Tribunal: STF
Processo: ARE 1474527
Classe: ARE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-05-09
Data de publicação: 2025-05-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. A Tim S.A. (eDoc 85) e o Município de Belo Horizonte/MG (eDoc 93) interpuseram, separadamente, recursos extraordinários, ambos com fundamento na alínea ‘a’ do inciso III do art. 102 da Constituição Federal, contra acórdão (eDoc 69) do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais cuja ementa foi assim redigida (com meus grifos):



    APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO AMBIENTAL. ESTAÇÕES DE RÁDIO BASE (ERB). TELECOMUNICAÇÕES. LICENCIAMENTO AMBIENTAL PARA EMISSÃO DE RADIAÇÃO NÃO IONIZANTE. MATÉRIA DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. INCONSTITUCIONALIDADE INCIDENTAL DE LEI E ATO NORMATIVO MUNICIPAIS. POSSIBILIDADE DO MUNICÍPIO EDITAR REGRAS DE ORDENAMENTO TERRITORIAL RELATIVAS A NORMAS DE ENGENHARIA, INSTALAÇÃO DE CABOS E EQUIPAMENTOS EM VIAS PÚBLICAS. 



    - O exercício pleno da competência privativa da União quanto aos serviços de telecomunicações - que será feito por lei, na ótica do art. 21, XI, Constituição Federal - desautoriza que órgãos municipais e estaduais possam estabelecer regramentos similares. 



    - Em consonância aos fundamentos da ADI n° 3110, recentemente julgada pelo Supremo Tribunal Federal, admite-se a inconstitucionalidade de norma municipal que regulamenta a implantação e o funcionamento das Estações Rádio Base (ERB), inclusive no que tange à fiscalização e aos limites da radiofrequência, por se tratar de matéria típica do conceito de telecomunicações. 



    - O Município pode estabelecer regras relativas às normas de engenharia, instalação de cabos e equipamentos em vias públicas, como dizia a antiga redação do ad. 74 da Lei Federal n°9.472/97 e que hoje, em razão da Lei Federal n° 13.116/2015, prevê que "a concessão, permissão ou autorização de serviço de telecomunicações não isenta a prestadora do atendimento às normas de engenharia e às leis municipais, estaduais ou distritais relativas à construção civil". 



    - Partindo-se do pressuposto de que o ente municipal pode exigir da empresa a observância, no âmbito local, das restrições previstas no ad. 60 da Lei Federal n°13.116/2015, dentre as quais se inclui a observância dos parâmetros urbanísticos e paisagísticos aprovados para a área (inciso II), a leitura que se deve fazer é a de que, tratando-se de especificações gerais, previstas independentemente da finalidade da edificação, a norma local é legitima, porque não caracteriza a intenção do controle de radiação por via transversa. 



    - Deve ser reconhecida a inconstitucionalidade incidental das normas municipais que, extrapolando a competência legislativa constitucionalmente atribuída aos Municípios, versaram sobre telecomunicações e emissão de radiação, matéria afeta à competência privativa da União. 



    A Tim S.A., alegando violação aos arts. 21, XI, e 22, IV, da Constituição Federal, aduz, em síntese, caber à União não apenas a titularidade para explorar (direta ou mediante permissão, autorização ou concessão) os serviços de telecomunicações, como também competência privativa para legislar sobre a matéria (artigos 21, inciso XI e 22, inciso IV CF88). 



    O Município de Belo Horizonte, ao seu turno, alegando violação aos arts. 18, 20, 23, VI, 30, I, VIII e IX, 93, IX e 97, da Constituição Federal, sustenta que a preponderância do interesse local em dispor sobre o serviço de telefonia seria circunstância idônea a tornar legítima a sua atribuição legislativa para dispor sobre o licenciamento de tal atividade exercida em seu território - ainda que decorrente de atividade concedida pela União.



    Não admitidos os recursos por decisão do Primeiro Vice-Presidente do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais (eDoc 109), foram apresentados agravos (eDoc 114 e 119), ao argumento central de que inexistiriam óbices à abertura da instância extraordinária.



    Distribuídos os autos à minha relatoria, concedi vista à Procuradoria-Geral da República, que opinou pelo provimento do recurso da empresa e pelo desprovimento do recurso do município, daí sendo julgados procedentes todos os pedidos da inicial do ente público (eDoc 276). Eis o resumo de referido pronunciamento:



    Processo civil. AREs. Decisão que não admitiu REs de empresa de telefonia e de município. Acórdão de apelação, que, quanto a regras de competência legislativa, declarou parte constitucional e parte inconstitucional normas municipais que disciplinam áreas de instalação de Estações Rádio-Base-ERBs. 



    1. O TJ local compreendeu que parte da legislação municipal é inconstitucional, mas parte constitucional, ao critério de que disposições urbanísticas/paisagísticas poderiam ser aplicadas quanto ao local das instalações das ERBs. 



    2. Entendimento que vai contra jurisprudência dominante deste e. STF, re afirmada em dois Temas de Repercussão Geral e em várias ADIs e ADPFs, que orienta no sentido de que mesmo o licenciamento ambiental para a instalação de Rede de Transmissão de Sistemas de Telefonia e de Estações Rádio Base e Equipamentos de Telefonia é tema da competência privativa da União, que já editou lei fixando limites à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos. A jurisprudência deste e. STF igualmente orienta no sentido de que o interesse local urbanístico/paisagístico não pode interferir na matéria da instalação das ERBs. 



    3. Pelo provimento do recurso da empresa e pelo desprovimento do recurso do município, sendo julgados procedentes todos os pedidos da inicial. 



    É o relatório. Decido.



    2. Provejo os agravos, pois entendo que o deslinde da matéria impugnada não encontra qualquer óbice sumular e, ademais, perpassa violação direta à Constituição Federal. 



    Passo à análise dos recursos extraordinários em separado.



    O Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais declarou inconstitucionais as normas municipais que dispunham quanto às regras de competência legislativa. E, ao fundamento de que, por serem de interesse local, estaria caracterizada a competência municipal para disciplinar as áreas de instalação de Estações de Rádio Base, reputou constitucional o restante das normas municipais no que discorriam sobre temas urbanísticos e paisagísticos. 



    O recurso interposto pelo Município de Belo Horizonte não prospera.



    A mim não me parece demonstrada infringência ao inciso IX do art. 93 da Carta de 1988, pois, quanto à suposta violação ao dever de fundamentação das decisões judiciais, no julgamento do AI 791.292 QO RG, Relator o ministro Gilmar Mendes, o Supremo consignou entendimento sintetizado na seguinte ementa:



    Questão de ordem. Agravo de Instrumento. Conversão em recurso extraordinário (CPC, art. 544, §§ 3º e 4º).



    2. Alegação de ofensa aos incisos XXXV e LX do art. 5º e ao inciso IX do art. 93 da Constituição Federal. Inocorrência.



    3. O art. 93, IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos os fundamentos da decisão.



    4. Questão de ordem acolhida para reconhecer a repercussão geral, reafirmar a jurisprudência do Tribunal, negar provimento ao recurso e autorizar a adoção dos procedimentos relacionados à repercussão geral.



    O caso concreto é contemplado pelo aludido precedente qualificado, porquanto o acórdão vergastado apresentou fundamentação adequada e suficiente para o não acolhimento das teses articuladas pelos recorrentes.



    Já no tocante à alegada violação ao art. 97 da Constituição Federal, na linha da jurisprudência consolidada deste Supremo Tribunal, a mera interpretação de norma infraconstitucional pelo Tribunal de origem, como ocorreu na hipótese dos autos - sem que houvesse se configurado uma reprovação à solução legislativa adotada pelo Congresso Nacional, incorrendo em indevido controle de constitucionalidade difuso -, não se qualifica como ofensa à cláusula de reserva de plenário inserida no art. 97 da Constituição Federal. Nesse sentido, o seguinte precedente:



    DIREITO ADMINISTRATIVO. SEGUNDO AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ART. 97 DA CF/88 E SÚMULA VINCULANTE 10. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO. CONCESSÃO OU PERMISSÃO. SERVIÇOS DE TRANSPORTE COLETIVO DE PASSAGEIROS. PRÉVIA LICITAÇÃO. NECESSIDADE. PRECEDENTES. 



    1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) é firme no sentido de que não há violação ao princípio da reserva de plenário quando o acórdão recorrido apenas interpreta norma infraconstitucional, sem declará-la inconstitucional. Precedentes.



    2. O acórdão recorrido não divergiu da orientação jurisprudencial do STF no sentido de que é imprescindível prévia licitação para a concessão ou permissão da exploração de serviços de transporte coletivo de passageiros.



    3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios.



    4. Agravo interno a que se nega provimento.



    (ARE 1.265.732 AgR-segundo, ministro Roberto Barroso – grifei) 



    Ademais, o Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ADPF 1.063/SP, Relator Ministro Alexandre de Moraes, reconheceu inconstitucionais, por ofensa às competências material e legislativa privativas da União (CF, arts. 21, XI, e 22, IV), normas municipais que, a pretexto de protegerem o meio ambiente, defenderem a saúde e regulamentarem o uso e a ocupação do solo e o zoneamento urbano, estabelecem a obrigatoriedade de condicionantes para a instalação e o funcionamento de equipamentos relacionados às Estações Transmissoras de Radiocomunicação – ETR, interferindo diretamente na regulação de serviços de telecomunicações. Eis a ementa do correspondente acórdão:



    CONSTITUCIONAL. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA. LEI 7.972/2021 E DECRETO 39.370/2022 DO MUNICÍPIO DE GUARULHOS/SP. PROCEDIMENTO E RESTRIÇÕES À INSTALAÇÃO DE EQUIPAMENTOS COMPONENTES DAS ESTAÇÕES TRANSMISSORAS DE RADIOCOMUNICAÇÃO – ETR. LEGITIMIDADE ATIVA DA REQUERENTE. OBSERVÂNCIA DO REQUISITO DA SUBSIDIARIEDADE. TELECOMUNICAÇÕES. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. PROCEDÊNCIA. 



    1. Reconhecida a legitimidade ativa da Associação Brasileira de Infraestrutura para Telecomunicações – ABRINTEL, tendo em vista a relativa assimetria na distribuição da atividade que desenvolve e a expressividade da requerente para o segmento como um todo, o que demonstra a sua abrangência nacional. Precedentes. 



    2. A inexistência de outros meios idôneos ao enfrentamento da lesão constitucional, em razão da qual se mostra atendido o requisito da subsidiariedade (art. 4º, § 1º, da Lei 9.882/1999), viabiliza o imediato acesso à Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. Precedentes. 



    3. A Constituição Federal de 1988, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos, União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e nos Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I). 



    4. São inconstitucionais, por ofensa às competências material e legislativa privativas da União (CF, arts. 21, XI, e 22, IV), normas municipais que, a pretexto de proteger o meio ambiente, defender a saúde e regulamentar o uso e ocupação do solo e o zoneamento urbano, estabelecem a obrigatoriedade de condicionantes para a instalação e o funcionamento de equipamentos relacionados às Estações Transmissoras de Radiocomunicação – ETR, interferindo diretamente na regulação de serviços de telecomunicações. 



    5. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental conhecida e julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei 7.972/2021 e do Decreto 39.370/2022 do Município de Guarulhos/SP. 



    Dessa forma, o acórdão recorrido encontra-se em harmonia com a orientação jurisprudencial do Supremo.



    Por outro lado, reputo relevantes as razões recursais apresentadas pela Tim S.A. O entendimento jurisprudencial desta Corte vem se consolidando no sentido de que o interesse local urbanístico ou paisagístico não tem o condão de interferir na matéria de instalação das ERB’s. Nesse sentido, em casos fronteiriços, os seguintes julgados:



    Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Itens 10.5 e 10.6 do Anexo I, objeto do art. 4º, §1º, da Lei Estadual nº 6.787/2006, de Alagoas.Obrigatoriedade de licenciamento ambiental para a instalação de Rede de Transmissão de Sistemas de Telefonia e de Estações Rádio base e Equipamentos de Telefonia Sem Fio no Estado de Alagoas. 3. Competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e exploração destes serviços. Arts. 21, IX, e 22, IV, da Constituição Federal. 4. Precedentes do STF. ADI 3.110, Min. Edson Fachin. 5. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade dos itens 10.5 e 10.6 do Anexo I, objeto do art. 4º, §1º, da Lei Estadual nº 6.787/2006, de Alagoas, e por arrastamento, dos itens 10.5 e 10.6 do Anexo VI da mesma Lei nº 6.787/2006. 



    (ADI 7.321/AL, Plenário, Relator Ministro Gilmar Mendes, Dje 05.06.2023)



    .................................................................................................................



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL 10.995/2001 DE SÃO PAULO. INSTALAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE TELEFONIA CELULAR. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. NORMA ESTADUAL EDITADA NO ÂMBITO DA COMPETÊNCIA ESTADUAL DE PROTEÇÃO À SAÚDE. LEI FEDERAL QUE CLARAMENTE REGULAMENTA A MATÉRIA. INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA. 



    1. Nos casos em que a dúvida sobre a competência legislativa recai sobre norma que abrange mais de um tema, deve o intérprete acolher interpretação que não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria (presumption against preemption). 



    2. Porque o federalismo é um instrumento de descentralização política que visa realizar direitos fundamentais, se a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma necessária, adequada e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que detêm os entes menores (clear statement rule), é possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente maior. 



    3. A União, no exercício de suas competências (art. 21, XI e art. 22, IV CRFB), editou a Lei 9.472/1997, que, de forma nítida, atribui à Anatel a definição de limites para a tolerância da radiação emitida por antenas transmissoras. 



    4. A União, por meio da Lei 11.934, fixou limites proporcionalmente adequados à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos. Precedente. 



    5. Dessa forma, a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, legislarem sobre seus respectivos interesses (presumption against preemption) foi nitidamente afastada por norma federal expressa (clear statement rule ). 



    6. É inconstitucional a Lei n. 10.995/2001 do Estado de São Paulo, pois, a pretexto de proteger a saúde da população, disciplinando a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, adentrou na esfera de competência privativa da União. 



    7. Ação direta julgada procedente. 



    (ADI 3.110/SP, Plenário, Relator Ministro Edson Fachin, Pje 04.05.2020)



    Na mesma linha, em caso similar, o RE 1.476.725, relator Ministro Gilmar Mendes.



    Por fim, advirto que o manejo de agravo interno manifestamente improcedente causa embaraço à tramitação do feitos, incompatível com o dever de boa-fé, inserido na Lei Adjetiva como norma fundamental do processo civil (art. 4º do CPC); e autoriza a aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do Código de Processo Civil. Nesse sentido, entre muitos outros, os seguintes acórdãos: RE 1.338.356 AgR, minha relatoria, DJ de 17.5.2022; ARE 1.321.696-ED-AgR, Ministro André Mendonça, DJ de 29.56.2022; e ARE 1.387.540 AgR, Ministro Flávio Dino, DJ de 23.4.2024.



    3. Em face do exposto, dou provimento ao agravo do Município de Belo Horizonte/MG e, passando à análise do correspondente recurso extraordinário, nego-lhe provimento; e dou provimento ao agravo da Tim S.A. e, passando à análise do recurso extraordinário por ela interporto, também lhe provejo para, reformando o acórdão recorrido, julgar procedentes os pedidos contidos em sua inicial. 



    Invertidos os ônus da sucumbência, na parte em que a Tim S.A. ficou vencida.



    4. Publique-se.



Brasília, 9 de maio de 2025.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



Documento assinado digitalmente