Tribunal: STF
Processo: ADPF 847
Classe: ADPF
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-20
Data de publicação: 2025-03-20

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental, ajuizada pelo Procurador-Geral da República, com pedido de medida cautelar, por meio da qual se postula interpretação conforme para o disposto no art. 3º-B, incisos V, VI, VII, VIII, IX e XI; no art. 127; no art. 156, inciso I; no art. 242; no art. 282, §§ 2º, 4º e 5º; e no art. 311 do Código de Processo Penal, com as alterações promovidas pelas Leis nº 11.690/08 e nº 13.964/19; para o disposto no art. 3º, caput e inciso I, e no art. 8º-A, caput, da Lei nº 9.296/96; e, por último, para o disposto no art. 2º, caput, da Lei nº 8.038/90 c/c art. 230-C, § 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, com redação dada pela Emenda Regimental nº 44, de 2011, a fim de se excluir a possibilidade de deferimento de medidas cautelares constritivas de direitos fundamentais pelo juiz, na fase da investigação criminal, sem requerimento ou manifestação prévia do Ministério Público.



    Para tanto, o requerente alega ofensa ao sistema penal acusatório consagrado pela Constituição de 1988, em especial ao seu art. 5º, inciso LIV (que estabelece os deveres de inércia e de imparcialidade do magistrado, por derivação do princípio do devido processo legal); ao art. 103, § 1º (que prevê a necessidade de oitiva prévia do Procurador-Geral da República em todos os processos de competência do STF); e ao art. 129, incisos I, VII e VIII (os quais enumeram, entre as funções institucionais do Ministério Público, a de promover privativamente a ação penal pública; a de exercer o controle externo da atividade policial; e a de requisitar diligências investigatórias e a instauração de inquérito policial).



    No caso em apreço, o Procurador-Geral da República detém legitimidade ativa ad causam para deflagrar ação de controle abstrato perante o Supremo Tribunal Federal (Lei nº 9.882/99, art. 2º, inc. I, c/c CF/88, art. 102, § 1º, e art. 103, inc. VI), e não há dúvida quanto à natureza fundamental dos preceitos constitucionais supostamente lesados ou ameaçados de lesão. 



    Com efeito, a presente arguição tem por objetivo zelar pela observância dos princípios acusatório, da inércia do Poder Judiciário e da imparcialidade do juiz e pelas prerrogativas constitucionais do Ministério Público, os quais possuem caráter instrumental e estão nitidamente a serviço da salvaguarda de direitos fundamentais dos investigados e/ou acusados criminalmente.



    Além disso, a arguição é a única ação cabível, no âmbito do controle abstrato e concentrado de constitucionalidade, para a impugnação de norma pré-constitucional (art. 1º, parágrafo único, inciso I, da Lei nº 9.882/99) e, por isso, a princípio, tem sido admitida pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal para a impugnação conjunta de atos normativos anteriores e posteriores à edição dos preceitos constitucionais invocados como parâmetro de controle (v.g., ADPF nº 446, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgado em 4/10/19 e DJe de 17/10/19; e ADPF nº 378-MC, Rel. Min. Edson Fachin, Red. p/ ac. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, julgado em 17/12/15, DJe de 8/3/16). 



    Desse modo, considerando os referidos precedentes e, ainda, o fato de que o requerente questiona ao mesmo tempo dispositivos anteriores e posteriores à Constituição de 1988, pode-se argumentar em favor do preenchimento do requisito da subsidiariedade (art. 4º, § 1º, da Lei nº 9.882/99), ponderando ser recomendável o exame conjunto de todas as normas impugnadas, porque é dessa análise sistêmica que pode resultar a identificação — e, por conseguinte, a eliminação — de eventuais inconsistências e discrepâncias. Não obstante, penso que esse ponto exige reflexão de maior profundidade e raciocínio contra-intuitivo, conforme adiante demonstrarei.



    Começo alertando que o pedido ora formulado é — no mínimo — incomum. A controvérsia constitucional plasmada no pedido inicial consiste, em verdade, em saber se o Ministério Público, como titular privativo da ação penal, seria o único legitimado para requerer medidas cautelares constritivas de direitos fundamentais na fase de investigação criminal; ou se mesmo na nova ordem constitucional — é dizer, mais especificamente, se mesmo vigente, como paradigma constitucional, o modelo acusatório —, o Delegado de Polícia continuaria autorizado a fazê-lo e — nesse caso — com qual fundamento constitucional. 



    Posta nesses termos a controvérsia, não é difícil concluir que não se está diante de uma inconsistência qualquer nem a discrepância é apenas pontual. O que se busca é muito maior do que parece à primeira vista. Suscita-se, aqui, por assim dizer, uma questão central do processo penal. E não é só. Pretende-se alcançar uma solução sistêmica que uniformize o entendimento sobre a matéria para todas as situações semelhantes às reportadas pelos dispositivos questionados, como se fosse possível haurir essa solução sistêmica, diretamente do texto constitucional, sem qualquer intermediação — mínima que seja — do legislador ordinário, o que, a meu ver, é um grande equívoco. Nesse contexto, não é exagero afirmar que qualquer interpretação que se firme nestes autos, certamente, importará em uma (re)definição paradigmática para a interpretação e a aplicação da legislação infraconstitucional.



    Seguindo essa linha de intelecção, destaco que a Constituição de 1988, paralelamente à adoção do modelo acusatório, conferiu ao Ministério Público autonomia orçamentária, financeira, administrativa e funcional, além de conferir a seus membros novas atribuições e, a partir da Emenda Constitucional nº 45, de 2004, as mesmas prerrogativas da magistratura1. O Parquet ganhou reconhecimento e protagonismo, passando a ser, por expressa determinação constitucional, uma  



    “instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis” (CRFB/88, art. 127).  



    Entre as atribuições conferidas pela Constituição Federal ao Ministério Público, importam ao processo penal, especialmente, as de promover privativamente a ação penal pública (art. 129, inciso I); exercer o controle externo da atividade policial (art. 129, inciso VII) e requisitar diligências investigativas e a instauração de inquérito policial (art. 129, inciso VIII). 



    Essa nova configuração institucional levou o Supremo Tribunal Federal a rever sua jurisprudência para firmar, em sede de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida, o entendimento de que 



    “[o]s artigos 5º, inciso LIV e LV, 129, incisos III e VIII, e 144, inciso IV, § 4º, da Constituição Federal não tornam a investigação criminal exclusividade da polícia, nem afastam os poderes de investigação do Ministério Público” (RE nº 593.727, Rel. Min. Cezar Peluso, Rel. p/ ac. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, julgado em 14/5/15, DJe de 4/9/15). 



    Obviamente, isso não significa que o órgão ministerial possua poderes irrestritos ou ilimitados na persecução penal. Nesse sentido, observa-se que no recente julgamento conjunto das ações diretas de inconstitucionalidade nº 2.943/DF, nº 3.309/DF e nº 3.318/MG, Supremo Tribunal Federal, além de reafirmar os poderes investigatórios do Ministério Público, deixou muito claro que esses poderes encontram limite “[n]os direitos que tem todo e qualquer investigado”, razão pela qual “[o] reconhecimento da competência investigatória do Ministério Público não autoriza, senão por lei, qualquer tipo de restrição aos direitos fundamentais” (ADI nº 2.943/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, julgado em 2/5/24, DJe de 10/9/24).



    Um pouco antes disso, ao apreciar as ações diretas de inconstitucionalidade nº 6.298, 6.299, 6.300 e 6.305, Rel. Min. Luiz Fux, nas quais se impugnava a instituição do juiz das garantias e, pontualmente, o seu microssistema processual, o Supremo Tribunal Federal explicitou o seguinte sobre o princípio acusatório:



    “O artigo 3º-A, incluído no Código de Processo Penal pela Lei 13.964, estabeleceu que ‘O processo penal terá estrutura acusatória, vedadas a iniciativa do juiz na fase de investigação e a substituição da atuação probatória do órgão de acusação’.



    A estrutura acusatória do processo penal, prevista na primeira parte do dispositivo, apenas torna expresso, no texto do Código de Processo Penal, o princípio fundamental do processo penal brasileiro, extraído da sistemática constitucional, na esteira da doutrina e da jurisprudência pátrias.



    (...)



    Nestes termos, o novo artigo 3º-A do Código de Processo Penal, na redação dada pela Lei 13.964/2019, deve ser interpretado de modo a vedar a substituição da atuação de qualquer das partes pelo juiz, sem impedir que o magistrado, pontualmente, nos limites legalmente autorizados, determine a realização de diligências voltadas a dirimir dúvida sobre ponto relevante.” (ADI nº 6.298, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, julgado em 24/8/23, publicado em 19/12/23) (grifo nosso)



    Na mesma oportunidade, o Supremo Tribunal Federal decidiu pela constitucionalidade do juiz das garantias e, ainda, pela necessidade de controle de todos os atos do Ministério Público pela autoridade judicial. A respeito, vide o seguinte trecho da ementa:



    “II - ARTIGO 3º-B. CRIAÇÃO DOS JUÍZES DAS GARANTIAS. CONTROLE DA LEGALIDADE DA INVESTIGAÇÃO. FUNÇÕES TRADICIONAIS DOS JUÍZES NO INQUÉRITO. NECESSIDADE DE CONTROLE DE TODOS OS ATOS DO MINISTÉRIO PÚBLICO PELA AUTORIDADE JUDICIAL. DEVER DO ÓRGÃO MINISTERIAL DE SUBMETER A INSTAURAÇÃO E O ARQUIVAMENTO DE CADERNOS INVESTIGATÓRIOS DE QUALQUER NATUREZA (INQUÉRITOS, PIC’S E OUTROS) AO CONHECIMENTO E CONTROLE DO JUÍZO DAS GARANTIAS. (...) INCONSTITUCIONALIDADE. INTERPRETAÇÃO CONFORME A CONSTITUIÇÃO DOS DISPOSITIVOS IMPUGNADOS.



    (...)



    (c) Os incisos IV, VIII e IX tratam da competência do juiz das garantias para a fiscalização de investigações criminais: ‘IV - ser informado sobre a instauração de qualquer investigação criminal; [...] VIII - prorrogar o prazo de duração do inquérito, estando o investigado preso, em vista das razões apresentadas pela autoridade policial e observado o disposto no § 2º deste artigo; IX - determinar o trancamento do inquérito policial quando não houver fundamento razoável para sua instauração ou prosseguimento’. 



    (d) Considerada a frequente instauração de investigações criminais, sob outros títulos que não o de inquérito, deve ser dada interpretação conforme à Constituição aos referidos incisos, de modo a determinar que que todos os atos praticados pelo Ministério Público como condutor de investigação penal se submetam ao controle judicial (HC 89.837/DF, Rel. Min. Celso de Mello) e fixar o prazo de até 90 (noventa) dias, contados da publicação da ata do julgamento, para os representantes do Ministério Público encaminharem, sob pena de nulidade, todos os PIC e outros procedimentos de investigação criminal, mesmo que tenham outra denominação, ao respectivo juiz natural, independentemente de o juiz das garantias já ter sido implementado na respectiva jurisdição.



    (...)



    VII – ARTIGO 28. ARQUIVAMENTO DO INQUÉRITO PELO MINISTÉRIO PÚBLICO. ATO UNILATERAL. AFASTAMENTO DO CONTROLE JUDICIAL. SUBMISSÃO APENAS ÀS INSTÂNCIAS INTERNAS DE CONTROLE. ATRIBUIÇÃO UNICAMENTE À VÍTIMA E À AUTORIDADE POLICIAL DO PODER DE PROVOCAR A REVISÃO DO ATO. INCONSTITUCIONALIDADE. INTERPRETAÇÃO CONFORME A CONSTITUIÇÃO. 



    (a) A nova sistemática do arquivamento de inquéritos, de maneira louvável, criou mecanismo de controle e transparência da investigação pelas vítimas de delitos de ação penal pública. Com efeito, a partir da redação dada ao artigo 28 do Código de Processo Penal pela Lei 13.964/2019, passa a ser obrigatória a comunicação da decisão de arquivamento à vítima (comunicação que, em caso de crimes vagos, será feita aos procuradores e representantes legais dos órgãos lesados), bem como ao investigado e à autoridade policial, antes do encaminhamento aos autos, para fins de homologação, para a instância de revisão ministerial. 



    (b) Por outro lado, ao excluir qualquer possibilidade de controle judicial sobre o ato de arquivamento da investigação, a nova redação violou o princípio da inafastabilidade da jurisdição, nos termos do artigo 5º, inciso XXXV, da Constituição. 



    (c) Há manifesta incoerência interna da lei, porquanto, no artigo 3º B, determinou-se, expressamente, que o juízo competente seja informado da instauração de qualquer investigação criminal. Como consectário lógico, se a instauração do inquérito deve ser cientificada ao juízo competente, também o arquivamento dos autos precisa ser-lhe comunicado, não apenas para a conclusão das formalidades necessárias à baixa definitiva dos autos na secretaria do juízo, mas também para verificação de manifestas ilegalidades ou, ainda, de manifesta atipicidade do fato, a determinar decisão judicial com arquivamento definitivo da investigação. 



    (d) A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal orienta-se no sentido da necessidade e legitimidade constitucional do controle judicial do ato de arquivamento, com o fito de evitar possíveis teratologias (Inquérito 4781, Rel. Min. Alexandre de Moraes). 



    (e) Em decorrência destas considerações, também o § 1º do artigo 28, ao dispor que ‘Se a vítima, ou seu representante legal, não concordar com o arquivamento do inquérito policial, poderá, no prazo de 30 (trinta) dias do recebimento da comunicação, submeter a matéria à revisão da instância competente do órgão ministerial, conforme dispuser a respectiva lei orgânica’, deve ser interpretado de modo a integrar a autoridade judiciária competente entre as habilitadas a submeter a matéria à revisão do arquivamento pela instância competente. 



    (f) Por todo o exposto, conferiu-se interpretação conforme a Constituição ao artigo 28, caput, para assentar que, ao se manifestar pelo arquivamento do inquérito policial ou de quaisquer elementos informativos da mesma natureza, o órgão do Ministério Público submeterá sua manifestação ao juiz competente e comunicará à vítima, ao investigado e à autoridade policial, podendo encaminhar os autos para o Procurador-Geral ou para a instância de revisão ministerial, quando houver, para fins de homologação, na forma da lei, vencido, em parte, o Ministro Alexandre de Moraes, que incluía a revisão automática em outras hipóteses. 



    (g) Ao mesmo tempo, assentou-se a interpretação conforme do artigo 28, § 1º, para assentar que, além da vítima ou de seu representante legal, a autoridade judicial competente também poderá submeter a matéria à revisão da instância competente do órgão ministerial, caso verifique patente ilegalidade ou teratologia no ato do arquivamento.” (ADI nº 6.298, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, julgado em 24/8/23, publicado em 19/12/23) (grifo nosso)



    Ademais, nem a consagração do modelo acusatório pelo texto constitucional nem o reconhecimento dos poderes investigatórios do Ministério Público pela jurisprudência do STF colocam em segundo plano, sobretudo no que diz respeito à primeira fase da persecução penal, a figura do Delegado de Polícia. Ao contrário. A Constituição de 1988 ressignificou o papel dessa autoridade. 



    Conforme explica Marcelo Lessa Bastos, 



    “[f]ica claro, pela sistemática do Código, que o Delegado ali estava a figurar como uma espécie de auxiliar do Juiz. 



    Sucede que a panorâmica mudou com a Constituição de 1988 que, implantando definitivamente o sistema acusatório, expurgou tais impurezas do nosso sistema processual. 



    O Delegado de hoje não pode mais ser encarado como um auxiliar exclusivo do Juiz. 



    Não se deve pensar, com isto, que a importância da figura do Delegado diminuiu com a Constituição; do contrário. Sua importância cresceu ao passo em que ele exerce, por delegação, parcelas das funções judiciais e persecutórias, que, em essência, são acometidas, respectivamente, aos juízes e promotores.” (BASTOS, Marcelo Lessa. Investigação criminal: o papel do Ministério Público. Artigos da Faculdade de Direito de Campos. Artigos da Faculdade de Direito de Campos, v. 10, 20062)



    Nesse sentido, a Constituição de 1988 explicitou as atribuições de cada uma das forças de segurança pública, destacando que cabe à Polícia Federal e às polícias civis dos estados o desempenho das funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais. Vide:  



    “Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:



    I - polícia federal;



    (...)



    IV - polícias civis; 



    (...)



    § 1º A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se a: 



    I - apurar infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme, segundo se dispuser em lei;



    (...)



    IV - exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União; 



    § 4º Às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares. 



    (...)”  



    Dada a moldura constitucional acima, vislumbro aspectos que não posso deixar de registrar ao exercer o juízo de admissibilidade da presente arguição. O primeiro deles é o de que o requerente formulou o pedido em termos menos abrangentes que a sua real pretensão e, assim, a meu ver, o julgamento do feito não prescinde da impugnação de todo o complexo normativo, e não apenas de uma amostra dele, como, de fato, ocorreu.



    Já o segundo aspecto é ainda mais relevante. Na presente arguição, o requerente questiona não os preceitos legais expressamente indicados, mas a ideia subjacente ao próprio sistema procedimental implantado. Questiona-se, a essência, o espírito que emerge da legislação processual penal em vigor e que informa a sua aplicação. Pretende-se, assim, em última instância, uma interpretação do sistema processual penal que seja capaz de “corrigir os rumos”, seja por suprir as lacunas deixadas ao longo do tempo, seja por (tentar) superar quaisquer resquícios de anacronismo porventura encontrados. Isso para não se dizer que o que se busca por meio da presente arguição, na prática, é a implementação de um novo código de processo penal, por meio de interpretação jurisdicional. 



    É fato que o nosso Código de Processo Penal atual tem origem inquisitorial e autoritária. Também é fato que, após a promulgação da Constituição de 1988, o legislador ordinário tem trabalhado, como regra, pela conformação gradual da legislação infraconstitucional ao modelo acusatório consagrado pela Constituição de 1988.



    Aliás, como ressaltei no julgamento conjunto das ações diretas de inconstitucionalidade nº 6.298/DF, 6.299/DF, 6.300/DF e 6.305, Rel. Min. Luiz Fux, 



    “[a] Constituição de 1988 operou uma mudança radical na concepção de processo penal então vigente, ainda influenciada, à época, embora em menor medida, pela concepção autoritária que inspirou a edição do Código de Processo Penal (Decreto-Lei nº 3.389/1941), o qual, não por outra razão, veio a ser profundamente modificado em sucessivas reformas legislativas, sobretudo a partir do século XXI” (ADI nº 6.298/DF, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, julgado em 24/8/23, DJe de 19/12/23



    Na ocasião, afirmei também que “[a] instituição do ‘juiz das garantias’ pela Lei nº 13.964/19 veio reforçar o modelo de processo penal preconizado pela Constituição de 1988”, concluindo que “a conformação constitucional de nosso sistema de persecução penal”, pelo legislador, levou a “um sistema acusatório no qual é central a salvaguarda dos direitos fundamentais do acusado — uma decorrência do forte componente ético da Constituição de 1988”. (ADI nº 6.298/DF, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, julgado em 24/8/23, DJe de 19/12/23).



    Vale reiterar que, à época, discutia-se a constitucionalidade do juiz das garantias e de aspectos pontuais de seu microssistema processual, inclusive a sua implantação no prazo exíguo fixado pelo legislador. O caso em apreço, entretanto, é diferente, buscando-se do Supremo Tribunal Federal, pela técnica da interpretação conforme, um provimento jurisdicional apto a aparar as arestas decorrentes da sobreposição de institutos e da sucessão de normas.



    Entre a legitimidade exclusiva do Ministério Público, como defendido na petição inicial, e, em contraponto, a legitimidade concorrente do Ministério Público e do Delegado de Polícia — como parece resultar, ainda hoje, da legislação processual penal infraconstitucional —, existem infinitas possibilidades e nuances a serem sopesadas, motivo pelo qual não se pode admitir que o Supremo Tribunal Federal, no exercício de sua jurisdição constitucional, simplesmente substitua o legislador nesse importante escrutínio. 



    Deveras, incumbe precipuamente ao Poder Legislativo definir a melhor forma de operacionalização procedimental da persecução penal, não só porque essa é uma escolha política — e, muitas vezes, uma escolha de política criminal —, como também — e, sobretudo — porque é a partir dessa opção (política) e do seu detalhamento pelo legislador que, ao fim e ao cabo, se confere sistematicidade à legislação processual penal e se estabelece equilíbrio dinâmico às instituições constitucionais que devem trabalhar em colaboração.



    Nessa esteira, já entendeu o Supremo Tribunal Federal que 



    “[o] controle judicial de polícias públicas deve preservar o âmbito de liberdade interpretativa do legislador em homenagem ao princípio democrático (artigo 1º, caput, da CRFB), ante a ubiquidade e a indeterminação semântica caracterizadoras do texto constitucional, porquanto a multiplicidade de vetores estabelecidos pelo constituinte, a serem promovidos com igual importância pelas instâncias democráticas, obriga o Parlamento à realização de escolhas políticas em matérias que normalmente carecem de certeza empírica quanto a seus impactos na promoção daqueles valores constitucionais” (ADPF nº 336, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 1º/3/21, DJe de 10/5/21). 



    Desse modo, considerando que o efeito jurídico almejado pelo requerente deve advir da interpretação sistemática da legislação codificada, e não diretamente do texto constitucional, tenho por inviável o conhecimento da arguição. 



    Ante o exposto, com fundamento no art. 21, § 1º, do RISTF, não conheço da presente arguição de descumprimento de preceito fundamental.



    Publique-se. Intimem-se.



    Nada mais havendo, arquivem-se.



    Brasília, 20 de março de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente




1  Diz o art. 129, § 4º, da Constituição Federal, modificado pela EC nº 45/04, que se aplica aos membros do Ministério Público, no que couber, o disposto no art. 93.




2  Disponível em < http://www. fdc. br/artigos/ic. htm>. Acesso em 24/1/25.