Tribunal: STF
Processo: RE 1570135
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-01
Data de publicação: 2025-11-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, ementado nos seguintes termos:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. PROCEDIMENTO ORDINÁRIO. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO FORA DO DOMICÍLIO. NECESSIDADE DEMONSTRADA. PRINCÍPIOS DA RESERVA DO POSSÍVEL E DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERATIVOS. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS EM FAVOR DA DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO. POSSIBILIDADE DE FIXAÇÃO. APRECIAÇÃO EQUITATIVA. REDUÇÃO. SENTENÇA REFORMADA EM PARTE. 1. Os entes federados são solidariamente responsáveis pelo dever de prestar assistência à saúde (Tema 793 - RE 855.178/SE, Rel. Min. Luiz Fux, DJe -050 16/03/2015). 2. Incumbe ao Estado a garantia do direito à saúde, assegurado constitucionalmente, mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e o acesso universal e igualitário às ações e serviços para a promoção e proteção desse direito (art. 196 da Constituição Federal). 3. A intervenção do Judiciário voltada para garantir a prestação de direitos sociais, como a tutela do direito à saúde com a determinação de distribuição de medicamentos e tratamento médico, não viola o princípio da separação dos poderes, sem prejuízo da constatação de que a atuação do Estado-juiz deve ser pautada pela prudência e moderação, limitando-se a garantir a implementação de um direito fundamental posto em risco em decorrência da omissão ou ineficiência estatal. 4. Na espécie dos autos, foi devidamente provado que a autora é portadora de cardiopatia congênita complexa denominada atresia pulmonar (CID Q22.0) e que não existia outro meio de sobrevivência senão o tratamento pleiteado, inclusive da UTI aérea, em decorrência da necessidade de deslocamento do Estado Rondônia para o mais adequado para a realização da cirurgia. 5. Possibilidade de condenação da União em honorários advocatícios a favor da Defensoria Pública da União após a EC 80/2014, tendo em vista a autonomia funcional, administrativa e orçamentária da DPU. Precedentes do STF e deste Tribunal pelo menos até eventual entendimento em contrário, considerando a reabertura da discussão pelo STF no RE 1.140.005/RJ, submetido à repercussão geral. 6. Nos termos do art. 4º, XXI, da Lei Complementar nº 80/1994, são funções institucionais da Defensoria Pública, “executar e receber as verbas sucumbenciais decorrentes de sua atuação, inclusive quando devidas por quaisquer entes públicos (..)”. É portanto, descabida a pretensão do município de Porto Velho de ser exonerado da condenação em honorários advocatícios em favor da DPU. 7. Os honorários de sucumbência devem ser fixados de forma equitativa, considerando-se que a demanda versa sobre direitos inerentes à saúde possuindo valor econômico inestimável. 8. Apelação do Município de Porto Velho a que se nega provimento. 9. Apelação da União a que se dá parcial provimento somente para fixar os honorários advocatícios nos termos do art. 85, § 8º, do CPC. 7. Honorários advocatícios em desfavor dos réus fixados pela sentença em 10% sobre o valor da causa (R$ 150.000,00 – cento e cinquenta mil reais), reduzidos para R$ 6.000,00 (seis mil reais), pro rata, nos termos do art. 85, § 8º do CPC”. (eDOC 17 - ID 188b9e55)



    Nas razões recursais, aponta-se violação ao art. 196 do texto constitucional.



    A recorrente sustenta que o caso dos autos se refere a pedido de realização de cirurgia por meio do Programa de Tratamento Fora de Domicílio - PFTD, cuja responsabilidade pela administração e execução compete aos Estados e Municípios, razão pela qual seria parte ilegítima para figurar no polo passivo da demanda.



    Afirma que o Tribunal de origem violou o entendimento firmado no Tema 793 da repercussão geral, ao não direcionar o cumprimento da decisão ao ente considerado competente.



    Aduz, ainda, a impossibilidade de se garantir à parte autora tratamento privilegiado em relação a outros pacientes com o mesmo problema.



    Por fim, requer o provimento do recurso, “a fim de que, reconhecendo-se que o Acórdão recorrido contrariou dispositivos constitucionais, seja ele reformado para adequação aos termos do decidido no RE nº 855.178 RG/PE, de modo que seja julgado improcedente o pedido ou determine que o cumprimento da obrigação seja direcionado exclusivamente ao Estado de Rondônia”. (eDOC 26 - ID cb3a2782, p. 16)



    O Vice-Presidente do Tribunal Regional Federal da 1ª Região determinou o envio dos autos ao órgão julgador para juízo de retratação, nos termos do art. 1.030, II, do CPC (eDOC 30 - ID a12f18c2), o qual não foi exercido, conforme extrai-se da seguinte ementa:



    “CONSTITUCIONAL. PROCESSUAL CIVIL. DIREITO À SAÚDE. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERATIVOS. DIRECIONAMENTO DA EXECUÇÃO. FASE DE CUMPRIMENTO DO JULGADO. CONFORMIDADE DO ACÓRDÃO RECORRIDO COM A TESE VINCULANTE FIRMADA PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (TEMA 793). JUÍZO DE RETRATAÇÃO NÃO EXERCIDO. I - No julgamento do RE 855.178/SE, com repercussão geral, o Supremo Tribunal Federal reafirmou sua jurisprudência no sentido de que o tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, sendo responsabilidade solidária dos entes federados, podendo figurar no polo passivo qualquer um deles em conjunto ou isoladamente, esclarecendo, em sede de embargos de declaração, que diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 



    II - Na espécie dos autos, o acórdão recorrido reconheceu a responsabilidade solidária dos entes federativos, em consonância com o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal, sendo certo que o direcionamento da demanda ao ente competente pela execução da política pública pleiteada, nos termos das leis, decretos e resoluções que regem a matéria, bem como o ressarcimento do ente que suportou o ônus financeiro, são providências a ser adotadas na fase de cumprimento do julgado. 



    III - Em sendo assim, não cabe o exercício, na espécie, do juízo de retratação, nos termos do art. 1.030, II, do CPC/2015, face à conformidade do acórdão recorrido com a tese vinculante do Supremo Tribunal Federal. IV - Juízo de retratação não exercido. Acórdão confirmado”. (eDOC 32 - ID b457be2e)



    Por esse motivo, os autos foram encaminhados a esta Corte.



    É o relatório. 



    Decido.



    Inicialmente, destaco que esta Suprema Corte, no julgamento do tema 793 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE-RG 855.178, Rel. Min. Luiz Fux, firmou o entendimento segundo o qual constitui obrigação solidária entre os entes da federação prover o fornecimento de meios adequados à garantia do direito à saúde. O precedente restou ementado nos seguintes termos:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.” 



    Posteriormente, em sede de embargos de declaração, foi fixada a seguinte tese de julgamento: 



    “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro”. (Tribunal Pleno, Rel. Min. Luiz Fux, Redator do acórdão Min. Edson Fachin, DJe 16.4.2020)



    Assim, verifica-se que a solidariedade dos entes federados não pode ser um obstáculo ao acesso e à prestação efetiva do direito à saúde ao cidadão que recorre ao Poder Judiciário. Entretanto, para garantir o próprio equilíbrio do sistema, o precedente qualificado ressalvou o direito ao ressarcimento para o ente federado que suportou o ônus financeiro, estabelecendo ainda a competência da autoridade judicial para direcionar o cumprimento da obrigação conforme as regras de repartição de competências considerando os critérios constitucionais de descentralização e hierarquização do SUS.



    Como visto, o referido julgado buscou “otimizar a compensação entre os entes federados”, determinando que a autoridade judicial direcione, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determine o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 



    Oportuno colacionar trechos do desenvolvimento da tese da solidariedade enunciados expressamente no referido acórdão, que esclarecem a interpretação do tema:



    i) A obrigação a que se relaciona a reconhecida responsabilidade solidária é a decorrente da competência material comum prevista no artigo 23, II, CF, de prestar saúde, em sentido lato, ou seja: de promover, em seu âmbito de atuação, as ações sanitárias que lhe forem destinadas, por meio de critérios de hierarquização e descentralização (arts. 196 e ss. CF);



    ii) Afirmar que “o polo passivo pode ser composto por qualquer um deles (entes), isoladamente ou conjuntamente” significa que o usuário, nos termos da Constituição (arts. 196 e ss.) e da legislação pertinente (sobretudo a lei orgânica do SUS n. 8.080/90) tem direito a uma prestação solidária, nada obstante cada ente tenha o dever de responder por prestações específicas, que devem ser observadas em suas consequências de composição de polo passivo e eventual competência pelo Judiciário;



    iii) Ainda que as normas de regência (Lei 8.080/90 e alterações, Decreto 7.508/11, e as pactuações realizadas na Comissão Intergestores Tripartite) imputem expressamente a determinado ente a responsabilidade principal (de financiar a aquisição) pela prestação pleiteada, é lícito à parte incluir outro ente no polo passivo, como responsável pela obrigação, para ampliar sua garantia, como decorrência da adoção da tese da solidariedade pelo dever geral de prestar saúde; 



    iv) Se o ente legalmente responsável pelo financiamento da obrigação principal não compuser o polo passivo da relação jurídico-processual, sua inclusão deverá ser levada a efeito pelo órgão julgador, ainda que isso signifique deslocamento de competência;



    v) Se a pretensão veicular pedido de tratamento, procedimento, material ou medicamento não incluído nas políticas públicas (em todas as suas hipóteses), a União necessariamente comporá o polo passivo, considerando que o Ministério da Saúde detém competência para a incorporação, exclusão ou alteração de novos medicamentos, produtos, procedimentos, bem como constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica (art. 19-Q, Lei 8.080/90), de modo que recai sobre ela o dever de indicar o motivo da não padronização e eventualmente iniciar o procedimento de análise de inclusão, nos termos da fundamentação; 



    vi) A dispensa judicial de medicamentos, materiais, procedimentos e tratamentos pressupõe ausência ou ineficácia da prestação administrativa e a comprovada necessidade, observando, para tanto, os parâmetros definidos no artigo 28 do Decreto federal n. 7.508/11.



    Espera-se, portanto, da autoridade judicial nas instâncias inferiores, dois tipos de atuação: uma prospectiva, de direcionar o cumprimento da obrigação ao ente responsável (nos casos de obrigações de trato sucessivo); e uma declaratório-constitutiva, de determinar o ressarcimento pelo cumprimento efetivo da obrigação pretéria, ou seja, já cumprida. Para tanto, faz-se necessário compreender as regras de financiamento e repartição de competências no âmbito do SUS. 



    O Sistema Único de Saúde é constituído pelo conjunto de ações e serviços de saúde, prestados por órgãos e instituições públicas federais, estaduais e municipais, da Administração direta e indireta e das fundações mantidas pelo Poder Público (art. 4, Lei n. 8.080/90). As ações e serviços de saúde, executados pelo SUS, seja diretamente ou mediante participação complementar da iniciativa privada, serão organizados de forma regionalizada e hierarquizada em níveis de complexidade crescente (baixa, média e alta), conforme dicção do artigo 8 da Lei n. 8.080/90.



    Ainda de acordo com a Lei n. 8.080/90, as Comissões Intergestores Bipartite e Tripartite (CIB e CIT, respectivamente) são reconhecidas como foros de negociação e pactuação entre gestores, quanto aos aspectos operacionais do SUS, cuja atuação tem como objetivo, dentre outros, “decidir sobre os aspectos operacionais, financeiros e administrativos da estão compartilhada do SUS, em conformidade com a definição da política consubstanciada em planos de saúde, aprovados pelos conselhos de saúde”.  



    A legislação prevê ainda que, “no nível municipal, o SUS, poderá organizar-se em distritos de forma a integrar e articular recursos, técnicas e práticas voltadas para a cobertura total das ações de saúde”, bem como que “os municípios poderão constituir consórcios para desenvolver em conjunto as ações e os serviços de saúde que lhes correspondam” (art. 10 da Lei n. 8.080/90).



    Portanto, identificar a responsabilidade de cada ente pela prestação específica em saúde e pelo financiamento respectivo, vai muito além de uma interpretação constitucional ou uma análise do enquadramento fático da matéria à norma constitucional no caso concreto.



    Demanda análise da legislação infraconstitucional, das normativa dos entes e órgãos responsáveis pela execução das políticas do SUS, além de eventual matéria fático-probatória consistente na pactuação pontual de prestações e/ou serviços de saúde (como quando o município se organiza em consórcio ou assume a gestão plena do sistema municipal de saúde em seu território, responsabilizando-se pela gestão integral das ações e serviços de saúde de todos os níveis de complexidade dentro de sua extensão territorial). 



    Deve-se consignar, ademais, que nem sempre o ente responsável pelo financiamento é o mesmo responsável pela execução da prestação em saúde, ou seja, essas atribuições (de financiamento e de execução) podem estar divididas, recaindo a responsabilidade pelo financiamento em um ente e a execução em outro.



    Assim, nos termos do Tema 793, caberá ao juiz analisar se o direito subjetivo pleiteado satisfaz os critérios constitucionais e legais para seu deferimento pelo SUS e/ou SUAS, e, uma vez sendo deferido, direcionar o cumprimento da ação em relação ao Ente federado competente pelo seu fornecimento, garantindo o ressarcimento, se for o caso, nos termos da legislação infraconstitucional incidente e eventuais pactuações locais, ou ainda, se necessário, determinar o deslocamento de competência.



    No caso em exame, o Juízo de primeiro grau condenou a União, o Estado de Rondônia e o Município de Porto Velho que realizem a cirurgia de que necessita a autora, com suporte de UTI Aérea, se necessário, e também todo tratamento posterior até completo restabelecimento da saúde da requerente. (eDOC 8 - ID 16d5dd27)



    A União e o Município de Porto Velho interpuseram recursos de apelação, os quais foram negados, mantendo-se a sentença no ponto em que condenou os entes ao fornecimento do procedimento/tratamento, conforme se depreende do seguinte excerto do acórdão recorrido:



    “No que concerne à tese fixada no RE n. 855.178 RG/PE (Tema 793), registrese que no mencionado precedente vinculante, o STF reafirmou a solidariedade dos entes da Federação em ações que se referiam a tratamento de saúde, e que, a fim de otimizar a compensação entre os entes federados, compete à autoridade judicial, diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, direcionar, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro.



    Tal providência, no entanto, há se der adotada administrativamente, em ação própria ou na fase de cumprimento do julgado, conforme orientação firmada por este Tribunal.



    (...)



    Destaca-se que, conforme laudos médicos, a parte autora, menor, é portadora de cardiopatia congênita complexa denominada atresia pulmonar (CID Q22.0), com necessidade de usar o medicamento Prostaglandina venosa, bem como de realizar cirurgia cardíaca infantil com urgência. Entretanto, o custo do procedimento cirúrgico é alto e os familiares da autora não possuem condições financeiras de custear o tratamento.



    Conforme laudos médicos, verifica-se que não há outro meio de sobrevivência senão cirurgia pediátrica, passando, assim, a necessitar do tratamento pleiteado, inclusive da UTI aérea, em decorrência da necessidade de deslocamento do Estado de Rondônia para o Estado da Federação que possuía meios adequados para a realização da referida cirurgia”. (eDOC 17 - ID 188b9e55)



    Determinado o retorno dos autos ao órgão julgador, após a interposição do recurso extraordinário, foi negado o juízo de retratação quanto ao direcionamento da obrigação de fornecimento e ao ressarcimento, sob o fundamento de que “[t]al providência, no entanto, há se der adotada administrativamente, em ação própria ou na fase de cumprimento do julgado, conforme orientação firmada por este Tribunal” (eDOC 32 - ID b457be2e, p. 4). 



    Registre-se que o acórdão recorrido não diverge da jurisprudência dessa Corte, no ponto em que reconhece a possibilidade de ajuizamento da ação em questão contra a União, ora recorrente, na medida em que a responsabilidade solidária dos entes prevê que o polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.



    Entretanto, ao deixar de direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e de determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro, o Tribunal de origem violou o entendimento consolidado desta Corte sobre a matéria.



    Cumpre consignar que as pactuações entre os entes federados são questões específicas cuja análise para se aferir a responsabilidade efetiva no caso concreto pode ir além do conhecimento jurídico acerca da legislação, demandando também análise contratual. 



    Para tanto, cabe aos entes agirem com lealdade federativa e em colaboração com o Poder Judiciário. A lealdade federativa é o princípio constitucional implícito ou não escrito que impõe aos entes federados o dever de proceder com lealdade nas suas relações recíprocas, buscando o entendimento mútuo na execução de suas tarefas e orientando-se pela coordenação e cooperação. Nesse sentido: voto do min. Gilmar Mendes na ADI 6.341/DF MC Ref, rel. p/ acórdão min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. em 15/4/2020; ADI nº 5.166/SP, rel. min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. em 4/11/2020; ADPF 848 MC-Ref, rel. Min Rosa Weber, Tribunal pleno, j. em 28/6/2021.  



    O princípio da colaboração entre as partes do processo, insculpido no artigo 6º do Código de Processo Civil, estabelece que todos os sujeitos do processo devem cooperar entre si para alcançar uma decisão de mérito justa e efetiva em tempo razoável. Ele impõe uma atuação conjunta e ativa do juiz, das partes e de outros envolvidos, visando a uma solução mais célere e eficiente do litígio, promovendo um ambiente processual mais cooperativo e organizado.  



    Destarte, os entes devem colaborar entre si e com o Poder Judiciário e apresentar as informações locais necessárias, sejam legislativas, normativas ou contratuais, para a identificação de tais responsabilidades, inclusive como decorrência lógica do princípio da lealdade federativa. 



    Por fim, verifica-se que, para divergir do entendimento do Tribunal de origem quanto à imprescindibilidade do tratamento cirúrgico da menor, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, providência vedada na via do recurso extraordinário, nos termos da Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário para determinar que nova decisão seja proferida em observância aos parâmetros estabelecidos nos Temas 793 e 1033 da sistemática da repercussão geral, especialmente em relação à responsabilidade específica de cada Ente, de modo a determinar a compensação financeira ou o ressarcimento entre os entes, se for o caso.



    Publique-se.



    Brasília, 1º de novembro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



Documento assinado digitalmente