Tribunal: STF
Processo: Rcl 74941
Classe: Rcl
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-01-09
Data de publicação: 2025-01-09

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Reclamação, com pedido de medida liminar, ajuizada por Albano do Prado Pimentel Franco contra decisão administrativa proferida pelo Conselho Superior da Advocacia Geral do Estado de Sergipe, nos autos do Processo Administrativo 169/2024, a qual teria, em tese, violado o que decidido por esta CORTE no julgamento da ADI 4.544, Rel. Min. ROBERTO BARROSO e da ADPF 745, Redator p/ acórdão Min. GILMAR MENDES.



    Na inicial, a parte reclamante apresenta as seguintes alegações de fato e de direito (eDoc. 1): 



    “A presente reclamação é voltada à garantia da autoridade das decisões proferidas na Ação Direta de Inconstitucionalidade 45441 e na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 7452 , na linha do que entendeu este Supremo Tribunal Federal nas Reclamações 44776/PR e 45.977/MT, como será adiante desenvolvido. 



    Isso porque o Reclamante exerceu o cargo de Governador do Estado de Sergipe entre os anos de 1995 e 2002, percebendo, por força disso, pensão especial vitalícia concedida com fundamento no artigo 263 da Constituição do Estado de Sergipe. 



    O benefício, à época plenamente vigente e embasado em legislação estadual, foi pago de forma regular e ininterrupta durante anos, constituindo-se em um direito incorporado ao patrimônio jurídico do Reclamante. 



    A continuidade do pagamento criou confiança legítima na validade do ato estatal e na expectativa de permanência do benefício, especialmente pelo seu caráter alimentar, essencial à subsistência do beneficiário. 



    Contudo, o pagamento da pensão foi interrompido administrativamente em decorrência da decisão proferida por esta Corte nos autos da ADI 4544/SE, que declarou inconstitucional o artigo 263 da Constituição Estadual. 



    [...]



    Nesse sentido, a ausência de modulação dos efeitos e a aplicação rígida da declaração de inconstitucionalidade resultaram em grave prejuízo ao Reclamante, que foi surpreendido com a suspensão do pagamento de verba alimentar essencial para seu sustento, em flagrante desrespeito aos princípios constitucionais da segurança jurídica, da confiança legítima e da dignidade da pessoa humana. 



    Vale destacar que, após a ADI 4544, esse STF revisitou a matéria no julgamento da ADPF 745/DF, com acórdão publicado em 07/12/2023, ocasião em que modulou os efeitos das decisões declaratórias de inconstitucionalidade, reconhecendo expressamente a necessidade de: 



    1) Preservar os atos singulares de concessão de benefícios realizados durante a vigência da norma declarada inconstitucional;



    2) Respeitar a boa-fé dos beneficiários, sobretudo em situações consolidadas no tempo; e



    3) Considerar o caráter alimentar das pensões e a idade avançada dos beneficiários, que não possuem mais condições de reinserção no mercado de trabalho.



    […]



    Na presente situação, o ESTADO DE SERGIPE, ao cessar os pagamentos com fundamento na ADI 4544/SE, agiu em contrariedade à jurisprudência mais recente e consolidada do STF, proferida em julgamento com eficácia erga omnes e efeitos vinculantes (ADPF 745) especialmente no tocante à proteção das situações consolidadas durante a vigência da norma e ao caráter alimentar das pensões .



    Essa foi a razão pela qual o Reclamante apresentou requerimento administrativo postulando o restabelecimento do pagamento das parcelas mensais e a quitação das parcelas anteriores, não quitadas. 



    Após longa tramitação administrativa, a Procuradoria-Geral do Estado houve por bem determinar o restabelecimento dos pagamentos, mas entendeu que não seria o caso de quitar as parcelas vencidas no período de suspensão.



    […]



    Como se nota, embora a Administração Pública tenha deferido o restabelecimento da pensão ao Reclamante, vedou o pagamento das parcelas retroativas, sob a alegação de atuação estatal lícita em cumprimento ao decidido na ADI 4544, mas contrariando a determinação da ADPF 745, que ela mesma acolheu. 



    […]



    A suspensão da pensão e a negativa de pagamento das parcelas retroativas, que não foram pagas durante esse tempo, representam uma ruptura injusta dessa confiança, impondo ao Reclamante uma situação de prejuízo desproporcional e afronta à sua dignidade. 



    O princípio da confiança legítima, corolário da segurança jurídica, protege indivíduos que confiaram na validade dos atos estatais e agiram de boa-fé. 



    Conforme afirmado pelo STF na ADPF 745 – e garantido a outros cidadãos nas mesmas situações que o ora Reclamante nas Reclamações 44.776/PR e 45.977/MT7 - as mudanças de entendimento jurídico não podem penalizar indivíduos que confiavam, de maneira legítima, na legalidade dos atos administrativos e judiciais que lhes garantiram determinado benefício”.



     



    Ao final, no mérito, requer “o julgamento da procedência da presente Reclamação Constitucional, com a confirmação da medida liminar, se deferida, ou, em qualquer caso, reconhecendo a violação à autoridade das decisões do STF (ADI 4544 e ADPF 745) e assegurando o direito do Reclamante ao pagamento das parcelas retroativas da pensão especial, na forma legal.”



    É o relatório. Decido.



    A respeito do cabimento da Reclamação para o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a Constituição da República dispõe o seguinte: 



     
 “Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:



          I - processar e julgar, originariamente:



          [...]



          l) a reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões;”



     
 “Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei.



          [...]



          § 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.”



    Veja-se também o art. 988, I, II e III, do Código de Processo Civil:



     
 “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:



          I - preservar a competência do tribunal;



          II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;



          III - garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade.”



    Os parâmetros de confronto invocados são os definidos por esta SUPREMA CORTE no julgamento da ADI 4544, Rel. Min. ROBERTO BARROSO e da ADPF 745, Redator p/ acórdão Min. GILMAR MENDES, cujo acórdão restou assim ementado: 



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DIREITO CONSTITUCIONAL E DIREITO ADMINISTRATIVO. SUSPENSÃO DO PAGAMENTO DE APOSENTADORIAS E PENSÕES. DIFERENCIAÇÃO ENTRE O EFEITO DA DECISÃO NO PLANO NORMATIVO E NO PLANO DO ATO SINGULAR. SEGURANÇA JURÍDICA E PRINCÍPIO DA PROTEÇÃO DA CONFIANÇA LEGÍTIMA. AÇÃO PARCIALMENTE CONHECIDA. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. 



    1. Não conhecimento da ação quanto à Lei n. 14.800/2015 e à Lei n. 7.285/1979, ambas do Estado do Rio Grande do Sul, integralmente revogadas pela Lei estadual n. 15.678/2021.



    2. São inconstitucionais as leis que concedem aposentadoria distinta do Regime Geral da Previdência Social a governadores e seus dependentes em razão do mero exercício de cargo eletivo.



    3. A eficácia erga omnes da declaração de inconstitucionalidade não opera uma depuração total de todos os atos praticados com fundamento na lei inconstitucional, mas cria as condições para a eliminação dos atos singulares suscetíveis de revisão ou de impugnação, observadas as fórmulas de preclusão constantes no ordenamento jurídico. A distinção entre norma declarada inconstitucional e ato singular permite que o Poder Judiciário avalie a viabilidade de atos legitimados pelo Estado por períodos significativos de tempo. Impossibilidade de se suprimir os benefícios recebidos de boa-fé por longo período de tempo em razão da incidência do princípio da confiança legítima. Precedentes.



    4. Improcedência do pedido de que sejam declarados inválidos os atos dos poderes públicos estaduais que concederam o pagamento de pensões, aposentadorias especiais e benefícios similares a ex-governadores enquanto as leis posteriormente declaradas inconstitucionais estiveram em vigor.



    5. Improcedência do pedido de inconstitucionalidade da Lei n. 7.746/2013, do Estado de Sergipe, por se tratar de lei em sentido formal com efeitos concretos. Na prática, a norma mais se assemelha a um ato administrativo concessivo de pensão especial, em razão de gesto gracioso do Estado, do que a uma norma abstrata ou genérica que verse sobre a concessão de pensão a eventuais ocupantes de determinados cargos.” 



    A despeito de ser o ato reclamado uma decisão administrativa, a situação trazida nos presentes autos caracterizada circunstância excepcional a permitir a apreciação de sua contrariedade às decisões desta CORTE em controle de constitucionalidade. 



    Aliás, esta CORTE já admitiu, no Plenário, a reinterpretação de paradigma firmado em controle de constitucionalidade abstrato em sede reclamatória, consoante se depreende da fundamentação do voto do Relator, Min. GILMAR MENDES, na Rcl 4.374/PE, DJe de 04/09/2013: 



     



    “3. Reclamação como instrumento de (re)interpretação da decisão proferida em controle de constitucionalidade abstrato. Preliminarmente, arguido o prejuízo da reclamação, em virtude do prévio julgamento dos recursos extraordinários 580.963 e 567.985, o Tribunal, por maioria de votos, conheceu da reclamação. O STF, no exercício da competência geral de fiscalizar a compatibilidade formal e material de qualquer ato normativo com a Constituição, pode declarar a inconstitucionalidade, incidentalmente, de normas tidas como fundamento da decisão ou do ato que é impugnado na reclamação. Isso decorre da própria competência atribuída ao STF para exercer o denominado controle difuso da constitucionalidade das leis e dos atos normativos. A oportunidade de reapreciação das decisões tomadas em sede de controle abstrato de normas tende a surgir com mais naturalidade e de forma mais recorrente no âmbito das reclamações. É no juízo hermenêutico típico da reclamação – no "balançar de olhos" entre objeto e parâmetro da reclamação – que surgirá com maior nitidez a oportunidade para evolução interpretativa no controle de constitucionalidade. Com base na alegação de afronta a determinada decisão do STF, o Tribunal poderá reapreciar e redefinir o conteúdo e o alcance de sua própria decisão. E, inclusive, poderá ir além, superando total ou parcialmente a decisão-parâmetro da reclamação, se entender que, em virtude de evolução hermenêutica, tal decisão não se coaduna mais com a interpretação atual da Constituição.” 



    Assim, superada a questão acerca do cabimento da reclamação, passo ao exame da controvérsia exposta nos autos. 



    Na presente hipótese, tem razão a parte Reclamante. A Reclamação foi ajuizada em face de decisão administrativa exarada pelo Conselho Superior da Procuradoria Geral do Estado de Sergipe, nos autos do Processo Administrativo 169/2024, na qual foi deferido o pedido de restabelecimento da pensão do Reclamante e indeferido o pedido de pagamento dos valores retroativos. 



    O Plenário desta CORTE, em Sessão Virtual de 27/03/2023, ao analisar a ADPF 1.039, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, assentou que “A instituição de pensão especial em benefício de ex-detentores de mandato político e de seus familiares não encontra respaldo no modelo constitucional político-previdenciário”. Na ocasião, a ação foi julgada procedente “para assentar a incompatibilidade das normas impugnadas, editadas pelo Estado do Pará, em face da Constituição”, resguardando, entretanto, “o dever de devolução dos valores já pagos até a data da concessão da medida cautelar (04/01/2023)“. O julgado recebeu a seguinte ementa:



    “CONSTITUCIONAL E PREVIDENCIÁRIO. LEI DO ESTADO DO PARÁ. PENSÃO ESPECIAL INSTITUÍDA EM FAVOR DE EX-DETENTORES DE MANDATO POLÍTICO E DE SEUS FAMILIARES. AUSÊNCIA DE FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS REPUBLICANO, DA ISONOMIA, DA RAZOABILIDADE, DA MORALIDADE E DA IMPESSOALIDADE. PRECEDENTES. MEDIDA CAUTELAR CONFIRMADA. ARGUIÇÃO JULGADA PROCEDENTE. MODULAÇÃO DOS EFEITOS. 1. A instituição de pensão especial em benefício de ex-detentores de mandato político e de seus familiares não encontra respaldo no modelo constitucional político-previdenciário. Precedentes. 2. O princípio republicano deve conformar a atuação do Poder Público e daqueles que corporificam a longa manus do Estado. 3. Medida cautelar confirmada. Procedência do pedido para assentar a incompatibilidade das normas impugnadas, editadas pelo Estado do Pará, em face da Constituição, modulando os efeitos da decisão para afastar o dever de devolução dos valores já pagos até a data da concessão da medida cautelar (04/01/2023).”



    Em momento posterior, em Sessão Virtual Plenária de 20/11/2023, esta CORTE, ao analisar a ADPF 745, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Redator para o acórdão Min. GILMAR MENDES, manteve o entendimento sobre a inconstitucionalidade de “leis que concedem aposentadoria distinta do Regime Geral da Previdência Social a governadores e seus dependentes em razão do mero exercício de cargo eletivo”, mas, ampliou a modulação dos efeitos a fim de conservar as pensões já concedidas com base na norma impugnada, em respeito aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, para preservação dos atos formalizados com esteio nos seus dispositivos, conforme se infere do seguinte trecho do voto condutor do acórdão:



    “Nessa linha, penso que o princípio da segurança jurídica deve nortear a aplicação da declaração de inconstitucionalidade a casos concretos, balizando o exame da validade de atos singulares que, malgrado fundados em norma posteriormente declarada inconstitucional, merecem proteção especial à luz da confiança legítima dos cidadãos em atos estatais presumivelmente legítimos. 



    Em diversas oportunidades já me manifestei pela possibilidade de mitigação dos efeitos de atos inconstitucionais em prol de razões de segurança jurídica. Em tais ocasiões, ressaltei a necessidade da comprovação da boa-fé daqueles que se beneficiaram da situação inconstitucional decorrente da dúvida plausível acerca da solução da controvérsia.



    […]



     Vislumbro a presença, no caso dos autos, de situação análoga, apta a legitimar constitucionalmente a manutenção dos atos singulares que resultaram na concessão das aposentadorias e pensões aos beneficiários em questão. 



    Menciono, em sentido semelhante, a ADI 6.126, relatada pelo Min. Edson Fachin, DJe 3.5.2023, na qual se discutia a incorporação de gratificação decorrente do exercício da Presidência do Tribunal de Contas do Distrito Federal aos vencimentos e proventos dos Conselheiros que assumiram tal posição. 



    Em sede de modulação de efeitos, assentou-se que, ademais de ressalvar os pagamentos já recebidos, era imperioso preservar a situação dos Conselheiros já aposentados que exerceram a Presidência do TCDF e desfrutavam de um ambiente de estabilidade em relação aos valores que recebiam e esperavam receber a título de aposentadoria. 



    A norma que deu origem à mencionada ação direta de inconstitucionalidade fora editada em 1994. Vigorava, portanto, havia quase três décadas, de modo que se evidenciavam fundamentos relevantes, extraídos dos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, para preservação dos atos formalizados com esteio nos seus dispositivos. 



    Isso porque a Administração permitiu, sem contestação e por um período significativo, que os Conselheiros aposentados que exerceram a Presidência do TCDF recebessem valores pagos a título de aposentadoria que incluem a gratificação prevista na norma impugnada. 



    Por esse motivo, o Tribunal reconheceu que eventual suspensão do pagamento das pensões nos valores já assentados anularia atos singulares que, em virtude da garantia constitucional da segurança jurídica e do princípio da proteção legítima, não mais eram passíveis de revisão. 



    O mesmo entendimento deve se aplicar à presente arguição de descumprimento de preceito fundamental, de maneira que a Administração não apenas está impedida de cobrar os valores recebidos anteriormente, bem como deve preservar a situação dos governadores já aposentados que se beneficiaram pelas normas aqui impugnadas quando da concessão das aposentadorias, assim como as pensões destas geradas. 



    Nego, portanto, o pedido de que sejam declarados inválidos os atos dos poderes públicos estaduais que concederam o pagamento de pensões, aposentadorias especiais e benefícios similares a ex-governadores, enquanto as leis posteriormente declaradas inconstitucionais estiveram em vigor.”



    Esse foi o mesmo entendimento firmado pela 2ª Turma do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, ao analisar a RCL 44.776, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Redator para o acórdão Min. GILMAR MENDES, no qual foi determinado “o restabelecimento do pagamento dos benefícios concedidos ao reclamantes“, em julgado que recebeu a seguinte ementa:



    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. DIREITO CONSTITUCIONAL E DIREITO ADMINISTRATIVO. ATO ADMINISTRATIVO COM FUNDAMENTO NA ADI Nº 4.545. SUSPENSÃO DO PAGAMENTO DE APOSENTADORIAS E PENSÕES. DIFERENCIAÇÃO ENTRE O EFEITO DA DECISÃO NO PLANO NORMATIVO E NO PLANO DO ATO SINGULAR. SEGURANÇA JURÍDICA E PRINCÍPIO DA PROTEÇÃO DA CONFIANÇA LEGÍTIMA. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. 1. Reclamação ajuizada contra ato administrativo do Governador do Estado do Paraná que determinou a suspensão do pagamento de aposentadorias e pensões com fundamento na ADI nº 4.545. É possível discutir em Reclamação a repercussão de pronunciamento em controle abstrato de constitucionalidade sobre situações concretas por ele alcançadas. 2. A eficácia erga omnes da declaração de inconstitucionalidade não opera uma depuração total de todos os atos praticados com fundamento na lei inconstitucional, mas cria as condições para a eliminação dos atos singulares suscetíveis de revisão ou de impugnação, observadas as fórmulas de preclusão constantes no ordenamento jurídico. 3. A distinção entre norma declarada inconstitucional e ato singular permite que o Poder Judiciário avalie, nas circunstâncias de cada caso concreto, a viabilidade de atos legitimados pelo Estado por períodos significativos. 4. Necessidade, no caso, de mitigação dos efeitos dos atos inconstitucionais em prol da segurança jurídica. Impossibilidade de se suprimir os benefícios recebidos de boa-fé por longo período de tempo em razão da incidência do princípio da confiança legítima. 5. Procedência do pedido para cassar o ato reclamado e determinar o imediato restabelecimento do pagamento dos benefícios concedidos ao reclamantes.” (RCL 44.776-AgR, Rel. CÁRMEN LÚCIA, Redator para o Acórdão Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, DJe de 14/04/2023)



    A decisão administrativa reclamada, portanto, ao indeferir o pedido de pagamento dos valores retroativos da pensão de ex-governador, desconsiderou as conclusões mais recentes do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL proferidas nos autos da ADPF 745, Rel. CÁRMEN LÚCIA, Redator para o Acórdão Min. GILMAR MENDES.



    Diante do exposto, com base no art. 161, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, JULGO PROCEDENTE o pedido de forma que seja cassada a decisão administrativa proferida pelo Conselho Superior da Procuradoria Geral do Estado de Sergipe, nos autos do Processo Administrativo 169/2024, unicamente, no ponto em que indeferiu o pedido de pagamento retroativo do benefício.



    Por fim, nos termos do art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispenso a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República. 



    Publique-se.



    Brasília, 09 de janeiro de 2025. 



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente