Tribunal: STF
Processo: ARE 1581209
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-04
Data de publicação: 2025-12-04

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravos interpostos contra decisão de inadmissibilidade de dois recursos extraordinários em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte, ementado nos seguintes termos:  



    “DIREITOS ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SENTENÇA PARCIALMENTE PROCEDENTE. APELAÇÕES CÍVEIS. NULIDADE DA SENTENÇA POR CERCEAMENTO DE DEFESA E AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR DECORRENTE DA CELEBRAÇÃO DE TAC. NÃO COMPROVADA A CELEBRAÇÃO DE TAC. ACERVO DOCUMENTAL SUFICIENTE PARA NORTEAR E FORMAR O CONVENCIMENTO DO MAGISTRADO. POSSIBILIDADE DE JULGAMENTO ANTECIPADO DA LIDE. LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE. INEXISTÊNCIA. REJEIÇÃO DA MATÉRIA. MÉRITO: DANOS AMBIENTAIS. CONDIÇÕES PRECÁRIAS QUE ATINGEM O SISTEMA DE DRENAGEM DE ÁGUAS PLUVIAIS NO CONJUNTO SANTARÉM. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO MUNICÍPIO DE NATAL E SOLIDÁRIA COM A CAERN. DANO DECORRENTE DA EXECUÇÃO DO OBJETO DO CONTRATO DE CONCESSÃO FIRMADO COM A CAERN. OMISSÃO DO ENTE MUNICIPAL NO DEVER DE FISCALIZAR A BOA EXECUÇÃO DO CONTRATO. DESCUMPRIMENTO DA PRESTAÇÃO DE SERVIÇO DE ESGOTAMENTO SANITÁRIO POR PARTE DA CONCESSIONÁRIA. INCLUSÃO DE OBRA NO ORÇAMENTO DO ENTE MUNICIPAL. REDEFINIÇÃO DE PRAZO PARA REALIZAR OS SERVIÇOS PELA CONCESSIONÁRIA. ASTREINTES AFASTADAS. PROVIMENTO PARCIAL DOS APELOS” (eDOC 21 – ID: c4f53228, p. 1)  



    Na origem, trata-se de ação civil pública proposta pelo Ministério Público Estadual em face do Município de Natal, com o objetivo de compelir o ente municipal a regularizar o serviço de drenagem de águas pluviais do conjunto Santarém, bairro Potengi, Zona Norte de Natal.



    No recurso extraordinário interposto pela Companhia de Águas e Esgotos do Rio Grande do Norte, com fundamento no art. 102, III, “a”,da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 2º; 5, II e LIV; e 93, IX, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se a ofensa ao princípio da separação dos poderes na imposição, pelo Poder Judiciário, da obrigação de realizar obras de saneamento básico.



    Alega-se que o Poder Judiciário, no caso em comento, invadiu a competência do Poder Executivo, num clarividente ato de gestão, ao exigir que a concessionária estadual promovida, às próprias custas, patrocine, em um prazo exíguo, uma vultuosa obra (eDOC 30 – ID: 17cdc22b, p. 16).



    Argumenta-se, ainda, que a modificação do planejamento orçamentário por intervenção do Poder Judiciário é medida que afronta o princípio da Legalidade Orçamentária (eDOC 30 – ID: 17cdc22b, p. 22).



    Por fim, aduz-se que o contrato de concessão da CAERN não contempla serviços de drenagem.



    Defende-se que a CAERN não pode ser compelida a aportar qualquer recurso para as obras e serviços pretendidos a exordial, especialmente por manifesta ausência de imposição legal(eDOC 30 – ID: 17cdc22b, p. 28).



    No recurso extraordinário interposto pelo Município de Natal, com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 2º; e 5, LV, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se a ofensa ao princípio da separação e da autonomia municipal.



    Aduz-se, ainda, que [a]o deixar de admitir a nulidade da sentença, a ensejar a possibilidade de produção probatória no tocante à responsabilidade municipal, por omissão na manutenção do sistema de drenagem do local, bem como, de permitir a efetiva discussão acerca da necessária e prévia realização das obras de esgotamento sanitário, o Poder Judiciário violou expressamente o art. 5º, LV da Constituição Federal (eDOC 34 – id: db89a3bd, p. 10).



    Argumenta-se que o Município de Natal, ao ser impedido de produzir provas e de se manifestar sobre os documentos novos juntados pelo Autor, teve o seu direito ao contraditório e ampla defesa prejudicados e tal circunstância acarretou a manutenção da condenação municipal em realizar obras públicas, quando, efetivamente, sequer teve oportunidade de demonstrar que não havia sido omisso quanto à manutenção do sistema de drenagem e de evidenciar que suas ações foram suficientes a este fim, não atendendo precipuamente a eliminação do dano ambiental alegado, por ausência da execução prévia dos serviços de esgotamento no local (eDOC 34 – id: db89a3bd, p. 12).



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação merece prosperar em parte. 



    O Tribunal de origem consignou restar devidamente comprovada nos autos a necessidade de realizar obras de drenagem de águas pluviais do conjunto Santarém, bairro Potengi, Zona Norte de Natal. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “Não há violação ao princípio da separação dos poderes, haja vista que a problemática aponta potencial risco à coletividade e há anos discute-se sobre o assunto, porém, sem solução. Inconteste, pois, a intervenção do Judiciário. 



    Ao analisar a sentença com relação às obrigações de fazer determinadas ao ente municipal e à concessionária, destacam-se os itens: 



    Ante o exposto, julgo parcialmente procedente a pretensão requerida pelo Ministério Público do Estado do Rio Grande do Norte (…) condenando o Município do Natal para que no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias realize os seguintes serviços na Lagoa de Santarenzinho (…) sob pena de multa diária no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) até o limite de R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais): (…)



    j) inclusão no orçamento do ano de 2021, da destinação de verba pública própria (se não conseguir financiamento ou convênio com Estado ou União), para execução da obra nos termos do projeto previsto nos itens já citados, nesta parte sob pena de multa única no valor de R$ 500.000,00 (quinhentos mil de reais) – quantia a ser utilizado para a execução da referida obra. 



    Também condeno a Companhia de Águas e Esgotos do Rio Grande do Norte – CAERN, para que no prazo máximo de 360 (trezentos e sessenta) dias realize os seguintes serviços reivindicados nesta demanda, sob multa diária no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) até o limite de R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais): (…) 



    c) incluir no orçamento do ano de 2021, destinação de verba pública própria (se não conseguir financiamento ou convênio com Estado ou União) para execução das obras citadas nos itens anteriores nos termos dos itens já citados, nesta parte sob pena de multa única no valor de R$ 500.000,00 (quinhentos mil de reais) – quantia a ser utilizada para a execução da obra. (Grifo nosso).



    Em relação à condenação do Município de Natal a cumprir as obrigações elencadas na sentença dentro do prazo máximo de 180 dias, tal prazo não é plausível, conforme argumentou o Município de Natal (Id n. 13130722). 



    Para realizar os serviços descritos com a qualidade e a cautela que a demanda ambiental requer, faz-se necessária a admissão de providências preliminares e executivas (confecção de projetos, estudos de viabilidade, análise de materiais e eventuais adequações espaciais) que naturalmente excederiam o período assinalado. 



    Reconheço que deverá ser destinada verba pública própria no orçamento de 2023 (Itens “a” a “i”), caso não realizado financiamento ou convênio com o Estado ou a União, para executar a obra nos termos do projeto previsto nos itens da sentença, em decorrência da legalidade das normas orçamentárias, os serviços deverão ser iniciados. 



    Analogamente, a estipulação do prazo máximo de 360 dias para que a CAERN conclua os serviços indicados (Itens “a” e “b”) também não é coerente, tendo em vista a imprescindibilidade de elaborar projetos preliminares e executórios detalhados para a execução de obra de qualidade, aprovação pelos órgãos de controle ambiental e outros que a legislação o exigir.



    Mantenho a condenação da CAERN, mas considero razoável o prazo máximo de 360 dias para início das medidas executórias descritas na sentença, e não para sua conclusão.



    Por fim, compreendo desnecessária a fixação de multa nesse momento quanto ao Município de Natal, eis que a execução da obra depende de aprovação orçamentária por parte do poder legislativo municipal. Em relação à CAERN, se houver o descumprimento da decisão, o juiz fixará a multa pertinente de acordo com as circunstâncias do momento (andamento e fase de execução da obra). 



    Ante o exposto, voto por prover parcialmente os apelos para: estipular o prazo máximo de 360 dias para a CAERN iniciar os serviços indicados nos Itens “a” e “b” da sentença; determinar ao Município de Natal que destine verba pública própria no orçamento de 2023 (caso não realizado financiamento ou convênio com o Estado ou com a União) para a execução da obra nos termos do projeto previsto nos itens da sentença (Itens “a” a “i”); afastar o prazo de 180 dias estipulado na sentença para o Município iniciar as obras; afastar, nesse momento processual, as multas fixadas para o caso de eventual descumprimento da decisão” (eDOC 21 – ID: c4f53228)  



    Judiciário na determinação da implementação de políticas públicas em situações excepcionalíssimas, notadamente quando subsistente ofensa a garantias fundamentais dos jurisdicionados.



    Na espécie, a procedência do pedido formulado na ação civil sustentou-se no juízo de valor realizado pelo Tribunal de origem quanto aos fatos narradas e provados na inicial, notadamente quanto à precariedade das estruturas de drenagem de águas pluviais.



    Assim, divergir desse entendimento demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:  



    “Agravo Regimental em Recurso Extraordinário com Agravo. 2. Direito Constitucional. 3. Poder Judiciário. Implementação de políticas públicas. Possibilidade. 4. Hipótese em que comprovada a excepcionalidade da situação a justificar a intervenção do Poder Judiciário na implementação de política pública municipal. 5. Inadmissibilidade do reexame dos fatos e provas. Incidência da Súmula 279 do STF. Precedentes. (...)” (ARE 1418831 AgR, Rel. min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 29.06.2023 - grifo nosso)  



    “AGRAVOS REGIMENTAIS NOS RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS COM AGRAVOS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. SANEAMENTO BÁSICO. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: POSSIBILIDADE. ALEGADA OFENSA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA: INOCORRÊNCIA. IMPLEMENTAÇÃO DE INFRAESTRUTURA ADEQUADA E PREVENÇÃO DE DANO AMBIENTAL. RESPONSABILIDADE. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. (...)” (ARE 1412280 AgR-segundo, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 17.04.2023 - grifo nosso)  



    Contudo, há que se destacar que, ainda que autorizada a intervenção do Poder Judiciário na implementação de políticas públicas, tal atuação deve ser limitada de modo a não interferir na discricionariedade do Poder Executivo na gestão daquelas. 



    Nesse ponto, anoto que, no julgamento do tema 698 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE 684.612, assentou-se a possibilidade de intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, com a ressalva de que a decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. Confira-se, a propósito, a ementa deste precedente:  



    “Direito constitucional e administrativo. Recurso extraordinário com repercussão geral. Intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas. Direito social à saúde. 1. Recurso extraordinário, com repercussão geral, que discute os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde. No caso concreto, busca-se a condenação do Município à realização de concurso público para provimento de cargos em hospital específico, além da correção de irregularidades apontadas em relatório do Conselho Regional de Medicina. 2. O acórdão recorrido determinou ao Município: (i) o suprimento do déficit de pessoal, especificamente por meio da realização de concurso público de provas e títulos para provimento dos cargos de médico e funcionários técnicos, com a nomeação e posse dos profissionais aprovados no certame; e (ii) a correção dos procedimentos e o saneamento das irregularidades expostas no relatório do Conselho Regional de Medicina, com a fixação de prazo e multa pelo descumprimento. 3. A saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar - políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. 4. A intervenção casuística do Poder Judiciário, definindo a forma de contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador. 5. Parcial provimento do recurso extraordinário, para anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame da matéria, de acordo com as circunstâncias fáticas atuais do Hospital Municipal Salgado Filho e com os parâmetros aqui fixados. 6. Fixação das seguintes teses de julgamento: “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)” (RE 684612, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Rel. p/ Acórdão Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 07.08.2023 )  



    Na espécie, verifica-se que as medidas fixadas no dispositivo da sentença proferida pelo órgão julgador de primeira instância adentram detalhadamente na forma como o recorrente deve realizar os objetivos pleiteados na ação civil pública. Nesse sentido, destaco o dispositivo da sentença proferida pelo órgão julgador de primeira instância, confirmada pelo Tribunal de origem:  



    “Ante o exposto, julgo parcialmente procedente a pretensão requerida pelo Ministério Público do Estado do Rio Grande do Norte - Promotoria de Justiça de Defesa do Meio Ambiente, deferindo, em parte, os pleitos conclusivos formulados pelo Parquet na petição Id. 49082871 destes autos, págs. 753-767, condenando o Município do Natal para que no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias realize os seguintes serviços na Lagoa de Santarenzinho, localizada nesta capital na Rua Taraucá, Conjunto Santarém, Bairro Potengi, e adjacências, sob pena de multa diária no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) até o limite de R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais): 



    a) limpeza, retirada da vegetação e dos resíduos sólidos e seu desassoreamento; 



    b) correção dos processos erosivos nos taludes internos; 



    c) implantação e funcionamento do plano de monitoramento e manutenção com o objetivo de manter a lagoa em condições sanitárias adequadas; 



    d) recomposição do muro que contorna a lagoa, bem como dos fios de arame, para o isolamento do local, impedindo o acesso de pessoas e animais ao seu interior; 



    e) redimensionamento da parte elétrica, do bombeamento e demais instalações de modo a evitar panes, transbordamentos e ineficiência no período de chuvas; 



    f) licenciamento ambiental do sistema de drenagem daquela localidade, em observância à legislação ambiental vigente;



    g) redimensionamento do sistema de acumulação de águas pluviais na Rua Taraucá e compatibilização com o sistema de drenagem do bairro Potengi e com o sistema de drenagem da Zona Norte como um todo; 



    h) impedimento, via Poder de Polícia, do lançamento de esgotos e águas servidas diretamente na citada lagoa; 



    i) designação ao órgão ambiental municipal competente para que supervisione tecnicamente todas as determinações aqui elencadas e; 



    j) inclusão no orçamento do ano de 2021, da destinação de verba pública própria (se não conseguir financiamento ou convênio com Estado ou União), para execução da obra nos termos do projeto previsto nos itens já citados, nesta parte sob pena de multa única no valor de R$ 500.000,00 (quinhentos mil de reais) – quantia a ser utilizado para a execução da referida obra. 



    Também condeno a Companhia de Águas e Esgotos do Rio Grande do Norte – CAERN, para que no prazo máximo de 360 (trezentos e sessenta) dias realize os seguintes serviços reivindicados nesta demanda, sob multa diária no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) até o limite de R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais):



    a) implantar o sistema de esgotamento sanitário em todo o Bairro Potengi, situado na Região Administrativa Norte de Natal, informado na ação; 



    b) providenciar o sistema de esgotamento sanitário das habitações localizadas nas travessas do Conjunto Habitacional Santarém, Bairro Potengi e; 



    c) incluir no orçamento do ano de 2021, destinação de verba pública própria (se não conseguir financiamento ou convênio com Estado ou União) para execução das obras citadas nos itens anteriores nos termos dos itens já citados, nesta parte sob pena de multa única no valor de R$ 500.000,00 (quinhentos mil de reais) – quantia a ser utilizada para a execução da obra.” (eDOC 7 – ID: 7bbd71db, p. 11-12)  



    Ante o exposto, dou parcial provimento ao recurso extraordinário, para cassar o acórdão do Tribunal de origem na parte da decisão em que a Corte detalha as medidas a que condenado o recorrente, a fim de adequar o julgado ao teor do tema 698 da repercussão geral, notadamente no que se refere à indicação das finalidades a serem alcançadas e à determinação de que a Administração Pública apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado, sem especificação das medidas a serem adotadas pelo ente público.



    Publique-se.



    Brasília, 4 de dezembro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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