49, p. 15).



    Por fim, considerou que o lapso temporal para a realização dos cálculos mostrou-se necessário dada a complexidade do caso, a exigência de apresentação de documentos pela impetrante e, também, devido à necessidade de atuação de verificador independente (eDOC 49, p. 32).



    Requereu, ao final, que seja reconsiderada a decisão que concedeu parcialmente a tutela de urgência. Postulou, ainda, o ingresso no feito.



    Em atenção à decisão proferida em 14.7.2025, a União apresentou as informações solicitadas (eDOCs 77-80), sustentando, em síntese, que a edição do Decreto nº 12.479 resultou na extinção imediata e definitiva do contrato de concessão. 



    Afirmou que a alegação deduzida pela impetrante, no sentido de que houve o descumprimento da decisão liminar proferida em 3.7.2025, induziu o julgador a uma percepção equivocada dos fatos, deixando de trazer à tona elementos essenciais para a compreensão da controvérsia. 



    Argumentou que diante da ausência de previsão expressa no decreto presidencial acerca de eventual período de transição e da incompetência da ANTT para instituí-lo de ofício, não havia fundamento jurídico hábil a justificar a permanência da concessionário no trecho da Rodovia 393/RJ.



    Nesses termos, relatou que a impetrante foi efetivamente afastada da titularidade da concessão em 10.6.2025, de modo que a decisão liminar de 3.7.2025 não foi descumprida, pois tanto a extinção contratual quanto a reversão do serviço foram efetivados em momento anterior à prolação da decisão liminar, nos termos legais e regulamentares.



    Por fim, a impetrante apresentou petição (eDOC 86) em que argumenta que a manifestação da Presidência da República (eDOC 80), produzida pela Consultoria-Geral da União, desconsidera os fundamentos da liminar e adota interpretação reducionista do art. 35 da Lei 8.987/95, ao sustentar que o decreto de caducidade produziu efeitos imediatos e que a administração da rodovia foi assumida definitivamente pelo DNIT em 10.6.2025, antes mesmo da decisão judicial. 



    Ainda, sustenta que essa narrativa ignora os documentos constantes dos autos, inclusive aqueles indicados no Despacho de 14.7.2025 (eDOC 48), que revelam a ausência de conclusão dos cálculos indenizatórios e a efetiva desmobilização da concessionária.



    É o relatório. Decido.



    Já constando dos autos as informações prestadas pela autoridade coatora, bem como os demais elementos necessários à formação do convencimento judicial, passo ao julgamento do mérito, nos termos do art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    A controvérsia em análise ostenta feições típicas de conflitos surgidos no domínio das concessões administrativas, cuja normatividade equilibra direitos patrimoniais dos concessionários e interesses públicos relacionados à continuidade, eficiência e adequação da prestação do serviço público.



    De um lado, figura a impetrante, K-Infra Rodovia do Aço S.A., que sustenta ser titular do direito de permanecer na administração da Rodovia BR-393/RJ até que se ultimem os cálculos definitivos atinentes à indenização por investimentos não amortizados em bens reversíveis, permitindo-se apurar com exatidão o que lhe é devido, e, de igual modo, o que eventualmente ela deve restituir à Administração. 



    Do outro, comparece o Poder Público, por meio da Presidência da República, a sustentar a imperatividade do encerramento imediato do vínculo contratual com a concessionária, de modo a abrir caminho à celebração de novo pacto com operador que, a seu ver, atenda de modo mais adequado às exigências legais e regulamentares.



    Até o presente momento, as decisões proferidas nos autos — ora concedendo tutela de urgência parcial, ora determinando a colheita de informações — tiveram por escopo o equacionamento provisório dos interesses envolvidos. Reconheci, a um só tempo, não apenas a necessidade de resguardar eventuais créditos da concessionária, mas também a necessidade de se promover a continuidade e regularidade na prestação do serviço público.



    Impende, todavia, proferir nova e final deliberação que, a partir da moldura fática apresentada, e mediante exauriente análise de mérito, permita conferir estabilidade mínima à relação jurídica controvertida. Tal medida, frise-se, além de representar a adequada técnica processual, visa a garantir que o serviço em questão seja prestado com observância dos critérios de adequação, segurança, continuidade e eficiência que inspiram a disciplina legal do instituto da concessão.



    Afinal, é precisamente esta a finalidade precípua do regime jurídico instituído: assegurar, acima de tudo, a prestação efetiva e adequada do serviço público à coletividade.  



Da retomada das atividades pela concessionária.



    A impetrante aponta ilegalidade cometida pela União ao promover a retomada dos serviço público antes de realizar prévia apuração do valor da indenização devida à empresa por investimentos não amortizados em bens reversíveis.



    É certo que a caducidade, nos termos do art. 38 da Lei nº 8.987/1995, constitui consequência administrativa grave, que pressupõe a verificação de inexecução total ou parcial do contrato, a ser declarada após processo administrativo com observância do contraditório e da ampla defesa.



    Como se depreende do texto legal:



    “Art. 38. A inexecução total ou parcial do contrato acarretará, a critério do poder concedente, a declaração de caducidade da concessão ou a aplicação das sanções contratuais, respeitadas as disposições deste artigo, do art. 27, e as normas convencionadas entre as partes.



    § 1º A caducidade da concessão poderá ser declarada pelo poder concedente quando:



    I - o serviço estiver sendo prestado de forma inadequada ou deficiente, tendo por base as normas, critérios, indicadores e parâmetros definidores da qualidade do serviço;



    II - a concessionária descumprir cláusulas contratuais ou disposições legais ou regulamentares concernentes à concessão;



    III - a concessionária paralisar o serviço ou concorrer para tanto, ressalvadas as hipóteses decorrentes de caso fortuito ou força maior;



    IV - a concessionária perder as condições econômicas, técnicas ou operacionais para manter a adequada prestação do serviço concedido;



    V - a concessionária não cumprir as penalidades impostas por infrações, nos devidos prazos;



    VI - a concessionária não atender a intimação do poder concedente no sentido de regularizar a prestação do serviço; e



    VII - a concessionária não atender a intimação do poder concedente para, em 180 (cento e oitenta) dias, apresentar a documentação relativa a regularidade fiscal, no curso da concessão, na forma do art. 29 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. (Redação dada pela Lei nº 12.767, de 2012)



    § 2º A declaração da caducidade da concessão deverá ser precedida da verificação da inadimplência da concessionária em processo administrativo, assegurado o direito de ampla defesa.



    § 3º Não será instaurado processo administrativo de inadimplência antes de comunicados à concessionária, detalhadamente, os descumprimentos contratuais referidos no § 1º deste artigo, dando-lhe um prazo para corrigir as falhas e transgressões apontadas e para o enquadramento, nos termos contratuais.



    § 4º Instaurado o processo administrativo e comprovada a inadimplência, a caducidade será declarada por decreto do poder concedente, independentemente de indenização prévia, calculada no decurso do processo.



    § 5º A indenização de que trata o parágrafo anterior, será devida na forma do art. 36 desta Lei e do contrato, descontado o valor das multas contratuais e dos danos causados pela concessionária.



    § 6º Declarada a caducidade, não resultará para o poder concedente qualquer espécie de responsabilidade em relação aos encargos, ônus, obrigações ou compromissos com terceiros ou com empregados da concessionária.”



    Atento, especialmente, para o § 4º do dispositivo citado, que prevê que “instaurado o processo administrativo e comprovada a inadimplência, a caducidade será declarada por decreto do poder concedente, independentemente de indenização prévia, calculada no decurso do processo”.



    É nesse ponto que se instala o cerne da controvérsia: a impetrante sustenta que, embora o art. 38, § 4º, da Lei nº 8.987/95 autorize que a indenização seja paga posteriormente à extinção contratual, seria condição de validade da própria decretação da caducidade a prévia realização dos cálculos indenizatórios no curso regular do processo administrativo.



    Entretanto, com a devida vênia, tal interpretação não deve ser, nesse ponto, acolhida, tampouco me parece suficiente para impedir a retomada imediata da operação pela União. E tal conclusão ressoa ainda mais clara quando há elementos que evidenciam que a permanência da impetrante não atenderá às demandas mínimas que o serviço público exige da concessionária. 



    O regime da Lei nº 8.987/95 estrutura dois fluxos paralelos e coordenados: de um lado, o procedimento de apuração da inadimplência contratual e de extinção do contrato por caducidade; de outro, o processo de definição dos haveres e deveres decorrentes da reversão dos bens ao poder concedente, conforme previsto nos arts. 36 e 38, § 5º. 



    Ambos os fluxos devem tramitar conjuntamente e integrar um único procedimento administrativo, sem que disso decorra, necessariamente, a exigência de que os cálculos da indenização estejam concluídos como condição de validade do decreto de caducidade.



    Admitir o contrário implicaria conferir à concessionária um direito subjetivo à manutenção contratual até a apuração final de valores, independentemente da gravidade do descumprimento contratual ou de quem ou o que está impedindo a conclusão dos cálculos. Eis precisamente o que ocorre no presente caso, já que não é possível apurar, com precisão, quem está em mora na apresentação de bens e documentos necessários para proceder aos cálculos: se o particular ou o poder público.



    Não se desconhece, por outro lado, que o adimplemento do dever de indenizar a concessionária pelos investimentos realizados, nos moldes do contrato e da lei, é exigência inafastável do Estado de Direito. Decorre, essencialmente, da vedação ao enriquecimento ilícito. O que se refuta, aqui, é a ideia de que essa apuração condicione, em termos absolutos, a eficácia do ato extintivo e a retomada do serviço público.



    Conforme pondera José Marinho Pinheiro Madeira, na hipótese de caducidade, a indenização leva em conta que houve a contribuição da concessionária para a extinção da concessão e “neste caso, há que se considerar que a extinção gerou prejuízos à coletividade, e este prejuízo será descontado no montante a ser indenizado, como uma forma de compensação, conforme preconizado no § 5º do art. 38”1. Nesse sentido, “uma vez comprovada a inadimplência da concessionária, por meio do competente processo administrativo, é declarada a caducidade independente de indenização prévia”2.



    No caso dos autos, também não está presente elemento concreto a indicar que seria razoável, do ponto de vista da continuidade e eficiência do serviço público, a retomada das atividades pela impetrante, sobretudo após a assunção da operação pelo DNIT e a desmobilização da estrutura da concessionária, circunstância documentada nos autos e corroborada pelas manifestações técnicas da Administração.



    Assim, a caducidade decretada pela autoridade impetrada deve ser preservada, cabendo ao governo assegurar imediatamente a adequada prestação do serviço público. Por isso, inexiste direito subjetivo apto a ser tutelado pela via do mandado de segurança, em favor da impetrante.



    É dizer que, da leitura do art. 38, § 4º, da Lei n. 8.987/95, não há como inferir que a retomada das operações pelo Poder Público só pode ocorrer quando o valor da indenização estiver calculado. O dispositivo prevê apenas que o cálculo deve ser realizado nos mesmos autos, que só podem ser arquivados com a apuração definitiva de haveres e deveres.



    Da legítima confiança na existência de processo de transição. Da necessidade de fixação de prazo para encerramento dos cálculos.



    Por outra perspectiva, entendo que, embora inexista direito subjetivo à permanência da concessionária na operação da rodovia até a conclusão do processo de extinção contratual, assiste parcial razão à impetrante quanto à legítima expectativa de exploração da rodovia no período de transição.



    Trata-se de construção que gravita, sobremaneira, em torno da proteção à confiança legítima, enquanto desdobramento da segurança jurídica.



    A proteção dos interesses individuais frente ao Estado tem sido tema de crescente atenção nas sociedades contemporâneas. Em contexto de complexificação das relações jurídico-administrativas e, no presente caso, de expansão das competências regulatórias, ganha relevo o princípio da proteção da confiança, concebido como dimensão subjetiva da segurança jurídica e instrumento de tutela das legítimas expectativas criadas a partir de condutas estatais previsíveis e conformes à legalidade.



    A doutrina nacional e estrangeira converge na afirmação de que a atuação estatal, ainda que lícita em sua origem, não pode frustrar, de forma abrupta e sem razoável transição, as expectativas jurídicas criadas por atos administrativos anteriores ou por manifestações oficiais. 



    Nesse sentido, bem anota Almiro do Couto e Silva (2005, p. 2) que a proteção da confiança deve incidir com especial intensidade nos casos em que o Estado induz o particular a adotar condutas com base em entendimentos anteriores da própria Administração, os quais não podem ser desconsiderados sem justa causa e sem adequado processo de transição.



    Tal compreensão encontra ressonância na experiência do direito alemão pós-Segunda Guerra Mundial, como já ponderei ao destacar a importância do Vertrauensschutz na construção de um modelo de Estado de Direito que leve a sério a limitação do arbítrio administrativo e o respeito à palavra empenhada pelo próprio Estado.



    No caso em apreço, os elementos constantes dos autos demonstram que a própria ANTT, por intermédio da Nota Técnica nº 20/2023 (eDOC 8), reconheceu a existência de uma lógica procedimental que pressupunha a realização dos cálculos indenizatórios antes da execução do plano de transição operacional — o qual, por sua vez, deveria anteceder a efetiva extinção contratual.  Senão, vejamos:



    “Do cálculo da indenização e da elaboração do Plano de transição operacional



    3.105. Como se observa na Nota Técnica 2068/2022/GEGEF/SUROD/DIR (SEI 10717472), a Comissão fez apenas uma estimativa de valor, haja vista que a Concessionária não apresentou a documentação contábil e/ou fiscal que comprove a fidedignidade das informações contidas no mapa contábil por ela apresentado.



    3.106. Importante mencionar que, em consulta à Procuradoria, foi proferido o Parecer 00210/2022/PF-ANTT/PGF/AGU (SEI 13529175), no sentido de que a decisão da Diretoria que propor à União a declaração de caducidade deverá estar acompanhado do valor de indenização que entender devido. Todavia, o Parecer menciona que a Diretoria poderá determinar correções ou ajustes sobre os cálculos feitos, oportunidade em que a homologação destes valores dependerá de um segundo ato da Diretoria, posterior àquele que recomendar a caducidade.



    3.107. Nesse sentido, considerando os elementos contidos nos autos, será necessário que, após a deliberação da Diretoria Colegiada, a Comissão de Planejamento e Fiscalização do encerramento da concessão envide esforços no sentido de apurar o cálculo definitivo de eventual indenização.



    3.108. Não obstante isso, importante deixar claro que, nos termos da referida Nota Técnica, a estimativa apurou um valor referencial máximo para a indenização à Concessionária, de modo que o valor de R$ 625.705.780,61 (seiscentos e vinte e cinco milhões, setecentos e cinco mil setecentos e oitenta reais e sessenta e um centavos), a preços de março de 2022, é o teto de indenização a favor da Concessionária.



    3.109. É importante registrar, para além das diversas glosas previstas na Resolução 5.860/2019 que foram impossibilitadas de serem verificadas em razão da omissão injustificada da K-Infra em apresentar a documentação exigida no normativo da Agência, que aproximadamente 58% do "valor teto" de indenização por investimentos em bens reversíveis consistem em investimentos em recuperação da rodovia. Assim, tendo em vista o elevado grau de deterioração do sistema rodoviário apontado nos relatórios de fiscalização, é altamente provável que o "valor teto" seja substancialmente reduzido.



    3.110. Além disso, conforme consta no Relatório de Análise de Impacto Regulatório (SEI 12498905), só o valor de multas transitadas ou não em julgado, autuadas entre 2018 e 2022, já chega ao valor de R$ 854.749.441,00 (oitocentos e cinquenta e quatro milhões, setecentos e quarenta e nove mil, quatrocentos e quarenta e um reais).



    3.111. Considerando que, nos termos do art. 15 da Resolução 5.860/2019, após a definição do valor indenizável dos bens reversíveis, para fins de pagamento da indenização, serão deduzidos ainda eventuais desequilíbrios econômico-financeiros existentes e demais disposições contratuais e legais, como é o caso das multas, bem como que o valor estimado pela Surod é o valor máximo de indenização possível, é certo que, na apuração de haveres e deveres, a Concessionária terá saldo negativo perante a União.



    3.112. Dessa forma, como o saldo dessa indenização será invariavelmente negativo, entendo inexistente qualquer valor de indenização devido à Concessionária, devendo a área técnica procede o cálculo definitivo dos valores possivelmente devidos à União para homologação da Diretoria da Agência, nos termos do art. 13, § 3º, da Resolução 5.935/2021, prosseguindo assim com a proposta de declaração de caducidade a ser submetida imediatamente à apreciação do Presidente da República.



    3.113. Observe que a Resolução 5.935/2021 dispõe que após a Declaração da Caducidade - neste caso de competência do Poder Concedente, deve a Diretoria da ANTT decidir sobre o cálculo da indenização devida, procedendo à sua homologação (art. 13, § 3º) e determinar o início imediato da execução do plano de transição operacional, assim como a adoção de outras providências (art. 15), de forma a poder declarar extinto o contrato de concessão após a transição operacional (art. 15, § 2º).” (eDOC 8, p. 7) 



    A Resolução nº 5.935/2021, então vigente, previa, nos arts. 13, § 3º, e 15 que o cálculo final da indenização deveria ser homologado antes da conclusão da transição:



    “Art. 13. A Diretoria Colegiada decidirá por:



    (...)



    § 3º. Declarada a caducidade, deve a Diretoria decidir sobre o cálculo da indenização devida, procedendo à sua homologação ou determinando as correções que entender cabíveis, à luz das disposições contratuais e da regulamentação aplicável.”  



    O parecer jurídico constante do processo administrativo (Parecer 00210/2022/PF-ANTT/PGF/AGU) também admite que, embora não se exija indenização prévia à decretação da caducidade, os valores devidos devem ser apurados no curso do mesmo processo, de forma coordenada.



    Acresça-se que a ANTT solicitou à impetrante a indicação de representantes, titular e suplente, para compor o Comitê de Transição, mas posteriormente orientou-a a desconsiderar a solicitação, já que o referido comitê não seria instituído, diante da ausência de previsão específica no decreto presidencial quanto ao ponto (eDOC 20).



    Verifica-se, portanto, que a atuação da Administração Pública alimentou legítima expectativa na concessionária de que a substituição da gestão da rodovia se daria de maneira progressiva e formalizada, com prévia definição dos créditos e débitos recíprocos, o que, contudo, não se materializou.



    Se, de um lado, não se mostra razoável, neste momento, promover a devolução da operação da rodovia à concessionária — medida que contraria a lógica da continuidade e eficiência na prestação do serviço público —, de outro, tampouco é juridicamente admissível que o poder concedente inverta, de modo intempestivo, a lógica procedimental que ele mesmo instituiu e que induziu a conduta da concessionária.



    A frustração dessa expectativa legítima, especialmente diante do conteúdo dos documentos técnicos e jurídicos juntados aos autos, impõe a necessidade de um caminho intermediário e equilibrado, que preserve a autoridade do ato administrativo, mas assegure o direito do particular à proteção de sua confiança jurídica.



    Dessa forma, reputo adequado fixar prazo para a solução do feito, o qual, se superado, ensejará a imposição de indenização a ser paga pela União à concessionária.



    Nesses termos, registre-se que, em 30.12.2024, foi firmado contrato entre a Infra S.A. e a empresa Maciel Consultores S.A. com a finalidade de produzir relatório técnico de verificação independente do cálculo da indenização devida, cujo cronograma prevê a conclusão do serviço em 24.11.2025. 



    Com efeito, no prazo previsto para emissão do mencionado relatório pelo verificador independente, isto é, em 24.11.2025, deverá a União concluir de forma definitiva o cálculo da indenização por investimentos não depreciados ou amortizados em bens reversíveis devidos à concessionária. Decorrido esse prazo sem que haja conclusão do cálculo, reconhece-se o direito da concessionária à percepção dos valores que razoavelmente teria auferido com a operação da rodovia, a partir de estimativa que será feita nas seguintes bases:



    a) percepção dos valores devidos a título de exploração do pedágio pela concessionária na rodovia;



    b) utilização da tarifa reduzida (mediante aplicação de sanção pelas infrações administrativas cometidas);



    c) o valor exato a ser pago, por dia de descumprimento, observará a média diária de ganhos, assim considerada a partir da média dos 6 (seis) últimos meses em que a pessoa jurídica operou, já com a tarifa reduzida.



    Esclareça-se, no entanto, que tais valores não serão repassados diretamente à concessionária, mas serão considerados como crédito a ser compensado com eventuais débitos da empresa perante a União, em sede de apuração final.



    Ressalto que incumbe à União fisca