Tribunal: STF
Processo: ARE 1549313
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-05-19
Data de publicação: 2025-05-19

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito administrativo e outras matérias de direito público. Recurso extraordinário com agravo. Políticas públicas. Realização de obras de infraestrutura – pavimentação e instalação de galerias de águas pluviais, captação e tratamento de esgoto e abastecimento de água potável. Improcedência do pedido. Oportunidade e conveniência, no caso, a cargo da administração pública expressamente assentada no acórdão recorrido. Análise: reexame de provas. Impossibilidade. Óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF. 



    I. Caso em exame



    1. Agravo contra decisão mediante a qual negado seguimento a recurso extraordinário interposto contra acórdão pelo qual o TJRJ julgou improcedentes pedidos formulados em ação civil pública, assentando a inexistência de urgência que sustentasse a intervenção do Poder Judiciário. 



    II. Questão em discussão



     2. Há três questões em discussão: (i) definir se ocorreu violação aos arts. 1º, inc. III, 2º, 5º, 6º e 225 da Constituição da República; (ii) estabelecer se o reexame das provas é viável na presente via recursal, considerado o enunciado nº 279 da Súmula do STF; e (iii) verificar a possibilidade de intervenção judicial em políticas públicas para assegurar direitos fundamentais.



    III. Razões de decidir



     3. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal há muito consolidou-se no sentido da constitucionalidade das decisões judiciais que implicam determinação ao Executivo para que proceda à implementação de políticas públicas ou à realização de obras que se mostrem indispensáveis.



    4. Nesse sentido, a comprovação da necessidade da prestação objeto do pedido deve ser feita na instância ordinária, a quem cabe, também, definir as circunstâncias e o prazo em que ela ocorrerá. 



    5. O Colegiado de origem concluiu que a matéria ora em discussão está “intrinsecamente associada à discricionariedade administrativa, a atrair a aplicação do princípio da separação de poderes (art. 2º da cf). contexto que não evidencia excepcionalidade capaz de justificar a intervenção judicial na implementação da política pública urbanística local”, e julgou improcedentes os pedidos.



    6. Divergir do entendimento do Tribunal a quo dependeria da análise do quadro fático constante dos autos, o que encontra óbice no verbete nº 279 da Súmula do Supremo.



    IV. Dispositivo 



    7. Recurso extraordinário com agravo ao qual se nega provimento.



DECISÃO



    1. Trata-se de agravo contra decisão negativa de admissibilidade de recurso extraordinário interposto em desfavor de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, assim ementado:



    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PROPOSTA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO EM FACE DO MUNICÍPIO DE TERESÓPOLIS, OBJETIVANDO A REALIZAÇÃO DE OBRAS DE INFRAESTRUTURA – PAVIMENTAÇÃO E INSTALAÇÃO DE EQUIPAMENTOS URBANOS (GALERIAS DE ÁGUAS PLUVIAIS, CAPTAÇÃO E TRATAMENTO DE ESGOTO E ABASTECIMENTO DE ÁGUA POTÁVEL). SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA DO PEDIDO, CONDENANDO O MUNICÍPIO A RECUPERAR A VIA, BEM COMO A INDENIZAR OS DANOS AMBIENTAIS CAUSADOS. INCONFORMISMO QUE MERECE AMPARO DESTA INSTÂNCIA REVISORA, NA MEDIDA EM QUE SE TRATA DE MATÉRIA INTRINSECAMENTE ASSOCIADA À DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA, A ATRAIR A APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES (ART. 2º DA CF). CONTEXTO QUE NÃO EVIDENCIA EXCEPCIONALIDADE CAPAZ DE JUSTIFICAR A INTERVENÇÃO JUDICIAL NA IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA PÚBLICA URBANÍSTICA LOCAL, NOTADAMENTE EM CENÁRIO DE GRAVE CRISE FINANCEIRA DO MUNICÍPIO, REVELADA NO DECRETO Nº 4.743/2016. ASSIM, NÃO PARECE ADEQUADO QUE O JUDICIÁRIO ELEJA OS PROGRAMAS NOS QUAIS O MUNICÍPIO DEVE INVESTIR SEUS PARCOS RECURSOS ORÇAMENTÁRIOS, FRISE-SE, SEM INDÍCIOS DE FONTE DE CUSTEIO, PROVOCANDO, COM ISSO, O INCREMENTO DO DÉFICIT PÚBLICO. DANO AMBIENTAL NÃO COMPROVADO. PROVIMENTO DO RECURSO.” (e-doc. 176).



    2. No recurso extraordinário, o recorrente aponta violados os arts. 1º, inc. III, 2º, 5º, 6º e 225 da Constituição da República, contrariado o princípio da dignidade da pessoa humana e inobservado o direito à saúde e ao meio ambiente equilibrado. 



    2.1. Narra que o “saneamento básico está relacionado à saúde e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, sendo essencial para que o ser humano não entre em contato com material orgânico prejudicial à sua saúde, além de impedir que dejetos orgânicos de esgoto entrem em contato com lençóis freáticos, rios, reservatórios de água etc”.



    2.2. Assevera que o “Tribunal de origem, contudo, descuidou da observância desses preceitos e, invocando a separação dos poderes, manteve a improcedência da ação civil pública que buscava a efetiva implantação do serviço de coleta e tratamento de esgoto no Conjunto Habitacional Santa Veridiana, no bairro Santa Cruz, Município do Rio de Janeiro, e interrupção do seu lançamento nas redes pluviais.”



    2.3. Sustenta que “a não efetivação de ações para cumprimento do dever de prestar o saneamento e a existência do dano ambiental são suficientes para a configuração da responsabilidade ambiental dos Recorridos.”



    2.4. Requer o provimento do apelo a fim de que, reformado o acórdão recorrido, sejam julgados procedentes os pedidos iniciais (e-doc. 181).



    3. Instado a manifestar-se novamente, o Colegiado de origem negou o juízo de retratação, ante fundamentos assim sintetizados:



    “JUÍZO DE RETRATAÇÃO. PROCEDIMENTO DO ART. 1.040, II, CPC. TEMA 698 DO STF. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PROPOSTA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO EM FACE DO MUNICÍPIO DE TERESÓPOLIS OBJETIVANDO A REALIZAÇÃO DE OBRAS DE INFRAESTRUTURA - PAVIMENTAÇÃO E INSTALAÇÃO DE EQUIPAMENTOS URBANOS (GALERIAS DE ÁGUAS PLUVIAIS, CAPTAÇÃO E TRATAMENTO DE ESGOTO E ABASTECIMENTO DE ÁGUA POTÁVEL). 



    1. Na origem, com o propósito de tutela do direito à vida, ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e a dignidade da pessoa humana, o MPERJ postulou a implementação de política pública dirigida no sentido de introduzir melhorias urbanas e reduzir riscos à número indeterminado de pessoas que trafegam e/ou residem em determinada via de Teresópolis. 



    2. A sentença de procedência foi reformada, com o que o MPERJ interpôs Recurso Extraordinário. Após o julgamento do RE 684612/RJ referente ao Tema nº 698 do STF os autos foram encaminhados da Terceira Vice-Presidência para eventual juízo de retratação. 



    3. O paradigma foi idealizado para casos em que há intervenção do Judiciário em demandas que envolvem políticas públicas. Porquanto, nesse cenário que se viu a necessidade de estabelecer parâmetros de atuação. O presente caso, ao contrário, é de improcedência, pelo que não houve a intervenção a demandar aferição da atuação do Poder Judiciário e os parâmetros fixados no paradigma vinculante. 



    4. De toda sorte, vislumbra-se certo alinhamento do v. acórdão deste Órgão Fracionário com o paradigma, seja no que se refere à possibilidade de intervenção do Poder Judiciário sem implicar violação à separação de Poderes, seja no que se refere à reserva do possível e universalização das providências. 



    5. Acórdão confirmado, com respeitosa devolução dos autos à Terceira Vice-Presidência.” (e-doc. 267).



    É o relatório.



    Decido.



    5. A jurisprudência do Supremo tribunal Federal há muito consolidou-se no sentido da constitucionalidade das decisões judiciais que implicam determinação ao Executivo para que proceda à implementação de políticas públicas ou à realização de obras que se mostrem indispensáveis. Não se cuida de interferência na esfera do Administrador quanto à oportunidade e conveniência da elaboração de políticas públicas e da utilização dos recursos orçamentários. Trata-se de assegurar e preservar direitos sobre os quais a Constituição reservou especial proteção, como o direito à vida, à educação, à proteção e ao meio ambiente. No RE nº 592581-RG/RS, foi reconhecida a Repercussão Geral da controvérsia nele veiculada — Tema RG nº 220 —, na forma da ementa que se segue:



    “REPERCUSSÃO GERAL. RECURSO DO MPE CONTRA ACÓRDÃO DO TJRS. REFORMA DE SENTENÇA QUE DETERMINAVA A EXECUÇÃO DE OBRAS NA CASA DO ALBERGADO DE URUGUAIANA. ALEGADA OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DESBORDAMENTO DOS LIMITES DA RESERVA DO POSSÍVEL. INOCORRÊNCIA. DECISÃO QUE CONSIDEROU DIREITOS CONSTITUCIONAIS DE PRESOS MERAS NORMAS PROGRAMÁTICAS. INADMISSIBILIDADE. PRECEITOS QUE TÊM EFICÁCIA PLENA E APLICABIILIDADE IMEDIATA. INTERVENÇÃO JUDICIAL QUE SE MOSTRA NECESSÁRIA E ADEQUADA PARA PRESERVAR O VALOR FUNDAMENTAL DA PESSOA HUMANA. OBSERVÂNCIA, ADEMAIS, DO POSTULADO DA INAFASTABILIDADE DA JURISDIÇÃO. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO PARA MANTER A SENTENÇA CASSADA PELO TRIBUNAL. 



    I - É lícito ao Judiciário impor à Administração Pública obrigação de fazer, consistente na promoção de medidas ou na execução de obras emergenciais em estabelecimentos prisionais. 



    II - Supremacia da dignidade da pessoa humana que legitima a intervenção judicial. 



    III - Sentença reformada que, de forma correta, buscava assegurar o respeito à integridade física e moral dos detentos, em observância ao art. 5º, XLIX, da Constituição Federal. 



    IV - Impossibilidade de opor-se à sentença de primeiro grau o argumento da reserva do possível ou princípio da separação dos poderes. 



    V - Recurso conhecido e provido.” 



    (RE nº 592.581/RS Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, j. 13/08/2015, p. 1º/02/2016).



    6. Da mesma forma, ao apreciar o RE nº 684.612/RG, Tema RG nº 698, no qual se discutia a competência do Poder Judiciário para determinar ao Poder Executivo obrigação de fazer com vistas à concretização de políticas públicas constitucionalmente asseguradas, o Supremo Tribunal Federal decidiu pela licitude da imposição pleiteada desde que haja expressa omissão da Administração Pública.



    7. Nesse sentido, a comprovação da necessidade da prestação objeto do pedido deve ser feita na instância ordinária, a quem cabe, também, definir as circunstâncias e o prazo em que ela ocorrerá. Divergir do entendimento do Tribunal de origem dependeria da análise do quadro fático constante dos autos, o que encontra óbice no verbete nº 279 da Súmula do Supremo. No particular, transcrevo os fundamentos do acórdão recorrido:



    “No caso, a polêmica concentra-se na realização de obras de infraestrutura na Estrada Manoel Delgado, Granja Florestal, no Município de Teresópolis, as quais compreenderiam a pavimentação e instalação de equipamentos urbanos, como galerias de águas pluviais, captação e tratamento de esgoto e abastecimento de água potável. O Ministério Público postula, outrossim, a condenação do município ao pagamento de indenização pelos danos ambientais causados em decorrência da omissão na urbanização da via.



    (...)



    É inquestionável que a competência primária para formular e executar políticas públicas reside no Poder Executivo.



     Entretanto, o Judiciário está autorizado a intervir nos casos que haja omissão estatal na implementação de políticas públicas previstas na Constituição Federal, sem que haja violação ao princípio da separação dos poderes.



    (...)



    Assim, fica claro que a intervenção do Judiciário na efetividade de políticas públicas previstas na Constituição Federal é excepcional, sob pena de restar afrontada a separação dos poderes prevista no artigo 2º da Constituição Federal.



     De acordo com o breve relatório, percebe-se com facilidade que o Ministério Público visa a execução de obras de infraestrutura urbana (art. 2º da Lei nº 6.766/79), as quais são negligenciadas pelo Poder Público (index. 193 – Anexo), que tem relegado políticas concretas de urbanização sustentável das cidades. 



    Nada obstante, no caso concreto, a meu sentir, não há excepcionalidade capaz de autorizar o Judiciário a se imiscuir em seara própria do Executivo, sem violar o disposto no art. 2º da CF, notadamente em cenário de grave crise econômico-financeira, haja vista o recente decreto do estado de calamidade financeira do município (Decreto n° 4.743/2016).



    Note-se que o município diligenciou a demonstração de suas despesas ordinárias (index. 147/264), evidenciando a escassez de recursos orçamentários para honrar as despesas ordinárias, revelando-se, portanto, extremamente inoportuna a condenação à reparos de monta em determinada via, o que acaba por afetar toda a região, pois, ao que tudo leva a crer, não há rede de coleta de esgoto, o qual é depositado em regime de fossas sépticas (index. 183 – Anexo). 



    De fato, não é adequado que o Judiciário eleja os programas nos quais o município deve investir seus parcos recursos orçamentários, sem indícios de fonte de custeio, provocando, assim, o incremento do déficit público, notadamente quando tais despesas se inserem na esfera de conveniência e oportunidade administrativa.



    (...)



    Neste contexto, cai por terra a condenação ao pagamento de indenização pelo dano ambiental causado, na medida em que não há qualquer comprovação concreta nos autos de que realmente a tradicional utilização de fossas sépticas – como forma de evitar a contaminação da água – cause danos ambientais. Afinal, trata-se de ferramenta utilizada por elevado percentual da população brasileira, uma vez que apenas os centros urbanos são atendidos por redes de coleta de esgoto, as quais, na maioria dos casos, sequer é distinta das galerias de águas pluviais. 



    Ademais, não há prova de que a via realmente esteja com o tráfego interrompido, em especial diante da fotografia anexada ao laudo produzido pela equipe técnica do MPRJ (index. 199 – Anexo).



    Desse modo, a arrojada pretensão ministerial revela-se, no contexto, improcedente, dada a discricionariedade administrativa na escolha dos investimentos públicos e a ausência de provas do afirmado dano ambiental.



     Por tais razões e fundamentos, dá-se provimento ao recurso, para julgar improcedente o pedido autoral, sem honorários, na forma do art. 18 da Lei nº 7.347/85.” (e-doc. 176; grifos acrescidos).



    8. Nessa linha, ressalto os seguintes precedentes jurisprudenciais de ambas as Turmas deste Pretório Excelso:



    “AÇÃO CIVIL PÚBLICA – POLÍTICAS PÚBLICAS – EDUCAÇÃO – JUDICIÁRIO – INTERVENÇÃO – EXCEPCIONALIDADE. Ante excepcionalidade, verificada pelas instâncias ordinárias a partir da apreciação do quadro fático, é possível a intervenção do Judiciário na implantação de políticas públicas direcionadas a concretização de direitos fundamentais.”



    (RE nº 1.250.595-AgR/RS, Rel. Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, j. 15/05/2020, p. 29/05/2020).



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. POLÍTICAS PÚBLICAS. SEGURANÇA PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTS. 2º, 25, 48, X, 61, § 1º, II, “A”, 84, 165, 166, 167 E 169 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. INOCORRÊNCIA. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. 1. O entendimento assinalado na decisão agravada não diverge da jurisprudência firmada no Supremo Tribunal Federal, no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais. Compreensão diversa demandaria a reelaboração da moldura fática delineada no acórdão de origem, a tornar oblíqua e reflexa eventual ofensa à Constituição, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. 2. As razões do agravo não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, principalmente no que se refere à ausência de ofensa a preceito da Constituição da República. 3. Agravo interno conhecido e não provido.” 



    (ARE nº 1.323.720-AgR/PI, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, j. 30/08/2021, p. 20/09/2021; grifos acrescidos).



    “AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. POLÍTICAS PÚBLICAS. FORNECIMENTO DE TORNOZELEIRAS ELETRÔNICAS. SEPARAÇÃO DE PODERES. OMISSÃO ESTATAL NÃO CONFIGURADA. CASO CONCRETO. PARTICULARIDADES. REEXAME DE FATOS E PROVAS. ENUNCIADO N. 279 DA SÚMULA DO SUPREMO. 1. No que tange à alegada ofensa ao princípio da separação dos poderes (CF, art. 2º), embora o Supremo já tenha reconhecido ser “possível ao Poder Judiciário determinar a implementação pelo Estado, quando inadimplente, de políticas públicas constitucionalmente previstas, sem que haja ingerência em questão que envolve o poder discricionário do Poder Executivo” (ARE 1.015.529 AgR, ministro Ricardo Lewandowski), há, na espécie, particularidades que desautorizam a aplicação desse entendimento. 2. Dissentir da conclusão alcançada pelo Colegiado de origem – no sentido de, no caso concreto, ser inviável a intervenção judicial para obrigar a Administração Pública a fornecer tornozeleiras eletrônicas – demandaria o revolvimento dos elementos fático-probatórios. Incidência do enunciado n. 279 da Súmula do Supremo.” 3. Agravo interno desprovido. 



    (ARE nº 1.281.517-AgR/GO, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, j. 29/08/2022, p. 13/09/2022).



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Ação Civil Pública. Políticas públicas. Omissão estatal. Inexistência. Ofensa aos princípios da separação dos poderes e da reserva do possível não verificada. 3. Necessidade de reexame do acervo fático-probatório. Súmula 279 do STF. Precedentes. 4. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.” 



    (ARE nº 1.348.154-AgR/RJ, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 28/03/2022, p. 08/04/2022).



    9. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021, p. 30/11/2021; Rcl nº 24.841-EDAgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020).



    10. Consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC (MS nº 38.166-AgR-ED-ED/DF, Rel. Min. Edson Fachin, j. 03/05/2023, p. 12/05/2023).



    11. Ante o exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo, na forma do art. 21, § 1º, do RISTF. Havendo condenação em honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do CPC, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo.



    Publique-se.



    Brasília, 19 de maio de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator