Tribunal: STF
Processo: ARE 1539171
Classe: ARE
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-20
Data de publicação: 2025-03-20

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo, com base no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, apresentado por Andrade Gutierrez Engenharia S/A e Outro (a/s), em face de acórdão prolatado pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, assim ementado:



    “APELAÇÕES CÍVEIS. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE COBRANÇA. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. METRÔ/DF. SOBREPREÇO/SUPERFATURAMENTO. AGRAVOS RETIDOS. ILEGITIMIDADE PASSIVA. INEXISTÊNCIA DE CAUSA DE PEDIR. CERCEAMENTO DE DEFESA POR NEGATIVA DE PRODUÇÃO DE PROVA TESTEMUNHAL. PRELIMINARES REJEITADAS. PRESCRIÇÃO E DECADÊNCIA AFASTADAS MÉRITO DA APELAÇÃO. METRÔ/DF. SOBREPREÇO/SUPERFATURAMENTO. FISCALIZAÇÃO. CGU. POLÍCIA FEDERAL. TCU. DISCUSSÃO SOBRE OS SISTEMAS REFERENCIAIS. PREÇOS DE OBRAS E SERVIÇOS DE CONSTRUÇÃO CIVIL “TRADICIONAIS”. USO DO SINAPI. POSSIBILIDADE. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO ART. 24, LINDB. INSUBSISTÊNCIA. 1. Pela teoria da asserção, pertinência subjetiva da ação é verificada em abstrato e à luz da narrativa apresentada na petição inicial. 1.1. Ação de ressarcimento ao erário em função de alegação de superfaturamento ocorrido em aditivo contratual relacionado à construção de trecho Taguatinga-Ceilândia do Metrô/DF. 1.2. Definição sobre a existência ou não do superfaturamento, eventual responsabilidade individual da apelante TC/BR constituem matéria de mérito. Preliminar de ilegitimidade passiva rejeitada. 2. A causa de pedir constitui-se não somente pela relação jurídica afirmada pelo autor, mas pelo fato ou complexo de fatos que fundamentam a pretensão que se entende por resistida, no contexto da teoria da substanciação (STJ, REsp 1043163/SP, Rel. Ministra NANCY ANDRIGHI, TERCEIRA TURMA, julgado em 01/06/2010, DJe 28/06/2010). 2.1. “Para a adequada delimitação da causa de pedir, de acordo com a teoria da substanciação, acolhida pelo sistema processual, impõe-se ao demandante o dever de, além de expor os fatos que, por sua relevância jurídica, repercutem em seu direito, também apresentar, em justificação, os fundamentos jurídicos deste, aduzindo a que título o ordenamento jurídico acolhe sua pretensão, sendo irrelevante, a esse propósito, a indicação de dispositivos legais (fundamento legal).” (STJ, REsp 1745411/RS, Rel. Ministro MARCO AURÉLIO BELLIZZE, TERCEIRA TURMA, julgado em 17/08/2021, DJe 20/08/2021). 2.2. A Empresa requerente – Metrô/DF – narrou pormenorizadamente os fatos que deram origem a lide, agregando os fundamentos jurídicos que demostram a violação do direito. E justificou sua pretensão de restituição ao erário do valor advindo do superfaturamento de obra pública. Preliminar de falta de causa de pedir rejeitada. 3. Pelo princípio da persuasão racional, o magistrado é o destinatário da prova, cabendo-lhe a análise da conveniência e da necessidade da sua realização (arts. 370 e 371 do CPC). 3.1. A possível oitiva de “pessoas que vivenciaram a execução do contrato” não teria relevância para a aferição da adequação dos preços aplicados, razão por que o indeferimento da prova pretendida pelas requeridas não acarretou prejuízo à elucidação dos fatos. Preliminar de cerceamento de defesa rejeitada. 4. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 636.886, Rel. Min. Alexandre de Moraes, fixou tese no Tema 899, segundo a qual “É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas”. 4.1. No julgamento, definido que, no que tange à exegese do §5º do artigo 37, CRFB/1988, somente são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário decorrentes de ato doloso de improbidade administrativa previsto na Lei 8.429/1992. Para os demais ilícitos, aplica-se a regra da prescritibilidade nos termos do Tema 666: “É prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil”. 4.2. Segundo o disposto no RE 636.886-RG, o termo inicial do prazo prescricional para ressarcimento ao erário decorre do acórdão do Tribunal de Contas: “4. A pretensão de ressarcimento ao erário em face de agentes públicos reconhecida em acórdão de Tribunal de Contas prescreve na forma da Lei 6.830/1980 (Lei de Execução Fiscal).” (STF, RE 636886, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 20/04/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-157 DIVULG 23-06-2020 PUBLIC 24-06- 2020). 4.3. Como ainda não ocorreu o desfecho do processo de Tomada de Contas Especial perante o TCU – 028.410/2016-5 –, ainda não teve início a contagem do prazo prescricional previsto no art. 37, § 5º, CRFB/1988. Alegação de prescrição afastada. 5. Comprovado superfaturamento no Aditivo Z-17 relacionado ao Convênio 002/2007-CBTUMetrô/DF, a má-fé decorre do ato ilícito praticado, sendo certo que “A comprovação da má-fé do administrado afasta a regra do prazo decadencial quinquenal da administração para rever seus próprios atos declarados ilegais, quando deles decorre efeito favorável ao particular, nos termos do art. 54 da Lei n. 9.784/1999” (TJDFT. Acórdão 1372148, 00150680820168070018, Relator: HECTOR VALVERDE SANTANNA, 5ª Turma Cível, data de julgamento: 22/9/2021, publicado no DJE: 27/9/2021. Pág.: Sem Página Cadastrada.). 6. Como já destacado, o princípio do livre convencimento motivado norteia a apreciação da prova pelo magistrado. Ainda conforme art. 479, CPC/2015, o julgador apreciará a prova pericial exteriorizando os motivos que o levaram a considerar ou não as conclusões dos laudos periciais; o julgador não se encontra adstrito ao laudo 6.1. Na hipótese, os laudos periciais não elucidaram a composição de custos unitários das obras, como minuciosamente definido em sentença. Lado outro, tanto a Nota Técnica 1.402-DIURB/SFC/CGU-PR como o Laudo 155/2012-INC/DITEC/DPF (Polícia Federal) se referem a auditoria em serviços relativos a obras de construção civil “tradicionais”, tendo como parâmetro os sistemas oficiais de referência da Administração Pública. Significa dizer que os dois peritos em juízo não infirmaram o destacado em Nota Técnica 1.402- DIURB/SFC/CGU-PR e Laudo 155/2012-INC/DITEC/DPF, provas essas que respaldaram suficientemente o convencimento do prolator da sentença, escorreita a definição de não se valer do contido nos laudos periciais. 7. No caso de sobrepreço/superfaturamento, o Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento consolidado de que “a responsabilidade é solidária até a instrução final do feito, momento em que se delimita a quota de responsabilidade de cada agente” (STJ, AgInt no REsp 1.827.103/RJ, Relator Min. Og Fernandes, Segunda Turma, DJe 29.5.2020). 7.1. “A repartição da obrigação de ressarcir o erário só deve ocorrer quando for possível correlacionar cada conduta a determinadas parcelas do prejuízo. Não havendo como proceder a essa imputação causal, tem-se obrigação solidária.” (STJ, REsp 1872734/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 24/11/2020, DJe 18/12/2020). 7.2. Como bem pontuou a Procuradoria de Justiça, “eventual divisão interna de tarefas realizadas pelas empresas consorciadas não prevalece perante a Administração Pública e, obviamente, em nada mitiga essa solidariedade prevista em Lei, Edital e contrato. Não se pode olvidar, ainda, que a TC/BR também assinou o Termo de Rescisão Consensual do Contrato n.º 001/92-MC/NOVACAP (fls. 504/507), quando se responsabilizou expressamente em ressarcir os danos eventualmente identificados pelo órgão de controle.” (ID28026219 – p.2). 7.3 Assim é que, apurado pelos órgãos de controle o superfaturamento/sobrepreço, sobre a apelante TC/BR recai também a responsabilidade solidária. 8. Apuração realizada por Nota Técnica 1.402-DIURB/SFC/CGU-PR e Laudo 155/2012- INC/DITEC/DPF concentrou-se no exame de obras de construção civil “tradicionais”, exame que se valeu do SINAPI – Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices – que constitui referência oficial para custos e índices de obras de construção civil. 8.1. A partir da Lei Federal 10.524/2002 (Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO para o ano de 2003), o SINAPI teve sua utilização obrigatória para aferição dos custos unitários de materiais e serviços de obras de construção civil. Desde a edição da LDO 2003 se tornou obrigatória a utilização do SINAPI como balizador dos custos unitários de materiais e serviços de obras executadas com recursos dos orçamentos da União, dada a importância dos sistemas referenciais de preços para as contratações públicas. 8.2. No caso, o Aditivo Contratual Z-17, realizado em outubro de 2007, foi regido pela LDO do ano de 2007 – Lei Federal 11.439/2006. No ponto, a utilização do SINAPI era obrigatória. 8.3. Os sistemas oficiais de referência da Administração Pública reproduzem os preços de mercado, e, por gozarem de presunção de veracidade, devem ter precedência em relação à utilização de cotações efetuadas diretamente com empresas que atuam no mercado. 8.4. A indicação é de “sujeição aos custos do SINAPI como limite para obras executadas com recursos da União, como decorre das disposições contidas nas Leis de Diretrizes Orçamentárias” (TCU, Acórdão 2.603/2007, Rel. Min. Benjamin Zymler). 8.5. Demonstrado lucro excessivo das empresas-apelantes, resultantes de preços excessivos de itens e serviços de obras de construção civil “tradicionais”, no valor de R$ 8.661.841,52 (oito milhões, seiscentos e sessenta e um mil e oitocentos e quarenta e um reais e cinquenta e dois centavos), constatado sobrepreço/superfaturamento, valores que devem regressar aos cofres públicos. 9. Não há incidência da hipótese considerada no art. 24, LINDB, dado que inexiste revisão de orientação geral sobre a aplicação dos sistemas referenciais de preços adotados para verbas oriundas do Orçamento Geral da União, e sim determinação de observância da regra prevista no art. 115 da Lei Federal 11.439/2006 (LDO-2007) e do entendimento jurisprudencial do TCU vigente à época. 10. Apelações conhecidas; agravos retidos conhecidos, preliminares e prejudiciais rejeitadas, negado provimento ao recurso retido. No mérito, apelações não providas.”



    Na minuta, sustenta-se violação aos arts. 5º, LV, 37, XXI, 93, IX, e 109, I, da Constituição da República. Alega a incompetência absoluta da Corte de origem para julgar a lide, a qual versa sobre repasse de recursos federais, de interesse, portanto, da União, nos termos do art. 109, I, da CF/88. Assevera, ainda, que, à luz da teoria da actio nata, o prazo prescricional trienal da ação de ressarcimento, de acordo com o art. 206, IV, do Código Civil, começaria a correr a partir do conhecimento, pela parte agravante, das eventuais irregularidades nos pagamentos realizados no contrato, o que efetivamente ocorreu em 26/03/2013. Como a ação foi protocolada em 14/05/2013, a pretensão, no caso concreto, estaria fulminada pela prescrição.



    É o relatório.



    Decido.



    O recurso não comporta provimento.



    Inicialmente, não se vislumbra a alegada violação do art. 93, IX, da Carta da República. O dispositivo exige que sejam fundamentadas, ainda que sucintamente, todas as decisões dos órgãos do Poder Judiciário, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de todas as alegações das partes. No presente caso, o órgão julgador enfrentou as causas de pedir veiculadas pela parte, bem como motivou adequadamente sua decisão e solucionou a controvérsia aplicando o direito que entendeu pertinente na hipótese. Nesse sentido:



    “Questão de ordem. Agravo de Instrumento. Conversão em recurso extraordinário (CPC, art. 544, §§ 3° e 4°). 2. Alegação de ofensa aos incisos XXXV e LX do art. 5º e ao inciso IX do art. 93 da Constituição Federal. Inocorrência. 3. O art. 93, IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos os fundamentos da decisão. 4. Questão de ordem acolhida para reconhecer a repercussão geral, reafirmar a jurisprudência do Tribunal, negar provimento ao recurso e autorizar a adoção dos procedimentos relacionados à repercussão geral.” (AI 791.292-QO-RG/PE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário Virtual, DJe 13.8.2010). 



    Consigna-se, ademais, que esta Suprema Corte, no julgamento do ARE 748.371-RG, Rel. Min. Gilmar Mendes, Pleno, DJe 01.8.2013, decidiu que a matéria relacionada à alegação de violação dos princípios da legalidade, do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal não apresenta repercussão geral. O acórdão está assim ementado:



    “Alegação de cerceamento do direito de defesa. Tema relativo à suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal. Julgamento da causa dependente de prévia análise da adequada aplicação das normas infraconstitucionais. Rejeição da repercussão geral”.



    No que se refere à alegação de violação ao art. 109, I, da CF/88, verifica-se que a questão acerca da alegação de incompetência absoluta para julgar o feito não foi objeto de apreciação pelas instâncias de origem, de modo que o recurso extraordinário carece do necessário prequestionamento, nos termos da Súmula nº 282/STF. Nesse sentido:



    “AGRAVO INTERNO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. DIREITO À SAÚDE. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO REGISTRADO NA ANVISA MAS NÃO PADRONIZADO PELO SUS. ALEGAÇÃO DE LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO E DE COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. AUSÊNCIA DO DEVIDO PREQUESTIONAMENTO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 282 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.” (ARE 1449563 ED-AgR, Relator(a): LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 07-10-2024, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 08-10-2024 PUBLIC 09-10-2024)



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO – ALEGADA INCOMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL – AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO EXPLÍCITO DA MATÉRIA CONSTITUCIONAL – CARGO E EMPREGO PÚBLICOS PRIVATIVOS DE PROFISSIONAIS DE SAÚDE – ACUMULAÇÃO REMUNERADA –POSSIBILIDADE – DECISÃO QUE SE AJUSTA À JURISPRUDÊNCIA PREVALECENTE NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – CONSEQUENTE INVIABILIDADE DO RECURSO QUE A IMPUGNA – SUBSISTÊNCIA DOS FUNDAMENTOS QUE DÃO SUPORTE À DECISÃO RECORRIDA – QUESTÃO RELATIVA À COMPATIBILIDADE, OU NÃO, DE HORÁRIOS – REEXAME DE FATOS E PROVAS – IMPOSSIBILIDADE – SÚMULA 279/STF – SUCUMBÊNCIA RECURSAL – MAJORAÇÃO DA VERBA HONORÁRIA – PRECEDENTE (PLENO) – NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA DOS LIMITES ESTABELECIDOS NO ART. 85, §§ 2º E 3º DO CPC – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.” (ARE 1116072 ED-AgR, Relator(a): CELSO DE MELLO, Segunda Turma, julgado em 10-09-2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-215 DIVULG 08-10-2018 PUBLIC 09-10-2018)



    Outrossim, é cediço que a matéria apresentada apenas nos embargos de declaração não supre o requisito do prequestionamento quando ficar caracterizada a inovação recursal, o que atrai a incidência da Súmula nº 282/STF. Veja-se:



    “DIREITO TRIBUTÁRIO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ICMS. OPERAÇÕES E PRESTAÇÕES COM DESTINAÇÃO DE MERCADORIAS A CONSUMIDOR FINAL NÃO CONTRIBUINTE. ESTADO DISTINTO DO REMETENTE. SÚMULAS 282 E 283/STF. I. CASO EM EXAME 1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, o qual tem por objeto acórdão que deu provimento ao recurso. II. Questão em discussão 2. Preenchimento dos pressupostos de admissibilidade do recurso extraordinário com agravo. III. Razão de decidir 3. A petição de agravo não trouxe novos argumentos aptos a desconstituir a decisão agravada, a qual deve ser mantida pelos seus próprios fundamentos. 4. A alegada violação aos dispositivos constitucionais, nos termos trazidos no recurso extraordinário, não foi objeto de apreciação pelo acórdão do Tribunal de origem, de modo que o recurso extraordinário carece do necessário prequestionamento, conforme a Súmula 282/STF. A matéria apresentada apenas nos embargos de declaração não supre o requisito do prequestionamento quando ficar caracterizada a inovação recursal. Incide na espécie a Súmula 282/STF. 5. Verifica-se que, nas razões de seu recurso extraordinário, a parte recorrente deixou de impugnar fundamento autônomo e suficiente, por si só, à manutenção do acórdão recorrido. esse modo, incide a Súmula 283/STF. IV. Dispositivo 6. Agravo interno a que se nega provimento, com a aplicação da multa de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC/2015.” (ARE 1523555 AgR, Relator(a): LUÍS ROBERTO BARROSO (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 21-02-2025)



    Por derradeiro, no que se refere à alegada questão da ocorrência de prescrição, constata-se que a análise demandaria necessariamente o revolvimento da moldura fática delineada, bem como a análise da legislação infraconstitucional aplicável, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, portanto, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Aplicação das Súmulas nº 279/STF: “para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário”. Nesse sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. EXECUÇÃO FISCAL. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. CONDENAÇÃO IMPOSTA PELO TCU. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. AFASTAMENTO DA PRESCRIÇÃO. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. ANÁLISE DAS PROVAS DOS AUTOS QUE AMPARAM O ACÓRDÃO ATACADO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA Nº 279/STF. PRECEDENTES. 1. O acórdão recorrido não se afastou da orientação jurisprudencial firmada pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema nº 899 da Repercussão Geral pela prescritibilidade da pretensão de ressarcimento do erário fundada em decisão de tribunal de contas. 2. In casu, a análise quanto ao termo inicial do prazo prescricional da pretensão executória não prescinde do exame da legislação infraconstitucional ou dos fatos e das provas que compõem a lide, o qual é inviável em recurso extraordinário. Incidência da Súmula nº 279/STF. 3. Agravo regimental não provido. 4. Não houve majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de sua fixação pela origem.” (ARE 1525414 AgR, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, julgado em 22-02-2025, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n  DIVULG 25-02-2025  PUBLIC 26-02-2025)



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso.



    Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 20 de março de 2025.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



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