Tribunal: STF
Processo: ARE 1553855
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-06-09
Data de publicação: 2025-06-09

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito Administrativo e outras matérias de Direito Público. Recurso Extraordinário Com Agravo. Improbidade administrativa. Penalidade imposta. Princípio da proporcionalidade. Fixação pelo colegiado de origem. Análise: reexame de fatos e provas. Matéria infraconstitucional. Óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF. Negativa de provimento.



    I. Caso em exame



    1. Agravo contra decisão negativa de admissibilidade de recurso extraordinário interposto em desfavor de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco. O Colegiado de origem, reformando a sentença, julgou parcialmente procedentes os pedidos. Assentou a ocorrência de ato de improbidade, na forma do art. 11, inc. I, da LIA, e condenou o réu ao pagamento de multa civil.



    2. Sustenta o Ministério Público que a prática de ato de improbidade administrativa sujeita o agente público à suspensão dos direitos políticos, penalidade que não pode ser afastada pelo magistrado, eis que “é consequência necessária da prática do ato ímprobo cometido pelo agente, conforme prescrições contidas nos artigos 15, inciso V, e 37, § 4º, da Constituição Federal”.



    II. Questão em discussão



    3. A questão em discussão consiste em verificar se, havendo reconhecimento da prática de ato de improbidade, é imperiosa a condenação à pena de suspensão dos direitos políticos, prevista nos arts. 15, inc. V, e 37, § 4º, da Constituição da República.



    III. Razões de decidir



    4. O Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco consignou o enquadramento da conduta do recorrido no “tipo cominado pelo art. 11, caput, inciso I, LIA” e ressaltou que “as sanções dispostas nos incisos III, art. 12 não devem necessariamente ser aplicadas de forma cumulativa quando a reunião de todas elas se afigure desproporcional ao caso concreto”. 



    5. Registrou que, “in casu, não se há falar propriamente em dano ao erário, à medida que o programa havia sido instituído em lei municipal desde 2013, atendendo, conforme os requisitos do art. 16, LRF, à exigência de prévia inscrição orçamentária das despesas pertinentes, o que de plano já exclui a exigibilidade da pena de ressarcimento ao erário cominada na parte inicial do inciso III, art. 12”. 



    6. Aduziu que, “quanto às demais sanções, a imposição da suspensão de direitos políticos contraria a baixa reprovabilidade da conduta do gestor, que implementou ação social já contemplada em programa previamente instituído em legislação”. 



    7. Para divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem seria necessário examinar a legislação de regência e revolver o acervo fático-probatório dos autos, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário, ante o óbice do enunciado nº 279 da Súmula do Supremo Tribunal Federal.



    IV. Dispositivo 



    8. Recurso extraordinário com agravo a que nega provimento.  



    DECISÃO



 1. Trata-se de agravo contra decisão negativa de admissibilidade de recurso extraordinário interposto em desfavor de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco, assim ementado:



    “CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DISTRIBUIÇÃO DE CESTAS BÁSICAS. PROXIMIDADE DO PLEITO ELEITORAL. DESVIO DE FINALIDADE. INOBSERVÂNCIA AOS CRITÉRIOS DA LEGISLAÇÃO MUNICIPAL DE ELEGIBILIDADE DOS BENEFICIÁRIOS. AUSÊNCIA DE CADASTRO PRÉVIO. ELEMENTO SUBJETIVO CONFIGURADO. USO DA MÁQUINA PÚBLICA COM FINS ELEITOREIROS. APELO PARCIALMENTE PROVIDO. DECISÃO UNÂNIME. 



    1. A narrativa ministerial aponta que o denunciado se prevaleceu indevidamente do uso da máquina administrativa com fins eleitoreiros, cooptando o eleitorado municipal com distribuição de cestas básicas às vésperas das eleições. 



    2. Este comportamento eleitoreiro é veementemente rechaçado pela legislação eleitoral, que veda, no art. 73, IV, Lei 9.504/97, o uso promocional, em favor de determinado candidato, partido político ou coligação, da distribuição gratuita de bens ou serviços de caráter social subvencionados pelo Poder Público. 



    3. O escopo do dispositivo é proibir o desvio de finalidade dos programas sociais do Governo, que devem ser executados com os fins legítimos de promoção do interesse público e do bem-estar social. No momento em que o gestor perverte a finalidade institucional do programa, conduzindo-o com o disfarçado intuito político-partidário, prevalece o uso pessoal e promocional da máquina administrativa, com abuso das formas de direito que conspurca o primado da moralidade e da imparcialidade do regime jurídico administrativo, descambando, inevitavelmente, para o terreno da improbidade. 



    4. In casu, a distribuição de cestas básicas é medida contemplada no âmbito do Programa Cuida de mim, instituído através da lei municipal nº 2.036/2013. Ocorre que, segundo o Ministério Público, a entrega das cestas básicas ocorreu sem observância dos critérios de elegibilidade previstos na própria norma, além da notória proximidade com a data de convocação às urnas, o que denuncia o indisfarçável intuito do gestor de uso promocional da máquina pública. 



    5. Isto posto, diante da escorreita subsunção da conduta do ex-prefeito à tipologia do art. 11, I, LIA, uma vez demonstrado o uso indevido da máquina administrativa com fins eleitoreiros, em violação à regra da imparcialidade e impessoalidade da administração pública, tenho que a aplicação das sanções capituladas no art. 12, LIA é medida que se impõe. 



    6. Lance-se o nome do condenado no cadastro nacional de condenações cíveis por ato de improbidade administrativa do CNJ. 



    7. Apelo ministerial parcialmente provido à unanimidade.” (e-doc. 21).



    2. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 25).



    3. No recurso extraordinário, o Ministério Público do Estado de Pernambuco aponta violados os arts. 15, inc. V, e 37, § 4º, da Constituição da República.



    3.1. Relata que a prática de ato de improbidade administrativa sujeita o agente público à suspensão dos direitos políticos, penalidade que não pode ser afastada pelo magistrado, eis que “é consequência necessária da prática do ato ímprobo cometido pelo agente, conforme prescrições contidas nos artigos 15, inciso V e 37, § 4º, da Constituição Federal”. 



    3.2. Entende que “verifica-se que o espírito da Lei (LIA), em harmonia com o texto constitucional, não visa apenas ao pagamento de multa civil ou ao ressarcimento do dano, isto é, a questões meramente patrimoniais“, porquanto “a aplicação da sanção de perda ou suspensão dos direitos políticos traz em si uma forte carga de respeito à moralidade administrativa“.



    3.3. Requer o provimento do extraordinário a fim de que, reformado em parte o acórdão recorrido, seja o agravado condenado, também, na suspensão de direitos políticos (e-doc. 30).



    É o relatório.



    Decido.



    4. Entendo que a pretensão recursal não merece acolhida. Com efeito, o Colegiado de origem examinou as singularidades do caso concreto com base nos elementos fático-probatórios carreados aos autos e com lastro nas normas de regência, decidindo a partir dos seguintes meandros:



    “No caso dos autos, considerando que a distribuição de cestas básicas constitui ação contemplada no âmbito do Programa Cuida de Mim, que já havia sido criado desde a Lei Municipal 2.036/2013, seria possível afirmar que, até efetiva comprovação do desvio de finalidade do gestor público, a continuidade da execução do programa não representaria necessariamente promoção ou campanha eleitoral. 



    Ocorre que o ex-prefeito atropelou exigência legal que se afigurava inafastável à implementação do programa, qual seja, a criação de prévio cadastro público dos beneficiários, segundo as diretrizes previstas em decreto infralegal. 



    In casu, sequer há notícia da expedição de decreto regulamentar do cadastro, tal como previsto no art. 6º, Lei Municipal 2.036/2013, sendo, portanto, a distribuição de cestas básicas realizada à revelia deste requisito. 



    A despeito de a legislação prever a emissão de declaração pelos interessados quanto ao atendimento das condições previstas no art. 5º, Lei 2.036/2013 para inclusão no programa, declaração esta que coincide com aquela constante do formulário padrão preenchido pelos munícipes no momento da distribuição de cestas básicas, a medida não poderia ter sido implementada à revelia da criação de cadastro público específico para controle dos beneficiários. 



    Ao atropelar esta exigência, prestando ação assistencial sem qualquer controle de cadastro prévio, o Prefeito distanciou-se da estrita legalidade da lei municipal 2.036/2013, executando ação social sem o atendimento a todos os seus requisitos de legitimidade, comportamento que, aliado ao contexto da proximidade com o pleito eleitoral, induz notável desvio de finalidade da medida. 



    Note-se que a mera continuidade da prestação do programa per si, desde que observado o pressuposto do prévio cadastramento dos beneficiários, não importaria qualquer ilegalidade ou desvio de finalidade tão só pela proximidade com as eleições. Afinal, como sobredito, o processo eleitoral não deve representar interrupção das atividades administrativas habituais, tampouco presunção automática de sua prestação com fins eleitoreiros. 



    A diferença é que, no presente caso, houve o descumprimento de requisito legal que se afigurava inafastável à execução do programa, qual seja, a identificação de usuários através de prévio cadastro público instituído junto à Secretaria de Ação e Desenvolvimento Social, na forma de Decreto a ser expedido pelo Executivo, exigência que, uma vez contornada, denota o oportunismo do gestor em promover a medida dentro do contexto eleitoral, emprestando-lhe nítido colorido de campanha.



    Afinal, se o seu interesse não fosse disfarçadamente eleitoreiro, nada o impediria de dar cabal cumprimento aos termos da Lei Municipal 2.036/2013, art. 6º, através da criação prévia de cadastro dos beneficiários do programa, ainda que as ações assistenciais fossem prestadas para além das urnas, após encerramento das votações. 



    Do exposto, tenho que exsurge da conduta do demandado elemento volitivo apto a configurar ato de improbidade administrativa, consubstanciado no dolo de desvio de finalidade da prestação de programa assistencial dentro de contexto eleitoral, desacompanhado dos seus pressupostos de legalidade (a exemplo do prévio cadastramento dos usuários), com escopo de promoção pessoal. 



    Isto posto, diante da escorreita subsunção da conduta do ex-prefeito à tipologia do art. 11, I, LIA, uma vez demonstrado o uso indevido da máquina administrativa com fins eleitoreiros, em violação à regra da imparcialidade e impessoalidade da administração pública, tenho que a aplicação das sanções capituladas no art. 12, LIA é medida que se impõe. 



    Nesse passo, tenho que as sanções previstas no art. 12 da Lei 8.429/92 não são dotadas de aplicabilidade automática, devendo perpassar o juízo de ponderação do julgador, sob os cânones da razoabilidade, proporcionalidade e adequação, a fim de sopesar se a medida aplicada de fato atende à repressão do ilícito.



    (...)



    Nesse contexto, em que pese o enquadramento da ré, vide fundamentação supra expendida, no tipo cominado pelo art. 11, caput, inciso I, LIA, as sanções dispostas nos incisos III, art. 12 não devem necessariamente ser aplicadas de forma cumulativa quando a reunião de todas elas se afigure desproporcional ao caso concreto. 



    É que, in casu, não se há falar propriamente em dano ao erário, à medida que o programa havia sido instituído em lei municipal desde 2013, atendendo, conforme os requisitos do art. 16, LRF, à exigência de prévia inscrição orçamentária das despesas pertinentes, o que de plano já exclui a exigibilidade da pena de ressarcimento ao erário cominada na parte inicial do inciso III, art. 12. 



    Quanto às demais sanções, tenho que a imposição da suspensão de direitos políticos contraria a baixa reprovabilidade da conduta do gestor, que implementou ação social já contemplada em programa previamente instituído em legislação. 



    Por todo o exposto, voto no sentido de DAR PROVIMENTO ao apelo ministerial, a fim de reformar a sentença de improcedência de origem, julgando PARCIALMENTE PROCEDENTE a ação de improbidade originária para condenar o réu na seguinte pena: 



    1) Pagamento de multa civil no valor de 10 vezes da remuneração percebida no exercício do cargo; 



    Condeno o réu no pagamento das custas judiciais, a ser recolhido diretamente em favor do Estado, ante a dispensa inicial do Ministério Público. 



    Deixo de condenar o demandado em honorários advocatícios, por simetria com o art. 18, Lei 7.347/85 (STJ. Corte Especial. EAREsp 962250/SP, Rei. Min. Og Fernandes, julgado em 15/08/2018).” (e-doc. 21). 



    5. Assim, verifica-se que a matéria debatida no acórdão recorrido restringe-se ao âmbito infraconstitucional, de modo que a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do recurso extraordinário interposto.



    6. Além disso, para divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem seria necessário o revolvimento do acervo fático-probatório dos autos, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário, ante o óbice do enunciado nº 279 da Súmula do Supremo Tribunal Federal.



    7. Nesse sentido, os seguintes precedentes:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SANÇÕES ADMINISTRATIVAS E PECUNIÁRIAS. PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE: AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. SÚMULAS NS. 279 E 636 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGADA CONTRARIEDADE AOS INCS. XXXV, LIV E LV DO ART. 5º DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA: INEXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. TEMAS 660 E 895. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” 



    (ARE nº 1.351.279-AgR/BA, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, j. 14/12/2021, p. 17/12/2021).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PUBLICIDADE. PROMOÇÃO PESSOAL. ART. 37, §1º, DA CF E ART.11, INC. I, DA LEI Nº 8.429/92. BENS MÓVEIS E IMÓVEIS DO MUNICÍPIO PINTADOS COM AS CORES DA CAMPANHA ELEITORAL. SANÇÕES APLICADAS. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279 DO STF. 



    1. Para a análise da alegada afronta ao art. 37, § 1º, da Constituição Federal e aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade quanto às penas aplicadas e concluir que não houve promoção pessoal, na hipótese dos autos, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório dos autos (Súmula 279), além da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Lei 8.429/92), o que é vedado em sede de recurso extraordinário. 



    2. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC. Inaplicável o artigo 85, § 11, CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação civil pública.” 



    (ARE nº 1.158.085-AgR-Segundo/PB, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 09/10/2021, p. 05/11/2021).



    8. Ante o exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no § 11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 9 de junho de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator