Tribunal: STF
Processo: MS 40618
Classe: MS
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-27
Data de publicação: 2025-11-27

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão 



    Trata-se de mandado de segurança impetrado pela Federação dos Empregados Rurais Assalariados do Estado de São Paulo – FERAESP em face de ato praticado pela Comissão Parlamentar Mista de Inquérito do INSS – CPMI “Sem Desconto”, no qual se alega:



    “A CPMI do INSS foi criada para investigar fraudes em descontos indevidos aplicados sobre benefícios previdenciários de aposentados e pensionistas, no contexto da chamada “Operação Sem Desconto”.



    A FERAESP, porém: 



    • não representa aposentados; 



    • não realiza qualquer desconto em benefícios previdenciários; • não integra o núcleo investigado; 



    • não figura em qualquer inquérito policial relacionado ao caso; 



    • nunca foi chamada a prestar informações à CPMI. 



    Ainda assim, o Requerimento nº 02544/2025 determinou a quebra de seus sigilos sob o argumento, único e insuficiente, de que apareciam “transferências da CONTAG” para a FERAESP. 



    Esse fundamento é equivocado e descolado dos fatos, pois tais valores: 



    • decorrem exclusivamente de dois acordos judiciais trabalhistas, 



    • foram homologados pelo Poder Judiciário, • possuem origem comprovadamente lícita, 



    • são públicos e acessíveis via consulta processual, 



    • já foram entregues voluntariamente pela FERAESP à Polícia Federal.



    [...]



    O STF já decidiu: 



    “A quebra de sigilo não pode atingir pessoas sem vinculação direta e necessária com o fato investigado.”MS 23.843, Rel. Min. Moreira Alves. 



    O ato da CPMI ignora esse requisito.



    III.3 – Medida ampla, genérica e desproporcional (devassa) 



    A quebra envolve 10 anos (2015–2025), com amplitude irrestrita, sem delimitação material ou temporal suficiente. 



    O STF veda: “Devassas indiscriminadas e medidas intrusivas não justificadas.



    ”MS 23.851, Rel. Min. Celso de Mello. 



    E ainda: 



    “A quebra não pode ser decretada na esperança de se encontrar irregularidades.” MS 23.452, Rel. Min. Celso de Mello. 



    O ato da CPMI configura fishing expedition, repudiada pela Corte.



    [...]



    Os dois acordos trabalhistas (citados acima) comprovam que todas as transferências recebidas da CONTAG são lícitas e judiciais, jamais poderiam justificar suspeita de irregularidade. 



    Esses documentos foram entregues voluntariamente pela FERAESP à Polícia Federal no IPL nº 2024.0070058/DELEPREV/PF/DF e no processo que tramita número 1069667-36.2024.4.01.3400, em trâmite na 15ª Vara Federal Criminal do Distrito Federal.”



    Ao final, requer que seja deferida medida liminar para:



    “1. Suspender integralmente os efeitos do Requerimento nº 02544/2025 da CPMI; 2. Proibir a CPMI de requisitar, acessar, compartilhar ou analisar dados sigilosos da FERAESP; 3. Determinar que Receita Federal, Banco Central, COAF e instituições financeiras não forneçam qualquer dado sigiloso; 4. Determinar que, se já houve requisições, tais órgãos não as processem até decisão final.”



    É o relatório. Decido.



    Nos termos do artigo 5º, inciso LXIX, da Constituição Federal e do artigo 1º da Lei 12.016/2009, o mandado de segurança será concedido para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça.



    Cabível, portanto, o Mandado de Segurança nas hipóteses em que estiverem presentes indícios razoáveis de possível lesão a direito líquido e certo; bem como, necessária a concessão da medida liminar quando houver potencialidade da lesão se tornar efetiva, caso não sejam suspensos os efeitos do ato impugnado (CAIO TÁCITO, Poder de polícia e seus limites. RDA 61/220; OTHON J. SIDOU, Habeas data, mandado de injunção, habeas corpus, Mandado de Segurança e ação popular. Rio de Janeiro: Forense, 1989, p. 42; HELY LOPES MEIRELLES. Mandado de Segurança, ação popular, ação civil pública, mandado de injunção, habeas data. 18. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1997. p. 3; CASTRO NUNES. Do Mandado de Segurança e de outros meios de defesa contra atos do poder público. 7. ed. Atualizada por José de Aguiar Dias. Rio de Janeiro: Forense, 1967. p. 73).



    A concessão da liminar em Mandado de Segurança, desse modo, encontra assento no próprio texto constitucional (ADI 975 MC/DF, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, Pleno, DJ de 20/6/1997), pois, estando presentes os requisitos ensejadores, sua concessão é ínsita à finalidade constitucional de proteção ao direito líquido e certo, sob pena de restrição a eficácia do remédio constitucional.



    Nesses termos, o artigo 7º, inciso III, da Lei 12.016/09 prevê ser possível a suspensão do “ato que deu motivo ao pedido, quando houver fundamento relevante e do ato impugnado puder resultar a ineficácia da medida, caso seja finalmente deferida”. 



    Na presente hipótese, se fazem presentes tais requisitos. 



    A impetrante insurge-se contra ato praticado pela Comissão Parlamentar Mista de Inquérito do INSS – CPMI “Sem Desconto” que aprovou o Requerimento 02544/2025, que “determinou quebra ampla e genérica de seus sigilos bancário, fiscal, financeiro e patrimonial, sem causa provável, sem pertinência temática e sem fundamentação idônea”.



    O ordenamento constitucional brasileiro consagrou, dentro das funções fiscalizatórias do Poder Legislativo, as Comissões Parlamentares de Inquérito, seguindo uma tradição inglesa que remonta ao século XIV, quando, durante os reinados de Eduardo II e Eduardo III (1327-1377), permitiu-se ao parlamento a possibilidade de controle da gestão da coisa pública realizada pelo soberano.



    As Comissões Parlamentares de Inquérito, sejam da Câmara dos Deputados, sejam do Senado Federal ou do próprio Congresso Nacional devem absoluto respeito a separação de poderes, ao princípio federativo, e, consequentemente, à autonomia dos Estados-membros, Distrito Federal e Municípios, cujas gestões da coisa pública devem ser fiscalizadas pelos respectivos legislativos. 



    Em havendo respeito ao seu campo constitucional de atuação, como sempre defendi em campo acadêmico, as Comissões Parlamentares de Inquérito deverão observar os limites de seu poder investigatório, que equivalem aos poderes instrutórios do magistrado no processo penal, nos mesmos termos proclamados pela Lei Fundamental alemã, que em seu art. 44, item 2, ao se referir às comissões de inquérito, estabelece que "as disposições relativas ao processo penal terão aplicação por analogia à apuração de provas" (Direito Constitucional. 37 ed. São Paulo: Atlas, 2021, capítulo 10, item: 2.5).



    Nesses termos, os poderes investigatórios das Comissões Parlamentares de Inquérito compreendem, entre outros, a possibilidade de quebra de sigilo bancário, fiscal, telefônico, telemático e de dados em geral, pois como consagrado pelo SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, "não há como negar sua natureza probatória e, em principio, sua compreensão no âmbito dos poderes de instrução do juiz, que a letra do art. 58, §3", da Constituição, faz extensíveis às comissões parlamentares de inquérito" (MS 23.466, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Plenário, DJ de 22/06/1999), podendo, portanto, “a CPI quebrar o sigilo dos dados ou registros telefônicos de pessoa que esteja sendo investigada” (MS 23.556, Rel. Min. OCTÁVIO GALLOTTI, Plenário, DJ de 14/9/2000).



     As Comissões Parlamentares de Inquérito, em regra, terão os mesmos poderes instrutórios que os magistrados possuem durante a instrução processual penal, inclusive com a possibilidade de invasão das liberdades públicas individuais, mas deverão exercê-los dentro dos mesmos limites constitucionais impostos ao Poder Judiciário, seja em relação ao respeito aos direitos fundamentais, seja em relação à necessária fundamentação e publicidade de seus atos, seja, ainda, na necessidade de resguardo de informações confidenciais impedindo que as investigações sejam realizadas com a finalidade de perseguição politica o de aumentar o prestigio pessoal dos investigadores, humilhando os investigados e devassando desnecessária e arbitrariamente suas intimidades e vidas privadas.



    Importa destacar, de início, que entendo possível, excepcionalmente, que a CPI determine o afastamento da proteção prevista pelo artigo 5º, incisos X e XII da Constituição Federal, que consagrou a inviolabilidade da intimidade, da vida privada, da honra e da imagem das pessoas; estendendo essa proteção constitucional aos sigilos de dados, que engloba, inclusive, os dados telefônicos e telemáticos; uma vez que os direitos e garantias individuais não podem ser utilizados como um verdadeiro escudo protetivo da prática de atividades ilícitas, tampouco como argumento para afastamento ou diminuição da responsabilidade política, civil ou penal por atos criminosos, sob pena de desrespeito a um verdadeiro Estado de Direito (HC n o 70.814-5/SP, Rel. Min. Celso de Mello, Primeira Turma, DJ, 24-6-1994), pois como ensinado por DUGUIT: 



    “a norma de direito, por um lado, impõe a todos o respeito aos direitos de cada um, e em contrapartida, determina uma limitação sobre os direitos individuais, para assegurar a proteção aos direitos gerais ( Fundamentos do direito. São Paulo: Ícone Editora, 1996, p. 11 ss).”



    A própria Declaração dos Direitos Humanos das Nações Unidas, expressamente, em seu art. 29 afirma tanto a finalidade, quanto a relatividade dos direitos individuais: 



    “toda pessoa tem deveres com a comunidade, posto que somente nela pode-se desenvolver livre e plenamente sua personalidade. No exercício de seus direitos e no desfrute de suas liberdades todas as pessoas estarão sujeitas às limitações estabelecidas pela lei com a única finalidade de assegurar o respeito dos direitos e liberdades dos demais, e de satisfazer as justas exigências da moral, da ordem pública e do bem-estar de uma sociedade democrática. Estes direitos e liberdades não podem, em nenhum caso, serem exercidos em oposição com os propósitos e princípios das Nações Unidas. Nada na presente Declaração poderá ser interpretado no sentido de conferir direito algum ao Estado, a um grupo ou uma pessoa, para empreender e desenvolver atividades ou realizar atos tendentes a supressão de qualquer dos direitos e liberdades proclamados nessa Declaração.” 



    Entretanto, da análise dos autos, é possível verificar que a autoridade coatora, no exercício de seus poderes instrutórios, aprovou requerimento de quebra de sigilo bancário e fiscal da impetrante, referentes ao período de 1º/01/2015 a 10/11/2025, formulado sob o fundamento de que “A Comissão Parlamentar Mista de Inquérito identificou, ao longo das diligências, elementos que tornam relevante o levantamento (quebra) e transferência do sigilo de dados bancários, fiscais e fornecimento de RIF da FED.EMP.RURAIS ASSALARIADOS DO ESTADO DE SAO PAULO, que transacionou recursos com a CONTAG, uma das principais entidades envolvidas no esquema”.



    Assim, em juízo de cognição sumária, é possível afirmar que, mesmo reconhecendo às Comissões Parlamentares de Inquérito poderes instrutórios legitimadores de atos de natureza constritiva, as medidas outorgadas, objeto da presente impetração, distanciaram-se do seu caráter instrumental, pois o ato coator acabou por extrapolar os limites constitucionais investigatórios de que dotada a CPI ao aprovar requerimento de quebra e transmissão de sigilo telemático da impetrante, entre outras determinações, sem que tenha apresentado fundamentação apta a demonstrar sua própria efetividade em relação ao fim almejado pela Comissão Parlamentar. 



    O Ministro CELSO DE MELLO, no voto condutor do acórdão proferido pelo Plenário da CORTE, nos autos do MS 24.817, DJ 05/11/2019, muito bem assentou que “as comissões parlamentares de Inquérito, no entanto, para decretarem, legitimamente, por autoridade própria, a quebra do sigilo bancário, só sigilo fiscal e/ou do sigilo telefônico, relativamente a pessoas por elas investigadas, devem demonstrar, a partir de meros indícios, a existência concreta de causa provável que legitime a medida excepcional (ruptura da esfera de intimidade de quem se acha sob investigação), justificando a necessidade de sua efetivação no procedimento de ampla investigação dos fatos determinados que deram causa à instauração do inquérito parlamentar, sem prejuízo de ulterior controle jurisdicional dos atos em referência 9Cf. Art. 5º, XXXV)”.



    Além disso, a jurisprudência da CORTE já se firmou no sentido de que essa fundamentação deve apresentar-se de forma adequada e proporcional, “para que não seja ela utilizada como instrumento de devassa indiscriminada sem que situações concretas contra alguém das quais possa resultar suspeitas fundadas de suposto envolvimento em atos irregulares” (MS 23.843, Rel. Min. MOREIRA ALVES, Plenário, DJ 01/08/2003).



    Seguindo essa mesma linha de entendimento, podemos mencionar, ainda, decisão proferida pelo Min. DIAS TOFFOLI, ao apreciar medida liminar nos autos do Ms 37.962, DJe de 21/06/2021, em que restou assentado o entendimento da CORTE no sentido de que “’as Comissões Parlamentares de Inquérito são dotadas de poder investigatório, ficando assentado que devem elas, a partir de meros indícios, demonstrar a existência concreta de causa provável que legitime a quebra do sigilo’ (MS nº 24.217/DF, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Maurício Correa, DJ de 18.10.2002)”.



    Não se mostra, portanto, fundamentada, proporcional e razoável, frise-e, em juízo de cognição sumária, a quebra de sigilo bancário e fiscal pelo período apontado, o que, conforme já afirmado acima, encontra óbice na jurisprudência da CORTE. Importante que se ressalte, mais uma vez, que embora seja lícito às Comissões Parlamentares de Inquérito “decretarem no curso de seus trabalhos medidas de apuração que impliquem restrições circunstanciais a direitos fundamentais de pessoas de interesse, como a quebra dos sigilos fiscal, bancário e telefônico. Esses poderes, contudo, devem ser exercidos de forma fundamentada e em conformidade com o princípio da proporcionalidade, impondo à esfera jurídica dos indivíduos apenas aquelas limitações imprescindíveis às tarefas de investigação” (MS 37.972-MC, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, DJe de 15/06/2021).



    Assim, em juízo meramente delibatório, entendo que os fundamentos apresentados não são suficientes a justificar a extensão da medida excepcional.



    A conduta da Comissão Parlamentar Mista de Inquérito do INSS – CPMI “Sem Desconto” deve, portanto, equilibrar os interesses investigatórios pleiteados –  “apurar as responsabilidades dos agentes públicos e das entidades associativas pelo esquema que cobrava mensalidades irregulares, descontadas dos benefícios de aposentados e pensionistas, sem a autorização deles, com estimativa de um dano da ordem de R$ 6,3 bilhões segundo a Controladoria-Geral da União (CGU), contribuindo, assim, para a individualização das condutas com vistas à aplicação das sanções cabíveis, bem como da recuperação dos recursos desviados dos beneficiários” –, certamente de grande interesse público, com as garantias constitucionalmente consagradas, preservando a segurança jurídica e utilizando-se dos meios jurídicos mais razoáveis e práticos em busca de resultados satisfatórios, garantindo a plena efetividade da justiça, sob pena de desviar-se de sua finalidade constitucional.



    Diante do exposto, presentes os requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora, DEFIRO O PEDIDO LIMINAR, para determinar a suspensão da quebra de sigilo bancário e fiscal da impetrante, referente ao período de 1º/01/2015 a 10/11/2025, ordenada por meio do Requerimento 02544/2025.



    Comunique-se, IMEDIATAMENTE, à Presidência da Comissão Parlamentar Mista de Inquérito do INSS – CPMI “Sem Desconto” sobre o teor desta decisão.



    Publique-se.



    Brasília, 27 de novembro de 2025.



Ministro ALEXANDRE DE MORAES



Relator



Documento assinado digitalmente