Tribunal: STF
Processo: MS 40336
Classe: MS
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-07-02
Data de publicação: 2025-07-02

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado por K-Infra Rodovia do Aço S.A., contra ato do Presidente da República, que decretou a caducidade do contrato de concessão da Rodovia BR-393/RJ.



    A impetrante sustenta, em síntese, que teve seu contrato forçosamente encerrado sem a observância do rito legalmente previsto na Lei nº 8.987/95 e nas resoluções normativas da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT).



    Narra que a ANTT instaurou processo de caducidade em seu desfavor, em razão de supostos descumprimentos contratuais e, apesar da ausência de prévia apuração do valor da indenização devida à concessionária, deliberou pela proposta, à União, de decretação da caducidade.



    Relata que, em seguida, os autos foram encaminhados ao Ministério dos Transportes, tendo a Secretaria Nacional de Transportes Rodoviários concordado com a proposição da ANTT e submetido os autos à Casa Civil da Presidência da República, sobrevindo, na sequência, a edição do Decreto nº 12.479/2025.



    Considera, no entanto, que seria necessário “que fosse observado o rito legal aplicável aos processos de caducidade, que exige a prévia apuração do valor da indenização devida à Impetrante ainda no decurso do processo administrativo. Contudo, o Ministro dos Transportes assinou a Exposição de Motivos nº 8/2024-MT (doc. 09), acompanhada da minuta do decreto, que veio a se desaguar na decretação da caducidade da concessão por meio do Decreto nº 12.479/2025” (eDOC 1, p. 2).



    Justifica a concessão de liminar apontando a existência de fumus boni iuris, ao argumento de que possui direito líquido e certo de não ser submetida à penalidade de caducidade sem a prévia apuração do valor da indenização devida, nos termos do art. 38, § 4º, da Lei 8.987/1995, bem como a violação ao princípio do devido processo legal. Quanto ao periculum in mora, afirma que “a ausência de definição prévia do valor indenizatório impede o adequado planejamento da transição contratual e compromete a previsibilidade necessária à manutenção da continuidade do serviço público, podendo inclusive gerar responsabilidade ao poder concedente, caso a assunção se dê sem garantias mínimas de regularidade e de compensação dos investimentos realizado” (eDOC 1, p. 9).



    Requer, ao final, a concessão de medida liminar para suspender os efeitos do Decreto nº 12.479/2025, da Presidência da República, com abstenção da prática de atos administrativos e providências subsequentes e correlatas à decretação de caducidade, até o julgamento final da demanda ou, ao menos, até que seja concluído o cálculo da indenização devida à impetrante. No mérito, pleiteia a concessão da segurança, para que seja anulado o ato coator.



    Desde já, determinei a notificação da autoridade coatora para prestar informações, a ciência do processo à Advocacia-Geral da República, bem como a abertura de vista à Procuradoria-Geral da República.



    É o breve relatório. Decido.



    Inicialmente, sublinho que, não obstante a determinação de instrução do feito (eDOC 24, id f2d70ef6), entendo que a relevância e a urgência da matéria exigem a apreciação antecipada do pedido liminar.  



    O provimento jurisdicional de urgência encontra respaldo no art. 300 do CPC, a seguir transcrito:  



    “Art. 300. A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo”.  



    Em se tratando de mandado de segurança, o artigo 7º, inciso III, da Lei 12.016/09 autoriza a concessão de liminar quando “houver fundamento relevante e do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida, caso seja finalmente deferida”.



    Na hipótese, estão presentes os requisitos a dar ensejo à concessão parcial do pedido liminar. 



    Explico.



    A questão posta nos autos diz respeito à decretação de caducidade do contrato de concessão firmado pela impetrante para administrar a Rodovia 393/RJ, sem que tenha sido calculada previamente a indenização a ela devida.



    Depreende-se dos autos que a ANTT instaurou processo em desfavor da impetrante diante de supostos descumprimentos contratuais, deliberando pela aplicação da caducidade. Por sua vez, a Secretaria Nacional dos Transportes Rodoviários concordou com a aplicação da caducidade ao contrato de concessão firmado com a impetrante, remetendo os autos à Casa Civil da Presidência da República, que editou o ato coator.



    Ocorre que o processo que resultou na decretação da caducidade tramitou até que a Presidência da República editasse o decreto correspondente, a despeito da ausência de realização dos cálculos devidos a título de indenização pelos bens reversíveis, por avaliador independente, em aparente inobservância ao devido processo legal.



    Registre-se, a propósito, excerto da Nota Técnica nº 20/2023, da Secretaria Nacional de Transporte Rodoviário, apresentada no bojo do processo administrativo instaurado em face da impetrante, que menciona expressamente a necessidade de que os cálculos relativos à indenização devida à Concessionária sejam realizados antes mesmo do início da execução do plano de transição operacional, seja em favor da Administração Pública, seja para uma nova empresa licitada. 



    A seguir, transcrevo os trechos correspondentes:



    “4.31. No que tange ao valor de indenização, a ANTT, no Voto DDB 101/2023, se manifestou que, ‘embora a Comissão de Planejamento e Fiscalização de encerramento da concessão tenha feito apenas uma estimativa do cálculo de eventual indenização, o fato é que não há valores de indenização a serem pagos à Concessionária, de forma que não há prejuízo para o prosseguimento deste processo e homologação do valor definitivo devido à União em momento posterior pela Diretoria Colegiada (art. 13, § 3º)’. Veja: 



    3.47. Como se observa na Nota Técnica 2068/2022/GEGEF/SUROD/DIR (SEI 10717472), a Comissão fez apenas uma estimativa de valor, haja vista que a Concessionária não apresentou a documentação contábil e/ou fiscal que comprove a fidedignidade das informações contidas no mapa contábil por ela apresentado. 



    3.48. Importante mencionar que, em consulta à Procuradoria, foi proferido o Parecer 00210/2022/PF-ANTT/PGF/AGU (SEI 13529175), no sentido de que a decisão da Diretoria que propor à União a declaração de caducidade deverá estar acompanhado do valor de indenização que entender devido. Todavia, o Parecer menciona que a Diretoria poderá determinar correções ou ajustes sobre os cálculos feitos, oportunidade em que a homologação destes valores dependerá de um segundo ato da Diretoria, posterior àquele que recomendar a caducidade. 



    3.49. Nesse sentido, considerando os elementos contidos nos autos, será necessário que, após a deliberação da Diretoria Colegiada, a Comissão de Planejamento e Fiscalização do encerramento da concessão envide esforços no sentido de apurar o cálculo definitivo de eventual indenização. 



    3.50. Não obstante isso, importante deixar claro que, nos termos da referida Nota Técnica, a estimativa apurou um valor referencial máximo para a indenização à Concessionária, de modo que o valor de R$ 625.705.780,61 (seiscentos e vinte e cinco milhões, setecentos e cinco mil setecentos e oitenta reais e sessenta e um centavos), a preços de março de 2022, é o teto de indenização a favor da Concessionária. 



    3.51. É importante registrar, para além das diversas glosas previstas na Resolução 5.860/2019 que foram impossibilitadas de serem verificadas em razão da omissão injustificada da K-Infra em apresentar a documentação exigida no normativo da Agência, que aproximadamente 58% do "valor teto" de indenização por investimentos em bens reversíveis consistem em investimentos em recuperação da rodovia. Assim, tendo em vista o elevado grau de deterioração do sistema rodoviário apontado nos relatórios de fiscalização, é altamente provável que o "valor teto" seja substancialmente reduzido. 



    3.52. Além disso, conforme consta no Relatório de Análise de Impacto Regulatório (SEI 12498905), só o valor de multas transitadas ou não em julgado, autuadas entre 2018 e 2022, já chega ao valor de R$ 854.749.441,00 (oitocentos e cinquenta e quatro milhões, setecentos e quarenta e nove mil, quatrocentos e quarenta e um reais). 



    3.53. Considerando que, nos termos do art. 15 da Resolução 5.860/2019, após a definição do valor indenizável dos bens reversíveis, para fins de pagamento da indenização, serão deduzidos ainda eventuais desequilíbrios econômico-financeiros existentes e demais disposições contratuais e legais, como é o caso das multas, bem como que o valor estimado pela Surod é o valor máximo de indenização possível, é certo que, na apuração de haveres e deveres, a Concessionária terá saldo negativo perante a União. 



    3.54. Dessa forma, como o saldo dessa indenização será invariavelmente negativo, entendo inexistente qualquer valor de indenização devido à Concessionária, devendo a área técnica procede o cálculo definitivo dos valores possivelmente devidos à União para homologação da Diretoria da Agência, nos termos do art. 13, § 3º, da Resolução 5.935/2021, prosseguindo assim com a proposta de declaração de caducidade a ser submetida imediatamente à apreciação do Presidente da República.



    3.55. Observe que a Resolução 5.935/2021 dispõe que após a Declaração da Caducidade - neste caso de competência do Poder Concedente, deve a Diretoria da ANTT decidir sobre o cálculo da indenização devida, procedendo à sua homologação (art. 13, § 3º) e determinar o início imediato da execução do plano de transição operacional, assim como a adoção de outras providências (art. 15), de forma a poder declarar extinto o contrato de concessão após a transição operacional (art. 15, § 2º). 



    3.56. Assim, nos termos da Resolução 5.935/2021, o cálculo do valor final da indenização devida à Concessionária deve ser homologado pela Diretoria (ou determinadas medidas corretivas) após a declaração da caducidade, devendo ser concluído ao longo do curso do processo, ou seja, antes da extinção contratual, que se dará com a conclusão do processo de transição operacional para o novo operador da rodovia - seja o Dnit, seja o novo parceiro privado.” (eDOC 8, p. 10-11, grifos nossos)



    No ponto, cumpre salientar que, não obstante o poder concedente disponha de mecanismos para coibir o descumprimento das obrigações contraturais impostas às concessionárias, incumbe ao administrador a observância dos ditames atinentes à regularidade jurídico-formal do processo administrativo que resulta na caducidade de contrato firmado com o Poder Público.



    Nesses termos, o fato de a ANTT considerar altamente previsível que, na apuração de haveres e deveres, a Concessionária terá saldo negativo junto à União (eDOC 8, p. 10-12), não afasta o prejuízo advindo do possível encerramento do processo de extinção contratual sem os cálculos da indenização devidos, sobretudo diante do risco de deteriorização dos bens após a transferência da operação para o Dnit ou para o novo parceiro privado.



    A corroborar tal entendimento, destaco que, no âmbito do processo administrativo, a Procuradoria Federal produziu parecer no sentido de que a decisão da Diretoria de propor, à União, a declaração de caducidade, prescinde de indenização prévia, a qual, não obstante, deverá ser calculada no curso do processo (Parecer 00210/2022/PF-ANTT/PGF/AGU (eDOC 8, p. 11).



    Nesse contexto, afigura-se presente o fumus boni iuris necessário à concessão do provimento cautelar.



    Sob outra ótica, reconheço a presença de perigo de dano advindo do afastamento imediato da impetrante da administração da Rodovia 393/RJ, sem que tenha havido definição prévia do valor indenizatório pela avaliação dos investimentos em bens reversíveis, sobretudo em razão do risco de deteriorização desses bens após o seu afastamento da operação.



    Tal conduta inviabilizaria a continuidade da prestação do serviço pela Concessionária, obstando a possibilidade de avaliação dos bens no estado em que atualmente se encontram, seja para o cálculo de eventual reparação a seu favor, seja para a definição do montante a ser descontado do seu saldo devedor.



    Dito de outra forma, a suspensão imediata da prestação dos serviços impede a precisa mensuração dos ativos reversíveis passíveis de assunção pelo Poder Público, inviabilizando o pleno exercício do direito de defesa por parte da Concessionária, bem como o escorreito planejamento no que concerne à recomposição de seus investimentos.



    Desse modo, embora inexista aparente nulidade na declaração de caducidade sem a definição prévia dos valores devidos, impõe-se o deferimento parcial da liminar pleiteada nestes autos, apenas para determinar que os cálculos relativos à indenização devida à Concessionária sejam concluídos até o final do processo administrativo e da efetiva extinção do contrato, o que ocorre com a conclusão do processo de transição operacional para o novo operador da rodovia.



    Ante o exposto, defiro em parte o pedido de liminar, apenas para determinar que os cálculos relativos à indenização devida à Concessionária sejam concluídos até o final do processo administrativo e da extinção do contrato, o que ocorre com a conclusão do processo de transição operacional para o novo operador da rodovia.



    Publique-se. Comunique-se, com urgência.



    Brasília, 2 de julho de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



Documento assinado digitalmente