Tribunal: STF
Processo: Rcl 78161
Classe: Rcl
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-04-10
Data de publicação: 2025-04-10

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA  
DA ADMINISTRAÇÃO. ALEGADO DESRESPEITO DAS DECISÕES PROFERIDAS NA AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE N. 16, NOS RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS NS. 760.931 (TEMA 246) E 1.298.647 (TEMA 1.118) E NA SÚMULA VINCULANTE N. 10. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA CULPA DA ENTIDADE ADMINISTRATIVA. RECLAMAÇÃO JULGADA PROCEDENTE.



Relatório



    1. Reclamação, com requerimento de liminar, ajuizada pelo Município de Lençóis Paulista/SP, em 4.4.2025, contra o seguinte acórdão proferido pelo Tribunal Regional do Trabalho da Décima Quinta Região no Processo n. 0010041-22.2023.5.15.0149, pelo qual teria sido desrespeitado o assentado pelo Supremo Tribunal Federal na Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 16, no Recurso Extraordinário n. 760.931, Tema 246, pelo afastamento do § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993, no Recurso Extraordinário n. 1.298.647, Tema 1.118, e na Súmula Vinculante n. 10 deste Supremo Tribunal:



    “Nesta senda, a responsabilidade do ente público não decorre de mero inadimplemento das obrigações trabalhistas assumidas pela empresa regularmente contratada, sendo imperiosa a demonstração de que falhou no dever de fiscalizar a prestadora de serviço em relação ao rol de obrigações legais e contratuais que lhe são inerentes, dentre as quais encontra-se o adimplemento dos direitos dos trabalhadores terceirizados. (...)



    Portanto, imperioso que reste plenamente caracterizado o comportamento omissivo e a ausência do dever de diligência do ente público na fiscalização do contrato de prestação de serviços firmado, a configurar modalidade de culpa ‘in vigilando’. 



    A SBDI-1 do C. TST, analisando a decisão acima da Suprema Corte, no julgamento do E-RR-925-07.2016.5.05.0281 ocorrido em 12/12/2019, manifestou-se no sentido de que o STF, ao decidir a controvérsia relativa à responsabilidade subsidiária, não fixou tese a respeito do ônus probatório da conduta culposa. (...)



    Cabe, pois, examinar, no caso concreto, se o ente público reclamado deu efetivo cumprimento às obrigações atinentes ao contrato de prestação de serviços, sobretudo a fiscalização do contrato de prestação de serviços, sob pena de ser responsabilizado por omissão, negligência no dever de fiscalizar, em decorrência da culpa ‘in vigilando’. 



    Na situação dos autos, a documentação acostada ao feito demonstra que o ente público não cumpriu com o seu dever de fiscalização contratual a contento. 



    Em que pese o arrazoado recursal, tenho que a origem analisou com cautela as nuances do caso, pois neste processo foi reconhecido apenas o direito do autor ao recebimento do adicional de periculosidade, mas na ação apresentada anteriormente foi reconhecida uma gama maior de direitos sonegados pela empregadora e que confirmam a culpa do tomador dos serviços por não ter sido diligente com relação ao contrato do reclamante. Como consignado na sentença: (...)



    E, assim como nestes autos, no processo n. 0010034-30.2023.5.15.0149, movido pelo reclamante contra os réus e apreciado pelo mesmo magistrado, também restou apurada a ausência de práticas efetivas de fiscalização do tomador dos serviços sobre o contrato de trabalho, considerando-se a ausência de comprovação de depósito do FGTS dos meses de dezembro/2021, janeiro/2022 e julho/2022; a ausência de fruição integral do intervalo intrajornada, do pagamento do adicional noturno e dos haveres rescisórios, além do descumprimento do piso salarial normativo.



    Sendo assim, há que ser mantido no polo passivo da demanda, pois ao longo do contrato de trabalho o reclamante ativou-se em benefício do ente público, ora recorrente, em razão do contrato de prestação de serviços de vigilância firmado entre os reclamados, vigente ao longo de toda a contratualidade. 



    Não demonstrou a Administração Pública que tivesse honrado a obrigação legal de designar fiscal para acompanhar a execução do contrato (arts. 58, ‘caput’ e inciso III, e 67, ‘caput’ e §1º da Lei n. 8.666/93, vigente à época contratual).



    Nota-se que não foram juntados documentos relativos ao processo de licitação, deixando o ente público de apresentar a documentação integral relativa à regularidade trabalhista da contratada no momento da habilitação (Lei nº 8.666/93, arts. 27, inciso IV, e 29). 



    Também não foram apresentados documentos que revelassem a adequada fiscalização da regularidade dos depósitos de FGTS em relação ao contrato de trabalho específico do trabalhador, ou mesmo aqueles que demonstrem conferência do pagamento das contribuições previdenciárias devidas pela contratante.



    Ademais, não demonstra o reclamado ter adotado providências que cobrassem da empregadora o pagamento dos direitos normativos ao longo de todo o vínculo empregatício; não cuidou o ente público, igualmente, de acompanhar o horário de trabalho dos trabalhadores, verificar se havia satisfação pecuniária das horas extras (ou compensação, mediante regular pactuação), controlar o pagamento e a fruição de férias, bem como fiscalizar o regular pagamento pela empregadora dos demais títulos trabalhistas como salários e verbas rescisórias, dentre outros. 



    Enfim, não há prova nos autos ter exigido essa documentação no decorrer da contratualidade, condicionando, se o caso, o repasse de valores contratuais ao cumprimento dessas obrigações, mensalmente, incorrendo, assim, em negligência, requisito esse suficiente para ensejar e caracterizar a culpa administrativa.



    Em suma, a documentação anexada pelo ente público à defesa não ilustra a tese defensiva. Destaca-se, nesse contexto, que a fiscalização não pode ser meramente formal. As medidas devem ser efetivas e aptas a garantir o cumprimento de todas as obrigações trabalhistas dos que lhe prestam serviços. Cabe anotar, inclusive, que à parte verdadeiramente interessada na prova de suas alegações e comprometida com a boa-fé processual e a verdade, compete trazer aos autos a totalidade das provas que demonstram o alegado, e não apenas ‘amostras’, fragmentos que não convencem sobre a fiscalização contratual. (...)



    A obrigação de que a execução do contrato fosse acompanhada e fiscalizada por um fiscal especialmente designado para esta atividade, foi não somente mantida pela nova legislação em seu art. 117, mas também ampliados os poderes e responsabilidades a serem exigidos, pela administração pública, deste representante, a quem incumbe, como um braço do ente público, identificar irregularidades, agir para corrigir faltas identificadas, mediante o devido assessoramento jurídico, inclusive com a contratação de terceiros, se necessário. Ou seja, a obrigação fiscalizatória ativa e efetiva pelo ente público do contrato de terceirização restou reforçada com as alterações legislativas trazidas pela Lei nº 14.133/2021.



    Imperioso ponderar que a responsabilidade subsidiária da administração pública em relação às obrigações trabalhistas nas contratações de serviços contínuos com regime de dedicação exclusiva de mão de obra ficou expressamente sacramentada pelo art. 121 e seus parágrafos da Lei 14.133/2011, na hipótese em que demonstrada ‘falha na fiscalização do cumprimento das obrigações do contratado’. (...)



    Bem por isso, no caso concreto, sopesando todas as circunstâncias probatórias acima, inarredável a conclusão de comportamento omissivo do ente público, a configurar modalidade de culpa ‘in vigilando’. Irremediavelmente o comportamento do tomador de serviços não foi apto para o fim de detectar e evitar o descumprimento da legislação trabalhista, por não ter havido a devida fiscalização do contrato de prestação de serviços, atraindo a sua responsabilização subsidiária. (...)



    Assim, mantém-se a responsabilidade subsidiária do segundo reclamado pelo adimplemento de todos os valores oriundos desta ação trabalhista” (doc. 4).



    2. Contra esse julgado o reclamante interpôs recurso de revista, ao qual foi negado seguimento e, posteriormente, agravo de instrumento, pendente de julgamento, conforme informações constantes do sítio eletrônico do Tribunal Superior do Trabalho.



    3. O reclamante afirma que, “nos termos das decisões do STF, para que haja a responsabilização do ente público é necessário que se comprove cabalmente nos autos o comportamento reiteradamente negligente da Administração, bem como o nexo causal entre a conduta comissiva ou omissiva do Poder Público e o dano sofrido pelo trabalhador”, e que, no presente caso, “não há comprovação de culpa do Poder Público, na forma exigida pelo Supremo Tribunal Federal. Na verdade, houve presunção de culpa do Ente Público, com base na inadimplência da empresa contratada pelo Estado frente ao seu empregado” (fls. 14-15, doc. 1).



    Assevera que, “ao atribuir à Administração o ônus probatório e desqualificar toda e qualquer prova levada a juízo, a Justiça trabalhista incorreu na figura da responsabilização automática combatida por esta Corte Suprema” (fl. 19, e-doc. 1).



    Anota que, contrariando a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, “o Juízo reclamado reconheceu a responsabilidade da Administração Pública sem caracterização de culpa, afastando a aplicação da norma do artigo 71, § 1º, da Lei 8.666/1993, cuja constitucionalidade foi reconhecida na ADC 16, e violando a autoridade da Súmula Vinculante 10” (fl. 21, e-doc. 1).



    Ressalta ter sido “reconhecido expressamente pelo Tribunal a quo que o Município adotou medidas de controle e fiscalização” e que “não há como responsabilizar o Município pelas verbas deferidas ao recorrido, sobretudo quando o Tribunal Regional do Trabalho e o Tribunal Superior do Trabalho reconheceram que o Município adotou medidas de controle e fiscalização” (fl. 21, e-doc. 1).



    Sustenta que, “se o Município fiscalizou, como exige a legislação e pacificou o C. STF, não há como transferir automaticamente a responsabilidade pelos encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviço” (fl. 22, e-doc. 1).



    Registra que as decisões do Supremo Tribunal Federal desrespeitadas pelo ato reclamado “deixa[m] claro que a eficiência da fiscalização (ou o seu resultado) não é fator relevante para a responsabilização da administração pública, que se isenta de culpa com a fiscalização adequada, ainda que por amostragem” (fl. 25, e-doc. 1).



    Argumenta que “o Tribunal a quo julgou em desacordo com a tese firmada pelo STF no RE 760.931/DF, primeiro por apontar que é ônus da Administração Pública provar haver fiscalizado a contento a execução do contrato; segundo por entender que o Município, não obstante a adoção de práticas de fiscalização e medidas de controle, deve ser responsabilizado pelas verbas deferidas em favor da reclamante”, e que, “no caso, considerando o que constou nos atos reclamados acerca das medidas de fiscalização adotadas pelo Município e do ônus da prova, deve ser excluída a responsabilidade trabalhista subsidiária” (fl. 27, e-doc. 1).



    Pede, “na linha do entendimento firmado por este Supremo Tribunal, seja julgada procedente a pretensão para cassar a decisão proferida pelo Tribunal Regional do Trabalho da 15ª Região, nos autos do Processo n. 0010041-22.2023.5.15.0149” (fl. 33, e-doc. 1).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    4. No parágrafo único do art. 161 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispõe-se que “o Relator poderá julgar a reclamação quando a matéria for objeto de jurisprudência consolidada do Tribunal”, como se tem na espécie.



    5. Põe-se em foco nesta ação se, ao confirmar a responsabilidade subsidiária da Administração Pública pelo cumprimento de obrigações trabalhistas, a autoridade reclamada teria desrespeitado o decidido por este Supremo Tribunal na Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 16, no Recurso Extraordinário n. 760.931, Tema 246, pelo afastamento do § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993, e no Recurso Extraordinário n. 1.298.647, Tema 1.118. 



    6. Em 10.9.2008, no julgamento da Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 16, o Relator, Ministro Cezar Peluso, votou no sentido de não conhecer da ação, pela ausência de demonstração da existência de controvérsia judicial relevante sobre a validade constitucional do § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993.



    O Ministro Cezar Peluso concluiu que o autor da ação não teria interesse jurídico de agir, pois eventual reconhecimento da constitucionalidade do § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993 não afastaria a aplicação da Súmula n. 331 do Tribunal Superior do Trabalho, que decorreria da apreciação de fatos, do comportamento da Administração Pública, não estando fundamentada, portanto, na inconstitucionalidade da norma objeto daquela ação.



    O Ministro Marco Aurélio votou pela admissão da ação, concluindo demonstrada efetiva e relevante controvérsia judicial sobre a interpretação do § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993. Afirmou que, se a jurisprudência trabalhista fosse pacífica quanto à responsabilização subsidiária da Administração Pública, o Tribunal Superior do Trabalho não teria editado a Súmula n. 331, projetando para o campo da inconstitucionalidade o § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993, pelo que eventual procedência da ação declaratória resultaria na revisão daquele verbete pelo Tribunal trabalhista.



    Acompanhei a dissidência inaugurada pelo Ministro Marco Aurélio, votando pelo conhecimento da Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 16 e, no mérito, pelo reconhecimento da constitucionalidade do § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993, nos termos seguintes:



    “Na espécie, o dispositivo em questão – art. 71, § 1º, da Lei 
n. 8.666/93 – regulamenta expressamente o art. 37, inc. XXI, da Constituição da República. (...)



    Autorizada a contratação pela entidade da Administração Pública de obras e serviços, por meio de licitação, tem-se que a inadimplência dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere à pessoa estatal contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, quanto este não o tiver feito.



    Não se poderia também onerar o objeto do acordo ou criar qualquer situação que venha restringir a regularização e o uso das obras ou edificações, inclusive perante o registro de imóveis, sem base legal para tanto.



    Ao incumbir exclusivamente à empresa contratada o pagamento das obrigações trabalhistas dos empregados a ela vinculados, o art. 71, § 1º, da Lei 8.666/93 fixa os limites da responsabilidade contratual do ente estatal na relação contratual firmada, o que não contraria a Constituição da República. (...)



    É certo que o dever de fiscalização cuidado pela jurisprudência deste Supremo Tribunal diz respeito, prioritariamente, ao objeto do contrato administrativo celebrado. Todavia, é inegável que, em atenção ao princípio da legalidade, a Administração Pública não pode anuir com o não cumprimento de deveres por entes por ela contratados, do que dá notícia legal a norma agora posta em questão. 



    Contudo, eventual descumprimento pela Administração Pública do seu dever legal de fiscalizar o adimplemento de obrigações trabalhistas por seu contratado, se for o caso, não impõe a automática responsabilidade subsidiária da entidade da Administração Pública por esse pagamento, pois não é capaz de gerar vínculo de natureza trabalhista entre a pessoa estatal e o empregado da empresa particular. Principalmente, se tanto ocorrer, isso não se insere no campo da inconstitucionalidade do dispositivo em causa. (...)



    A aplicação do art. 71, § 1º, da Lei n. 8.666/93 não exime a entidade da Administração Pública do dever de observar os princípios constitucionais a ela referentes, entre os quais os da legalidade e da moralidade administrativa. 



    Isso não importa afirmar que a pessoa da Administração Pública possa ser diretamente chamada em juízo para responder por obrigações trabalhistas devidas por empresas por ela contratadas.



    Entendimento diverso resultaria em duplo prejuízo ao ente da Administração Pública, que, apesar de ter cumprido regularmente as obrigações previstas no contrato administrativo firmado, veria ameaçada sua execução e ainda teria de arcar com consequência do inadimplemento de obrigações trabalhistas pela empresa contratada” (DJ 9.9.2011).



    Vencido quanto ao conhecimento da Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 16, o Ministro Cezar Peluso acompanhou-me no mérito, reajustando o voto antes proferido e ressaltando que, “se esta Corte entender de conhecer ainda assim quanto ao mérito, não te[m] nada que discutir. Consider[a] a norma constitucional também, o que não impedirá que a Justiça do Trabalho continue reconhecendo a responsabilidade da Administração com base nos fatos de cada causa” (DJ 9.9.2011). 



    Afirmei ser o § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993 taxativo e que, “no contrato administrativo, não se transferem ônus à Administração Pública que são entregues ao contratado. Se a Justiça do Trabalho afasta, ela tem que afastar essa norma por inconstitucionalidade, porque senão é descumprimento de lei. Não há alternativa” (DJ 9.9.2011).



    Em 24.11.2010, por maioria e nos termos do voto do Relator, Ministro Cezar Peluso, este Supremo Tribunal julgou procedente a Ação Declaratória de Constitucionalidade n. 16, vencido o Ministro Ayres Britto e impedido o Ministro Dias Toffoli, para reconhecer constitucional o § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666/1993. 



    7. Atentos à necessidade de se esclarecerem as balizas pelas 
quais a Administração Pública poderia vir a ser, excepcionalmente, responsabilizada pela “inadimplência do contratado, com referência aos encargos trabalhistas, fiscais e comerciais”, os Ministros deste Supremo Tribunal assim se pronunciaram:



    “O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES – É bem verdade que os pontos que têm sido suscitados pelo TST fazem todo o sentido e talvez exijam dos órgãos de controle, seja TCU, seja Tribunal de Contas do Estado, aqueles responsáveis pelas contas do município, que haja realmente a fiscalização, porque, realmente, o pior dos mundos pode ocorrer para o empregado que prestou o serviço, a empresa recebeu da Administração, mas não cumpriu os deveres elementares. Então, essa questão continua posta e foi o que o TST, 
de alguma forma, tentou explicitar ao não declarar a inconstitucionalidade da lei e resgatar a ideia da súmula, para que haja essa culpa in vigilando, fundamental. Nós tivemos esses casos aqui mesmo na administração do Tribunal e tivemos de fiscalizar, porque pode ocorrer que a empresa terceirizada receba, como sói acontecer, em geral, o Poder Público é adimplente, pelo menos no plano federal essa questão não se coloca, mas não cumpre esses deveres elementares. Talvez, aqui, reclamem-se normas de organização e procedimento por parte dos próprios órgãos que têm de fiscalizar, inicialmente são os órgãos contratantes e, depois, os órgãos fiscalizadores. De modo que haja talvez até uma exigência de demonstração de que se fez o pagamento, o cumprimento pelo menos das verbas elementares: pagamento de salário, recolhimento da Previdência Social e do FGTS. 



    A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA – Mas já há. A legislação brasileira exige. Só se pode pagar a posteriori, por exemplo, nesses casos dos contratos, e se está quitada com a Previdência, porque inclusive a empresa não pode mais contratar. É que talvez ela não esteja sendo cumprida, o que não significa ausência de lei.



    O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) – Vossa Excelência está acabando de demonstrar que a Administração Pública é obrigada a tomar atitude que, quando não toma, configura inadimplemento dela! 



    A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA – Claro, não discordo disso. 



    O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES – Na verdade, apresenta quitação em relação à Previdência, aos débitos anteriores. 



    O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) – Dela. Isso é que gera responsabilidade que vem sendo reconhecida pela Justiça do Trabalho. Não é a inconstitucionalidade da norma. A norma é sábia. Ela diz que o mero inadimplemento não transfere a responsabilidade. O mero inadimplemento deveras não transfere, mas a inadimplência da obrigação da Administração é que lhe traz como consequência uma responsabilidade que a Justiça 
do Trabalho eventualmente pode reconhecer a despeito da constitucionalidade da lei. 



    O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES – O que estava acontecendo, Presidente, é que, na quadra que se desenhou, a Justiça do Trabalho estava aceitando, de forma irrestrita, a responsabilidade do ente estatal. 



    O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) – Agora há de ser no sentido de que ela vai ter de examinar os fatos. Estou de acordo. Vai ter de examinar os fatos. 



    O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente, sabemos o que ocorre quando se edita verbete sobre certa matéria. A tendência é partir-se para a generalização. 



    A SENHORA MINISTRA ELLEN GRACIE – É muito pouco provável que a Justiça do Trabalho tenha examinado a responsabilidade desses administradores para definir se houve, ou não, culpa in eligendo, se houve, ou não, falta de fiscalização. É bem pouco provável. 



    O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE E RELATOR) – Se todos estiverem de acordo, eu também supero a preliminar e julgo a ação procedente, porque não tenho dúvida sobre a constitucionalidade” (DJ 9.9.2011).



    8. O reconhecimento da constitucionalidade de norma pela qual se veda a transferência à Administração Pública da responsabilidade pelo pagamento dos encargos trabalhistas e fiscais resultantes da execução 
do contrato decorre do entendimento de se presumirem os atos administrativos válidos, legais e legítimos.



    9. Em estudo sobre o tema, anotei:



    “Considerada atributo do ‘ato administrativo’, a presunção de validade dos comportamentos da Administração Pública é um reflexo do princípio da juridicidade [legalidade] administrativa. Somente 
é válido o comportamento conforme e compatível, extrínseca e substancialmente, com o Direito. 



    A presunção, em Direito, é conceituada por Clóvis Beviláqua como ‘A ilação que se tira de um fato conhecido para provar a existência de outro desconhecido’.



    Sendo a juridicidade obrigatória para a Administração Pública, não se cogita que dela se subtraia o administrador público ou aquele que em nome ou por delegação administrativa atue, pelo que se supõe, primária e precariamente, que os atos da Administração sejam consoantes e compatíveis, em forma e substância, com o quanto disposto no Direito vigente.



    A presunção de validade dos atos da Administração Pública exerceria, no Direito Administrativo, segundo alguns autores, o papel que a boa-fé exerce no Direito Privado, tendo ambos a mesma finalidade, qual seja, a de assentar os fundamentos de certeza e consistência jurídica das relações firmadas, realizando-se, destarte, a função estabilizadora que compete ao Direito.



    Por presunção de validade entende-se aqui, pois, a ilação, elementar, precária e relativa, de cada ato da Administração Pública ser conforme e compatível com o Direito.



    Esta presunção não se atem aos aspectos formais dos atos da Administração Pública, devendo ser considerada também quanto aos aspectos material e teleológico do comportamento. Estende-se ela, pois, a todos os elementos do ato da Administração Pública, forma e merecimento, e a todos os elementos que lhe integram a essência como o perfeito atendimento do interesse público, à Justiça, à equidade e à moralidade pública. (…)



    Se a cada comportamento administrativo correspondesse embargo de algum interessado e não houvesse aquela presunção, somente prevaleceria o direito de petição e negados seriam outros direitos fundamentais. Assim, o interesse público fundamenta também aquela presunção de validade, não podendo o seu questionamento embaraçar a atividade administrativa, salvo nas hipóteses em que o próprio ato pelo qual ela se veicule seja suspenso em razão da arguição feita e das demonstrações nele apresentadas no sentido de sua invalidade.



    No Direito, a presunção de validade dos atos jurídicos e, em especial, dos atos da Administração Pública, de que aqui se cuida, nem sempre é expressa em norma jurídica, conquanto ela repouse no sistema de Direito adotado. Salvo hipóteses concernentes a atos administrativos especificados pela legislação, tal presunção dispensa declaração expressa, sem que apenas por isso seja considerado inexistente ou de aplicação restrita.



    O seu fundamento jurídico determina a sua natureza. Assim, a presunção de validade dos atos administrativos pode ser comum (hominis ou juris tantum) ou legal (de jure).



    Para a generalidade dos atos da Administração Pública prevalece a presunção comum, contestável e extinguível mediante comprovação da ruptura ou da afronta ao Direito neles encontrada ou por eles cometida. A prova da invalidade do ato fulmina-o e determina a sua retirada do mundo jurídico. Daí por que antes se afirmou ser a presunção de validade relativa e sujeita à contrastação.



    A presunção comum, diversamente da legal, não dispensa a autoridade administrativa do ônus da prova, mas coloca-a em situação passiva, cabendo ao autor da impugnação produzir a demonstração 
das irregularidades alegadas” (ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Princípios constitucionais da Administração Pública. Belo Horizonte: Lê, 1994. p. 121-123).



    10. As declarações e informações oficiais de agentes públicos, no exercício do ofício, têm presunção relativa (juris tantum) de legitimidade e devem prevalecer até prova idônea e irrefutável em sentido contrário.



    A exceção à norma geral estabelecida no § 1º do art. 71 da Lei 
n. 8.666/1993 é a responsabilização subsidiária da Administração Pública em caso de descumprimento de contrato firmado com empresa terceirizada, contrato administrativo que não se confunde com os contratos de trabalho ajustados entre empresa vencedora de licitação e seus trabalhadores. 



    Como toda exceção, deve ser interpretada com parcimônia e cautela, pois a manutenção de atos reclamados, como na espécie vertente, exige objetiva e cabal comprovação de a Administração Pública ter deixado de observar as normas referentes à validade do contrato firmado ou descumprido o dever de fiscalizar a execução deste.



    Para afirmar a responsabilidade subsidiária da Administração Pública por aqueles encargos, imprescindível a prova taxativa do nexo de causalidade entre a conduta da Administração e o dano sofrido pelo trabalhador. Sem apresentação dessa prova, subsiste o ato administrativo, e a Administração Pública exime-se da responsabilidade por obrigações trabalhistas com relação àqueles que não compõem seus quadros.



    11. Não se está a sugerir seja a Administração Pública irresponsável pela conduta dos agentes públicos, entretanto os trabalhadores de empresa contratada não são agentes públicos.



    Decorre da Constituição da República a obrigatória observância das normas legais que regem a atuação estatal, em especial os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.



    12. À luz desses princípios, a Administração Pública federal aprovou a Instrução Normativa n. 2/2008, alterada pela Instrução Normativa 
n. 3/2009 do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, com o objetivo de disciplinar a conduta a ser adotada pelos gestores responsáveis pela execução e fiscalização dos contratos administrativos, repercutindo na esfera contratual trabalhista, determinando-se o adimplemento das obrigações acordadas entre a empresa contratada e seus empregados. 



    Essa medida determinante do cumprimento das obrigações entre empresa e empregados reflete a preocupação da Administração Pública em impedir venha o trabalhador particular a ser prejudicado pela irresponsabilidade da empresa contratada. Esse o motivo para a excepcionalidade da responsabilização subsidiária da Administração Pública, que não se pode dar por mera presunção.



    13. Em numerosas reclamações ajuizadas neste Supremo Tribunal sobre a matéria, entre as quais, por exemplo, a Reclamação n. 15.610/RS, Relator o Ministro Teori Zavascki, vem sendo afirmado:



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS 
COMO AGRAVO REGIMENTAL. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. ALEGAÇÃO DE OFENSA À ADC 16 E À SÚMULA VINCULANTE 10. APLICAÇÃO AUTOMÁTICA DA SÚMULA 331 DO TST. ATRIBUIÇÃO DE CULPA AO ENTE PÚBLICO POR PRESUNÇÃO. INADMISSIBILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO” (Plenário, DJ 15.10.2013).



    No mesmo sentido o seguinte julgado:



    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. IMPOSSIBILIDADE DE TRANSFERIR PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA A OBRIGAÇÃO DE PAGAR 
OS ENCARGOS TRABALHISTAS RESULTANTES DA 
EXECUÇÃO DE CONTRATO ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONALIDADE DO ART. 71, § 1º, DA LEI 
N. 8.666/1993 RECONHECIDA NA AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE N. 16. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (Rcl 
n. 12.926-AgR/PR, de minha relatoria, Plenário, DJe 9.2.2012). 



    Confiram-se ainda estas decisões monocráticas: Rcl n. 14.003/MG, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJ 6.11.2013; Rcl n. 14.011/MG, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJ 6.1.2013; Rcl n. 15.474/MG, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJ 6.11.2013; Rcl n. 16.516-MC/SP, de minha relatoria, DJ 4.11.2013; Rcl n. 16.395/BA, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJ 16.10.2013; Rcl n. 16.238-MC/DF, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, DJ 2.10.2013; Rcl n. 16.348-MC/SP, de minha relatoria, DJ 23.9.2013; Rcl 
n. 16.309-MC/BA, de minha relatoria, DJ 19.9.2013; Rcl n. 16.189/RS, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJ 4.10.2013; Rcl n. 16.200-MC/PR, de minha relatoria, DJ 28.8.2013; Rcl n. 15.987/SP, Relator o Ministro Teori Zavascki, DJ 23.8.2013; Rcl n. 16.092-MC/ES, de minh