Tribunal: STF
Processo: ADPF 1261
Classe: ADPF
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-23
Data de publicação: 2025-09-23

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ATOS DE PRESIDENTES DE COMISSÕES DA CÂMARA DOS DEPUTADOS. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL NÃO CONHECIDA.



Relatório



    1. Arguição de descumprimento de preceito fundamental, com requerimento de medida cautelar, ajuizada pela Associação Brasileira de Juristas pela Democracia – ABJD, “em face de omissão inconstitucional do Senhor Presidente da Câmara dos Deputados, deputado Hugo Mota, diante de atos de presidentes de comissões que violam frontalmente a Constituição brasileira, provocando lesão a preceitos fundamentais” (fl. 1, e-doc. 1).



    2. A arguente afirma que “se enquadra com clareza e precisão como entidade de classe de âmbito nacional, conforme amplamente reconhecido em sua atuação nacional consolidada, sua organização formal, presença nos diversos estados da federação, composição por juristas de distintas carreiras jurídicas e sua participação ativa em debates públicos sobre temas constitucionais, democráticos e de interesse jurídico nacional” (fl. 2, e-doc. 1).



    Alega “atua(r) diretamente na proteção de valores e normas fundamentais da Constituição, como a soberania, a ordem econômica nacional, a proteção de dados, a defesa contra interferências externas indevidas e o combate à subordinação do ordenamento jurídico brasileiro a interesses estrangeiros” (fl. 4, e-doc. 1).



    Ressalta que “propõe esta arguição diante de um contexto em que o Estado brasileiro — especialmente por meio da Câmara dos Deputados, por ação legislativa, permite, consente ou se omite diante de grave utilização das comissões parlamentares da Casa para dar voz a foragidos da Justiça brasileira, que se encontram em outros países, em flagrante distorção e manipulação retórica do princípio da liberdade de expressão, para proferirem ataques às instituições da República, atingindo uma dimensão que atinge diretamente a independência dos Poderes da República (CF, art. 2º) e um atentado à dignidade do Poder Judiciário” (fl. 6, e-doc. 1).



    Argumenta que “as comissões do Congresso Nacional possuem suas competências descritas e delimitadas nos regimentos internos das Casas Legislativas. São órgãos temáticos especializados que estudam e debatem proposições legislativas, além de fiscalizarem o Poder Executivo (...). Sua atuação abrange funções legislativas, fiscalizadoras e de debate com a participação da sociedade civil, sendo um elo fundamental para a eficiência do processo legislativo” (fl. 10, e-doc. 1).



    Salienta que, “seja nas regras gerais a todas as comissões, seja nos regramentos específicos a cada uma delas, não há previsão ou autorização para que as comissões façam ‘inquirição’ de pessoas que estejam presas ou foragidas por determinação do Poder Judiciário. Antes que se alegue tratar os casos de legítima liberdade de expressão, convém assentir que essa Suprema Corte brasileira, em sede de controle concentrado, já sedimentou que a liberdade de expressão não é escudo para a violação de direitos fundamentais de terceiros, nem tampouco para a incitação de crimes contra o Estado Democrático de Direito” (fl. 11, e-doc. 1).



    Enfatiza que “essa atuação coordenada de ataques e desinformações dentro do parlamento brasileiro não pode ser tratada como questão interna corporis, sobretudo em tempos que, transmitida pelos meios de comunicação próprios das Casas Legislativas, pelas redes sociais e todas as formas de acesso virtual, possuem papel na manipulação da opinião pública e na corrosão do debate democrático. Ao tratar como normal que foragidos da Justiça brasileira possam livremente participar de discussões em comissões do Congresso Nacional, para fortalecer os interesses particulares de determinados segmentos, está se permitindo que haja uma instrumentalização do processo legislativo, em reiterada atuação em ilícitos ora sob o julgo do Poder Judiciário” (fl. 13, e-doc. 1).



    Assinala que “essas ofensivas, alimentadas por setores extremistas, são manipuladas como justificativa para uma agressão externa que, na prática, busca influenciar o debate político nacional e desequilibrar o processo democrático em curso. Trata-se, em essência, de uma forma contemporânea de intervenção política” (fl. 14, e-doc. 1).



    Para demonstrar presentes os requisitos da medida liminar requerida, assevera que “a urgência da matéria transcende o plano abstrato e assume contornos concretos e alarmantes. O perigo na demora está materializado na conjuntura já em curso no fato de que há nova audiência marcada com senhor Eduardo Tagliaferro na Câmara dos Deputados, para o dia 24/9/2025 (quarta-feira) (...). Assim, impõe-se a este Supremo Tribunal Federal, como guardião último da Constituição, o deferimento da medida cautelar pleiteada, com efeito vinculante e erga omnes, para: salvaguardar a integridade do ordenamento jurídico nacional e as garantias do decido processo legislativo constitucional” (fls. 15-16, e-doc. 1).



    3. Requer “a concessão de medida cautelar, com eficácia erga omnes e efeito vinculante, para que este STF: determine a suspensão das audiências com o senhor Eduardo Tagliaferro a ser realizada na CCOM – Subcomissão Especial sobre o Combate à Censura da Câmara dos Deputados no dia 24/09/2025 e da deputada Carla Zambelli na Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania no dia 14/09/2025” (fl. 17, e-doc. 1).



    4. No mérito, pede “seja julgada totalmente procedente a presente ADPF para: Proibir que comissões do Congresso Nacional possa, fora de suas competências institucionais, ouvir pessoas que se encontram em território estrangeiro, presas ou não, na condição de foragidos, réus ou investigados” (fl. 17, e-doc. 1).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



Da ilegitimidade ativa ad causam



    5. Na Constituição da República de 1988, ampliou-se o rol dos legitimados ativos para a propositura das ações de controle abstrato de constitucionalidade, suprimindo-se o monopólio do Procurador-Geral da República como único legitimado ativo desde a Emenda Constitucional n. 16, de 26.11.1965, à Constituição de 1946.



    Pelo art. 103 da Constituição da República, tem-se o seguinte o rol de legitimados para a propositura das ações de controle abstrato de constitucionalidade:



    “Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade:



    I – o Presidente da República;



    II – a Mesa do Senado Federal;



    III – a Mesa da Câmara dos Deputados;



    IV – a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal;



    V – o Governador de Estado ou do Distrito Federal;



    VI – o Procurador-Geral da República;



    VII – o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;



    VIII – partido político com representação no Congresso Nacional;



    IX – confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional”.



    6. A jurisprudência deste Supremo Tribunal consolidou-se no sentido de que, em relação às entidades de classe de âmbito nacional (inc. IX do art. 103 da Constituição da República), a legitimidade deve observar três condicionantes procedimentais: a) homogeneidade entre os membros integrantes da entidade; b) representatividade da categoria em sua totalidade e comprovação do caráter nacional da entidade; c) pertinência temática entre os objetivos institucionais da entidade postulante e a norma objeto da impugnação. Confira-se, por exemplo:



     



    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO PREVIDENCIÁRIO. ARTIGO 10, § 2º, I E II, DA LEI COMPLEMENTAR 12/1999 DO ESTADO DO CEARÁ, COM A REDAÇÃO DA LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL 159/2016. SISTEMA ÚNICO DE PREVIDÊNCIA SOCIAL DO ESTADO DO CEARÁ – SUPSEC. INCORPORAÇÃO DE GRATIFICAÇÕES E ADICIONAIS AOS PROVENTOS DE APOSENTADORIA. EXIGÊNCIA DE 60 MESES DE CONTRIBUIÇÃO SOBRE REFERIDOS VALORES. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO ARTIGO 6º DA EMENDA CONSTITUCIONAL FEDERAL 41/2003, AOS ARTIGOS 2º E 3º DA EMENDA CONSTITUCIONAL FEDERAL 47/2005 E À EMENDA CONSTITUCIONAL FEDERAL 70/2012. AÇÃO PROPOSTA POR ASSOCIAÇÃO QUE NÃO REPRESENTA A TOTALIDADE DA CATEGORIA PROFISSIONAL. ARTIGO 103, IX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NORMAS CUJA REPERCUSSÃO NÃO SE RESTRINGE À ESFERA JURÍDICA DOS ASSOCIADOS DA REQUERENTE. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.



    1. A Constituição de 1988 ampliou consideravelmente a legitimidade ativa para provocar o controle normativo abstrato, reforçando a jurisdição constitucional por meio da democratização das suas vias de acesso. No caso de entidades de classe de âmbito nacional, a legitimidade deve observar três condicionantes procedimentais: a) homogeneidade entre os membros integrantes da entidade (ADI 108-QI, Rel. Min Celso de Mello, Plenário, DJ de 5/6/1992; ADI 146, Rel. Min. Maurício Corrêa, Plenário, DJ de 19/12/2002); b) representatividade da categoria em sua totalidade e comprovação do caráter nacional da entidade, pela presença efetiva de associados em, pelo menos, nove estados-membros (ADI 386, Rel. Min. Sydney Sanches, Plenário, DJ de 28/6/1991; e ADI 1.486-MC, Rel. Min. Moreira Alves, Plenário, DJ de 13/12/1996); e c) pertinência temática entre os objetivos institucionais da entidade postulante e a norma objeto da impugnação (ADI 1.873, Rel. Min. Marco Aurélio, Plenário, DJ de 19/9/2003).



    2. A presente ação direta de inconstitucionalidade tem por objeto o artigo 10, § 2º, I e II, da Lei Complementar 12/1999 do Estado do Ceará, com a redação da Lei Complementar estadual 159/2016, que dispõe sobre o Sistema Único de Previdência Social do Estado do Ceará (SUPSEC).



    3. A Federação Brasileira de Associações de Fiscais de Tributos Estaduais – FEBRAFITE é entidade associativa que congrega tão somente auditores fiscais dos Estados e do Distrito Federal, excluindo os auditores fiscais federais e municipais, de forma que não representa a totalidade da categoria dos auditores fiscais.



    4. As associações classistas devem comprovar a representação das respectivas categorias em sua totalidade, a fim de ostentar legitimidade ativa para provocar a jurisdição constitucional abstrata desta Corte. Precedentes: ADI 4.752-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, DJe de 15/6/2015; ADI 4.372, Redator do acórdão o Min. Luiz Fux, Plenário, DJe de 26/9/2014; ADI 1.297-MC, Rel. Min. Moreira Alves, Plenário, DJ de 17/11/1995.



    5. A repercussão dos dispositivos legais impugnados não se restringe à esfera jurídica dos associados da requerente, pois se dirigem a todos servidores públicos do Estado do Ceará, ao passo que a requerente representa apenas parcela desses servidores. Dessa forma, a requerente carece de representatividade adequada para impugnar as normas questionadas. Precedentes: ADI 3.843, Rel. Min. Cezar Peluso, DJe de 10/4/2008; ADI 3.962-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, DJe de 11/12/2014; ADI 4.443-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 10/12/2014.



    6. Agravo a que se NEGA PROVIMENTO” (ADI n. 5.999-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 2.10.2020). 



    Na espécie, tem-se que a requerente não se caracteriza como entidade representativa de uma classe específica. Conforme prevê o art. 3º do estatuto social da Associação Brasileira de Juristas pela Democracia, “podem associar-se a ABJD pessoas físicas com formação na área do Direito em nível superior, e especialmente:



    I – Advogadas e Advogados privados ou públicos;



    II – Delegadas e Delegados na polícia;



    III – Defensores e Defensoras Públicos dos Estados e da União;



    IV – Magistradas e Magistrados;



    V – Pesquisadoras e Pesquisadores.



    VI – Professoras e Professores Universitários;



    VII –Membros do Ministério Público;



    VIII – Servidoras e Servidores Públicos” (e-doc. 3).



    A heterogeneidade de sua composição inviabiliza seja a requerente enquadrada como entidade de classe. Na mesma linha são, por exemplo, os seguintes julgados: ADI n. 7.006-AgR, de minha relatoria, Plenário, DJe 7.3.2022; ADPF n. 775-AgR, Relator o Ministro Nunes Marques, Plenário, DJe 9.8.2024; e ADI n. 5.524-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 31.8.2020.



    7. Ainda que se argumente que a homogeneidade dos associados da arguente estaria comprovada por constar em seu estatuto social que “podem associar-se a ABJD pessoas físicas com formação na área do Direito em nível superior”, a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal é firme em não reconhecer a legitimidade de entidade representativa de mera parcela de determinada categoria profissional ou econômica. Nesse sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO DO TRABALHO E PROCESSUAL DO TRABALHO. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM DA ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE ADVOGADOS TRABALHISTAS – ABRAT. IMPUGNAÇÃO DE REGRAS EDITADAS ANTES DA VIGÊNCIA DA CONSTITUÇÃO FEDERAL DE 1988. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – A Abrat carece de legitimidade ativa por não representar, no caso, a totalidade da categoria funcional alcançada pela norma impugnada, restringindo-se tão somente à representação de uma parcela dessa categoria, que corresponde a dos advogados trabalhistas. Precedentes. (...). V – Agravo regimental a que se nega provimento” (ADI n. 7.186-AgR, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Plenário, DJe 25.11.2022)



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CADASTRO NACIONAL DE MÉDICOS ESPECIALISTAS (DECRETO Nº 8.516/2015). ABRAMEPO. AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. I – O CASO EM ANÁLISE. 1. Insurge-se a autora contra normas do Decreto nº 8.516/2015, que dispõe sobre o Cadastro Nacional de Médicos Especialistas. II – RAZÕES DE DECIDIR. 2. Ausência de legitimação ativa ad causam. A Associação Brasileira de Médicos com Expertise de Pós-Graduação (Abramepo) não configura entidade de classe de âmbito nacional. Inexistência de atuação transregional em, pelo menos, nove Estados da Federação. 3. A simples dispersão geográfica de associados pelo território nacional não é elemento suficiente, por si só, para demonstrar o perfil nacional da entidade de classe. A caracterização do requisito espacial (caráter nacional) exigido das entidades de classe para efeito de instauração do controle concentrado (CF, art. 103, IX) pressupõe a comprovação da existência de atuação concreta e efetiva da entidade de classe em cada um dos nove Estados-membros, não bastando, para esse efeito, a mera existência de associados dispersos pelo território nacional. 4. Caráter fragmentário da categoria representada. A categoria representada pela entidade associativa autora (médicos com expertise de pós-graduação) corresponde apenas a fração ou parcela da comunidade médica brasileira, o que descaracteriza, por si só, a legitimidade ativa da Abramepo, para a instauração do controle concentrado. Precedentes. III – DISPOSITIVO. 5. Agravo regimental conhecido e desprovido” (ADI n. 7.761-AgR, Relator o Ministro Flávio Dino, Plenário, DJe 21.3.2025).



    Na espécie, a requerente não demonstra o cumprimento do requisito da representatividade da categoria em sua totalidade.



    A representação da requerente é obviamente limitada, não se legitimando, nos termos constitucionalmente estabelecidos, para questionar, em controle abstrato de constitucionalidade, normas ou comportamentos políticos das instituições estatais, cujos efeitos não se restringem aos interesses de seus associados.



    Ademais, o caráter nacional das entidades de classe não decorre de mera declaração formal, sendo imprescindível a demonstração da efetiva representação de determinada categoria econômica ou profissional em pelo menos nove Estados da Federação (ADI n. 5.524-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe 31.8.2020), o que não se dá na espécie.



    8. Diferente do que afirma a arguente, sua legitimidade ativa não foi reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 696.



    Aquela arguição não foi conhecida por este Supremo Tribunal por inadequação da via eleita, fundamento autônomo e suficiente para o não conhecimento da arguição, pelo que a ausência da análise dos demais requisitos para o conhecimento da arguição de descumprimento de preceito fundamental não significa o preenchimento tácito de outros requisitos legais.



    A presente arguição de descumprimento de preceito fundamental não pode ser conhecida pela manifesta ilegitimidade ativa ad causam da arguente.



    9. Pela ilegitimidade da autora não se podem examinar os demais requisitos da presente Arguição, como a pertinência do objeto e a finalidade buscada quanto à validade constitucional, ou não, de atos internos de Comissões das Casas Legislativas, não se superando o primeiro dos elementos para exercício da competência deste Supremo Tribunal Federal.



    10. Pelo exposto, não conheço da presente arguição de descumprimento de preceito fundamental (§ 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), prejudicada a medida cautelar requerida.



    Publique-se.



    Arquive-se.



    Brasília, 23 de setembro de 2025.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora