Tribunal: STF
Processo: RE 1552856
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-06-10
Data de publicação: 2025-06-10

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGENTE PÚBLICO MUNICIPAL. MULTA ADMINISTRATIVA APLICADA PELO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. NATUREZA DA PENALIDADE. NÃO CONFIGURAÇÃO DE EFETIVO DANO AO ERÁRIO. LEGITIMIDADE ATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO PARA A EXECUÇÃO. TEMA 642 DE REPERCUSSÃO GERAL E DA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL N. 1.011: ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE ORIGEM DIVERGENTE DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO.



Relatório



    1. Recurso extraordinário interposto com base nas als. a e b do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro:



    “APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL AJUIZADA PELO ESTADO. MULTA APLICADA PELO TCE EM FACE DE EX-SECRETÁRIA MUNICIPAL. EXTINÇÃO DO PROCESSO. LEGITIMIDADE DO ESTADO. MULTA QUE CUIDA DE DANO AO ERÁRIO. ART. 63, III DA LEI COMPLEMENTAR Nº 63/90. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. Controvérsia recursal que se cinge a legitimidade ativa do Estado do Rio de Janeiro para executar multa administrativa, aplicada pelo TCE-RJ, em razão do exercício do seu dever de fiscalizar. Multa aplicada com fundamento no art. 63, inciso III, da Lei Complementar 63/90, segundo o qual o Tribunal de Contas poderá aplicar multa de até cem vezes o maior piso salarial estadual aos responsáveis por ‘ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico, inclusive editais de licitação, de que resulte, ou possa resultar, dano, ao erário’. Multa que foi aplicada em razão de dano causado ao erário municipal. Hipótese que se enquadra ao disposto no Tema n° 642 do STF. Competência do Município para promover execução de crédito, sob pena de enriquecimento indevido do Estado do Rio de Janeiro. Conhecimento e desprovimento do recurso” (fl.1, e-doc. 13).



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 18).



    2. O Estado do Rio de Janeiro alega ter o Tribunal de origem contrariado o § 3º do art. 71 da Constituição da República.



    Sustenta que “a tese indicada para aprovação relativa ao Tema 642, em leitura conjugada com o artigo 71, § 3º da CRFB, alcança tão somente a multa-ressarcitória, uma vez que o voto que inaugurou a divergência e prevaleceu no julgamento do c. Plenário do STF, considerou que apenas a multa-ressarcitória possui natureza acessória, a acompanhar o principal, o débito imputado, que é o dano causado a ser ressarcido" (fl. 6, e-doc. 20).



    Salienta ser “pacífico neste Supremo Tribunal Federal que cabe ao ente prejudicado a competência para executar as multas e imputações impostas pelos Tribunais de Contas, que no caso de município a sua procuradoria e/ou assessoria jurídica” (fl. 6, e-doc. 20).



    Ressalta que “a redação [da tese fixada no Tema 642 da repercussão geral] é clara ao se referir à multa que é aplicada ‘em razão de danos causados ao erário municipal’, não alcançando, portanto, a multa-coerção e a multa-sanção, as quais, diferentemente da anterior, decorrem de violações e danos causados ao ente a que se encontra vinculado o Tribunal de Contas, em razão da titularidade das competências do controle” (fl. 7, e-doc. 20).



    Assinala que “o objeto da discussão travada no RE 223.037/SE foi também a legitimidade para perseguir em juízo os próprios débitos imputados, para a reparação dos danos causados ao erário, e as multas a ele proporcionais aplicadas em decisões dos Tribunais de Contas, e não os aspectos punitivos relativos às multas administrativas puramente sancionatórias e coercitivas” (fl. 9, e-doc. 20).



    Pede o provimento do presente recurso extraordinário.



    3. No juízo de retratação do Tema 835 da repercussão geral, o Tribunal de origem manteve o acórdão recorrido, em julgado com a seguinte ementa:



    “RECURSO REPETITIVO. APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL AJUIZADA PELO ESTADO. MULTA APLICADA PELO TCE EM FACE DE EX-SECRETÁRIA MUNICIPAL. EXTINÇÃO DO PROCESSO. LEGITIMIDADE DO ESTADO. MULTA QUE CUIDA DE DANO AO ERÁRIO. ART. 63, III DA LEI COMPLEMENTAR Nº 63/90. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. Controvérsia recursal que se cinge a legitimidade ativa do Estado do Rio de Janeiro para executar multa administrativa, aplicada pelo TCE-RJ, em razão do exercício do seu dever de fiscalizar. Multa aplicada com fundamento no art. 63, inciso III, da Lei Complementar nº 63/90, segundo o qual o Tribunal de Contas poderá aplicar multa de até cem vezes o maior piso salarial estadual aos responsáveis por ‘ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico, inclusive editais de licitação, de que resulte, ou possa resultar, dano, ao erário’. Multa que foi aplicada em razão de dano causado ao erário municipal. Hipótese que se enquadra ao disposto no Tema nº 642 do STF. Competência do Município para promover execução de crédito, sob pena de enriquecimento indevido do Estado do Rio de Janeiro. Não se vislumbra a contradição entre o que foi decidido nestes autos, com a posição firmada por ocasião do julgamento da ADPF 1011 pelo Supremo Tribunal Federal. Manutenção da divergência” (fl. 1, e-doc. 39).



    Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO.



    4. Razão jurídica assiste ao recorrente. 



    5. Na espécie, o objeto do recurso é a aplicação, ou não, ao presente processo da tese firmada no julgamento do Recurso Extraordinário n. 1.003.433-RG, Redator para o acórdão o Ministro Alexandre de Moraes, segundo a qual “o Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal” (Tema 642). O julgado tem a seguinte ementa:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MULTA APLICADA POR TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL A AGENTE PÚBLICO MUNICIPAL, POR DANOS CAUSADOS AO MUNICÍPIO. PARTE LEGITIMADA PARA A EXECUÇÃO DESSE CRÉDITO: MUNICÍPIO PREJUDICADO. DESPROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 1. Um dos mais basilares princípios jurídicos é o de que o acessório segue a sorte do principal. Aplicado desde o direito romano (accessio cedit principali), está positivado no direito brasileiro há mais de um século (Código Civil/1916, art. 59: Salvo disposição especial em contrário, a coisa acessória segue a principal; Código Civil/2002, art. 92. Principal é o bem que existe sobre si, abstrata ou concretamente; acessório, aquele cuja existência supõe a do principal). 2. Nesta situação em análise, a multa foi aplicada em razão de uma ação do agente público em detrimento do ente federativo ao qual serve, o Município. Não há nenhum sentido em que tal valor reverta para os ofres do Estado-membro a que vinculado o Tribunal de Contas. 3. Se a multa aplicada pelo Tribunal de Contas decorreu da prática de atos que causaram prejuízo ao erário municipal, o legitimado ativo para a execução do crédito fiscal é o Município lesado, e não o Estado do Rio de Janeiro, sob pena de enriquecimento sem causa estatal 4. Recurso Extraordinário a que se nega provimento” (Plenário, DJe 13.10.2021).



    Ao divergir do Relator, o Ministro Alexandre de Moraes assentou:



    “(...) a multa foi aplicada em razão de uma ação do agente público em detrimento do ente federativo ao qual serve, o Município. Não há nenhum sentido em que tal valor reverta para os cofres do Estado-membro a que vinculado o Tribunal de Contas. 



    Conforme muito bem percebido pelo acórdão recorrido, ‘se a multa aplicada pelo Tribunal de Contas decorreu da prática de atos que causaram prejuízo ao erário municipal, o legitimado ativo para a execução do crédito fiscal é o Município lesado, e não o Estado do Rio de Janeiro, sob pena de enriquecimento sem causa estatal’” (Plenário, DJe 13.10.2021).



    No julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 1.011, Relator o Ministro Gilmar Mendes, o Supremo Tribunal Federal assentou a possibilidade de o Estado executar multas simples aplicadas pelo Tribunal de Contas estadual aos responsáveis por práticas lesivas ao erário municipal, alterando a tese antes fixada no julgamento do Tema 642 da repercussão geral, que passou a ter a seguinte redação: 



    “1. O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal. 



    2. Compete ao Estado-membro a execução de crédito decorrente de multas simples, aplicadas por Tribunais de Contas estaduais a agentes públicos municipais, em razão da inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, do descumprimento dos deveres de colaboração impostos, pela legislação, aos agentes públicos fiscalizados” (DJe 5.7.2024).



    Esta a ementa do julgado:



    “Arguição de descumprimento de preceito fundamental. 2. Ato lesivo consubstanciado em decisões judiciais oriundas do Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco. Cabimento. Preenchimento da subsidiariedade. Natureza constitucional da controvérsia. 3. No julgamento do RE 1.003.433/RJ, tema 642 da repercussão geral, a Corte restringiu-se a examinar a questão da multa aplicada pelo Tribunal de Contas em razão de prática lesiva à Fazenda Pública municipal. Distinção entre aquela hipótese e a presente. Exame, no caso, da legitimidade para execução de multa simples imposta por Corte de Contas. 4. Diferenciação entre duas modalidades de responsabilidade financeira: a reintegratória e a sancionatória. A primeira está relacionada à reposição de recursos públicos, objeto de desvio, pagamento indevido ou falta de cobrança ou liquidação nos termos da lei. A sancionatória consiste na aplicação de sanção pecuniária aos responsáveis em razão de determinadas condutas previstas em lei. 5. Possibilidade de agrupamento das sanções patrimoniais de acordo com as seguintes modalidades de responsabilidade financeira: (a) imposição do dever de recomposição do erário (imputação de débito); (b) multa proporcional ao dano causado ao erário, que decorre diretamente e em razão do prejuízo infligido ao patrimônio público; e (c) multa simples, aplicada em razão da inobservância de normas financeiras, contábeis e orçamentárias, ou como consequência direta da violação de deveres de colaboração (obrigações acessórias) que os agentes fiscalizados devem guardar em relação ao órgão de controle. 6. Entendimento firmado no RE 1.003.433/RJ, tema 642 da repercussão geral. Atribuição aos Municípios prejudicados de legitimidade para execução do acórdão do Tribunal de Contas estadual que, identificando prejuízo aos cofres públicos municipais, condena o gestor público a recompor o dano suportado pelo erário, bem como em relação à decisão que, no mesmo contexto e em decorrência do prejuízo causado ao erário, aplica multa proporcional ao servidor público municipal. 7. Legitimidade do Estado para executar crédito decorrente de multas simples aplicadas a gestores municipais, por Tribunais de Contas estadual, sobretudo quando o fundamento da punição residir na inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, no descumprimento dos deveres de colaboração impostos pela legislação aos agentes públicos fiscalizados. Precedentes. 8. Pedido julgado procedente” (ADPF n. 1.011, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Plenário, DJe 5.7.2024).



    6. Com base nessa jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, há de se reconhecer a procedência da alegação do Estado do Rio de Janeiro de que, “face a natureza sancionatória da multa objeto da presente execução, que não se refere a ressarcimento ao erário, tem-se que não há o que se falar em afronta à jurisprudência vinculante pretoriana (Tema 642 do STF), devendo ser garantida a continuidade do processo” (fls. 9-10, e-doc. 20).



    No acórdão recorrido, a Terceira Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro decidiu sobre a natureza jurídica da penalidade administrativa aplicada, pelo Tribunal de Contas estadual, à agente pública recorrida, nestes termos: 



    “A hipótese versa sobre crédito da Fazenda Pública oriundo de infração imposta ao executado pelo Tribunal de Contas, na forma do Art. 63, III da Lei Complementar 63/90 – Cobrança Judicial da Multa de 2.5000 UFIR/RJ, art. 32, II do Regimento Interno do Tribunal Aprovado pela Deliberação TCE/RJ 167/92 – AC RD 0 635/2014. (fl. 02): 



    Art. 63. O Tribunal de Contas poderá aplicar multa de até cem vezes o maior piso salarial estadual aos responsáveis por: (NR) (...) 



    III - ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico, inclusive editais de licitação, de que resulte, ou possa resultar, dano, ao erário;



    Estabelece o inciso III do art. 63, da LC nº 63/90, que fundamenta o crédito fiscal, que o Tribunal de Contas poderá aplicar multa de até cem vezes o maior piso salarial estadual aos responsáveis por ‘ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico, inclusive editais de licitação, de que resulte, ou possa resultar, dano, ao erário’.



    Conclui-se que a multa foi aplicada pelo Tribunais de Contas do Estado em decorrência de uma ação da agente pública em detrimento do Município ao qual serviu, descabendo que o valor reverta para os cofres do Estado do Rio de Janeiro, sob pena de enriquecimento injustificado daquele ente federativo” (fls. 3-4, e-doc. 13).



    O Desembargador Terceiro Vice-Presidente do Tribunal de Justiça, ao admitir o recurso extraordinário interposto pelo Estado, enfatizou que “o TCE aplicou multa sancionatória, por infringência ao artigo 63, III da Lei Complementar Estadual nº 63/1990” (fl. 6, e-doc. 43) e concluiu que “o Órgão Colegiado de origem, ao manter posicionamento a respeito da ilegitimidade do Estado do Rio de Janeiro para executar multa sancionatória aplicada pelo Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, incorre em aparente descompasso com a nova orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal” (fl. 6, e-doc. 43).



    Na espécie em exame, a legitimidade para execução de multa aplicada pelo Tribunal de Contas a agente público municipal pelo descumprimento de suas determinações é do Estado do Rio de Janeiro, por não decorrer de prejuízo causado ao Município, conforme assentado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 642 da repercussão geral. 



    Confiram-se, por exemplo, os seguintes julgados de ambas as Turmas deste Supremo Tribunal:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITOS ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA APLICADA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO A EX-PREFEITO DO MUNICÍPIO DE MENDES. INOCORRÊNCIA DE DANOS CAUSADOS AO ERÁRIO MUNICIPAL ASSENTADA PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. LEGITIMIDADE ATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. TESE FIRMADA NO TEMA 642 DA REPERCUSSÃO GERAL. APERFEIÇOAMENTO PELO PLENÁRIO DESTA SUPREMA CORTE NO ACÓRDÃO PROFERIDO NA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL 1.011. 1. O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal. 2. Compete ao Estado-membro a execução de crédito decorrente de multas simples, aplicadas por Tribunais de Contas estaduais a agentes públicos municipais, em razão da inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, do descumprimento dos deveres de colaboração impostos, pela legislação, aos agentes públicos fiscalizados. 3. Agravo Interno DESPROVIDO” (RE n. 1.428.210-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 4.9.2024).



    “AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. MULTA APLICADA EM RAZÃO DE DESATENDIMENTO A DETERMINAÇÃO EM PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. CARÁTER PUNITIVO. LEGITIMIDADE DO ESTADO-MEMBRO PARA EXECUÇÃO FISCAL. AUSÊNCIA DE ATO LESIVO AO ERÁRIO MUNICIPAL. TEMA N. 642/RG. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONFORMIDADE COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO. INTERPRETAÇÃO DE NORMA INFRACONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE OFENSA DIRETA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INOBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DO DEVIDO PROCESSO LEGAL, DO CONTRADITÓRIO, DOS LIMITES DA COISA JULGADA E DA AMPLA DEFESA. OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. TEMA N. 660/RG. 1. O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal (Tema n. 642/RG). 2. Uma vez envolvido descumprimento de determinação de Tribunal de Contas estadual, no curso de procedimento administrativo, cabe ao Estado-membro executar multa, de caráter punitivo, aplicada a agente público municipal, ausente prejuízo causado ao Município. 3. Quanto à alegação segundo a qual a multa discutida não estaria prevista entre aquelas passíveis de imposição, de acordo com a Constituição Federal, pelos Tribunais de Contas, a matéria foi decidida a partir da interpretação da legislação infraconstitucional de regência, a revelar inadequado o recurso extraordinário. 4. A invocação dos princípios constitucionais do devido processo legal, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do contraditório não tem repercussão geral, por articular a matéria impugnada, em casos tais, ofensa meramente reflexa à Constituição Federal (Tema n. 660/RG). 5. Agravo interno desprovido” (ARE n. 1.336.804-AgR-segundo, Relator o Ministro Nunes Marques, Segunda Turma,DJe 12.3.2024).



    Nessa linha, citem-se, ainda, por exemplo, as ementas das seguintes decisões monocráticas:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITOS ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA APLICADA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO A EX-PREFEITO DO MUNICÍPIO DE MACAÉ, COM BASE NO ARTIGO 63, INCISO VI, DA LEI COMPLEMENTAR FLUMINENSE 63/1990, POR SONEGAÇÃO DE PROCESSO, DOCUMENTO OU INFORMAÇÃO, EM INSPEÇÕES OU AUDITORIAS REALIZADAS PELA CORTE DE CONTAS. LEGITIMIDADE ATIVA DO ESTADO-MEMBRO. TESE FIRMADA NO TEMA 642 DA REPERCUSSÃO GERAL. APERFEIÇOAMENTO PELO PLENÁRIO DESTA SUPREMA CORTE NO ACÓRDÃO PROFERIDO NA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL 1.011. ACÓRDÃO RECORRIDO EM DISSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DESTA SUPREMA CORTE. RECURSO PROVIDO” (RE 1.543.689/RJ, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe 28.5.2025).



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MULTA ADMINISTRATIVA. APLICAÇÃO PELO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. NATUREZA SANCIONATÓRIA: LEGITIMIDADE DO ENTE ESTATAL. PARA EXECUÇÃO. JURISPRUDÊNCIA FIRMADA NO JULGAMENTO DO TEMA 642 DA REPERCUSSÃO GERAL E DA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL N. 1.011: ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE ORIGEM DIVERGENTE DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO PROVIDO” (ARE n. 1.522.592/RJ, de minha relatoria, DJe 12.11.2024).



    A conclusão adotada no acórdão recorrido diverge da orientação jurisprudencial deste Supremo Tribunal, por não considerar a natureza sancionatória da multa aplicada pelo Tribunal de Contas estadual. 



    7. Pelo exposto, dou provimento ao recurso extraordinário (al. b do inc. V do art. 932 do Código de Processo Civil e § 2º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), para, em observância ao Tema 642 da repercussão geral, anular o julgado recorrido e determinar a remessa dos autos ao Tribunal de origem, para decidir como de direito. 



    Publique-se.



    Brasília, 10 de junho de 2025.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora