Tribunal: STF
Processo: ARE 1532819
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-05
Data de publicação: 2025-02-05

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DANO AMBIENTAL. CONDOMÍNIO. QUADRO FÁTICO ESTABELECIDO PELA INSTÂNCIA DA PROVA: LANÇAMENTO, VENDA DE LOTES E CONSTRUÇÕES REALIZADAS MEDIANTE LICENCIAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA; ZONA DE AMORTECIMENTO CRIADA MUITOS ANOS APÓS O LANÇAMENTO DO EMPREENDIMENTO; BOA-FÉ DOS COMPRADORES; IMPRECISÃO DO PEDIDO E DA SENTENÇA; DETERMINAÇÃO GENÉRICA DE DEMOLIÇÃO: IMPOSSIBILIDADE. NO CASO, VERIFICA-SE A INCOMPATIBILIDADE ENTRE AS CIRCUNSTÂNCIAS DO CASO CONCRETO E A MERA APLICAÇÃO DO ENUNCIADO Nº 613 DA SÚMULA DO STJ. OFENSA DIRETA À CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PROVIMENTO DO AGRAVO E DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



 1. Trata-se de agravo contra decisão negativa de admissibilidade de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Superior Tribunal de Justiça, assim ementado:



    “PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. EMPREENDIMENTO IMOBILIÁRIO. DEMOLIÇÃO DE IMÓVEIS. DESPROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO RECORRIDA. INCIDÊNCIA DO ENUNCIADO DA SÚMULA N. 613/STJ.



    I - Na origem, trata-se de ação civil pública, objetivando garantir a preservação do meio ambiente e a ordem urbanística do Município de Pirambu/SE, pleiteiam a demolição de construções levantadas no loteamento chamado “Praia do Sol”. Na sentença o pedido foi julgado procedente. No Tribunal a quo, a sentença foi reformada para dar provimento à apelação interposta.



    II - Ainda que o Tribunal de origem tenha garantido o direito à habitação dos moradores dos imóveis, considerando que a presente ação foi proposta anos depois das construções irregulares, essa decisão contraria a Súmula 613/STJ, pela qual "não se admite a aplicação da teoria do fato consumado em tema de Direito Ambiental". 



    III - O acórdão combatido encontra-se, portanto, em dissonância com o entendimento consolidado dessa Corte acerca da necessária remoção de todos os materiais e entulhos decorrentes da ocupação irregular, a fim de que o meio ambiente readquira os seus atributos naturais e anteriores à construção. Vejamos os seguintes precedentes: REsp 1869672 / CE; RELATOR Ministro FRANCISCO FALCÃO; SEGUNDA TURMA; DATA DO JULGAMENTO 15/09/2020; DJe 23/09/2020; AREsp 1647274 / PR; RELATOR Ministro HERMAN BENJAMIN; SEGUNDA TURMA; DATA DO JULGAMENTO 09/02/2021; DJe 17/12/2021.” (e-doc. 186).



    2. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 220).



    3. No recurso extraordinário, os recorrentes apontam violados os arts. 1º, inc. III, 5º, inc. XXXVI, e 6º da Constituição da República, alegando contrariedade aos princípios da dignidade da pessoa humana, segurança jurídica e razoabilidade. 



    3.1. Argumentam a necessidade de se fazer prevalecer o direito à moradia sobre os princípios relativos ao direito ambiental, sustentando a inviabilidade de proceder-se à demolição das construções realizadas de boa-fé, eis que para tanto havia autorização. 



    3.2. Aludem, ainda, à passagem do tempo e ao fato de os moradores serem pessoas de poucos recursos financeiros, afirmando não ter a Corte de origem levado em consideração as peculiaridades do caso concreto, entre as quais a circunstância de que havia licenciamento para as obras.



    3.3. Asseveram que o STJ aplicou indevidamente o enunciado nº 613 de sua Súmula, eis que a teoria do fato consumado nem sequer consta como fundamento do acórdão prolatado pelo Tribunal Regional Federal.



    3.4. Discorrem sobre a inexistência de parâmetros, na sentença restabelecida, no tocante à área objeto da agressão ambiental. Sustentam que “a desocupação das pessoas daquela região em nada irá melhorar a situação atual e sim gerará um desiquilíbrio social grave em razão da violação de direitos sofridos pelos ocupantes dos imóveis, conforme pode se concluir ao ler os fundamentos do acórdão do TRF 5º”.



    3.5. Ao final, requerem o provimento do recurso a fim de que, reformado o acórdão do STJ, seja restabelecido o decidido pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região (e-doc. 228).



    É o relatório.



    Decido.



    4. Transcrevo, para melhor entendimento da controvérsia, os fundamentos do acórdão recorrido, prolatado pelo Superior Tribunal de Justiça:



    “Trata-se de agravo interno interposto contra decisão que deu provimento ao recurso especial, fundamentado no artigo 105, inciso III, alíneas "a" e "b", da Constituição Federal, visando reformar acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região, assim ementado: 



    ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. EMPREENDIMENTO IMOBILIÁRIO. IMPLANTAÇÃO DE LOTEAMENTO URBANO AUTORIZADA PELO MUNICÍPIO E PELO ÓRGÃO AMBIENTAL ESTADUAL. ATUAÇÃO DO IBAMA E DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL A DESTEMPO. IDENTIFICAÇÃO DE SUPOSTO DANO AMBIENTAL. DEMOLIÇÃO DOS IMÓVEIS, NULIDADES DOS NEGÓCIOS JURÍDICOS REALIZADOS E RECUPERAÇÃO AMBIENTAL DA ÁREA. DESCABIMENTO. APELOS PROVIDOS. 1. Ação Civil Pública manejada pelo Ministério Público Federal e pelo IBAMA, objetivando a suspensão de toda e qualquer construção, venda e transferência de lotes, bem assim o provimento jurisdicional para que seja determinada a nulidade das escrituras lavradas, demolição de toda e qualquer construção que tenha sido realizada na área denominada Loteamento Praia do Sol, situado na zona urbana do Município de Pirambu/SE e a recomposição da área degradada, sem prejuízo da condenação dos réus ao pagamento de valores a título de indenização por danos causados aos ecossistemas afetados. 2. Caso em que, consoante se extrai dos autos, o projeto de instalação do loteamento urbano em comento fora aprovado pelo Município de Pirambu em 1987, com expedição de licença de instalação por parte da Administração Estadual do Meio Ambiente - ADEMA, em 22.6.1987. Ocorre que no segundo semestre de 2004, fora realizada vistoria conjunta in loco pelo Ministério Público Federal, IBAMA e Advocacia-Geral da União, a partir da qual concluíram tratar-se de empreendimento instalado em área de preservação permanente, sem o devido licenciamento ambiental, daí o ajuizamento da presente ação civil pública em setembro de 2005. A sentença em primeiro grau de jurisdição, proferida em novembro de 2009, acolheu os pedidos autorais, conforme formulados na exordial. 3. A despeito de não haver dúvidas quanto à importância de se adotar medidas protetivas ao meio ambiente, erigido em tempos atuais como um valor a ser necessariamente assegurado e protegido para uso de todos, no caso concreto, há que se ponderar sobre a necessidade de se preservar também outros valores de igual ou maior importância, a exemplo do direito à moradia, à segurança jurídica e à razoabilidade. 4. Consoante se viu, quando da implantação do loteamento a incorporadora detinha aprovação do Município e licença de instalação, expedida pelo órgão estadual ambiental. De outra parte, a presente ação civil pública fora manejada depois de 18 (dezoito) anos da implantação do loteamento e comercializados os respectivos lotes, tendo sido aí, inclusive, construído um certo número de casas e moradia fixa de diversas famílias. 5. Ora, a defesa do meio ambiente, ainda que legítima, não foge à regra de que deve ser feita a tempo e a hora, sob pena de se consolidar a situação posta, máxime quando esta se constituíra, como o é no caso presente, com o aval da Administração Pública que aprovou o projeto do loteamento e autorizou a sua implantação. A busca de solução diversa, conduziria a verdadeiro caos social, ensejando insegurança jurídica aos administrados, com a equivocada inversão de princípios de que na luta para preservar o meio ambiente não importam outros valores como o direito fundamental à moradia, indissociável e indispensável à composição de um mínimo existencial para se ter uma vida digna. 6. Daí o desacerto da sentença que, data vênia, ao exigir o sacrifício do loteamento e dos imóveis nele construídos não buscou a exata medida ou ponderação dos valores envolvidos na presente lide. 7. Apelações providas.



    A decisão recorrida tem o seguinte dispositivo: "Diante do exposto, conheço o recurso especial interposto pelo Ibama, dando-lhe provimento para restaurar a sentença de 1º grau." 



    No agravo interno, a parte recorrente traz, resumidamente, os seguintes argumentos:



    Em que pese o entendimento do Ministro Relator, a súmula 613/STJ não é aplicável ao presente caso. Embora existam elementos nos fundamentos do Tribunal de origem que estejam relacionados com a teoria do fato consumado, a referida teoria não foi o fundamento da decisão do Tribunal de origem. O Tribunal de origem, partindo de uma determinada situação fática (agora incontroversa), aplicou princípios constitucionais, como direito à moradia, o princípio da dignidade da pessoa humana, princípio da segurança jurídica e princípio da razoabilidade, para fundamentar a sua decisão. 



    (...) 



    Assim, o simples fato de ter mencionado o tempo de existência do loteamento como um dos elementos fáticos relevantes não significa que a teoria do fato consumado foi o fundamento jurídico utilizado para embasar a decisão proferida. Trata-se apenas da situação fática (suporte fático concreto) fixada pelo TRF, sobre a qual fez incidir as normas e princípios que entendeu aplicáveis ao caso. 



    (...) 



    Por oportuno, cabe registrar que qualquer pretensão de alteração do suporte fático concreto, fixado pelo Tribunal de origem, importaria em violação da súmula 7/STJ, ou seja, a decisão do STJ, por meio do provimento do recurso especial do IBAMA, não poderia em momento algum alterar as premissas fáticas já consolidadas pelo acórdão recorrido. 



    [...] 



    Assim, vê-se que a questão controvertida – e decidida pelo Tribunal de origem - é de natureza eminentemente constitucional, sendo a decisão fruto do sopesamento de princípios de natureza constitucional, sendo descabido o fundamento utilizado pela decisão monocrática, devendo ser afastada a aplicação da súmula 613/STJ, pois não guarda relação com a matéria controvertida no caso concreto.



    (...)



    O agravo interno não merece provimento. 



    A parte agravante repisa os mesmos argumentos já analisados na decisão recorrida.



    Ainda que o Tribunal de origem tenha garantido o direito à habitação dos moradores dos imóveis, considerando que a presente ação foi proposta anos depois das construções irregulares, essa decisão contraria a Súmula 613/STJ, pela qual "não se admite a aplicação da teoria do fato consumado em tema de Direito Ambiental". 



    O acórdão combatido encontra-se, portanto, em dissonância com o entendimento consolidado dessa Corte acerca da necessária remoção de todos os materiais e entulhos decorrentes da ocupação irregular, a fim de que o meio ambiente readquira os seus atributos naturais e anteriores à construção. Vejamos os seguintes precedentes:



    (...)



    Ante o exposto, não havendo razões para modificar a decisão recorrida, nego provimento ao agravo interno. 



    É o voto.” (e-doc. 186; grifos acrescidos).



    5. Têm razão os recorrentes. 



    6. Confiram os fundamentos do acórdão prolatado pelo Tribunal Regional Federal:



    “O Exmo Sr Desembargador Federal Paulo Roberto de Oliveira Lima: (...)



    Chamou-me atenção aqui algumas coisas. A parte que promoveu o loteamento, pelo que senti, requereu uma licença, segundo o que consta da ementa, nos órgãos próprios de controle de meio ambiente estadual e municipal. Essa licença foi concedida em 1987 para se fazer um loteamento. Penso que a proteção ao meio ambiente, que dever ser um dos valores do nosso tempo, tem que ter limites. Então, esse loteamento que foi licenciado em 87 foi vendido, as pessoas fizeram casas. A ação é de 2005. Dezoito anos depois do loteamento vendido, intenta-se uma ação para dizer que ali teria que ter proteção, porque ali era área de duna. (...) Então, o particular que precisa tirar uma licença para fazer um empreendimento, um empreendimento local, um loteamento no município, pede a licença, obtém, faz e depois o IBAMA diz que o município foi negligente e que não deveria ter dado a licença. E aí se revoga tudo, como se nada houvera acontecido? Como se aquela providência do empresário, que buscou legalizar seu empreendimento não tivesse existido? Como se a matrícula do loteamento no Registro Imobiliário não significasse nada? Só se pode vender um loteamento depois de devidamente aprovado, registrado no Cartório de Imóveis, transformado o todo em unidades, colocada a linha d’água e posteamento. A minha visão é que essa defesa do meio ambiente teria que ser feita a tempo e a hora. Penso que na ponderação dos valores envolvidos não se pode exigir o sacrifício do loteamento e dos imóveis nele construídos. (...) Se for possível compatibilizar, é evidente que luto por isso, mas em princípio entendo ser um sacrifício muito grande destruir um loteamento. Por isso, divirjo, para dar provimento à apelação para julgar improcedente a ação.



    O Exmo Sr Desembargador Federal Vladimir Souza Carvalho:



    (...)



    Então, concede-se uma licença para se construir uma casa e essa licença pode ser cassada? Essa licença não deveria ser dada. É um fato que teve um desencadeamento e avançou. O que acho, e deixo bem claro, é que essa ação retardada, essa conduta de deixar as coisas passarem e muito tempo depois tentar consertar, é uma mania de querer consertar o passado com a legislação do futuro. Mas, independentemente dessas observações, dentro da impossibilidade de consertar, hoje, aquilo que foi construído antes, e construído com permissão oficial, vou pedir todas as vênias ao Relator para dar provimento integral, tanto a um como a outro, para preservar aquilo que foi construído com autorização e estranhar que apenas dezoito anos depois se tenha tomado alguma providência nesse sentido. Penso que essa ação retardada não pode prevalecer em circunstância alguma.



    (...)



    O Exmo Sr Desembargador Federa Rubens Canuto:



    (...)



    O que me causa estranheza em um processo como esse é o Ministério Público e o IBAMA proporem uma ação pedindo anulação de registro e demolição de casas, sem que os proprietários tenham sido sequer citados. E só é permitida a citação por edital quando a pessoa está em local incerto e não sabido. No caso, há os endereços, tanto que estão apontadas exatamente as localizações dos imóveis, o que permitiria a citação pessoal de cada um dos moradores.



    (...)



    O Exmo Sr Desembargador Federal Leonardo Carvalho:



    (...)



    Penso que é incompatível com a segurança jurídica, o princípio da boa-fé que deve nortear os atos da Administração, a atuação, tardia como a que ora se faz. A ação civil pública foi proposta em 2005, pelo que entendi, o empreendimento foi licenciado em 1987. A reserva biológica foi criada em 1988 e é na legislação nova, e já era na legislação antiga, uma unidade de conservação integral, tanto é que não se permite praticamente nada nessas unidades. E a própria lei que regulamente a matéria, a Lei nº 9.985, diz que as áreas privadas que se encontrarem dentro dos limites da reserva biológica devem ser desapropriadas pelo Poder Público. A limitação ao direito de propriedade é tão severa dentro de uma reserva biológica que o proprietário fica completamente tolhido no exercício de qualquer direito de propriedade, daí porque não se admite a instalação de uma reserva biológica em área privada; o Poder Público deve desapropriar essas áreas que se encontram numa reserva biológica. Há notícia de que essa desapropriação tenha sido realizada? Então, como se impor ao proprietário de uma área, que se encontra dentro de uma reserva biológica ou numa zona de amortecimento, uma limitação tão severa sem (incompreensível) a própria perda do direito de propriedade sem uma indenização. Mas, como Dr. Ricardo ressaltou, essa área está numa zona de amortecimento. Para mim, isso é pior, porque a figura da zona de amortecimento só foi criada em 2000. Antes da própria Lei nº 9.985/2000 não havia o instituto da zona de amortecimento em lei. A resolução do CONAMA não pode criar uma restrição do direito de propriedade sem indenização. Ela foi criada em lei em 2000, treze anos depois da autorização da construção do empreendimento. 



    (...)



    O Exmo Sr Desembargador Federal Leonardo Coutinho:



    A minha primeira consideração é que tenho dívidas quanto à exequibilidade da sentença. O item “a” diz: “Condenar os requeridos ao seguinte: demolir por sua conta e risco as construções erguidas irregularmente.” Quais? Como? Penso que isso poderia trazer muito mais dúvidas e confusão do que apaziguar. “Promover a recomposição da área degradada, indenizar os danos aos ecossistemas afetados.” Quais? Não há nenhuma referência a isso. “No tocante às áreas que não sejam de preservação permanente, que sejam passíveis de ocupação, absterem-se de comercializar lotes até que seja efetuado o devido licenciamento ambiental. Declarar a nulidade das escrituras na área de loteamento efetuadas no cartório...”. O Desembargador Rubens Canuto destacou que é consignado no laudo que, na verdade, nenhum dos dois empreendimentos citados foram construídos em área da reserva biológica Santa Isabel, fazendo referência apenas que se trata de área de amortecimento. Diante dessas considerações, o pedido, e sobretudo a determinação, foi completamente desproporcional. (...) Acompanho a divergência.” (e-doc. 16; grifos acrescidos).



    7. Rogando as mais profundas vênias à Corte de origem, tenho que a reforma do acórdão do TRF da 5ª Região, considerada a conclusão a que chegou o STJ, implicou indevida desconsideração do quadro fático então estabelecido pela instância da prova, de modo a caracterizar a ofensa direta ao princípio do devido processo legal.



    8. Mister registrar que não se está, de forma alguma, a superar a jurisprudência indicada pelo Tribunal Superior no sentido de que "não se admite a aplicação da teoria do fato consumado em tema de Direito Ambiental". Ocorre que todo pronunciamento jurisdicional, inclusive aquele que resulte na aplicação de enunciado de súmula, que é a consolidação do entendimento de determinada Corte sobre certo tema, deve considerar o contexto que está a justificar tal procedimento. 



    9. No caso concreto, como se verifica da transcrição dos fundamentos do acórdão prolatado pelo Regional, a improcedência dos pedidos não decorreu do fato de as casas já terem sido construídas, mas resultou da conjugação das seguintes circunstâncias: (a) o loteamento foi lançado após regular expedição da respectiva licença, em 1987, sendo que a demanda foi proposta em 2005; (b) a compra dos lotes e construções ocorreu de boa-fé, a partir da existência de autorização da Administração Pública; (c) os condomínios não estão inseridos em reserva biológica, como apontado no laudo pericial; (d) a zona de amortecimento foi criada muitos anos após o lançamento do empreendimento imobiliário; (e) os proprietários dos imóveis não foram citados para responder à demanda em análise; (f) há imprecisão, no pedido e na sentença, em relação a quais imóveis poderiam estar em área de preservação, pelo que a determinação genérica de demolição vai de encontro ao princípio da proporcionalidade. 



    10. A mim parece que somente a partir da reanálise do quadro fático e probatório estabelecido pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região seria possível chegar-se a conclusão diversa daquela constante do acórdão pertinente ao e-doc. 16, não sendo suficiente, para a respectiva reforma, a mera indicação do teor do enunciado nº 613 da Súmula do STJ, resultando o acórdão recorrido em ofensa direta aos princípios do devido processo legal, da razoabilidade e da proporcionalidade.



    11. Ante o exposto, dou provimento ao agravo e julgo desde logo o extraordinário, provendo-o para, reformando o acórdão prolatado pelo Superior Tribunal de Justiça, restabelecer o decidido pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF.



    Publique-se.



    Brasília, 5 de fevereiro de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator