Tribunal: STF
Processo: ARE 1065895
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-13
Data de publicação: 2025-03-13

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Trata-se de Recurso Extraordinário com Agravo interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo assim ementado (Doc. 1, fl. 111):



    “SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. Adicional de insalubridade. Aposentadoria especial. Pretensão de conversão do tempo de serviço prestado em atividade insalubre para tempo comum, utilizando-se o multiplicador estabelecido no art. 57 da Lei Federal n° 8.213/91. Observância do art. 40, § 4º, inciso III, da CF. Admissibilidade. Direito previsto também na Constituição Estadual cujo exercício é obstado pela ausência de norma regulamentadora. Efeitos "erga omnes" da decisão proferida pelo C. Órgão Especial deste Tribunal, no Mandado de Injunção n° 168.151-0/5, que determinou, nesta questão, a aplicação do regime da Lei federal n° 8.213/91. A referida contagem de tempo especial limita-se ao período em que efetivamente a enfermeira tenha exercido sua função em condições insalubres. Necessidade de observância do referido regramento, deixando a análise do preenchimento dos requisitos a cargo da Administração, quando a servidora for se aposentar. Recurso provido.”



    Opostos embargos de declaração (Doc. 1, fls. 121-125), foram rejeitados (Doc. 1, fl. 129).



    No Recurso Extraordinário (Doc. 1, fls. 137-165), interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o ESTADO DE SÃO PAULO alega violação aos arts. 2º, caput; 5º, LXXI; 22, XXIII; e 40, §4º, da CF/1988 (Doc. 1, fl. 137).



    Para tanto, alega alega que “o acórdão proferido no Mandado de Injunção n° 168.152-010-00 não pode ser utilizado como fundamento para a procedência da presente ação, pois fora prolatado por juízo absolutamente incompetente”. Isto porque, “o órgão jurisdicional competente para julgamento do feito deveria ser o Supremo Tribunal Federal e não o Tribunal de Justiça de São Paulo” (Doc. 1, fl. 149). 



    Afirma que a regulamentação da norma constitucional que prevê o direito à aposentadoria especial não cabe ao Poder Judiciário, já que “o ato de regulamentar tal norma não envolve apenas o aspecto jurídico, mas questões político-administrativas que não estão abrangidas pela função jurisdicional” (Doc. 1, fl. 150). 



    Defende que “nem toda a concessão do adicional de insalubridade gera o direito à aposentadoria especial” (Doc. 1, fl. 152), a qual “exige tenha o segurado trabalhado sujeito a condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física, de forma permanente, e não ocasional nem intermitente, pelo período de 15, 20 ou 25 anos” (Doc. 1, fl. 158). 



    Ao final, requer o provimento do presente recurso reformando-se o acórdão recorrido para julgar improcedente o pedido autoral.



    Em exame de admissibilidade, o RE foi inadmitido aos argumentos de que (a) não houve o prequestionamento dos arts. 2º e 5º da CF/1988, incidindo, na espécie, a Súmula 282/STF; (b) aplica-se ao caso a Súmula 279/STF, já que a análise da pretensão recursal demanda o reexame das provas dos autos; e (c) “a análise de maltrato a dispositivo constitucional demandaria o exame de matéria infraconstitucional, quando é sabido que a ofensa à Constituição Federal deve ser direta e frontal, e não por via reflexa” (Doc. 1, fl. 180) 



    No Agravo, o agravante alega que (a) houve o prequestionamento da matéria posta a debate; (b) é desnecessário o reexame do conteúdo probatório para análise da questão; e (c) trata-se de efetiva violação ao texto constitucional (Doc. 1, fls. 184-186).



    Nesta CORTE, determinei o retorno dos autos à origem para observância da tese fixada no RE 1.014.286- RG, Tema 942, de relatoria do Min. LUIZ FUX (Doc. 2).



    Em nova análise da questão, o Juízo local determinou a devolução do processo ao STF, ao fundamento de que “na presente demanda não se está a questionar a conversão do tempo de serviço prestado em atividades exercidas sob m condições especiais em tempo comum, mas sim a possibilidade de concessão de aposentadoria especial, matéria distinta da tratada no Tema n. 942” (Doc. 6).



    É o relatório. Decido.



     



    Os recursos extraordinários somente serão conhecidos e julgados, quando essenciais e relevantes as questões constitucionais a serem analisadas, sendo imprescindível ao recorrente, em sua petição de interposição de recurso, a apresentação formal e motivada da repercussão geral que demonstre, perante o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a existência de acentuado interesse geral na solução das questões constitucionais discutidas no processo, que transcenda a defesa puramente de interesses subjetivos e particulares.



    A obrigação do recorrente de apresentar, formal e motivadamente, a repercussão geral que demonstre, sob o ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, a relevância da questão constitucional debatida que ultrapasse os interesses subjetivos da causa, conforme exigência constitucional, legal e regimental (art. 102, § 3º, da CF/88, c/c art. 1.035, § 2º, do Código de Processo Civil de 2015 e art. 327, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), não se confunde com meras invocações, desacompanhadas de sólidos fundamentos e de demonstração dos requisitos no caso concreto, de que (a) o tema controvertido é portador de ampla repercussão e de suma importância para o cenário econômico, político, social ou jurídico; (b) a matéria não interessa única e simplesmente às partes envolvidas na lide; ou, ainda, de que (c) a jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL é incontroversa no tocante à causa debatida, entre outras alegações de igual patamar argumentativo (ARE 691.595-AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, DJe de 25/2/2013; ARE 696.347-AgR-segundo, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, DJe de 14/2/2013; ARE 696.263-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe de 19/2/2013; AI 717.821-AgR, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, Segunda Turma, DJe de 13/8/2012). 



    Eis os fundamentos da parte para sustentar a repercussão geral da matéria (Doc. 1, fl. 139):



    “A) DA REPERCUSSÃO GERAL 



    Por primeiro, tem-se que a matéria em debate oferece repercussão geral, uma vez que envolve questões relevantes do ponto de vista jurídico, político e econômico jurídico, de modo que ultrapassam os interesses subjetivos da causa. A r. decisão afronta os artigos 5º, inciso LXXI; 22, inciso XXIII, 44, §4º; e 2º, caput, todos da Constituição Federal. Além disso, deve-se atentar para o fato de que Estado de São Paulo responde pela prestação de serviços públicos essenciais a uma população de aproximadamente 41.262.199 (população do Estado de São Paulo apurada no senso do IBGE de 2010) em 645 municípios.



    Tais serviços são essenciais à consecução do interesse público primário, e, certamente, restarão comprometidos caso seja deferida a aposentadoria especial a quase 4 mil servidores (3957 — 3657 servidores da administração direta e 270 de autarquias), dentre vinculados à administração direta e às autarquias, sendo 2743 destes servidores só da Secretaria de Estado da Saúde. Em conclusão, a manutenção da r. decisão recorrida abrirá precedente com o potencial de gerar prejuízo incalculável à população do Estado de São Paulo, pois a concessão de aposentadoria especial causará um déficit de servidores que inviabilizará a prestação de serviços que têm garantido à população a fruição de direitos fundamentais de segunda dimensão, constitucionalmente assegurados, tais como saúde e segurança pública. 



    Ressalta-se, ainda, é fato incontroverso que o E. órgão Especial do TJSP, em sede de Mandado de Injunção, proferiu v. acórdão, com efeito, erga omnes, removendo o obstáculo decorrente da ausência de norma regulamentadora da aposentadoria especial do servidor público, tal como previsto no art. 40, § 4º, III, da CF, bem como determinando, em caráter supletivo, aplicação para o fim de contagem de tempo para aposentadoria especial, do quanto previsto no artigo 57 da Lei 8.213/91, que dispõe sobre os benefícios do Regime Geral de Previdência Social".



    Referido julgamento, no entanto, não se traduz na singela conclusão de que todos os servidores do Estado de São Paulo que exercem atividades insalubres há mais de 20 anos — um universo de 3.657 (três mil, seiscentos e cinquenta e sete) servidores na Administração Direta e 270 (duzentos e setenta) na Administração Indireta2- terão direito à aposentadoria especial. Verifica-se, assim, que o tema em debate apresenta clara repercussão geral. O recurso preenche, portanto, o requisito de admissibilidade previsto no artigo 102, § 3º, da Constituição Federal, acrescido pela EC no 4512004.”



    Não havendo demonstração fundamentada da presença de repercussão geral, incabível o seguimento do Recurso Extraordinário.



    DA COMPETÊNCIA PARA JULGAMENTO DO MI 168.152-0/0-00



    O recorrente sustenta a existência de vício de competência da decisão proferida no Mandado de Injunção 168.1542-0/0-00, pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ao fundamento de que tratando-se de omissão a ser suprida por Lei Complementar Federal, de iniciativa privativa da Presidência da República, caberia ao STF a sua análise.



    De fato, o Plenário do STF já decidiu, por ocasião do julgamento do RE 797.905-RG (Tema 727, Rel. Min. GILMAR MENDES, Dje de 29/5/2014), que a matéria relativa à omissão legislativa para regulamentação do art. 40, §4º, da CF/1988, é de competência desta CORTE, já que se trata de omissão imputável ao Presidente da República e ao Congresso Nacional. Veja-se:



    “Recurso extraordinário. Repercussão Geral da questão constitucional reconhecida. Reafirmação de jurisprudência. A omissão referente à edição da Lei Complementar a que se refere o art. 40, §4º, da CF/88, deve ser imputada ao Presidente da República e ao Congresso Nacional. 2. Competência para julgar mandado de injunção sobre a referida questão é do Supremo Tribunal Federal. 3. Recurso extraordinário provido para extinguir o mandado de injunção impetrado no Tribunal de Justiça.” (RE 797.905-RG, Rel. Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, Dje de 29/5/2014)



    Contudo, a decisão tomada pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo nos autos do Mandado de Injunção 168.1542-0/0-00 constitui apenas um dos fundamentos adotados pelo acórdão recorrido para decidir a controvérsia, o qual se baseou, também, na jurisprudência desta CORTE.



    DO ENTENDIMENTO DO SUPREMO SOBRE A MATÉRIA



    A jurisprudência desta CORTE é firme no sentido de que enquanto não for editada a Lei Complementar a que se refere o art. 40, §4º, da Constituição Federal, devem ser aplicados aos servidores públicos as regras para aposentadoria especial própria aos trabalhadores em geral, conforme dispõe o art. 57, §1º, da CF/1988. 



    Nesse sentido, vejam-se os seguintes julgados proferidos em sede de Mandado de Injunção:



    “MANDADO DE INJUNÇÃO - NATUREZA. (…) APOSENTADORIA - TRABALHO EM CONDIÇÕES ESPECIAIS - PREJUÍZO À SAÚDE DO SERVIDOR - INEXISTÊNCIA DE LEI COMPLEMENTAR - ARTIGO 40, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. Inexistente a disciplina específica da aposentadoria especial do servidor, impõe-se a adoção, via pronunciamento judicial, daquela própria aos trabalhadores em geral – artigo 57, § 1º, da Lei nº 8.213/91. APOSENTADORIA ESPECIAL - SERVIDOR PÚBLICO - TRABALHO EM AMBIENTE INSALUBRE - PARÂMETROS. Os parâmetros alusivos à aposentadoria especial, enquanto não editada a lei exigida pelo texto constitucional, são aqueles contidos na Lei nº 8.213/91, não cabendo mesclar sistemas para, com isso, cogitar-se de idade mínima.” (MI 1083/DF, Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, Dje de 3/9/2010)



    Sedimentando a jurisprudência desta CORTE, foi aprovado o enunciado da Súmula Vinculante 33, em 9/4/2014, com o seguinte teor:



    “Súmula Vinculante 33: Aplicam-se ao servidor público, no que couber, as regras do regime geral da previdência social sobre aposentadoria especial de que trata o art. 40, § 4º, inciso III da Constituição Federal, até a edição de lei complementar específica.”



    Em momento posterior, o Plenário desta CORTE, por ocasião do julgamento do RE 1.014.286-RG (Tema 942, Relator Min. LUIZ FUX, Redator do acórdão Min. EDSON FACHIN, Dje de 24/9/2020), estendeu esse entendimento para reconhecer, também, o direito à conversão, em tempo comum, do trabalho prestado sob condições especiais, limitando-o, contudo, até a edição da Emenda Constitucional 103/2019. Confira-se:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. APOSENTADORIA ESPECIAL DE SERVIDOR PÚBLICO. ARTIGO 40, § 4º, III, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PEDIDO DE AVERBAÇÃO DE TEMPO DE SERVIÇO PRESTADO EM ATIVIDADES EXERCIDAS SOB CONDIÇÕES ESPECIAIS QUE PREJUDIQUEM A SAÚDE OU A INTEGRIDADE FÍSICA DO SERVIDOR, COM CONVERSÃO DO TEMPO ESPECIAL EM COMUM, MEDIANTE CONTAGEM DIFERENCIADA, PARA OBTENÇÃO DE OUTROS BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS. POSSIBILIDADE ATÉ A EDIÇÃO DA EMENDA CONSTITUCIONAL N.º 103/2019. DIREITO INTERTEMPORAL. APÓS A EDIÇÃO DA EC 103/2019, O DIREITO À CONVERSÃO OBEDECERÁ À LEGISLAÇÃO COMPLEMENTAR DOS ENTES FEDERADOS. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONFERIDA PELO ART. 40, § 4º-C DA CRFB.



    1. A Constituição impõe a construção de critérios diferenciados para o cômputo do tempo de serviço em condições de prejuízo à saúde ou à integridade física, conforme permite verificar a interpretação sistemática e teleológica do art. 40, § 4°, CRFB. 



    2. Desde a edição das Emendas Constitucionais 20/1998 e 47/2005, não há mais dúvida acerca da efetiva existência do direito constitucional daqueles que laboraram em condições especiais à submissão a requisitos e critérios diferenciados para alcançar a aposentadoria. Nesse sentido é a orientação desta Suprema Corte, cristalizada no verbete de n.º 33 da Súmula da Jurisprudência Vinculante: ‘Aplicam-se ao servidor público, no que couber, as regras do regime geral da previdência social sobre aposentadoria especial de que trata o artigo 40, § 4º, inciso III da Constituição Federal, até a edição de lei complementar específica.’ 



    3. Ao permitir a norma constitucional a aposentadoria especial com tempo reduzido de contribuição, verifica-se que reconhece os danos impostos a quem laborou em parte ou na integralidade de sua vida contributiva sob condições nocivas, de modo que nesse contexto o fator de conversão do tempo especial em comum opera como preceito de isonomia, equilibrando a compensação pelos riscos impostos. A conversão surge, destarte, como consectário lógico da isonomia na proteção dos trabalhadores expostos a agentes nocivos. 



    4. Após a EC 103/2019, o § 4º-C do art. 40 da Constituição, passou a dispor que o ente federado poderá estabelecer por lei complementar idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de servidores cujas atividades sejam exercidas com efetiva exposição a agentes químicos, físicos e biológicos prejudiciais à saúde, ou associação desses agentes, vedada a caracterização por categoria profissional ou ocupação. Não há vedação expressa ao direito à conversão do tempo comum em especial, que poderá ser disposta em normativa local pelos entes federados, tal como operou a legislação federal em relação aos filiados ao RGPS, nos termos do art. 57, da Lei 8213/91. 



    5. Recurso extraordinário desprovido, com fixação da seguinte tese: ‘Até a edição da Emenda Constitucional nº 103/2019, o direito à conversão, em tempo comum, do prestado sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física de servidor público decorre da previsão de adoção de requisitos e critérios diferenciados para a jubilação daquele enquadrado na hipótese prevista no então vigente inciso III do § 4º do art. 40 da Constituição da República, devendo ser aplicadas as normas do regime geral de previdência social relativas à aposentadoria especial contidas na Lei 8.213/1991 para viabilizar sua concretização enquanto não sobrevier lei complementar disciplinadora da matéria. Após a vigência da EC n.º 103/2019, o direito à conversão em tempo comum, do prestado sob condições especiais pelos servidores obedecerá à legislação complementar dos entes federados, nos termos da competência conferida pelo art. 40, § 4º-C, da Constituição da República’.” (RE 1.014.286-RG, Relator Min. LUIZ FUX, Redator do acórdão Min. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, Dje de 24/9/2020)



    DO CASO CONCRETO



    No hipótese dos autos, o Tribunal de origem concedeu a “segurança para determinar a observância do regramento previsto no art. 57 da Lei no 8.213/91, averbando-se o tempo de serviço correspondente, podendo a Apelada, oportunamente (fora destes autos), na esfera administrativa inclusive, demonstrar o preenchimento dos requisitos necessários para a concessão da aposentadoria especial, ou seja, aplicar o multiplicador de insalubridade apenas no período efetivamente laborado nestas condições. Esta contagem de tempo especial levará em consideração o período em que a Apelada recebeu o referido adicional de insalubridade” (Doc. 1, fl. 116).



    Relativamente à aplicação, para fins de averbação de tempo de serviço, do regramento previsto no art. 57 da Lei nº 8.213/91, o entendimento do Tribunal de origem está em consonância com a jurisprudência desta CORTE, conforme anteriormente exposta.



    Contudo, quanto ao período a ser considerado para contagem do tempo especial, a jurisprudência desta CORTE firmou-se no sentido de que tal questão é de caráter infraconstitucional, o que inviabiliza o conhecimento do presente apelo.



    Nesse sentido, veja-se a tese fixada pelo Plenário do STF no RE 906.569-RG (Tema 852, Rel. Min. EDSON FACHIN, Dje de 25/9/2015):



    “A questão da validade do reconhecimento judicial de trabalho em condições especiais, pela efetiva exposição aos agentes nocivos à saúde ou integridade física, para fins de concessão ou revisão de aposentadoria especial ou para converter tempo de serviço, nos termos dos arts. 57 e 58 da Lei n. 8.213/1991, tem natureza infraconstitucional, e a ela se atribuem os efeitos da ausência de repercussão geral, nos termos do precedente fixado no RE n. 584.608, rel. a Ministra Ellen Gracie, DJe 13/03/2009.” 



    O acórdão encontra-se assim ementado:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL. DIREITO PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA ESPECIAL. CONVERSÃO DO TEMPO DE SERVIÇO. CARACTERIZAÇÃO DA ESPECIALIDADE DO LABOR. ARTIGOS 57 E 58 DA LEI 8.213/91. 



    1. A avaliação judicial de critérios para a caracterização da especialidade do labor, para fins de reconhecimento de aposentadoria especial ou de conversão de tempo de serviço, conforme previsão dos artigos 57 e 58 da Lei 8.213/91, é controvérsia que não apresenta repercussão geral, o que inviabiliza o processamento do recurso extraordinário, nos termos do art. 543-A, §5º, do Código de Processo Civil.



    2. O juízo acerca da especialidade do labor depende necessariamente da análise fático-probatória, em concreto, de diversos fatores, tais como o reconhecimento de atividades e agentes nocivos à saúde ou à integridade física do segurado; a comprovação de efetiva exposição aos referidos agentes e atividades; apreciação jurisdicional de laudos periciais e demais elementos probatórios; e a permanência, não ocasional nem intermitente, do exercício de trabalho em condições especiais. Logo, eventual divergência ao entendimento adotado pelo Tribunal de origem, em relação à caracterização da especialidade do trabalho, demandaria o reexame de fatos e provas e o da legislação infraconstitucional aplicável à espécie. 



    DA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES



    Por fim, quanto à alegação de violação ao art. 2º, da CF/1988, a jurisprudência desta CORTE é firme no sentido de que não viola o princípio da separação dos poderes o exame da legalidade e abusividade dos atos administrativos pelo Poder Judiciário. Seguindo esse entendimento, citem-se julgados de ambas as Turmas desta CORTE:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. NÃO OCORRÊNCIA. SÚMULA 279/STF. Hipótese em que, para dissentir da conclusão firmada pelo Tribunal de origem, seria necessário reexaminar os fatos e provas constantes dos autos, o que é vedado em recurso extraordinário. Incidência da Súmula 279/STF. É firme no Supremo Tribunal Federal o entendimento de que não afronta o princípio da separação dos Poderes o controle exercido pelo Poder Judiciário sobre atos administrativos tidos por abusivos ou ilegais. Precedentes. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. Agravo regimental a que se nega provimento.” (AI 410.544-AgR, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, DJe de 17/3/2015)



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. ADMINISTRATIVO. LICITAÇÃO. IMPOSIÇÃO DE PENALIDADE. NECESSIDADE DE REEXAME DO ACERVO PROBATÓRIO DOS AUTOS. SUMÚLA 279 DO STF. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.



    I – O exame pelo Poder Judiciário de ato administrativo tido por ilegal ou abusivo não viola o princípio da separação dos poderes.



    II – Para se chegar à conclusão contrária à adotada pelo Tribunal de origem, necessário seria o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos, o que atrai a incidência da Súmula 279 do STF.



    III – Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 813.742-AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, DJe de 15/08/2014)



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO.



    Não se aplica o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015, tendo em vista que não houve fixação de honorários advocatícios nas instâncias de origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 13 de março de 2025.



Ministro ALEXANDRE DE MORAES



Relator



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