Tribunal: STF
Processo: RE 1569145
Classe: RE
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-20
Data de publicação: 2025-09-20

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 2ª Região, assim ementado:



    DIREITO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. DECISÃO ABSOLUTÓRIA DA CVM REFORMADA APÓS RECURSO DE OFÍCIO PARA CRSFN. LEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM DA CVM. LEGALIDADE DO RECURSO DE OFÍCIO. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DO MÉRITO ADMINISTRATIVO. 1. Caso em que a CVM instaurou inquérito administrativo em face dos Autores para apurar a prática denominada insider trading. Ao final, o Colegiado da CVM concluiu, em decisão publicada em 21/08/2012, que os Autores deveriam ser absolvidos das acusações. Entretanto, em 25/07/2017, o CRSFN, em sede de recurso de ofício, reformou a decisão absolutória e condenou os Autores ao pagamento de multas nos valores de R$ 5.647.650,00 e R$ 181.078,97. 2. Esta 7ª Turma Especializada já se pronunciou diversas vezes, em casos análogos, sobre a legitimidade da CVM para responder pelas decisões tomadas no âmbito dos inquéritos administrativos, ainda que a decisão sancionatória final tenha sido proferida pelo CRSFN, atuando como instância revisora e recursal. Isso porque a sanção que se busca anular decorre de inquérito instaurado pela CVM, no uso do seu poder de polícia, a quem compete efetuar a cobrança da multa respectiva. Precedentes. 3. O Decreto nº 8.652, publicado em março de 2016, anterior, portanto, à decisão final do CRSFN, revogou tacitamente o reexame necessário das decisões absolutórias proferidas pela CVM. Entretanto, aplica-se a regra de transição prevista no art. 51 do Regimento Interno da CRSFN (Portaria MF nº 68, de 26/02/2016), vigente à época da decisão proferida pelo CRSFN: “os recursos de ofício das decisões proferidas até 27 de fevereiro de 2016 deverão ser julgados pelo CRSFN (...)”. O referido dispositivo não viola o princípio da legalidade, na medida em que não estabelece qualquer inovação no mundo jurídico, mas apenas prevê regra processual de transição entre duas leis, nas quais encontra seu fundamento legal. Precedente da 6ª Turma Especializada. 4. Não restou demonstrado que a decisão administrativa do CRSFN violou o contraditório, a ampla defesa e a vedação à emendatio/mutatio libelli, pois, das próprias alegações dos Autores, conclui-se que o CRSFN apenas adotou entendimento diferente do defendido por eles e adotado pela CVM a respeito dos mesmos fatos narrados no processo administrativo, isto é, o CRSFN baseou sua fundamentação em fato que já havia sido debatido previamente nos autos. Não há qualquer alegação a respeito de inovação quanto aos fatos imputados aos Autores ou, ainda, sobre nova definição jurídica sobre os fatos apresentados. 5. Não restou demonstrado o alegado erro material na dosimetria das penas, pois, diferentemente do que os Autores sustentam, o CRSFN não reconheceu a licitude das aquisições de ações realizadas a partir de 26/07/2007. Ao contrário, o Colegiado do CRSFN ponderou o argumento de que as ações compradas após a referida data se baseariam em informações públicas, mas descartaram-no por completo. 6. É vedado ao Judiciário entrar no mérito das decisões administrativas, motivo pelo qual não cabe a esta Turma pronunciar-se a respeito da suposta ausência de práticas de insider trading (§ 4º, do art. 155, da Lei nº 6.404/76) e sobre o alegado erro material na dosimetria das multas, devendo ater-se apenas à análise da legalidade do processo administrativo. Precedentes. 7. Honorários advocatícios fixados em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa, com base no inciso I, do §3º, do art. 85 do CPC/15. 8. Apelação da CVM a que se dá provimento e apelação dos Autores a que se dá parcial provimento, para reconhecer a legitimidade passiva da CVM e, no mérito, com fundamento no art. 1.013, §3º, I, do CPC/15, julgar improcedentes os pedidos formulados na inicial (doc. 157, p. 1).



    Os recorrentes, fundados no art. 102, III, a e c, da Constituição Federal, alegam, em suma, violação dos arts. 5°, caput, II, XL e LV; e 37, caput, da mesma Carta, sob o argumento de que:



    A previsão de remessa necessária contra decisões absolutórias em processos administrativos sancionadores é norma de direito sancionador, submetida ao princípio da constitucionalidade e da legalidade estrita, de modo que sua revogação impede o julgamento de eventuais remessas necessárias pendentes para prejudicar os acusados (doc. 199, p. 6).



    É o relatório. Decido.



    A pretensão recursal não merece acolhida. 



    O Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu a questão em análise com apoio nos seguintes fundamentos:



    Conforme relatado, a controvérsia posta nos autos se refere à legitimidade da Comissão de Valores Mobiliários - CVM para figurar no polo passivo da demanda e à possibilidade de julgamento do mérito, conforme prevê o art. 1.013, §3º, I, do CPC, requerendo os Autores, ao final, a anulação da decisão administrativa sancionatória proferida pelo Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional – CRSFN no inquérito administrativo CVM n. 11/2008. 



    Esta 7ª Turma Especializada já se pronunciou diversas vezes, em casos análogos, sobre a legitimidade da CVM para responder pelas decisões tomadas no âmbito dos inquéritos administrativos, ainda que a decisão sancionatória final tenha sido proferida pelo CRSFN, atuando como instância revisora e recursal. 



    Isso porque a sanção que se busca anular decorre de inquérito instaurado pela CVM, no uso do seu poder de polícia, a quem compete efetuar a cobrança da multa respectiva.



    [...]



    Conforme narram os Autores, a CVM instaurou inquérito administrativo para apurar “eventuais irregularidades em negócios com ações de emissão da Suzano Petroquímica S.A., especialmente em relação à possível antecipação à divulgação de fato relevante sobre a aquisição da Companhia pela Petróleo Brasileiro S.A. – Petrobras”, configurando a prática denominada insider trading. 



    Ao final, o Colegiado da CVM concluiu, em decisão publicada em 21/08/2012, que os Autores deveriam ser absolvidos de tais acusações. 



    Entretanto, em 25/07/2017, o CRSFN, em sede de recurso de ofício, reformou a decisão absolutória e condenou os Autores ao pagamento de multas nos valores de R$ 5.647.650,00 e R$ 181.078,97. 



    Ocorre que o Decreto nº 8.652, publicado em março de 2016, anterior, portanto, à decisão final do CRSFN, revogou tacitamente o reexame necessário das decisões absolutórias proferidas pela CVM, uma vez que revogou o diploma legal que o previa (Decreto nº 1.935/1996). 



    Nesse sentido, os Autores argumentam que o CRSFN não poderia julgar recurso de ofício após a sua revogação, destacando que (i) de acordo com o Regimento Interno do CRSFN, aplicam-se as disposições processuais penais ao processo administrativo sancionador, sendo permitida, portanto, a aplicabilidade imediata da nova lei processual mais benéfica; (ii) o art. 51 do Regimento Interno da CRSFN, que prevê norma de transição para possibilitar o julgamento dos recursos de ofício pendentes de julgamento quando da publicação do Decreto nº 8.652/2016, ofende o princípio da legalidade. 



    Não assiste razão aos Autores. 



    O Regimento Interno do CRSFN estabelece que as regras do Processo Penal só são aplicáveis de maneira subsidiária, prevalecendo, portanto, as regras processuais do sistema de normas do CRSFN. Veja-se o correspondente dispositivo do Regimento Interno vigente à época da decisão da CVM e do julgamento do recurso de ofício pelo CRSFN, respectivamente: 



    “Art. 38. Aplicam-se a este Regimento, subsidiariamente, no que se refere às disposições de caráter exclusivamente processual, as regras do Processo Penal. Não existindo estas, aplicar-se-ão as regras do Processo Civil. Não será permitida, todavia, a aplicação das regras de Processo Civil ou Processo Penal, em caráter subsidiário ou analógico, quando estas colidirem com preceitos administrativos, hipótese em que estes últimos prevalecerão.” 



    “Art. 52. Aplicam-se, subsidiariamente, a Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, e, as disposições de caráter exclusivamente processual do Código de Processo Penal, e, não existindo estas, as regras do Código de Processo Civil.” 



    Nesse sentido, é plenamente aplicável a regra processual de transição prevista no art. 51 do Regimento Interno da CRSFN (Portaria MF nº 68, de 26/02/2016), vigente à época da decisão proferida pelo CRSFN: 



    “Art. 51. Os recursos de ofício das decisões proferidas até 27 de fevereiro de 2016 deverão ser julgados pelo CRSFN, com observância dos prazos e procedimentos previstos neste Regimento Interno.” [Sem grifos no original]. 



    O referido dispositivo não viola o princípio da legalidade, na medida em que não estabelece qualquer inovação no mundo jurídico, mas apenas prevê regra processual de transição entre duas leis, nas quais encontra seu fundamento legal. 



    Portanto, considerando que a decisão administrativa da CVM é datada de 21/08/2012, não há qualquer ilegalidade no julgamento do recurso de ofício pelo CRSFN, em 25/07/2017.



    [...]



    Sob outro prisma, os Autores alegam que a decisão administrativa do CRSFN violaria o contraditório, a ampla defesa e a vedação à emendatio/mutatio libelli, pois teria se baseado em dois fundamentos sobre os quais não tiveram oportunidade de se manifestar. 



    Para tanto, sustentam que o CRSFN teria realizado um redimensionamento dos fatos narrados no processo administrativo, dando-lhes uma nova valoração, sem ouvi-los previamente. 



    Também quanto ao ponto não lhes assiste razão, pois, das próprias alegações dos Autores, conclui-se que o CRSFN apenas adotou entendimento diferente do defendido por eles e adotado pela CVM a respeito dos mesmos fatos narrados no processo administrativo. 



    Não há qualquer alegação a respeito de inovação quanto aos fatos imputados aos Autores ou, ainda, sobre nova definição jurídica sobre os fatos apresentados. 



    Com efeito, os Autores argumentam que “a tese da ausência de controles internos do Banco Prosper deixou de ser encarada como um mero indício (como defendido pela CVM) para ser considerada prova do alegado dolo direto dos apelantes”, mas isso, por si só, não indica qualquer ofensa aos princípios do contraditório, ampla defesa e vedação à emendatio/mutatio libelli, pois o CRSFN baseou sua fundamentação em fato que já havia sido debatido previamente nos autos. 



    Além disso, os Autores sustentam que haveria erro material na dosimetria das penas, pois o CRSFN teria descumprido os parâmetros estipulados pelo art. 11, §1º, inciso III, da Lei nº 6.385/76, que limita o valor da multa ao “montante da vantagem econômica obtida [...] em decorrência do ilícito”. 



    Argumentam que deveria ter sido subtraído, do cálculo da multa, o valor correspondente às aquisições de ações realizadas após 26/07/2007, quando seria incontroversa a inexistência de insider trading. 



    Entretanto, diferentemente do que sustentam, o CRSFN não reconheceu a licitude das aquisições de ações realizadas a partir de 26/07/2007. Ao contrário, o Colegiado do CRSFN ponderou o argumento de que as ações compradas após a referida data se baseariam em informações públicas, mas descartaram-no por completo.



    [...]



    É vedado ao Judiciário entrar no mérito das decisões administrativas, motivo pelo qual não cabe a esta Turma pronunciar-se a respeito da suposta ausência de práticas de insider trading (§ 4º, do art. 155, da Lei nº 6.404/76) ou o alegado erro no cálculo da dosimetria das multas, devendo ater-se apenas à análise da legalidade do processo administrativo (doc. 157, pp. 5 e 9-11).



    Nesse contexto, para divergir do acórdão impugnado, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que é vedado pela Súmula 279/STF. Também seria indispensável a análise da legislação infraconstitucional pertinente, de modo que eventual ofensa à Constituição Federal ocorreria de forma indireta, o que inviabiliza o recurso. Com essa orientação, destaco o julgamento do ARE 1.381.146 AgR/SP, da relatoria do Ministro Luiz Fux, Presidente, cuja ementa segue transcrita:



    AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA. COMISSÃO DE VALORES MOBILIÁRIOS - CVM. NEGLIGÊNCIA NA PRÁTICA DE ATOS DE ADMINISTRADOR DE CARTEIRA. MULTA. LEGALIDADE. PROPORCIONALIDADE DA SANÇÃO. AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO CONTRA DECISÃO QUE APLICA A SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL NA ORIGEM. INCOGNOSCIBILIDADE. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. O agravo em recurso extraordinário é incognoscível quando veicula insurgência contra a aplicação da sistemática da repercussão geral na origem, ex vi dos artigos 1.042 e 1.030, § 2º, do Código de Processo Civil. 2. O recurso extraordinário é instrumento de impugnação de decisão judicial inadequado para a análise de matéria infraconstitucional, bem como para a valoração e exame minucioso do acervo fático-probatório engendrado nos autos (Súmula 279 do STF). 3. Agravo interno DESPROVIDO, com imposição de multa de 1% (um por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 4. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita (Tribunal Pleno, DJe 1°/7/2022).



    No mesmo sentido, reporto-me ainda às seguintes decisões: ARE 1.524.048/SP, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Presidente, DJe 8/11/2024; ARE 1.509.631/SP, Rel. Min. Nunes Marques, DJe 19/9/2024; e ARE 1.504.294/RJ, da minha relatoria, DJe 19/9/2024. 



    Outrossim, o Supremo Tribunal Federal firmou orientação no sentido de ser inadmissível, em regra, a interposição de recurso extraordinário para discutir matéria relacionada à ofensa aos princípios constitucionais do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório e da prestação jurisdicional, quando a verificação dessa alegação depender de exame prévio de legislação infraconstitucional, por não configurar situação de ofensa direta à Constituição Federal. Esse entendimento foi consolidado no julgamento do ARE 748.371 RG/MT (Tema 660), da relatoria do Ministro Gilmar Mendes, em que se rejeitou a repercussão geral da matéria sob os seguintes fundamentos:  



    Alegação de cerceamento do direito de defesa. Tema relativo à suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal. Julgamento da causa dependente de prévia análise da adequada aplicação das normas infraconstitucionais. Rejeição da repercussão geral (DJe 1°/8/2013).



    Além disso, a jurisprudência desta Suprema Corte está pacificada no sentido de que é inadmissível a interposição de recurso extraordinário por contrariedade ao princípio da legalidade, quando a verificação da ofensa envolva a reapreciação da interpretação de legislação infraconstitucional realizada pelo Tribunal de origem (Súmula 636/STF).



    Por fim, com a negativa de provimento ao recurso especial pelo Superior Tribunal de Justiça (REsp 2.120.804/RJ, com trânsito em julgado certificado no doc. 267), tornaram-se definitivos os fundamentos infraconstitucionais que amparam o acórdão recorrido, o que atrai a incidência da Súmula 283/STF. Nessa linha, aponto os seguintes julgados:  



    Ementa: DIREITO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. EXECUÇÃO DE TÍTULO JUDICIAL. ACÓRDÃO COM FUNDAMENTO NA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. FUNDAMENTO INFRACONSTITUCIONAL SUFICIENTE PARA MANUTENÇÃO DO ACÓRDÃO RECORRIDO. APLICAÇÃO DA SÚMULA Nº 283/STF. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. A controvérsia, conforme já asseverado na decisão guerreada, não alcança estatura constitucional. Não há falar em afronta aos preceitos constitucionais indicados nas razões recursais. Compreensão diversa demandaria a análise da legislação infraconstitucional encampada na decisão da Corte de origem e a reelaboração da moldura fática delineada, a tornar oblíqua e reflexa eventual ofensa à Constituição, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Desatendida a exigência do art. 102, III, ‘a’, da Lei Maior, nos termos da jurisprudência desta Suprema Corte. 2. A jurisprudência desta Suprema Corte não admite recurso extraordinário contra acórdão que contém fundamento infraconstitucional suficiente e este se torna imodificável. Aplicação da Súmula nº 283/STF: “é inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles”. Precedentes. 3. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 4. A teor do art. 85, § 11, do CPC, o “tribunal, ao julgar recurso, majorará os honorários fixados anteriormente levando em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, observando, conforme o caso, o disposto nos §§ 2º a 6º, sendo vedado ao tribunal, no cômputo geral da fixação de honorários devidos ao advogado do vencedor, ultrapassar os respectivos limites estabelecidos nos §§ 2º e 3º para a fase de conhecimento”. 5. Agravo interno conhecido e não provido (ARE 1.396.472 AgR/SP, Rel. Min. Rosa Weber, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 2/3/2023 — grifei).  



    Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. COMPETÊNCIA. JUNTA COMERCIAL. BLOQUEIO JUDICIAL NAS FICHAS CADASTRAIS DAS EMPRESAS IMPETRANTES. CONTROVÉRSIA SOBRE A NATUREZA DA MATÉRIA EM JULGAMENTO. NECESSIDADE DE REEXAME DE NORMAS INFRACONSTITUCIONAIS E DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. AUSÊNCIA DE OFENSA DIRETA À CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. NÃO CONHECIMENTO DO RECURSO ESPECIAL INTERPOSTO PELAS RECORRENTES. MANUTENÇÃO DOS FUNDAMENTOS INFRACONSTITUCIONAIS DO ACÓRDÃO RECORRIDO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 283/STF. AGRAVO IMPROVIDO. I – É inadmissível o recurso extraordinário quando sua análise implica a revisão da interpretação de normas infraconstitucionais que fundamentam o acórdão recorrido, visto que apenas ofensa direta à Constituição Federal enseja a interposição do referido recurso. II – Conforme a Súmula 279/STF, é inviável, em recurso extraordinário, o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos. III – Com o não conhecimento do recurso especial interposto pelas recorrentes, tornaram-se definitivos os fundamentos infraconstitucionais que amparam o acórdão recorrido, o que atrai a incidência da Súmula 283/STF. IV – Agravo regimental a que se nega provimento (ARE 1.473.704 AgR/SP, da minha relatoria, Primeira Turma, DJe 24/5/2024 — grifei).



    Posto isso, nego provimento ao recurso (art. 932 do CPC). Com apoio no art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, majoro os honorários em 1% (um por cento) sobre o total da verba fixada a esse título, observados os limites legais.



    Publique-se. 



    Brasília, 20 de setembro de 2025.



Ministro Cristiano Zanin    



Relator