Tribunal: STF
Processo: RE 1578988
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-09
Data de publicação: 2025-12-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, assim ementado (Doc. 21, fl. 6-7):



    “EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CARGO DE PROVIMENTO EM COMISSÃO DE ASSESSOR JURÍDICO DA PRESIDÊNCIA DA CÂMARA DE VEREADORES DO MUNICÍPIO DE TRÊS BARRAS. ATRIBUIÇÃO DE FUNÇÃO DE REPRESENTAÇÃO JUDICIAL E ACOMPANHAMENTO DE PROCESSOS. LEI COMPLEMENTAR MUNICIPAL N. 274/2023 CONSTITUCIONALIDADE. 



    I. CASO EM EXAME 



    O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA PROPÔS AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE CONTRA O INCISO II DO ART. 2º DA LEI COMPLEMENTAR N. 274/2023 DO MUNICÍPIO DE TRÊS BARRAS, QUE ATRIBUI AO ASSESSOR JURÍDICO DA PRESIDÊNCIA DA CÂMARA DE VEREADORES A FUNÇÃO DE REPRESENTAR JUDICIALMENTE O LEGISLATIVO MUNICIPAL. ALEGA-SE QUE A NORMA VIOLA OS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, IMPESSOALIDADE E MORALIDADE, ALÉM DE CONTRARIAR DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS QUE EXIGEM CONCURSO PÚBLICO PARA TAIS FUNÇÕES.



     II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 



    A QUESTÃO EM DISCUSSÃO CONSISTE EM SABER SE A ATRIBUIÇÃO DE FUNÇÕES TÍPICAS DE PROCURADOR DO PODER LEGISLATIVO AO ASSESSOR JURÍDICO DA PRESIDÊNCIA DA CÂMARA DE VEREADORES, CARGO DE PROVIMENTO EM COMISSÃO, É CONSTITUCIONAL.



     III. RAZÕES DE DECIDIR 



    A CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SANTA CATARINA E A CONSTITUIÇÃO FEDERAL EXIGEM CONCURSO PÚBLICO PARA O EXERCÍCIO DE FUNÇÕES DE REPRESENTAÇÃO JUDICIAL, SALVO PARA CARGOS DE DIREÇÃO, CHEFIA E ASSESSORAMENTO, QUE PODEM SER DE LIVRE NOMEAÇÃO E EXONERAÇÃO. A JURISPRUDÊNCIA DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE SANTA CATARINA ADMITE A EQUIPARAÇÃO DO CARGO DE ASSESSOR JURÍDICO DO PODER LEGISLATIVO AO DE PROCURADOR DA CÂMARA DE VEREADORES, DESDE QUE SEJA O ÚNICO CARGO COM TAIS ATRIBUIÇÕES NA ESTRUTURA DO ENTE PÚBLICO E QUE NÃO HAJA OUTRO CARGO CRIADO PARA O MESMO FIM. O QUADRO DE PESSOAL DA CÂMARA DE VEREADORES DO MUNICÍPIO DE TRÊS BARRAS, NÃO CONTA COM O CARGO DE PROCURADOR PARA A REPRESENTAÇÃO DO PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL.



    IV. DISPOSITIVO E TESE 



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA IMPROCEDENTE. TESE DE JULGAMENTO: “1. ATRIBUIÇÃO DE FUNÇÕES DE REPRESENTAÇÃO JUDICIAL AO ASSESSOR JURÍDICO DA PRESIDÊNCIA DA CÂMARA DE VEREADORES É CONSTITUCIONAL, DESDE QUE SEJA O ÚNICO CARGO COM TAIS ATRIBUIÇÕES NA ESTRUTURA DO ENTE PÚBLICO.” DISPOSITIVOS RELEVANTES CITADOS: CF/1988, ART. 37, II E V; CESC/1989, ARTS. 16, 21, I E IV, 103, CAPUT E § 3º.JURISPRUDÊNCIA RELEVANTE CITADA: STF, RE N. 1.041.210/SP, TEMA 1.010 DE REPERCUSSÃO GERAL; TJSC, ADI N. 5043903-25.2021.8.24.0000, REL. DES. FERNANDO CARIONI; TJSC, ADI N. 8000155-28.2017.8.24.0000, REL. DES. SÉRGIO ROBERTO BAASCH LUZ; ADI N. 8000307-58.2018.8.24.0900, REL. JOÃO HENRIQUE BLASI.”



    Confiram-se os seguintes trechos do voto condutor do acórdão recorrido (Doc. 21, fl. 5):



    “Na hipótese da presente ação, denoto das informações trazidas pelo Ministério Público na própria petição inicial, que a estrutura organizacional e o quadro de pessoal da Câmara de Vereadores do Município de Três Barras não conta com o cargo de Procurador para a representação do Poder Legislativo Municipal, mas apenas com um cargo de Assessor Jurídico da Presidência, que, segundo se extrai dos incisos do art. 2º da LCM n. 274/2023, exerce a função de representação judicial. Além disso, importa registrar que para o provimento de tal cargo se exige ensino superior em Direito com registro ativo na Ordem dos Advogados do Brasil (art. 3º da LCM n. 274/2023). 



    Em assim sendo, entendo estar configurada a exceção à regra do concurso público para provimento do cargo de Assessor Jurídico da Presidência da Câmara de Vereadores do Município de Três Barras, porquanto embora seja típico da Advocacia Pública, há compatibilidade com o recrutamento fundado na confiança dos cargos comissionados, em atenção às normas inscritas nos arts. 16, 21, I e IV, 37, caput, e 103, caput e § 3º, todos da CESC/1989. Independentemente de o número de habitantes ultrapassar o limite do Prejulgado n. 1.911/2007 do TCE/SC, a estrutura jurídica do Legislativo Municipal é de pequeno porte, contando apenas com um cargo de consultor jurídico de provimento efetivo, com funções diversas do de Assessor Jurídico da Presidência.. 



    Ressalvo que, sempre que a demanda de serviços jurídicos, incluindo a defesa judicial e extrajudicial for permanente e exigir estrutura de pessoal especializado com mais de um profissional do Direito, é recomendável a criação de quadro de cargos efetivos para execução desses serviços, com provimento mediante concurso público (art. 37, II, da Constituição Federal), podendo ser criado cargo em comissão (art. 37, II e V, da Constituição Federal) para chefia da correspondente unidade da estrutura organizacional (Procuradoria, Departamento Jurídico, Assessoria Jurídica, ou denominação equivalente) (Prejulgado n. 1.911/2007 do TCE/SC). 



    Da leitura da LCM 274/2023, verifico ademais que o cargo de Assessor Jurídico da Presidência em análise, destina-se ao exercício de funções de direção, chefia ou assessoramento, podendo ser de provimento em comissão. 



    Nessa linha interpretativa, a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade há de ser julgada improcedente.“



    No Recurso Extraordinário (Doc. 23), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA alega que o acórdão violou os arts. arts. 37, caput, II e V, e 132, caput, da CF/1988.



    Para tanto, alega que o “ art. 2º, II, da Lei Complementar Municipal n. 274/2023, do Município de Três Barras, a qual atribuiu ao Assessor Jurídico da Presidência da Câmara de Vereadores, cargo de provimento em comissão, atividades típicas de Procurador do Poder Legislativo Municipal, em violação aos arts. 16, caput, 21, I e IV, 37, e 103, caput e § 3º, todos da Constituição do Estado de Santa Catarina, que guardam consonância com os arts. 37, caput, II e V, e 132, caput, da Constituição da República.” (Doc. 23, fl. 4).



    Afirma que “trata-se de exceção indevida à regra de concurso público, uma vez que se presume a existência de vínculo de confiança pessoal, que pode comprometer a imparcialidade na defesa dos interesses públicos, inerentes à função de Procurador. Assim, a norma incide em contrariedade aos princípios da legalidade, moralidade e impessoalidade, além de desrespeitar a exigência de concurso público para o exercício de funções típicas da Advocacia Pública.” (Doc. 23, fl. 10). 



    Acrescenta que “a atividade destacada anteriormente não demanda vínculo de confiança com a autoridade nomeante, muito pelo contrário, exige uma atuação imparcial e ética para representação dos interesses públicos, sendo, portanto, uma capacidade técnico-burocrática, cujo meio primordial de aferição meritocrática é o concurso público. Ou seja, a representação judicial do legislativo municipal e o controle do andamento dos processos são atribuições típicas da Advocacia Pública, que exigem a investidura mediante concurso público, conforme estabelece o art. 37, II, da Constituição da República.” (Doc. 23, fl. 11).



    Em seguida, o processo foi remetido à Turma Julgadora para eventual juízo de retratação ao decidido por esta CORTE no Tema 1.010/STF (Doc. 24).



    Em nova análise da questão, o Tribunal de origem, em juízo negativo de retratação, manteve o acórdão anteriormente prolatado, ao fundamento de que foi decidido em consonância com a tese fixada no Tema 1010 da repercussão (Doc. 26).



    Em seguida, o RE foi admitido (Doc. 28).



    É o relatório. Decido. 



    Quanto à matéria, o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no julgamento do RE 1.041.210-RG, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tema 1.010, fixou as seguintes teses:



    “a) A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; 



    b) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; 



    c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e



    d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir.”



    Veja-se a ementa do julgado:



    “EMENTA: Criação de cargos em comissão. Requisitos estabelecidos pela Constituição Federal. Estrita observância para que se legitime o regime excepcional de livre nomeação e exoneração. Repercussão geral reconhecida. Reafirmação da jurisprudência da Corte sobre o tema. 



    1. A criação de cargos em comissão é exceção à regra de ingresso no serviço público mediante concurso público de provas ou provas e títulos e somente se justifica quando presentes os pressupostos constitucionais para sua instituição.



    2. Consoante a jurisprudência da Corte, a criação de cargos em comissão pressupõe: a) que os cargos se destinem ao exercício de funções de direção, chefia ou assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) que o número de cargos comissionados criados guarde proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os institui; e d) que as atribuições dos cargos em comissão estejam descritas de forma clara e objetiva na própria lei que os cria.



    3. Há repercussão geral da matéria constitucional aventada, ratificando-se a pacífica jurisprudência do Tribunal sobre o tema. Em consequência disso, nega-se provimento ao recurso extraordinário.



    4. Fixada a seguinte tese: a) A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir” (RE 1.041.210-RG, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, DJe de 22/05/2019).



    O acórdão recorrido observou esse entendimento.



    Quanto à alegação de violação ao art. 132 da Constituição Federal, a jurisprudência reiterada desta CORTE firmou-se no sentido de que as normas veiculadas nos artigos 131 e 132 da CF não são de observância obrigatória pelos Municípios. Nesse sentido:



    “EMENTA Direito constitucional e administrativo. Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral não demonstrada. Ação direta de inconstitucionalidade estadual. Lei municipal nº 333, de 2005, do Município de Dix-sept Rosado, Estado do Rio Grande do Norte. Arts. 62 e 105, inc. I, al. “b”. Assessoria jurídica municipal. Autonomia. Arts. 131 e 132 da Constituição da República. Desnecessidade de reprodução, pelos Municípios. 



    I. Caso em exame 1. Ação direta de inconstitucionalidade ajuizada em Tribunal estadual contra os arts. 62 e 105, inc. I, al. “b”, da Lei nº 333, de 2005, do Município de Governador Dix-Sept Rosado, Estado do Rio Grande do Norte. Alegação de ofensa aos arts. 131, § 2º; e 132, caput, da Constituição da República. II. Questão em discussão 



    2. A questão em discussão consiste em saber se é constitucional a previsão em norma municipal de modelo de assessoria jurídica distinto do previsto nos arts. 131 e 132 da Constituição da República. 



    III. Razões de decidir 3. Obrigação de demonstrar a existência de repercussão geral do tema objeto do recurso não foi satisfeita. Apresentadas meras alegações genéricas. 4. Modelo de advocacia pública previsto nos arts. 131 e 132 da Constituição da República não é de reprodução obrigatória pelos Municípios. 5. Organização de assessoria jurídica própria é matéria que se encontra no âmbito da autonomia municipal. 



    IV. Dispositivo e tese 6. Recurso extraordinário com agravo ao qual se nega provimento. _________ Dispositivos relevantes citados: CRFB, arts. 102, § 3º, 131 e 132. Código de Processo Civil, art. 1.035, § 2º. Jurisprudência relevante citada: RE nº 1.134.249-AgR/SP (2018), Rel. Min. Alexandre de Moraes; RE nº 1.481.980-AgR/SP (2024), Rel. Min. Dias Toffoli; RE nº 1.373.763-AgR/SP (2023), Rel. Min. Gilmar Mendes.” (ARE 1.507.184, Rel. Min. ANDRÉ MENDONÇA, Tribunal Pleno, DJe de 25/9/2024)



    “Arguição de descumprimento de preceito fundamental. 2. Art. 43, V, §§ 4º e 5º, da Lei Complementar 136/2020, do Município de Macapá/AP. 3. Municípios não são obrigados a instituir Advocacia Pública Municipal. Liberdade de conformação. 4. Criada Procuradoria Municipal, há de observar-se a unicidade institucional. Exclusividade do exercício das funções de assessoramento e consultoria jurídica, bem assim de representação judicial e extrajudicial. Ressalvadas as hipóteses excepcionais, conforme a jurisprudência do STF. 5. Impossibilidade de ocupantes de cargos em comissão, estranhos ao quadro da Procuradoria-Geral do Município, exercerem as funções próprias dos Procuradores Municipais. 6. Parcial procedência do pedido.” (ADPF 1037, Rel. Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, DJe de 22/8/2024)



    “EMENTA: AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ADVOCACIA PÚBLICA. ARTIGOS 131 E 132 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. DISPOSITIVOS QUE NÃO SÃO DE OBSERVÂNCIA OBRIGATÓRIA PELOS MUNICÍPIOS. PROCURADOR MUNICIPAL. NOMEAÇÃO POR CARGO EM COMISSÃO. POSSIBILIDADE. 



    1. A jurisprudência reiterada desta CORTE firmou-se no sentido de que as normas veiculadas nos artigos 131 e 132 da Constituição Federal não são de observância obrigatória pelos Municípios. 



    2. A Constituição Federal dispõe expressamente sobre as hipóteses em que o legislador municipal deve observância obrigatória aos ditames da Constituição Estadual, como fez nos incisos VI, IX e X, do art. 29 da Constituição Federal. Portanto, não estando a organização da advocacia pública inserida nas hipóteses estabelecidas no art. 29, da Constituição Federal, não há que se falar em inconstitucionalidade na nomeação para o exercício do cargo em comissão de Procurador Municipal. 



    3. Agravo Interno a que se nega provimento.” (RE 1.465.818-AgR, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, DJe de 18/3/2024)



    Em caso semelhante, veja-se recente precedente monocrático:



    “Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CRIAÇÃO DE CARGOS DE PROCURADOR DA CÂMARA MUNICIPAL. CONCURSO PÚBLICO. CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS ADVOCATÍCIOS. INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. AUTONOMIA MUNICIPAL. RECURSO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO. 



    I. CASO EM EXAME 1. Recurso extraordinário interposto pelo Ministério Público do Estado de Goiás contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás pelo qual se reformou a sentença para assentar a impossibilidade de o Poder Judiciário determinar a criação de cargos de procurador municipal, em virtude da discricionariedade da Administração Pública Municipal, bem como se afirmou a possibilidade contratação direta de serviços advocatícios sem licitação, por sua natureza personalíssima e singular. 2. O recorrente pleiteia a criação de cargos de Procurador Jurídico da Câmara Municipal de Mairipotaba/GO e a realização de concurso público para o provimento dos respectivos cargos, argumentando que serviços jurídicos essenciais e permanentes da Administração Pública devem ser executados por servidores efetivos, que a organização das procuradorias municipais deve seguir o princípio da simetria com o art. 132 da Constituição da República e que não há previsão legal para a contratação direta de serviços de assistência jurídica.



    II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. Há duas questões em discussão: (i) definir se é possível ao Poder Judiciário determinar a criação de cargos de procurador municipal e a realização de concurso público, em face do poder de auto-organização municipal e do princípio da separação dos Poderes e (ii) analisar se a contratação de serviços advocatícios pelo Município exige ou dispensa licitação. 



    III. RAZÕES DE DECIDIR 4. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal consolidou o entendimento no sentido de que as diretrizes do art. 132 da Constituição da República, referentes à Advocacia Pública, não se impõem aos Municípios, em virtude do poder de auto-organização destes entes federados, o que se estende à representação jurídica das câmaras de vereadores. 5. A determinação judicial para a criação de cargos de procuradores jurídicos na Câmara Municipal configura indevida ingerência no juízo de conveniência e oportunidade da Administração Pública, estando o acórdão recorrido em consonância com o entendimento desta Corte. 6. Igualmente, a inexigibilidade de licitação para a contratação de serviços advocatícios, no caso sob exame, em que a Câmara Municipal não conta com quadro próprio, está em conformidade com a orientação do Supremo Tribunal Federal, que considera constitucionais as contratações diretas, desde que observados critérios como a inadequação da prestação do serviço por integrantes do Poder Público e a compatibilidade do preço com a responsabilidade profissional e o valor de mercado. 



    IV. DISPOSITIVO E TESE 7. Recurso extraordinário ao qual se nega seguimento.” (RE 1.559.220, Rel. Min. ANDRÉ MENDONÇA, DJe de 31/7/2025)



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Não se aplica o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015, tendo em vista que não houve fixação de honorários advocatícios nas instâncias de origem.



    Publique-se.



    Brasília, 9 de dezembro de 2025.



Ministro ALEXANDRE DE MORAES



Relator



Documento assinado digitalmente