Tribunal: STF
Processo: SL 1838
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-10-27
Data de publicação: 2025-10-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de pedido de suspensão de liminar formulado pelo Município de Itapemirim, com a finalidade de sustar os efeitos de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo que, nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5009290-18.2024.8.08.0000, suspendeu a eficácia da Lei Complementar Municipal nº 201/2017 e da Lei Municipal nº 2.778/2014.



    Na origem, o Ministério Público do Estado do Espírito Santo ajuizou representação de inconstitucionalidade, com pedido liminar, para impugnar a Lei Complementar Municipal nº 201/2017, que efetuou a transposição de regime celetista para estatutário dos servidores públicos municipais, bem como a Lei Municipal nº 2.778/2014, que incluía no regime próprio de previdência os servidores estáveis nos termos do art. 19 do ADCT.



    Em análise cautelar, o Tribunal de Justiça local concedeu tutela provisória, com eficácia ex tunc, para retirar os efeitos da legislação impugnada. Identificou-se aparente inconstitucionalidade na transposição de regime sem prévio concurso público e na vinculação de servidores não titulares de cargo efetivo ao regime próprio de previdência.



    O Município de Itapemirim sustenta a constitucionalidade da transposição realizada pela Lei Complementar Municipal nº 201/207. Aduz, para tanto, que os servidores transpostos foram aprovados em concurso público e mantiveram os mesmos cargos e funções, não havendo violação ao art. 37, II, da CF/88 nem à Súmula Vinculante 43 do STF.



    Defende que nem sequer teria a obrigação de comprovar a realização de concurso público, uma vez que o controle de constitucionalidade de uma lei, a que se destina a ação de origem, “é realizado a partir da análise da hermenêutica constante no dispositivo legal” (eDOC 1, p. 20).



    Argumenta que a reversão da transposição implicaria impacto financeiro imediato de R$ 20 milhões, retorno de 115 servidores ao regime celetista, recolhimento retroativo de FGTS e INSS, e risco de falência das contas municipais.



    Em relação aos servidores estáveis nos termos do art. 19 do ADCT e sua submissão ao regime próprio (Lei Municipal nº 2.778/2014), entende que ao menos deveriam ser preservados os servidores aposentados e os que já completaram o requisito para a aposentadoria, segundo a jurisprudência do STF.



    O Ministério Público do Estado do Espírito Santo, autor da ação na origem, apresentou contestação. Sustenta que, “ainda que precedido de concurso, o provimento de emprego público celetista não autoriza a transposição para cargo estatutário nem a vinculação ao regime próprio de previdência” (eDOC 15, p. 5).



    Defende que a “atribuição de eficácia apenas prospectiva estimularia a perpetuação de relações jurídicas flagrantemente inconstitucionais” (eDOC 15, p. 5). Afirma que o suposto risco à ordem pública não poderia justificar um desrespeito às exigências constitucionais básicas para a administração municipal.



    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo parcial deferimento do pedido, em parecer que recebeu a seguinte ementa (eDOC 21):



    “Suspensão de Liminar. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Leis municipais. Transposição de regime celetista para estatutário. Regime previdenciário dos servidores regidos pelo art. 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Risco de grave lesão à ordem e à economia públicas na manutenção da decisão sem salvaguardar os servidores que já estejam aposentados e aqueles que, até o julgamento de mérito da ação na origem, tenham preenchido os requisitos para a aposentadoria. Parecer por que o pedido seja parcialmente deferido.” 



    É o relatório. Decido.



    A sólida jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal considera que o incidente de contracautela é via processual autônoma à disposição de pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, que visa resguardar o interesse público primário em causas contra o Poder Público e seus agentes. Trata-se de medida condicionada à demonstração de que o ato impugnado carregue em si risco elevado à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas. Essa compreensão harmoniza-se com o disposto no artigo 4º, caput, da Lei nº 8.437/92, que estabelece:



    “Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.”



    Na mesma direção, dispõe o art. 297, caput, do Regimento Interno deste Tribunal:



    “Art. 297, do RISTF. Pode o Presidente, a requerimento do Procurador-Geral, ou da pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, suspender, em despacho fundamentado, a execução de liminar, ou da decisão concessiva de mandado de segurança, proferida em única ou última instância, pelos tribunais locais ou federais”. (grifei). 



    Observe-se que, nos termos dos arts. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1991 e do art. 297 do RISTF, a contracautela tem natureza jurídico-processual excepcional. O tipo de cognição permitido por esta via estreita limita-se a constatar a probabilidade e a gravidade do risco representado, portando juízo mínimo sobre a matéria de fundo que perfaz a controvérsia.



    A doutrina também reforça esse entendimento, como assinala Leonardo Carneiro da Cunha:



    “(...) o pedido de suspensão cabe em todas as hipóteses em que se concede tutela provisória contra a Fazenda Pública ou quando a sentença produz efeitos imediatos, por ser impugnada por recurso desprovido de efeito suspensivo automático. Daí se poder dizer que, hoje em dia, há a suspensão de liminar, a suspensão de segurança, a suspensão de sentença, a suspensão de acórdão, a suspensão de cautelar, a suspensão de tutela antecipada e assim por diante.



    O pedido de suspensão destina-se a sobrestar a eficácia de decisões provisórias ou não definitivas. Não deve ser utilizado para suspender execuções definitivas.



    (...) Rigorosamente, o pedido de suspensão destina-se a tutelar interesse difuso, ostentando, portanto, natureza de uma postulação coletiva.O pedido de suspensão não tem natureza recursal, por não estar previsto em lei como recurso e, igualmente, por não gerar a reforma, a anulação nem a desconstituição da decisão. (...) o pedido de suspensão consiste numa ação cautelar específica destinada, apenas, a retirar da decisão sua executoriedade; serve, simplesmente, para suspender a decisão, mantendo-a, em sua existência, incólume. No pedido de suspensão, há uma pretensão específica à cautela pela Fazenda Pública.



    Ao apreciar o pedido de suspensão de liminar, o presidente do tribunal examinase houve grave lesão à ordem, à saúde, à economia ou à segurança públicas. Tradicionalmente, a jurisprudência entende que o presidente do tribunal, ao analisar o pedido de suspensão, não adentra o âmbito da controvérsia instalada na demanda, não incursionando o mérito da causa principal.



    O pedido de suspensão funciona, por assim dizer, como uma espécie de ‘cautelar ao contrário’, devendo, bem por isso, haver a demonstração de um periculum in mora inverso, caracterizado pela ofensa a um dos citados interesses públicos relevantes e, ainda, um mínimo de plausibilidade na tese da Fazenda Pública, acarretando um juízo de cognição sumária pelo presidente do tribunal. (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A fazenda pública em juízo. 21.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2024, p. 535-542, grifei). 



    Consolidou-se, ainda, o entendimento de que, por essa via processual, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, é necessário que a controvérsia do processo subjacente seja de natureza constitucional, a fim de determinar-se a competência do Presidente deste Supremo Tribunal Federal, e que a decisão tenha sido proferida por Tribunal (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia). Sobreleva transcrever importante lição da i. Ministra Rosa Weber quando da apreciação da SL 1595, Plenário, DJe 3.5.2023:



    “Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).” 



    No presente caso, a discussão está relacionada ao regime jurídico de servidores públicos ativos e inativos (artigos 37, 39 e 40 da Constituição; e artigo 19 do ADCT). Nesse contexto, o Supremo Tribunal Federal é competente para analisar o pedido, uma vez que será responsável por julgar eventual recurso extraordinário que questione a decisão do Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo, que se busca suspender.



    Da análise dos autos, constata-se que o Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo deferiu cautelar, com efeito ex tunc, para suspender a eficácia das normas impugnadas por entender que a transposição de servidores celetistas para o regime estatutário sem concurso público afronta o princípio do concurso público e que a inclusão de servidores estabilizados pelo artigo 19 do ADCT no regime próprio de previdência social viola o artigo 40, § 13, da Constituição Federal, que limita o regime próprio aos servidores titulares de cargos efetivos.



    Em juízo mínimo de probabilidade sobre a tese jurídica em discussão, próprio da via suspensiva, verifico que a decisão impugnada destoa parcialmente da jurisprudência firmada nesta Suprema Corte sobre a matéria.



    Com efeito, consoante a jurisprudência pacífica do Supremo Tribunal Federal, é inadmissível a conversão do regime celetista para o estatutário quando o ingresso no serviço público ocorre sem a prévia realização de concurso público. Do mesmo modo, os servidores abrangidos pela estabilidade prevista no artigo 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias não se equiparam aos servidores efetivos. Isso porque tal dispositivo apenas assegura o direito de permanência no serviço público nos cargos para os quais foram admitidos, sem que haja incorporação à carreira ou acesso aos benefícios exclusivos dos servidores efetivos. Nesse sentido, confira-se por todos, o seguinte julgado:



    "Direito constitucional e administrativo. ADPF. Lei estadual. Transposição de regime celetista para estatutário. Inclusão de servidores públicos não concursados e detentores de estabilidade excepcional no regime próprio de previdência social. I. Objeto 1. Arguição de descumprimento de preceito fundamental contra os arts. 8º e 9º da Lei nº 4.546/1992, do Estado do Piauí, que incluíram no regime próprio de previdência social daquele ente federativo servidores públicos não admitidos por concurso público e aqueles detentores da estabilidade excepcional do art. 19 do ADCT. II. Preliminares 2. A ADPF é o instrumento processual adequado para impugnar dispositivos que antecedem a norma constitucional invocada como paradigma (art. 40, CF, na redação dada pela EC nº 20/1998), sendo possível que o parâmetro de inconstitucionalidade reúna normas constitucionais anteriores e posteriores ao ato questionado. 3. A Lei Complementar estadual nº 13/1994, que dispõe sobre o Estatuto dos Servidores Públicos Civis do Estado do Piauí, não explicitou quais categoriais de servidores seriam abrangidas pelo regime estatutário nem criou qualquer regime de transição para os servidores admitidos no serviço público antes da Constituição de 1988 e da EC nº 20/1998. Não houve, portanto, revogação tácita da Lei Estadual nº 4.546/1992. 4. É possível afastar o óbice de ausência de impugnação do complexo normativo quando (i) houver relação de interdependência entre as normas; e (ii) os dispositivos possuírem teor análogo e a causa de pedir for a mesma. Precedentes. III. Mérito 5. Consoante já decidido por esta Corte, admite-se a transposição do regime celetista para o estatutário apenas para os servidores admitidos por concurso público e para aqueles que se enquadrem na estabilidade excepcional do art. 19 do ADCT. A criação do regime jurídico único previsto na redação original do art. 39 da CF não prescinde da observância à regra do concurso público. 6. A jurisprudência do STF é no sentido de que os beneficiados pela estabilidade excepcional prevista no art. 19 do ADCT não são detentores das vantagens privativas dos servidores ocupantes de cargo efetivo, o que afasta a possibilidade de participação no regime próprio de previdência social. A partir da EC nº 20/1998, o regime próprio é exclusivo para os detentores de cargo efetivo, os quais foram aprovados em concurso público. Precedentes. IV. Conclusão 7. Interpretação conforme a Constituição do art. 9º da Lei Estadual nº 4.546/1992, de modo a excluir do regime próprio de previdência social todos os servidores públicos não detentores de cargo efetivo, ou seja, aqueles servidores públicos admitidos sem concurso público, inclusive aqueles abrangidos pelo art. 19 do ADCT. Inconstitucionalidade, por arrastamento, do art. 5º, IV, da Lei Estadual nº 4.546/1992. 8. Modulação de efeitos da decisão para ressalvar os aposentados e aqueles que tenham implementado os requisitos para aposentadoria até a data da publicação da ata de julgamento, mantidos estes no regime próprio dos servidores daquele estado. 9. Pedido julgado parcialmente procedente, com a fixação da seguinte tese: “1. É incompatível com a regra do concurso público (art. 37, II, CF) a transformação de servidores celetistas não concursados em estatutários, com exceção daqueles detentores da estabilidade excepcional (art. 19 do ADCT); 2. São admitidos no regime próprio de previdência social exclusivamente os servidores públicos civis detentores de cargo efetivo (art. 40, CF, na redação dada pela EC nº 20/98), o que exclui os estáveis na forma do art. 19 do ADCT e demais servidores admitidos sem concurso público”." (ADPF 573, Rel. Min. Roberto Barroso, Plenário, DJe de 09.03.2023)



    Esse entendimento foi consolidado no julgamento dos Temas 1.128 e 1.254 da repercussão, nos quais foram fixadas, respectivamente, as seguintes teses:



    "É inconstitucional dispositivo de Constituição estadual que permite transposição, absorção ou aproveitamento de empregado público no quadro estatutário da Administração Pública estadual sem prévia aprovação em concurso público, nos termos do art. 37, II, da Constituição Federal." (RE 1.232.885, Rel. Min. Nunes Marques, Plenário, DJe de 02.05.2023)



    “Somente os servidores públicos civis detentores de cargo efetivo (art. 40, CF, na redação dada pela EC 20/98) são vinculados ao regime próprio de previdência social, a excluir os estáveis nos termos do art. 19 do ADCT e os demais servidores admitidos sem concurso público, ressalvadas as aposentadorias e pensões já concedidas ou com requisitos já satisfeitos até a data da publicação da ata de julgamento destes embargos declaratórios.” (RE 1.426.306, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, DJe de 27.06.2023)



    Nesse contexto, ao contrário do alegado pela parte ora requerente, a existência ou não de concurso público é fundamental para avaliar se a transposição feita pela legislação municipal está de acordo com a Constituição. Contudo, conforme já asseverado, a estreita via de cognição desta medida não permite a análise aprofundada sobre o mérito da demanda. Portanto, à vista de um exame perfunctório do direito controvertido, necessário ao juízo de comprometimento dos valores públicos tutelados, entendo que as alegações sobre a constitucionalidade da transposição não têm respaldo suficiente para serem aceitas.



    De igual modo, não impressiona o argumento de que os servidores celetistas “terão prazo máximo de contratação, o que poderá afetar a continuidade dos serviços públicos essenciais prestados aos munícipes” (eDOC 1, p. 29). É evidente que somente o vínculo empregatício obtido mediante concurso público e com prazo indeterminado pode ser transposto para cargo considerado equivalente. Dessa forma, havendo regularidade na contratação do empregado, não há razão para se cogitar qualquer risco quanto à continuidade do exercício de suas funções na Administração Pública.



    Da mesma forma, não antevejo risco de lesão à ordem econômica, uma vez que a migração de regime previdenciário, em princípio, não implica desembolso imediato por parte do Município. Ao contrário, a questão deve ser solucionada por meio de compensação financeira entre os regimes, conforme previsto no art. 201, § 9º, da Constituição da República. 



    No entanto, como bem destacado pela Procuradoria-Geral da República, em seu parecer, esta Suprema Corte, ao apreciar ações de controle concentrado e recursos extraordinários em hipóteses semelhantes ao presente caso, por razões de segurança jurídica e de excepcional interesse público, modulou os efeitos da declaração de inconstitucionalidade, de modo a ressalvar as aposentadorias e pensões já concedidas ou com requisitos já satisfeitos. Nesse sentido: ADI 7.610, Rel. Min. Flávio Dino, Plenário, DJe de 22.08.2025; ADI 7.198-ED, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, DJe de 23.08.2023; ADI nº 3.636, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 07.01.2022; ADI 1.476-ED, Rel. Min. Nunes Marques, Plenário, DJe de 19.04.2022; ADI 5.011, de minha relatoria, Plenário, DJe de 01.07.2020; e ADI 3.552-ED, Rel. Min. Roberto Barroso, Plenário, DJe de 11.02.2019;



    Sendo assim, compreendo que a alteração da situação jurídica dessas pessoas, com efeito retroativo, por força de cautelar, traz aparente violação à jurisprudência do STF e aptidão de causar lesão à ordem. 



    Ante o exposto, julgo parcialmente procedente o pedido, para suspender em parte a decisão impugnada, proferida na medida cautelar na representação por inconstitucionalidade nº 5009290-18.2024.8.08.0000, apenas para afastar a eficácia retroativa quanto aos pensionistas, os servidores que já estejam aposentados e aqueles que já tenham preenchidos os requisitos para a aposentadoria até a data da sessão que julgou a medida cautelar.



    A presente ordem de suspensão cessará seus efeitos com o trânsito em julgado da decisão de mérito na ação principal, nos termos do art. 4º, § 9º, da Lei nº 8.437/1992.



    Publique-se.



    Brasília, 27 de outubro de 2025.



Ministro Edson Fachin



Presidente



Documento assinado digitalmente