Tribunal: STF
Processo: MS 40455
Classe: MS
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-08-26
Data de publicação: 2025-08-26

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de mandado de segurança com pedido de medida liminar, impetrado por Rico Soluções & Serviços Especializados Ltda., contra ato coator do Tribunal de Contas da União, consubstanciado no Acórdão nº 1.490/2025, proferido nos autos da Tomada de Contas nº 002027/2024-0, que manteve a declaração de inidoneidade da impetrante por 3 (três) anos para participar de licitações na Administração Pública Federal ou por ela ser contratada, bem como naquelas realizadas pela Administração Pública de estados, distrito federal e municípios em que haja aporte de recursos federais.



    A impetrante narra, a propósito, o seguinte contexto fático:



    “1. A impetrante foi alvo de denúncia formulada pela empresa Ribal Locadora, de propriedade do Sr. Júlio Torres, concorrente direta da RICO SOLUÇÕES no mercado de licitações e ex-empregadora da sócia da impetrante, Sra. Camila Ribeiro. 



    2. A denúncia sustentava a suposta falsidade de Atestados de Capacidade Técnica emitidos pela empresa Star Rio, de propriedade de Valmir Benevides. 



    3. Instauraram-se inquéritos no âmbito da Polícia Federal, sob a supervisão do Ministério Público Federal e da Justiça Federal. No curso das investigações, Valmir Benevides confessou ter sido chantageado por Júlio Torres, proprietário da Ribal, a fim de incriminar a impetrante, produzindo uma Ata Notarial que não refletia a realidade. 



    4. Posteriormente, após o recebimento do que lhe era devido, próximo de R$500.000,00, o mesmo Valmir Benevides retratou-se por meio de Escritura Pública, confessando que a Ata Notarial fora firmada sob forte coação moral, declarando sua nulidade e confirmando a autenticidade dos atestados questionados. 



    5. Diante da ausência de provas e de dolo, a Polícia Federal, o Ministério Público Federal e a Justiça Federal promoveram o arquivamento dos inquéritos instaurados, reconhecendo que as imputações não tinham qualquer sustentação probatória. 



    6. Paralelamente, tramitava no TCU o Processo nº 002027/2024-0, que investigava as mesmas alegações. Antes de tomar ciência dos arquivamentos realizados pelas autoridades competentes, o então Ministro Walton Alencar Rodrigues aplicou à impetrante a penalidade de inidoneidade por 3 (três) anos, por meio do Acórdão nº 2.467/2024. 



    7. A impetrante interpôs Pedido de Reexame, informando o arquivamento das investigações e juntando a Escritura Pública que comprova a nulidade da Ata Notarial. 



    8. A 2ª Diretoria da AudRecursos do TCU, em parecer técnico, acompanhou o entendimento da Polícia Federal, do MPF e da Justiça Federal, concluindo pela ausência de dolo ou prova mínima de fraude, recomendando ao Relator, Ministro Benjamin Zymler, o acolhimento e provimento do recurso para cancelar a penalidade. 



    9. Todavia, em decisão absolutamente dissociada das provas constantes dos autos e contrária às manifestações da área técnica do próprio TCU, o Ministro Benjamin Zymler, no Acórdão nº 1.490/2025, manteve a condenação da impetrante, apoiando-se exclusivamente em meras presunções e indícios frágeis, ignorando a escritura pública e os arquivamentos promovidos pelos órgãos de persecução penal. 



    10. Portanto, o Ministro Zymler durante seu voto continua com o olhar fixo na DENÚNCIA e na ATA NOTARIAL conforme tópicos 11 a 13, 17 a 19, ignorando a DECLARAÇÃO PÚBLICA que atestou que tal ATA é NULA, conforme confessado perante o MPF, SRPF, JUSTIÇA FEDERAL.” (eDOC 1, p. 2-3)



    Sustenta que o acórdão impugnado equivale a um decreto de falência, pois ficará impedida de participar de licitações por três anos, comprometendo gravemente sua sobrevivência e colocando em risco o sustento de toda a família da sócia administradora, já que sua frota de veículos foi adquirida mediante contrato de financiamento cuja garantia é a sua residência familiar (eDOC 1, p. 3).



    Afirma que o Acórdão nº 1.490/2025 manteve a conclusão exarada pelo TCU no julgamento do Acórdão nº 2.467/2024, em que foi declarada a inidoneidade da impetrante com base em atestados técnicos fundados em fraude que não restou provada sequer no inquérito policial instaurado para sua apuração.



    Em relação à caracterização do crime de uso de documento falso, afirma que “pugnaram pelo ARQUIVAMENTO tanto a Superintendência Regional da Polícia Federal, o Ministério Público Federal, bem como a própria Justiça Federal ante a absoluta ausência de prova da existência da fraude alegada na Denúncia” (eDOC 1, p. 19).



    Considera que a “utilização de prova confeccionada de forma SABIDAMENTE CRIMINOSA, EIS QUE SOB FORTE COAÇÃO, com o único intuito de causar prejuízo à empresa concorrente da Denunciante, como ocorreu com a ATA NOTARIAL sobre a qual se fundou a denúncia – vicia de origem o processo sancionador e invalida a própria motivação do ato administrativo, tornando-o ilegal e arbitrário” (eDOC 1, p. 20).



    Justifica a concessão de liminar, ao argumento de que o fumus boni iuris reside na nulidade da prova que embasou a prolação do acórdão impugnado. Sob outra ótica, aponta o periculum in mora decorrente da declaração de inidoneidade da impetrante, impossibilitando-a de participar de licitações e de renovar contratos em fase de encerramento, comprometendo sua subsistência familiar e a de seus empregados. 



    Destaca, a propósito, o risco de que o inadimplemento das obrigações relativas à aquisição de parte da frota de veículos recaia sobre o bem imóvel residencial ofertado em garantia, bem como sobre as cotas de consórcios igualmente utilizadas com tal finalidade.



    Ao final, requer a concessão de medida liminar, a fim de suspender os efeitos do Acórdão nº 1.490/2025, do TCU. No mérito, pleiteia a concessão definitiva da segurança para declarar a nulidade do ato coator.



    É o relatório. Decido.



    O provimento jurisdicional de urgência encontra respaldo no art. 300 do CPC, a seguir transcrito: 



    “Art. 300. A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo”. 



    Em se tratando de mandado de segurança, o artigo 7º, inciso III, da Lei 12.016/09 autoriza a concessão de liminar quando “houver fundamento relevante e do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida, caso seja finalmente deferida”.



    No caso dos autos, estão presentes os requisitos a dar ensejo à concessão do pedido liminar. 



    Explico.



    O objeto desta impetração consiste na suposta ilegalidade atribuída ao Plenário do Tribunal de Contas da União, no que concerne à prolação do Acórdão nº 1.490/2025-Plenário, de 9.7.2025, que negou provimento ao pedido de reexame interposto pela impetrante, conforme a ementa a seguir transcrita:



    “SUMÁRIO: PEDIDO DE REEXAME EM REPRESENTAÇÃO. PREGÃO ELETRÔNICO. LOCAÇÃO DE VEÍCULOS. APRESENTAÇÃO DE ATESTADOS DE CAPACIDADE TÉCNICA COM CONTEÚDO FALSO. CONHECIMENTO. IRREGULARIDADE CONSIDERADA GRAVE. DECLARAÇÃO DE INIDONEIDADE. RAZÕES RECURSAIS INSUFICIENTES PARA ELIDIR A IRREGULARIDADE. 1. A mera apresentação de atestado de capacidade técnica com conteúdo falso caracteriza o ilícito de fraude à licitação, bastando a evidenciação de dolo genérico da licitante para a declaração da inidoneidade com base no art. 46 da Lei 8.443/1992.” (eDOC 7, p. 1)



    Como visto, o acórdão impugnado manteve a condenação da impetrante à sanção de inidoneidade decretada pelo Plenário da Corte de Contas no julgamento do Acórdão nº 2.467/2024-Plenário, em 27.11.2024, em que se concluiu o seguinte:



    “9.2. no mérito, considerar a presente representação parcialmente procedente; 



    9.3. rejeitar as razões de justificativa apresentadas pela empresa Rico Soluções & Serviços Especializados Ltda.; 



    9.4. considerar grave a irregularidade praticada pela empresa Rico Soluções & Serviços Especializados Ltda.; 



    9.5. declarar, pelo prazo de 3 (três) anos, a inidoneidade da empresa Rico Soluções & Serviços Especializados Ltda., para participar de licitação na administração pública federal ou por ela ser contratada, bem como naquelas realizadas pela Administração Pública de estados, distrito federal e municípios em que haja aporte de recursos federais, nos termos do art. 46 da Lei 8.443/1992 c/c art. 271 do Regimento Interno/TCU;” (eDOC 6, p. 1)



    Originalmente, trata-se de representação apresentada pela empresa Ribal Locadora de Veículos Ltda., em que foram apontadas irregularidades ocorridas no Pregão Eletrônico 47/2023, promovido pela Secretaria de Administração da Secretaria Executiva da Casa Civil da Presidência da República, com valor estimado em R$ 12.182.935,00, tendo por objeto a locação de veículos com e sem motoristas, para a região Nordeste.



    Depreende-se dos autos que a Unidade de Auditoria Especializada em Contratações considerou juridicamente plausível a irregularidade relativa à apresentação de dois atestados de qualificação técnica que supostamente teriam sido apresentados com conteúdo falso pela licitante Rico Soluções & Serviços Especializados Ltda., ora impetrante.



    Os referidos atestados teriam sido emitidos pela empresa Star Rio Locadora Turismo e Fretamento Ltda., a qual posteriormente lavrou escritura pública em cartório, na qual nega a veracidade dos mesmos e declara que “não tomou quaisquer serviços prestados pela RICO SOLUÇÕES & SERVIÇOS ESPECIALIZADOS LTDA, de modo que o conteúdo de quaisquer atestados neste sentido contraria a realidade fática”.



    Inicialmente, ao apreciar a representação, a Unidade de Auditoria Especializada em Contratações propôs conhecer da representação para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente, tendo o Plenário do TCU acolhido os termos propostos pela Unidade de Auditoria por meio do Acórdão 2.467/2024.



    Interposto pedido de reexame, a Unidade de Auditoria Especializada em Contratações procedeu a reanálise do caso e, diante das novas provas juntadas, quanto à nova declaração do representante da empresa Star Rio quanto à idoneidade dos atestados, bem como dos arquivamentos dos inquéritos policiais que não vislumbraram indícios robustos de fraude ou de dolo, propôs o provimento do pedido de reexame, de modo a afastar a sanção de inidoneidade aplicada à impetrante.



    Na oportunidade, consignou-se que:



    “6.24. Assim, torna-se insuficiente manter os termos da condenação com base apenas na declaração do terceiro que veio a apresentar depoimento em sentido diverso em sede de inquérito policial. 



    6.25. Nessa linha de raciocínio e diante do estado atual do conjunto probatório, revela-se temerário manter a decisão condenatória que aplicou a sanção de inidoneidade à recorrente, uma vez que não é possível aferir, de maneira inequívoca, o dolo de sua conduta.



    6.26. Ante todo o exposto, propõe-se dar provimento ao pedido de reexame, de modo a afastar a sanção de inidoneidade aplicada à recorrente.” (eDOC 8, p. 8)



    Com efeito, numa análise precária dos documentos juntados aos autos, própria deste momento processual, evidencia-se a verossimilhança das alegações deduzidas pela impetrante, na linha do que pontuou a unidade técnica do Tribunal de Contas da União.



    Verifica-se que o arquivamento do inquérito instaurado para investigar a suposta falsificação e uso de atestados técnicos inautênticos no Pregão Eletrônico nº 18/2023, deu-se em razão da ausência de provas aptas a ensejar a justa causa para a ação penal e viabilizar a persecução penal, bem como das versões divergentes e conflitantes entre os depoimentos prestados, que somados reforçam o não oferecimento de denúncia.



    Segundo o Procurador da República responsável pela condução do mencionado inquérito, não seria possível indicar, no caso, a tipicidade material do crime de falsificação ou uso de atestados falsos, diante da impossibilidade de se provar o dolo (consciência e vontade) de falsificar e usar os referidos atestados, sendo “possível aceitar, in casu, o fato de que a suposta informação falsa teria sido produzida por mero equívoco, ou até mesmo falha material” (eDOC 9, p. 45).



    Nesses termos, merecem igual destaque as considerações da Unidade de Auditoria Especializada em Contratações, segundo a qual os elementos probatórios existentes nos autos não permitiriam concluir, inequivocamente, que a recorrente agiu com o ânimo doloso de cometer fraude. Relativamente às conclusões do MPF anteriormente citadas, a unidade técnica pontuou, ainda, o seguinte:



    “6.15. Do documento, nota-se que o representante da Star Rio Locadora Turismo e Fretamento Ltda., Valmir Benevides Rocha, reconheceu que a representada prestou-lhe serviços em Brasília, não no Rio de Janeiro, e informou ter assinado os atestados para que ela os preenchesse posteriormente. 



    6.16. Ao reconhecer que já recebeu algum serviço da Rico Soluções & Serviços Especializados Ltda., Valmir Benevides Rocha apresenta declaração inconsistente com aquela anteriormente proferida em sua escritura pública declaratória (peça 24), de que “não tomou quaisquer serviços prestados” da Rico. Por óbvio, se não usufruiu de qualquer serviço, também não emitiria atestados previamente assinados para que a recorrente os preenchesse. 



    6.17. Embora permaneça a impugnação sobre a prestação de serviços no Rio de Janeiro, a inconsistência ora identificada coloca em dúvida se houve, inequivocamente, dolo por parte da recorrente, ou seja, a consciência e a vontade de apresentar a documentação com informação falsa, pois surge a possibilidade, ainda que remota, da ocorrência de erro de preenchimento nos atestados. 



    6.18. A aplicação da sanção de inidoneidade pressupõe a comprovação da ocorrência de fraude à licitação, consoante o art. 46 da Lei 8.443/1992 c/c art. 271 do Regimento Interno/TCU:



    (...)



    6.21. No caso em exame, o TCU sancionou a recorrente com base em informação prestada na escritura pública declaratória do representante da Star Rio Locadora Turismo e Fretamento Ltda., documento que se enquadra na categoria de declaração de terceiros. 



    6.22. Segundo jurisprudência pacífica do TCU, as declarações de terceiros possuem baixa força probatória. Provam tão-somente a existência da declaração, mas não o fato declarado, competindo ao interessado demonstrar a veracidade do alegado, conforme os Acórdãos 2455/2013, 1423/2019 e 2764/2022, todos do Plenário. 



    6.23. O TCU, na condição de aplicador da pretensão punitiva, precisa formular seu juízo de convicção com base em elementos de prova robustos e contundentes, a fim de caracterizar e comprovar a irregular conduta dolosa. Ademais, a sanção de declarar a inidoneidade de empresas para participar de licitações na administração pública federal deve ser aplicada com parcimônia e precaução, visto que se está imputando um ônus gravoso à empresa, podendo levá-la, inclusive, a uma situação de falência. 



    6.24. Assim, torna-se insuficiente manter os termos da condenação com base apenas na declaração do terceiro que veio a apresentar depoimento em sentido diverso em sede de inquérito policial. 



    6.25. Nessa linha de raciocínio e diante do estado atual do conjunto probatório, revela-se temerário manter a decisão condenatória que aplicou a sanção de inidoneidade à recorrente, uma vez que não é possível aferir, de maneira inequívoca, o dolo de sua conduta.” (eDOC 8, p. 7-8, grifo nosso)



    Como visto, não obstante as conclusões acima delineadas, o Relator do pedido de reexame no âmbito do TCU concluiu pela condenação da impetrante à inidoneidade por 3 (três) anos, por entender que o atestado acostado na peça 16 era falso, devido à negativa de sua veracidade pela emissora, em escritura pública produzida em cartório, e à falta de comprovação por parte da recorrente de que teria prestado os serviços declarados.



    Todavia, embora o julgador não esteja vinculado às conclusões emanadas das unidades técnicas da Corte de Contas, ressoa inequívoca a constatação de que a fraude que ensejou a instauração da representação de origem não restou provada e, nesse sentido, não há comprovação do elemento dolo, fato evidenciado inclusive pela afirmação constante do item 19 do acórdão impugnado, no sentido de que “[...] Subsistem, portanto, dúvidas razoáveis quanto à efetiva execução dos serviços nos moldes exigidos pelo edital” (Acórdão nº 1.490/2025, p. 13).



    Ora, em que pese a menção de que “No caso sob exame, entendo que a empresa incorreu, de forma deliberada, na apresentação de documento com conteúdo sabidamente falso” (Acórdão nº 1.490/2025, p. 14), o fato é que remanesce fundada dúvida sobre a efetiva falsidade do documento apresentado, o que aponta para a verossimilhança das alegações deduzidas pela impetrante.



    Sob outra ótica, constato a presença de periculum in mora, uma vez que a declaração de inidoneidade da impetrante, pelo prazo de 3 (três) anos, para participar de licitação na administração pública federal ou por ela ser contratada, bem como naquelas realizadas pela Administração Pública de estados, distrito federal e municípios em que haja aporte de recursos federais, enseja toda sorte de prejuízos à subsistência dos sócios e funcionários da empresa.



    Acresça-se a isso o fato de que a impetrante utiliza os recursos auferidos no desempenho de suas atividades para saldar obrigações financeiras assumidas para o regular desempenho de suas atividades, havendo risco de que o inadimplemento das obrigações relativas à aquisição de parte da frota de veículos recaia sobre o bem imóvel residencial ofertado em garantia, bem como sobre as cotas de consórcios igualmente utilizadas com tal finalidade.



    Ante o exposto, defiro o pedido de liminar formulado neste mandado de segurança para suspender os efeitos dos Acórdãos nº 2.467/2024 e 1.490/2025, ambos prolatados pelo Plenário do TCU, nos autos da TC nº 002.027/2024-0, até o julgamento final desta ação.



    Notifique-se a autoridade coatora para apresentar informações no prazo legal e dê-se ciência à Advocacia-Geral da União.



    Prestadas as informações, ou decorrido o prazo legal, abra-se vista à Procuradoria-Geral da República.



    Publique-se. Comunique-se, com urgência.



    Brasília, 26 de agosto de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



Documento assinado digitalmente