Tribunal: STF
Processo: ACO 1964
Classe: ACO
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-05
Data de publicação: 2025-02-05

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO  



    1. A União propôs contra o Estado de Pernambuco, Elisaldo Pires e “eventuais posseiros/possuidores/detentores” ação expropriatória por plantio de substâncias psicotrópicas, buscando a imissão provisória no lote n. 1.277, denominado Fazenda Jatobá, localizado na Gleba Xique-Xique, sub-área 8, Belém de São Francisco/PE, com posterior incorporação ao seu patrimônio.  



    Segundo narra, a Polícia Federal encontrou plantio de “cannabis sativa linneu” no referido lote, conforme consta nos Inquéritos Policiais Federais DPF/JGO/PE n. 58/2003 e n. 158/2005.  



    Informa não possuir, o imóvel, registro em cartório, tampouco ter havido concessão de “Licença de Ocupação” ou “Termo de Reconhecimento de Domínio” pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA).  



    Argui que, conforme consta no Relatório Técnico elaborado pela Polícia Federal, o lote pertenceria a Elisaldo Pires, embora tal pessoa, conforme documentação fornecida pelo INCRA, seja mero posseiro/possuidor/detentor.  



    Explica que apesar de Elisaldo Pires ter sido identificado como posseiro/possuidor/detentor do imóvel na década de 80, quando realizado o procedimento discriminatório da região, jamais compareceu perante o INCRA para fins de regularização, não tendo sido, portanto, contemplado com "Termo de Reconhecimento de Domínio” ou “Licença de Ocupação". Daí a titularidade do Estado de Pernambuco sobre a área, tida como terra devoluta.  



    Alega que Elisaldo Pires deve figurar no polo passivo da demanda, diante de sua inequívoca condição de posseiro/possuidor/detentor, bem assim o Estado de Pernambuco, na condição de proprietário do bem.  



    Sublinha existir determinação na CF/88, em seu art. 243, bem assim no art. 4º da Lei n. 8.257, de 26 de novembro de 1991, de expropriação da totalidade da área onde forem localizadas culturas psicotrópicas, sem qualquer indenização ao proprietário/possuidor ou análise de culpa, em face da incidência da responsabilidade civil de índole objetiva.   



    Pede:  



    a) A citação do ESTADO DE PERNAMBUCO [...]; 



    b) A citação por edital, por se encontrar em lugar ignorado (art. 231, II, CPC), do Expropriado ELISALDO PIRES [...]; 



    c) A realização de diligência, por Oficial de Justiça, no imóvel expropriando, para a identificação de eventuais posseiros/possuidores/detentores, a qualquer título, do bem, promovendo-se, em seguida, a "citação pessoal" dos mesmos para responderem, querendo, aos termos da ação que ora se propõe, ex vi do art. 8.9 da Lei n.° 8.257/91, sob as advertências do art. 285 do CPC; 



    d) A intimação do Representante do Parquet, para atuar como fiscal da lei; 



    e) A concessão de liminar de imissão na posse do imóvel, em favor da União, através do INCRA/PE, nos termos da legislação vigente (art. 10, da Lei 8.257/91); 



    f) A intimação do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA, por um de seus Procuradores, nesta cidade, endereço conhecido, para, caso entenda necessário, integrar a lide, na qualidade de Assistente, em razão das atribuições do art. 69, do Decreto n. 9.577/92; 



    g) que ao final sejam julgados procedentes os pedidos, com a desapropriação do Lote nº 1.277, denominado Fazenda Jatobá, localizada na Gleba Xique-Xique, Sub-área 08, Belém de São Francisco/PE, com área total de 473,3968 hectares, caracterizado no Relatório Técnico da Polícia Federal, e sua imissão definitiva, por intermédio do INCRA, determinando a incorporação do imóvel ao patrimônio da União. com o devido registro de propriedade junto ao CRI da Comarca de Belém do São Francisco/PE. 



    h) A condenação dos Expropriados nas cominações decorrentes da sucumbência.  



    Em 28 de novembro de 2011, o Juiz da 20ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária de Pernambuco, onde o processo tramitava, determinou a citação pessoal do ente subnacional e, por edital, de Elisaldo Pires, bem assim a intimação do INCRA, a fim de informar se possuía interesse em integrar o polo ativo da demanda, e do Ministério Público Federal, na qualidade de fiscal. Também indeferiu o pleito e realização de diligência por oficial de justiça no imóvel sob a alegação de que a identificação de possíveis outros posseiros, possuidores ou detentores no imóvel seria ônus exclusivo da parte autora, não cabendo ao juízo diligenciar em seu nome; e postergou a análise do pedido liminar de imissão na posse para após a apresentação das respostas (eDoc 6, p. 58).  



    Embora publicados editais de citação (eDoc 6, p. 62; 67-70; 75-76; e 81-83), Elisaldo Pires não compareceu aos autos.  



    O ente subnacional apresentou contestação (eDoc 6, p. 88-112). Alega a competência do Supremo para analisar o pleito. Defende a aplicabilidade da sistemática prevista no art. 243 da CF/88 apenas às terras particulares, e não às terras públicas, sob pena de violação ao pacto federativo. Diz não estarem presentes os requisitos para a configuração de qualquer tipo de responsabilidade jurídica. Ressalta que, quando muito, se estaria diante de caso de excludente de responsabilidade por fato exclusivo de terceiros.  



    Em 30 de março de 2012, o Juiz da 20ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária de Pernambuco, alegando a potencial existência de conflito federativo, determinou a remessa dos autos a esta Corte (eDoc 6, p. 114-116). As partes se manifestaram concordando com o declínio (eDocs 11 e 17).  



    O Estado de Pernambuco e a União manifestaram desinteresse em produzir outras provas (eDocs 17 e 19). O ente nacional juntou alegações finais (eDoc 23).  



    A Procuradoria-Geral da República preconizou a improcedência do pedido (eDoc 27).  



    Em 24 de maio de 2024, determinei a intimação do INCRA para que manifestasse eventual interesse em integrar a lide, bem como nomeei, com fundamento no art. 9º, II, do CPC/73 (atual art. 72, II, do CPC/15), a Defensoria Pública da União para exercer a curadoria especial dos interesses do réu Elisaldo Pires, em face de sua citação por edital com consequente ausência de apresentação de contestação (eDoc 34).  



    Elisaldo Pires, por seu curador nomeado, apresentou contestação (eDoc 43). Afirma que a demanda expropriatória somente pode ser movida contra o proprietário, e não em desfavor do possuidor, razão pela qual alega sua ilegitimidade passiva. Cita a ACO 967 como precedente da Corte no sentido da impossibilidade de se expropriar bem pertencente a outro ente federativo.   



    O INCRA manifestou interesse em compor a lide na qualidade de assistente (eDoc 50).   



    A União manifestou-se em réplica (eDoc 53). Defende inexistir conflito federativo apto a atrair a competência do Supremo, por serem devolutas as terras em discussão, conforme reconhecido em procedimento administrativo discriminatório. Defende a legitimidade dos posseiros de serem alcançados pelo eventual decreto expropriatório. Suscita ser possível a expropriação de terras devolutas em face de se destinar a reforma agrária ou assentamento de colonos, e não mera incorporação ao seu patrimônio.   



    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se novamente pela improcedência do pedido (eDoc 57).  



    É o relatório. Decido.  



    2. Destaco, antes de avançar, que o Plenário da Corte já reconheceu assistir, “ao Ministro-Relator, competência plena para exercer, monocraticamente, com fundamento nos poderes processuais de que dispõe, o controle de admissibilidade das ações, pedidos ou recursos dirigidos ao Supremo Tribunal Federal”, podendo, “em consequência, negar trânsito, em decisão monocrática, a ações, pedidos ou recursos, quando incabíveis, intempestivos, sem objeto ou, ainda, quando veicularem pretensão incompatível com a jurisprudência predominante na Suprema Corte” (MS 28.097 AgR, ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, julgado em 11 de maio de 2011). No mesmo sentido: HC 149.470 AgR, ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 25 de abril de 2018; RE 634.595 ED-AgR, ministro Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe de 12 de junho de 2019; ARE 702.054 AgR, ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe de 29 de maio de 2013; RMS 36.770 AgR, ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe de 20 de setembro de 2021.  



    Nessa linha também é a norma inserta no art. 21, § 1º, do RISTF, segundo a qual “poderá o(a) Relator(a) negar seguimento a pedido ou recurso manifestamente inadmissível, improcedente ou contrário à jurisprudência dominante ou à súmula do Tribunal, deles não conhecer em caso de incompetência manifesta, encaminhando os autos ao órgão que repute competente, bem como cassar ou reformar, liminarmente, acórdão contrário à orientação firmada nos termos do art. 543-B do Código de Processo Civil”.  



    Reconheço a competência do Supremo para julgar a presente ação.  



    A Constituição da República confere ao Supremo Tribunal Federal (CF, art. 102, I, “f”) competência para dirimir controvérsias em que antagonizem União, Estados e Distrito Federal, inclusive as respectivas entidades da administração indireta, desde que esses litígios apresentem potencialidade lesiva ao pacto federativo.  



    O debate sobre a eventual expropriação de terras de ente federativo – ainda que devolutas – em que foram encontradas culturas ilegais de plantas psicotrópicas releva-se com potencialidade para lesar o pacto federativo e, portanto, cabe a esta Corte resolver a lide. Aliás, o Plenário reconheceu sua competência para analisar caso análogo: ACO 967 (ministra Rosa Weber, Tribunal Pleno, DJe de 15 de maio de 2020).  



    Acolho a ilegitimidade passiva alegada em contestação.  



    Sem adentrar na discussão acerca da necessidade legal de os possuidores sempre serem chamados a integrar o polo passivo de demanda expropriatória, procedimento cujo objetivo se volta a confiscar a propriedade em que localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo, tenho que os documentos juntados aos autos demonstram, no caso concreto, a total ausência de legitimidade passiva do dito possuidor do terreno.  



    Conforme preconizado pela doutrina, “‘toda legitimidade baseia-se em regras de direito material’, embora se examine à luz da situação afirmada no instrumento da demanda” (DIDIER JÚNIOR, Fredie. Curso de direito processual civil: volume 1. 21. ed. Salvador: Juspodivm, 2019).  



    Informa-se na inicial que a legitimidade passiva de Elisaldo Pires decorreria de informação contida em ação discriminatória, datada de meados de década de 80 (oitenta), no sentido de ser ele “posseiro/possuidor/detentor do imóvel”.   



    Entretanto, na própria exordial, afirma-se, na sequência, que Elisaldo Pires:  



    [...] não atendeu ao chamamento do Edital do procedimento discriminatório, haja vista que não apresentou à Comissão, no prazo de sessenta dias, documentação comprobatória de sua propriedade. 



    Na verdade, o mencionado expropriado sequer se habilitou na Ação Discriminatória, pois nunca compareceu ao INCRA para solicitar a instauração do Processo de Regularização Fundiária da área que possuía. 



    Daí se concluir que o Sr. ELISALDO PIRES nunca chegou a ser contemplado com qualquer "Termo de Reconhecimento de Domínio” ou “Licença de Ocupação" por parte do INCRA.



    Com efeito, do exame das informações fornecidas por aquela Autarquia (DOC. 04), depreende-se, com certa facilidade, que não houve, até o presente momento, a emissão de qualquer documento apto a legitimar o domínio da parte ré sobre o imóvel em comento, ou mesmo sua posse.



    Realmente, não houve, em relação ao Lote nº 1.277, a emissão, para quem quer que seja, de "Termo de Reconhecimento de Domínio" ou "Licença de Ocupação”, até porque, cabe memorar, nem mesmo foi formulado requerimento neste sentido pelos interessados.



    [...]



    Não se pode negar, contudo, que o referido demandado, segundo o próprio INCRA, exercia sobre o bem a condição de posseira/possuidora, o que justifica sua inclusão no pólo passivo deste feito.  



    Portanto, o quadro fático descrito não demonstra minimamente que Elisaldo Pires era o possuidor da área em discussão quando da descoberta da plantação ilegal. Os documentos presentes nos autos, aliás, apontam em sentido oposto.  



    Consta no relatório referente ao inquérito policial n. 58/2003, datado de 5 de setembro de 2006 (eDoc 6, p. 19-20), que, em depoimento, a Sr.ª Marileide do Nascimento Silva declarou “que o Sr. ELISALDO PIRES já faleceu há muitos anos. [...]. Que não sabe informar onde residem os herdeiros de ELISALDO”. No mais, extrai-se, dos autos, que “diligências efetuadas no local não lograram informações acerca de tal pessoa” (eDoc 6, p. 34).  



    Portanto, embora não exista prova inequívoca do falecimento de Elisaldo, com a juntada de certidão de óbito, o conjunto de dados acima apresentado é suficiente para afastar sua participação ou de seus herdeiros no presente processo, por não haver elementos mínimos que o liguem à área em debate.     



    No mérito, entendo não assistir razão à parte autora.  



    Postula-se, em síntese, a expropriação de terra devoluta pertencente ao Estado de Pernambuco, por ter sido ali encontrado plantio de substância psicotrópica, com fundamento no art. 243 da CF/88.  



    Quanto a tal assunto, o Plenário do Supremo já decidiu, ao analisar demanda análoga, ser a expropriação espécie de confisco, e não modalidade de desapropriação, não podendo a União aplicar o instituto confiscatório sobre bens de outro ente federativo. Reporto-me a seguinte trecho do julgado (ACO 967, ministra Rosa Weber, Tribunal Pleno, DJe de 15 de maio de 2020):  



    Dado o caráter sancionatório da medida, pressupõe-se a prática de delito ou sua aquiescência pelo titular do imóvel, o que se mostra absurdo se este é ente público. Em outros termos, tal conclusão exigiria aventar a possibilidade da prática antijurídica (cultivo ilegal de plantas psicotrópicas) por pessoa jurídica de direito público, o que não se admite, pois limitada a responsabilidade penal, nestes casos, à esfera pessoal dos eventuais ocupantes de cargos ou funções aos quais se possa atribuir a realização de atos omissivos ou comissivos aptos a contribuir para a ocorrência do fato.



    [...]



    Por hipótese, ainda que afastado o caráter sancionatório do confisco, se admitida sua possibilidade sobre bem público utilizando-se do mesmo raciocínio acima transcrito, justificativa alguma haveria para invocar a “supremacia” da União neste caso, pois não se verifica qualquer diferença na utilidade ou no proveito público do bem, esteja ele sob domínio da União ou do Estado de Pernambuco, a justificar a expropriação sob a alegação de atingimento da finalidade do instituto.



    Da mesma forma, sem qualquer cabimento a hipotética invocação de eventual superioridade de um ente sobre o outro no que refere à capacidade de fiscalização do bom uso de bens públicos ou da prevenção ao cometimento de crimes, pois notória a competência, tanto da polícia federal, quanto das polícias civil e militar, nas respectivas áreas de competência, como prevê o art. 144, § 1º, II, da Constituição Federal.



    Enfatizo novamente o afastamento da celeuma quanto à intrincada natureza jurídica do instituto (se desapropriação-sanção, expropriação ou confisco – debate cuja polêmica não se pretende esgotar neste voto) para a solução do caso, pois o cerne da questão reside no fato de se saber se aplicável ou não em face de bem público.



    E a conclusão lógica, na esteira da doutrina exposta, é a de que não há justificativa plausível para tornar público algo que já o é!  



    No mesmo sentido destaco o julgamento da ACO 2187, ministra Rosa Weber, Tribunal Pleno, DJe de 09 de novembro de 2020.



    Esse também é o entendimento da doutrina especializada:  



    Essa modalidade expropriatória é inaplicável no que tange a bens públicos, não incidindo, por conseguinte, o art. 2º, § 2º, do Decreto-lei nº 3.365/1941. Não pode, assim, a União desapropriar bens de Estados, Distrito Federal e Municípios, nem de autarquias e fundações autárquicas. Primeiramente, porque essa norma se situa em lei de caráter geral e não foi inserida na Lei n 8.257/1991, que se caracteriza como lei especial. Demais disso, é inconcebível que os pressupostos da desapropriação – o cultivo ilegal de plantas psicotrópicas e a exploração de trabalho escravo – provenham de atividade estatal. Se algum desses fatos se verificar, há de ser imputado a pessoas físicas, sem dúvida os autores do ilícito, e não ao Estado, que, quando muito, poderá ter responsabilidade por omissão. 



    (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. – 37. ed. – Barueri [SP]: Atlas, 2023)  



    Ademais, ao julgar o Tema n. 399 da Repercussão Geral, o Supremo entendeu que o proprietário poderá elidir sua culpa, desde que comprovado não ter incorrido em erro “in vigilando” ou “in eligendo”:  



    A expropriação prevista no art. 243 da Constituição Federal pode ser afastada, desde que o proprietário comprove que não incorreu em culpa, ainda que “in vigilando” ou “in eligendo”.  



    Como pontuado naquela oportunidade, o proprietário que não esteja na posse direta de seu imóvel deve zelar, dentro da razoabilidade, pelo uso lícito da área cedida:  



    [...] a função social da propriedade aponta para um dever do proprietário de zelar pelo uso lícito de seu terreno, ainda que não esteja na posse direta. Mas esse dever não é ilimitado. Só se pode exigir do proprietário que evite o ilícito, quando evitar o ilícito estava razoavelmente ao seu alcance. 



    Em suma, o proprietário pode afastar sua responsabilidade, demonstrando que não incorreu em culpa. Pode provar que foi esbulhado, ou até enganado por possuidor ou detentor. Nessas hipóteses, tem o ônus de demonstrar que não incorreu em culpa, ainda que in vigilando ou in eligendo.  



    No caso concreto, em que o ente subnacional sequer chegou a ceder a área, para quem quer que seja, por intermédio de "Termo de Reconhecimento de Domínio" ou "Licença de Ocupação”, não há falar em culpa ou responsabilidade por ato de terceiros, os quais utilizaram o terreno para fins escusos e sem a anuência estatal.    



    Esse o quadro, reputo inviável a pretensão.



    3. Do exposto, extingo o processo sem resolução do mérito quanto a Elisaldo Pires, com fundamento no art. 485, VI, do Código de Processo Civil. Rejeito o pedido expropriatório, a teor do art. 487, I, do CPC. Condeno a parte autora ao pagamento das despesas processuais e dos honorários advocatícios, os quais fixo em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa (CPC, art. 85, §§ 2º e 3º).  



    4. Publique-se. Intime-se. 



Brasília, 5 de fevereiro de 2025.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



Documento assinado digitalmente