Tribunal: STF
Processo: ARE 1536202
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-27
Data de publicação: 2025-02-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO AMBIENTAL. AUTO DE INFRAÇÃO. IBAMA. LEGITIMIDADE. REEXAME DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DE FATOS E PROVAS: IMPOSSIBILIDADE NO CAMPO EXTRAORDINÁRIO. ÓBICE DO ENUNCIADO Nº 279 DA SÚMULA DO STF. IRRETROATIVIDADE DE LEI MAIS GRAVOSA. AUSÊNCIA DE ANÁLISE. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO DO ACÓRDÃO ALUSIVO AO JULGAMENTO DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO OPOSTOS NA ORIGEM. TEMA RG Nº 339. PROVIMENTO DO AGRAVO PARA, DESDE LOGO, PROVER, EM PARTE, O RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 



    1. Trata-se de agravo contra decisão negativa de admissibilidade de recurso extraordinário interposto em desfavor de acórdão do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, assim ementado:



    “DIREITO AMBIENTAL E ADMINISTRATIVO - IBAMA - AUTOS DE INFRAÇÃO - CONSTRUÇÃO EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE - LICENÇA MUNICIPAL - INEXISTÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO E ATO JURÍDICO PERFEITO - PREVALÊNCIA DA TUTELA AMBIENTAL - PRESUNÇÃO DE VERACIDADE E LEGITIMIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO - ÔNUS DA PROVA (ART. 333, I, DO CPC). 



    1. O meio ambiente consiste em bem de uso comum do povo, essencial à sua qualidade de vida, impondo ao poder público e à própria coletividade o dever de protegê-lo e preservá-lo, visando assegurar a sua fruição pelas futuras gerações. Inteligência do art. 225 da Constituição Federal. 



    2. Na hipótese vertente, no exercício regular do poder de polícia ambiental conferido por lei, o TRAMA autuou o autor por edificar construção em área de preservação permanente vedada por força de legislação ambiental e interditou o imóvel ‘construído sem autorização do órgão competente’. 



    3. A circunstância de o autor ter obtido, junto à Prefeitura Municipal de Mundo Novo licença para funcionamento de área de lazer para servidores associados do sindicato não o eximiu - e nem poderia fazê-lo - de observar o disposto nas Leis 4.771/65 (Código Florestal vigente à época) e 9.605/98 (Dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e dá outras providências), diplomas que já tutelavam as áreas de preservação permanente (APP) e previam sanções em caso de descumprimento de seus comandos. 



    4. As leis municipais devem se conformar com o ordenamento legal federal e estadual, haja vista a competência concorrente para fins de proteção do meio ambiente, consagrada no art. 23, incisos III, VI e VII, da Constituição Federal. 



    5. Inexistência de direito adquirido ou ato jurídico perfeito oponível à proteção do meio ambiente. Precedentes. 



    6. Não logrou o demandante descaracterizar os fatos que engendraram as autuações, ônus que lhe incumbia, a teor do art. 333, inciso I, do Código de Processo Civil. Não se pode olvidar, demais disso, que o auto de infração constitui ato administrativo, dotado, por conseguinte, de presunção juris tantum de legalidade e veracidade. 



    7. Apelação a que se nega provimento.” (e-doc. 13).



    2. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 21).



    3. No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, inc. III, al. “a”, da Constituição da República, o recorrente alega violação ao art. 5º, incs. XXXVI, XXXIX e XL, da mesma Carta.



    3.1. Sustenta que o imóvel em questão foi construído em 1994 e tem alvará e licença de funcionamento concedidos pela Prefeitura do Município de Novo Mundo/MS desde 1997, estando a obra autorizada pelo Poder Público. Afirma, ainda, ter sido o auto de infração realizado com fundamento no Decreto nº 6.514, de 2008, que não estava vigente à época da construção, e que a autuação deveria ter sido feita com base nas sanções previstas Lei nº 4.771, de 1965. Ao final, requer o provimento do recurso para julgar procedentes “os pedidos formulados na inicial com o consequente decreto de nulidade dos autos de infração n. 566567, série D e n. 164480, série C, invalidando-se o embargo/interdição, bem como a multa aplicada, invertendo a sucumbência” (e-doc. 25).



    4. Foram apresentadas contrarrazões (e-doc. 31).



    É o relatório.



    Decido.



    5. Assiste razão, em parte, ao recorrente.



    6. Transcrevo, por oportuno, os fundamentos do acórdão alusivo ao exame da apelação:



    “A questão ambiental insere-se dentre os chamados Direitos Humanos de Terceira Geração, cujo conteúdo valida um dos pilares advindos da Revolução Francesa, qual seja, a fraternidade entre os povos. A Constituição Federal o consagra como direito social e difuso do homem e em seu artigo 225, caput, estabelece: 



    ‘Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.’



    (...)



    Nessa esteira, a Lei n° 7.735, de 22/02/1989, instituiu o IBAMA - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis -, conferindo-lhe, a teor de seu art. 2°, poder de polícia ambiental e de fiscalização, como meio de execução da política nacional do meio ambiente. Confira-se o teor do dispositivo:



    (...)



    Na hipótese em exame, no exercício regular do poder de polícia ambiental conferido por lei, o IBAMA autuou o autor por edificar construção em área de preservação permanente vedada por força de legislação ambiental e interditou o imóvel ‘construído sem autorização do órgão competente’. 



    A circunstância de o autor ter obtido, junto à Prefeitura Municipal de Mundo Novo licença para funcionamento de área de lazer para servidores associados do sindicato não o eximiu - e nem poderia fazê-lo - de observar o disposto nas Leis n° 4.771/65 (Código Florestal vigente à época) e n° 9.605/98 (Dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e dá outras providências), diplomas que já tutelavam as áreas de preservação permanente (APP) e previam sanções em caso de descumprimento de seus comandos. 



    Ora, não se pode olvidar que as leis municipais devem se conformar com o ordenamento legal federal e estadual, haja vista a competência concorrente para fins de proteção do meio ambiente, consagrada no art. 23, incisos III, VI e VII, da Constituição Federal.



    (...)



    Vale lembrar, outrossim, que os postulados relativos ao direito adquirido e ao ato jurídico perfeito não podem ser opostos à proteção do meio ambiente, tendo em vista a relevância do bem jurídico tutelado, de natureza difusa e constitucionalmente qualificado. 



    Em síntese, o alvará de alvará de licença para funcionamento de pesqueiro localizado no Porto Izabel expedido pela Prefeitura Municipal de Mundo Novo MS não se reveste de natureza absoluta e imutável, condicionando-se à observância dos pressupostos constitucionais, legais e administrativos de preservação ambiental. 



    Corroborando o referido entendimento, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça orienta-se no sentido da inexistência de direito adquirido em face do meio ambiente, como se infere dos seguintes julgados: 



    (...)



    Sustenta-se que o ato administrativo não pode subsistir porque o imóvel questionado foi construído em 1994, ou seja, anteriormente à regulamentação das áreas de conservação, bem como antes da criação do Parque Nacional de Ilha Grande. 



    O art. 1° da Lei 4.771, de 15/09/1965, vigente à época, restringe o direito de propriedade em relação às formas de vegetação reconhecidas como úteis às terras que revestem, por se enquadrarem na categoria de bem de interesse comum a todos, na forma da legislação pertinente. 



    A seu turno, o art. § 2° do mesmo artigo conceitua Área de Preservação Permanente as definidas nos arts. 2° e 3° da referida Lei, ‘com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas’. 



    Na hipótese em exame, edificou-se construção civil em área de preservação permanente no Rio Paraná em área localizada na APA - ilhas e várzeas do Rio Paraná e zona de amortecimento do Parque Nacional de Ilha Grande, no Porto Izabel, município de Mundo Novo/MS. 



    De outra parte, o art. 4° da Lei 4.771/1965 estabelece a possibilidade de supressão de vegetação em Área de Preservação Permanente em duas hipóteses excepcionais: em caso de utilidade pública ou interesse social, ‘devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto’, caso em que não se inserem os autos. 



    Como realçado no início do voto, o direito ao meio ambiente equilibrado constitui direito irrenunciável, tendo em vista o disposto no art. 225, caput, da Constituição Federal. 



    Tampouco se aplica a teoria do fato consumado em Direito Ambiental, devido à importância do bem jurídico tutelado, de responsabilidade intergeracional.



    Tanto a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal quanto a do Superior Tribunal de Justiça já decidiu no sentido da impossibilidade da aplicação da teoria do fato consumado em Direito Ambiental. Confira-se:



    (...)



    Assim, conforme demonstrado, as Áreas de Preservação Permanente tem natureza non aedificandi, excetuados os casos previstos na legislação de regência, desde que preenchidos os requisitos nela estabelecidos, hipótese em que não se insere o autor. 



    Em reforço, vale anotar que os autos de infração constituem atos administrativos, revestidos, por conseguinte, de presunção juris tantum de legitimidade e veracidade. Assim, apenas mediante prova inequívoca da inexistência dos fatos descritos neles descritos - os quais, in casu, se amoldam à conduta descrita in abstrato na norma - seria possível a desconstituição da autuação. Confira-se: STJ, REsp 1.108.111/PB, relatora Ministra Eliana Calmon, DJe 03/12/2009.



     Não vislumbro, dessarte, ilegalidade ou abuso de poder por parte dos agentes do IBAMA, os quais agiram no estrito cumprimento de seu poder - dever legal de fiscalização (sob pena de responsabilidade), ante a constatação de irregularidade na propriedade do autor. Neste exato contexto adveio autuação, cuja higidez não logrou o demandante desconstituir. 



    Por fim, como observado pela juíza de primeiro grau, o autor não logrou comprovar que a edificação de seu imóvel teria ocorrido antes da edição do antigo Código Florestal, ou seja, antes de 1965. 



    Ante o exposto, voto por negar provimento à apelação.” (e-doc.13, p. 4-16).



    7. Observa-se que o Colegiado de origem, com base nos elementos probatórios dos autos, reconheceu a legitimidade do Ibama para realizar a fiscalização de imóvel que já possuía alvará de funcionamento, porquanto a atuação estaria dentro das respectivas atribuições, tendo em vista a competência concorrente estabelecida na Constituição da República e o disposto na Lei federal n° 7.735, de 1989. Afirmou, também, que o Código Florestal vigente à época da construção (Lei federal nº 4.771, de 1965) já previa como sendo de preservação permanente a área em que realizada a edificação questionada nestes autos.



    8. Assim, nesses pontos, para dissentir dos argumentos expostos pelo Tribunal a quo, seria necessário reexaminar a legislação infraconstitucional de regência e os pressupostos fático-probatórios dos autos, o que é inviável em sede extraordinária, atraindo a incidência do enunciado nº 279 da Súmula do STF. Nessa linha, são as ementas abaixo transcritas:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMÓVEL CONSTRUÍDO EM ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL. DETERMINAÇÃO DE DEMOLIÇÃO. INCIDÊNCIA DOS TEMAS Nº 339 E Nº 660 DO EMENTÁRIO DA REPERCUSSÃO GERAL. REEXAME DE FATOS E PROVAS: IMPOSSIBILIDADE NO CAMPO EXTRAORDINÁRIO. ÓBICE DO ENUNCIADO Nº 279 DA SÚMULA DO STF. 1. Esta Corte, ao analisar o Tema nº 339 do ementário da Repercussão Geral (AI nº 791.292-QO-RG/PE, de relatoria do e. Ministro Gilmar Mendes), já firmou orientação no sentido de que a fundamentação exigida pela Constituição da República para as decisões judiciais pode ser sucinta, sendo desnecessário o exame pormenorizado de cada uma das alegações do recorrente. 2. A suscitada violação aos princípios do contraditório e da ampla defesa, quando depender da apreciação de normas infraconstitucionais, não possui repercussão geral (ARE nº 748.371-RG/MT, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, j. 06/06/2013, p. 1º/08/2013; Tema RG nº 660). 3. No caso, o Tribunal de origem, com fundamento nos pressupostos fático-probatórios dos autos e na legislação infraconstitucional de regência, asseverou que o imóvel em discussão nestes autos foi construído em área de preservação permanente. 4. Inviável, portanto, o recurso extraordinário, ante a impossibilidade da análise de legislação infraconstitucional e de matéria fático-probatória. Incidência do óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF. 5. Agravo regimental ao qual se nega provimento.”



    (ARE nº 1.423.670-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 02/10/2023, p. 18/10/2023; grifos nossos)



    “AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PUBLICA. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. TERRENO DE MARINHA. ALVARÁ DE CONSTRUÇÃO E LICENÇA AMBIENTAL. NECESSIDADE DE REEXAME DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DE FATOS E PROVAS. OFENSA REFLEXA. SÚMULA 279 DO STF. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. INTERESSE DO IBAMA. TEMA 660 DA REPERCUSSÃO GERAL. JULGAMENTO MONOCRÁTICO PELO RELATOR. POSSIBILIDADE. 1. O Relator pode decidir monocraticamente pedido ou recurso manifestamente inadmissível, improcedente ou contrário à jurisprudência dominante ou à Súmula desta Corte, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. 2. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo, demandaria o reexame de fatos e provas e a análise de legislação infraconstitucional. Dessa forma, resta demonstrada a não ocorrência de ofensa constitucional direta, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, além da vedação contida na Súmula 279 do STF. 3. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de competir à Justiça Federal processar e julgar as causas em que a União tenha interesse na lide e, no caso dos autos, houve interesse do IBAMA, Instituto Federal de Proteção Ambiental, para ingressar no feito, razão pela qual não se divisa a alegada ofensa ao dispositivo constitucional suscitado. 4. O Plenário desta Corte, no julgamento do ARE-RG 748.371, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, DJe 1º.08.2013 (Tema 660), decidiu que não há repercussão geral quando a alegada ofensa aos princípios do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, direito adquirido, do ato jurídico perfeito e da coisa julgada é debatida sob a ótica infraconstitucional. 5. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa do art. 1.021, § 4º, do CPC. Sem honorários, por se tratar de Ação Civil Pública (art. 18 da Lei 7.347/1985).”



    (RE nº 1.361.377-ED-AgR/SC, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 19/06/2023, p. 29/06/2023; grifos nossos)  



    “DIREITO AMBIENTAL. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. INSTITUIÇÃO DE RESERVA LEGAL. LEI Nº 4.771/1965 (ANTIGO CÓDIGO FLORESTAL) E LEI Nº 8.171/1991. DIREITO ADQUIRIDO E ATO JURÍDICO PERFEITO. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. PRECEDENTES. RECURSO MANIFESTAMENTE INADMISSÍVEL. IMPOSIÇÃO DE MULTA. 1. Hipótese em que, para dissentir do entendimento do Tribunal de origem, seria imprescindível o reexame da legislação infraconstitucional aplicada ao caso. Precedentes. 2. Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 557, § 2º, do CPC/1973.”



    (ARE nº 811.441-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 26/08/2016, p. 16/09/2016).



    9. Vale pontuar, ainda, que esta Corte, no julgamento do ARE nº 748.371-RG/MT, Tema RG nº 660, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, rejeitou a repercussão geral da alegada violação ao art. 5º, inc. XXXVI, da CRFB, quando se mostrar imprescindível o exame de normas de natureza infraconstitucional, como ocorre nestes pontos sob exame.



    10. No mais, relativamente à suscitada ofensa ao art. 5º, incs. XXXIX e XL, da CRFB em face de o auto de infração ter sido fundamentado no Decreto nº 6.514, de 2008 ( norma posterior à data da edificação) e não na Lei nº 4.771, de 1965, verifica-se que, embora tal alegação conste da apelação (e-doc. 8) e tenha sido reiterada nos embargos declaratórios opostos (e-doc. 14), ela não chegou a ser analisada pelo Tribunal de origem.



     11. Com efeito, muito embora não seja o julgador obrigado a proceder ao exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas apresentadas, à luz do que fixado no julgamento do Tema RG nº 339, compreendo que, neste caso, cumpriria ao órgão rebater, ainda que minimamente, a argumentação indicada pelo recorrente, cuja importância para o julgamento da demanda é determinante, porquanto diz respeito à própria validade do auto de infração. 



    12. Desse modo, ante a inviabilidade de análise da matéria, pela vez primeira, por esta Corte, nos termos do art. 102, inc. III, da CRFB, mostra-se necessário reconhecer que, na hipótese, a deficiência de fundamentação do acórdão alusivo ao julgamento dos aclaratórios opostos na origem impede a apreciação da alegada violação ao art. 5º, incs. XXXIX e XL, da CRFB, suscitada pelo recorrente.



    13. Ante o exposto, dou provimento ao agravo para, desde logo, dar parcial provimento ao recurso extraordinário, com o fim de, reformando em parte o acórdão alusivo ao exame dos embargos de declaração, determinar o retorno do processo ao Colegiado de origem, para que prossiga na apreciação da suscitada ofensa ao 5º, incs. XXXIX e XL, da CRFB no tocante à utilização do Decreto nº 6.514, de 2008, como base do auto de infração.



    Publique-se.



    Brasília, 27 de fevereiro de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator