Tribunal: STF
Processo: RE 1539309
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-17
Data de publicação: 2025-03-17

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito Administrativo e outras matérias de Direito Público. Recurso Extraordinário. Improbidade administrativa. Dolo expressamente assentado pela instância da prova. 



    I. Caso em exame 



    1. Ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo para apurar ato de improbidade administrativa contra ex-Presidente da Câmara Municipal de Salesópolis, em razão da contratação de empresa para prestação de serviços de motorista e auxiliar de limpeza, sem a realização de procedimento licitatório, fundamentando a dispensa na hipótese do art. 24, inc. IV, da Lei nº 8.666, de 1993.



    2. O pedido foi julgado procedente em primeiro grau, uma vez que foi reconhecido o ato de improbidade com fundamento no art. 10, inc. VIII, da Lei nº 8.429, de 1992, ficou configurado o elemento subjetivo (dolo) e o prejuízo ao erário. A decisão foi confirmada pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo.



    II. Questão em discussão 



    3. As questões em discussão consistem em saber se (i) a LIA se aplica aos agentes políticos; (b) se houve nulidade processual em decorrência de contrariedade aos princípios da ampla defesa e do contraditório; e (c) se ficou comprovado o elemento subjetivo dolo na atuação do então vereador. 



    III. Razões de decidir 



    4. Inicialmente, quanto à alegação de violação ao art. 5º, incs. LIV e LV (devido processo legal, contraditório e ampla defesa), o recurso extraordinário não ultrapassa o conhecimento, considerado o decidido no ARE nº 748.371-RG/MT, Tema nº 660 do rol da Repercussão Geral. 



    5. O mesmo se diga quanto à alegação de não aplicabilidade da LIA aos agentes políticos. A jurisprudência do STF consolidou-se no sentido da independência de esferas, no tocante à responsabilização dos atos praticados por agentes políticos — Tema nº 576 do ementário da Repercussão Geral. 



    6. No mais, da leitura dos fundamentos do acórdão recorrido, percebe-se que o Colegiado de origem assentou a comprovação do elemento volitivo, a presença do dolo na realização do ato, cuja prática fora expressamente desautorizada em parecer jurídico do órgão legislativo e pelo Tribunal de Contas. Da mesma forma, foi consignado o prejuízo ao erário.



    7. Nessa seara, somente a partir da reapreciação do quadro fático-probatório e da legislação local de regência seria possível concluir de forma diversa ao consignado pelo Colegiado de origem, o que é inviável no campo extraordinário, ante o óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF. 



      IV. Dispositivo 



    8. Recurso extraordinário conhecido em parte e, nessa parte, negado seguimento.



    DECISÃO



 1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



    “Improbidade administrativa. Configuração. Presidente da Câmara que contratou diretamente empresa de limpeza e segurança, dispensando a licitação. Caso em que a dispensa era indevida, pois não era caso de emergência ou calamidade. Parecer Jurídico da Câmara que indicava que não era caso de dispensa, que somente deve ocorrer excepcionalmente, nos casos previstos em lei. Requerido que tinha consciência de como deveria proceder, mas mesmo assim decidiu agir de forma contrária ao que determina a lei. Contratação direta que impede a concorrência e causa dano ao erário, pois impede que se escolha a melhor proposta. Hipótese em que não se determinou fossem os valores devolvidos à Administração, pois os serviços foram prestados pela empresa. Violação aos princípios da impessoalidade, da legalidade, da moralidade e da eficiência. Hipóteses que configuram as improbidades prevista nos arts. 10, VIII, e 11 da LIA. Preliminares afastadas. Recurso improvido.” (e-doc. 187).



    2. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 283).



    3. No presente recurso extraordinário, o recorrente aponta violação ao art. 5º, incs. II, XXXV, LIV e LV, da Constituição da República. 



    3.1. De início, afirma a não aplicação da Lei nº 8.429, de 1992, aos agentes políticos.



    3.2. Argui a nulidade do processo por contrariedade aos princípios do contraditório e da ampla defesa, em razão do indeferimento de prova testemunhal.



    3.3. No mérito, assevera a ausência de má-fé e a inexistência de prejuízo ao erário, não tendo sido comprovada a alegada improbidade administrativa.



    3.4. Narra que “sua conduta foi uma tentativa de salvar momentaneamente a Casa de Leis, impedindo uma situação de calamidade até que os cargos fossem efetivamente ocupados, sem causar prejuízo aos cofres públicos“ e que “não há nenhuma indicação de que tivesse interesse em beneficiar a empresa contratada, que tivesse conluio ou vínculo com ela. Não há nenhum indício que pudesse demonstrar sua intenção em criar situação emergencial para dispensar ilegalmente a licitação”.



    3.5. Relata que, no caso dos autos, a contratação emergencial era imprescindível, tendo sido realizada com base no inciso IV do art. 24 da Lei nº 8.666, de 1993.



    3.6. Ao final, requer o provimento do recurso a fim de que, reformado o acórdão recorrido, sejam julgados improcedentes os pedidos iniciais (e-doc. 239).



    4. Instado a pronunciar-se novamente, o Colegiado de origem negou o juízo de retratação, ante fundamentos assim sintetizados:



    “Readequação – Tema nº 1199 do STF – Improbidade Administrativa – Caso em que foi reconhecido no acórdão a existência de dolo, na conduta do requerido – Elemento subjetivo comprovado – Acórdão que deve ser mantido, conforme proferido, haja vista que está de acordo com a tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal – Acórdão já adequado – Readequação desnecessária.” (e-doc. 250). 



    É o relatório.



    Decido.



    5. Eis os fundamentos do acórdão recorrido:



    “Sustenta, também, a ocorrência de cerceamento de defesa, pois foi proferido julgamento antecipado da lide, sem a possibilidade de produção de prova oral, para comprovar que foi orientado pelo Tribunal de Contas a agir daquela forma e não incorrer na prática de atos de improbidade administrativa. 



    O conjunto probatório produzido indica que o réu praticou os atos ímprobos, estando os fatos suficientemente comprovados nos autos, o que indicava a desnecessidade da dilação probatória. 



    Ainda, a prova oral não seria hábil a afastar os fatos aqui demonstrados, principalmente porque o recorrente deixou de indicar como testemunhas servidores do Tribunal de Contas, que o teriam a aconselhado a agir da forma como agiu.



    O juiz não está obrigado a acolher todas as provas requeridas pelas partes, se verificar que a prova indicada não tem relevância no caso e não é capaz de afastar o seu convencimento, diante da prova já produzida. 



    Afasta-se, portanto, a preliminar de cerceamento de defesa. 



    No mérito, melhor sorte não socorre o recorrente. 



    Afirmou que não se configurou o ato ímprobo por falta do elemento subjetivo má-fé, dolo ou culpa, e que não foram violados os princípios da Administração Pública. Disse que também não ocorreu prejuízo ao erário, em razão da prática do ato, e que a contratação era imprescindível.



    Veio comprovado nos autos que o requerido Sérgio contratou diretamente os serviços de limpeza e segurança da empresa Castro Pontes, sem que fosse realizado o devido processo de licitação, por sustentar que seria caso de dispensa da licitação (art. 24, IV, da Lei de Licitações), por ser caso de emergência ou calamidade pública.



    Entretanto, como bem observou o julgador, a falta de servidores para o desempenho de atividades regulares, normais, não caracteriza situação emergencial, pois a carência de servidores era conhecida previamente pelo ora apelante. 



    Não se tratava de situação anormal, excepcional, que poderia causar um dano irreparável, caso o serviço não fosse contratado. Também nada indicava que não houvesse tempo hábil para que a contratação ocorresse através da realização da devida licitação. 



    Não se pode afirmar, também, que se tratava de caso de calamidade pública, ou seja, situação provocada por desastre, e que deve ser reconhecia via decreto.



     Nem se diga que inexistiu, na hipótese, má-fé, dolo ou culpa, como afirma o recorrente, pois o Parecer Jurídico Legislativo de fls. 58 indicou, de forma contundente, que não seria caso de dispensa de licitação, pois não haveria fundamento a justificar a necessidade de contratação emergencial da empresa prestadora de serviços, diante da inexistência de dano irreparável e situação de imprevisibilidade exigida no caso. Da mesma forma, foi alertado pelo Tribunal de Contas do Estado de que a contratação era irregular. 



    Assim, o apelante foi alertado de que não se tratava de caso emergencial ou de calamidade, para que houvesse a dispensa da licitação, podendo a dispensa ocorrer somente nas hipóteses excepcionais indicadas na lei. 



    Tinha, portanto, conhecimento de que a contratação direta seria ilegal e contrária à lei e ao interesse público, restando evidenciado o dolo (vontade consciente de aderir à conduta descrita no tipo, produzindo os resultados vedados na norma jurídica). 



    As licitações visam a evitar protecionismos, apadrinhamentos, o que, evidentemente, fere o princípio da impessoalidade e da eficiência, sendo escolhida não a melhor empresa, a mais competente, a que apresente melhores condições de prestação dos serviços, a melhor proposta, mas aquela da preferência do gestor público. 



    Portanto, é evidente que a escolha direta de uma empresa para a prestação de serviços, sem a concorrência, sem a apresentação e análise das propostas, não leva à melhor contratação, gerando, muitas vezes, danos aos cofres públicos. 



    Mesmo que a empresa escolhida tenha prestado os serviços à Câmara Municipal, e não se tenha determinado a devolução dos valores pagos à mesma, não há dúvida de que a contratação direta gerou danos ao Poder Público, que deixou de contratar a melhor proposta. 



    Portanto, não há dúvida de que houve a configuração dos atos de improbidade administrativa previstos tanto no art. 10 VIII como no art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, mostrando-se correta a condenação do requerido Sérgio às sanções previstas no art. 12 II e III do mesmo diploma legal, que foi aplicado de forma contida, sem qualquer exagero, respeitados os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade. 



    Mantém-se, pois, a decisão de primeiro grau, em seus exatos termos e por seus próprios fundamentos.” (e-doc. 187). 



    6. Transcrevo, ainda, por oportuno, os seguintes trechos do acórdão formalizado pelo TJSP ao negar o juízo de retratação:



    “Os autos foram remetidos a esta Turma Julgadora para readequação ao que restou decidido no julgamento do mérito do RE nº 843.989/PR, Tema nº 1199, STF, DJe 12.12.2022, fixou as seguintes teses: 



    “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA a presença do elemento subjetivo DOLO; 



    2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 



    3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 



    4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei”.



    A questão posta em juízo foi bem apreciada no acórdão que não necessita ser readequado, pois expressamente se reconheceu a existência do elemento subjetivo “dolo”, no ato ímprobo praticado, a fls. 717: 



    “Nem se diga que inexistiu, na hipótese, má-fé, dolo ou culpa, como afirma o recorrente, pois o Parecer Jurídico Legislativo de fls. 58 indicou, de forma contundente, que não seria caso de dispensa de licitação, pois não haveria fundamento a justificar a necessidade de contratação emergencial da empresa prestadora de serviços, diante da inexistência de dano irreparável e situação de imprevisibilidade exigida no caso. Da mesma forma, foi alertado pelo Tribunal de Contas do Estado de que a contratação era irregular. 



    Assim, o apelante foi alertado de que não se tratava de caso emergencial ou de calamidade, para que houvesse a dispensa da licitação, podendo a dispensa ocorrer somente nas hipóteses excepcionais indicadas na lei.



     Tinha, portanto, conhecimento de que a contratação direta seria ilegal e contrária à lei e ao interesse público, restando evidenciado o dolo (vontade consciente de aderir à conduta descrita no tipo, produzindo os resultados vedados na norma jurídica)” (grifo nosso). 



    A decisão deve ser, portanto, mantida, pois está de acordo com o que restou decidido no Tema 1199 do Supremo Tribunal Federal.” (e-doc. 250).



    7. Inicialmente, quanto à alegação de violação ao art. 5º, incs. LIV e LV (devido processo legal, contraditório e ampla defesa), aponto que este recurso extraordinário não tem chance de êxito. O Pretório Excelso, no julgamento do ARE nº 748.371-RG/MT (Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 06/06/2013, p. 1º/08/2013, Tema nº 660 do rol da Repercussão Geral), rejeitou a repercussão geral de alegada violação ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito, à coisa julgada ou aos princípios da legalidade, do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, quando se mostrar imprescindível o exame de normas de natureza infraconstitucional, como no caso ora em análise.



    8. O mesmo se diga quanto à aplicabilidade da LIA aos agentes políticos. A jurisprudência do STF consolidou-se no sentido da independência de esferas, no tocante à responsabilização dos atos praticados por agentes políticos. Eis o teor da tese proclamada no julgamento do Tema nº 576 do ementário da Repercussão Geral:



    “O processo e julgamento de prefeito municipal por crime de responsabilidade (Decreto-lei 201/67) não impede sua responsabilização por atos de improbidade administrativa previstos na Lei 8.429/1992, em virtude da autonomia das instâncias.”



    9. No mais, da leitura dos fundamentos do acórdão recorrido acima transcrito, percebe-se que o Colegiado de origem assentou a comprovação do elemento volitivo, a presença do dolo na realização do ato, cuja prática fora expressamente desautorizada em parecer jurídico do órgão legislativo e pelo Tribunal de Contas. Da mesma forma, ficou consignado o prejuízo ao erário.



    10. Nessa seara, somente a partir da reapreciação do quadro fático-probatório e da legislação local de regência seria possível concluir de forma diversa ao consignado pelo Colegiado de origem, o que é inviável no campo extraordinário, ante o óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF. 



    11. Nesse sentido, os seguintes precedentes:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MUNICÍPIO DE NANTES/SP. EX-PREFEITO. PAGAMENTO DE HORAS EXTRAORDINÁRIAS EM PATAMARES SUPERIORES AOS DETERMINADOS PELA LEGISLAÇÃO DE REGÊNCIA. DOLO. RECONHECIMENTO PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. INAPLICABILIDADE. LEI 8.429/1992. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. CARACTERIZAÇÃO DA CONDUTA DOLOSA. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.”



    (ARE nº 1.515.244-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 12/11/2024, p. 18/11/2024).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 22.10.2024. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEIS 8.429/1992 E 8.666/1993. LEI MUNICIPAL 622/2001. LICITAÇÃO. IRREGULARIDADE. REEXAME DE FATOS E PROVAS E DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. SÚMULAS 279 E 280 DO STF. INAPLICABILIDADE DO TEMA 1199 DA RG. CARACTERIZAÇÃO DE DOLO PELA INSTÂNCIA DE ORIGEM. 1. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo Tribunal de origem, demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos e a análise da legislação infraconstitucional local e federal aplicável à espécie o que é vedado, a teor das Súmulas 279 e 280 do STF e por ser reflexa a alegada afronta à Constituição Federal. 2. Não incide, no caso, o Tema 1199 da repercussão geral, tendo em vista que o Tribunal de origem entendeu que restou caracterizado o dolo na conduta do Recorrente, enquanto no referido Tema 1199 cuidou-se da modalidade culposa. Precedentes. 3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa do art. 1.021, §4º, CPC c/c art. 81, § 2º, do CPC. “



    (ARE nº 1.373.672-AgR-Segundo/SP, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 09/12/2024, p. 19/12/2024).



    12. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289- AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020). 



    13. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC. 



    14. Ante o exposto, conheço em parte do recurso extraordinário e, à parte conhecida, nego seguimento, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Havendo prévia condenação em honorários advocatícios, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, na forma do art. 85, § 11, do CPC, observados os limites dos §§ 2º e 3º do mencionado dispositivo legal e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 17 de março de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator