Tribunal: STF
Processo: RE 1554835
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-06-13
Data de publicação: 2025-06-13

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos. 



    União e Fundação Nacional dos Povos Indígenas - FUNAI interpõem recursos extraordinários com agravo contra acórdão proferido pela Terceira Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, assim ementado:



    “APELAÇÃO. ADMINISTRATIVO. DEMARCAÇÃO DE TERRAS INDÍGENAS. DEMORA EXCESSIVA. DETERMINAÇÃO DE PRAZO PARA DEMARCAÇÃO. ENTENDIMENTO DO STJ. APELAÇÕES IMPROVIDAS. 



    1. Trata-se de apelações interpostas pela FUNAI e pela UNIÃO contra sentença que, em sede de ação civil pública movida pelo MPF, as condenou a iniciarem os trabalhos de identificação e delimitação da terra reivindicada pela comunidade indígena Tapuia de Tapará, com a formação de Grupo Técnico - GT para tanto, dentro do prazo de 180 (cento e oitenta) dias, a contar do trânsito em julgado desta sentença; a finalizarem os trabalhos supracitados no prazo máximo de 24 (vinte e quatro) meses, contados da data da constituição do citado GT; a observarem, durante todo o procedimento administrativo acima mencionado, as regras do Decreto nº 1.775/96, notadamente os seus prazos e a exigência de participação do grupo indígena em todas as suas fases. 



    2. Em suas razões recursais, a FUNAI alega que a sentença invadiu mérito administrativo, com base em fundamentos que não se sustentam, deixando de considerar as limitações orçamentárias a que a autarquia está submetida. Afirma que o procedimento de demarcação é complexo e multidisciplinar e que trabalha no limite, com 110 grupos de trabalho em aberto e equipe reduzida, defendendo que a criação de novo grupo fora do planejado pode causar mais prejuízos. Aduz que o prazo para a demarcação de terras indígenas não é peremptório e, diante da conjuntura administrativa e complexidade do procedimento, caberia ao juízo a autocontenção, respeitada a reserva do possível. Insurge-se contra a fixação de honorários advocatícios. 



    3. A União, por sua vez, pugna pelo reconhecimento de sua ilegitimidade. Defende que a sentença invadiu mérito administrativo e que o procedimento de demarcação, complexo e multidisciplinar, não pode ser açodado, devendo ser consideradas ainda as restrições orçamentárias. Alega que não houve omissão arbitrária no caso concreto e, por fim, requer o afastamento dos honorários advocatícios. 



    4. O cerne da presente controvérsia consiste em perquirir a alegada ilegitimidade passiva da União e se a sentença invadiu mérito administrativo, tendo em vista as dificuldades administrativas narradas. 



    5. Primeiramente, a alegação de ilegitimidade passiva veiculada pela União não merece ser acolhida. Em seu art. 231, a Constituição incumbe à União o dever de demarcar as terras indígenas. Embora tenha sido criada a FUNAI pela Lei n. 5.3171/1967, como instituição federal responsável pela política indigenista, dentre suas atribuições, não está expressamente prevista a demarcação de terras, embora haja atividades que lhe sejam acessórias, como a gestão do patrimônio indígena, para sua conservação, ampliação e valorização. Destarte, não se exime a União do dever constitucional de demarcação pela descentralização administrativa promovida com a criação da FUNAI. 



    6. Além disso, saliente-se ainda que o juízo a quo destacou que, conforme o parágrafo único do art. 36 da Lei nº 6.001/73 preceitua que quando ações judiciais relativas à demarcação de terras forem propostas pelo órgão federal de assistência [FUNAI], ou contra ele, a União será litisconsorte ativa ou passiva. 



    7. O ADCT, inclusive, estabeleceu o prazo programático de cinco anos para a demarcação de todas as terras indígenas (art. 67). Embora considerado pelo STF como programático, o prazo em questão aponta a necessidade de demarcação em prazo razoável. Assim, a demarcação de terras indígenas é atribuição administrativa, não devendo ser considerada como discricionária. A relevância que foi dada à providência no texto constitucional denota que a medida é premente e vinculada. Assim já reconheceu esta Corte Regional: PROCESSO Nº 0812823-64.2018.4.05.0000, Desembargador Federal Manoel Erhardt, Quarta Turma, julgado em 23/20/2019. 



    8. A reivindicação da comunidade em questão foi apresentada à FUNAI em 04/2010, cadastrada no Sistema de Terras Indígenas, não tendo sequer iniciado o processo. Tendo em vista a demora a que vem sendo submetida a comunidade, não obstante as dificuldades administrativas enfrentadas, cabe determinar a efetivação de norma constitucional em favor daquele grupo originário. A decisão judicial que determina a implementação de política pública lastreada na Constituição não implica violação à separação dos poderes, configurada a mora administrativa. 



    9. Ademais, cabe destacar que o entendimento do Superior Tribunal de Justiça é no sentido de ser cabível a intervenção do Poder Judiciário na circunstância de excessiva demora na execução dos trabalhos voltados à demarcação de terra indígena: AgInt no REsp n. 1.922.532/PA, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 14/9/2021, DJe de 16/9/2021. 



    10. Quanto aos honorários, o afastamento dos honorários advocatícios previsto pelo art. 18 da Lei 7.347/1985 somente se estende à parte autora, de forma que cabível a condenação em honorários dos réus sucumbentes. 



    11. Apelações improvidas. 



    12. Ante a dupla sucumbência da União e da FUNAI majoram-se os honorários, que haviam sido fixados em R$ 500,00, em R$ 50,00 (cinquenta reais) na forma do art. 85, § 11, CPC.”



    Opostos embargos de declaração pela Fundação Nacional dos Povos Indígenas - FUNAI e pela União, foi dado provimento parcial aos embargos de declaração da União, sem efeitos infringentes, para constar que os presentes autos não se adequam à determinação de sobrestamento do tema n° 1.031 da repercussão geral, e foram desprovidos os embargos de declaração da FUNAI.



    A União, em seu apelo extremo (edoc 170), alega contrariedade aos artigos 2º, caput, da Constituição Federal e 67, do ADCT. 



    Pontua que “[n]o caso presente, o conflito envolve discussão sobre o caráter programático do prazo para que a União conclua a demarcação das terras indígenas e a possibilidade de o Poder Judiciário fixar prazo máximo para a realização do complexo processo de demarcação de terra indígena , pautado exclusivamente numa alegada mora estatal."



    Argumenta que “o r. acórdão invadiu as competências do Poder Executivo e determinou prazo máximo para que seja realizada a demarcação da terra indígena em favor da Comunidade Tapuia de Tapará.”



    Defende que “o r. acórdão violou o princípio da separação dos poderes (art. 2º, caput, da Constituição Federal) ao determinar prazo máximo para a conclusão do processo de demarcação da terra indígena em favor da Comunidade Tapuia de Tapará , na medida em que invadiu a competência constitucional do Poder Executivo para fixação de prazos para conclusão de processos demarcatórios”, bem como “o art. 67, do ADCT, por desrespeitar a natureza programática dos prazos , conforme decidido por esta Colenda Corte Suprema.”



    Busca o provimento do recurso “para julgar improcedente o pedido autoral, afastando a fixação de prazo máximo para a conclusão de processos de demarcação de terras indígenas.”



    Em suas razões recursais (edoc 172), a FUNAI alega violação dos artigos 2º, 5°, inciso LIV, 167, § 1°, e 169, § 1°, da Constituição Federal e artigo 67 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT.



    Sustenta que o acórdão recorrido realizou “verdadeira intervenção no mérito administrativo”, destacando que o Tribunal de origem “não observou que a prioridade da FUNAI é a conclusão dos procedimentos administrativos já abertos e inseridos no PPA 2016-2019.”



    Argumenta que 



    “[d]esconsiderou, ainda, que no Estado do Rio Grande do Norte está sendo priorizado os estudos de identificação e delimitação da Terra Indígena Sagi / Trabanda , localizada no Município de Baía Formosa. 



    A Funai esclareceu em juízo que a priorização dos estudos da Terra Indígena Sagi / Trabanda , em detrimento da Comunidade Tapará, ocorre pelo fato de que a Comunidade do Sagi / Trabanda está sendo ameaçada de expulsão do local devido ao processo judicial nº114070017720, impetrado por Waldemir Bezerra de Figueiredo, contra os indígenas, o qual encontra-se no Superior Tribunal de Justiça. 



    A Autarquia esclareceu, ainda, que a reivindicação fundiária da Comunidade Indígena Tapará encontra-se autuada sob o Processo Funai nº 08620.138797/2015-16 e está em processo de qualificação. 



    Complementou que, após a conclusão dos estudos da Terra Indígena Sagi / Trabanda , será repactuado com as lideranças indígenas do Estado do Rio do Norte quais áreas reivindicadas terão seus estudos iniciados, a depender da disponibilidade de profissionais das áreas antropológica, ambiental e cartográfica que possam confeccionar o relatórios na condição de colaboradores, pois a Coordenação-Geral de Identificação e Delimitação da Funai não dispõe de técnicos suficientes, de mecanismos de contratação nem de recurso orçamentário disponível. 



    Quanto ao tema, a Fundação justificou a impossibilidade orçamentária e humana de conclusão do procedimento demarcatório debatido nos autos, levando em conta a enorme quantidade de reivindicações de regularização fundiária indígena, pois a Coordenação-Geral de Identificação e Delimitação ( CGID /DPT) dispõe de 12 servidores, dos quais 4 são coordenadores, 2 historiadores, 2 que auxiliam nos serviços de logistica e 4 antropólogos que são responsáveis pelos 110 GTs em curso.”



    Defende não caber “ao Poder Judiciário, com a devida vênia, definir quais são as prioridades de demarcação administrativa de terras indígenas pela FUNAI, sob pena de afronta ao art.2º, da CR/88 e, ainda, de adentrar em competência técnica desta Fundação, sem a necessária expertise e sem a análise dos critérios de vulnerabilidade social de cada povo, para que a demarcação seja mais ou menos célere, quando em cotejo com os recursos orçamentários e humanos disponíveis.”



    Alega que “além da intervenção em mérito administrativo, claramente praticada pelo Acórdão de piso, houve, ainda, afronta ao princípio da universalidade do orçamento e, assim, a necessidade de previsão anual de todas as receitas e despesas do ente da Administração Pública e de previsão no PPA das despesas que excedam mais de um exercício, como uma demarcação a ser realizada em 24 meses.”



    Ao final, sustenta que “[n]ão é razoável ou proporcional, pois, fixar prazo de dois anos, para a conclusão de todas as fases do processo demarcatório, quando a FUNAI possui tantos processos de regularização fundiária pendentes de análise e 12 servidores, para desempenho do mister, sendo que o iter de impugnações administrativas da demarcação – fase 04, pode ser judicializado com o ajuizamento de múltiplas demandas anulatórias e, ainda, considerando que as últimas fases de cada procedimento em curso – 08 e 09, dependem da colaboração e ausência de resistência de terceiros, o que não ocorre via de regra.”



    Decido.



    Registre-se, inicialmente, que os pedidos formulados nos dois recursos extraordinários se confundem, razão pela qual serão analisados em conjunto.



    As irresignações não merecem prosperar, uma vez que a orientação jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes, uma vez que não se trata de ingerência ilegítima de um Poder na esfera de outro. Sobre o tema, destaco os seguintes precedentes:



    “AGRAVOS REGIMENTAIS NOS RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS INTERPOSTOS PELA UNIÃO E PELO INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA AGRÁRIA – INCRA. ADMINISTRATIVO E AGRÁRIO. DIREITO DOS REMANESCENTES DAS COMUNIDADES DE QUILOMBOS. DEMARCARÇÃO DE TERRAS. RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. ESTIPULAÇÃO DE PRAZO PARA CONCLUSÃO. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE AFRONTA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA. AGRAVOS REGIMENTAIS AOS QUAIS SE NEGA PROVIMENTO” (RE nº 1.335.550/RS-AgR, Primeira Turma, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 17/03/2022 - grifo nosso).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Alegação de fundamentação deficiente. Tema 339. 3. Ação civil pública. Implementação de políticas públicas. Inércia da administração provada. 4. Matéria infraconstitucional. Ofensa reflexa à Constituição Federal. Necessidade de reexame do acervo probatório. Súmula 279 do STF. Violação ao princípio da separação dos poderes. Inocorrência. Precedentes. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE nº 1.182.443/SP-AgR-Segundo, Segunda Turma, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 06/08/2019).



    Ademais, no caso dos autos, o Tribunal de origem, amparado em legislação infraconstitucional e após extensa análise dos fatos e provas que compõem a lide, negou provimento às apelações interpostas e manteve a sentença em que julgado procedentes os pedidos iniciais. 



    Nesse aspecto, extrai-se os seguintes fundamentos do voto condutor do acórdão recorrido:



    “O cerne da presente controvérsia consiste em perquirir a alegada ilegitimidade passiva da União e se a sentença invadiu mérito administrativo, tendo em vista as dificuldades administrativas narradas. 



    Primeiramente, a alegação de ilegitimidade passiva veiculada pela União não merece ser acolhida. Em seu art. 231, a Constituição incumbe à União o dever de demarcar as terras indígenas. Embora tenha sido criada a FUNAI pela Lei n. 5.3171/1967, como instituição federal responsável pela política indigenista, dentre suas atribuições, não está expressamente prevista a demarcação de terras, embora haja atividades que lhe sejam acessórias, como a gestão do patrimônio indígena, para sua conservação, ampliação e valorização. Destarte, não se exime a União do dever constitucional de demarcação pela descentralização administrativa promovida com a criação da FUNAI. 



    Além disso, saliente-se ainda que o juízo a quo destacou que, conforme o parágrafo único do art. 36 da Lei nº 6.001/73 preceitua que quando ações judiciais relativas à demarcação de terras forem propostas pelo órgão federal de assistência [FUNAI], ou contra ele, a União será litisconsorte ativa ou passiva. 



    O ADCT, inclusive, estabeleceu o prazo programático de cinco anos para a demarcação de todas as terras indígenas (art. 67). Embora considerado pelo STF como programático, o prazo em questão aponta a necessidade de demarcação em prazo razoável. Assim, a demarcação de terras indígenas é atribuição administrativa, não devendo ser considerada como discricionária. A relevância que foi dada à providência no texto constitucional denota que a medida é premente e vinculada.



    (...)



    A reivindicação da comunidade em questão foi apresentada à FUNAI em 04/2010, cadastrada no Sistema de Terras Indígenas, não tendo sequer iniciado o processo. Tendo em vista a demora a que vem sendo submetida a comunidade, não obstante as dificuldades administrativas enfrentadas, cabe determinar a efetivação de norma constitucional em favor daquele grupo originário. A decisão judicial que determina a implementação de política pública lastreada na Constituição não implica violação à separação dos poderes, configurada a mora administrativa. 



    Ademais, cabe destacar que o entendimento do Superior Tribunal de Justiça é no sentido de ser cabível a intervenção do Poder Judiciário na circunstância de excessiva demora na execução dos trabalhos voltados à demarcação de terra indígena:”



    Nesse contexto, verifica-se que o acolhimento da pretensão recursal não prescinde da análise da legislação infraconstitucional em que se amparou o acórdão recorrido e do reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos. Assim, a afronta aos dispositivos constitucionais suscitados no recurso extraordinário seria, se ocorresse, indireta ou reflexa, o que é insuficiente para amparar o apelo extremo. Incidência das Súmulas nºs 279 e 280 desta Corte. Nesse sentido:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA REALIZAÇÃO DE OBRAS EM ESCOLA DE COMUNIDADE INDÍGENA – IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS – VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA RESERVA DO POSSÍVEL – INOCORRÊNCIA – DECISÃO QUE SE AJUSTA À JURISPRUDÊNCIA PREVALECENTE NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – CONSEQUENTE INVIABILIDADE DO RECURSO QUE A IMPUGNA – ALEGADA INDISPONIBILIDADE FINANCEIRA DO ESTADO – REEXAME DE FATOS E PROVAS – IMPOSSIBILIDADE – SÚMULA 279/STF – ‘RESERVA DO POSSÍVEL’ – CONSIDERAÇÕES – SUCUMBÊNCIA RECURSAL – (CPC, ART. 85, § 11) – NÃO DECRETAÇÃO, NO CASO, ANTE A AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM VERBA HONORÁRIA NA ORIGEM – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO” (RE nº 1.219.482/RS-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Celso de Mello, DJe de 08/10/2020).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. EDUCAÇÃO. ENSINO ESPECIAL. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. NECESSIDADE DE REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279 DO STF. DESPROVIMENTO. 1. É firme o entendimento deste Tribunal de que o Poder Judiciário pode, sem que fique configurada violação ao princípio da separação dos Poderes, determinar a implementação de políticas públicas em defesa de direitos fundamentais. 2. Para se chegar a conclusão diversa daquela a que chegou o Tribunal de origem, quanto às necessidades especiais dos autores e à fixação da proporção numérica de professor/aluno por sala de aula, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório dos autos. Incidência da Súmula 279 do STF. 3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista nos arts. 81, § 2º e 1.021, § 4º, do CPC” (RE nº 1.060.961/DF-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe de 07/05/2019).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TERRA INDÍGENA DO RIO AMÔNEA. REGIÃO DO ALTO JURUÁ. ÍNDIOS ASHANINKAS. INVASÃO CONSTANTE DE BRASILEIROS E PERUANOS PARA A EXTRAÇÃO CRIMINOSA DE MADEIRA DA FLORESTA. DETERMINAÇÃO JUDICIAL DE INSTALAÇÃO DE POSTOS PERMANENTES DA POLÍCIA FEDERAL, DA FUNAI E DO IBAMA NAS PROXIMIDADES DA TERRA INDÍGENA. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PELO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. PRECEDENTES. OMISSÃO ESTATAL. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO STF. RECURSO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CPC/2015. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (ARE nº 947.270/AC-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 27/03/2019).



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. POLÍTICAS PÚBLICAS. RESERVA INDÍGENA. PRESERVAÇÃO DA POSSE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. NÃO CARACTERIZAÇÃO. PRECEDENTES. 1. O Supremo Tribunal Federal já assentou a possibilidade, em casos emergenciais, de implementação de políticas públicas pelo Poder Judiciário, ante a inércia ou morosidade da Administração, como medida assecuratória de direitos fundamentais. Precedentes. 2. Hipótese em que, para chegar a conclusão pretendida pelo recorrente de que não houve omissão na preservação das reservas indígenas, seria necessária a reapreciação dos fatos e do material probatório constantes dos autos, procedimento inviável neste momento processual (Súmula 279/STF). 3. Agravo interno a que se nega provimento” (RE nº 554.446/RS-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Roberto Barroso, DJe de 16/04/2018).



    Aplicando essa mesma orientação em casos análogos, as seguintes decisões monocráticas: ARE nº 1.523.686/RS, Rel. Min. André Mendonça, DJe de 12/12/24; ARE nº 1.477.844/SC, Rel. Min. Cristiano Zanin, DJe de 29/2/24; RE nº 1.452.179/RS, Rel. Min. Nunes Marques, DJe de 27/2/24; e RE nº 1.437.891/RS, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 1º/6/23.



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. Sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de fixação pela origem.



    Publique-se.



    Brasília, 13 de junho de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente