Tribunal: STF
Processo: ARE 1576292
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-05
Data de publicação: 2025-11-05

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos



    Trata-se de agravo interposto contra a decisão que não admitiu recurso extraordinário manejado em face de acórdão proferido pela 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



    “APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA. DIREITO ADMINISTRATIVO. Mandado de segurança impetrado contra ato do Diretor do Consórcio Metropolitano de Transportes - CMT. Pretensão ao restabelecimento do funcionamento do validador instalado no veículo utilizado pelo apelado para operar na Reserva Técnica Operacional - RTO do serviço de transporte coletivo de passageiros urbano da Região Metropolitana de São Paulo. Valor econômico do ato impugnado não quantificável. Possibilidade de utilização de ‘valor de alçada’. Acolhimento da impugnação ao valor da causa. Afastamento das preliminares de litisconsórcio passivo necessário e ilegitimidade passiva. Desnecessidade de inclusão da EMTU no polo passivo. Desligamento do validador a pretexto de cumprimento da decisão proferida pelo C. STF no RE 1.001.104/SP (tema 854 da repercussão geral). Impossibilidade. Medida que impede, por via oblíqua, a prestação do serviço público de transporte objeto de contrato firmado entre o impetrante e a EMTU, de modo que apenas o Poder Concedente tem legitimidade para determiná-la, emobservância à decisão vinculante da Suprema Corte. Precedentes. Remessa necessária não provida. Recurso voluntário provido em parte mínima.”



    Opostos embargos de declaração, foram rejeitados.



    Sustenta o recorrente, em síntese, “violação ao artigo 5º, inciso XXXVI, que positiva o princípio da segurança jurídica, bem como o artigo 93, inciso X, que trata do princípio da motivação, ambos da Constituição Federal, tendo em vista que divergem do entendimento fixado pelo Plenário do E. STF no julgamento do Recurso Extraordinário nº 1.001.104/SP utilizado como leading case no Tema 854 da repercussão geral, em que se implantou, à luz dos artigos 37, inciso XXI e 175 da Constituição Federal, a necessidade de licitação prévia para prestação do serviço público de transporte coletivo”.



    Inadmitido o apelo extremo na origem, foi interposto o competente agravo.



    Decido.



    Registre-se, inicialmente, que não procede a alegada violação do artigo 93, inciso IX, da Constituição Federal, haja vista que a jurisdição foi prestada, no caso, mediante decisões suficientemente motivadas, não obstante contrárias à pretensão da parte recorrente. Anote-se que o Plenário deste Supremo Tribunal Federal reconheceu a repercussão geral desse tema e reafirmou a orientação de que a referida norma constitucional não exige que o órgão judicante manifeste-se sobre todos os argumentos de defesa apresentados, mas que fundamente, ainda que sucintamente, as razões que entendeu suficientes à formação de seu convencimento (AI nº 791.292/PE-RG-QO, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 13/8/10 - Tema nº 339 da Repercussão Geral).



    Ademais, no caso dos autos, o Tribunal de origem manteve a sentença que “concedeu a ordem no mandado de segurança impetrado por Jair Moraes da Silva Transportes contra ato do Diretor do Consórcio Metropolitano de Transportes - CMT, para determinar a suspensão do ato de cessação de funcionamento do validador do veículo do impetrante, operador da Reserva Técnica Operacional do serviço de transporte coletivo de passageiros urbano da Região Metropolitana de São Paulo”.



    Para melhor exame da controvérsia, transcrevo os seguintes fundamentos do voto condutor do acórdão recorrido:



    “O apelante pretende legitimar o ato de desligamento do validador do veículo do apelado no entendimento manifestado pelo C. Supremo Tribunal Federal por ocasião do julgamento do RE 1.001.104/SP, paradigma do tema 854 da repercussão geral, que discutiu ‘à luz dos arts. 37, XXI, e 175 da Constituição Federal, se a prestação de serviço público de transporte coletivo pode ser implementada mediante simples credenciamento de terceiros, sem licitação’. Atese fixada na ocasião foi a seguinte: ‘Salvo em situações excepcionais devidamente comprovadas, serviço público de transporte coletivo pressupõe prévia licitação.’



    Assim constou do v. acórdão-paradigma:



    ‘Provejo o extraordinário, assentando a não recepção, na parte em que permitida a criação de linhas metropolitanas de transporte coletivo destinadas à execução de serviços especiais, do Decreto nº 24.675/1986 do Estado de São Paulo e, por arrastamento, da Resolução nº 80, de 8 de dezembro de 2006, da Secretaria dos Transportes Metropolitanos STM, por meio da qual consolidadas resoluções que regulamentaram o Sistema ORCA. Confiro à expressão “autorizações” contida na alínea “c” do inciso II do artigo 2º da Lei estadual nº 7.450/1991 interpretação conforme à Constituição, restringindo o alcance a situações comprovadamente excepcionais, restabelecido o entendimento constante da sentença, com a anulação do contrato-padrão STM/EMTU nº 33/2006, relativamente à reserva técnica operacional, paralisando-se a atividade dos condutores regionais coletivos autônomos.’ 



    (RE 1001104, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 15-05-2020, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-154 DIVULG 18-06-2020 PUBLIC 19-06-2020)



    Como visto, a Suprema Corte reconheceu a inconstitucionalidade do estabelecimento de reserva técnica operacional para a prestação do serviço de transporte público, à margem do regime de concessão ou permissão, por meio de simples credenciamento de terceiros, sem observância à obrigatoriedade de licitação. Por via de consequência, anulou o contrato-padrão STM/EMTU nº 33/2006, no tocante à reserva técnica operacional, e ordenou a paralisação da atividade dos condutores regionais coletivos autônomos. 



    Ocorre que a decisão da Suprema Corte não tem o alcance pretendido pelo apelante, porque não lhe confere competência ou atribuição para o desligamento dos validadores dos operadores da RTO. Com efeito, os serviços de transporte público da RTO são prestados pelo apelado por força de contrato firmado entre ele e a EMTU, sobre o qual o apelante não possui nenhuma ingerência. 



    Sendo assim, não cabe ao apelante, que sequer mantém vínculo com o apelado, assumir atribuição exclusiva do Poder Concedente de modo a impedir, por via oblíqua, a prestação do serviço de transporte em regime de RTO, pois apenas à EMTU cabe determinar o desligamento do validador em cumprimento à decisão do tema 854/STF.”



    Nesse contexto, verifica-se que o acolhimento da pretensão recursal não prescinde do reexame dos fatos e provas dos autos e da análise de cláusulas contratuais concernentes à prestação do serviço público de transporte coletivo, providências vedadas no âmbito recursal extraordinário, a teor do que dispõem as Súmulas nºs 279 e 454 desta Corte.



    Tratando especificamente do tema em questão, transcrevo, por oportuno, o inteiro teor da fundamentação da decisão proferida pelo Ministro Gilmar Mendes, em caso análogo ao presente, nos autos do RE nº 1.548.573/SP, também interposto pelo ora recorrente, que bem aborda a questão:



    “DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ementado nos seguintes termos: 



    “APELAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA. IMPETRAÇÃO CONTRA ATO DO CONSÓRCIO METROPOLITANO DE TRANSPORTES (CMT) QUE DESATIVOU OS VALIDADORES DE COBRANÇA DE PASSAGENS (BILHETAGEM ELETRÔNICA) NO COLETIVO DA IMPETRANTE. ALEGAÇÃO DE ILEGALIDADE. RECONHECIMENTO. DESATIVAÇÃO QUE IMPEDE A PRESTAÇÃO DO SERVIÇO PÚBLICO DE TRANSPORTE E QUE, POR ISSO, SÓ PODERIA SER DETERMINADO PELO PODER CONCEDENTE. SENTENÇA DE CONCESSÃO DA ORDEM. RECURSOS OFICIAL E DA CMT NÃO PROVIDOS.” (eDOC 118 – ID: b15f3acd, p. 2)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, ‘a’, da Constituição Federal, aponta-se violação aos art. 5º, XXXVI; 37, XXXI; 93, IX; e 175 do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se que o acórdão impugnado contraria a tese fixada no julgamento do tema 854 da repercussão geral.



    Alega-se que os v. acórdãos recorridos contrariam o entendimento do E. STF refletido no julgamento do leading case do Tema 854 na medida em que reconheceu o direito líquido e certo do Recorrido a exercer o serviço público de transporte metropolitano em São Paulo, na modalidade especial de RTO, em que pese a declaração de inconstitucionalidade das normas estaduais que regulamentam esse serviço complementar por não preceder de licitação (eDOC 128 – ID: 4366e734, p. 9).



    Argumenta-se, ainda, que a própria EMTU, em resposta aos questionamentos feitos pelo Recorrente, atestou que o desligamento dos validadores não ocasionou qualquer impacto ao serviço regular de transporte metropolitano de passageiros na RMSP; não acarretou qualquer prejuízo aos usuários ou à coletividade; e não afetará o sistema, quando a decisão do STF for plenamente cumprida, com a paralisação da RTO (eDOC 128 – ID: 4366e734, p. 15).



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação não merece prosperar. 



    Inicialmente, registro que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 1.001.104, Rel. Min. Marco Aurélio, paradigma do tema 854 da repercussão geral, assentou que, salvo em situações excepcionais devidamente comprovadas, serviço público de transporte coletivo pressupõe prévia licitação. Eis a ementa deste precedente:



    ‘TRANSPORTE PÚBLICO COLETIVO – LICITAÇÃO – FORMA ESSENCIAL. Salvo situações excepcionais, devidamente comprovadas, o implemento de transporte público coletivo pressupõe prévia licitação’ (RE 1001104, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 19.06.2020) 



    Restou registrado, portanto, a ressalva de que a exigência de licitação para o serviço de transporte coletivo pode ser afastada em situações excepcionalíssimas, as quais devem estar devidamente comprovadas. 



    Pois bem.



    Na espécie, o Tribunal de origem, ao analisar o conjunto probatório constante dos autos, consignou que validadores de cobrança e bilhetagem de todos os prestadores de serviços em regime de RTO foram desligados em série sem a adoção de medidas compensatórias pelo Poder Público. Anotou que tal medida pode reverter em desorganização do serviço público de transporte, com o destaque para a complexidade do sistema de transporte público coletivo de passageiros na região metropolitana de São Paulo, o que, na visão do julgador, exigiria maior cautela na suspensão do serviço de transporte coletivo. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado: 



    ‘A decisão monocrática deu ao caso concreto solução adequada, não merecendo reparo. 



    A impetrante SEVERINO AMARO GONÇALVESTRANSPORTES ME é cadastrada para a atividade de ‘transporte rodoviário coletivo de passageiros’ (fl. 32) e, nessa condição, firmou com a EMTU/SP contrato de reserva técnica operacional para operar transporte complementar. 



    Para o exercício dessa atividade, precisou se adaptar à ‘bilhetagem eletrônica’, instando validadores de cobrança de passagens, operados pelo CONSÓRCIO METROPOLITANO DETRANSPORTES (CMT), proprietária do respectivo ‘software’. 



    Ocorre que após a decisão do Supremo Tribunal Federal, declarando que o ‘serviço de transporte coletivo pressupõe prévia licitação’ (Tema 854), consórcio aludido, na condição de gerenciador dos denominados validadores, comunicou a EMTU que desligaria esses equipamentos (fls. 41/42), por considerar ilegal aquele tipo de atividade (Reserva Técnica Operacional RTO), ou seja, mesmo não sendo o poder concedente do serviço público, e sem autorização desta (EMTU), o CONSÓRCIO METROPOLITANO DE TRANSPORTE (na condição de mera gerenciadora do sistema de bilhetagem eletrônica) decidiu desativar os ‘validadores’, impedindo a prestação do serviço contratado, daí o acerto da sentença na concessão segurança, para garantir o funcionamento do sistema, ao menos enquanto não houver ordem emanada pelo Poder Concedente em sentido contrário. 



    É o posicionamento que deve prevalecer, mesmo diante dos argumentos contrários do recorrente, no que se refere à aplicação do artigo 115, inciso I, do CPC, pois a ilegalidade do ato impugnado, no caso, foi atribuída exclusivamente ao CTM, por fundamento específico, referente à incompetência dessa entidade para interromper (ainda que por meio indireto) a prestação do serviço público, ou seja, em nenhum momento se questionou algum ato do EMTU, supostamente ilegal, daí a desnecessidade de citação desse órgão para compor o polo passivo da lide. 



    E como bem registrou a sentença, atuando em razão de serviço público que lhe foi delegado pela Administração, não há lugar para cogitar-se de ilegitimidade passiva de parte da autoridade impetrada” (eDOC 118 – ID: b15f3acd)



    Assim, verifica-se que divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, notadamente no que se refere ao impacto da interrupção repentina do transporte coletivo de passageiros no sistema viário de uma cidade da dimensão de São Paulo, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Efetivamente, considerando-se que o próprio precedente do Supremo Tribunal Federal realizou a devida ressalva quanto a possibilidade de afastar a exigência de licitação em situações excepcionais, tem-se que o acórdão do Tribunal de origem não destoa da jurisprudência desta Corte, estando a matéria remanescente discutida necessariamente relacionada ao juízo de valor do órgão julgador sobre realidade local e sobre as prova pré-constituídas juntadas aos autos deste mandado de segurança.



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes: 



    ‘Segundo agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Tributário. Taxa de controle e fiscalização do transporte de passageiros. Poder de polícia. Critérios da razoabilidade e da proporcionalidade entre o valor fixado para a taxa e o exercício do poder de polícia. Análise do acervo fático probatório dos autos. Análise de lei local. Impossibilidade. Súmulas 279 e 280/STF. Precedentes. 1. A taxa municipal devida em razão da vistoria do transporte escolar é calculada com base no porte do veículo e em sua natureza. Utilizam-se como parâmetro de equivalência entre o exercício do poder de polícia e sua remuneração os valores de tarifas e bandeiradas, o que é aceito pela Corte, conforme precedentes. 2. A análise acerca da proporcionalidade entre o valor cobrado e o custo da atividade estatal de exercício do poder de polícia a que se refere o tributo, inclusive no que se refere à suficiência dos elementos para a aferição do exercício do poder polícia, depende do reexame da causa à luz legislação de regência (Leis nº 8.133/9 e 11.182/11 e o Decreto Municipal nº 15.938/08) providências vedadas em sede de recurso extraordinário. Incidência das Súmulas 280 e 279 da Corte. 3. Agravo regimental não provido. 4. Majoração da verba honorária em valor equivalente a 10% (dez por cento) do total daquela já fixada (art. 85, §§ 2º, 3º e 11, do CPC), observada a eventual concessão do benefício da gratuidade da justiça’ (ARE 1270898 AgR-segundo, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 01.03.2021 – grifo nosso)



    ‘AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À MORADIA. REINTEGRAÇÃO DE POSSE. CONSTRUÇÃO ÀS MARGENS DE FERROVIA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279 DO STF. DESPROVIMENTO. 1. Para se chegar a conclusão diversa daquela a que chegou o Tribunal de origem, quanto à razoabilidade da demolição das moradias e o consequente desalojamento das famílias da área de trilho às margens da ferrovia, demandaria o reexame dos fatos e provas. Incidência da Súmula 279 do STF. 2. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista nos arts. 81, § 2º e 1.021, § 4º, do CPC’ (RE 1100655 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 07.05.2019 – grifo nosso)



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC” (DJe de 24/06/2025).



    Registre-se que essa decisão foi confirmada pela Segunda Turma desta Corte no julgamento do segundo Agravo Regimental no ARE nº 1.548.573/SP. O acórdão desse julgado porta a seguinte ementa:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRANSPORTE PÚBLICO METROPOLITANO. RESERVA TÉCNICA OPERACIONAL (RTO). DESLIGAMENTO DE VALIDADOR DE PASSAGEM. ILEGITIMIDADE DO CONSÓRCIO METROPOLITANO DE TRANSPORTES (CMT) PARA INTERROMPER A PRESTAÇÃO DO SERVIÇO PÚBLICO CONSIDERADA ILEGAL, AINDA QUE INDIRETAMENTE. REEXAME DE PROVAS E DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. ENUNCIADOS 279 E 280 DA SÚMULA/STF. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    I. CASO EM EXAME 



    1. Agravo regimental interposto contra decisão de minha lavra que negou seguimento ao recurso extraordinário, por entender que a discussão atinente à legitimidade da recorrente para proceder à interrupção do serviço de transporte coletivo contratado como Reserva Técnica Operacional (RTO), em cumprimento ao que decidido por esta Corte no julgamento do tema 854-RG, demanda o revolvimento da legislação infraconstitucional e do conjunto fático-probatório dos autos, o que encontra óbice nas Súmulas 279 e 280 do STF.



    II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 



    2. A questão em discussão consiste em saber se houve má aplicação do tema 854 da repercussão geral e contrariedade ao princípio da legalidade. 



    III. RAZÕES DE DECIDIR



     3. O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo assentou que a CTM ‘na condição de gerenciador dos denominados validadores, comunicou a EMTU que desligaria esses equipamentos (fls. 41/42), por considerar ilegal aquele tipo de atividade (Reserva Técnica Operacional RTO), ou seja, mesmo não sendo o poder concedente do serviço público, e sem autorização desta (EMTU), o CONSÓRCIO METROPOLITANO DE TRANSPORTE(na condição de mera gerenciadora do sistema de bilhetagem eletrônica) decidiu desativar os ‘validadores’, impedindo a prestação do serviço contratado, daí o acerto da sentença na concessão segurança, para garantir o funcionamento do sistema, ao menos enquanto não houver ordem emanada pelo Poder Concedente em sentido contrário’.



    4. Somente a partir da análise do quadro fático-probatório dos autos e das normas infraconstitucionais que regem a matéria seria possível concluir em sentido contrário ao decidido pelo Tribunal a quo, providência inviável em sede extraordinária, ante o óbice dos enunciados 279 e 280 da Súmula do STF. 



    IV. DISPOSITIVO 



    5. Recurso extraordinário ao qual se nega provimento.”



    Nesse mesmo sentido, o seguinte julgado do Plenário do Supremo Tribunal Federal:



    “Ementa: Direito Administrativo. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Validadores de bilhetes eletrônicos. Desligamento. Ilegalidade. Interrupção de serviços. Ingerência indevida no contrato. Incidência das Súmulas 279, 280 e 454/STF. 



    I. Caso em exame 



    1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, o qual tem por objeto acórdão que concedeu a segurança pleiteada pelo impetrante.



    II. Questão em discussão 



    2. Preenchimento dos pressupostos de admissibilidade do recurso extraordinário com agravo.



    III. Razão de decidir



    3. A petição de agravo não trouxe novos argumentos aptos a desconstituir a decisão agravada, a qual deve ser mantida pelos seus próprios fundamentos.



    4. Para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria necessário analisar o caso à luz da legislação infraconstitucional aplicada, bem como reexaminar o conjunto fático-probatório e as cláusulas do contrato, procedimentos vedados neste momento processual (Súmulas 279, 280 e 454/STF).



    IV. Dispositivo 



    5. Agravo interno a que se nega provimento” (ARE nº 1.546.338/SP-AgR, Relator o Ministro Presidente - Luís Roberto Barroso, DJe de 18/06/2025).



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. Sem condenação em honorários, nos termos da Súmula nº 512/STF. Custas ex lege.



    Publique-se.



    Brasília, 5 de novembro de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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