Tribunal: STF
Processo: RE 1575883
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-11
Data de publicação: 2025-11-11

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, ementado nos seguintes termos:  



    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO À SAÚDE. ESTABELECIMENTO DE UNIDADES DE TERAPIA RENAL SUBSTITUTIVA - TRS PARA PACIENTES RENAIS CRÔNICOS DE CAMPOS DOS GOYTACAZES. Ação Civil Pública ajuizada pela Defensoria Pública Geral do Estado do Rio de Janeiro objetivando o estabelecimento de ao menos mais duas unidades que realizem terapia renal substitutiva em pacientes renais crônicos na região Norte Fluminense do Estado do Rio de Janeiro, especificamente no Município de Campos dos Goytacazes, dada a sua maior concentração populacional, seja por meio do fornecimento em rede própria ou ampliação de oferta na rede contratada. Postulou, ainda, no bojo da inicial, que fosse garantido todo o acompanhamento adequado aos pacientes portadores de doença renal crônica como disciplina a Portaria MS nº 389/2014, em especial quanto ao acompanhamento ambulatorial. Sentença de procedência. Apelação da Defensoria Pública se insurgindo contra o fato de não ter sido determinada a implantação de ao menos duas unidades de TRS, sendo a sentença “extra petita”. Apelação do Estado do Rio de Janeiro reiterando a preliminar de ilegitimidade passiva, uma vez que o Município de Campos dos Goytacazes é gestor pleno do sistema público de saúde de alta complexidade. Afirma, ainda, que a sentença é “extra petita” na parte em que reconheceu o dever do Estado de regular e arcar com o custeio do serviço, podendo o Município compensar os valores eventualmente pagos, bem como que houve violação ao princípio da separação dos poderes (artigo 2° da CRFB/88) e ao princípio da reserva do possível. Entes federativos que respondem de forma solidária pela prestação dos serviços de saúde, de forma que a obrigação, na hipótese, podia ser postulada e exigida em face do Estado e do Município de Campos dos Goytacazes. Sentença que não é extra petita, na parte em que condenou o Estado a regular e arcar com o custeio do serviço e a compensar o Município por valores eventualmente pagos, uma vez que a inicial deve ser apreciada como um todo e que há pedido expresso, em seu bojo, no sentido de que fosse garantido todo o acompanhamento adequado aos pacientes portadores de doença renal crônica , como disciplina a Portaria MS nº 389/2014, em especial quanto ao acompanhamento ambulatorial, o que deu respaldo para a concessão da tutela de urgência, sendo a condenação do Estado e a compensação de eventuais valores pagos pelo Município, mero reflexo da confirmação da tutela, tendo o sentenciante seguido o entendimento consolidado na Tese n° 793 do Supremo Tribunal Federal (RE 855178). Descabida a alegação recursal de interferência do Poder Judiciário na competência do Poder Executivo, uma vez que não viola o princípio da separação de Poderes a atuação positiva do Judiciário, quando para a solução do caso concreto e em atendimento ao princípio da máxima efetividade, reconhece a força normativa da Constituição com o fito de concretizar valores e princípios constitucionais, como o direito à saúde e o princípio da dignidade da pessoa humana, diante da inafastabilidade da jurisdição (artigo 5º, XXXV, CRFB/88) e da inércia do ente público na efetivação da política pública. Quanto à questão do princípio da reserva do possível, dentre as várias abordagens que o tema suscita, este não impede o cumprimento da obrigação, uma vez que não foi comprovada, de plano, a efetiva impossibilidade da prestação, conforme entendimento sufragado na Súmula 241 desta Corte. No que tange ao recurso da Defensoria, assiste razão à recorrente, pois o pedido foi específico e calcado em carência apontada pela própria Secretaria Estadual de Saúde, inexistindo qualquer comprovação nos autos de que a situação se reverteu e que há sobra de vagas, mas sim o oposto, se for considerada a quantidade de “cumprimentos provisórios de tutela de urgência” ajuizados pelos pacientes renais de Campos de Goytacazes. Deve, portanto, ser reformada a sentença para que os entes sejam condenados a implantar ao menos duas unidades de TRS. Provimento do primeiro recurso e desprovimento do segundo” (eDOC 534 – ID: 9d63cb62, p. 1-3)  



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 2º; 165; e 167, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se ser indevida a intervenção do Poder Judiciário na implementação das políticas públicas pleiteadas nos autos.



    Alega-se que o Estado do Rio de Janeiro não vem sendo omisso no oferecimento do serviço de saúde de Terapia Renal Substitutiva – TRS.



    Argumenta-se que a contratação de novos serviços de terapia renal substitutiva é atribuição dos municípios, cabendo à gestão local promover chamamento público para seleção de novos prestadores (...), que o (...) Estado apenas promove o credenciamento do serviço por meio da Comissão Intergestora Bipartite (CIB) e o envio do processo ao Ministério da Saúde para habilitação (...) e que (...) não existem propostas para credenciamento/habilitação de novos serviços no município, de modo que há uma impossibilidade fática e jurídica de se atribuir inércia/omissão ao Estado (eDOC 565 - ID: 601c17f6, p. 7).



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação não merece prosperar. 



    Na origem, trata-se de Ação Civil Pública ajuizada pela Defensoria Pública Geral do Estado do Rio de Janeiro objetivando o estabelecimento de ao menos mais duas unidades que realizem terapia renal substitutiva em pacientes renais crônicos na região Norte Fluminense do Estado do Rio de Janeiro, especificamente no Município de Campos dos Goytacazes.



    Inicialmente, anoto que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal admite a atuação do Poder Judiciário na determinação da implementação de políticas públicas, como regra, apenas em situações excepcionalíssimas, notadamente quando subsistente ofensa a garantias fundamentais dos jurisdicionados. 



    Nesse sentido, no julgamento do tema 698 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE 684.612, esta Corte constitucional limitou a possibilidade de intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, para fixar que, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve-se apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. Confira-se, a propósito, a ementa deste precedente:  



    “Direito constitucional e administrativo. Recurso extraordinário com repercussão geral. Intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas. Direito social à saúde. 1. Recurso extraordinário, com repercussão geral, que discute os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde. No caso concreto, busca-se a condenação do Município à realização de concurso público para provimento de cargos em hospital específico, além da correção de irregularidades apontadas em relatório do Conselho Regional de Medicina. 2. O acórdão recorrido determinou ao Município: (i) o suprimento do déficit de pessoal, especificamente por meio da realização de concurso público de provas e títulos para provimento dos cargos de médico e funcionários técnicos, com a nomeação e posse dos profissionais aprovados no certame; e (ii) a correção dos procedimentos e o saneamento das irregularidades expostas no relatório do Conselho Regional de Medicina, com a fixação de prazo e multa pelo descumprimento. 3. A saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar - políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. 4. A intervenção casuística do Poder Judiciário, definindo a forma de contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador. 5. Parcial provimento do recurso extraordinário, para anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame da matéria, de acordo com as circunstâncias fáticas atuais do Hospital Municipal Salgado Filho e com os parâmetros aqui fixados. 6. Fixação das seguintes teses de julgamento: “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)” (RE 684612, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Rel. p/ Acórdão Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 07.08.2023)  



    O Tribunal de origem consignou que o Estado é o responsável primário pela assistência de alta e média complexidade (Lei n° 8.080/90), não restou comprovado que o Município de Campos dos Goytacazes tinha complexo regulador implantado e efetiva autonomia para contratar novos serviços de Terapia Renal Substitutiva – TRS e que compete ao Estado prever a parcela dos recursos a serem gastos em cada município para cada área de alta complexidade. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “Os artigos 6°, 196 e 198 da Constituição Federal asseguram aos necessitados o fornecimento gratuito dos medicamentos/tratamentos indispensáveis ao tratamento de sua saúde e apontam como dever comum dos entes da Federação a prestação de saúde e assistência pública, impondo responsabilidade solidária na prática de políticas sociais e econômicas que envolvam o tratamento médico adequado aos necessitados, de forma que os entes federativos respondem de forma solidária pela prestação dos serviços de saúde e a obrigação, na hipótese, podia ser postulada e exigida em face do Estado e do Município de Goytacazes, não podendo normas ligadas à descentralização do SUS servirem de desculpa, de “jogo de empurra”, para a ausência de prestação dos serviços.



    (...)



    No que tange à afirmação do Estado do Rio de Janeiro, 2º Apelante, de ser a sentença extra petita, em razão de ter estabelecido o dever do Estado de regular e arcar com o custeio do serviço, bem como o direito de compensação de valores por parte do Município, tem-se que a inicial deve ser apreciada como um todo e que há pedido expresso, em seu bojo, no sentido de que fosse garantido todo o acompanhamento adequado aos pacientes portadores de doença renal crônica, como disciplina a Portaria MS nº 389/2014, em especial quanto ao acompanhamento ambulatorial.



    (...)



    Dessa forma, independentemente da avaliação se houve ou não boa técnica, não se entende por violado o princípio da congruência, sendo cabível a concessão da tutela de urgência nos termos postos, sendo a condenação do Estado a regular e arcar com o custeio do serviço e a compensar eventual gasto do Município, mero reflexo da confirmação da tutela. 



    Consigne-se, outrossim, que a condenação do Estado a efetuar eventual ressarcimento do Município é acertada, por ser o Estado o responsável, primário, pela assistência de alta e média complexidade (Lei n° 8.080/90) e não ter restado comprovado que o Município de Campos dos Goytacazes, apontado como Gestor Pleno da Saúde de alta complexidade, tinha complexo regulador implantado e efetiva autonomia para contratar novos serviços de TRS, sendo certo que cabe ao Estado prever a parcela dos recursos a serem gastos em cada município para cada área de alta complexidade e que, conforme reconhecido pela Secretária Estadual de Saúde (Ofício de fls.143/144), o Estado, desde 2008, assumiu a regulação das vagas de Terapia Renal Substitutiva – TRS. Por outro lado, cumpre ressaltar que o sentenciante seguiu o entendimento consolidado na Tese n° 793 do Supremo Tribunal Federal (RE 855178): “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro”. 



    No que tange à alegação de violação ao princípio da separação dos poderes, tal assertiva não merece guarida, isso porque o Poder Judiciário tem o dever de atuar no sentido da concretização de direitos fundamentais e princípios constitucionais, tais como o direito à saúde e o princípio da dignidade da pessoa humana, diante da inafastabilidade da jurisdição (artigo 5º, XXXV, CRFB/88) e da inércia do ente público na efetivação da política pública. 



    Quanto à questão do princípio da reserva do possível, dentre as várias abordagens que o tema suscita, este não impede o cumprimento da obrigação, uma vez que não foi comprovada, de plano, a efetiva impossibilidade a prestação, conforme entendimento sufragado na Súmula 241 desta Corte (...)



    Embora o Estado, ora 2º Apelante, alegue que não foi omisso, mas não é o que se extrai dos autos, em que se verifica que não foram adotadas medidas efetivas para garantir o tratamento ambulatorial aos pacientes renais crônicos de Goytacazes, que se encontram em fila de espera, sendo certo que a condição de saúde debilitada desses pacientes desaconselha sua internação desnecessária, mormente em época de pandemia, pois os coloca em risco, concreto, de perder a vida. 



    Importante, neste ponto, destacar que a oferta do tratamento no Município de Itaperuna, distante em torno de 100 km do Município de Campos dos Goytacazes — o que faria com que o paciente levasse em torno de duas horas e meia somente para se deslocar (ida e volta) — não supre a carência demonstrada na inicial, sendo certo que sequer foi comprovada a efetiva disponibilização do transporte. 



    Quanto ao recurso interposto pela Defensoria Pública, tem-se que assiste razão à Recorrente, pois o pedido foi específico e calcado em carência apontada pela própria Secretaria Estadual de Saúde, inexistindo qualquer comprovação nos autos de que a situação se reverteu e que há sobra de vagas, mas sim o oposto, se for considerada a quantidade de “cumprimentos provisórios de tutela de urgência” ajuizados pelos pacientes renais de Campos de Goytacazes. Deve, portanto, ser reformada a sentença para que os entes sejam condenados a implantar ao menos duas unidades de TRS. 



    Pelo exposto, voto no sentido de negar provimento ao recurso do Estado do Rio de Janeiro, 2º Apelante, e dar provimento ao recurso da Defensoria Pública, 1ª Apelante, para condenar os réus a estabelecerem no mínimo duas novas unidades de terapia renal substitutiva - TRS para os pacientes renais crônicos, na região Norte Fluminense do Estado do Rio de Janeiro, especificamente no Município de Campos dos Goytacazes, seja por meio do fornecimento em rede própria ou ampliação de oferta na rede contratada, seja através do fornecimento em rede própria ou ampliação de oferta na rede contratada, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, sob pena de arbitramento de multa, em caso de descumprimento, mantida, no mais, a sentença” (eDOC 534 – ID: 9d63cb62, p. 15-19)  



    Assim, no que se refere à possibilidade de imposição de medidas positivas pelo Poder Judiciário contra a Administração Pública, em razão da violação de deveres quanto à realização das Terapias Renais Substitutivas (TRS) em pessoas com doença renal crônica, verifica-se que o acórdão do Tribunal de origem não destoa da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.



    No mais, verifica-se que a matéria remanescente debatida no acórdão recorrido restringe-se ao âmbito infraconstitucional, a fim de aferir a efetiva adoção de medidas que assegurem o acesso à saúde no caso relatado, de modo que a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso.



    Além disso, divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:  



    “Direito administrativo. Agravo regimental no recurso extraordinário. Transporte escolar público. Zona rural. Direito fundamental à educação. Intervenção judicial em políticas públicas. Manutenção de estradas. Princípio da separação dos Poderes. Possibilidade excepcional. Tema nº 698 do ementário da Repercussão Geral. Alegada ausência de omissão na melhoria da via pública questionada. Fixação de multa diária em caso de descumprimento. Prazo. Princípios da razoabilidade e proporcionalidade. Óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF. Ausência de ofensa constitucional direta. I. Caso em exame 1. Agravo regimental interposto contra decisão pela qual foi negado seguimento a recurso referente à obrigação do Município de Barbacena de realizar reparos e obras em estradas rurais que dão acesso a uma instituição de ensino rural, visando garantir o direito à educação de crianças e adolescentes. 2. O Ministério Público solicitou a condenação do Município de Barbacena à realização de obras e reparos nas estradas, alegando que a má conservação impede o acesso dos alunos à escola, configurando omissão na proteção do direito fundamental à educação. 3. O Tribunal de origem, ao julgar a apelação, reformou a sentença e considerou procedente o pedido inicial do Ministério Público, impondo ao Município a obrigação de fazer as obras e reparos nas estradas e fixando multa diária em caso de descumprimento. Em sede de embargos de declaração, manteve a decisão e o valor da multa, afirmando que a intervenção judicial estava em consonância com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, inclusive o Tema RG nº 698. II. Questão em discussão 4. Há três questões em discussão: saber (i) se a intervenção do Poder Judiciário na implementação de políticas públicas de manutenção de estradas para acesso à educação viola o princípio da separação de Poderes; (ii) estabelecer se é cabível a revisão do acórdão recorrido à luz do Tema RG nº 698, diante da suposta ausência de omissão estatal e existência de medidas já adotadas pelo Município; e (iii) se a fixação da multa diária contraria os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. III. Razões de decidir 5. O agravo regimental não apresentou novos argumentos capazes de infirmar a decisão anterior. 6. Na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal se admite a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas em situações excepcionais de inércia do Poder Público, sem que isso viole o princípio da separação de Poderes, especialmente na proteção de direitos fundamentais. 7. A reversão da decisão recorrida, mediante a qual foi confirmada a omissão do Município na manutenção das vias de acesso à escola, e a revisão da multa diária exigem o reexame de fatos e provas e de legislação infraconstitucional, procedimento vedado em recurso extraordinário, conforme o enunciado nº 279 da Súmula do Supremo Tribunal Federal. IV. Dispositivo e tese 8. Agravo regimental ao qual se nega provimento. Tese de julgamento: “O Poder Judiciário pode, excepcionalmente, impor ao Município a obrigação de realizar obras em estradas rurais para viabilizar o transporte escolar quando demonstrada omissão administrativa que comprometa o direito fundamental à educação. A análise da ausência de omissão e da suficiência das ações administrativas adotadas pelo ente público demanda reexame de fatos e provas, o que é vedado em sede de recurso extraordinário, nos termos do enunciado nº 279 da Súmula do STF. Dispositivos relevantes citados: CRFB, arts. 1º, 2º, 6º, 18, 30, 34, 205 e 227; CPC, arts. 1.021, § 4º, e 1.026, §§ 2º a 4º; Lei nº 7.347, de 1985, art. 18. Jurisprudência relevante citada: ARE nº 1.437.742-AgR/RN, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Segunda Turma, j. 25/09/2023; ARE nº 1.041.301-AgR/DF, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, j. 27/10/2017; ARE nº 1.251.593-AgR/PB, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 08/09/2021” (RE 1545044 AgR, Rel. Min. André Mendonça, Segunda Turma, DJe 28.08.2025 – grifo nosso)  



    “Direito Administrativo e Constitucional. Agravo interno em embargos de divergência em agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Implementação de políticas públicas. Construção de novas escolas. Possibilidade. Inexistência de violação ao princípio da separação dos poderes. Garantia do direito à educação. Ausência de demonstração do dissenso jurisprudencial. 1. O acórdão embargado se alinha à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido da possibilidade, em casos emergenciais, de implementação de políticas públicas pelo Poder Judiciário, ante a inércia ou morosidade da Administração, como medida assecuratória de direitos fundamentais. 2. Agravo interno a que se nega provimento” (ARE 1230668 AgR-EDv-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 29.08.2022 – grifo nosso)  



    No mais, registro que as medidas fixadas no dispositivo da sentença proferida pelo órgão julgador de primeira instância não adentram detalhadamente na forma como o recorrente deve realizar os objetivos pleiteados na ação civil pública, limitando-se a reconhecer a obrigação do Estado na implantação da política pública. Nesse sentido, destaco o dispositivo da sentença proferida pelo órgão julgador de primeira instância, confirmada pelo Tribunal de origem:  



    “POSTO ISSO, JULGO, pois, PROCEDENTE o pedido formulado impor aos Réus a obrigação de estabelecer unidades que realizem TRS - terapia renal substitutiva em pacientes renais crônicos na região Norte Fluminense do Estado do Rio de Janeiro, especificamente no Município de Campos dos Goytacazes, dada a sua maior concentração populacional, seja através do fornecimento em rede própria ou ampliação de oferta na rede contratada,, EXTINGUINDO O PROCESSO, com resolução de mérito, na forma do art. 487, I, do NCPC, além de declarar o dever do Estado de regular e arcar com o custeio do serviço, podendo o Município compensar os valores eventualmente pagos. Ainda mantenho a liminar de fl. 470 para determinar que ambos os réus que forneçam, em rede própria ou contratada, terapias renais substitutivas aos que se encontram na lista de espera aos que vierem a necessitar do referido tratamento. A execução de direito individual deve vir por ação própria” (eDOC 428 – ID: b4507b18, p. 3)  



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 11 de novembro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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