Tribunal: STF
Processo: ADPF 854
Classe: ADPF
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-17
Data de publicação: 2025-11-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    O SENHOR MINISTRO FLÁVIO DINO:



    I - INTRODUÇÃO



    1. Em continuidade ao acompanhamento do Plano de Trabalho elaborado pelos Poderes Executivo e Legislativo para o aprimoramento da transparência e da rastreabilidade das emendas parlamentares (e-doc. 1.701, Id. fb8970df), passo à análise das Petições a seguir:



ü      Petição nº. 159.886/2025 (e-doc. 2.867, Id. 2f44d705) - Tribunal de Contas da União;



ü      Petição nº. 160.916/2025 (e-doc. 2.911, Id. 812380da) - Ofício nº. 181/2025 do Gabinete do Senador Confúcio Moura;



ü      Petição nº. 160.916/2025 (e-doc. 2.857, Id. 5ca650cf) - Estado de Rondônia. 



    II - INFORMAÇÕES SOBRE A TRAMITAÇÃO DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO OPOSTOS EM FACE DO ACÓRDÃO Nº. 1.914/2024 DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO 



    2.  Em razão do noticiamento da alteração da Resolução nº. 001/2006 do Congresso Nacional, promovida pela Resolução nº. 002/2025, a qual passou a autorizar a destinação de “emendas de comissão” e de “emendas de bancada” para o custeio de despesas com pessoal da área da saúde (e-doc. 2.562, Id. 6d6f6cf7), determinei ao Tribunal de Contas da União que informasse o estágio de tramitação dos embargos de declaração opostos em face do Acórdão nº 1.914/2024 – Plenário, que suspendeu os efeitos da decisão colegiada daquela Corte que havia vedado a utilização dos recursos oriundos de emendas para tais finalidades (e-doc. 2.650, Id. b676eebd).



    3. Em resposta, por meio da Petição nº. 159.886/2025, o TCU traz aos autos cópia do Acórdão nº. 2.458/2025 – TCU – Plenário, acompanhado dos respectivos Relatório e Voto, proferido no âmbito do TC - 032.070/2023 em sede de aclaratórios opostos pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal: 



    “VISTOS, relatados e discutidos estes embargos de declaração opostos pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal em face do Acórdão 1.914/2024-TCU-Plenário, por meio do qual este Tribunal, ao apreciar representação acerca da legalidade do pagamento de despesas de pessoal com recursos de emendas parlamentares, determinou ao Ministério da Saúde que revisasse seus normativos de modo a explicitar a vedação ao uso de quaisquer emendas parlamentares para custeio de despesas com pessoal da saúde, incluindo encargos sociais. 



    ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em: 



    9.1. com fundamento nos arts. 32, inciso II, e 34 da Lei 8.443/1992, conhecer e acolher parcialmente os embargos de declaração, dando-lhes efeitos infringentes para tornar insubsistente o subitem 9.2 do Acórdão 1.914/2024-TCU-Plenário; 



    9.2. encaminhar cópia deste acórdão, acompanhado do relatório e voto que o fundamentam, ao Ministro do Supremo Tribunal Federal Flávio Dino, em atendimento ao Ofício eletrônico 16177/2025-STF; 



    9.3. dar ciência desta deliberação ao Ministério da Saúde, ao Presidente da Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados e ao Município de Pinheiro/MA e aos Presidentes do Senado Federal e da Câmara dos Deputados; 



    9.4. arquivar os autos, com fulcro no art. 169, inciso V, do Regimento Interno do TCU.” (e-doc. 2.897, Id. 3bbb83d1)



    4. Conforme observo, a Unidade de Auditoria Especializada em Saúde (AudSaúde), ao examinar a matéria, assinalou que a “provisoriedade dos repasses [de recursos de emendas parlamentares] os torna incompatíveis com o financiamento de despesas de pessoal, de caráter permanente e continuado”. Entretanto, tal entendimento foi revisto com a superveniência da Resolução nº. 002/2025, que passou a autorizar expressamente a utilização dos recursos de emendas coletivas para o pagamento de pessoal ativo em atividade de saúde. Em virtude disso, o Relator Ministro Bruno Dantas assim fundamentou o seu Voto: 



    “31. Neste contexto, acompanho a unidade instrutora quanto à necessidade de rever a determinação original em face da nova realidade normativa. A superveniência da Resolução 2/2025- CN alterou o substrato jurídico que fundamentou a deliberação recorrida, tornando o comando expedido no item 9.2 do Acórdão 1.914/2024-TCU-Plenário insubsistente. A manutenção de uma determinação que se contrapõe a um ato normativo primário posterior, emanado do Congresso Nacional, seria inócua e geraria insegurança jurídica ao gestor.” (e-doc. 2.898, Id. d407261d)



    5. Dessa forma, o atual entendimento do TCU é o de que os recursos oriundos de emendas coletivas (comissão e bancada) podem ser utilizados para o pagamento de despesas com o pessoal ativo da saúde, em virtude da Resolução nº. 002/2025, do Congresso Nacional. Todavia, cabe ressaltar que atos infralegais não possuem o condão de conferir legitimidade a práticas que colidam com preceitos constitucionais. Nesse sentido, nada obstante a superveniência da Resolução nº. 002/2025, parece persistir a contradição entre a destinação de recursos de natureza provisória — como os decorrentes de emendas parlamentares, inclusive coletivas — para o custeio de despesas permanentes com pessoal ativo da saúde e o princípio do planejamento orçamentário (art. 165 da CF), que exige compatibilidade entre as fontes de financiamento e a natureza continuada da despesa pública. Ademais, anoto o que consta no art. 167, X, da CF: 



    Art. 167. São vedados:



    ... 



    X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.  



    III - OFÍCIO Nº. 181/2025 DO SENADOR CONFÚCIO MOURA 



    6. Por meio do Ofício nº. 181/2025, o Senador Confúcio Moura informa a existência de “emendas parlamentares destinadas ao Hospital Santa Marcelina, no Estado de Rondônia, que ainda não foram repassadas pela Secretaria de Estado da Saúde - SESAU / RO, encontrando-se paralisadas há quase um ano”. Em face disso, requer providências junto à SESAU/RO, no sentido de viabilizar o repasse dos referidos recursos (e-doc. 2.911, Id. 812380da). 



    7. A partir das informações constantes do referido Ofício, não é possível identificar se as causas da paralisação da execução das emendas parlamentares, relacionadas em seu anexo, têm relação com as decisões do STF. Assim sendo, impõe-se a obtenção de esclarecimentos junto ao Ministério da Saúde e ao Governo de Rondônia acerca dos referidos obstáculos, com a indicação dos fundamentos da paralisação — se decorrentes de limitações de ordem técnica ou de eventual dúvida quanto ao alcance das decisões proferidas por este Relator.



    IV - PETIÇÃO APRESENTADA PELO ESTADO DE RONDÔNIA 



    8. Em decisão proferida em Audiência de Contextualização ocorrida em 23 de outubro de 2025, ordenei a adoção de providências (inclusive normativas) com vistas à conformação dos processos legislativos orçamentários e da execução das emendas parlamentares estaduais, distritais e municipais ao modelo federal de transparência e rastreabilidade (e-doc. 2.831, id. 8a4e5c8f). Em 27 de outubro de 2025, determinei que os atos normativos aprovados editados por cada um dos Tribunais de Contas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, sejam enviados a este Relator, até o dia 31 de dezembro de 2025 (e-doc. 1.841, id. 67406558). 



    9. Por meio da Petição de nº. 160.916/2025, o Estado de Rondônia informa que “já possui, desde 1º de julho de 2024, a Lei Estadual nº. 5.809, que estabelece normas de operacionalização e controle das transferências especiais decorrentes de emendas parlamentares estaduais, disciplinando integralmente a transparência, a rastreabilidade e a prestação de contas dessas transferências”. À vista disso, questiona “sobre a necessidade de que o Tribunal de Contas do Estado edite novo ato normativo autônomo para fins de cumprimento do item 9 da decisão” (e-doc. 2.857, Id. 5ca650cf). 



    V - DISPOSITIVO 



    10.  Ante o exposto: 



    I - Abra-se vista à Procuradoria-Geral da República para que se pronuncie acerca da Resolução nº. 002/2025 - CN, no prazo de 10 (dez) dias, considerando o exposto nos itens 2 a 5 acima; 



    II - Oficie-se ao Exmo. Ministro da Saúde e ao Exmo. Secretário de Estado da Saúde de Rondônia, com vistas a que, no prazo de 15 (quinze) dias úteis, apresentem esclarecimentos acerca dos obstáculos à execução das emendas parlamentares indicadas no Ofício nº. 181/2025 do Senador Confúcio Moura, nos termos dos itens 6 e 7 desta decisão, a fim de verificar se há alguma relação com decisões do STF. 



    Deixo de apreciar o pedido formulado pelo Estado de Rondônia, tendo em vista que o debate sobre as normas aplicáveis em cada Estado quanto à transparência e à rastreabilidade deve se dar em cada Tribunal de Contas competente, não cabendo a este Relator, no atual momento processual, realizar um exame de suficiência, caso a caso, dos atos normativos já existentes nas unidades federativas sobre as emendas atinentes aos entes subnacionais. 



    À SEJ para providências. 



    Publique-se.



    Brasília, 17 de novembro de 2025.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



Documento assinado digitalmente