Tribunal: STF
Processo: RE 1530196
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-01
Data de publicação: 2025-11-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS. DIREITO CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. PROCESSO ADMINISTRATIVO DE DEMARCAÇÃO DE TERRAS INDÍGENAS. POVO KALANKÓ. DEMORA DE MAIS DE DUAS DÉCADAS NA FINALIZAÇÃO. DEFINIÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO DE PRAZOS PARA CONCLUSÃO DO PROCEDIMENTO: POSSIBILIDADE. JULGADO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DE REEXAME DO CONJUNTO  
FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS AOS QUAIS SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Recursos extraordinários interpostos pela União e pela Fundação Nacional do Índio – Funai, com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República, contra o seguinte julgado proferido pelo Tribunal Regional Federal da Quinta Região:



    “PROCESSUAL CIVIL, CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. REMESSA OFICIAL E APELAÇÕES. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM DA UNIÃO. INTERESSE PROCESSUAL MATERIALIZADO. INEXISTÊNCIA DE DETERMINAÇÃO DE SUSPENSÃO PROCESSUAL. DISTINGUISHING QUANTO AO TEMA 1.031 DE REPERCUSSÃO GERAL. PROCESSO ADMINISTRATIVO DE DEMARCAÇÃO DE TERRAS INDÍGENAS. POVO KALANKÓ. OMISSÃO ADMINISTRATIVA. CONTROLE PELO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO. DEMORA EXCESSIVA (RESPOSTA QUE SE AGUARDA HÁ MAIS DE VINTE ANOS). PROCEDIMENTO ESTAGNADO NA FASE INICIAL. DEFINIÇÃO DE PRAZOS NA SENTENÇA. ADMISSIBILIDADE. PRINCÍPIO DA RESERVA DO POSSÍVEL. PANDEMIA DE COVID19. CONSIDERAÇÕES. JURISPRUDÊNCIA. 1. Remessa ex officio e apelações interpostas pela FUNA I e pela União, em face da sentença que julgou procedente o pedido formulado na ação civil pública ajuizada pelo MPF, para condenar as ora apelantes em obrigação de fazer, consistente em concluir o processo administrativo referente à demarcação das terras indígenas do Povo Kalankó, do Sertão de Alagoas, de acordo com os prazos que foram delimitados, deferindo-se, ainda, tutela de evidência. 2. ‘[...] Somente à União, por atos situados na esfera de atuação do Poder Executivo, compete instaurar, sequenciar e concluir formalmente o processo demarcatório das terras indígenas, tanto quanto efetivá-lo materialmente, nada impedindo que o Presidente da República venha a consultar o Conselho de Defesa Nacional (inciso III do § 1º do art. 91 da CF), especialmente se as terras indígenas a demarcar coincidirem com faixa de fronteira. As competências deferidas ao Congresso Nacional, com efeito concreto ou sem densidade normativa, exaurem-se nos fazeres a que se referem o inciso XVI do art. 49 e o § 5º do art. 231, ambos da Constituição Federal. [...] Os arts. 231 e 232 da Constituição Federal são de finalidade nitidamente fraternal ou solidária, própria de uma quadra constitucional que se volta para a efetivação de um novo tipo de igualdade: a igualdade civil-moral de minorias, tendo em vista o 
proto-valor da integração comunitária. Era constitucional compensatória de desvantagens historicamente acumuladas, a se viabilizar por mecanismos oficiais de ações afirmativas. No caso, os índios a desfrutar de um espaço fundiário que lhes assegure meios dignos de subsistência econômica para mais eficazmente poderem preservar sua identidade somática, linguística e cultural. Processo de uma aculturação que não se dilui no convívio com os não-índios, pois a aculturação de que trata a Constituição não é perda de identidade étnica, mas somatório de mundividências. Uma soma, e não uma subtração. Ganho, e não perda. Relações interétnicas de mútuo proveito, a caracterizar ganhos culturais incessantemente cumulativos. Concretização constitucional do valor da inclusão comunitária pela via da identidade étnica’ (PET nº 3.388, Rel. MINISTRO CARLOS BRITO, Pleno, julgado em 19/03/2009). 3. Se as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios são bens da União (art. 20 da CF/1988) e se à União compete demarcá-las e protegê-las (arts. 231 e 232 da CF/1988), impõe-se reconhecer a sua legitimidade para integrar o polo passivo da lide. 4. Ademais, a proteção dos indígenas e das terras que ocupam, pela União, está consagrada na Lei nº 6.001/1973 (Estatuto do Índio), notadamente nos seus arts. 34 a 38. 5. Outrossim, o Decreto nº 1.775/1996 define a participação do Ministro da Justiça, no processo administrativo de demarcação das terras indígenas, a teor do § 10 do seu art. 2º, competindo a essa autoridade, inclusive, expedir ‘as instruções necessárias à execução do disposto neste Decreto’ (art. 8º). Na fase final do procedimento, a homologação da demarcação se faz por Decreto do Presidente da República (art. 5º). 6. O fato de o Decreto nº 1.775/1996 incumbir a FUNAI de realizar as etapas iniciais do processo demarcatório, instruindo-o, para que o Ministro da Justiça delibere, não afasta a legitimidade da União para integrar o polo passivo da demanda em que se busca a implementação da demarcação. Inclusive, se a FUNAI não atua, na forma devida, quanto ao que lhe compete, a União tem o poder-dever de agir, cabendo-lhe adotar todas as medidas necessárias à salvaguarda dos indígenas e das suas terras. 7. Precedentes do STJ (AgInt no REsp nº 1.524.045/RS, Rel. MINISTRO HERMAN BENJAMIN, Segunda Turma, julgado em 22/11/2016) e da 
5ª Turma deste TRF5 (AC nº 08006106820214058003, Rel. DESEMBARGADORA FEDERAL CIBELE BENEVIDES GUEDES DA FONSECA, 5ª TURMA, julgado em 29/05/2023). 
8. O interesse processual se configura ‘quando se reconhece a utilidade e a necessidade do pronunciamento judicial para a satisfação da pretensão deduzida pela parte’ (STJ, REsp nº 2.001.226/RS, Rel. MINISTRA NANCY ANDRIGHI, Terceira Turma, julgado em 21/03/2023). 9. Do ADCT da CF/1988, extrai-se: ‘A União concluirá a demarcação das terras indígenas no prazo de cinco anos a partir da promulgação da Constituição’ (art. 67). Já se passaram 30 anos, desde o término do quinquênio. 10. Considerando que, in casu, há mais de duas décadas (desde 1998, cf. Relatório Técnico-Antropológico de Confirmação de Identidade Étnica – Nota Técnica nº 13/2001), o Povo Indígena Kalankó aguarda a demarcação das suas terras, enxergam-se a necessidade e a utilidade da tutela jurisdicional postulada 
(de apreciação do Processo Administrativo Demarcatório 
nº 08620.052027/2014-04, que ainda se encontra em fase inicial de identificação e delimitação). 11. Rejeição das preliminares de ilegitimidade passiva ad causam e de ausência de interesse processual suscitadas pela União. 12. A parte demandada propugna pela suspensão do processo, invocando a determinação de paralisação exarada no RE nº 1.017365/RG, que tramita sob o rito da Repercussão Geral (Tema 1.031: ‘Definição do estatuto jurídico-constitucional das relações de posse das áreas de tradicional ocupação indígena à luz das regras dispostas no artigo 231 do texto constitucional’). 13. No referido RE, o Ministro Edson Fachin, Relator, examinou o pedido de tutela provisória incidental, formulado, pela Comunidade Indígena Xokleng da Terra Indígena Ibirama-la Klãnõ e diversos amici curiae, nos seguintes termos: ‘determinar a suspensão de todos os processos judiciais em curso, notadamente ações possessórias, anulatórias de processos administrativos de demarcação, bem como os recursos vinculados a essas ações até julgamento final da Repercussão Geral, nos termos do art. 1.035, § 5º do CPC excluindo-se as ações judiciais movidas com a finalidade de reconhecer e efetivar os direitos territoriais dos povos indígenas’. 14. Em 06/05/2020, o Ministro Relator acolheu o pleito, de acordo com o seguinte dispositivo, da decisão monocrática correspondente: ‘Assim, com base no artigo 1.035, § 5º, do Código de Processo Civil, determino, nos termos do pedido, a suspensão nacional dos processos judiciais, notadamente ações possessórias, anulatórias de processos administrativos de demarcação, bem como os recursos vinculados a essas ações, sem prejuízo dos direitos territoriais dos povos indígenas, modulando o termo final dessa determinação até a ocorrência do término da pandemia da COVID-19 ou do julgamento final da Repercussão Geral no Recurso Extraordinário 1.017.365 (Tema 1031), o que ocorrer por último, salvo ulterior decisão em sentido diverso’. 15. No caso, não se trata de ação possessória ou de ação anulatória de processos administrativos demarcatórios, mas sim, de ACP, através da qual se pretende o prosseguimento de processo administrativo de demarcação, paralisado há vários anos. Logo, esta ação não se encontra abrangida por aquela determinação de suspensão nacional. 16. Ademais, em 07/05/2020, também naquele RE, foi apreciado o pedido deduzido pela DPU, para o fim de ‘suspender integralmente dos efeitos jurídicos do Parecer nº 001/2017/GAB/CGU/AGU, conferindo eficácia erga omnes à ordem mandamental de urgência, em face incompatibilidade de conteúdos jurídicos com a Carta Republicana, ordenando-se o regular seguimento da demarcação das terras indígenas, sem a restrição ao marco temporal por ele estabelecido, de modo que o direito ao uso da terra pelas comunidades indígenas seja não somente assegurado, mas expandido em sua hermenêutica conforme as necessidades de determinação e cultura de cada grupo, local ou situação’. 17. Em sua decisão, o Ministro Relator pontuou que o relato da FUNAI e os documento coligidos ‘demonstram fundado receio da Peticionária de que diversas comunidades indígenas deixem de perceber o adequado tratamento por parte dos Poderes Públicos, em especial no que se refere aos meios de subsistência, se a demarcação de suas terras não foi ainda regularizada’. 18. Então, o Relator decidiu: ‘Diante de todas as considerações acima expostas, concedo a tutela provisória incidental requerida, nos termos do pedido, a fim de suspender todos os efeitos do Parecer nº 001/2017/GAB/CGU/AGU até o final julgamento de mérito do RE 1.017.365 (Tema 1031) já submetido à sistemática da repercussão geral pelo STF./De consequência, determino à FUNAI que se abstenha de rever todo e qualquer procedimento administrativo de demarcação de terra indígena, com base no Parecer nº 001/2017/GAB/CGU/AGU até que seja julgado o Tema 1031’. 19. O Relator não determinou a suspensão dos processos administrativos demarcatórios. Ordenou, tão-somente, que a FUNAI se abstenha de rever processos de demarcação de terra indígena com base no Parecer vergastado. 20. Há de se lembrar, ainda, que, em 05/02/2018, foi publicada a condenação do Brasil, proferida pela CIDH (Corte Interamericana de Direitos Humanos), no caso Comunidade Indígena Xukuru e seus membros vs. Brasil, que se refere ao reconhecimento, à titulação, à demarcação e à delimitação de terras do Povo Indígena Xukuru de Ororubá. A CIDH concluiu que o Brasil não atuou em tempo razoável para demarcar a terra indígena, em Pernambuco (foram 16 anos aguardando essa demarcação), além de ter demorado para retirar os invasores das referidas áreas. O Brasil foi condenado por violações aos arts. 8.1 (garantia judicial de prazo razoável), 25 (proteção judicial) e 21 (propriedade coletiva), em relação às obrigações contadas no art. 1.1 da Convenção Americana sobre Direitos Humanos (dever geral de respeito e garantia dos direitos consagrados). 21. Essa condenação é emblemática, e a sinalização dada pela comunidade internacional, no sentido de não mais se admitirem atrasos em relação às medidas de proteção dos povos indígenas e das suas terras, repercutiu em todos os Poderes, inclusive no Judiciário. 22. Através da Recomendação nº 123/2022, o CNJ indicou aos órgãos do Poder Judiciário: ‘a observância dos tratados e convenções internacionais de direitos humanos em vigor no Brasil e a utilização da jurisprudência da Corte Interamericana de Direitos Humanos (Corte IDH), bem como a necessidade de controle de convencionalidade das leis internas’ (I); e ‘a priorização do julgamento dos processos em tramitação relativos à reparação material e imaterial das vítimas de violações a direitos humanos determinadas pela Corte Interamericana de Direitos Humanos em condenações envolvendo o Estado brasileiro e que estejam pendentes de cumprimento integral’ (II). 23. Outrossim, por meio da Resolução nº 454/2022, o CNJ estabeleceu ‘diretrizes e procedimentos para efetivar a garantia do direito ao acesso ao Judiciário de pessoas e povos indígenas’ Entre os princípios regentes do ato normativo está a ‘territorialidade indígena’ (art. 2º, III), decorrente da ‘relação singular desses povos com os espaços necessários à sua reprodução física e cultural; aspectos sociais e econômicos; e valores simbólicos e espirituais, seja eles utilizados de forma permanente ou temporária, nos termos do art. 231 da Constituição Federal, do art. 13 da Convenção nº 169/OIT e do art. 25 da Lei nº 6.001/1973’ (art. 6º). ‘Ter uma identidade é ter uma memória própria. Por isso a recuperação da própria história é um direito fundamental das sociedades. É também, pela atual Constituição, o fundamento dos direitos territoriais indígenas, e particularmente de garantia de suas terras’ (Manuela Carneiro da Cunha). 24. Rejeição do pleito de suspensão do andamento processual, seja porque inexiste determinação de suspensão que o alcance, seja porque o atraso que se alega nesta ação perdura há mais de 20 anos. 25. A CF/1988 salvaguarda os direitos dos povos indígenas, bem como alberga o conceito de terras tradicionalmente por eles ocupadas. Além disso, o ADCT da CF/1988 instituiu que a União deveria finalizar a demarcação das terras indígenas dentro de 5 anos, após a promulgação do Texto Constitucional de 1988. Ademais, o direito dos povos indígenas à demarcação de suas terras se constitui objeto de outras normas, nacionais e estrangeiras internalizadas, a exemplo da Convenção nº 169 da OIT sobre Povos Indígenas e Tribais (1989), a Declaração das Nações Unidas sobre Direitos dos Povos Indígenas (2007) e o Estatuto do Índio (Lei nº 6.001/1973). Outrossim, o Decreto nº 1.775/1996, que dispõe sobre o processo administrativo de demarcação das terras indígenas, destina a responsabilidade de iniciá-lo à FUNAI, fixando as fases em que esse procedimento se desdobra. 26. No caso, segundo apontado pela FUNAI, o processo administrativo de demarcação relativo ao Povo Kalankó encontra-se ainda na primeira fase, de identificação e delimitação, aguardando a nova versão do relatório circunstanciado correspondente, tendo em vista que foi necessária a realização de alterações e complementações. 27. Além de o processo administrativo de demarcação das terras indígenas do Povo Kalankó não ter superado, sequer, a primeira fase do procedimento, a FUNAI ainda afirmou, nestes autos, que ‘não foi possível incluir em nosso planejamento para o corrente exercício as ações atinentes à identificação e delimitação da área reivindicada pelos Kalankó’, ou seja, a demarcação em comento não se insere no rol de prioridades da Fundação. Aduziu que se trata de procedimento complexo, multidisciplinar, que envolve uma plêiade de profissionais e um grande número de providências, inexistindo prazo fatal para o Estado realizar os processos de demarcação e competindo ao Poder Executivo definir o planejamento adequado para atender ao fim público. Nesse contexto, negou a existência de omissão, já que, dentro das suas possibilidades operacionais, administrativas, de pessoal e financeiras e a despeito de algumas intercorrências (citou-se a pandemia de COVID19), viria acompanhando e realizando diligências para a identificação da terra pleiteada. Sustentou a inadmissibilidade de o Poder Judiciário invadir a área de discricionaridade do Poder Executivo, para estabelecer prazos a serem observados na seara administrativa. Com argumentação fundamentalmente similar, posicionou-se a União. 28. As alegações das apelantes não merecem acolhimento. 29. É cediço que o prazo do art. 67 do ADCT da CF/1988 não é peremptório. Segundo o STF, ‘[s]inalizou simplesmente visão prognóstica sobre o término dos trabalhos de demarcação e, portanto, a realização destes em tempo razoável’ (MS nº 24566, Rel. MINISTRO MARCO AURÉLIO, Pleno, julgado em 22/03/2004). Em outros termos: ‘Esta Corte possui entendimento no sentido de que o marco temporal previsto no art. 67 do ADCT não é decadencial, mas que se trata de um prazo programático para conclusão de demarcações de terras indígenas dentro de um período razoável’ (RMS nº 26212, Rel. MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI, Primeira Turma, julgado em 03/05/2011). 30. No entanto, por prazo programático ou não peremptório não se pode entender prazo indefinido ou infindo, mas sim, o prazo que, devidamente contextualizado e em atenção à complexidade da situação, é viável de ser cumprido, segundo parâmetro de razoabilidade. Veja-se que, desde o fim dos 5 anos marcados no ADCT, contados da promulgação da CF/1988, já transcorreram 30 anos. In casu há mais de 20 anos, o Povo Indígena Kalankó aguarda, sem resposta, a demarcação das terras por eles tradicionalmente ocupadas, reivindicadas desde 1998, sendo, assim, evidente, a demora da Administração Pública, que tem o condão de ocasionar vários efeitos perniciosos, como desagregação de famílias, migrações inesperadas, confinamento a espaços restritos, negação de identidade e de presença, além de conflitos pelas terras, geradores de instabilidade e violência. 31. Nesse prisma, não se está, aqui, a menosprezar a complexidade do processo de demarcação de terras indígenas ou o quadro de dificuldades apontado pelo Poder Público (carência de pessoal e limitações orçamentárias, por exemplo), mas, apenas, a se constatar a omissão do Estado, que desconsidera todo o período de tempo em que o Povo Kalankó espera pela definição ordenada pelo Texto Constitucional, bem como as consequências negativas dessa inércia. 32. É sabido que ao Poder Judiciário compete o controle de legalidade da ação ou inação da Administração Pública, sem que isso configure violação ao princípio da separação de Poderes, haja vista que se trata, o relacionamento entre os Poderes, de um sistema de checks and balances. 33. Esse é o entendimento do STF: ‘O acórdão recorrido não divergiu da jurisprudência da Suprema Corte no sentido de que é lícito ao Poder Judiciário, em face do princípio da supremacia da Constituição, em situações excepcionais, determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos Poderes. Precedentes. O exame da legalidade dos atos administrativos pelo Poder Judiciário não ofende o princípio da separação dos Poderes’ (AI 739151 AgR, Rel. MINISTRA ROSA WEBER, Primeira Turma, julgado em 27/05/2014); ‘A omissão do Estado – que deixa de cumprir, em maior ou em menor extensão, a imposição ditada pelo texto constitucional (como aquela que deriva do art. 5º, XLI e XLII, de nossa Lei Fundamental) – qualifica-se como comportamento revestido de intensa gravidade político-jurídica, eis que, mediante inércia, o Poder Público também desrespeita a Constituição, também ofende direitos que nela se fundam e também impede, por ausência (ou insuficiência) de medidas concretizadoras, a própria aplicabilidade dos postulados da Lei Fundamental. [...] – Nada mais nocivo, perigoso e ilegítimo do que elaborar uma Constituição sem a vontade de fazê-la cumprir integralmente ou, então, do que a promulgar com o intuito de apenas executá-la com o propósito subalterno de torná-la aplicável somente nos pontos que se mostrarem convenientes aos desígnios dos governantes ou de grupos majoritários, em detrimento dos interesses maiores dos cidadãos ou, muitas vezes, em frontal desrespeito aos direitos das minorias, notadamente daquelas expostas a situações de vulnerabilidade. – A ação direta de inconstitucionalidade por omissão, nesse contexto, tem por objetivo provocar legítima reação jurisdicional que, expressamente autorizada e atribuída ao Supremo Tribunal Federal pela própria Carta Política, destina-se a impedir o desprestígio da Lei Fundamental, a neutralizar gestos de desprezo pela Constituição, a outorgar proteção a princípios, direitos e garantias nela proclamados e a obstar, por extremamente grave, a erosão da consciência constitucional’ (ADO nº 26, Rel. MINISTRO CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 13/06/2019). 34. É também a compreensão do STJ: ‘[...] o acórdão recorrido está em consonância com a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, de que, ante a ineficiência ou demora do Poder Público competente, o Poder Judiciário poderá determinar, em caráter excepcional, medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais e a implementação de políticas públicas de interesse social, sem que isso configure afronta à separação de funções ou à reserva do possível ou, ainda, invasão no âmbito da discricionariedade [...]’ (AgInt no AREsp nº 1.764.231/GO, Rel. MINISTRO FRANCISCO FALCÃO, Segunda Turma, julgado em 27/06/2022); ‘O Superior Tribunal de Justiça possui entendimento firme e consolidado de que, na hipótese de demora do Poder competente, o Poder Judiciário poderá determinar, em caráter excepcional, a implementação de políticas públicas de interesse social, sem que haja invasão da discricionariedade ou afronta à reserva do possível’ (AgInt no AREsp nº 1.716.133/RS, Rel. MINISTRO HERMAN BENJAMIN, Segunda Turma, julgado em 31/05/2021). 35. Por essa linha, no caso concreto, a sentença não maculou o princípio da separação de Poderes, mas apenas agiu, nos limites da função reconhecida pelo ordenamento jurídico ao Judiciário, para fazer cessar omissão estatal ofensiva do direito fundamental à propriedade coletiva e, em última análise, por sua relação com a terra, da própria existência do grupo indígena. 36. Essa atuação do Poder Judiciário não corresponde à interferência indevida na esfera de discricionariedade administrativa. A demarcação de terras indígenas em prazo razoável não está sujeita a juízo de conveniência e oportunidade da Administração Pública. Trata-se de imposição constitucional, em relação à qual o Executivo federal está em mora há décadas. 37. Precedente da 5ª Turma do TRF5, referente ao povo Katokinn: APELREEX nº 0800607-16.2021.4.05.8003, Rel. DESEMBARGADORA FEDERAL JOANA CAROLINA LINS PEREIRA, julgado em 12/06/2023. 38. Sobre a invocação da pandemia, como causa supostamente justificadora da paralisação do procedimento demarcatório, há de se considerar que a situação de emergência sanitária apenas adveio, quando já transcorridos mais de 15 anos desde as primeiras solicitações de identificação e delimitação da área indígena, e já se encerrou, num contexto de ampla proteção vacinal da população e de retorno à normalidade. Por conseguinte, a pandemia não serve de pretexto para adiar, ainda mais, o cumprimento de uma obrigação imposta pela CF/1988. 39. Segundo o STF, não cabe invocar o princípio da reserva do possível, ‘quando o Estado se omite na promoção de direitos constitucionalmente garantidos’ (ARE nº 1269451 AgR, Rel. MINISTRO EDSON FACHIN, 2ª Turma, julgado em 15/09/2021). ‘Não deixo de conferir, ainda, significativo relevo ao tema pertinente à 'reserva do possível' (LUÍS FERNANDO SGARBOSSA, 'Crítica à Teoria dos Custos dos Direitos', vol. 1, 2010, Fabris Editor; STEPHEN HOLMES/CASS R. SUNSTEIN, 'The Cost of Rights', 1999, Norton, New York; ANA PAULA DE BARCELLOS, 'A Eficácia Jurídica dos Princípios Constitucionais', p. 245/246, 2002, Renovar; FLÁVIO GALDINO, 'Introdução à Teoria dos Custos dos Direitos', p. 190/198, itens 
ns. 9.5 e 9.6, e p. 345/347, item n. 15.3, 2005, Lumen Juris), não se mostrando lícito, contudo, ao Poder Público, criar obstáculo artificial que revele – a partir de indevida manipulação de sua atividade financeira e/ou político-administrativa – o ilegítimo, arbitrário e censurável propósito de fraudar, de frustrar e de inviabilizar o estabelecimento e a preservação, em favor da pessoa e dos cidadãos, de condições materiais mínimas de existência (ADPF 45/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Informativo/STF nº 345/2004)./Cumpre advertir, desse modo, que a cláusula da ‘reserva do possível’ – ressalvada a ocorrência de justo motivo objetivamente aferível – não pode ser invocada, pelo Estado, com a finalidade de exonerar-se, dolosamente, do cumprimento de suas obrigações constitucionais, notadamente quando, dessa conduta governamental negativa, puder resultar nulificação ou, até mesmo, aniquilação de direitos constitucionais impregnados de um sentido de essencial fundamentalidade’ (trecho do voto do MINISTRO CELSO DE MELLO exarado no RE nº 1219482 AgR, 2ª Turma, julgado em 03/10/2020). 40. Quanto aos arts. 20, parágrafo único, e 22, caput e 
§ 1º, da LINDB, é de se reiterar que não se está menoscabando a complexidade do processo administrativo de demarcação de terras indígenas ou as dificuldades que vêm enfrentando os órgãos públicos, quanto aos recursos humanos e financeiros. A questão é que, no contexto posto, em que já decorreram 30 anos desde o fim do prazo previsto no art. 67 do ADCT da CF/1988, bem como mais de 20 anos, desde a reivindicação das terras pelo Povo Kalankó, a paralisação administrativa transbordou, em muito, o que se poderia considerar razoável em termos de demora, mormente diante de um Texto Constitucional que exige, tanto do Judiciário, quanto da Administração Pública, a razoável duração do processo, enquadrada como direito fundamental, bem como que confere proteção aos povos originários e às terras por eles tradicionalmente ocupadas, com ordem de demarcação existente desde 1988. 41. Demais disso, sopesadas as dificuldades indicadas pelos demandados, é de se reconhecer que os prazos definidos pelo juízo a quo mostram-se consentâneos com o princípio da razoabilidade. Foram conferidos à Administração Pública - a despeito do seu atraso de décadas – mais 4 anos, para a finalização da demarcação. Sublinhe-se, em nome da completude, que não há óbice à fixação desses prazos pelo Poder Judiciário (cf. STJ, AgInt no REsp nº 1.524.045/RS, Rel. MINISTRO HERMAN BENJAMIN, Segunda Turma, julgado em 22/11/2016; REsp nº 1.114.012/SC, Rel. MINISTRA DENISE ARRUDA, Primeira Turma, julgado em 10/11/2009). ‘[...] Embora se reconheça a complexidade do procedimento de demarcação de indígenas, a fixação de prazo pelo Poder Judiciário justifica-se pela urgência da solução dos conflitos e a demora da administração pública na conclusão do processo administrativo em apreço, instaurado há mais de uma década. [...] Nessa quadra, não procede o argumento de ingerência indevida do Poder Judiciário nas diretrizes de políticas públicas, notadamente quando se cuida de reconhecer a omissão estatal na adoção de providências específicas para a concretização de direitos constitucionais dos indígenas (art. 231 da CF/88), razão pela qual não há que falar em infringência ao princípio da separação dos poderes’ (STJ, AREsp 2015240, Rel. MINISTRO GURGEL DE FARIA, julgado em 09/03/2023). 42. Remessa oficial e apelações desprovidas” (e-doc. 107).



    Embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 142).



Recurso extraordinário da União



    2. No recurso extraordinário, a União alega ter o Tribunal de origem contrariado o caput do art. 2º e os arts. 165 e 231 da Constituição da República e o art. 67 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.



    Sustenta que, “considerando que não existe um prazo peremptório (STF, MS 24.566-2/DF) para que o Estado inicie e conclua os processos de demarcação, cabe ao Poder Público definir o planejamento adequado para atender com qualidade o maior número de demandas, beneficiando aquelas comunidades mais hipossuficientes, bem como aquelas com maior risco de sobrevivência (física e cultural)” (fl. 18, e-doc. 152). 



    Salienta que o Tribunal de origem teria afrontado “o princípio da separação dos poderes (art. 2º, caput da Constituição Federal), na medida em que invadiu a competência constitucional do Poder Executivo ao fixar prazos para conclusão de processos demarcatórios”, e desrespeitado “também a legalidade orçamentária (consagrada não só no artigo 167 da CF/88, como também nos 
arts. 5º, 37 e 165 a 166 da CF/88), ao impor despesas sem previsão de dotação orçamentária” (fls. 23-24, e-doc. 152).



    Assevera que, “diante na natureza programática do prazo previsto no artigo 67 do ADCT, a ingerência do Poder Judiciário no procedimento administrativo de demarcação de terras indígenas concorre para a violação das normas constitucionais acima transcritas [art. 231 da Constituição da República e art. 67 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias], que atribuem à União a competência para proceder a esses procedimentos” (fl. 25, e-doc. 152).



    Pede provimento do recurso extraordinário, para “que seja julgada improcedente a demanda em sua totalidade” (fl. 25, e-doc. 152).



Recurso extraordinário da Fundação Nacional do Índio – Funai



    3. No recurso extraordinário, a Fundação Nacional do Índio afirma contrariados os artigos 2º e 231 da Constituição da República. 



    Ressalta “que o processo de demarcação tem como resultado ato político, discricionário, do Poder Executivo, realizado pela União em conjunto com a Funai, não cabendo ao Poder Judiciário decidir qual área indígena tem prioridade sobre as demais avaliadas pelos órgãos do Poder Executivo. Isso porque o processo de demarcação é procedimento deveras complexo, que exige inúmeros estudos e a mobilização de diversos setores dentro da União e da Funai para sua concretização. A essa complexidade se acrescente a dificuldade material da Funai em manter equipes para realizar os estudos de todas as áreas indígenas em discussão no país, tornando a decisão acerca de qual área merece prioridade um ato administrativo discricionário do Poder Executivo” (fl. 4, e-doc. 155).



    Argumenta que, “em razão da carência de disponibilidade econômico-financeira, bem como de outros recursos de ordem material e de pessoal, aliada à complexidade do procedimento, a Administração, no caso, a Funa