Tribunal: STF
Processo: RE 1549527
Classe: RE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-05-13
Data de publicação: 2025-05-13

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. AÇÃO DE COBRANÇA. EXERCÍCIO DE FUNÇÕES COMISSIONADAS NO PERÍODO ENTRE AS EDIÇÕES DA LEI 9.624/1998 E DA MEDIDA PROVISÓRIA 2.225-48/2001. INCORPORAÇÃO DE QUINTOS. RECONHECIMENTO POR DECISÃO JUDICIAL NÃO TRANSITADA EM JULGADO PROFERIDA ANTES DO JULGAMENTO DO TEMA 395 DA REPERCUSSÃO GERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO 638.115-ED-ED. MODULAÇÃO DOS EFEITOS. EXIGIBILIDADE DOS VALORES RECONHECIDOS JUDICIALMENTE ATÉ SUA ABSORÇÃO INTEGRAL POR REAJUSTES POSTERIORES. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. INOCORRÊNCIA. VIOLAÇÃO AO ART. 93, INC. IX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INEXISTÊNCIA. ALEGADA OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA AMPLA DEFESA, DO CONTRADITÓRIO E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 660 DA REPERCUSSÃO GERAL. RECURSO PROVIDO EM PARTE.



    DECISÃO: Trata-se recurso extraordinário manejado com arrimo na alínea "a" do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. INCORPORAÇÃO DE QUINTOS. MEDIDA PROVISÓRIA N.° 2.225-45/2001. PERÍODO DE 08.04.1998 A 05.09.2001. POSSIBILIDADE. VANTAGEM PESSOAL NOMINALMENTE IDENTIFICADA - VPNI. TRANSFORMAÇÃO.



    1. A Lei n° 8.112, de 11 de dezembro de 1990, que instituiu o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais, em sua redação original previu em seu artigo 62 a possibilidade de incorporação de valores decorrentes do exercício de cargos de direção, chefia e assessoramento, o que foi regulado com a edição da Lei n° 8.911/94, estipulando o direito à incorporação dos chamados 'quintos', que passou a ser calculada na proporção de 1/5 (um quinto) por ano de exercício das referidas funções, até o limite de 5/5 (cinco quintos).



    2. Com a edição da Medida Provisória n. 1.595-14, de 10 de novembro de 1997, posteriormente convertida na Lei n. 9.527, de 10 de dezembro de 1997, extinguiu-se a possibilidade de incorporação da vantagem denominada 'quintos', revogando-se expressamente o disposto nos arts. 3° e 10 da Lei 8.911/94, promovendo, ainda, a transformação das vantagens já incorporadas em Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada - VPNI, que passou a ser reajustada de acordo com a revisão geral da remuneração dos servidores públicos federais.



    3. A despeito da previsão da Lei n° 9527/97, que determinou a extinção da possibilidade de incorporação das parcelas de quintos, foi editada a Medida Provisória n. 1.480-40/1998, que foi convertida na Lei n° 9.624, de 2 de abril de 1998, que concedeu direito à incorporação de quintos para o servidor que fizesse jus à vantagem entre 19.1.1995 e a data de publicação daquela lei e que não tivesse incorporado a vantagem em decorrência das normas então vigentes.



    4. A referida alteração estabeleceu novo critério para o cálculo e atualização das parcelas das funções comissionadas e cargos em comissão, estipulando a conversão dos quintos em décimos, à razão de 2/10 (dois décimos) para cada 1/5 (um quinto) até o limite de 10/10 (dez décimos).



    5. Mesmo após a edição da referida regra, foi pubicada nova Medida Provisória, desta vez a de n° 2.225-45/2001, que promoveu o acréscimo do art. 62-A à Lei n. 8.112/1990, estabelecendo novo termo final para incorporação de parcelas de função comissionada ou cargo em comissão, qual seja, 4.9.2001, desta vez determinando a observância aos critérios inscritos na redação original dos artigos 3° e 10 da Lei 8.911/94, autorizando a incorporação da gratificação pelo exercício de função comissionada no interstício compreendido entre 9.4.1998 e 4.9.2001, data da edição da referida medida provisória, e prevendo que a partir de então, as parcelas já incorporadas, inclusive a prevista no artigo 3° da Lei 9.624/98 cujo interstício tenha se completado até 8.4.1998, aproveitando o tempo residual não utilizado até 11.11.1997, seriam transformadas em Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada - VPNI.



    6. Sobre o tema, o Superior Tribunal de Justiça firmou orientação no sentido de que 'a Medida Provisória n.° 2.225-45/2001, com a revogação dos artigos 3° e 10 da Lei n.° 8.911/94, autorizou a incorporação da gratificação relativa ao exercício de função comissionada no período de 8/4/1998 a 4/9/2001, transformando tais parcelas, desde logo, em VPNI - Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada.' (RMS 21960 / DF, rel. Min. Félix Fischer, Quinta Turma, DJ 07/02/2008), o que restou pacificado no julgamento do REsp n° 1.261.020/CE, sob o regramento do art. 543-C do CPC.



    7. A exclusão de alguns litisconsortes em razão de litispendência ou falta de comprovação material do direito pretendido não conduz à conclusão de que tenha sido verificada sucumbência recíproca na demanda, pois os servidores obtiveram êxito integral em suas demandas, devendo ser observada a estipulação de honorários.



    8. Honorários advocatícios que ficam arbitrados em 5% (cinco por cento) para ações propostas coletivamente ou em litisconsórcio facultativo e 10% (dez por cento) para as ações individuais a ser apuradas sobre o valor atualizado da condenação em favor dos patronos dos autores, em atenção ao que dispõe os §§ 3° e 4° do artigo 20 do Código de Processo Civil.



    9. Custas adiantadas em ressarcimento.



    10. A correção e juros a ser aplicados à condenação observa a previsão inscrita no artigo 1°-F da Lei n° 9.494/97, devendo ser observado o Manual de Cálculos da Justiça Federal em sua versão mais atualizada, que aplica o entendimento mais atual das Cortes Superiores para a correção de débitos decorrentes de condenações não tributárias contra a União.



    11. A incorporação reconhecida nesta ação, caso ainda não tenha sido acrescentada à remuneração da parte autora por ato da administração ou determinação judicial, deverá ser implantada na folha de pagamentos, remanescendo apenas as parcelas pretéritas que ficam sujeitas às regras de execução contra a Fazenda Pública.



    12. A tutela antecipada deferida neste julgamento deve ser implantada no prazo máximo de 30 dias (CPC, art. 273) contados da intimação da representação judicial do ente público, a quem compete informar o órgão administrativo competente independentemente de ofício ou da interposição de qualquer recurso.



    13. Apelação da parte autora parcialmente provida.



    14. Apelação do ente público improvida.



    15. Remessa oficial improvida." (Doc. 14)



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados.



    Nas razões do apelo extremo, a União apresenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 5º, incisos XXXV, LIV e LV; 37, caput e incisos X e XIII; 61, § 1º, inciso II, alínea "a"; 93, inciso IX; 169, § 1º, inciso I, todos da Constituição Federal.



    Intimada, a parte recorrida não apresentou contrarrazões.



    O recurso extraordinário teve, inicialmente, seguimento negado pela Vice-Presidência do Tribunal a quo, ante Tema 395 da Repercussão Geral.



    Interposto agravo interno em face de tal decisum, esse restou provido pela Corte de origem, determinando-se nova remessa dos autos ao órgão prolator do acórdão objeto do apelo extremo, para juízo de retratação, ex vi artigos 1.030, inciso II, e 1.040, inciso II, do Código de Processo Civil.



    O órgão julgador do Tribunal a quo, em juízo negativo de retratação, manteve o acórdão recorrido, consoante ementa do julgado a seguir:



    “PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. DETERMINAÇÃO DE JUÍZO DE RETRATAÇÃO. SERVIDOR PÚBLICO. INCORPORAÇÃO DE QUINTOS RESULTANTES DO EXERCÍCIO DE FUNÇÃO COMISSIONADA NO PERÍODO DE 09.04.1998 A 04.09.2001. ACÓRDÃO OBJETO DE RETRATAÇÃO EM CONFORMIDADE COM O ENTENDIMENTO ADOTADO PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO RE 638.115. DIREITO AO RECEBIMENTO DE VALORES RESULTANTES DE QUINTOS RECONHECIDO NOS AUTOS. SENTENÇA CONFIRMADA POR ACÓRDÃO QUE DEU PARCIAL PROVIMENTO À APELAÇÃO DA PARTE AUTORA E NEGOU PROVIMENTO À APELAÇÃO DO ENTE PÚBLICO E À REMESSA OFICIAL. SITUAÇÃO FÁTICA E DE DIREITO INCLUÍDA EM HIPÓTESE DE MODULAÇÃO ESTABELECIDA PELO STF. MANUTENÇÃO DO ACÓRDÃO. JUÍZO DE RETRATAÇÃO NÃO REALIZADO.



    1. Cinge-se a controvérsia acerca do direito ao recebimento de valores decorrentes de incorporação de parcelas de quintos, adquiridas pelo exercício de função comissionada, pela parte autora, no período compreendido entre a edição da Lei 9.624/98 (8.4.1998) e a publicação do art. 3º, da MP 2.225-45/2001 (4.9.2001) que acrescentou o art. 62-A à Lei 8.112/90. A sentença, em ação de conhecimento, julgou procedente o pedido para condenar a ré para que proceda à incorporação dos quintos na remuneração do autor entre o período compreendido entre a edição da Lei 9.624/98 e da Medida Provisória 2.225-45/2001 e conforme o período de exercício das funções (fl.128), bem como a proceder a atualização das parcelas incorporadas, além do pagamento dos valores atrasados, observada a prescrição reconhecida. Interpostos recursos de apelação pela parte autora e pelo Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Mato Grosso - IFMT, a Turma, à unanimidade, deu parcial provimento à apelação da parte autora, negou provimento à apelação do ente público e à remessa oficial, nos termos do voto da Relatora. Opostos embargos de declaração, pelo Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Mato Grosso - IFMT, estes foram rejeitados (sentença 81477033 fls. 214 a 221; apelação da parte autora Id 81477033 fls. 225 a 229 e do Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Mato Grosso - IFMT Id 81477033 fls. 237 a 264 e Id 8147703 fls. 3 a 23; acórdão na apelação Id 81477030 fls. 40 a 57; acórdão dos EDCL, Id 81477030 fls. 125 a 131).



    2. Sobre a questão (Tema STF/395 - Incorporação de quintos decorrentes de funções comissionadas e/ou gratificadas), em julgamento colegiado, em 18/12/2019, em segundos embargos de declaração no Recurso Extraordinário 638.115, o Supremo Tribunal Federal, nas hipóteses que indicou, entendeu pela inexistência da extinção do direito à percepção e pagamento de quintos no período entre 09.04.1998 e 04.09.2001, modulando os efeitos do quanto decidido no acórdão embargado, nos seguintes termos: (a) reconhecer indevida a cessação imediata do pagamento dos quintos quando fundado em decisão judicial transitada em julgado; (b) no que se refere ao pagamento de quintos resultantes de decisão administrativa, assegurar àqueles que continuam recebendo essa verba tenham o pagamento mantido até que ocorra sua absorção integral por quaisquer reajustes futuros; e, (c) no que se refere ao pagamento de quintos fundado em decisão judicial sem trânsito em julgado, assegurar que o pagamento dessa verba seja mantido até que ocorra sua absorção integral por quaisquer reajustes futuros.



    3. Verifica-se que a situação fática e de direito constante dos autos está inserida em uma das hipóteses de modulação estabelecidas pelo STF no julgamento dos segundos embargos de declaração no RE 638.115, em 18/12/2019, qual seja, a de que, quando se tratar de pagamento de quintos fundado em decisão judicial sem trânsito em julgado, deve ser mantido o pagamento dessa verba até que ocorra sua absorção integral por quaisquer reajustes futuros.



    4. No caso dos autos, realmente, o direito à incorporação de quintos foi reconhecido em sentença e confirmado em acórdão proferido em 2014, que deu parcial provimento à apelação da parte autora, negou provimento à apelação do ente público e à remessa oficial, nos termos do voto da Relatora.



    5. Verifica-se que foi realizado juízo de admissibilidade: em 2020, após a pacificação do tema pelo STF, o que ocorreu em 18/12/2019.



    6. Note-se que a conclusão posta no acórdão proferido no agravo interno interposto pelo Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Mato Grosso - IFMT, no sentido de que 'No caso dos autos, verifica-se que o acórdão deste Regional autorizou a incorporação dos quintos/décimos aos servidores públicos federais. Assim, ao reconhecer tal direito, o acórdão impugnado contrariou o entendimento sedimentado pelo STF, acima mencionado.' e 'Tendo em vista que não há, nos autos, comprovação do mencionado pagamento, por cumprimento da tutela judicial deferida, afigura-se de adequado alvitre o envio dos autos para oportunizar juízo de retração.', não se aplica ao caso em exame, porquanto a eventual hipótese de a recorrente não estar recebendo o valor correspondente aos quintos incorporados, pelo menos em princípio, deve-se a pontual descumprimento, pelo IFMT, da medida judicial que lhe fora dirigida na sentença e no acórdão (em 2014), que deu parcial provimento à apelação da parte autora, negou provimento à apelação do ente público e à remessa oficial, nos termos do voto da Relatora.



    7. Cabe ressaltar que a responsabilidade pelo cumprimento dessa medida judicial não pode ser imputada à parte autora/apelante. Ao contrário, o descumprimento pelo IFMT da medida judicial ora referida resulta em prejuízo ao direito obtido de forma regular pela parte autora. Retirar-se da parte que alcançou o provimento do direito buscado por possível fato (falta de prova do pagamento realizado pelo IFMT) que, se ocorrente, é de obrigação do ente público, por desídia ou qualquer outro motivo administrativo de sua responsabilidade, resulta em injusto beneficiamento de ato expresso de descumprimento de medida judicial. A aplicação dessa solução ao caso dos autos configura lesão irreparável ao patrimônio jurídico e financeiro da parte autora, ora recorrente.



    8. Dessa forma, demonstrado que a situação de direito albergada pelo acórdão proferido pela Primeira Turma se encontra em sintonia com a modulação estabelecida pelo STF, no RE 638.115, deixo de realizar a retratação do entendimento nele adotado.



    9. Retratação não exercida, e mantido o acórdão que deu parcial provimento à apelação da parte autora, negou provimento à apelação do ente público e à remessa oficial." (Doc. 39)



    A Vice-Presidência do Tribunal de origem, então, admitiu o recurso extraordinário e determinou a remessa dos autos a esta Suprema Corte.



    É o relatório. DECIDO.



    O recurso extraordinário deve ser provido parcialmente.



    Com efeito, da análise dos autos, desponta que a parte recorrente se valeu dos meios recursais cabíveis e teve a jurisdição devidamente prestada por decisões fundamentadas, muito embora contrárias aos seus interesses. Destarte, não resta caracterizada, absolutamente, a negativa de prestação jurisdicional. Assim, cito o ARE 740.877-AgR, 2ª Turma, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 4/6/2013, o qual possui a seguinte ementa:



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Administrativo. 3. Alegação de ausência de prestação jurisdicional. Decisão fundamentada, embora contrária aos interesses da parte, não configura negativa de prestação jurisdicional. Precedente: AI-QO-RG 791.292 de minha relatoria, DJe 13.8.2010. 4. Afronta aos princípios do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório, se dependente do reexame prévio de normas infraconstitucionais, configura ofensa reflexa à Constituição Federal, o que inviabiliza o processamento do recurso extraordinário. 5. Alegação de ofensa ao princípio da legalidade. Enunciado 636 da Súmula desta Corte. 6. Ausência de argumentos suficientes para infirmar a decisão recorrida. 7. Agravo regimental a que se nega provimento.”



    Saliente-se, outrossim, que o Pleno da Corte, em sede de repercussão geral, reafirmou a orientação de que o art. 93, inc. IX, da Constituição Federal, não exige que o órgão judicante se manifeste sobre todos os argumentos apresentados pelas partes, mas que ele fundamente, ainda que sucintamente, as razões que entendeu suficientes à formação de seu convencimento, exatamente como se verificou no caso em tela (AI 791.292-RG-QO, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 13/8/2010, Tema 339).



    Demais disso, nos autos do ARE 748.371, Rel. Min. Gilmar Mendes, paradigma do Tema 660 de Repercussão Geral, o Plenário desta Corte ratificou o entendimento de que a alegação de afronta aos princípios da legalidade, do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, dos limites da coisa julgada e/ou da prestação jurisdicional, que dependa, para ser reconhecida como tal, da análise de normas infraconstitucionais, configura apenas potencial ofensa indireta ou reflexa à Constituição, o que não enseja reexame da questão em recurso extraordinário. Assim:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Administrativo. Militar. Cerceamento de defesa. Indeferimento de provas. Repercussão geral. Ausência. Proventos com remuneração correspondente ao grau hierárquico superior. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. A afronta aos princípios da legalidade, do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, dos limites da coisa julgada ou da prestação jurisdicional, quando depende, para ser reconhecida como tal, da análise de normas infraconstitucionais, configura apenas ofensa indireta ou reflexa à Constituição Federal. 2. Esse entendimento foi reafirmado em sede de repercussão geral. Vide: i) ARE nº 748.371/MT, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 1º/8/13 - Tema 660 e ii) ARE nº 639.228/RJ, Relator o Ministro Cezar Peluso, DJe de 31/8/11 - Tema 424. 3. Inviável, em recurso extraordinário, o reexame dos fatos e das provas dos autos e a análise da legislação infraconstitucional. Incidência das Súmulas nºs 279 e 636/STF. 4. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 1% do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC). 5. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.” (ARE 1.143.354-AgR, Plenário, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 1º/2/2019, grifos)



    A sua vez, sobre a temática de fundo dos autos, o Pleno do Supremo Tribunal Federal, no julgamento de mérito do Recurso Extraordinário 638.115, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 3/8/2015, entendeu não ser possível a incorporação de quintos decorrente do exercício de funções comissionadas no período entre as edições da Lei 9.624/1998 e da Medida Provisória 2.225-48/2001. O acórdão restou assim ementado, in litteris:



    “Recurso extraordinário. 2. Administrativo. 3. Servidor público. 4. Incorporação de quintos decorrente do exercício de funções comissionadas no período compreendido entre a edição da Lei 9.624/1998 e a MP 2.225-48/2001. 5. Impossibilidade. 6. Recurso extraordinário provido.”



    Nada obstante, ao julgar embargos de declaração opostos em face de tal provimento, o Plenário desta Suprema Corte houve por bem modular os efeitos do julgado anterior, em acórdão que porta a seguinte ementa:



    “Embargos de declaração nos embargos de declaração no recurso extraordinário. 2. Repercussão Geral. 3. Direito Administrativo. Servidor público. 4. É inconstitucional a incorporação de quintos decorrente do exercício de funções comissionadas no período compreendido entre a edição da Lei 9.624/1998 e a MP 2.225-48/2001. 5. Cessação imediata do pagamento dos quintos incorporados por força de decisão judicial transitada em julgado. Impossibilidade. Existência de mecanismos em nosso ordenamento aptos a rescindir o título executivo, ou ao menos torná-lo inexigível, quando a sentença exequenda fundamentar-se em interpretação considerada inconstitucional pelo STF. Embargos acolhidos neste ponto. 6. Verbas recebidas em decorrência de decisões administrativas. Manutenção da decisão. Inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.784/99. Dispositivo direcionado à Administração Pública, que não impede a apreciação judicial. Necessidade de observância do princípio da segurança jurídica. Recebimento de boa-fé. Decurso do tempo. 7. Modulação dos efeitos da decisão. Manutenção do pagamento da referida parcela incorporada em decorrência de decisões administrativas, até que sejam absorvidas por quaisquer reajustes futuros a contar da data do presente julgamento. 8. Parcelas recebidas em virtude de decisão judicial sem trânsito em julgado. Sobrestados em virtude da repercussão geral. Modulação dos efeitos para manter o pagamento àqueles servidores que continuam recebendo os quintos até absorção por reajustes futuros. 9. Julgamento Virtual. Ausência de violação ao Princípio da Colegialidade. 10. Embargos de declaração parcialmente acolhidos, com efeitos infringentes, para reconhecer indevida a cessação imediata do pagamento dos quintos quando fundado em decisão judicial transitada em julgado. Quanto às verbas recebidas em virtude de decisões administrativas, apesar de reconhecer-se sua inconstitucionalidade, modulam-se os efeitos da decisão, determinando que o pagamento da parcela seja mantida até sua absorção integral por quaisquer reajustes futuros concedidos aos servidores. Por fim, quanto às parcelas que continuam sendo pagas em virtude de decisões judiciais sem trânsito em julgado, também modulam-se os efeitos da decisão, determinando que o pagamento da parcela seja mantida até sua absorção integral por quaisquer reajustes futuros concedidos aos servidores.” (RE 638.115-ED-ED, Rel. Min. Gilmar Mendes, Pleno, DJe de 08/05/2020) - grifos inseridos.



    Portanto, à luz da decisão pela modulação temporal dos efeitos suso referenciada, a jurisprudência desta Suprema Corte foi sedimentada no sentido de ser indevida a cessação imediata do pagamento dos quintos quando decorrente de decisões judiciais e administrativas proferidas antes da apreciação do Tema 395 da Repercussão Geral, mantida a sua exigibilidade até absorção integral da rubrica por reajustes posteriores.



    Dessa orientação divergiu em parte o acórdão recorrido, eis que, embora o comando para pagamento referente à incorporação de quintos em favor do autor haja advindo de decisão judicial prévia à resolução do Tema 395 da Repercussão Geral pelo STF, não podendo, pois, ser cessado incontinenti, o provimento em apreço destoa da modulação de efeitos oriunda do julgamento do citado leading case, não estabelecendo, destarte, como marco à cessação da continuidade do adimplemento da rubrica o átimo em que haja a absorção de seu quantum por reajustes posteriores.



    Ex positis, PROVEJO PARCIALMENTE o recurso extraordinário, ex vi artigo 932, inciso V, alínea "b", do Código de Processo Civil/2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, para reformar o acórdão a quo, determinando a continuidade do pagamento da parcela objeto do imbróglio tão somente até que haja a sua absorção integral por quaisquer reajustes posteriormente concedidos ao servidor.



    Publique-se.



    Brasília, 13 de maio de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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