Tribunal: STF
Processo: ADPF 1277
Classe: ADPF
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-10-28
Data de publicação: 2025-10-28

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: ADPF. Contingenciamento de verbas orçamentárias. Instituto Brasileiro de Gemas e Metais Preciosos (IBGM). Ausência de Legitimidade ativa ad causam.



I - O caso em análise



1. Insurge-se o arguente contra o contingenciamento dos recursos orçamentários da Agência Nacional de Mineração (ANM).



II - Razões de decidir



2. Ilegitimidade ativa. A qualificação como entidade de classe pressupõe a representação de categoria homogênea. O IBGM reúne grupos heterogêneos de associados, incluindo integrantes do setor primário (extração e beneficiamento inicial de minérios), do setor secundário (fabricação de joias) e do setor terciário (comércio varejista ou atacadista de artigos de joalheria).



3. Ausência de pertinência temática. A grande maioria dos associados são comerciantes de produtos de joalheria, bijuteria e relojoaria, em relação aos quais não existe interesse direto e imediato no objeto da presente controvérsia.



4. Inobservância do requisito objetivo da espacialidade. O Instituto Brasileiro de Gemas e Metais Preciosos (IBGM) não configura entidade de classe de âmbito nacional. Inexistência de atuação transregional em, pelo menos, nove Estados da Federação.



5. A simples dispersão geográfica de associados pelo território nacional não é elemento suficiente, por si só, para demonstrar o perfil nacional da entidade de classe. A caracterização do requisito espacial (caráter nacional) exigido das entidades de classe para efeito de instauração do controle concentrado (CF, art. 103, IX) pressupõe a comprovação da existência de atuação concreta e efetiva da entidade de classe em cada um dos nove Estados-membros, não bastando, para esse efeito, a mera alegação genérica da existência de associados dispersos pelo território nacional. Precedente plenário específico (ADI 7.761-AgR, Rel. Min. Flávio Dino, j. 17.3.2025).



III - Dispositivo



6. ADPF não conhecida.



    Decisão



    Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental ajuizada pelo Instituto Brasileiro de Gemas e Metais Preciosos (IBGM) contra o contingenciamento, pelo Poder Executivo Federal, dos recursos orçamentários destinados ao custeio das atividades da Agência Nacional de Mineração (ANM).



    Alega-se que o contingenciamento dos recursos orçamentários levou a Agência Nacional de Mineração a declarar a cessação de suas atividades operacionais, a partir de outubro de 2025, em razão do bloqueio de R$ 5,9 milhões e déficit adicional de R$ 3,2 milhões em seu orçamento.



    Esse contingenciamento teria atingido diretamente a fiscalização de barragens, aterros e minas, bem como as operações de combate ao garimpo ilegal e à lavra não autorizada.



    Requer-se, em síntese, “a declaração de inconstitucionalidade material do contingenciamento orçamentário imposto à Agência Nacional de Mineração (ANM), determinando-se o restabelecimento imediato e integral da execução das receitas vinculadas à Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM), bem como o reestabelecimento da plena autonomia administrativa, financeira e operacional da autarquia especial, nos termos dos arts. 20, § 1º, 37, 174 e 225 da Constituição Federal”.



    Antes de aprofundar o exame da controvérsia, impõe-se a análise preliminar dos requisitos de admissibilidade da arguição.



    I- Questões preliminares 



    Ausência de poderes específicos



    As ações de controle concentrado de constitucionalidade devem estar instruídas com procuração contendo poderes específicos e indicação da lei ou ato normativo impugnado.



    Não basta, para esse fim, a procuração geral para o foro ou a outorga de poderes genéricos para ajuizar ações de controle concentrado. É necessário que conste expressamente na procuração a descrição mínima do objeto de impugnação, através da indicação precisa do diploma legislativo ou do ato normativo questionados. Nesse sentido:



    EMENTA: É de exigir-se, em ação direta de inconstitucionalidade, a apresentação, pelo proponente, de instrumento de procuração ao advogado subscritor da inicial, com poderes específicos para atacar a norma impugnada.



    (ADI 2187 QO, Relator(a): OCTAVIO GALLOTTI, Tribunal Pleno, j. 24.5.2000)



    No caso, o instrumento de mandato foi outorgado pelo arguente com os poderes da cláusula ad judicia. Não consta da procuração nenhuma referência ao objeto da impugnação, circunstância que a torna inepta para a instauração do controle concentrado de constitucionalidade.



    Seria necessário oportunizar ao arguente a produção do instrumento adequado. Deixo de assim proceder, no entanto, por constatar a existência de outros óbices processuais insuscetíveis de superação.



    Ilegitimidade ativa do IBGM



    O quadro social do Instituto Brasileiro de Gemas e Metais Preciosos é formado por grupos heterogêneos de associados, incluindo integrantes do setor primário (extração e beneficiamento inicial de minérios), do setor secundário (fabricação de joias) e do setor terciário (comércio varejista ou atacadista de artigos de joalheria).



    Em consulta ao sítio do IBGM na internet, constata-se que a grande maioria dos associados são comerciantes de produtos de joalheria, bijuteria e relojoaria, em relação aos quais não existe interesse direto e imediato no objeto da presente controvérsia.



    A jurisprudência desta Corte tem assinalado não caracterizar entidade de classe as associações formadas por categorias não homogêneas de associados. Veja-se:



    “Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. Ação não conhecida. 2. Sociedade Rural Brasileira – SRB. Ilegitimidade ativa. 3. A associação, embora tenha o objetivo de representar o setor agropecuário, admite membros sem ligação com ele, não ostentando a homogeneidade de composição necessária para caracterizar-se como entidade de classe e ter acesso ao controle direto de constitucionalidade. Precedentes. 4. Negado provimento ao agravo regimental.



    (ADI 6314 AgR, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, j. 15.4.2020)



    EMENTA Agravo regimental. Ação de descumprimento de preceito fundamental. Medida Provisória nº 772/17. Ilegitimidade ativa. Entidade representativa de categorias econômicas não homogêneas. Encerramento da vigência. Não provimento. 1. Não se considera entidade de classe a associação que, a pretexto de efetuar a defesa de todos os seus membros, patrocina interesses de categorias não homogêneas, o que afasta a legitimidade ativa para o ajuizamento da ADPF. Precedentes. 2. Ademais, a Medida Provisória nº 772/17 teve seu prazo de vigência encerrado, esvaziando-se o próprio objeto da arguição. Nos termos da jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal, a revogação ou alteração substancial da norma impugnada e o exaurimento dos efeitos de normas temporárias conduzem à extinção do processo de controle normativo abstrato por perda superveniente de seu objeto. Precedentes. 3. Eventuais lesões ou reparações oriundas dos efeitos advindos da vigência de norma revogada ou exaurida devem ser buscadas em ação própria, uma vez que o controle concentrado não tem por escopo a satisfação de direitos subjetivos individuais ou coletivos. 4. Agravo regimental não provido.



    (ADPF 717-AgR, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, j. 10.10.2022)



    Em suma: a qualificação como entidade de classe pressupõe a representação de categoria homogênea. A IBGM, no entanto, reúne grupos heterogêneos, incluindo categorias de associados que não possuem interesse direto e imediato no objeto da presente controvérsia.



    Inobservância do requisito especial da territorialidade



    Mesmo se possível superar esse obstáculo, ainda assim não estaria caracterizada a legitimidade ativa do IBGM.



    A alegação de que o arguente caracterizaria entidade de classe de âmbito nacional apoia-se exclusivamente em declaração formal constante dos atos estatutários e do fato de alegadamente existirem entre os associados pessoas domiciliadas em diversos Estados brasileiros.



    Resulta daí que a entidade associativa autora carece de legitimidade ativa ad causam, por não constituir entidade de classe de âmbito nacional.



    Como se sabe, a jurisprudência desta Corte consolidou-se no sentido de que a legitimação ativa das entidades de classe, para a instauração do controle concentrado de constitucionalidade, pressupõe a satisfação do requisito constitucional da espacialidade — caráter nacional das entidades de classe (CF, art. 103, IX) —, evidenciado pela comprovação da atuação transregional da associação e de sua representatividade em, pelo menos, um terço dos Estados brasileiros (ADI 108-QO, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. 13.4.1992).



    A satisfação do requisito espacial exige a comprovação de efetiva e concreta atuação associativa em cada um dos 09 (nove) Estados brasileiros, não bastando para esse fim a mera declaração formal nos estatutos sociais ou a referência genérica na inicial à congregação dos interesses da categoria, conforme inúmeros precedentes desta Corte:



    (...) 3. Ausência de documentos aptos a demonstrar o caráter nacional da arguente. A caracterização como entidade de classe de âmbito nacional não decorre da mera declaração formal, sendo necessária a prova da efetiva representatividade em pelo menos nove Estados da Federação. Precedente: ADI 108, rel. min. Celso de Mello, Plenário, DJ de 5/6/1992.



    (ADPF 566 AgR, Relator(a): LUIZ FUX, Tribunal Pleno, j. 23.8.2019)



    “(...) 3. Ausente a comprovação do caráter nacional da entidade, consistente na existência de membros ou associados em pelo menos nove estados da federação, não bastante para esse fim a mera declaração formal do qualificativo nos seus estatutos sociais. Precedente. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (ADI 4230 AgR, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, j. 01.8.2011)



    “(...) 1. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que o reconhecimento da legitimidade ativa das entidades de classe para incoar o controle concentrado de constitucionalidade demanda a comprovação de seu caráter nacional, o qual não se configura com mera declaração formal em seu estatuto. Precedentes. 



    2. Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (ADI 4751 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, j. 06.9.2019)



    De outro lado, o simples fato de existirem, entre os associados da autora, pessoas domiciliados em nove Estados diferentes não basta para conferir-lhe o status de entidade de classe de caráter nacional.



    A personalidade jurídica das associações não se confunde com a dos seus associados. Por isso, não se define o âmbito espacial de uma pessoa jurídica com base na origem dos seus membros.



    A espacialidade é um atributo da personalidade das pessoas naturais e jurídicas. Com relação às associações, esse atributo diz respeito ao vínculo da entidade associativa com um determinado território, podendo esse liame resultar do estabelecimento de sede, diretorias ou órgãos administrativos (domicílio natural — CC, art. 75, IV) ou do desempenho de suas atividades associativas (domicílio legal — CC, art. 75, §§ 1º e 2º).



    Desse modo, o primeiro dado objetivo a ser considerado, para efeito de averiguação da existência de representatividade adequada das associações em determinado Estado-membro, é o funcionamento de diretorias e órgãos administrativos no território estadual (CC, art. 75, IV).



    Não fosse assim, em tese, apenas (09) nove pessoas, domiciliadas em diferentes Estados, reunidas em ambiente virtual na internet, estariam aptas a constituírem sua própria entidade de classe de âmbito nacional e, consequentemente, instaurar o processo de controle concentrado de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal, com clara violação da cláusula de representação adequada que inspirou a construção do requisito espacial.



    O simples fato de existirem associados residentes em determinado Estado não significa que lá a categoria esteja sendo efetivamente representada pela entidade de classe. Exige-se uma estrutura minimamente organizada, capaz de atender e dar voz à categoria no plano local, de modo que os interesses e as circunstâncias regionais sejam considerados no contexto dos debates de amplitude nacional.



    Outro aspecto de grande relevo é o desempenho efetivo das atividades associativas no território estadual. Não basta ocorrerem fatos de potencial interesse da classe para que se considere automaticamente estendida a dimensão espacial da associação até a região em questão. É preciso indagar sobre a existência de vínculos efetivos entre a associação e seu âmbito territorial de atuação, evidenciados pela atuação concreta da entidade associativa na região.



    Em suma, a simples dispersão geográfica de associados pelo território nacional não é elemento suficiente, por si só, para demonstrar o perfil nacional da entidade de classe, conforme precedente específico do Plenário de minha relatoria:



    “EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CADASTRO NACIONAL DE MÉDICOS ESPECIALISTAS (DECRETO Nº 8.516/2015). ABRAMEPO. AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. 



    I - O CASO EM ANÁLISE



    1. Insurge-se a autora contra normas do Decreto nº 8.516/2015, que dispõe sobre o Cadastro Nacional de Médicos Especialistas. 



    II - RAZÕES DE DECIDIR 



    2. Ausência de legitimação ativa ad causam. A Associação Brasileira de Médicos com Expertise de Pós-Graduação (Abramepo) não configura entidade de classe de âmbito nacional. Inexistência de atuação transregional em, pelo menos, nove Estados da Federação. 



    3. A simples dispersão geográfica de associados pelo território nacional não é elemento suficiente, por si só, para demonstrar o perfil nacional da entidade de classe. A caracterização do requisito espacial (caráter nacional) exigido das entidades de classe para efeito de instauração do controle concentrado (CF, art. 103, IX) pressupõe a comprovação da existência de atuação concreta e efetiva da entidade de classe em cada um dos nove Estados-membros, não bastando, para esse efeito, a mera existência de associados dispersos pelo território nacional. 



    4. Caráter fragmentário da categoria representada. A categoria representada pela entidade associativa autora (médicos com expertise de pós-graduação) corresponde apenas a fração ou parcela da comunidade médica brasileira, o que descaracteriza, por si só, a legitimidade ativa da Abramepo, para a instauração do controle concentrado. Precedentes. 



    III - DISPOSITIVO



    5. Agravo regimental conhecido e desprovido.”



    (ADI 7761-AgR, Relator(a): FLÁVIO DINO, Tribunal Pleno, j. 17.3.2025)



    Admitir-se a legitimação extraordinária do IBGM significa atribuir-lhe a representação em juízo de interesses de uma comunidade muito mais ampla do que a dos seus associados, fazendo instaurar um processo coletivo em que a maioria dos membros do grupo, categoria ou classe estariam sendo, potencialmente, representados por quem defende interesses não coincidentes ou até contrários aos seus.



    II - Conclusão



    Sendo assim, por ausência dos requisitos necessários à configuração da legitimação ativa ad causam, não conheço da arguição de descumprimento.



    Publique-se.



    Brasília, 28 de outubro de 2025.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



Documento assinado digitalmente