Tribunal: STF
Processo: ARE 1561740
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-08-07
Data de publicação: 2025-08-07

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito Tributário. Recurso Extraordinário Com Agravo. Telecomunicações. Estações Rádio Base (ERB). Taxa de fiscalização de funcionamento. Inconstitucionalidade da cobrança municipal. Competência legislativa privativa da união. Acórdão recorrido em desarmonia com os Temas nº 919 e nº 1.235 do ementário da Repercussão Geral.



    I. Caso em exame



    1. Recurso extraordinário com agravo interposto por Claro S.A. contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, que, em execução fiscal movida pelo Município de Porto Ferreira, reconheceu a legitimidade da cobrança da Taxa de Fiscalização de Funcionamento (TFF) referente às Estações Rádio Base (ERBs) da empresa, com fundamento na ocupação e ordenamento do solo urbano.



    II. Questão em discussão



    2. A questão em discussão consiste em definir se é constitucional a cobrança, por parte do Município, de taxa de fiscalização sobre Estações Rádio Base (ERBs), sob o fundamento de exercício do poder de polícia quanto à ocupação do solo, considerada a competência legislativa privativa da União para regular serviços de telecomunicações.



    III. Razões de decidir



    3. A Constituição da República atribui à União a competência privativa para legislar sobre telecomunicações, nos termos dos arts. 21, XI, e 22, inc. IV da CRFB.



    4. O Supremo Tribunal Federal firmou entendimento, nos Temas nº 919 e nº 1.235 do ementário da Repercussão Geral, bem como na ADI nº 3.110/SP, de que leis estaduais ou municipais que tratam de instalação e funcionamento de antenas transmissoras de telefonia celular invadem essa competência privativa.



    5. A jurisprudência da Corte reconhece a inconstitucionalidade de taxas municipais que tenham por fato gerador a fiscalização de atividade sujeita à regulamentação exclusiva da União, como ocorre com as telecomunicações.



    6. A tentativa de enquadrar a cobrança como exercício de poder de polícia urbanístico (uso do solo) não afasta o vício de inconstitucionalidade quando o verdadeiro fato gerador é a atividade de telecomunicação.



    7. O acórdão recorrido, ao admitir a cobrança com base na legislação local, contrariou entendimento consolidado do STF, incorrendo em violação direta à Constituição da República.



    IV. Dispositivo e Tese



    8. Recurso extraordinário com agravo provido.



    Tese de julgamento: “É inconstitucional a cobrança, por Municípios, de taxa de fiscalização sobre Estações Rádio Base (ERBs), quando a exação tiver como fato gerador atividade vinculada à prestação de serviços de telecomunicações. Compete privativamente à União legislar sobre telecomunicações, sendo vedada a edição de normas estaduais ou municipais que interfiram na instalação, funcionamento ou fiscalização de infraestruturas de redes de telecomunicação. A cobrança de taxa municipal de licença ou funcionamento que dissimula fiscalização de serviço de telecomunicação afronta os arts. 21, inc. XI, e 22, inc. IV, da CRFB e deve ser declarada inconstitucional em sede de controle difuso.”



    Dispositivos relevantes citados: CRFB, arts. 5º, inc. XXXVI; 21, inc. XI; 22, inc. IV; 30, inc. VIII; 145, inc. II; 150, inc. IV.



    Jurisprudência relevante citada: STF, ADI nº 3.110/SP, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 04/05/2020; ARE nº 1.370.232-RG/SP (Tema RG nº 1.235), Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 08/09/2022; RE nº 776.594/SP (Tema RG nº 919), Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 05/12/2022; RE nº 1.488.120-AgR/SP, Rel. Min. Edson Fachin, Red. p/ Acórdão Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 12/03/2025; ARE nº 1.316.382-AgR/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, j. 17/05/2021.



DECISÃO



    1. Trata-se de agravo contra decisão negativa de admissibilidade de recurso extraordinário interposto em desfavor de acórdão proferido pela 18ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



    “Agravo de instrumento - Execução fiscal - Taxa de Fiscalização para Funcionamento – Exercícios de 2020 e 2021 - Município de Porto Ferreira - Decisão que rejeitou a exceção de pré-executividade - Insurgência do executado - Não acolhimento - Taxa exigida pela Municipalidade, prevista no art. 194 do CTM, que diz respeito à ocupação, ordenamento e uso do solo urbano, não sobre os serviços de telecomunicação em si – Possibilidade de cobrança de Taxa de Fiscalização sobre imóveis em que implantadas Estações Rádio-Base (ERBs), desde que a exação seja vinculada ao exercício do poder de polícia municipal quanto à ordenação do solo, sem envolver aspectos atinentes às telecomunicações – Inexistência de invasão de competência tributária da União ou afronta à Tese fixada pelo E. STF no julgamento do RE nº 776.594 (Tema nº 919), que ressalvou a competência municipal para instituir taxa de fiscalização do uso e ocupação do solo por torres e antenas de transmissão - Efetivo exercício do poder de polícia que justifica a contraprestação tributária – Regularidade da cobrança reconhecida – Precedente destas Câmaras especializadas – Decisão mantida – Recurso não provido.” (e-doc. 5, p. 2).



    2. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 9). 



    3. No recurso extraordinário, Claro S.A., com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, aponta violação aos arts. 5º, inc. XXXVI, 21, inc. XI, 22, inc. IV, e 30, inc. VIII, 145, inc. II e 150, inc. IV, da Constituição da República.



    3.1. Argumenta que “resta demonstrado através da legislação municipal que a Taxa de Fiscalização incide sim sobre o funcionamento da atividade exercida pela Agravante e jamais sobre o uso e ocupação do solo como sustenta o Aresto flanqueado. A mera leitura dos Artigos 194 e seguintes da Lei Municipal n° 77/2007 de Porto Ferreira/SP já evidencia o Fato Gerador da TFLF (vulgo TFF) litigada, bem como a sua cobrança anual, restando clarividente a intenção da Municipalidade Recorrida em Fiscalizar a Operação/Funcionamento do Setor de Telecomunicações” (e-doc. 11, p. 21).



    3.2. Pede “seja admitido o presente recurso pelas razões expostas, determinando Vossa Excelência. o processamento na forma da lei, para que dele conheça o E. Supremo Tribunal Federal, e lhe seja dado provimento, reformando o v. acórdão recorrido, para que seja extinta a Execução Fiscal ante a necessária declaração de inconstitucionalidade, em sede de controle difuso, da cobrança e a consequente inexigibilidade da Taxa de Fiscalização para Licença para Localização e Funcionamento pelo Município de Porto Ferreira no que tange as Estações Rádio Base da Recorrente” (e-doc. 11, p. 24).



    4. O Tribunal de origem inadmitiu o recurso extraordinário com base nos seguintes fundamentos:



    “No pertinente aos efeitos da modulação [do Tema nº 919 da Repercussão Geral], visou a Suprema Corte apenas evitar ajuizamento de ações de repetição de indébito pelos administrados que efetuaram o pagamento da taxa sem questionamento judicial, não favorecendo à Municipalidade tratar-se de execução fiscal ajuizada em data pretérita, quando devidamente impugnada. 



    Ainda, afasto a aplicabilidade das disposições do Tema 1235/STF ao caso em exame, uma vez que, conforme registrado pela D. Turma Julgadora, a legislação que embasa a cobrança não se reporta às atividades de fiscalização de antenas de telecomunicações.



    (...)



    Com efeito, à vista da deliberação combatida, o fundamento utilizado para interposição do recurso sob exame somente poderia ter sua procedência verificada mediante o reexame de direito local. Atuante a Súmula 280 do Col. Supremo Tribunal Federal.” (e-doc. 14).



    5. O agravo interno interposto foi desprovido pelo Tribunal de origem:



    “AGRAVO INTERNO - Decisão monocrática que negou seguimento ao recurso extraordinário. 



    - A questão referente à possibilidade de os municípios instituírem taxa de fiscalização e de licença, pelo exercício do poder de polícia, para a instalação de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz, atividades inerentes ao setor de telecomunicações, cuja competência legislativa e para a exploração é exclusiva da União é idêntica à examinada pela Suprema Corte no leading case RE nº 776.594/SP Tema 919/STF. 



    - Inviabilidade de reexame de prova e de direito local em Recurso Extraordinário, nos termos das Súmulas 279 e 280 do STF. Nega-se provimento ao recurso.” (e-doc. 19).



    6. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 23).



    7. A agravante afirma que “tanto o tema 919 quanto o 1235 deverão ser aplicados ao caso em apreço, assim como a ADI 3110/SP” (e-doc. 16, p. 11).



    7.1. Sustenta que “não há dúvidas sobre o objeto do presente Recurso Extraordinário que não colide com a normativa sumular 280, servindo exclusivamente a obliterar o Acórdão do Tribunal a quo, que de forma no mínimo perniciosa alega que a taxa de fiscalização de funcionamento cobrada pela Municipalidade de Aparecida D’Oeste/SP estaria ligada ao exercício da competência municipal” (e-doc. 16, p. 13).



    É o relatório.



    Decido.



    8. O Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI nº 3.110/SP, ao declarar a inconstitucionalidade da Lei estadual paulista nº 10.995, de 2001, pela qual se versava sobre a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular e estabelecia limite de emissão de radiação, firmou competir à União legislar sobre serviços de telecomunicação. Assentou existir a Lei nº 9.472, de 1997, que atribui à União o disciplinamento e a fiscalização dos serviços de telecomunicação, cabendo à Anatel a expedição de normas e padrões a serem cumpridos pelas prestadoras de serviços, bem como a Lei nº 11.934, de 2009, pela qual se dispõe sobre os limites à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos associados ao funcionamento de estações transmissoras de radiocomunicações. Eis a síntese do julgado:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL 10.995/2001 DE SÃO PAULO. INSTALAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE TELEFONIA CELULAR. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. NORMA ESTADUAL EDITADA NO ÂMBITO DA COMPETÊNCIA ESTADUAL DE PROTEÇÃO À SAÚDE. LEI FEDERAL QUE CLARAMENTE REGULAMENTA A MATÉRIA. INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA.



    1. Nos casos em que a dúvida sobre a competência legislativa recai sobre norma que abrange mais de um tema, deve o intérprete acolher interpretação que não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria (presumption against preemption). 



    2. Porque o federalismo é um instrumento de descentralização política que visa realizar direitos fundamentais, se a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma necessária, adequada e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que detêm os entes menores (clear statement rule), é possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente maior. 



    3. A União, no exercício de suas competências (art. 21, XI e art. 22, IV CRFB), editou a Lei 9.472/1997, que, de forma nítida, atribui à Anatel a definição de limites para a tolerância da radiação emitida por antenas transmissoras. 



    4. A União, por meio da Lei 11.934, fixou limites proporcionalmente adequados à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos. Precedente. 



    5. Dessa forma, a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, legislarem sobre seus respectivos interesses (presumption against preemption) foi nitidamente afastada por norma federal expressa (clear statement rule). 



    6. É inconstitucional a Lei n. 10.995/2001 do Estado de São Paulo, pois, a pretexto de proteger a saúde da população, disciplinando a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, adentrou na esfera de competência privativa da União. 



    7. Ação direta julgada procedente.” 



    (ADI nº 3.110/SP, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 04/05/2020, p. 10/06/2020; grifos nossos).



    9. Posteriormente, a questão foi afetada pela sistemática da Repercussão Geral no ARE nº 1.370.232-RG/SP, Tema RG nº 1.235, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), Tribunal Pleno, j. 08/09/2022, p. 13/09/2022, conforme ementa assim transcrita:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO CONSTITUCIONAL. INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE. LEI 13.756/04 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL DOTADA DE REPERCUSSÃO GERAL. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO CONHECIDO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO DESPROVIDO.” 



    10. Desse modo, é de rigor asseverar que a disciplina da concessão do licenciamento para a instalação da infraestrutura das redes de telecomunicação pela municipalidade acabou por usurpar a competência legislativa privativa da União. Assim, verifica-se que o acórdão recorrido está em desacordo com a orientação do Supremo Tribunal Federal. Nessa linha, é a jurisprudência de ambas as Turmas desta Corte: 



    “Agravo regimental nos embargos de declaração no recurso extraordinário. 2. Direito Tributário. 3. Taxa de Fiscalização de Funcionamento para Estações de Rádio Base. 4. Competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal. 5. Tema 919 da repercussão geral. 6. Agravo regimental a que se dá provimento e, consequentemente, ao recurso extraordinário, a fim de determinar a aplicação do entendimento firmado por esta Corte nos Temas 919 e 1.235, no sentido de reconhecer a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão.”



    (RE nº 1.488.120-AgR/SP, Rel. Min. Edson Fachin, Red. p/ Acórdão Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 12/03/2025, p. 08/05/2025).



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INSTALAÇÃO DE ANTENAS. ESTAÇÕES DE RÁDIO BASE – ERB. INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI LOCAL QUE VERSA SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES. 1. A jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - em especial, no julgamento da ADI 3.110 -, firmou o entendimento de ser inconstitucional lei local que trata da instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, por invadir a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, exercida por meio das Leis 9.472/1997 e 11.934/2009. 2. Agravo Interno a que se nega provimento.” 



    (ARE nº 1.316.382-AgR/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, j. 17/05/2021, p. 26/05/2021). 



    “AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEI MUNICIPAL N. 8.896/2002, QUE REGULAMENTA A INSTALAÇÃO DE ESTAÇÕES RÁDIOBASE DE TELEFONIA. INVASÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N. 3.110. VERBA HONORÁRIA. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL, ART. 85, § 11. MAJORAÇÃO CABÍVEL. 1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADI 3.110, ministro Edson Fachin, concluiu pela inconstitucionalidade de lei local que, sob a escusa de proteger a saúde da população, disciplina a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, por invasão de competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações. 2. Decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal em sede de controle concentrado de constitucionalidade é de observância obrigatória por todos os juízes e tribunais (CPC, art. 927, I). 3. Majora-se em 1% (um por cento) a verba honorária fixada na origem, observados os limites impostos. Disciplina do art. 85, §§ 2º, 3º e 11, do Código de Processo Civil. 4. Agravo interno desprovido.” 



    (RE nº 578.287-AgR-segundo/RS, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, j. 14/12/2021, p. 14/03/2022). 



    11. O acórdão recorrido, ao concluir pela “possibilidade de cobrança referente à Taxa de Licença e Funcionamento, em razão da ocupação do solo pelas ERB”, e que a “Municipalidade pode cobrar taxa em razão da ocupação do solo pelas Estações de Rádio base, já que matéria de interesse local de competência constitucional a ela conferida, mesmo porque, envolve a fiscalização da ocupação territorial urbana e medidas de segurança no uso espaços e de prédios urbanos”, (e-doc. 5, p. 13-16), afastando a aplicação dos Temas RG nº 919 e nº 1.235 à hipótese, decidiu em desacordo com a orientação jurisprudencial do Plenário deste Supremo Tribunal Federal firmada nos referidos paradigmas. 



    12. Ante o exposto, dou provimento ao agravo e, desde logo, provejo o recurso extraordinário interposto pela Claro S.A., nos termos do art. 21, § 1º, in fine, do RISTF, para aplicar o entendimento firmado por esta Corte nos Temas RG nº 919 e nº 1.235, no sentido de reconhecer a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão e, em consequência, reconhecer a impossibilidade da cobrança da Taxa de Licença e Funcionamento, em razão da ocupação do solo pelas ERB. Ficam invertidos eventuais ônus da sucumbência.



    Publique-se.



    Brasília, 7 de agosto de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator