Tribunal: STF
Processo: ADI 7804
Classe: ADI
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-04-24
Data de publicação: 2025-04-24

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Ação direta. Federação Sindical Nacional dos Servidores Penitenciários - Fenaspen. Entidade sindical de segundo grau (federação). Ausência de legitimidade ativa.
    1. Somente as confederações sindicais, no âmbito da estrutura sindical brasileira, possuem legitimidade ativa para o controle concentrado de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal (CF, art. 103, XI). Precedentes.
    2. As federações e os sindicatos carecem de legitimidade ativa, mesmo quando excepcionalmente lhes for reconhecida base territorial nacional (CLT, art. 517). Precedentes.
    3. A autora (Fenaspen) acha-se registrada perante o MTE como entidade sindical (federação), circunstância apta, por si só, a descaracterizar a possibilidade da autora reivindicar para si, cumulativamente, também a condição de entidade de classe de âmbito nacional. 
    4. Ação não conhecida.

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pela Federação Sindical Nacional de Servidores Penitenciários - Fenaspen “em face do artigo 2º, §1º, inciso II, alínea “b”, da Lei Estadual nº 17.713/2022, bem como do artigo 25, inciso I, da Lei Estadual nº 15.755/2016, ambas do Estado de Pernambuco, por apresentarem vício de inconstitucionalidade material, ao estabelecerem que a guarda externa dos estabelecimentos penais e a função de coordenador de segurança prisional poderão ser exercidas por militares inativos, usurpando atribuições que, por força da Constituição Federal (art. 144, VI e §5º-A), são privativas das Polícias Penais”.

Examino.
Verifico que a autora não detém legitimidade ativa ad causam.
A Constituição Federal de 1988 outorgou legitimidade ativa às confederações sindicais e às entidades de classe de âmbito nacional, para a instauração do controle concentrado de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal (CF, art. 103, XI).
As duas espécies associativas possuem características únicas e finalidades institucionais específicas, motivo pelo qual a configuração de uma dessas categorias culmina por descaracterizar a outra, pois uma entidade pode ser confederação sindical ou entidade de classe, mas nunca ambas. Não existe fungibilidade ou subsidiariedade entre as duas condições.
No caso, a autora não comprovou nem uma coisa nem outra.

Ilegitimidade ativa das federações sindicais de segundo grau

A estrutura do sistema sindical nacional está organizada em três graus de hierarquia, compondo-se pelos sindicatos, federações e confederações. Tanto as federações (entidades de segundo grau) como as confederações (entidades de terceiro grau) são consideradas “associações sindicais de grau superior” (CLT, art. 533), mas apenas as confederações sindicais ocupam o grau máximo da estrutura sindical brasileira.
Por isso mesmo, em sucessivos precedentes, o Supremo Tribunal Federal tem enfatizado faltar legitimidade ativa às federações e aos sindicatos — mesmo quando excepcionalmente lhes for reconhecida base territorial nacional (CLT, art. 517) — para a instauração do controle concentrado de constitucionalidade. Cito julgado no qual afastada a legitimidade ativa da FENASPEN para o controle abstrato de constitucionalidade no âmbito desta Corte:

EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. FEDERAÇÃO SINDICAL. ILEGITIMIDADE ATIVA PARA PROPOR AÇÕES DO CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE. ART. 103, IX, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. RECURSO DESPROVIDO. 
1. As federações sindicais não se qualificam como entidades de classe de âmbito nacional. Precedentes. 2. Dentre as entidades sindicais, apenas as confederações sindicais, associações sindicais de grau superior formadas por no mínimo 3 (três) federações (art. 535, CLT), possuem legitimidade ativa para a propositura de ações do controle concentrado de constitucionalidade (art. 103, IX, CRFB). 3. Recurso conhecido e desprovido. (ADI 7238 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 15-08-2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 23-08-2023 PUBLIC 24-08-2023)

No mesmo sentido:

(...) 2. A jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL consolidou o entendimento de que a legitimidade para o ajuizamento das ações de controle concentrado de constitucionalidade por parte de confederações sindicais (art. 103, IX, da Constituição Federal) alcança apenas as entidades sindicais de terceiro grau, não reconhecida legitimidade a federações sindicais ou sindicatos nacionais. Precedentes. 3. Embargos de Declaração recebidos como Agravo Interno, ao qual se nega provimento. (ADI 7075 ED, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 21-06-2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-126  DIVULG 28-06-2022  PUBLIC 29-06-2022)

(...) 1. Na dicção expressa do art. 103, IX, da Constituição da República, primeira parte, a legitimação ativa ad causam das entidades integrantes da estrutura sindical circunscreve-se às confederações, entidades de terceiro grau do sistema sindical. 2. Evidenciado o caráter das autoras de entidades de primeiro e segundo graus integrantes da estrutura sindical, manifesta sua ilegitimidade ativa ad causam em ação de controle concentrado de constitucionalidade, consoante a jurisprudência assente desta Suprema Corte. Precedentes: ADI 4463-AgR/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 15.4.2020; ADO 46-AgR/ES, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 03.4.2019; ADI 4184-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 25.9.2014; ADI 5056-AgR/PE, Rel. Min. Celso de Mello, DJe 08.9.2014; ADI 4656-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, DJe 01.9.2014; ADI 4473-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 01.8.2012; ADI 3506-AgR, Rel.Min. Ellen Gracie, DJ 30.9.2005; ADI 1953, Rel. Min. Ilmar Galvão, DJ 13.8.1999. 3. Agravo regimental conhecido e não provido. (ADO 9 AgR, Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 26-10-2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-269 DIVULG 10-11-2020  PUBLIC 11-11-2020)

É precisamente a hipótese dos autos, pois a Federação Sindical Nacional de Servidores Penitenciários - Fenaspen ostenta a condição de entidade sindical de segundo grau (federação), tal como consta do seu registro sindical perante o Ministério do Trabalho e Emprego.
Na linha dos diversos precedentes mencionados, o fato de a entidade federativa possuir base territorial nacional não basta para que possa figurar como autora das ações de controle concentrado de constitucionalidade, cuja legitimidade o texto constitucional restringiu às entidades sindicais de grau máximo: as confederações sindicais.
Desse modo, a Fenaspen carece de legitimidade ativa ad causam.

Impossibilidade das associações sindicais invocarem o status de entidades de classe de âmbito nacional

Ainda se fosse possível superar o obstáculo processual anteriormente referido, o fato é que, mesmo assim, a autora sequer teria comprovado a suposta condição de entidade de classe de âmbito nacional.
Como se sabe, a jurisprudência desta Corte consolidou-se no sentido de que a legitimação ativa das entidades de classe, para a instauração do controle concentrado de constitucionalidade, pressupõe a satisfação do requisito constitucional da espacialidade — caráter nacional das entidades de classe (CF, art. 103, IX) —, evidenciado pela comprovação da atuação transregional da associação e de sua representatividade em, pelo menos, um terço dos Estados brasileiros (ADI 108-QO, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. 13.4.1992).
Na inicial, a autora limita-se a afirmar que exerce a representação nacional da categoria dos Policiais Penais, sem demonstrar o efetivo cumprimento do requisito da espacialidade.
Não basta, para satisfazer a exigência territorial, a mera remissão aos objetivos formalmente registrados no estatuto social da entidade associativa, pois o caráter nacional da entidade de classe não decorre de mera declaração formal em seus estatutos ou atos constitutivos, consoante jurisprudência desta Corte: 

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO - LEGITIMIDADE ATIVA "AD CAUSAM" - ENTIDADE DE CLASSE - NÃO CONFIGURAÇÃO - CARÊNCIA DA AÇÃO.
(...)
- A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem consignado, no que concerne ao requisito da espacialidade, que o caráter nacional da entidade de classe não decorre de mera declaração formal, consubstanciada em seus estatutos ou atos constitutivos. Essa particular característica de índole espacial pressupõe, além da atuação transregional da instituição, a existência de associados ou membros em pelo menos nove Estados da Federação. Trata-se de critério objetivo, fundado na aplicação analógica da Lei Orgânica dos Partidos Políticos, que supõe, ordinariamente atividades econômicas ou profissionais amplamente disseminadas no território nacional. Precedente: ADIN-386. (ADI 108 QO, Relator(a): CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 13-04-1992, DJ 05-06-1992 PP-08427 EMENT VOL-01664-01 PP-00017 RTJ VOL-00141-01 PP-00003)

EMENTA: CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM DA ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE INDÚSTRIA GRÁFICA - ABIGRAF. AGRAVO IMPROVIDO. 
I - A ABIGRAF não constitui entidade de classe, mas associação que representa segmento industrial, in casu, o segmento das indústrias gráficas. 
II - O caráter nacional da entidade de classe não decorre de mera declaração formal em seus estatutos ou atos constitutivos. 
III - Precedentes. 
IV - Agravo improvido. (ADI 4057 AgR, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 14-08-2008, DJe-162  DIVULG 28-08-2008 PUBLIC 29-08-2008 EMENT VOL-02330-02 PP-00266)

Ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. FEDERAÇÃO DAS ENTIDADES DOS OFICIAIS MILITARES ESTADUAIS. AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE DA AUTORA. INEXISTÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA AMPLITUDE NACIONAL DA REPRESENTATIVIDADE DA CATEGORIA. 
1. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que o reconhecimento da legitimidade ativa das entidades de classe para incoar o controle concentrado de constitucionalidade demanda a comprovação de seu caráter nacional, o qual não se configura com mera declaração formal em seu estatuto. Precedentes. 
2. Agravo regimental a que se nega provimento. (ADI 4751 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 06-09-2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-204 DIVULG 19-09-2019 PUBLIC 20-09-2019)

O fato juridicamente relevante, no entanto, é que a FENASPEN acha-se registrada perante o MTE como entidade sindical (federação), circunstância apta, por si só, a descaracterizar a possibilidade da autora reivindicar para si, cumulativamente, também a condição de entidade de classe de âmbito nacional.
Consoante reiterada jurisprudência desta Corte, não existe nexo de fungibilidade entre a condição jurídica de entidade sindical e a de associação de classe de âmbito nacional, tampouco relação de subsidiariedade. Opera-se, entre as duas, silogismo disjuntivo, segundo o qual uma entidade associativa poderá ser uma coisa ou outra (p v q); até mesmo nenhuma (¬p ¿ ¬q); mas nunca ambas ~(p ¿ q). Nesse sentido:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – ENTIDADE SINDICAL DE SEGUNDO GRAU – INADMISSIBILIDADE – LEGITIMAÇÃO ATIVA PARA A INSTAURAÇÃO DO CONTROLE “IN ABSTRACTO” DE CONSTITUCIONALIDADE QUE SE RECONHECE, ENTRE OS ÓRGÃOS QUE COMPÕEM A ESTRUTURA SINDICAL BRASILEIRA, APENAS ÀS CONFEDERAÇÕES (ENTIDADES SINDICAIS DE TERCEIRO GRAU) – PRECEDENTES – ALEGAÇÃO DE QUE A AUTORA, NÃO OBSTANTE O SEU CARÁTER INEQUIVOCAMENTE SINDICAL, LEGITIMAR-SE-IA AO AJUIZAMENTO DA AÇÃO DIRETA NA CONDIÇÃO DE ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL – IMPOSSIBILIDADE – CONDIÇÃO JURÍDICA PRÓPRIA DAS ENTIDADES SINDICAIS QUE LHES CONFERE UMA NATUREZA DISTINTA DAS DEMAIS CATEGORIAS DE ASSOCIAÇÕES DE CLASSE – QUALIDADE JURÍDICA QUE NÃO PODE SER DESCONSIDERADA, MOMENTANEAMENTE, COM O FIM DE VIABILIZAR, POR CONVENIÊNCIA PROCESSUAL, O ACESSO AOS INSTRUMENTOS DE FISCALIZAÇÃO NORMATIVA ABSTRATA PERANTE O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – PRECEDENTES – AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA – INTERPOSIÇÃO DE RECURSO DE AGRAVO CONTRA ESSA DECISÃO – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. 
– As federações e os sindicatos, mesmo aqueles de âmbito nacional, não dispõem de legitimidade ativa para o ajuizamento da ação direta de inconstitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal. Precedentes. 
– No âmbito da estrutura sindical brasileira, somente as confederações sindicais – que constituem entidades de grau superior – possuem qualidade para agir, em sede de controle normativo abstrato, perante a Suprema Corte (CF, art. 103, IX). Precedentes. 
– Ao reconhecer legitimação para agir em sede de fiscalização abstrata às confederações sindicais e às entidades de classe de âmbito nacional, a Constituição da República (art. 103, IX) tratou de situações que não são intercambiáveis, não se admitindo, por isso mesmo, para efeito de ativação da jurisdição de controle “in abstracto”, que uma entidade sindical de segundo grau, demitindo-se, momentaneamente, de sua condição sindical, invoque a qualidade de entidade de classe de âmbito nacional. Precedentes. (ADI 6463 AgR, Relator(a): CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 05-10-2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-252 DIVULG 16-10-2020  PUBLIC 19-10-2020)

AGRAVO REGIMENTAL. ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ENTIDADE SINDICAL DE SEGUNDO GRAU. ART. 103, IX, PRIMEIRA PARTE, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ART. 2º, I, DA LEI 9.882/99. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. 1. A agravante busca demonstrar sua legitimidade ativa mesclando indevidamente duas das hipóteses de legitimação previstas no art. 103 da Constituição Federal. Porém, sua inequívoca natureza sindical a exclui, peremptoriamente, das demais categorias de associação de âmbito nacional. Precedentes. 2. Não se tratando de confederação sindical organizada na forma da lei, mas de entidade sindical de segundo grau (federação), mostra-se irrelevante a maior ou menor representatividade territorial no que toca ao atendimento da exigência contida na primeira parte do art. 103, IX, da Carta Magna. Precedentes. 3. Agravo regimental improvido. (ADPF 96 AgR, Relator(a): ELLEN GRACIE, Tribunal Pleno, julgado em 25-11-2009, DJe-232  DIVULG 10-12-2009  PUBLIC 11-12-2009 EMENT VOL-02386-01  PP-00005 RT v. 99, n. 893, 2010, p. 150-152)

EMENTA AGRAVO INTERNO EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ENTIDADE SINDICAL DE PRIMEIRO GRAU. ILEGITIMIDADE ATIVA. ENQUADRAMENTO COMO ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL. IMPOSSIBILIDADE. EXTINÇÃO DO PROCESSO. 1. Entre as entidades sindicais, apenas as confederações, organizações de terceiro grau na estrutura sindical, têm legitimidade para deflagrar o controle concentrado de constitucionalidade (CF, art. 103, IX). 2. Não cabe enquadrar as entidades sindicais de primeiro grau como entidades de classe de âmbito nacional a fim de viabilizar o acesso à jurisdição constitucional. Precedentes. 3. Agravo interno desprovido. (ADI 7449 AgR, Relator(a): NUNES MARQUES, Tribunal Pleno, julgado em 14-10-2024, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 28-10-2024  PUBLIC 29-10-2024)

Ante o exposto, não conheço da ação, por ausência de legitimidade ativa ad causam.
Publique-se.

Brasília, 24 de abril de 2025.

Ministro FLÁVIO DINO
Relator
Documento assinado digitalmente