Tribunal: STF
Processo: SL 1868
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-23
Data de publicação: 2025-12-23

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de pedido de suspensão de liminar formulado pela Câmara Municipal de Xapuri, com o intuito de sustar os efeitos de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Acre (TJAC) que, nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1002112-47.2025.8.01.0000, suspendeu a eficácia da Lei Municipal nº 1.127/2022, que concedeu revisão de 15,53% sobre os subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores, com base na variação acumulada do INPC entre 2017 e 2020.
Na origem, o Ministério Público do Estado do Acre (MPAC) ajuizou ADI, alegando afronta ao princípio da anterioridade da legislatura previsto no art. 29, VI, da Constituição Federal, sustentando que a revisão configuraria reajuste vedado. Em outubro de 2025, o TJAC acolheu a tese e suspendeu a norma municipal, unicamente quanto ao reajuste dos subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores, até o julgamento definitivo da ADI.
A Câmara Municipal argumenta que a execução imediata da decisão acarreta grave lesão à ordem e à economia públicas. Alega que, no aspecto administrativo, a suspensão da lei gera insegurança jurídica, pois a norma foi editada em conformidade com orientação técnica do Tribunal de Contas do Estado do Acre (Acórdão nº 13.368/2022), que admitiu a revisão anual para recompor perdas inflacionárias. Aduz que tal cenário coloca o gestor público em posição contraditória entre seguir a orientação do TCE ou a decisão judicial, comprometendo a previsibilidade e a boa-fé administrativa. Além disso, a medida interfere abruptamente no planejamento orçamentário, desestabilizando a execução financeira do município.
No aspecto econômico, sustenta a ocorrência de periculum in mora inverso, pois a suspensão da lei implica desvalorização dos subsídios, que possuem natureza alimentar, corroendo o poder aquisitivo dos agentes políticos. Salienta a inércia do Ministério Público, que ajuizou a ação mais de três anos após a publicação da lei, descaracterizando a urgência alegada. Por fim, alerta para o risco de efeito multiplicador, já que a decisão pode estimular ações semelhantes em outros municípios, ampliando a instabilidade administrativa no Estado.
Ao final, requer a concessão de liminar, inaudita altera parte, para suspender os efeitos do acórdão do TJAC e restabelecer a eficácia da Lei Municipal nº 1.127/2022, com posterior oitiva do Ministério Público e confirmação da medida até o trânsito em julgado da ADI originária.
O Ministério Público, autor do processo originário, refuta tais alegações, destacando que não houve demonstração concreta de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas, requisito indispensável para a concessão da suspensão de liminar prevista no art. 4º da Lei nº 8.437/1992. Ressalta que a excepcionalidade da medida exige prova inequívoca da potencialidade lesiva, o que não se verifica no caso, pois as alegações da Câmara Municipal são genéricas e desprovidas de elementos probatórios.
Além disso, enfatiza que a manutenção da decisão do TJAC evita risco inverso ao erário, uma vez que eventual pagamento dos subsídios majorados, de natureza alimentar, seria irrepetível, gerando dano irreversível ao patrimônio público. Aponta também que a norma impugnada retroage a 1º de janeiro de 2022 e aplica índice acumulado de quatro anos, configurando verdadeiro reajuste, em desacordo com a orientação do Tribunal de Contas, que recomendou aguardar o julgamento do Tema 1.192 pelo STF.
Assevera que não há prazo para postular a suspensão cautelar da eficácia de lei inconstitucional, pois ações declaratórias são imprescritíveis, e que a vigência prolongada da norma não elimina o risco, mas o amplia. Rechaça ainda o argumento de efeito multiplicador, afirmando que a uniformização da jurisprudência reforça a segurança jurídica e a integridade do direito, evitando a perpetuação de práticas inconstitucionais.
Por fim, o Ministério Público manifesta-se pela improcedência do pedido formulado pela Câmara Municipal de Xapuri, defendendo a manutenção da medida cautelar concedida pelo Tribunal de Justiça do Acre, como forma de proteger a ordem constitucional, a moralidade administrativa e a economia pública, prevenindo danos irreversíveis ao erário e à estabilidade fiscal do município.
A Procuradoria-Geral da República opinou pelo indeferimento do pedido, em parecer que recebeu a seguinte ementa (eDOC 16):
“Suspensão de Liminar. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei municipal. Reajuste de subsídio de agentes políticos na mesma legislatura (Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores). Inconstitucionalidade. Ausência de comprovação do grave risco de lesão aos valores tutelados pela Lei n. 8.437/1992. Parecer por que o pedido seja indeferido.” 
É o relatório. Decido.
A sólida jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal considera que o incidente de contracautela é via processual autônoma à disposição de pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, que visa resguardar o interesse público primário em causas contra o Poder Público e seus agentes. Trata-se de medida condicionada à demonstração de que o ato impugnado carregue em si risco elevado à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas. Essa compreensão harmoniza-se com o disposto no artigo 4º, caput, da Lei nº 8.437/92, que estabelece:
“Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.”
Na mesma direção, dispõe o art. 297, caput, do Regimento Interno deste Tribunal:
“Art. 297, do RISTF. Pode o Presidente, a requerimento do Procurador-Geral, ou da pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, suspender, em despacho fundamentado, a execução de liminar, ou da decisão concessiva de mandado de segurança, proferida em única ou última instância, pelos tribunais locais ou federais”. (grifei). 
Observe-se que, nos termos dos arts. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1991 e do art. 297 do RISTF, a contracautela tem natureza jurídico-processual excepcional. O tipo de cognição permitido por esta via estreita limita-se a constatar a probabilidade e a gravidade do risco representado, portando juízo mínimo sobre a matéria de fundo que perfaz a controvérsia.
A doutrina também reforça esse entendimento, como assinala Leonardo Carneiro da Cunha:
“(...) o pedido de suspensão cabe em todas as hipóteses em que se concede tutela provisória contra a Fazenda Pública ou quando a sentença produz efeitos imediatos, por ser impugnada por recurso desprovido de efeito suspensivo automático. Daí se poder dizer que, hoje em dia, há a suspensão de liminar, a suspensão de segurança, a suspensão de sentença, a suspensão de acórdão, a suspensão de cautelar, a suspensão de tutela antecipada e assim por diante.
O pedido de suspensão destina-se a sobrestar a eficácia de decisões provisórias ou não definitivas. Não deve ser utilizado para suspender execuções definitivas.
(...) Rigorosamente, o pedido de suspensão destina-se a tutelar interesse difuso, ostentando, portanto, natureza de uma postulação coletiva.O pedido de suspensão não tem natureza recursal, por não estar previsto em lei como recurso e, igualmente, por não gerar a reforma, a anulação nem a desconstituição da decisão. (...) o pedido de suspensão consiste numa ação cautelar específica destinada, apenas, a retirar da decisão sua executoriedade; serve, simplesmente, para suspender a decisão, mantendo-a, em sua existência, incólume. No pedido de suspensão, há uma pretensão específica à cautela pela Fazenda Pública.
Ao apreciar o pedido de suspensão de liminar, o presidente do tribunal examina se houve grave lesão à ordem, à saúde, à economia ou à segurança públicas. Tradicionalmente, a jurisprudência entende que o presidente do tribunal, ao analisar o pedido de suspensão, não adentra o âmbito da controvérsia instalada na demanda, não incursionando o mérito da causa principal.
O pedido de suspensão funciona, por assim dizer, como uma espécie de ‘cautelar ao contrário’, devendo, bem por isso, haver a demonstração de um periculum in mora inverso, caracterizado pela ofensa a um dos citados interesses públicos relevantes e, ainda, um mínimo de plausibilidade na tese da Fazenda Pública, acarretando um juízo de cognição sumária pelo presidente do tribunal. (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A fazenda pública em juízo. 21.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2024, p. 535-542, grifei). 
Consolidou-se, ainda, o entendimento de que, por essa via processual, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, é necessário que a controvérsia do processo subjacente seja de natureza constitucional, a fim de determinar-se a competência do Presidente deste Supremo Tribunal Federal, e que a decisão tenha sido proferida por Tribunal (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia). Sobreleva transcrever importante lição da i. Ministra Rosa Weber quando da apreciação da SL 1595, Plenário, DJe 3.5.2023:
“Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).” 
No caso em exame, a Câmara Municipal não se desincumbiu do ônus de comprovar a efetiva potencialidade lesiva da decisão questionada. As alegações apresentadas limitam-se a invocar, de modo genérico, a existência de risco à ordem administrativa e à economia municipal, sem a indicação de dados objetivos ou elementos probatórios que evidenciem a iminência e a gravidade dos prejuízos alegados.
Com efeito, ante a natureza excepcional do pedido de contracautela, é ônus inafastável do requerente comprovar, de forma inequívoca, a efetiva potencialidade lesiva da decisão que se pretende suspender — o que não se presume. Alegações genéricas e abstratas, desacompanhadas de provas concretas, são insuficientes para justificar a suspensão de decisão judicial que, supostamente, ameaça valores protegidos pela legislação de regência. Nesse sentido:
"Suspensão de tutela provisória. Fornecimento de medicamento de alto custo. Medicamento Trikafta. Tratamento de Fibrose cística. Fármaco registrado na Anvisa. Responsabilidade solidária dos entes federados. RE 855.178-RG (Tema 793). Necessidade de demonstração inequívoca de lesão aos bens jurídicos protegidos pela legislação de regência. Inviabilidade de qualquer presunção nessa seara. Direito à saúde. Ausência de potencial lesivo. Suspensão denegada. 1. A via eleita consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação com objetivo de salvaguardar o interesse público primário, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 2. Consta dos documentos juntados que o medicamento foi registrado na Anvisa para o tratamento da enfermidade que acomete a interessada. 3. Constitui ônus indeclinável do autor, ante a natureza excepcionalíssima do incidente de contracautela, a demonstração – que jamais se presume – da efetiva potencialidade lesiva da decisão impugnada. Insuficiente, para esse efeito, a mera alegação superficial e genérica, desacompanhada de prova inequívoca de que o ato decisório que se pretende suspender provoca grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 4. Suspensão denegada." (STP 921, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, DJe de 19.12.2022)
Demais disso, como bem destacado pelo e. Ministro Luís Roberto Barroso, no julgamento da SL 1767-AgR, Plenário, DJe de 09.12.2024, “embora a questão possa ser revisitada no julgamento do RE 1.344.400 (Rel. Min. André Mendonça, paradigma do Tema 1.192 da repercussão geral), a decisão impugnada não destoa do entendimento até agora adotado por esta Corte, no sentido de que a remuneração de quaisquer agentes políticos deve obedecer às regras da anterioridade da legislatura para sua fixação”.
Cumpre registrar que, na espécie, a manutenção da medida cautelar concedida pelo Tribunal de Justiça do Acre não compromete a continuidade de serviços públicos essenciais, tampouco gera desorganização administrativa de tal magnitude que justifique a atuação excepcional desta Presidência. Ao contrário, eventual suspensão da decisão poderia implicar risco inverso ao erário, dada a irrepetibilidade das verbas de natureza alimentar. Nesse sentido: 
Suspensão de liminar. Ação direta de inconstitucionalidade. Tribunal de Justiça do Estado do Paraná. Município de Araucária. Reajuste do subsídio de agentes políticos municipais na mesma legislatura. Decisão em aparente sintonia com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Tema nº 1.192-RG. Reconhecimento de repercussão geral que não afasta o dever de observância, até eventual superação, dos precedentes antes formados. Grave risco de lesão a valores tutelados pelo microssistema normativo das contracautelas não demonstrado. Irrepetibilidade de verbas alimentares. Perigo de dano inverso. Suspensão denegada. 1. A via eleita consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 2. Consolidada nesta Corte interpretação ampliativa do conteúdo normativo do art. 4º, § 1º, da Lei nº 8.437/1992, no sentido de admitir o cabimento das medidas suspensivas inclusive contra medidas cautelares ou decisões de mérito proferidas pelos Tribunais de Justiça estaduais em sede de controle concentrado de constitucionalidade, desde que possível verificar lesão concreta e imediata. Precedentes. 3. Constitui ônus indeclinável do autor, ante a natureza excepcionalíssima do incidente de contracautela, a demonstração – que jamais se presume – da efetiva potencialidade lesiva da decisão impugnada. Insuficiente, para esse efeito, a mera alegação superficial e genérica, desacompanhada de prova inequívoca de que o ato decisório que se pretende suspender provoca grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 4. O que se divisa, na realidade, é o risco inverso a valores tutelados pelo microssistema normativo das contracautelas, uma vez que eventual suspensão da eficácia da decisão proferida pelo Tribunal local ensejaria situação que, no restrito âmbito de cognição possível nesta via impugnativa, aparenta ser contrária à jurisprudência desta Corte e, dessa maneira, à ordem pública, em sua acepção jurídico-constitucional. Ainda, plausível a inconstitucionalidade da legislação local, como reconhecido pelo Tribunal de Justiça, existente perigo de dano inverso ao erário municipal, uma vez irrepetíveis as verbas alimentares correspondentes. 5. A circunstância de esta Corte ter reconhecido a repercussão geral da questão relativa à constitucionalidade de lei municipal que preveja revisão geral anual do subsídio de agentes políticos na mesma legislatura (Tema nº 1.192) não altera a presente conclusão, por não afastar o dever de observância, até eventual superação, dos precedentes antes formados pelo Plenário. 6. Suspensão denegada.” (SL 1660, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Plenário, DJe de 26.02.2024, grifei).
“Suspensão de liminar. Ação direta de inconstitucionalidade. Tribunal de Justiça do Estado do Paraná. Município de Paranaguá. Reajuste do subsídio de agentes políticos municipais na mesma legislatura. Decisão em aparente sintonia com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Tema nº 1.192-RG. Reconhecimento de repercussão geral que não afasta o dever de observância, até eventual superação, dos precedentes antes formados. Grave risco de lesão a valores tutelados pelo microssistema normativo das contracautelas não demonstrado. Irrepetibilidade de verbas alimentares. Perigo de dano inverso. Suspensão denegada. 1. A via eleita consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 2. Consolidada nesta Suprema Corte interpretação ampliativa do conteúdo normativo do art. 4º, § 1º, da Lei nº 8.437/1992, no sentido de admitir o cabimento das medidas suspensivas inclusive contra medidas cautelares ou decisões de mérito proferidas pelos Tribunais de Justiça estaduais em sede de controle concentrado de constitucionalidade, desde que possível verificar lesão concreta e imediata. Precedentes. 3. Constitui ônus indeclinável do autor, ante a natureza excepcionalíssima do incidente de contracautela, a demonstração – que jamais se presume – da efetiva potencialidade lesiva da decisão impugnada. Insuficiente, para esse efeito, a mera alegação superficial e genérica, desacompanhada de prova inequívoca de que o ato decisório que se pretende suspender provoca grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 4. O que se divisa, na realidade, é o risco inverso a valores tutelados pelo microssistema normativo das contracautelas, uma vez que eventual suspensão da eficácia da decisão proferida pelo Tribunal local ensejaria situação que, no restrito âmbito de cognição possível nesta via impugnativa, aparenta ser contrária à jurisprudência desta Suprema Corte e, dessa maneira, à ordem pública, em sua acepção jurídico-constitucional. Ainda, plausível a inconstitucionalidade da legislação local, como reconhecido pelo Tribunal de Justiça, existente perigo de dano inverso ao erário municipal, uma vez irrepetíveis as verbas alimentares correspondentes. 5. A circunstância de esta Suprema Corte ter reconhecido a repercussão geral da questão relativa à constitucionalidade de lei municipal que preveja revisão geral anual do subsídio de agentes políticos na mesma legislatura (Tema nº 1.192) não altera a presente conclusão, por não afastar o dever de observância, até eventual superação, dos precedentes antes formados pelo Plenário. 6. Suspensão denegada.” (SL 1657, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, DJe de 25.09.2023, grifei).
Por fim, nos termos da jurisprudência desta Corte, a suspensão de segurança não substitui os instrumentos processuais próprios previstos na legislação para impugnação de decisões judiciais, sejam elas pela via ordinária ou extraordinária. Assim, o pedido de suspensão não pode ser utilizado como sucedâneo de recurso, para se promover o exame do acerto ou do desacerto da decisão impugnada. Nesse sentido: STP 914-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, DJe de 11.05.2023; STP 791, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, DJe de 23.09.2021; e STP 157, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 17.03.2020.
Portanto, nessa seara específica, ao examinar apenas os aspectos relacionados à presença dos requisitos autorizadores previstos nas normas de regência, impõe-se a rejeição da medida de contracautela, diante da ausência de demonstração de lesão à ordem e à economia públicas.
Ante o exposto, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF, julgo improcedente o pedido.

Publique-se.
Brasília, 23 de dezembro de 2025.

Ministro Edson Fachin
Presidente
Documento assinado digitalmente