Tribunal: STF
Processo: RE 1554196
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-06-23
Data de publicação: 2025-06-23

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, cujo trecho da ementa transcrevo:



    “CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. OBJETO. ICMS. CONTRIBUINTES. EMPRESAS VAREJISTAS. OPERAÇÕES INTERESTADUAIS. DIFERENCIAL DE ALÍQUOTA DO ICMS – DIFAL. RECOLHIMENTO. EXIGÊNCIA. EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 87/2015. MODIFICAÇÃO DA SISTEMÁTICA VIGENTE. REPARTIÇÃO DA RECEITA DO ICMS. DEFINIÇÃO DO SUJEITO ATIVO DO TRIBUTO. RESPONSABILIDADE PELO PAGAMENTO (CF, ART. 155, §2º, INCISOS VII E VIII). ALTERAÇÃO. REGULAMENTAÇÃO DISTRITAL (ART. 20 DA LEI DISTRITAL Nº 1.254/1996, ALTERADA PELA LEI DISTRITAL Nº 5.546/2015, NOS TERMOS DA EC Nº 87/2015). LEI COMPLEMENTAR Nº 87/1996 (LEI KANDIR). ASPECTOS ESSENCIAIS DO TRIBUTO. MANUTENÇÃO. EDIÇÃO DE LEI COMPLEMENTAR FEDERAL. COBRANÇA DO DIFAL. NECESSIDADE DE LEI COMPLEMENTAR. TESE FIXADA PELO STF: TEMA N° 1.093. CASO CONCRETO. IMPETRANTES. ASSEVERAÇÃO DE ILEGALIDADE DA COBRANÇA DO DIFAL. TESES. INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI DISTRITAL Nº 1.254/1996 E AUSÊNCIA DE IMPLANTAÇÃO DO PORTAL DO DIFAL (LC Nº 87/1996, ART 24-A). INCONSTITUCIONALIDADE DA LEGISLAÇÃO DISTRITAL. INTERPRETAÇÃO DESCONFORME COM O ENTENDIMENTO ESTRATIFICADO PELA SUPREMA CORTE NO JULGAMENTO DO TEMA N° 1.093. LEIS ESTADUAIS E DISTRITAL VERSANDO SOBRE DIFAL DE ICMS APÓS A EC Nº 87/2015 E ANTES DE LEI COMPLEMENTAR NACIONAL. SUSPENSÃO EFICACIAL ATÉ A SUPERVENIÊNCIA DE LEI COMPLEMENTAR ESPECÍFICA. CONSTITUCIONALIDADE EXPRESSAMENTE DECLARADA. APLICAÇÃO ANALÓGICA DO ENTENDIMENTO SUFRAGADO PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO JULGAMENTO DO TEMA N° 1.094. SUPERVENIÊNCIA DA LEI COMPLEMENTAR FEDERAL Nº 190/2022. LEI DISTRITAL Nº 1.254/1996. EFICÁCIA PRESERVADA. CONSTITUCIONALIDADE. AFERIÇÃO. COBRANÇA DA EXAÇÃO. POSSIBILIDADE. PORTAL DO DIFAL. INSTITUIÇÃO PELO ART. 24-A DA LC Nº 87/1996. REGULAMENTAÇÃO. CONVÊNIO Nº 235/2021 DO CONFAZ. OBJETIVO. FORNECIMENTO DAS INFORMAÇÕES NECESSÁRIAS AO CUMPRIMENTO DAS OBRIGAÇÕES TRIBUTÁRIAS AFETAS ÀS OPERAÇÕES INTERESTADUAIS. DESCUMPRIMENTO DOS REQUISITOS LEGAIS. AFERIÇÃO. AFASTAMENTO DA EXIGIBILIDADE DO DIFAL. IMPOSSIBILIDADE. TRIBUTO SUJEITO A LANÇAMENTO POR HOMOLOGAÇÃO. APURAÇÃO, EMISSÃO E PAGAMENTO. RESPONSABILIDADE DO CONTRIBUINTE. ALTERNATIVAS VIÁVEIS À EMISSÃO E PAGAMENTO DO TRIBUTO. EXISTÊNCIA. DIREITO LÍQUIDO E CERTO. INEXISTÊNCIA. SEGURANÇA. DENEGAÇÃO. IMPERATIVIDADE. PRELIMINAR. CARÊNCIA DE AÇÃO DECORRENTE DA INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. MATÉRIA CONTROVERSA EXCLUSIVAMENTE DE DIREITO. PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. DILAÇÃO PROBATÓRIA DESNECESSÁRIA. ADEQUAÇÃO DA IMPETRAÇÃO. PRELIMINAR REJEITADA. APELO CONHECIDO E DESPROVIDO. SENTENÇA MANTIDA (...)”. (eDOC 82, p. 1-2)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 5º, II; 37, caput e inciso I; 146, I e III; e 155, § 2º, XII, do texto constitucional.



    Nas razões recursais, sustenta-se que o acórdão impugnado assentou, equivocadamente, que o Portal Nacional do DIFAL contém as informações necessárias para o recolhimento do tributo, estando em conformidade com o art. 24-A da LC 190/2022.



    Alega-se que não bastava que houvesse a edição de lei complementar nacional regulamentando a cobrança do DIFAL, mas também deveria ser internalizada e cumprida pelos estados e pelo Distrito Federal para que estes pudessem, então, exigir o tributo dos contribuintes.



    Afirma-se que, no julgamento da cautelar das ADIs 7066, 7070 e 7078, em seu voto, o Min. Alexandre de Moraes consignou que o art. 24-A da LC 87/96 impõe a criação de um Portal que contenha todas as informações necessárias para o cumprimento das obrigações tributárias, principais e acessórias. Aduz-se que, enquanto o Portal do DIFAL não estiver disponível aos contribuintes, com todas as suas ferramentas e facilidades, o DIFAL é indevido. 



    Defende-se que, até a presente data, o Portal do DIFAL não preenche os requisitos exigidos pelo legislador, tornando-o inútil para o fim a que se destina, tal como exigido pela LC 190/2022. Argumenta-se que cobrança em desacordo com a legislação complementar afronta o princípio constitucional da legalidade estrita.



    Assevera-se que é indevida a cobrança do imposto no período anterior à disponibilização completa do Portal do DIFAL, com todas as ferramentas e funcionalidades exigidas pelo art. 24-A da LC 190/22, o qual estabelece que as regras gerais do DIFAL, veiculadas pela lei complementar, “somente produzirão efeito no primeiro dia útil do terceiro mês subsequente ao da disponibilização do portal”.



    Afirma-se que a exação do DIFAL/ICMS pelo Distrito Federal apresenta vício de origem, tendo em vista a existência de uma lei distrital exigindo o DIFAL sem norma complementar federal regulamentando a matéria.



    Defende-se que, antes da existência de uma lei complementar nacional disciplinando uma emenda constitucional em matéria de ICMS, não se pode considerar existente e válida a norma que institui um tributo novo no lapso temporal entre a edição de ambas.



    Aponta-se que a exigência do tributo pelo Fisco gaúcho não pode ocorrer enquanto a exação do imposto advir de lei distrital anterior à publicação da Lei Complementar 190/2022, visto que a primeira detém vício de origem.



    É o relatório.



    Decido.



    Na hipótese, a parte sustenta duas questões: (i) a exigência do DIFAL/ICMS pelo Fisco não pode ocorrer com base na lei distrital publicada em momento anterior à Lei Complementar 190/2022; e (ii) a necessidade da criação de um portal único, com todas as ferramentas para apuração e recolhimento do DIFAL, sob pena de impossibilidade de sua cobrança, tendo em vista o art. 24-A da LC 87/96.



    Inicialmente, com relação ao primeiro ponto, registro que o acórdão recorrido está em harmonia com a jurisprudência desta Corte, no sentido de que a exigência prévia de lei complementar federal regulamentando a cobrança de tributo pelos entes da federação não invalida a respectiva lei ordinária que exerça essa competência e seja anterior, apenas suspendendo seus efeitos até o início da vigência da referida lei complementar. 



    Nesse sentido, destaco o julgamento do RE-RG 1.221.330, Tema 1.094, no âmbito da repercussão geral, que analisou situação semelhante a dos autos, no que diz respeito à reserva de lei complementar prevista no art. 146 da Constituição Federal, cuja ementa possui a seguinte redação:



    “Ementa: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TEMA 1094 DA REPERCUSSÃO GERAL. CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. ICMS INCIDENTE NA IMPORTAÇÃO DE BENS E MERCADORIAS, POR PESSOA FÍSICA OU JURÍDICA, COM BASE EM LEI ESTADUAL EDITADA POSTERIORMENTE À PROMULGAÇÃO DA EC Nº 33/2001, PORÉM ANTES DA VIGÊNCIA DA LEI COMPLEMENTAR FEDERAL Nº 114/2002. POSSIBILIDADE. 1. A jurisprudência desta CORTE, no julgamento do RE 439.796-RG (Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, Tema 171), fixou a orientação de que, “após a Emenda Constitucional 33/2001, é constitucional a incidência de ICMS sobre operações de importação efetuadas por pessoa, física ou jurídica, que não se dedica habitualmente ao comércio ou à prestação de serviços”. 2. Tal imposição tributária depende da edição de lei complementar federal; publicada em 17/12/2002, a Lei Complementar 114 supriu esta exigência. 3. As leis ordinárias estaduais que previram o tributo após a Emenda 33/2001 e antes da entrada em vigor da LC 114/2002 são válidas, mas produzem efeitos apenas a contar da vigência da referida lei complementar. 4. No caso concreto, o tributo é constitucional e legalmente devido com base na Lei Estadual 11.001/2001, cuja eficácia teve início após a edição da LC 114/2002. 5. Recurso Extraordinário a que se dá provimento, de modo a denegar a segurança, restabelecendo a sentença de primeiro grau. Atribuída repercussão geral a esta matéria constitucional e fixada a seguinte tese de julgamento: “I - Após a Emenda Constitucional 33/2001, é constitucional a incidência de ICMS sobre operações de importação efetuadas por pessoa, física ou jurídica, que não se dedica habitualmente ao comércio ou à prestação de serviços, devendo tal tributação estar prevista em lei complementar federal. II - As leis estaduais editadas após a EC 33/2001 e antes da entrada em vigor da Lei Complementar 114/2002, com o propósito de impor o ICMS sobre a referida operação, são válidas, mas produzem efeitos somente a partir da vigência da LC 114/2002”.



    (RE 1.221.330, Rel. LUIZ FUX, Relator(a) p/ Acórdão: ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe 17.8.2020)



    No tocante às disposições do art. 24-A da LC 190/2022, o Tribunal de origem assim se manifestou:



    “De mais a mais, superada a questão atinente à suposta inconstitucionalidade da Lei Distrital nº 1.254/1996,sucede que também não assiste razão às impetrantes no que diz respeito à suposta ilegitimidade da cobrança do DIFAL de ICMS no Distrito Federal com esteio nas irregularidades existentes no Portal do DIFAL. Explico. Diante das alterações que foram promovidas pela LC nº 190/2022 na legislação tributária atinente ao ICMS e, mais propriamente, na LC nº 87/1996 (Lei Kandir), esse derradeiro diploma legal passara a contar com a determinação de instituição de um Portal próprio para a divulgação, pelos Estados e Distrito Federal, das informações necessárias ao cumprimento das obrigações tributárias concernentes às operações interestaduais de comercialização de produtos e prestações de serviços. Convém transcrever, por oportuno, a regulamentação que fora conferida à matéria pelo legislador complementar, verbis:



    (...)



    A suma da argumentação alinhavada pelas impetrantes quanto ao Portal do DIFAL é a de que, diante do descumprimento dos parâmetros que sobejaram legalmente estabelecidos, notadamente no que diz respeito à necessidade de instituição duma ferramenta que permita a apuração centralizada do DIFAL de ICMS incidente nas diversas unidades da federação, a exigibilidade da exação sobejaria inviabilizada, porquanto somente se afiguraria possível após a instituição do Portal com todas aquelas características legalmente previstas, devendo ser respeitado, inclusive, o interregno de adaptação tecnológica retratado no §4º do art. 24-A da LC nº 87/1996, tanto mais porque, sob a ótica das impetrantes, o cumprimento desses requisitos consubstanciaria verdadeiro pressuposto de validade para a cobrança do tributo.



    Consoante se observa do alinhado, embora estatuindo determinados requisitos para a instituição do Portal do DIFAL, o §5º do art. 24-A da LC nº 87/1996 relegara a operacionalização da matéria atinente à apuração e ao recolhimento do DIFAL de que trata o art. 11, caput, inciso V, alínea “b”, daquele mesmo diploma legal, à regulamentação do CONFAZ. Assim é que, o Portal do DIFAL, de sua vez, fora instituído pelo Convênio nº 235/2021 do CONFAZ, que restara estabelecido nos seguintes termos, in litteris:



    (...)



    Diante desse alinhado, a despeito de o Portal do DIFAL não atender a todos os requisitos referenciados pela legislação de regência, circunstância, aliás, que sequer fora controvertida no decorrer das informações prestadas pela autoridade coatora, o que sobreleva é que se trata de ferramenta instituída com a mera finalidade de facilitar a experiência dos contribuintes na identificação dos seus direitos e obrigações a respeito dessa exação tributária, não tendo sua escorreita existência, ao revés do sustentado pelas impetrantes, qualquer relação com o fato gerador do tributo, tampouco consubstancia requisito de validade para sua cobrança, inclusive porque as alterações que a esse respeito foram promovidas pelo legislador complementar não tiveram o desiderato de alterar a natureza jurídica do lançamento tributário que lhe é inerente, que, a propósito, remanesce sendo por homologação, ou seja, dependendo a apuração, a emissão e o pagamento do DIFAL de ICMS da proatividade do próprio contribuinte, somente após o que o havido e apurado deve ser submetido à confrontação do Fisco competente. A respeito do lançamento do crédito tributário, convém relembrar os ensinamentos de Hugo de Brito Machado Segundo:



    (...)



    Sob esse prisma, embora os contribuintes do DIFAL de ICMS possam e devam se valer do referido Portal para angariar informações que, porventura, facilitem o adimplemento tributário, fato é que as circunstâncias fáticas que circundam o fato gerador da obrigação de recolhimento que se lhes encontra afetada são de seu próprio conhecimento e competência, eis que resultam,principalmente, da apuração que fazem de suas escriturações comerciais e fiscais, o que, inclusive, justifica a atuação periférica do Fisco em tributos dessa estirpe. Para fins de adimplemento da exação, portanto, basta a realização do cotejo dessas circunstâncias com a alíquota vigente no momento da apuração do imposto devido, sendo essa informação, aliás, amplamente divulgada pelos Estados e pelo Distrito Federal, cuja obtenção é possível, inclusive, via do redirecionamento que é viabilizado pelo próprio Portal aos sítios eletrônicos das respectivas unidades federativas.



    Dessas inferências ressai patente que a insuficiência técnica ou informacional do Portal não enseja qualquer sorte de influxo na constituição ou na própria exigibilidade do DIFAL de ICMS, notadamente porque, tratando-se de tributo sujeito alançamento por homologação, e não por declaração, basta a aferição, pelo contribuinte, das circunstâncias materiais necessárias à realização de seu fato gerador, para o que não há qualquer sorte de relevância ou imprescindibilidade – ao menos não no grau que as impetrantes tentam imprimir – no completo atendimento dos requisitos legais afetos à referida plataforma.



    A propósito, particularmente no que se refere às exações de DIFAL de ICMS devidas ao Distrito Federal, essa aferição soa ainda mais sintomática, pois o sítio eletrônico que é disponibilizado na rede mundial de computadores pela Secretaria de Estado de Fazenda do Distrito Federal conta com todas as informações, ferramentas e formalidades necessárias à apuração do DIFAL decorrente das operações interestaduais envolvendo destinatários finais não contribuintes do imposto residentes nessa unidade federativa.



    Sob essa realidade, afere-se que a mera alegação de ausência de implementação efetiva do Portal do DIFAL e a falta de informações nele centralizadas demonstram-se insuficientes a ensejar a alforria das contribuintes impetrantes quanto à exigência da exação do DIFAL de ICMS relativamente às operações cujo destino seja o Distrito Federal, inclusive porque, no decorrer do itinerário processual, depositaram regularmente em Juízo os valores referentes aos créditos tributários que apuraram como devidos ao Fisco distrital, denotando que, ao menos quanto a essa unidade federativa, não encontraram qualquer dificuldade ou empecilho capaz de impedir a apuração e pagamento da exação.



    Demais disso, não é demasiado ressaltar que, consoante o caput do art. 24-A da LC nº 87/1996, o propósito almejado com a instituição do Portal do DIFAL fora o de agregar “as informações necessárias ao cumprimento das obrigações tributárias,principais e acessórias, nas operações e prestações interestaduais”, descerrando daí que, se as impetrantes lograram apurar, emitir e depositaras quantias que entenderam serem devidas ao Distrito Federal a título de DIFAL de ICMS, o que se observa, na verdade, é o atendimento do desiderato perseguido pelo legislador, que se sobrepõe, aliás, aos requisitos formais estabelecidos quanto ao funcionamento do Portal. Nesse contexto, seja mediante a disponibilização direta de tais informações na plataforma digital em questão, seja mediante o acesso ao respectivo sítio eletrônico da SEFAZ/DF, cujo redirecionamento é viabilizado pelo multicitado Portal, fato é que as impetrantes lograram apurar e emitiras guias para arrecadação do tributo relativo às operações interestaduais que praticam, e cujo destinatário é o Distrito Federal, circunstância que não pode ser olvidada ou relativizada sob o formalista prisma de que o Portal do DIFAL, ainda em constante aprimoramento, não preenche as características ferramentais legalmente estipuladas.



    (...)



    Gizadas essas considerações, e sob essas regras de hermenêutica, resulta impassível a ausência de direito líquido e certo capaz de obstar, em favor das impetrantes, a cobrança do DIFAL/ICMS no exercício financeiro de 2023, ante a inafastável inferência de que, ao contrário do que alegaram, a Lei Distrital nº 1.254/1996 não se encontra eivada de inconstitucionalidade, e, outrossim, de que a mera desconformidade do Portal do DIFAL com aquilo que estabelecera o legislador complementar não induz qualquer interferência no fato gerador, no lançamento ou, ainda, na cobrança do tributo, cuja apuração e pagamento continua sendo, mesmo após a superveniência do art.24-A da LC nº 87/1996, de responsabilidade dos próprios contribuintes, revelando que as impetrantes, como contribuintes que são, podem e devem, aferindo que o Portal não congrega todas as informações que entendem serem pertinentes, se valer de outros mecanismos aptos asuprirem suas necessidades, tal como vêm fazendo desde a deflagração do itinerário processual, inclusive porque lograram apurar, emitir e depositar em Juízo o imposto devido ao Fisco distrital”. (eDOC 82, p. 24-30)



    Verifica-se que o acórdão recorrido asseverou o cumprimento da determinação de criação do portal do Difal prevista na LC 190/2022, com as devidas orientações para emissões de guias para recolhimento da exação para todos os entes federais, de forma centralizada..



    Nesse contexto, divergir das conclusões da Corte de origem demandaria a análise e a interpretação da legislação infraconstitucional pertinente e do contexto fático, o que não enseja a abertura da via extraordinária. Nesses termos, a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta. Além disso, incide no caso o óbice da Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal, a inviabilizar o processamento do presente recurso.



    Confira-se, a propósito, o seguinte precedente: 



    “EMENTA Direito tributário. Agravo regimental e recurso extraordinário. ICMS-Difal. Consumidor final não contribuinte do imposto. Lei Distrital nº 5.546/15, editada na vigência da EC nº 87/15, mas antes da LC nº 190/22. Constitucionalidade. Portal Nacional do DIFAL. Observância do art. 24-A da LC nº 87/96. Necessidade de reexame da legislação infraconstitucional e do conjunto fático-probatório. I. Caso em exame 1. Agravo regimental manejado contra decisão mediante a qual se negou seguimento ao recurso extraordinário interposto contra acórdão no qual o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios reconheceu a validade da Lei Distrital nº 5.546/15, que cuidou do ICMS-Difal, e concluiu que o Portal Nacional do DIFAL atende ao art. 24-A da LC nº 87/96, incluído pela LC nº 190/22. II. Questão em discussão 2. Há duas questões em discussão: (i) saber se é necessária a edição de nova lei distrital sobre o ICMS-difal após o advento da LC nº 190/22, para efeito da cobrança da exação; e (ii) saber se o Portal Nacional do Difal atente ao art. 24-A da LC nº 87/96, incluído pela LC nº 190/22. III. Razões de decidir 3. Conforme estabelecido no julgamento do Tema nº 1.093, as leis estaduais ou do Distrito Federal editadas após a EC nº 87/15 que preveem o ICMS correspondente ao diferencial de alíquotas nas operações ou prestações interestaduais com consumidor final não contribuinte do imposto são válidas, mas não produzem efeitos enquanto não for editada lei complementar dispondo sobre o assunto. 4. O Tribunal a Quo não divergiu dessa orientação ao estipular, tendo presente a Lei Distrital nº 5.546/15, que é desnecessário editar nova lei distrital após a LC nº 190/22, que regulamentou a cobrança do ICMS nas operações e prestações interestaduais destinadas a consumidor final não contribuinte do imposto. 5. Para se superar o entendimento do Tribunal de Origem de que o Portal Nacional do Difal atende ao art. 24-A da LC nº 87/96, incluído pela LC nº 190/22, seria necessário o reexame da causa à luz da legislação infraconstitucional e do conjunto fático-probatório constante dos autos, o qual não se admite em sede de recurso extraordinário. Incidência da Súmula nº 279. IV. Dispositivo e tese 6. Agravo regimental ao qual se nega provimento, com imposição de multa de 1% (um por cento) do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC)”.



    (RE 1.527.727 AgR, Rel. DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, DJe 26.2.2025)



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista tratar-se de mandado de segurança na origem, deixo de aplicar o disposto no § 11 do art. 85 do CPC, em virtude do art. 25 da Lei 12.016/2009.



    Publique-se. 



    Brasília, 23 de junho de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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