Tribunal: STF
Processo: ARE 1547981
Classe: ARE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-05-07
Data de publicação: 2025-05-07

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. Supermercado Croata Ltda formalizou agravo contra decisão de inadmissão do recurso extraordinário, fundamentada no caráter infraconstitucional do debate. Nas razões do agravo, sustenta a ofensa direta à Constituição e reitera os argumentos expendidos no apelo extremo.



    Passo a analisar o extraordinário. E, ao examiná-lo, verifico que foi formalizado em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, assim resumido:



    CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. REGIME NÃO-CUMULATIVO. TESE TEMA 69/STF. DIREITO À ASSUNÇÃO DE CRÉDITOS DE PIS/COFINS COM A INCLUSÃO DO ICMS INCIDENTE COMO CUSTO DE AQUISIÇÃO. MP 1.159/23. LEI 14.592/23. PREVISÃO LEGAL NO SENTIDO RESTRITIVO. AUSÊNCIA DO DIREITO. (...)



    No apelo excepcional, alega violação aos arts. 62, §10; e 195, § 12º, da Constituição Federal. Aduz que a MP n. 1.147/22 versava sobre matérias que não guardavam qualquer relação com a sistemática de não cumulatividade do PIS/Pasep e da Cofins, em especial a vedação de crédito. Sustenta a inconstitucionalidade dos arts. 6º e 7º da Lei n. 14.592/23, por configurarem reedição, na mesma sessão legislativa, de matéria veiculada em medida provisória de eficácia exaurida. Assevera que a Lei n. 14.592/23 incorreu em violação ao princípio da não-cumulatividade ao determinar a exclusão do ICMS da base de cálculo dos créditos (que configura uma despesa para o contribuinte). Postula a reforma do acórdão para declarar o direito da impetrante de se apropriar de créditos de PIS/Pasep e Cofins não cumulativos sobre o valor do ICMS incidente nas operações de aquisição de bens e serviços que outorgam créditos das referidas contribuições.



    É o relatório do essencial. Decido. 



    2. O Tribunal Regional manteve a sentença denegatória da segurança ao concluir pela ausência de direito da recorrente à apuração de créditos de PIS e de COFINS sobre o valor do ICMS incidente na operação de aquisição de bens, vez que a alteração da Medida Provisória n. 1.159/2023 mostra-se coerente com a sistemática da não cumulatividade. Assentou que, não havendo incidência do tributo na etapa anterior, não há falar em creditamento sobre tal montante. Consignou, também, que o STF já se manifestou no sentido de que o legislador ordinário possui autonomia para disciplinar a não cumulatividade do PIS e da COFINS. 



    Assentou, por fim, que não houve "reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo", bem como que não houve inserção, mediante emenda parlamentar no processo legislativo de conversão de medida provisória em lei, de matérias de conteúdo temático estranho ao objeto originário da medida provisória. Colho do acórdão o seguinte trecho elucidativo:



    Registre-se que, diversamente da não-cumulatividade prevista constitucionalmente em relação ao ICMS e ao IPI, aquela aplicável às contribuições ao PIS e COFINS depende de previsão legal e pode beneficiar distintos setores da atividade econômica, conforme disposto no § 12 do artigo 195 da Constituição, incluído pela Emenda Constitucional n.º 42/03. Não se trata, portanto, de um direito individual do contribuinte de somente pagar o tributo se observada a não-cumulatividade, na medida em que o dispositivo constitucional apenas conferiu ao legislador a faculdade de instituir a nãocumulatividade, podendo, inclusive, adotar como critério diferenciador o setor da atividade econômica atingido, sem que isso implique em ofensa à isonomia. 



    Nesse sentido, o e. Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema de Repercussão Geral n.º 756 (RE n.º 841.979), firmou tese no sentido de que “o legislador ordinário possui autonomia para disciplinar a não cumulatividade a que se refere o art. 195, § 12, da Constituição, respeitados os demais preceitos constitucionais, como a matriz constitucional das contribuições ao PIS e COFINS e os princípios da razoabilidade, da isonomia, da livre concorrência e da proteção à confiança”. 



    Ainda, na exclusão do crédito tributário a legislação fiscal deve ser adotada literalmente (artigo 111, I, do CTN), o que não autorizaria interpretação extensiva.



    Os créditos que podem ser descontados são previstos taxativamente pela legislação infraconstitucional, cujo critério de eleição depende da vontade do legislador, ou seja, a tributação submete-se à conveniência e oportunidade do ato, de sorte que somente nos casos em que o comando legal apresentar inconstitucionalidade objetiva poderá o Judiciário declarar sua invalidade. 



    Assim, na apuração tributária, somente é cabível o aproveitamento de créditos pelo contribuinte naquelas situações expressamente previstas na lei. 



    E, conforme explicitado anteriormente, o art. 3º, §2º, III, das Leis n.ºs 10.637/02 e 10.833/03 estabelecem que não dará direito ao aproveitamento de créditos o valor do ICMS que tenha incidido sobre a operação de aquisição.



     A respeito da matéria, este Pretório Excelso, ao apreciar o RE 841.979, paradigma do Tema n. 756/RG, concluiu possuir o legislador ordinário autonomia para disciplinar a não cumulatividade a que se refere o art. 195, §12, da Constituição, respeitados os demais preceitos constitucionais, como a matriz constitucional das contribuições ao PIS e COFINS e os princípios da razoabilidade, da isonomia, da livre concorrência e da proteção à confiança. Confira-se:



    Repercussão geral. Recurso extraordinário. Direito tributário. Regime não cumulativo da contribuição ao PIS e da COFINS. Autonomia do legislador ordinário para tratar do assunto, respeitadas as demais normas constitucionais. Leis nºs 10.637/02 e 10.833/03. Conceito de insumo. Matéria infraconstitucional. Artigo 31, § 3º, da Lei nº 10.865/04. Constitucionalidade.



    1. O art. 195, § 12, da Constituição Federal, incluído pela EC nº 42/03, conferiu autonomia para o legislador tratar do regime não cumulativo de cobrança da contribuição ao PIS e da COFINS, devendo ele, não obstante, respeitar os demais preceitos constitucionais, como a matriz constitucional das citadas exações, mormente o núcleo de sua materialidade, e os princípios da razoabilidade, da isonomia, da livre concorrência e da proteção da confiança.



    2. Nesse contexto, são válidas as Leis nºs 10.637/02 e 10.833/03 no que, v.g., estipularam como se deve aproveitar o crédito decorrente de ativos produtivos, de edificações e de benfeitorias (art. 3º, § 1º, inciso III) e no que impossibilitaram o crédito quanto ao valor de mão de obra paga a pessoa física e ao valor da aquisição de bens ou serviços não sujeitos ao pagamento do PIS ou da COFINS, inclusive no caso de isenção, esse último quando revendidos ou utilizados como insumo em produtos ou serviços sujeitos à alíquota 0 (zero), isentos ou não alcançados pela contribuição (art. 3º, § 2º, incisos I e II).



    (...) 6. Foram fixadas as seguintes teses para o Tema nº 756: “I. O legislador ordinário possui autonomia para disciplinar a não cumulatividade a que se refere o art. 195, § 12, da Constituição, respeitados os demais preceitos constitucionais, como a matriz constitucional da contribuição ao PIS e da COFINS e os princípios da razoabilidade, da isonomia, da livre concorrência e da proteção à confiança; II. É infraconstitucional, a ela se aplicando os efeitos da ausência de repercussão geral, a discussão sobre a expressão insumo presente no art. 3º, inciso II, das Leis nºs 10.637/02 e 10.833/03 e sobre a compatibilidade com essas leis das IN SRF nºs 247/02 (considerada a atualização pela IN SRF nº 358/03) e 404/04. III. É constitucional o § 3º do art. 31 da Lei nº 10.865/04”.



    (RE 841.979, Tribunal Pleno, ministro Dias Toffoli, Tema n. 756/RG, DJe de 9 de fevereiro de 2023)



    Nessa linha:



    Agravo regimental em recurso extraordinário. Direito Tributário. PIS e COFINS. Leis nºs 10.637/02 e 10.833/03. Princípio da não cumulatividade. Autonomia do legislador infraconstitucional. Direito ao aproveitamento de créditos. Matéria infraconstitucional. 



    1. Consoante a orientação do Supremo Tribunal Federal, o legislador ordinário possui autonomia para tratar da não cumulatividade da contribuição ao PIS e da COFINS, podendo negar créditos em determinadas hipóteses e concedê-los em outras, de forma genérica ou restritiva, desde que respeitadas as demais normas constitucionais, como a matriz constitucional das citadas exações, mormente o núcleo de sua materialidade, e os princípios da razoabilidade, da isonomia, da livre concorrência e da proteção da confiança.



    2. A controvérsia relativa ao alcance do direito de crédito que se depreende do art. 3º, § 2º, inciso II, das Leis nºs 10.637/02 e 10.883/03 demanda a análise da causa à luz da legislação infraconstitucional, o que não se admite em sede de recurso extraordinário.



    (RE 1.392.591 AgR-segundo, Primeira Turma, ministro Dias Toffoli, DJe de 28 de novembro de 2022)



    AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÃO AO PIS E COFINS. REGIME NÃO CUMULATIVO. APURAÇÃO DE CRÉDITOS RELATIVOS AO ICMS PAGO NA AQUISIÇÃO DE BENS E SERVIÇOS. VEDAÇÃO. LEI FEDERAL 14.592/2023. CREDITAMENTO. DISCIPLINA. AUTONOMIA DO LEGISLADOR ORDINÁRIO. TEMA 756 DE REPERCUSSÃO GERAL. RE 841.979. MANIFESTA IMPROCEDÊNCIA DA INSURGÊNCIA. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO, COM IMPOSIÇÃO DE MULTA DE 5% (CINCO POR CENTO) DO VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, NOS TERMOS DO ARTIGO 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL, CASO SEJA UNÂNIME A VOTAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL.



    (RE 1.526.795, Primeira Turma, ministro Luiz Fux, DJe de 28 de fevereiro de 2025)



    As razões de decidir adotadas nesses precedentes são aplicáveis à presente controvérsia, de modo que o acórdão recorrido não merece reparos. 



    Ademais, aponto que divergir das conclusões alcançadas na origem — quanto a impossibilidade da recorrente à apuração de créditos de PIS e de COFINS sobre o valor do ICMS incidente na operação de aquisição de bens, em razão de não haver a incidência das referidas contribuições na etapa anterior — demandaria a reanálise da legislação infraconstitucional (especificamente o que disciplinado na MP n. 1.159/23, e nas Leis n. 14.592/2023, n. 10.637/2002 e n. 10.833/2003), e do conjunto fático-probatório, circunstância que atrai a incidência do óbice do enunciado n. 279 da Súmula/STF. Eventual afronta ao Texto Constitucional seria meramente reflexa ou indireta, não podendo ser enfrentada em sede recursal extraordinária. Nessa linha:



    DIREITO TRIBUTÁRIO. PIS E COFINS. REGIME NÃO-CUMULATIVO. CREDITAMENTO DE VALORES REFERENTES AO ICMS-SUBSTITUIÇÃO E AO IPI DITO RECUPERÁVEL. NECESSIDADE DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL APLICÁVEL. EVENTUAL VIOLAÇÃO REFLEXA DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA NÃO DÁ ENSEJO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PRECEDENTES. APELO EXTREMO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. AGRAVO NÃO PROVIDO.



    (RE 1.400.663 AgR, Tribunal Pleno, ministra Rosa Weber, DJe 16 de maio de 2023)



    Cito, ainda, os seguintes pronunciamentos, sob o ângulo monocrático: RE 1.529.334, ministro Edson Fachin, DJe de 19 de fevereiro de 2025; ARE 1.529.331, ministro Alexandre de Moraes, DJe de 17 de dezembro de 2024; RE 1.514.887, ministra Cármen Lúcia, DJe de 9 de outubro de 2024.



    Por fim, no tocante a insurgência da recorrente no sentido da ausência de pertinência temática para tratamento da matéria por medida provisória, e da violação do art. 62, § 10°, da Constituição Federal, assim se pronunciou o juízo de origem:



    Não houve, então, "reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo", o que é vedado pelo art. 62, §10, da Constituição. Com efeito, o Presidente da República editou uma única medida provisória que previa a exclusão do ICMS dos créditos de PIS/COFINS não cumulativos, que foi a de número 1.159/2022. Como visto acima, a reprodução de seu teor, em um momento seguinte, na MP nº 1.147/2022 se deu por emenda parlamentar do Poder Legislativo, no legítimo exercício de sua função legiferante.



    Em síntese, a vedação contida no art. 62, §10, da Constituição é direcionada exclusivamente ao Presidente da República, não impedindo que o Poder Legislativo, por iniciativa própria e mediante emenda parlamentar a medida provisória distinta, retome a discussão sobre tema de medida provisória anterior não apreciada ou rechaçada pelo Congresso Nacional. É que, nesta última hipótese, não houve insistência do Poder Executivo em submeter ao Congresso matéria que já havia sido versada em medida provisória anterior.



    ......................................................................................................



    Neste cenário, a emenda legislativa que excluiu o ICMS dos créditos de PIS/COFINS não cumulativos foi inserida em uma medida provisória que tratava de benefícios fiscais, alguns deles específicos das próprias contribuições sociais e inclusive relacionados aos créditos decorrentes da não cumulatividade. Dita emenda foi incluída no ato normativo em um contexto de equalização dos impactos orçamentários por ele causados que já era objeto de atenção do próprio Poder Executivo, como demonstra a justificativa da medida provisória acima transcrita. 



    Por essas razões, não houve inserção, mediante emenda parlamentar no processo legislativo de conversão de medida provisória em lei, de matérias de conteúdo temático estranho ao objeto originário da medida provisória. O que houve foi a apresentação de emenda tendente a amenizar os impactos orçamentários dos benefícios fiscais originariamente previstos na medida provisória, o que se deu mediante regulamentação de créditos de tributos (PIS e COFINS) que também foram disciplinados no texto originário do ato normativo.



    Esse entendimento não se afasta da jurisprudência do Supremo acerca do debate, que, ao analisar a ADI 5709, assentou a vedação contida no art. 62, §10, da Constituição ao Presidente da República, óbice que não impede ao Poder Legislativo, por iniciativa própria e mediante emenda parlamentar, retomar a discussão sobre tema de medida provisória anterior não apreciada ou rechaçada pelo Congresso Nacional. Verifique-se:



    CONSTITUCIONAL. PROCESSO LEGISLATIVO. MEDIDA PROVISÓRIA. ESTABELECIMENTO DA ORGANIZAÇÃO BÁSICA DOS ÓRGÃOS DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA E DOS MINISTÉRIOS. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO ART. 62, CAPUT e §§ 3º e 10, CRFB. REQUISITOS PROCEDIMENTAIS. REJEIÇÃO E REVOGAÇÃO DE MEDIDA PROVISÓRIA COMO CATEGORIAS DE FATO JURÍDICO EQUIVALENTES E ABRANGIDAS NA VEDAÇÃO DE REEDIÇÃO NA MESMA SESSÃO LEGISLATIVA. INTERPRETAÇÃO DO §10 DO ART. 62 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. CONVERSÃO DA MEDIDA PROVISÓRIA EM LEI. AUSÊNCIA DE PREJUDICIALIDADE SUPERVENIENTE. ADITAMENTO DA PETIÇÃO INICIAL. PRECEDENTES JUDICIAIS DO STF. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE. 



    (...) 5. Impossibilidade de reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória revogada, nos termos do prescreve o art. 62, §§2º e 3º. Interpretação jurídica em sentido contrário, importaria violação do princípio da Separação de Poderes. Isso porque o Presidente da República teria o controle e comando da pauta do Congresso Nacional, por conseguinte, das prioridades do processo legislativo, em detrimento do próprio Poder Legislativo. Matéria de competência privativa das duas Casas Legislativas (inciso IV do art. 51 e inciso XIII do art. 52, ambos da Constituição Federal). 



    6. O alcance normativo do § 10 do art. 62, instituído com a Emenda Constitucional n. 32 de 2001, foi definido no julgamento das ADI 2.984 e ADI 3.964, precedentes judiciais a serem observados no processo decisório, uma vez que não se verificam hipóteses que justifiquem sua revogação. 



    7. Qualquer solução jurídica a ser dada na atividade interpretativa do art. 62 da Constituição Federal deve ser restritiva, como forma de assegurar a funcionalidade das instituições e da democracia. Nesse contexto, imperioso assinalar o papel da medida provisória como técnica normativa residual que está à serviço do Poder Executivo, para atuações legiferantes excepcionais, marcadas pela urgência e relevância, uma vez que não faz parte do núcleo funcional desse Poder a atividade legislativa.



    (ADI 5709, Tribunal Pleno, ministra Rosa Weber, DJe de 28 de junho de 2019)



    Nesse mesmo sentido, reproduzo, por elucidativo, excerto do pronunciamento monocrático proferido no RE 1.546.043, pelo Relator ministro Luiz Fux, DJe 25 de abril de 2025:



    Outrossim, não compete ao Poder Judiciário adentrar no mérito e substituir as avaliações de conteúdo normativo feitas por Poder diverso. Atos políticos, conquanto sindicáveis, nos termos da consagrada teoria das political questions difundida, em nosso país, por Ruy Barbosa, não autorizam o magistrado a avaliar as razões que levaram o administrador a decidir em um determinado sentido. A análise da presença de urgência e relevância de temas veiculados em medidas provisórias é tarefa que incumbe, primordialmente, ao Poder Executivo. O Poder Judiciário somente deve reconhecer a inconstitucionalidade de texto de Medida Provisória que, de forma inquestionável, afasta-se dos requisitos de relevância e urgência, hipótese que não se vislumbra nos autos. 



    Demais disso, não se cogita, no caso, de emenda parlamentar sem pertinência temática em projeto de conversão de medida provisória em lei. O que houve, na verdade, foi a inclusão, por razões de conveniência legislativa, de dispositivos da Medida Provisória 1.159/2023 na lei de conversão da Medida Provisória 1.147/2022, sendo que ambas as medidas provisórias se encontravam vigentes ao tempo da edição da lei de conversão (Lei federal 14.592/2023). Consigne-se, no mais, que não há disciplina na Constituição Federal acerca de questões relativas à cisão e aglutinação de projetos de lei. Trata-se essa de matéria interna corporis do Congresso Nacional que, como tal, não se submete a exame judicial, sob pena de ofensa ao princípio da separação dos Poderes. Assim, menciono os seguintes precedentes desta Corte: ADPF 832, Pleno, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 5/5/2023; ADI 5.693, Pleno, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 19/5/2022; ADI 6.986, Pleno, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 19/5/2022; ADI 6.696, Pleno, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 13/12/2021; e ADI 2.038, Pleno, Rel. Min. Nelson Jobim, DJ de 25/2/2000.



    3. Em face do exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo.



    4. Quanto aos honorários advocatícios, cuidando-se de recurso interposto em autos de mandado de segurança, o que atrai a incidência do enunciado n. 512 da Súmula/STF, não se aplica o disposto no § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil.



     5. Por fim, advirto as partes que a interposição de recursos protelatórios, bem como manifestamente inadmissíveis ou improcedentes, ensejará a imposição de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, e do art. 1.026, §2º, do Código de Processo Civil (CPC). 



    Nesse sentido, a jurisprudência do Supremo: ARE 1468509 AgR-ED, Segunda Turma, ministro André Mendonça, DJe de 3 de setembro de 2024; ARE 1.107.805 AgR, Primeira Turma, ministro Luís Roberto Barroso, DJe de 3 de fevereiro de 2020; Rcl 45.289 AgR, ministro Dias Toffoli, DJe de 30 de novembro de 2021; Rcl 24.841 ED-AgR, Primeira Turma, ministro Luiz Fux, DJe de 11 de maio de 2017; MS 37.637 AgR, Tribunal Pleno, ministro Luís Roberto Barroso, DJe de 16 de junho de 2021; MS 35.272 AgR-segundo, Segunda Turma, ministro Edson Fachin, DJe de 8 de outubro de 2020; e, ARE 1.321.696 ED-AgR Segunda Turma, ministro André Mendonça, DJe de 29 de junho de 2022.



    6. Publique-se.



Brasília, 7 de maio de 2025.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



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