Tribunal: STF
Processo: Rcl 74210
Classe: Rcl
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-04-09
Data de publicação: 2025-04-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de reclamação ajuizada pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos autos do processo nº 2012076-22.2023.8.26.0000.



    Narra a parte reclamante que interpôs recurso extraordinário cuja inadmissibilidade foi fundamentada no Tema 1.010 da repercussão geral.



    Sustenta que "a decisão não está em consonância com o Tema 1.010 de repercussão geral no que toca ao percentual fixado em lei de 25% dos cargos comissionados a serem preenchidos por servidores ocupantes de cargo efetivo" (eDoc 1, p. 8).



    Aduz que "o percentual de 25% aceito pelo Tribunal Paulista se distancia sobremaneira da proporcionalidade e da razoabilidade que devem nortear o Poder Legislativo Municipal na sua fixação" (eDoc 1, p. 9).



    Assevera que "a decisão reclamada, concessa venia, deu interpretação alargada e distante dos parâmetros constitucionais ao Tema 1.010 ao entender que o percentual estabelecido no art. 5º da Lei Complementar n. 32, de 17 de fevereiro de 2021, do Município da Palestina, concilia-se com o princípio da razoabilidade e com o art. 37, caput e seu inciso V, da Constituição Federal, devendo ser declarada a inconstitucionalidade por este Supremo Tribunal Federal" (eDoc 1, p. 17).



    Requer, liminarmente, a suspensão do ato reclamado e, no mérito, "a procedência da presente reclamação para cassar a decisão da Câmara Especial de Presidentes do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos termos do art. 992 do Código de Processo Civil, e dar seguimento ao recurso extraordinário apresentado pelo Procurador-Geral de Justiça, a fim de que seja examinado e apreciado por este Supremo Tribunal Federal" (eDoc 1, p. 19).



    Em despacho de 29.11.2024, posterguei o exame da liminar para colher prévias informações e citar a parte beneficiária da decisão reclamada (eDoc 11).



    As informações foram prestadas (eDoc 14).



    O Município de Palestina apresentou manifestação.



    A Secretaria certificou que “até o dia 24/3/2025, não houve manifestação da CÂMARA MUNICIPAL DE PALESTINA” (eDoc 23).



    A Procuradoria-Geral da República opinou pela procedência da reclamação, em parecer com a seguinte ementa (eDoc 18):



    “RECLAMAÇÃO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL. DISCUSSÃO SOBRE A CONSTITUCIONALIDADE DE NORMA MUNICIPAL QUE FIXA EM 25% (VINTE E CINCO POR CENTO) O PERCENTUAL DE CARGOS EM COMISSÃO A SEREM PREENCHIDOS POR SERVIDORES EFETIVOS NO ÂMBITO DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL. MATÉRIA ESTRANHA AO TEMA 1.010 RG, EM QUE SE RECONHECEU A NECESSIDADE DE HAVER PROPORCIONALIDADE ENTRE A QUANTIDADE DE CARGOS EM COMISSÃO CRIADOS EM RELAÇÃO À QUANTIDADE DE CARGOS EFETIVOS EXISTENTES. PARECER PELA PROCEDÊNCIA DA RECLAMAÇÃO.”



    É o relatório. Decido. 



    O cabimento da reclamação, instituto jurídico de natureza constitucional, deve ser aferido nos estritos limites das normas de regência, que somente a concebem para preservação da competência do Tribunal e para garantia da autoridade de suas decisões (art. 102, I, l, CF), bem como contra atos que contrariem ou indevidamente apliquem Súmula Vinculante (art. 103-A, § 3º, da CF).



    A matéria também veio disciplinada pelo Novo Código de Processo Civil, que, no art. 988, prevê as hipóteses de seu cabimento, in verbis:



    “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:



    I - preservar a competência do tribunal;



    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;



    III – garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade; (Redação dada pela Lei nº 13.256, de 2016)



    IV – garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência;



    § 1º A reclamação pode ser proposta perante qualquer tribunal, e seu julgamento compete ao órgão jurisdicional cuja competência se busca preservar ou cuja autoridade se pretenda garantir.



    § 2º A reclamação deverá ser instruída com prova documental e dirigida ao presidente do tribunal.



    § 3º Assim que recebida, a reclamação será autuada e distribuída ao relator do processo principal, sempre que possível.



    § 4º As hipóteses dos incisos III e IV compreendem a aplicação indevida da tese jurídica e sua não aplicação aos casos que a ela correspondam.



    § 5º É inadmissível a reclamação: 



    I – proposta após o trânsito em julgado da decisão reclamada; 



    II – proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida ou de acórdão proferido em julgamento de recursos extraordinário ou especial repetitivos, quando não esgotadas as instâncias ordinárias. 



    § 6º A inadmissibilidade ou o julgamento do recurso interposto contra a decisão proferida pelo órgão reclamado não prejudica a reclamação”.



    Na hipótese dos autos, ao inadmitir o recurso extraordinário, alegando-se que a matéria cujo tema de fundo já tivera repercussão geral analisada pelo Supremo Tribunal Federal, a autoridade reclamada se utilizou de atribuição própria, inexistindo cogitar de usurpação da competência desta Corte. É que a aplicação da referida sistemática é atribuição das Cortes de origem, nos termos do art. 1.030, § 2º, do CPC. Inviável, portanto, o manejo da reclamação.



    Com efeito, no julgamento do RE 1.041.210-RG, Rel. Min. Dias Toffoli, Tema 1.010 da repercussão geral, o Plenário desta Corte fixou as seguintes teses: “I - A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; II - Tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; III - O número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; IV - As atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir.”. Eis a ementa do referido julgado:



    “Criação de cargos em comissão. Requisitos estabelecidos pela Constituição Federal. Estrita observância para que se legitime o regime excepcional de livre nomeação e exoneração. Repercussão geral reconhecida. Reafirmação da jurisprudência da Corte sobre o tema. 1. A criação de cargos em comissão é exceção à regra de ingresso no serviço público mediante concurso público de provas ou provas e títulos e somente se justifica quando presentes os pressupostos constitucionais para sua instituição. 2. Consoante a jurisprudência da Corte, a criação de cargos em comissão pressupõe: a) que os cargos se destinem ao exercício de funções de direção, chefia ou assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) que o número de cargos comissionados criados guarde proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os institui; e d) que as atribuições dos cargos em comissão estejam descritas de forma clara e objetiva na própria lei que os cria. 3. Há repercussão geral da matéria constitucional aventada, ratificando-se a pacífica jurisprudência do Tribunal sobre o tema. Em consequência disso, nega-se provimento ao recurso extraordinário. 4. Fixada a seguinte tese: a) A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir.”



    No caso concreto, o ato reclamado manteve decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário, por entender correta a aplicação do Tema 1010-RG. Eis a ementa do acórdão reclamado (eDoc 8, p. 36):



    “DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. NEGATIVA DE SEGUIMENTO. AUSÊNCIA DE DISTINÇÃO. I. CASO EM EXAME (1) O Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo interpôs agravo interno em face da decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário, alegando que o caso não está em harmonia com a tese firmada em repercussão geral (Tema nº 1.010 do STF). (2) O agravante sustenta a necessidade de reexame da matéria, apontando que a situação fática do caso em questão difere do paradigma estabelecido. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO (1) A questão em análise é saber se o agravo interno deve ser provido, considerando a alegação de distinção entre o caso sob exame e a tese firmada pelo STF. (2) Deve-se avaliar a demonstração do distinguimento e a adequação da negativa de seguimento ao recurso extraordinário. III. RAZÕES DE DECIDIR (1) O agravo interno não merece provimento, uma vez que o recorrente não demonstrou a diferença fundamental entre o caso em questão e o paradigma que originou a tese acolhida pelo Supremo Tribunal Federal. (2) O acórdão impugnado considerou as questões propostas, concluindo que não há parâmetros para aferir a ofensa ao percentual de 25% de cargos em comissão, conforme o artigo 5º da Lei Complementar Municipal nº 32/2021. (3) A análise do caso revela que a criação de novas cargos comissionados não infringe a proporcionalidade, dado que a maioria dos trabalhadores públicos é de carreira. (4) O acórdão recorrido está em conformidade com a tese firmada pelo STF, não havendo novos argumentos que justifiquem o provimento do agravo interno. IV. DISPOSITIVO E TESE (1) Negar o agravo interno, mantendo a negativa de seguimento ao recurso extraordinário. (2) Tese de julgamento: “1. A ausência de demonstração de distinção impede o provimento do agravo interno. 2. O acórdão recorrido está em conformidade com a tese firmada pelo STF no Tema nº 1.010." Legislação e Jurisprudência Relevantes Citadas: Legislação : CPC, art. 1.030, § 2º. Jurisprudência : STF, RE nº 1.041.210, Tema nº 1.010.”



    Colho do voto (eDoc 8, p. 37-41):



    “O agravo interno, previsto no artigo 1.030, § 2º, do Código de Processo Civil, bem como no artigo 33-A, § 1º, do Regimento Interno do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, não merece provimento, por correta a negativa de seguimento ao recurso extraordinário em tela.



    Cabe registrar que, para o provimento deste recurso, ao agravante incumbiria demonstrar que a específica hipótese retratada nos autos não está em consonância com o paradigma que originou a tese acolhida pela Corte Superior.



    Em outras palavras, o recorrente deve deixar claro o denominado distinguishing, a diferença fundamental entre o caso julgado neste processo e aquele exposto no paradigma. Possível, ainda, ao recorrente, mesmo se delineada alguma similitude com o indicado paradigma, comprovar situação fática específica capaz de prejudicar a aplicação do precedente qualificado.



    O agravante, porém, não demonstrou tais situações. Com efeito, in casu, o acórdão alvo de recurso enfrentou adequadamente as questões apresentadas e, com fundamentos claros e coerentes, concluiu:



    "No caso 'sub examine', contudo, não constam dos autos informações a respeito da estrutura administrativa do Município de Palestina, isto é, sobre o número de cargos reservados para empregados públicos de carreira/efetivos e o número de cargos em comissão de livre nomeação e exoneração. Não se dispondo de parâmetro para aferir eventual ofensa do percentual de 25% fixado pelo artigo 5º da Lei Complementar Municipal nº 32/2021 aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, já seria este motivo suficiente para o desacolhimento da presente ação de inconstitucionalidade por omissão parcial. Assim já decidiu este C. Órgão Especial no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2070913-75.2020.8.26.0000 (Rel. Designado Des. EVARISTO DOS SANTOS), 'in verbis': 'No caso concreto, ausentes maiores informações sobre o total de servidores no Município de Ibitinga, não há parâmetros para concluir que a destinação de 10% dos cargos comissionados aos servidores de carreira caracterize proporção irrisória' (TJSP, Direta de Inconstitucionalidade 2070913-75.2020.8.26.0000, Órgão Especial, j. 18.08.2021)



    No entanto, em consulta ao portal (eletrônico) de transparência da Municipalidade de Palestina (http://transparencia.palestina.sp.gov.br/), é possível constatar que o município tinha um total de 366 empregados públicos municipais em exercício no mês de junho de 2023. Desses, apenas 43 (ou seja, 11,74%) são comissionados de livre nomeação, enquanto 323 são efetivos (88,25%).



    Por sua vez, a lei sob exame extingue 12 empregos públicos em comissão e cria outros 11 empregos públicos em comissão, de livre nomeação e exoneração (fl. 17). Se a inovação legislativa implicasse na contratação de onze novos empregos públicos comissionados de livre nomeação e exoneração, em toda a estrutura administrativa municipal, significaria, a grosso modo, um aumento no número de cargos comissionados, de 43 para 54. Isto significaria pequena majoração na proporção dos empregados públicos titulares de cargos comissionados, em toda a estrutura administrativa municipal, de 11,74% para 14,32%. Remanescem mais de 85% de empregados públicos nomeados a partir de aprovação em concurso público.



    Diante de semelhante cenário, não se mostra viável falar em burla ao comando do artigo 115, inciso V, da Constituição Estadual, em razão do percentual mínimo de 25% de cargos em comissão reservado a empregados públicos de carreira. Cuida-se de estrutura administrativa municipal que não se revela desarrazoada ou imoral, nem se afasta do princípio da proporcionalidade." (fls. 121/122 dos autos principais).



    O Supremo Tribunal Federal, por sua vez, nos autos do RE nº 1.041.210, reconheceu a existência de repercussão geral e editou o Tema nº 1.010, com a seguinte tese:



    (...)



    Daí resulta que o caso tratado nestes autos está em harmonia com a referida tese e não existe motivo que autorize conclusão diversa. É dizer, o acórdão recorrido converge ao tratamento jurídico aplicado ao caso paradigma, ausentes argumentos efetivamente novos neste agravo interno, restrito a repisar alegações já afastadas pelo Órgão Especial desta Corte.



    Por epítome, ausente demonstração do mencionado distinguishing, é plenamente cabível a incidência artigo 1.030, inciso I, alínea "a", segunda parte, do Código de Processo Civil, com a negativa de seguimento ao referido recurso extraordinário.



    Diante do exposto, pelo meu voto, nego provimento ao agravo interno.” (Destaques no original)



    Como se nota, o acórdão extraordinariamente recorrido assentou que a reserva de 25% de cargos comissionados para servidores efetivos deve ser compreendida à luz das peculiaridades locais, da realidade administrativa do Município e do reduzido número de cargos comissionados existentes em comparação ao total de servidores efetivos.



    Nesse contexto, do cotejo entre o ato reclamado e o parâmetro de controle, depreende-se a ausência de razão à parte reclamante, uma vez que o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo entendeu que a avaliação da proporcionalidade do percentual de cargos comissionados reservados a servidores efetivos deve considerar não apenas a previsão da lei criadora de tais cargos, mas também a realidade administrativa e a estrutura funcional do ente federativo, principalmente o número de servidores efetivos e comissionados existentes.



    Esse entendimento não destoa da orientação fixada no Tema 1.010, que exige a análise contextualizada da proporcionalidade e da adequação da estrutura de cargos, sem impor percentuais fixos ou rígidos. Logo, não há teratologia na aplicação do Tema de Repercussão Geral pelo Tribunal de origem.



    Registre-se, ainda, que a alegação do reclamante de que o percentual de 25% seria desarrazoado ou desproporcional não pode ser analisada no presente feito, por demandar revolvimento do conjunto-fático probatório adjacente ao processo de origem, o que não se admite na via estreita da reclamação. Nesse sentido:



    “AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. CARGOS EM COMISSÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA QUE DETERMINOU O RESTABELECIMENTO DA PROPORCIONALIDADE ENTRE COMISSIONADOS E EFETIVOS. DECISÃO EM CUMPRIMENTO DE SENTENÇA QUE DECLARA CUMPRIDA A OBRIGAÇÃO. ALEGADA MÁ-APLICAÇÃO DO TEMA 1.010 DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. INOCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE TERATOLOGIA. SENTENÇA QUE ATESTA A REDUÇÃO DO NÚMERO DE SERVIDORES COMISSIONADOS E A NECESSIDADE DE MANUTENÇÃO DOS EXISTENTES NA ESTRUTURA DO PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL. ANÁLISE DA EFETIVA NECESSIDADE DOS CARGOS EM COMISSÃO. IMPOSSIBILIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO NA VIA ESTREITA DA RECLAMAÇÃO. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO” (Rcl 58.266-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe de 05.03.2024.



    Ante o exposto, nos termos dos arts. 21, § 1º, e 161, parágrafo único, do RISTF, nego seguimento à reclamação, ficando prejudicado o exame da medida liminar.



    Publique-se.



    Brasília, 9 de abril de 2025.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



Documento assinado digitalmente