Tribunal: STF
Processo: Rcl 48724
Classe: Rcl
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-10-24
Data de publicação: 2025-10-24

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Trata-se de pedido de extensão em reclamação formulado por G.K. e E. S. F. Z., em que alegam que a decisão proferida nos autos da Ação de Improbidade Administrativa nº 1016358-63.2020.8.26.0053, pelo Juízo da 13ª Vara de Fazenda Pública da Comarca de São Paulo, teria desrespeitado as decisões proferidas por esta Suprema Corte nesta Rcl nº 48.724, bem como na Pet nº 11.613/DF e nos Inquéritos nºs 4401 e 4463.



    A defesa dos requerentes assim sintetizou o pleito:



    “Pedido de extensão dos efeitos de decisões do Supremo Tribunal Federal para cassação de sentença em ação de improbidade administrativa. Violação manifesta à autoridade do Supremo Tribunal Federal pela utilização de provas imprestáveis e desrespeito à prescrição reconhecida em caso idêntico, pelo Min. Dias Toffoli, sobre os mesmos fatos, nessa RCL 48.724. Mesmos fatos foram analisados nos Inquéritos 4401 e 4463 e arquivados pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal. Sentença fundada exclusivamente em laudo unilateral do Ministério Público, sem contraditório judicial, e em colaboração premiada já declarada frágil e sem corroboração. Necessidade de aplicação imediata dos comandos do Supremo Tribunal Federal para extinção da ação de improbidade administrativa e restauração da ordem jurídica.”



    Nesse sentido, ressaltou que 



    “As fragilidades da sentença evidenciam que se trata de comando judicial teratológico, não observando a autoridade das decisões e jurisprudências do Supremo Tribunal Federal, resultando em manifesta violação ao devido processo legal, à segurança jurídica e à autoridade da Corte Suprema”.



    Ao final, requereu o seguinte:



    “sejam estendidos os efeitos das decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, notadamente na Reclamação Constitucional nº 48.724/SP, na PET 11.613/DF e nos Inquéritos 4401 e 4463, para cassar integralmente a sentença proferida nos autos da Ação de Improbidade Administrativa nº 1016358-63.2020.8.26.0053.”



    É o breve relatório. Fundamento e decido.



    Bem examinados os autos, entendo que o objeto do presente pleito cinge-se a preservação da autoridade das decisões proferidas por esta Suprema Corte na Rcl nº 48.724, bem como na Pet nº 11.613/DF e nos Inquéritos nºs 4401 e 4.463.



    Em juízo de mera delibação, ressalto, inicialmente, que se afiguram plausíveis os argumentos no sentido de que a decisão reclamada poderia, em tese, ter violado a autoridade da decisão por mim proferida nos autos da Reclamação nº 48.724/SP, que reconheceu a prescrição da ação de improbidade administrativa nº 1061823-03.2017.8.26.0053.



    Ademais, também parece verossímil a alegação de que a referida sentença teria violado a autoridade da decisão por mim proferida nos autos da Petição nº 11.613/DF, que declarou a imprestabilidade, quanto ao ora reclamante, dos elementos de prova obtidos a partir dos sistemas Drousys e My Web Day B, utilizados no Acordo de Leniência celebrado pela Odebrecht.



    Ainda da perspectiva dos requisitos para a suspensão dos efeitos da decisão reclamada, deve-se ressaltar que houve, de fato, decisão colegiada do Plenário deste Supremo Tribunal Federal que arquivou os Inquéritos Policiais nºs 4.401 e 4.463, quando foram analisados os fatos e as provas, afastando-se a existência de elementos mínimos para a responsabilização penal dos investigados no caso das obras do túnel Roberto Marinho.



    Como se não bastasse, transcrevo trechos da decisão de primeiro grau questionada, especificamente quanto à suposta verificação de conduta dolosa por parte dos requerentes:



    “DA CONDUTA ÍMBROBA DE E.S.F.Z.: 



    Conforme documentação acostada aos autos e admissões das próprias partes, E.S.F.Z. ocupava, à época dos fatos, o cargo de ex-presidente da SPObras (São Paulo Obras) e Secretário Municipal de Obras. 



    A SPObras era o órgão municipal responsável pela gestão, fiscalização e controle dos contratos de obras públicas do Município de São Paulo, incluindo o Contrato nº 182/SIURB/2011, objeto da presente ação. 



    Na qualidade de presidente da SPObras e Secretário de Obras, cabia a E.S.F.Z.: a) Designar o fiscal do contrato ou exercer diretamente a fiscalização contratual (Lei 8.666/93, art. 67); b) Atestar as medições de serviços executados, mediante verificação in loco do avanço físico da obra; c) Autorizar os pagamentos ao Consórcio Via Roma com base nas medições atestadas; d) Exigir documentação comprobatória da execução dos serviços antes de autorizar os desembolsos; e) Determinar a paralização dos pagamentos na ausência de execução de serviços; f) Representar a Administração perante a contratada em todas as questões relativas à execução contratual. 



    A prova dos autos demonstra que E.S.F.Z., no exercício de suas atribuições legais, agiu de forma comissiva e omissiva, concorrendo diretamente para a lesão ao erário. 



    Quanto à conduta comissiva, o Parecer Técnico do CAEx atesta que foram realizados pagamentos ao Consórcio Via Roma nos seguintes períodos e valores: entre fevereiro/2012 e junho/2012: R$ 11.215.277,46; após a paralização (01/07/2013): pagamentos continuaram em 2013, 2014; em 2016: R$ 6.515.811,75; em 2017: R$ 6.390.753,78. 



    O laudo técnico consigna expressamente: "os pagamentos continuaram ocorrendo nos meses seguintes de 2013, nos primeiros meses de 2014 e retornando com valores expressivos em 2016 (R$ 6.515.811,75) e 2017 (R$ 6.390.753,78) sem apresentação de qualquer comprovação de quais serviços estariam sendo cobrados como realizados." (fls. 1136). 



    Esses pagamentos não ocorreram de forma automática ou espontânea. Foram autorizados por agente público competente, no caso, E.S.F.Z., que ocupava o cargo de comando do órgão gestor do contrato.



    Para que os pagamentos fossem efetivados, era necessário: apresentação de medição pela empresa contratada; atestação da medição pelo fiscal do contrato ou superior hierárquico; emissão de nota de empenho; autorização de pagamento pelo ordenador de despesa; efetivação do pagamento pela tesouraria. 



    E, na condição de presidente da SPObras e Secretário de Obras, tinha o poder-dever de atestar as medições e autorizar os pagamentos e evidentemente, sabia que deveria realizar a conferência de documentos. Ao fazê-lo sem a devida comprovação da execução dos serviços, praticou ato comissivo doloso de liberação irregular de verba pública, e sempre para a mesma pessoa jurídica. 



    Quanto à conduta omissiva, mesmo diante da paralização das obras em 01/07/2013 (Ordem de Serviço nº 3), o que era do conhecimento necessário do gestor do contrato, E. omitiu-se de seu dever de: a) suspender imediatamente os pagamentos, uma vez que não havia execução de serviços; b) exigir da contratada a comprovação documental dos serviços supostamente executados; c) instaurar procedimento administrativo para apurar a irregularidade nos pagamentos; d) representar aos órgãos de controle (TCM, controladoria) sobre a situação irregular; e) tomar providências para resguardar o erário público. 



    A omissão dolosa é tão grave quanto a ação dolosa, especialmente quando o agente público tem o dever legal específico de agir para impedir o resultado lesivo. 



    A configuração de ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário, nos termos do art. 10 da Lei 8.429/92, nova redação, exige a demonstração de dolo específico. 



    No caso concreto, o dolo está cabalmente demonstrado pela impossibilidade de erro justificável: um agente público experiente, ocupante de cargo de direção em órgão técnico especializado em obras públicas (SPObras), com formação em engenharia civil, não poderia desconhecer que pagamentos devem corresponder a serviços efetivamente executados; medições devem ser atestadas mediante vistoria técnica; obra paralisada não gera serviços executados; pagamentos milionários (R$ 6,5 milhões em 2016, R$ 6,3 milhões em 2017) exigem rigorosa comprovação. 



    A atitude do agente público é completamente incompatível com o exercício da função, e certamente a mesma atitude não foi adotada para os demais contratos administrativos, senão a Prefeitura estaria falida. A lesão ao erário alcançou R$ 18.270.992,04 (valor atualizado).



    Não se trata de erro administrativo de pequena monta ou de discordância sobre critérios de medição. Trata-se de desembolso milionário sem qualquer contraprestação. 



    E não foi um erro pontual. Os pagamentos irregulares ocorreram de forma reiterada ao longo de anos (2013, 2014, 2016, 2017), demonstrando consciência e vontade de prosseguir com as liberações irregulares. 



    A obra estava fisicamente paralisada. Era factualmente impossível a execução dos serviços que justificassem os pagamentos milionários de 2016 e 2017. ELTON sabia ou deveria necessariamente saber desse fato, pois era o gestor responsável pelo contrato. Entretanto, realizou o pagamento de serviços sem medições de serviços executados após junho/2012; sem boletins de medição assinados pela fiscalização; sem relatórios fotográficos de progresso das obras; sem atestados de execução de serviços; sem qualquer outro documento técnico que demonstre avanço físico. 



    A ausência total de documentação, aliada à autorização dos pagamentos, evidencia que E. sabia que os valores eram indevidos. Do contrário, teria exigido a documentação antes de autorizar desembolsos milionários. 



    O dolo específico na improbidade administrativa exige a demonstração de que o agente tinha plena consciência da ilegalidade de sua conduta e, ainda assim, quis o resultado ou assumiu o risco de produzi-lo. No caso concreto, essa demonstração emerge de um conjunto convergente de elementos probatórios que, analisados sistemicamente, revelam inequivocamente a natureza dolosa da conduta. 



    A reiteração sistemática de irregularidades idênticas, concentrando recursos públicos de grande monta sempre em favor do mesmo beneficiário, afasta qualquer explicação baseada em mero erro técnico ou desconhecimento. Um agente público que domina as normas de finanças públicas - requisito técnico para o exercício de seu cargo - não comete o mesmo "equívoco" repetidamente sem consciência de sua ilicitude. A própria repetição do padrão demonstra que não se trata de falha pontual, mas de escolha deliberada. 



    O direcionamento invariável dos recursos para uma única pessoa, especialmente quando envolve valores expressivos, revela intencionalidade específica que transcende qualquer justificativa administrativa legítima. Se houvesse fundamento legal ou interesse público genuíno, haveria pluralidade de beneficiários ou alternância de destinatários conforme as necessidades administrativas. A concentração absoluta evidencia propósito particular consciente. 



    A qualificação técnica do agente é elemento decisivo: quem ocupa função que exige domínio de finanças públicas conhece os procedimentos corretos, os limites legais e os controles internos. Quando esse agente experiente adota sistematicamente condutas que contrariam frontalmente esses conhecimentos técnicos, a conclusão é que age conscientemente contra a lei, não por ignorância ou imperícia. 



    A situação se assemelha ao comerciante experiente que, conhecendo profundamente o mercado em que atua há anos, adquire reiteradamente do mesmo fornecedor mercadorias de alto valor por preços que representam fração ínfima do valor de mercado, sem qualquer documentação fiscal regular. O conhecimento técnico do agente (experiência comercial), somado à reiteração da conduta anômala (sempre o mesmo fornecedor) e à impossibilidade de desconhecer a anormalidade (preço manifestamente irrisório), compõem quadro probatório robusto de que ele sabia estar adquirindo produto de origem ilícita. Não se trata de presumir o dolo, mas de reconhecer que o conjunto probatório demonstra inequivocamente que a conduta consciente do agente era incompatível com o desconhecimento da ilicitude. 



    Portanto, não se está presumindo o dolo a partir de meros indícios, mas demonstrando-o através da convergência de múltiplos elementos probatórios objetivos que, conjugados com a qualificação técnica do agente, tornam insustentável qualquer tese defensiva baseada em erro, desconhecimento ou boa-fé. A conduta revelada nos autos não encontra explicação razoável senão na consciência e vontade deliberada de violar os deveres funcionais em benefício de terceiro determinado. 



    A conduta de E.S.F.Z. amolda-se perfeitamente ao tipo previsto no art. 10, caput e do inciso XI, da Lei 8.429/92:



    (...)



    DA CONDUTA ÍMBROBA DE G. K.:



    G.K., na condição de Prefeito Municipal de São Paulo à época dos fatos, tinha responsabilidade hierárquica e política sobre todos os órgãos da Administração Municipal, incluindo a SPObras. Embora não seja o ordenador de despesa direto dos pagamentos (função exercida por E.), G.K. tinha deveres funcionais, como supervisionar a atuação dos secretários municipais e presidentes de órgãos vinculados; estabelecer diretrizes para a gestão dos contratos públicos; exigir prestação de contas dos gestores subordinados; determinar a instauração de procedimentos administrativos quando tomar conhecimento de irregularidades; adotar providências corretivas quando identificadas falhas na execução contratual. 



    O dolo específico na improbidade administrativa exige a demonstração de que o agente tinha plena consciência da ilegalidade de sua conduta e, ainda assim, quis o resultado ou assumiu o risco de produzi-lo. No caso concreto, essa demonstração emerge de um conjunto convergente de elementos probatórios que, analisados sistemicamente, revelam inequivocamente a natureza dolosa da conduta do réu G.K.. 



    Tratando-se de obra de grande porte e alta visibilidade pública (Túnel Roberto Marinho), G.K., como Prefeito, tinha ciência da situação do contrato, e a magnitude dos valores e a relevância da obra afasta a possibilidade de que o Prefeito desconhecesse completamente a situação. Isto apenas aconteceria se ele não lesse jornais e não se inteirasse de atos de gestão, o que é impossível de se imaginar, pois o réu é um político competente. 



    A reiteração sistemática de irregularidades idênticas, concentrando recursos públicos de grande monta sempre em favor do mesmo beneficiário, afasta qualquer explicação baseada em mero erro técnico ou desconhecimento. Um agente público que domina as normas de finanças públicas, requisito técnico para o exercício de seu cargo, não comete o mesmo "equívoco" repetidamente sem consciência de sua ilicitude. A própria repetição do padrão demonstra que não se trata de falha pontual, mas de escolha deliberada. 



    O direcionamento invariável dos recursos para uma única pessoa, especialmente quando envolve valores expressivos, revela intencionalidade específica que transcende qualquer justificativa administrativa legítima. Se houvesse fundamento legal ou interesse público genuíno, haveria pluralidade de beneficiários ou alternância de destinatários conforme as necessidades administrativas. A concentração absoluta evidencia propósito particular consciente. 



    G.K. ocupava posição análoga ao proprietário de empresa estabelecida há décadas no mercado. Não se tratava de um empregado que executa ordens ou de um funcionário com atribuições limitadas, mas do gestor máximo que define políticas, estabelece diretrizes e supervisiona toda a estrutura administrativa municipal. Assim como o dono de empresa não pode alegar desconhecimento sobre operações centrais de seu negócio, o prefeito não pode se distanciar de atos que constituem o núcleo de sua gestão financeira. 



    O réu não era prefeito novato ou inexperiente. Como gestor municipal, ele necessariamente dominava os mecanismos de contratação pública, os controles orçamentários e os procedimentos administrativos básicos. Da mesma forma que o dono de empresa consolidada conhece profundamente seu mercado, seus fornecedores habituais e os preços praticados em seu setor, o prefeito experiente conhece a estrutura administrativa que comanda, os processos de dispêndio de recursos públicos e os agentes que executam suas determinações. 



    Quando, na gestão desse "dono da empresa" pública, observa-se que sistematicamente grandes valores são direcionados sempre para o mesmo beneficiário, mediante procedimentos que fogem aos padrões legais estabelecidos, a situação se assemelha ao empresário que, em sua própria empresa, constata que seu estabelecimento vem adquirindo repetidamente do mesmo fornecedor mercadorias de alto valor por preços irrisórios, sem documentação regular. 



    O gestor máximo não pode simplesmente alegar que "não sabia o que acontecia" sob seu comando. A própria magnitude das operações, sua reiteração e o padrão sistemático de direcionamento tornam impossível que o responsável máximo pela administração desconhecesse a irregularidade. Se um simples gerente ou empregado poderia eventualmente ser enganado pontualmente, o prefeito que acompanha os resultados financeiros, que define políticas e que responde pela gestão municipal não pode razoavelmente desconhecer operação central e reiterada de sua própria administração. 



    Assim como seria insustentável que o dono de empresa comercial alegasse desconhecer que seu estabelecimento adquiria sistematicamente produtos de origem duvidosa do mesmo fornecedor, vendidos por fração do valor de mercado, é igualmente insustentável que o prefeito alegue desconhecer que, sob sua gestão, recursos públicos vultosos foram sistematicamente direcionados ao mesmo beneficiário mediante procedimentos irregulares. 



    A diferença entre o empregado e o dono é justamente esta: o empregado executa tarefas específicas e pode desconhecer o contexto maior; o dono define os rumos, acompanha resultados e responde pelo conjunto da operação. O prefeito não é mero executor, é o ordenador máximo de despesas, o responsável pela política administrativa e o destinatário final de toda informação gerencial relevante.



    Portanto, não se está presumindo o dolo a partir de meros indícios, mas demonstrando-o através da convergência de múltiplos elementos probatórios objetivos que, conjugados com a qualificação técnica do agente e sua posição institucional máxima, tornam insustentável qualquer tese defensiva baseada em erro, desconhecimento ou boa-fé. Pretender que G.K., na condição de prefeito, desconhecesse o esquema sistemático de irregularidades envolvendo grandes valores e sempre beneficiando o mesmo destinatário equivale a aceitar que o dono de empresa consolidada ignore completamente operação central e reiterada de seu próprio negócio, e desvalorizar o homem inteligente e capaz que este político é. 



    A qualificação técnica, a posição hierárquica máxima, o acesso privilegiado à informação e a reiteração do padrão irregular compõem quadro probatório robusto de que ele tinha plena consciência da ilicitude praticada sob seu comando. A conduta revelada nos autos não encontra explicação razoável senão na consciência e vontade deliberada de violar os deveres funcionais em benefício de terceiro determinado, caracterizando inequivocamente o dolo específico exigido para a tipificação dos atos de improbidade administrativa. 



    A conduta dolosa do réu G.K. amolda-se aos seguintes dispositivos do artigo 10, caput, da Lei nº 8.429/1992:



    (...).



    Resta, portanto, plenamente caracterizado o dolo específico do réu G.K., bem como a subsunção de sua conduta aos tipos legais de improbidade administrativa que ocasionam enriquecimento ilícito, dano ao erário e violação aos princípios da administração pública. 



    Novamente, o réu é responsável por atos de razoável gravidade, já que causou um dano ao erário considerável. Mas não há elementos que indiquem enriquecimento ilícito direto do réu e não há prova de sua elevada capacidade econômica do réu para reparar o dano. Além disto a multa deve representar um valor que cumpre simultaneamente as funções punitiva, preventiva e reparatória da sanção, sem inviabilizar a reparação integral do erário. Sua participação foi menos intensa do que a do réu E., já que não era o responsável direto pela fiscalização do contrato. Nesse contexto, fixo a pena do réu G.K. pela prática de ato de improbidade administrativa previsto no art. 10, caput da Lei 8.429/92 em: a) Ressarcimento integral do dano; b) Suspensão dos direitos políticos por 03 (três) anos; c) Multa civil no valor de 1/4 do valor do dano; d) Proibição de contratar com o Poder Público pelo prazo de 03 (três) anos.”



    Diante desse cenário, entendo, em juízo preliminar, que estão satisfeitos os requisitos necessários para a suspensão imediata dos efeitos da sentença proferida nos autos em apreço, considerada, ainda, a tese fixada no Tema nº 1.199 por esta Corte na sistemática da repercussão geral.



    Ante o exposto, e no exercício do poder geral de cautela, suspendo, por ora, em relação aos requerentes, os efeitos da sentença proferida nos autos da ação de improbidade nº 1016358-63.2020.8.26.0053, em trâmite perante a 13ª Vara de Fazenda Pública da Comarca de São Paulo até decisão final do pedido de extensão da presente reclamação.



    À Secretaria, para corrigir-se a autuação, a fim de que conste como autoridade reclamada a 13ª Vara de Fazenda Pública da Comarca de São Paulo.



    Notifique-se a autoridade reclamada do deferimento da liminar, bem como solicitem-se informações.



    Publique-se.



    Brasília, 24 de outubro de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente