Tribunal: STF
Processo: STP 1064
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-11
Data de publicação: 2025-03-11

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito Constitucional e Administrativo. Suspensão de Tutela Provisória. Inclusão da Controladoria-Geral do Município em sistema de gestão fiscal do Poder Executivo. Prazo para cumprimento da decisão. Procedência parcial do pedido.



I.  Caso em exame



1. Pedido de suspensão de tutela provisória que tem por objeto acórdão que manteve ordem, a ser cumprida no prazo de 15 (quinze) dias, de (i) inclusão da Controladoria Geral do Município de Porto Alegre (CGM) no Sistema Integrado de Gestão Fiscal (SIGEF); e (ii) recomposição do quadro de pessoal desse órgão.



II. Questão em discussão



2. Discute-se a presença dos requisitos que autorizam a concessão de medida de contracautela (risco de grave lesão à ordem e à economia públicas). 



III. Razões de decidir



3. Segundo o art. 31 da Constituição, a fiscalização municipal deve ser exercida pelo controle externo e interno. O art. 74, caput e I, da Constituição reforça a necessidade de que os Poderes mantenham órgãos de controle interno para assegurar a legalidade da gestão pública e a correta aplicação dos recursos. No Município de Porto Alegre, a Lei Complementar nº 625/2009 disciplina a estrutura do controle interno, na qual a CGM desempenha função essencial.



4. A exclusão da CGM do fluxo do SIGEF configura um retrocesso no modelo de controle interno, pois dificulta a identificação de irregularidades, comprometendo a fiscalização das despesas públicas. A decisão impugnada apresentou argumentos jurídicos que justificam a incidência do controle jurisdicional no caso.



6. Pelas informações constantes dos autos, não há inviabilidade técnica absoluta para a inclusão da CGM no SIGEF, uma vez que o próprio Município já vinha adotando medidas para aprimoramento do sistema. No entanto, o prazo de 15 (quinze) dias fixado na decisão impugnada se mostra exíguo, considerando a necessidade de providências administrativas. Essa circunstância revela a existência de risco concreto de desorganização da gestão fiscal no Município.



IV.  Dispositivo



7. Pedido que se julga parcialmente procedente.



_________



Atos normativos citados: Constituição Federal, arts. 31, e 74, caput e I; Lei nº 8.437/1992, art. 4º; Lei Complementar Municipal nº 625/2009.



    1. Trata-se de pedido de suspensão de tutela provisória formulado pelo Município de Porto Alegre para impugnar acórdão que manteve ordem, a ser cumprida no prazo de 15 (quinze) dias, de (i) inclusão da Controladoria Geral do Município de Porto Alegre no Sistema Integrado de Gestão Fiscal; e (ii) recomposição do quadro de pessoal desse órgão. 



    2. Na origem, o Ministério Público do Rio Grande do Sul (MP/RS) ajuizou ação civil pública em face do Município de Porto Alegre, para reverter mudanças que teriam enfraquecido o controle interno da administração municipal, após a implementação do Sistema Integrado de Gestão Fiscal (SIGEF) em janeiro de 2024 (autos nº 5096495-22.2024.8.21.0001). Alegou que o novo sistema suprimiu as etapas de participação da Controladoria-Geral do Município (CGM) no fluxo de execução das despesas, que possibilitavam o registro de irregularidades antes das correspondentes liquidações e pagamentos. Apontou, também, que houve o esvaziamento da CGM, com a realocação de servidores que antes eram lotados na sua estrutura.



    3. O juízo de primeiro grau deferiu o pedido de tutela antecipada, para determinar ao Município que, no prazo de 15 (quinze) dias, promovesse a inclusão da CGM no SIGEF, bem como a reposição de pessoal suficiente à demanda técnica do órgão. Reconheceu a probabilidade do direito invocado na ação, na medida em que a “própria Lei Complementar Municipal diz que o Sistema de Controle Interno (SCI) do Executivo e do Legislativo Municipal tem atuação prévia, concomitante e posterior aos atos da Administração”. Assinalou que a mudança operada representa retrocesso no controle interno, pois a CGM, que antes efetuava a fiscalização em dois momentos, passou a atuar à margem do sistema, enfraquecendo-se mecanismo que se mostrava “imprescindível ao estabelecimento de travas a dispêndios irregulares ou ilegais” (doc. 6).



     



    4. Contra essa decisão, o Município interpôs agravo de instrumento. O Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul (TJ/RS), por maioria de votos, negou provimento ao recurso, sob os seguintes fundamentos: (i) o princípio da separação dos poderes não obsta o deferimento da pretensão formulada pelo autor, uma vez que a intervenção do Judiciário tem por base o princípio da vedação ao retrocesso; (ii) a inclusão da CGM no fluxo do SIGEF, bem como a manutenção do seu quadro estrutural inicial, têm por “objetivo a proteção do patrimônio público”, por garantir a “higidez de sua participação efetiva no controle das despesas públicas”; e (iii) não há risco de irreversibilidade das medidas determinadas (autos nº 5184012-20.2024.8.21.7000).



    5. Essa decisão constitui o objeto do presente pedido de suspensão de tutela provisória. O Município de Porto Alegre indica que a manutenção dos efeitos da decisão impugnada causa grave lesão à ordem e à economia públicas. Sustenta que alterar o fluxo por imposição de liminar judicial “comprometeria a lógica de operacionalização do sistema, diluiria esforços e aumentaria custos, ferindo o princípio da eficiência administrativa”. Alerta que a modificação do sistema, de forma açodada, pode comprometer a segurança, a eficácia e a integridade dos procedimentos fiscais, o que significa riscos à execução orçamentária e à prestação de serviços essenciais pelo Município. Alega que “a reposição imediata de servidores desconsidera limitações operacionais, causando desorganização interna e comprometendo serviços essenciais”.



    6. Argumenta que o prazo de 15 dias é insuficiente para o cumprimento da ordem de inclusão da CGM no SIGEF, pois a medida demanda ajustes complexos pela empresa que foi contratada para o desenvolvimento do sistema. Salienta que o SIGEF foi implementado em cumprimento às diretrizes do Decreto Federal nº 10.540/2020, que prevê a centralização e racionalização da gestão financeira e contábil dos entes públicos. Afirma que a decisão impugnada ignora que as atividades de controle interno não se restringem à CGM, mas, sim, envolvem uma “rede de profissionais e sistemas que atuam em diferentes frentes”. Em razão dessa caraterística, entende que não se justifica a exigência de recomposição do quadro de pessoal da CGM, pois a medida não traria necessariamente benefícios ao sistema. Defende que, em matéria de controle de políticas públicas, a intervenção do Judiciário deve se limitar a indicar os resultados a serem alcançados e a impor providências pontuais, sem substituir a discricionariedade técnica da Administração Pública, nos termos da tese fixada para o Tema 698 da repercussão geral.



    7.  Por fim, destaca que o próprio poder público está “implementando soluções técnicas alternativas que atendem ao objetivo de fortalecer o controle interno”. Aponta que a tutela antecipada tem natureza satisfativa e que há risco de periculum in mora reverso. Requer a imediata suspensão dos efeitos da liminar. 



    8. O Ministério Público do Rio Grande do Sul, parte autora da demanda de origem, apresentou contestação. Argumenta que o pedido não deve ser conhecido, porque inexistente a alegada lesão grave à ordem e à economia públicas. Sustenta que a liminar impugnada, ao determinar a retomada do procedimento conforme era realizado antes da mudança questionada na ação civil pública, não causou desorganização ou prejuízo à Administração Pública. Defende, assim, que a determinação “não implica custos adicionais ou prejuízos financeiros substanciais para o Município”. Sobre a operacionalização da medida, registra que a Divisão de Tecnologia da Informação da Secretaria Municipal da Fazenda “atestou a viabilidade técnica das customizações” e que o contrato com a empresa desenvolvedora do sistema “prevê a prestação de serviços de consultoria e assessoria técnica para a implantação e adequação do SIGEF”. Reitera os argumentos da inicial da ação quanto à possibilidade de intervenção judicial no caso; ao retrocesso no controle interno com a retirada da CGM do sistema; e ao esvaziamento do quadro de pessoal desse órgão.



    9. A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo indeferimento do pedido, em parecer que recebeu a seguinte ementa:



    Suspensão de Tutela Provisória. Administrativo. Constitucional. Sistema Integrado de Gestão Fiscal. Controladoria-Geral do Município. Inclusão. Grave lesão à ordem e à economia públicas. Ausência. Risco de dano inverso. Parecer por que o pedido seja indeferido.



    10. É o relatório. Decido.



    11. A suspensão de tutela provisória constitui meio autônomo de impugnação de decisões judiciais disciplinado pelo art. 4º da Lei nº 8.437/1992, nos seguintes termos: 



    ' 



    Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.' 



    12. De início, verifico a presença dos requisitos processuais necessários ao conhecimento da ação. O Supremo Tribunal Federal é competente para apreciar o pedido, já que lhe caberá conhecer de eventual recurso extraordinário que impugne a decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul que ora se busca suspender. A discussão envolve matéria de índole constitucional, relativa ao sistema de fiscalização e controle interno em âmbito municipal (art. 31 da CF/1988) e aos limites da intervenção do Poder Judiciário nos atos administrativos (art. 2º da CF/1988). Além disso, a decisão impugnada foi proferida em ação ajuizada em face da pessoa jurídica de direito público interessada, que também dirigiu o pedido de suspensão à Presidência desta Corte.



    13. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que a concessão de medida de contracautela ostenta caráter de absoluta excepcionalidade. Assim, a suspensão da decisão somente se justifica nos casos em que efetivamente demonstrado pela parte interessada risco de “grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas”. Veja-se, a título de exemplo: STP 914 AgR, Relª. Minª. Rosa Weber (Presidente), j. em 03.05.2023; SL 1.547 AgR, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), j. em 29.08.2022; SL 836 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski (Presidente), j. em 22.10.2015.



    14.  A controvérsia na origem envolve (i) a organização administrativa para fins de exercício da função de controle interno da administração municipal; e (ii) a legitimidade da intervenção do Poder Judiciário nos atos administrativos.



    15.  Em juízo mínimo sobre a tese jurídica em discussão, próprio dessa via processual, entendo que as determinações de inclusão da CGM no fluxo do SIGEF, bem como de recomposição de seu quadro de pessoal, estão em conformidade com as normas pertinentes. O art. 31, caput, da Constituição1 estabelece que a fiscalização do Município deve ser exercida tanto pelo controle externo quanto pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo, de acordo com a regulamentação própria de cada lei. O art. 74, caput e I, da Constituição2 reforça a necessidade de que os Poderes instituam órgãos de controle interno para comprovar a legalidade da gestão orçamentária, financeira e patrimonial, bem como fiscalizar a aplicação de recursos públicos.



    16. Em observância às normas constitucionais, o Município de Porto Alegre editou a Lei Complementar Municipal nº 625/2009, que definiu a organização e o funcionamento do sistema de controle interno. Nesse sistema, a CGM desempenha papel essencial, em conjunto com outros órgãos e entidades. A Controladoria é responsável pela fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da Administração Municipal e pela verificação da regularidade da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado. Desse modo, a exclusão da CGM no fluxo do SIGEF pode, de fato, dificultar a identificação e correção de irregularidades, comprometendo a fiscalização das despesas públicas, conforme consignado pela decisão impugnada.



    17. Diante desse quadro, não considero que houve interferência indevida em espaço de discricionariedade técnica reservado ao ente municipal. Anoto que, em razão do princípio da inafastabilidade do controle jurisdicional (art. 5º, XXXV, da Constituição), os atos praticados no exercício de função administrativa estão submetidos à revisão pelo Poder Judiciário. A decisão impugnada, ao manter a tutela antecipada concedida, apresentou argumentos jurídicos que justificaram a incidência do controle jurisdicional, notadamente a proteção ao erário e ao sistema de controle interno.



    18. Por outro lado, em relação ao prazo para o cumprimento da ordem judicial, identifico risco de grave lesão à ordem administrativa que justifica o deferimento parcial da providência pleiteada. Isso porque que o prazo de 15 (quinze) dias concedidos são insuficientes para a adoção de todas as providências administrativas necessárias. 



    19. Pelas informações constantes dos autos, o Município já vem, há algum tempo, adotando medidas para aprimoramento do SIGEF (doc. 1, fls. 16):



    “48. A imposição desconsidera o fato de que a própria Administração Pública já está implementando soluções técnicas alternativas que atendem ao objetivo de fortalecer o controle interno, sem necessidade de interferência judicial que desorganize o sistema administrativo. Conforme já antecipado, o Grupo Gestor de Implantação do SIGEF informou já há ferramentas avançadas de controle e cruzamento de dados disponibilizadas à CGM, como as 14 funcionalidades de consulta disponibilizadas em ferramenta PowerBI, que permitem análises detalhadas da execução de despesas e da contabilização de atos administrativos. Além disso, a implantação do SisconP, com integração ao SIGEF prevista para março de 2025, permitirá que ordenadores e analistas, sejam da CGM ou de outros órgãos, revisem e validem despesas antes da emissão de empenhos. Essa medida técnica já planejada, inclusive com viabilidade em curso, atende às demandas levantadas sem comprometer a racionalidade e a eficiência da gestão pública”.



    20. Desse modo, é possível concluir que não há uma inviabilidade técnica absoluta para a inclusão da CGM no SIGEF. O obstáculo parece estar mais relacionado ao prazo para cumprimento da determinação. O Município afirma que a “complexidade intrínseca ao SIGEF requer cuidado meticuloso em qualquer mudança” e que falhas “na implementação resultariam em inconsistências contábeis e atrasos, gerando impactos negativos na gestão pública”. 



    21. Realmente, o cumprimento da decisão impugnada pode exigir a prática de diversos atos, como a alteração no contrato firmado com a empresa responsável, a realização de estudos para a adaptação do sistema e o planejamento para relotação de servidores no quadro de pessoal da CGM . Em tal cenário, o prazo concedido - 15 dias - é curto para a adoção de todas essas providências, o que revela a existência de risco concreto de desorganização da gestão fiscal no Município.



    22. Ante o exposto, julgo parcialmente procedente o pedido, para suspender os efeitos do provimento liminar impugnado (autos nº 5096495-22.2024.8.21.0001 e 5184012-20.2024.8.21.7000), pelo período necessário à adoção das providências demandadas para o cumprimento da ordem ora impugnada, limitado a 120 (cento e vinte) dias, contados a partir da publicação desta decisão. A presente ordem de suspensão cessará seus efeitos com o trânsito em julgado da decisão de mérito na ação principal, nos termos do art. 4º, § 9º, da Lei nº 8.437/1992.



    Publique-se.



Brasília, 11 de março de 2025.



Ministro Luís Roberto Barroso



Presidente




1  Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.




    2  Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:



          I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; prazo de 15 dias.