Tribunal: STF
Processo: ARE 1539394
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-08-27
Data de publicação: 2025-08-27

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo cujo objeto é a decisão que inadmitiu recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, assim ementado (eDOC 12, p. 13):



    “CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS-FPM. RETENÇÃO DOS VALORES DO FPM PELO INADIMPLEMENTO DE OBRIGAÇÕES ASSUMIDAS COM A UNIÃO. BLOQUEIO INTEGRAL. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 



    1. A Constituição Federal, em seu art. 159, dispõe sobre o Fundo de Participação dos Municípios. 



    2. Quanto à retenção de cota do Fundo de Participação dos Municípios, a Constituição Federal prevê que: “Art. 160. É vedada a retenção ou qualquer restrição à entrega e ao emprego dos recursos atribuídos, nesta seção, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, neles compreendidos adicionais e acréscimos relativos a impostos. Parágrafo único. A vedação prevista neste artigo não impede a União e os Estados de condicionarem a entrega de recursos: I - ao pagamento de seus créditos, inclusive de suas autarquias;”. 



    3. A Lei nº 9.639/1998, que dispõe sobre amortização e parcelamento de dívidas oriundas de contribuições sociais e outras importâncias devidas ao Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, estabelece que: “[...] Art. 5º O acordo celebrado com base nos arts. 1º e 3º conterá cláusula em que o Estado, o Distrito Federal ou o Município autorize a retenção do FPE e do FPM e o repasse à autarquia previdenciária do valor correspondente às obrigações previdenciárias correntes do mês anterior ao do recebimento do respectivo Fundo de Participação. [...] § 3º O valor mensal das obrigações previdenciárias correntes, para efeito deste artigo, será apurado com base na respectiva Guia de Recolhimento do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço e de Informações à Previdência Social - GFIP ou, no caso de sua não-apresentação no prazo legal, estimado, utilizando-se a média das últimas doze competências recolhidas anteriores ao mês da retenção, sem prejuízo da cobrança ou restituição ou compensação de eventuais diferenças. § 4º A amortização referida no art. 1º desta Lei, acrescida das obrigações previdenciárias correntes, poderá, mensalmente, comprometer até quinze pontos percentuais da Receita Corrente Líquida Municipal. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.187-13, de 2001)”.



     4. Diante disso, observa-se que a legislação é expressa ao permitir a retenção do FPM e o repasse à autarquia previdenciária do valor correspondente às obrigações previdenciárias correntes do mês anterior ao do recebimento do respectivo Fundo de Participação. 



    5. Entretanto, a retenção de valores do Fundo de Participação de Municípios – FPM pelo inadimplemento de obrigações tributárias assumidas com a União limita-se a 9% (nove por cento) tratando-se de débitos consolidados e 15% (quinze por cento) quanto se referir a obrigações correntes líquidas. 



    6. Apelação e remessa oficial não providas.”



    Os embargos declaratórios foram desprovidos (eDOC 21).



    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, “a”, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa ao parágrafo único, I, do artigo 160, da Constituição Federal.



    Nas razões recursais, busca demonstrar a inaplicabilidade, ao caso, do “(...) fundamento constante do §4º, art. 5º, da Lei nº. 9.639/88, que segundo a colenda Corte limitaria a retenção a 15% da Receita Líquida da Comuna” (eDOC 27, p. 5)



    Nesse sentido, sustenta o seguinte (eDOC 27, p. 8):



    “Assim, nos termos da Lei nº 9.639/98, que rege o parcelamento especial nela instituído, o que se verifica é que, em determinados casos, a retenção do FPM no limite de 9% previsto no artigo 1º da Lei será insuficiente para a amortização dos débitos do Município anteriores a junho de 2001 e, ao mesmo tempo, pagamento concomitante de suas obrigações previdenciárias correntes, ocasião na qual, por expressa autorização legal, as instituições financeiras poderão reter outras receitas estaduais, distritais e municipais para fins de garantia do pagamentos dos débitos, desde que a soma desta retenção – 9% do FPM + valor necessário ao pagamento das obrigações previdenciárias correntes - não ultrapasse o limite de 15% da Receita Líquida Corrente do ente subnacional. 



    Ocorre que, sendo a Lei nº 9.639/98 ato normativo que estabelece parcelamento tributário, e considerando que parcelamentos tributários devem ser interpretados LITERALMENTE, nos termos dos artigos 111, I e III c/c 155-A do CTN, conclui-se que os limites previstos na Lei nº 9.639/98, aplicam-se, apenas, quando da adesão do Município ao parcelamento especial nela fundado (INSS – Parc – ADM).”



    O Tribunal de origem negou seguimento ao extraordinário em razão da ausência de ofensa direta ao texto constitucional (eDOC 30).



    É o relatório. Decido.



    Não assiste razão à parte recorrente.



    A compreensão iterativa do STF é no sentido da possibilidade de retenção de créditos, por parte da União, referentes aos fundos de participação, de modo a assegurar o recebimento de valores referentes a dívidas dos entes municipais. Confira-se: 



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONTRIBUIÇÃO PARA O PASEP. AUSÊNCIA DE RECOLHIMENTO PELO MUNICÍPIO. RETENÇÃO DO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS PELA UNIÃO. DESNECESSIDADE DE PRÉVIA CONSTITUIÇÃO DOS CRÉDITOS TRIBUTÁRIOS. PRECEDENTES. A ausência de recolhimento da contribuição para o Pasep por parte dos Municípios e do Distrito Federal autoriza a União, nos termos do art. 160, parágrafo único, I, da Constituição Federal, a reter cotas do Fundo de Participação devidas em favor dos referidos entes federados. Nos termos da jurisprudência da Corte, a prévia constituição do crédito tributário não é requisito para proceder ao bloqueio dos repasses. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 406.557-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 05.11.2014)



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÃO PARA O PASEP. AUSÊNCIA DE RECOLHIMENTO PELO MUNICÍPIO. RETENÇÃO DO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS PELA UNIÃO. POSSIBILIDADE. ART. 160, PARÁGRAFO ÚNICO, I, DA CF. DESNECESSIDADE DE PRÉVIA CONSTITUIÇÃO DOS CRÉDITOS TRIBUTÁRIOS. AGRAVO IMPROVIDO. I – A ausência de recolhimento da contribuição para o PASEP pelos Estados, Distrito Federal e Municípios autoriza a União, nos termos do art. 160, parágrafo único, I, da Constituição, a reter cotas do Fundo de Participação daqueles entes federados até que eles comprovem a quitação do débito. Precedentes. II – Desnecessidade de prévia constituição do crédito tributário da União como requisito para bloquear os repasses devidos aos Estados, Municípios e ao Distrito Federal, na forma do art. 160 da CF. Precedentes. III – Agravo regimental improvido.” (RE 579.105-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 07.12.2011)



    No particular, a partir dos termos do acórdão impugnado, verifico que a discussão acerca dos limites da retenção, pela União, das cotas do FPM, é matéria de índole infraconstitucional. Desse modo, a alegada violação à Constituição Federal, caso houvesse, se daria de forma indireta, inviabilizando a análise do apelo extremo.



    Ademais, eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo demandaria o reexame de fatos e provas, o que também inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida na Súmulas 279 do STF. 



    Nesse sentido, confiram-se os seguintes julgados:



    “SEGUNDO AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO TRIBUTÁRIO. RETENÇÃO DO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS (FPM) PELA UNIÃO. APLICAÇÃO DOS PERCENTUAIS DE 9% E 15% PREVISTOS NA LEI N. 9.639/1998. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. SUSPENSÃO DE EXIGIBILIDADE DO CRÉDITO TRIBUTÁRIO. AUSÊNCIA DE PROVA. REEXAME DO CONJUNTO PROBATÓRIO. ENUNCIADO N. 279 DA SÚMULA DO SUPREMO. VERBA HONORÁRIA. ART. 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. MAJORAÇÃO CABÍVEL. 1. Divergir das conclusões do acórdão de origem – quanto à aplicação dos limites de retenção do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), previstos na Lei n. 9.639/1998, apenas em caso de adesão do Município ao parcelamento especial nela instituído – demandaria reexame da legislação infraconstitucional (Lei n. 9.639/1998, Lei Complementar n. 77/1993 e Código Tributário Nacional), revelando ausente ofensa direta ao Texto Constitucional. 2. Dissentir da compreensão do Tribunal Regional – acerca da inexistência de prova quanto à suspensão de exigibilidade do crédito tributário, em virtude de adesão do Município a parcelamento, nos termos da LC n. 77/1993 e da Lei n. 9.639/1998 – demandaria reanálise do quadro probatório, circunstância vedada em sede recursal extraordinária, ante a incidência do óbice do enunciado n. 279 da Súmula do Supremo. 3. Majora-se em 1% (um por cento) a verba honorária fixada na origem, observados os limites impostos. Disciplina do art. 85, §§ 2º, 3º e 11, do Código de Processo Civil. 4. Agravo interno desprovido.” (ARE 1387592 AgR-segundo, Relator(a): NUNES MARQUES, Segunda Turma, DJe 12.04.24)



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO TRIBUTÁRIO. OBRIGAÇÕES TRIBUTÁRIAS. FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS. BLOQUEIO INTEGRAL. ARTIGO 93, INCISO IX, DA CONSTITUIÇÃO. VIOLAÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO, DA AMPLA DEFESA E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. O artigo 93, inciso IX, da Constituição Federal não determina que o órgão judicante se manifeste sobre todos os argumentos apresentados pelas partes, mas sim que ele explicite as razões que entendeu suficientes à formação de seu convencimento (AI 791.292-RG-QO, Plenário, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 13/8/2010, Tema 339 da Repercussão Geral). 2. O tema relativo à suposta violação dos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal não possui repercussão geral (ARE 748.371-RG, Plenário, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 1º/8/2013, Tema 660). 3. O recurso extraordinário não se presta à análise de matéria infraconstitucional. 4. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 5. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita.” (ARE 1349958 AgR, Relator(a): LUIZ FUX (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 10.03.22)



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO TRIBUTÁRIO. OBRIGAÇÕES TRIBUTÁRIAS. FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS. BLOQUEIO INTEGRAL. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. O recurso extraordinário é instrumento de impugnação de decisão judicial inadequado para a valoração e exame minucioso do acervo fático-probatório engendrado nos autos, bem como para a análise de matéria infraconstitucional. Precedentes: ARE 1.327.560-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), DJe de 3/9/2021; ARE 1.209.955-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli (Presidente), Tribunal Pleno, DJe de 18/9/2019; e AI 822.957-ED-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Rosa Weber, DJe de 11/3/2019. 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita.” (ARE 1343992 AgR, Relator(a): LUIZ FUX (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 25.02.22)



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO TRIBUTÁRIO. FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DO MUNICÍPIO. RETENÇÃO. LEI 9.639/98. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. O recurso extraordinário não se presta à análise de matéria infraconstitucional, tampouco ao reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula 279 do STF). 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita.” (ARE 1341643 AgR, Relator(a): LUIZ FUX (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 22.10.21)



    “DIREITO TRIBUTÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. FUNDO DE PARTICIPAÇÃO MUNICÍPIOS. BLOQUEIO DE VERBAS. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/1973. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO ART. 160 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. EVENTUAL VIOLAÇÃO REFLEXA DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA NÃO VIABILIZA O RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AGRAVO MANEJADO SOB A VIGÊNCIA DO CPC/2015. 1. Obstada a análise da suposta afronta aos preceitos constitucionais invocados, porquanto dependeria de prévia análise da legislação infraconstitucional aplicada à espécie, procedimento que foge à competência jurisdicional extraordinária desta Corte Suprema, nos termos do art. 102 da Magna Carta. 2. As razões do agravo não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, principalmente no que se refere à ausência de ofensa a preceito da Constituição da República. 3. Agravo interno conhecido e não provido.” (RE 1196775 AgR, Relator(a): ROSA WEBER, Primeira Turma, DJe 13.09.19)



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS – FPM. SISTEMÁTICA DE RETENÇÃO. INFORMAÇÕES PERTINENTES À COMPOSIÇÃO DAS RETENÇÕES. INTERPRETAÇÃO DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA. ALEGADA OFENSA AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 636 DO STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – É inadmissível o recurso extraordinário quando sua análise implica rever a interpretação de legislação infraconstitucional que fundamenta a decisão a quo. A afronta à Constituição, se ocorrente, seria apenas indireta. Precedentes. II – Este Tribunal entende não ser cabível a interposição de recurso extraordinário por contrariedade ao princípio da legalidade quando a verificação da ofensa envolva a reapreciação de interpretação dada a normas infraconstitucionais pelo Tribunal de origem (Súmula 636 do STF). III – Agravo regimental a que se nega provimento.”(RE 812824 AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, DJe 15.08.2014) 



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário, nos termos do artigo 21, §1º, do RISTF. 



    Publique-se. 



    Brasília, 27 de agosto de 2025.



     



Ministro EDSON FACHIN



Relator



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