Tribunal: STF
Processo: ARE 1543361
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-04-15
Data de publicação: 2025-04-15

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL em face de acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região (Doc. 33).



    Na origem, o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL ajuizou Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa em face de OSNI CARDOSO DE ARAÚJO (Prefeito do Município de Serrinha/BA entre 2009 e 2016), e ELISSANDRO SILVA MAGALHÃES (ex-secretário municipal), alegando que os acusados aplicaram irregularmente recursos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação - FUNDEB, repassados àquela municipalidade, no exercício de 2009, aplicando parte dos recursos no Programa Nacional de Alimentação Escolar, na remuneração de servidores da educação lotados em outros órgãos ou entidades públicas, na remuneração de servidores cujas atividades não estão relacionadas à educação, para cobrir despesas de telefonia fixa e água relativas a exercício diverso (2008), e outras atividades não contempladas nas atividades as quais se destinam tais recursos (Doc. 12, fls. 2-7).



    Por tais razões, o MPF sustenta que “OSNI CARDOSO DE ARAÚJO e ELISSANDRO SILVA MAGALHÃES, ao determinarem a aplicação irregular de verbas do FUNDEB em despesas que não se coadunam com a sua finalidade legal, incidiram no artigo 10, inciso XI e artigo 11, inciso I, da Lei 8.429/92, merecendo as reprimendas do artigo 12, inciso II e, subsidiariamente, as previstas no artigo 12, inciso III, da mesmo diploma legislativo” (Doc. 12, fl. 9).



    O juízo singular julgou procedentes os pedidos, condenando os réus pela prática dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10, XI, e 11, I, da Lei nº 8.429/92, com a imposição das sanções correspondentes (Doc. 16).



    Após a interposição de recursos de apelação pelos réus (Docs. 19 e 21) e pelo MPF (Doc. 23), o Tribunal Regional Federal da 1ª Região deu provimento aos apelos dos réus, julgando improcedentes os pedidos iniciais, em acórdão assim ementado (Doc. 33, fl. 15):



    “EMENTA PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CERCEAMENTO DE DEFESA. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE PREJUÍZOS. PRELIMINAR REJEITADA. APLICAÇÃO IRREGULAR VERBAS DO FUNDEB. ALTERAÇÕES NA LEI 8.429/92. LEI Nº 14.230/21. RETROATIVIDADE. POSSIBILIDADE AO CASO CONCRETO. BALIZAS DECISÃO DO STF NO ARE 8843989 – TEMA 1199. ART. 10, XI, DA LEI 8.429/92. DANO EFETIVO AO ERÁRIO NÃO COMPROVADO. PRESUNÇÃO. NÃO CABIMENTO. DOLO ESPECÍFICO NÃO COMPROVADO. ART. 11, I, DA LEI 8.429/92. REVOGAÇÃO. ATIPICIDADE DA CONDUTA. ABSOLVIÇÃO. APELAÇÃO DOS RÉUS PROVIDA. APELAÇÃO DO MPF PREJUDICADA. 



    I - Não existe nulidade quando a defesa é devidamente intimada para especificar as provas, mas deixa de fazê-lo, ainda quando tenham sido determinadas outras diligências concomitantemente. 



    II - Os réus foram condenados pela prática dos atos ímprobos capitulados nos arts. 10, XI, e 11, I, da Lei 8.429/92, na sua redação original, antes das alterações levadas a efeito pela Lei 14.230/2021. 



    III - O STF, em repercussão geral, no julgamento do RE 843.989/PR (tema 1199), à unanimidade, fixou tese no sentido de que: 1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. 



    IV – Não comprovada a efetiva perda patrimonial do ente público, tampouco o intuito dos réus em causar dano ao erário, mas apenas a aplicação irregular de verba com destinação legal específica, não é cabível a condenação pela conduta tipificada no art. 10 da Lei 8.429/1992. 



    V – A partir da alteração promovida pela Lei nº 14.230/2021, os incisos do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92) deixaram de lado o caráter exemplificativo e passaram a ostentar caráter taxativo. Logo, não é possível o enquadramento da conduta do agente somente no caput do art. 11, dado que tal dispositivo, isoladamente, não traz em si nenhum ato ou conduta que possa ser considerada ímproba e, portanto, só existe se vinculado a algum de seus incisos. 



    VI - A partir da vigência plena da Lei 14.230/2021, a conduta do art. 11, inciso I, da Lei 8.429/92, imputada ao apelante deixou de ser típica. Logo, a absolvição é medida que se impõe. 



    VII – Apelações providas para, reformando integralmente a sentença, julgar improcedentes os pedidos autorais e absolver os réus, ainda que por fundamento diverso. 



    VIII – Apelação do MPF prejudicada.”



    Opostos embargos de declaração pelo MPF (Doc. 37), foram rejeitados (Doc. 39).



    No Recurso Extraordinário (Doc. 42), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o Parquet alega que o acórdão recorrido violou os arts. 5°, XL; e 37, § 4°, da CF/1988, na medida em que concluiu pela retroatividade da Lei 14.230/2021. 



    Alega que “a questão acerca da aplicação retroativa da Lei n. 14230/2021 não restou definitivamente decidida pela STF. A questão está resolvida apenas para os ilícitos culposos, nada restando decidido ainda sobre os ilícitos dolosos, como no caso em apreço” (Doc. 42, fl. 6). 



    Nessa linha, afirma que “admitir sua aplicação retroativa seria aceitar uma espécie de perdão dada pelo Estado a seus agentes que com desonestidade e má-fé praticaram atos que causaram enriquecimento ilícito, lesão ao erário ou violaram algum princípio da Administração Pública” (Doc. 42, fl. 10), razão pela qual “não há que se falar em aplicação retroativa das inovações implementadas pela Lei n° 14.230/2021, nos termos dos arts. 5º, XL e 37, § 4º, ambos da CF” (Doc. 42, fl. 11).



    O Tribunal de origem inadmitiu o RE, sob o fundamento de que a absolvição se deu pela conclusão de ausência de dolo e dano ao erário, de modo que a pretensão recursal voltada a tratar dessas circunstâncias esbarra no óbice da Súmula 279/STF (Doc. 47).



    No Agravo, o agravante refuta a incidência do referido óbice sumular (Doc. 51).



    É o relatório. Decido. 



    Cuida-se de matéria eminentemente constitucional, devidamente prequestionada na instância de origem. Presentes todos os pressupostos recursais, passo à análise do mérito do apelo extremo.



    Não assiste razão ao recorrente.



    No caso concreto, o Tribunal de origem, a partir da análise dos fatos e das provas dos autos, concluiu que não houve comprovação de efetiva perda patrimonial do ente público, tampouco o intuito dos réus em causar dano ao erário, mas apenas a aplicação irregular de verba com destinação legal específica, de modo que não é cabível a condenação pela conduta tipificada no art. 10, da Lei n. 8.429/1992. 



    Além disso, o acórdão recorrido decidiu que a conduta imputada com base no art. 11, inciso I, da Lei n. 8.429/1992, deixou de ser típica a partir da vigência da Lei n. 14.230/2021, impondo-se a absolvição dos réus neste ponto, ainda que por fundamento diverso.



    Vejam-se os seguintes trechos do voto condutor do acórdão recorrido (Doc. 33, fls. 8-13):



    “Conforme mencionado, para a configuração da improbidade administrativa capitulada no art. 10 da Nova Lei de Improbidade Administrativa, faz-se necessário, além da demonstração do elemento subjetivo doloso, a comprovação do efetivo dano acarretado ao erário, sob pena de inadequação típica. 



    Sendo indispensável à comprovação de que tenha havido efetivo prejuízo aos cofres públicos, se não houver essa prova, não há como condenar o requerido por improbidade administrativa. Precedente: STJ. 1ª Turma. REsp 1.173.677-MG, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 20/8/2013. 



    In casu, a despeito das irregularidades formais narradas, não há nos autos elementos que apontem para a ocorrência de dano, uma vez que não restou comprovada a efetiva perda patrimonial do ente público, mas apenas a aplicação irregular de verba que possui destinação legal vinculada. 



    Ademais, restou comprovada a restituição de parte do valor indevidamente aplicado, restando apenas R$ 7.041,50 (sete mil e quarenta e um reais e cinquenta centavos) do montante indevidamente aplicado a ser reintegrado a verba do FUNDEB. 



    Não foi alegado, tampouco comprovado, que tais recursos tenham sido utilizados ou desviados para fins particulares, diversos aos públicos. Nos termos descritos na denúncia, os valores foram aplicados em finalidades públicas, como na execução de projetos e eventos, com reformas e aquisições de bens públicos, assim como com o pagamento de servidores requisitados, entre outros devidos pelo erário. 



    Assim, as irregularidades apresentadas não implicam em dano ao erário, uma vez que a lesão deve ser efetivamente comprovada, sendo vedada sua presunção.



    (…)



    A efetiva ocorrência de lesão aos cofres públicos é necessária quando se trata de dano ao erário, já que é requisito objetivo para a configuração do tipo, não havendo mais que se falar em dano presumido (dano in re ipsa). Porém o Parquet não se desincumbiu do ônus de comprovar a perda patrimonial concreta.



    (…)



    Ademais, do que se colhe dos elementos de convicção presentes nos autos, visto na sua integralidade, também não restou comprovado o dolo específico na conduta dos réus, ou seja, não há provas de que aplicaram irregularmente as verbas com o intuito de causar lesão ao erário. 



    (…)



    Conforme mencionado anteriormente, o inciso I, do art. 11, da Lei de Improbidade foi revogado, logo, a conduta tornou-se atípica. 



    Cabe asseverar que os incisos do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, após o ingresso da Lei 14.230/21 ao mundo jurídico, passaram a ostentar caráter taxativo e não meramente exemplificativo como anteriormente, de sorte que a configuração da improbidade por violação aos princípios da administração pública somente ocorrerá ante a perfeita subsunção do fato específico aos tipos legais. 



    Ademais, frisa-se que, nos termos do art. 17, § 10-F, I, da Lei nº 8.429/92, é nula a decisão de mérito total ou parcial de ação de improbidade que condenar o demandado por tipo diverso daquele definido na petição inicial. 



    (…)



    Assim, impõe-se a absolvição dos réus/apelantes, ainda que por fundamento diverso.”



    Assim, para divergir dos fundamentos formulados no acórdão recorrido seria necessária a incursão no conteúdo probatório dos autos, providência vedada em sede de recurso extraordinário, nos termos da Súmula 279 desta CORTE: Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário. 



    Relativamente à questão da aplicação das alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021, o acórdão recorrido está em consonância com o entendimento desta CORTE.



    Isto porque, em relação à alteração do caput do artigo 11 e da revogação de seu inciso I, o STF entendeu que as normas benéficas da Lei 14.230/2021 são irretroativas, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; concluindo que, as revogações realizadas pela nova Lei 14.230/2021 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior, como é o caso na presente hipótese.



    A nova Lei 14.230/2021, alterou o caput do artigo 11 da LIA, revogando seus incisos I e II, não sendo mais possível ajuizar/manter ações ou impor condenações por condutas que não estejam EXPRESSA E TAXATIVAMENTE descritas nos incisos do referido artigo, uma vez que, a nova redação trazida adotou, no caput, a técnica da previsão exaustiva das condutas.



    A Lei 8.429/1992, na redação anterior às alterações promovidas pela Lei 14.230/2021, no seu art. 11 estabelecia:



    “Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:”



    Após a Lei 14.230/2021, esse artigo passou a tipificar os atos de improbidade da seguinte maneira: 



    “Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas“.



    Assim, em virtude da edição da Lei 14.230/2021, não é mais possível o ajuizamento ou continuidade de ação de improbidade administrativa com base em condutas não previstas em atos de improbidade tipificados expressa e taxativamente nos incisos do artigo 11 da LIA, salvo quando houver sentença condenatória transitada em julgado ou o julgamento já estiver em fase de execução (PRIMEIRA TURMA: ARE 1.501.005-AgR, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, Dje de 4/10/2024).



    No julgamento do Tema 1199 de Repercussão (Recurso Extraordinário com Agravo 843.989, de minha relatoria), o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL entendeu que, em tais casos, não é possível a continuidade de ações de improbidade em andamento, uma vez que deixou de existir o tipo específico descrito pelo legislador; tornando-se, portanto, conduta atípica. Entendeu, ainda, nossa SUPREMA CORTE, que trata-se de opção legislativa a eventual revogação de determinados tipos legais de improbidade administrativa, nos termos de previsão da própria Constituição Federal, que delegou à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, §4º).



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Não se aplica o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015, tendo em vista que não houve fixação de honorários advocatícios na instância de origem.



    Publique-se.



    Brasília, 15 de abril de 2025.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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