Tribunal: STF
Processo: ACO 3709
Classe: ACO
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-28
Data de publicação: 2025-02-28

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de ação cível ordinária de cobrança interposta pelo Estado do Rio de Janeiro em face do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE, buscando a devolução ao ente estatal da quantia original de R$ 11.456.343,18 (onze milhões quatrocentos e cinquenta e seis mil trezentos e quarenta e três reais e dezoito centavos) que alega ter sido indevidamente retida pelo FNDE no âmbito do Convênio nº 440/96.



    Narra a parte autora que no ano de 1995, o Estado do Rio de Janeiro, por meio da Secretaria de Estado de Educação (SEEDUC), celebrou com a Fundação de Assistência ao Estudante (FAE) – cuja competência foi transferida posteriormente para o Fundo Nacional do Desenvolvimento da Educação – FNDE – o Termo de Convênio nº 591/95, o qual teve a sua vigência prorrogada uma única vez até 30/06/1996, por meio de termo aditivo.



    O referido Convênio tratava do Programa Comunidade Solidária firmado pelas partes com diversos municípios fluminenses, tendo por objeto a aquisição de materiais de educação, saúde, higiene e complementares para atender alunos, professores e escolas de 1ª a 4ª séries do ensino fundamental.



    Sustenta que após esgotada a vigência do Convênio, 01/10/2002, o FNDE solicitou à SEEDUC a adoção de providências visando à regularização das prestações de contas dos municípios intervenientes/executores ou a devolução dos recursos, sob pena de instauração de tomada de contas especial.



    Aponta que em 2017, o FNDE encaminhou à SEEDUC o Parecer Conclusivo nº 419/2017/DIPRE/COAPC/CGCAP/DIFIN, no qual aprova, com ressalva, a prestação de contas no âmbito do Convênio nº 440/96, também firmado pela FAE e pela SEEDUC). Nesse documento, constatou-se o recolhimento, em 28/08/2014, do valor excedente de R$ 11.456.343,18 (onze milhões quatrocentos e cinquenta e seis mil trezentos e quarenta e três reais e dezoito centavos) por parte do Estado do Rio de Janeiro, cuja origem é a quitação a maior de débito gerado pela análise das prestações de contas do referido convênio (de nº 440/96). 



    Na sequência, o FNDE encaminhou à SEEDUC o Parecer Conclusivo nº 421/2017, relacionado ao Termo de Convênio nº 591/95, no qual foram aprovadas as respectivas contas, com ressalvas, mediante dedução do crédito da SEEDUC apurado no Convênio nº 440/96 com os débitos oriundos das irregularidades apresentadas no âmbito do Convênio nº 591/95.



    Nesse sentido, alega que o FNDE, ao utilizar-se da sistemática de compensação de créditos e débitos sem a notificação prévia e formal da SEEDUC para se manifestar acerca da pretensão da Autarquia de reter a quantia de R$ 11.456.343,18 oriunda do Convênio nº 440/96 e saldá-la com o débito do Convênio nº 591/95, acabou por violar as garantias constitucionais do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa.



    Ressalta que “Os documentos ora anexados dão conta de que a Autarquia apenas encaminhou à SEEDUC pareceres que declararam a realização da compensação, não sendo conferida qualquer oportunidade para que a Secretaria impugnasse a medida, restando sumariamente rechaçadas todas as suas tentativas de restituição do valor.” (eDCO 1, p. 12)



    Busca demonstrar que “os termos do Convênio nº 591/95 deixam claro que não foi acordado entre as partes que a compensação poderia ser manejada como forma de elidir eventuais dívidas aferidas na sua execução. Portanto, na ausência de determinação judicial ou de base legal específica, o FNDE parece ter pretendido se valer da hipótese de compensação legal prevista no art. 368, do Código Civil. No entanto, as normas de direito financeiro e o regime jurídico administrativo aplicável aos convênios impedem a aplicação da referida norma civilista (...)” (eDOC 1, p. 15)



    Em resumo, o Estado do Rio de Janeiro conclui que a compensação implementada pelo FNDE se deu de forma ilegal, sendo, portanto, nula de pleno de direito. Assim, requer a restituição do excedente apurado no Convênio nº 440/96 no valor original de R$ 11.456.343,18 (onze milhões quatrocentos e cinquenta e seis mil trezentos e quarenta e três reais e dezoito centavos), acrescidos de juros e correção monetária.



    É o relatório. Decido.



    De plano, da leitura dos elementos evidenciados nos autos, compreendo que não restou caracterizada a competência originária do Supremo Tribunal Federal para processar e julgar o presente feito.



    Consoante ao preconizado pelo art. 102, I, “f”, da Constituição Federal, compete originariamente ao STF julgar as causas e os conflitos entre a União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da Administração Indireta.



    No entanto, a jurisprudência desta Corte possui entendimento sedimentado no sentido de uma interpretação restritiva desse permissivo constitucional, de modo a abarcar somente lides judiciais que ponham em risco o equilíbrio político do pacto federativo.



    Confira-se, a propósito, a ementa da ACO-QO 359, de relatoria do Ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 11.03.1994:



    “AÇÃO DE EXECUÇÃO MOVIDA POR SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA CONTROLADA PELO ESTADO DE SÃO PAULO CONTRA O ESTADO DO MARANHAO - INCOMPETENCIA DO STF - INTELIGENCIA DO ART. 102, I, F, DA CONSTITUIÇÃO - INEXISTÊNCIA DE CONFLITO FEDERATIVO - PEDIDO NÃO CONHECIDO. - O art. 102, I, f, da Constituição confere ao STF a posição eminente de Tribunal da Federação, atribuindo-lhe, nessa condição, o poder de dirimir as controvérsias que, irrompendo no seio do Estado Federal, oponham as unidades federadas umas as outras. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, na definição do alcance dessa regra de competência originaria da Corte, tem enfatizado o seu caráter de absoluta excepcionalidade, restringindo a sua incidência as hipóteses de litígios cuja potencialidade ofensiva revele-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação. Ausente qualquer situação que introduza a instabilidade no equilíbrio federativo ou que ocasione a ruptura da harmonia que deve prevalecer nas relações entre as entidades integrantes do Estado Federal, deixa de incidir, ante a inocorrência dos seus pressupostos de atuação, a norma de competência prevista no art. 102, I, ‘f’, da Constituição. - Causas de conteúdo estritamente patrimonial, fundadas em títulos executivos extrajudiciais, sem qualquer substrato político, não justificam se instaure a competência do Supremo Tribunal Federal prevista no art. 102, I, ‘f’, da Constituição, ainda que nelas figurem, como sujeitos da relação litigiosa, uma pessoa estatal e um ente dotado de paraestatalidade.”



    No mesmo sentido, veja-se a ACO-AgR 690, de relatoria do Ministro Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 30.08.2016:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. INEXISTÊNCIA DE CONFLITO FEDERATIVO. INCOMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 1. A jurisprudência deste Tribunal é pacífica no sentido de que somente conflitos político-federativos que importam desestabilização do pacto federativo são objeto da jurisdição originária desta Corte. Precedentes. 2. Agravo regimental a que se nega provimento.”



    Por conseguinte, “de acordo com a jurisprudência mais recente desta Suprema Corte, a competência originária para conhecer de ações que versem sobre conflito federativo entre Estados-membros depende da intensidade do conflito.” (ACO 3.042, de relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski, DJe 11.10.2017)



    No caso em exame, o interesse dos entes federados envolvidos, de cobrança de valores alegadamente compensados de forma ilegal, é incapaz de caracterizar densidade ao potencial risco de abalo ao pacto federativo. Trata-se, na verdade, de controvérsia de conteúdo meramente patrimonial, a qual não tem o condão de vulnerar o equilíbrio federativo e que, portanto, não justifica a competência do STF para apreciação da lide.



    Nesse sentido, confira-se com as seguintes ementas:



    “CONSTITUCIONAL E FINANCEIRO. AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. COMPOSIÇÃO DA BASE DE CÁLCULO DO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS ESTADOS (FPE). DIVERGÊNCIA METODOLÓGICA LIMITADA NO TEMPO. COBRANÇA DE VALORES. CONTROVÉRSIA MARCADAMENTE PATROMINIAL. INEXISTÊNCIA DE CONFLITO FEDERATIVO. INCOMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. PRECEDENTES. 1. A divergência metodológica na composição da base de cálculo do Fundo de Participação dos Estados (FPE) durante determinado intervalo de tempo, a qual alegadamente gerou o passivo reclamado na presente demanda, não apresenta statum capaz de abalar o pacto federativo. Pretensão de natureza marcadamente patrimonial que não se ajusta à competência originária prevista no art. 102, I, ‘f’, da CF. Precedentes. 2. A competência originária da Suprema Corte é fixada a partir do pedido principal deduzido na lide. Insuficiente, para atrair a competência originária do artigo 102, I, ‘f’, a mera circunstância de que teriam, os valores cuja cobrança se postula, decorrido de repasses constitucionais a menor. 3. Agravo regimental conhecido e não provido. (ACO 750 AgR, Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, DJe 03.09.21)



    “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. NULIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO QUE DETERMINA RESTITUIÇÃO DE REPASSES. AUSÊNCIA DE RISCO FEDERATIVO. CONTROVÉRSIA DE CUNHO MERAMENTE PATRIMONIAL. INCOMPETÊNCIA DO STF. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO FEDERAL DE INADIMPLÊNCIA. SIAFI/CAUC/CADIN. IRREGULARIDADE DA GESTÃO ANTERIOR. PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA. INAPLICABILIDADE. INSCRIÇÃO SEM PRÉVIA TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE. 1. O pedido de declaração de nulidade do ato administrativo que determinou a restituição de valores repassados pelo Termo de Compromisso não gera risco ao pacto federativo apto a atrair a competência originária da SUPREMA CORTE, por se tratar de questão de cunho meramente patrimonial. 2. A jurisprudência desta CORTE se firmou no sentido de que o princípio da intranscendência subjetiva das sanções não se aplica com mudança do mandatário local, sob o fundamento da impossibilidade de penalização do Estado em razão de irregularidades apontadas em convênios firmados por ex-gestores. 3. A não abertura do procedimento de Tomada de Contas Especial, quando da inscrição dos entes federados nos cadastros de inadimplentes, configura violação aos princípios constitucionais do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa. Precedentes. 4. Ação Cível Originária julgada parcialmente procedente para determinar à União que se abstenha de incluir o Estado de Mato Grosso em cadastros de inadimplências nos sistemas SIAFI/CADIN/CAUC, em relação do Termo de Compromisso nº 307/2006-DNIT, tão somente até o exaurimento da Prestação de Contas Especial, observados os princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório. 4. Caracterizada a sucumbência parcial, condeno a parte ré ao pagamento de honorários sucumbenciais, que ora arbitro em R$ 2.000,00 (dois mil reais), corrigidos a partir desta decisão, nos termos do artigo 85, § 8º, do CPC de 2015.” (ACO 2710, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Relator(a) p/ Acórdão: ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, DJe 08.06.21)



    “CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. DEMANDA OBJETIVANDO RESTITUIÇÃO DE INDÉBITO. JUROS E CORREÇÃO MONETÁRIA. INEXISTÊNCIA DE CONFLITO FEDERATIVO. PRECEDENTES. INCOMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A discussão sobre a repetição de indébito de valores derivados de Convênios, a título de juros e correção monetária, revela pretensão de natureza meramente patrimonial, inapta à configuração do conflito federativo ao qual reservada a competência originária prevista no art. 102, I, ‘f’, da CF. 2. A competência originária da Suprema Corte é fixada a partir do pedido principal deduzido na lide. Insuficiente, para atrair a competência originária do artigo 102, I, ‘f’, a mera alegação de que teriam gerado, os valores cuja a restituição se requer, o registro pretérito do agravante nos cadastros federais de inadimplência. Precedentes. 3. Agravo regimental conhecido e não provido.” (ACO 2476 AgR, Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, DJe 08.04.21)



    Sendo assim, a partir da análise do pedido principal deduzido na lide, não me parece ser o presente caso apto a atrair a aplicação do art. 102, I, “f”, da Constituição da República, segundo a diretriz jurisprudencial do STF.



    Ademais, os precedentes elencado na decisão exarada pela 1ª Vara Federal Cível da SJDF que fundamentaram o reconhecimento da incompetência daquela Corte (eDOC 2), tratam de controvérsia envolvendo a inscrição de estado-membro em cadastro federal de inadimplência, matéria totalmente estranha aos presentes autos.



    Ante o exposto, nos termos do art. 21, §1º, do RISTF, não conheço da presente ação cível originária, por ser o Supremo Tribunal Federal órgão jurisdicional manifestamente incompetente para processar e julgar a demanda.



    Publique-se.



    Brasília, 28 de fevereiro de 2025.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



Documento assinado digitalmente