Tribunal: STF
Processo: ACO 3727
Classe: ACO
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-30
Data de publicação: 2025-09-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONFLITO FEDERATIVO. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO FEDERAL DE INADIMPLÊNCIA. INOBSERVÂNCIA AO PRINCÍPIO DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. DEFERIMENTO.



1. A inscrição de Estado-membro no Cauc deve ser precedida de processo administrativo no qual sejam observados os princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal. 



2. Plausibilidade do direito e perigo na demora caracterizados.



3. Tutela de urgência deferida.  



Relatório  



    1. Por meio de decisão de 25/09/2025, determinei a citação da União e do FNDE para contestarem a ação, bem como a sua intimação para, no prazo de 10 dias, manifestarem-se sobre o pedido de tutela de urgência formulado nos autos (e-doc. 11). Reexaminando os autos, observo, no entanto, estar presente situação que justifica o imediato exame deste pedido, o que passo a fazer.



    2. Trata-se de ação cível originária ajuizada pelo Estado do Espírito Santo por meio da qual postula “o deferimento do pedido de tutela provisória de urgência, para determinar, inaudita altera pars, a imediata retirada do registro de inadimplência do Estado do Espírito Santo do referido Sistema, em relação ao item 5.8 do CAUC, uma vez que estão presentes os requisitos legais para a concessão de tal medida, nos exatos termos dos artigos 294, 297 e 300, todos do CPC/2015”. 



    3. Como pedido de tutela jurisdicional definitiva, requer “seja julgada procedente a presente demanda, com a declaração da ilicitude do seu registro de inadimplência no CAUC, referente a supostas irregularidades na destinação mínima de recursos para a constituição do Fundeb no ano de 2024 (item 5.8 do CAUC)”.



    4. Conforme relata o Estado-autor, o “FNDE, mediante o Ofício nº 10166/2025/Digef-FNDE (doc. 03), firmado em 21/05/2025, dirigido ao Secretário de Estado da Fazenda do Espírito Santo, informou que, com base nas receitas disponibilizadas pelo Espírito Santo em 2024 e nas receitas efetivas destinadas ao Fundeb, informadas pelo Estado, havia uma diferença a ser quitada, para que o ente público atingisse o valor percentual mínimo exigido (O ES teria destinado 19.983% da receita ao Fundeb, não atingindo o percentual mínimo de 20%). Na oportunidade, foi apresentada a seguinte tabela, informando que haveria uma diferença a ser depositada no montante de R$ 3.609.834,93”. Nessa comunicação teria sido assinalado o prazo de 30 (trinta) dias para recolhimento da diferença apontada.  



    5. O Estado do Espírito Santo menciona, ainda, que, “em resposta, no dia 29/05/2025, encaminhou os Ofícios SEFAZ/GABSEC nº 119/2025 (doc. 04) e SEFAZ/GABSEC nº 120/2025 (doc. 05), prestando os devidos esclarecimentos ao FNDE e à STN, demonstrando que havia efetivamente destinado ao Fundeb o percentual mínimo de 20% da arrecadação no ano de 2024”. De acordo com o Estado-autor, até a data do ajuizamento desta ação, a contestação apresentada não foi respondida. Apesar disso, segundo menciona, “o nome do Estado do Espírito Santo restou maculado no cadastro do CAUC, por não cumprimento do item 5.8. Ou seja, o ente público foi incluído no cadastro de inadimplentes do CAUC sem que suas justificativas, apresentadas há mais de 3 (três) meses, fossem sequer apreciadas”.



    6. De acordo com a parte autora, “a permanência do Estado nessa condição inviabiliza a comprovação de regularidade fiscal perante a União e compromete a celebração de convênios e recebimento de transferências voluntárias, o que gera grave prejuízo à Administração Pública e à sociedade capixaba. Sem falar nos contratos de empréstimos já acordados entre o Estado e Bancos Internacionais que poderão ser barrados nas vésperas da assinatura, em flagrante prejuízo à sociedade capixaba”. Refere, em seguimento, que, “nos ofícios SEFAZ/GABSEC nº 119/2025 e SEFAZ/GABSEC nº 120/2025 (ainda não analisados), esclareceu o Estado que houve a transferência ao FUNDEB do percentual exigido e que a inconsistência estava ocorrendo por conta do floating previsto no contrato de arrecadação das receitas estaduais entre a Secretaria de Estado da Fazenda – SEFAZ/ES e a Instituição Financeira, em razão do qual os valores pagos pelos contribuintes são depositados na Conta Única do Estado 2 (dois) dias úteis após os pagamentos. Em razão dessa diferença de 2 dias de floating, algumas receitas de 2023 foram creditadas nos primeiros dias de janeiro de 2024, e seguindo o mesmo raciocínio algumas receitas de 2024 foram creditadas nos primeiros dias de 2025”.



    7. Em defesa da sua pretensão, sustenta ter comprovado o repasse, ao Fundeb, de valores superiores ao percentual mínimo de 20% das receitas. Argumenta, ainda, que “a inscrição do Estado autor no CAUC ocorreu sem que se tenha viabilizado o exercício do contraditório. Ao revés, deu-se de maneira automática, a partir das informações lançadas no programa do SIOPE, que, frise-se, é destinado, tão-somente, para coleta, processamento, disseminação e acesso público a informações referentes aos orçamentos de educação das três esferas de Governo”. Assim, essa inscrição teria sido realizada com violação ao devido processo legal, em contrariedade ao que decidido por esta Corte no julgamento do Tema RG nº 327 (RE nº 1.067.086/BA) e ao disposto no art. 8º, incs. I e II, § 2º, da Lei nº 11.945, de 2009.



    8. Apresenta o seguinte relato para justificar a urgência do pedido de medida liminar:



    “É inquestionável, portanto, o receio de dano irreparável ou de difícil ou incerta reparação, porque, nesse momento, devido exclusivamente a esta inclusão, o Estado do Espírito Santo já se encontra impedido de receber recursos dessa natureza, bem como contratar e receber desembolsos oriundos de operações de crédito. 



    E essa situação já implica a paralisação da execução de diversas políticas públicas. 



    Há repasses previstos para serem recebidos até 30/09/2025, que serão bloqueados. 



    Além disso, foi recentemente publicada no Diário Oficial de 12/09/2025 a autorização do Senado Federal (Resolução nº 27, de 2025), para que o Estado do Espírito Santo contrate operação de crédito externo com o Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (Bird), com garantia da União, no valor de US$162.400.000,00 (cento e sessenta e dois milhões e quatrocentos mil dólares dos Estados Unidos da América), recurso que se destina a financiar parcialmente o Programa Brasileiro de Gestão de Ativos Rodoviários Proativo, Inclusivo, Seguro e Resiliente do Estado do Espírito Santo.”



    9. Passo a examinar o pedido de tutela de urgência.  



    É o relatório.  



Análise  



    10. Destaco, inicialmente, que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de ser esta Corte competente para conhecer e julgar originariamente as causas que envolvam a inscrição de Estado-membro ou entidades que compõem sua administração indireta nos cadastros federais de inadimplência, ante a presença de conflito federativo (art. 102, inc. I, al. “f”, da CRFB). Nesse sentido, cita-se, exemplificativamente, o precedente na AC nº 2.636-MC-Ref/PE (Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, j. 14/10/2010, p. 11/11/2010), bem como o seguinte julgado, de minha relatoria:  



    “EMENTA: REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONFLITO FEDERATIVO. COMPETÊNCIA DO STF. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO E DO FNDE. INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO FEDERAL DE INADIMPLÊNCIA. COGNIÇÃO SUMÁRIA: INOBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. 1. Inscrição do Estado do Pará em Cadastro federal de Inadimplência, por parte da União e do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE). 2. O art. 102, inc. I, al. “f”, da Constituição da República circunscreve, sob a esfera de atuação jurisdicional do Supremo Tribunal Federal, as causas e os conflitos entre a União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da administração indireta. 3. São partes legítimas para figurarem no polo passivo os entes da Federação responsáveis pela inclusão dos registros nos cadastros questionados e por sua gestão. 4. A inscrição de Estado-membro no Cauc deve ser precedida de processo administrativo no qual sejam observados os princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, o que se dará ou a partir do julgamento de um processo de tomada de contas especial ou análogo ou a partir da instauração e regular processamento de outro processo de natureza administrativa. 5. Em sede de cognição sumária, caracterizados a plausibilidade do direito e o perigo na demora. 6. Referendo da tutela de urgência deferida.”



    (ACO nº 3.638-MC-Ref/PA, de minha relatoria, Tribunal Pleno, j. 04/09/2023, p. 12/09/2023; grifos acrescidos).  



    11. Na mesma ocasião, na linha do precedente firmado por esta Corte na ACO nº 3.278-AgR/MG (Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 27/04/2020, p. 14/05/2020), foi assentado serem partes legítimas para figurarem no polo passivo da demanda os entes federados responsáveis pela inclusão dos registros nos cadastros questionados e por sua gestão. Na espécie, verifica-se que a União atua como responsável pela gestão e administração do Cauc, e o FNDE como responsável pela gestão das informações do Siope e seu registro no Cauc, disso derivando a legitimidade de ambos os entes públicos para figurarem no polo passivo desta demanda.  



    12. Assim, assentada a competência deste Supremo Tribunal Federal e a legitimidade passiva do FNDE e da União, passo à apreciação do pedido de tutela de urgência.  



    13. Anoto, nesse sentido, que esta Corte tem, consistentemente, reconhecido que a inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos) pressupõe o respeito aos princípios constitucionais do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal.  



    14. Pontuo, nessa linha, ter o Pleno deste Supremo Tribunal Federal julgado o RE nº 1.067.086-RG/BA, de relatoria da Ministra Rosa Weber, sob o rito da repercussão geral (Tema RG nº 327), oportunidade em que consolidou entendimento sobre o tema. Para melhor compreensão acerca da matéria, transcrevo a ementa do julgado:  



    “EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL. DIREITO ADMINISTRATIVO, FINANCEIRO E CONSTITUCIONAL. INSCRIÇÃO NO CADASTRO DE INADIMPLENTES DO SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA DO GOVERNO FEDERAL – SIAFI/CADIN. DIREITO DA UNIÃO E DOS ESTADOS DE CONDICIONAR A ENTREGA DE RECURSOS AO PAGAMENTO DE SEUS CRÉDITOS, INCLUSIVE DE SUAS AUTARQUIAS. ART. 160, PARÁGRAFO ÚNICO, I, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AUSÊNCIA DE CONFLITO COM A GARANTIA DO CONTRADITÓRIO, AMPLA DEFESA E DEVIDO PROCESSO LEGAL. ART. 5º, LIV e LV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. VINCULAÇÃO AOS CADASTROS PARA A ENTREGA DE NOVOS RECURSOS. OBRIGAÇÃO LEGAL DIVERSA DO OBJETO DA AÇÃO. CARACTERIZAÇÃO DA INADIMPLÊNCIA PARA INSCRIÇÃO DE RESTRIÇÃO EM CADASTROS. MOMENTO. PRÉVIO JULGAMENTO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL PELO TRIBUNAL DE CONTAS. NECESSIDADE NOS CASOS DE POSSIBILIDADE DE REVERSÃO DA INADIMPLÊNCIA. FIXAÇÃO DE TESE. RECURSO EXTRAORDINÁRIO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Não viola o art. 160, I, da Constituição Federal a exigência do julgamento da tomada de contas especial para inscrição, em cadastro de inadimplentes, de ente subnacional que pretende receber recursos da União. 2. É requisito para a inscrição de ente subnacional em cadastro de inadimplentes o julgamento da tomadas de contas especial ou de outro procedimento específico instituído por lei que permita a apuração dos danos ao erário federal e das respectivas responsabilidades, desde que cabível à hipótese e possa resultar em reversão da inadimplência. Garantia do devido processo legal, contraditório e ampla defesa. Inteligência do disposto no art. 5º, LIV, e LV, da Constituição Federal. 3. É dispensável o julgamento ou mesmo a instauração da tomada de contas especial para a inscrição de ente subnacional em cadastro de inadimplentes, quanto tal procedimento não puder resultar em reversão da inadimplência, bastando, nestas hipóteses, a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto. 4. Fixação da seguinte tese em repercussão geral: ‘A inscrição de entes federados em cadastro de inadimplentes (ou outro que dê causa à negativa de realização de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres que impliquem transferência voluntária de recursos), pressupõe o respeito aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, somente reconhecido: a) após o julgamento de tomada de contas especial ou procedimento análogo perante o Tribunal de Contas, nos casos de descumprimento parcial ou total de convênio, prestação de contas rejeitada, ou existência de débito decorrente de ressarcimento de recursos de natureza contratual (salvo os de conta não prestada) e; b) após a devida notificação do ente faltoso e o decurso do prazo nela previsto (conforme constante em lei, regras infralegais ou em contrato), independentemente de tomada de contas especial, nos casos de não prestação de contas, não fornecimento de informações, débito decorrente de conta não prestada, ou quaisquer outras hipóteses em que incabível a tomada de contas especial.’4. Recurso extraordinário a que se nega provimento, com fixação de tese em repercussão geral.”



    (RE nº 1.067.086-RG/BA, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, j. 16/09/2020, p. 21/10/2020; grifos nossos).   



    15. Como se observa do teor dessa ementa, na ocasião, fez-se uma distinção em relação às causas ensejadoras da inadimplência para efeito de determinar a obrigatoriedade, ou não, do prévio julgamento da tomada de contas especial como requisito para inscrição do ente federal nos cadastros de inadimplentes.  



    16. Não obstante, ressaltou-se que, em todas as situações, devem ser respeitados os princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, previamente à inscrição do ente federado em qualquer cadastro de inadimplentes. Logo, a observância ao devido processo legal é medida que se impõe, seja por meio da tomada de contas especial (“nos casos de descumprimento parcial ou total de convênio, prestação de contas rejeitada, ou existência de débito decorrente de ressarcimento de recursos de natureza contratual”) ou por meio da notificação do ente faltoso (nos casos de “não prestação de contas, não fornecimento de informações, débito decorrente de conta não prestada, ou quaisquer outras hipóteses em que incabível a tomada de contas especial”).  



    17. Assim, conquanto o presente caso, pelo que se apreende do processado, se amolde à hipótese “b” da tese fixada por esta Corte no julgamento do Tema RG nº 327 (sendo desnecessária, por conseguinte, a tomada de contas especial como requisito para a inscrição da entidade no cadastro de inadimplentes), remanesce, contudo, a obrigação de garantia do devido processo legal.  



    18. Na espécie, pelo quanto relatado e demonstrado, o FNDE, mediante o Ofício nº 10166/2025/Digef-FNDE, dirigido ao Secretário de Estado da Fazenda do Espírito Santo, informou que, com base nas receitas disponibilizadas pelo Estado do Espírito Santo em 2024 e nas receitas efetivas destinadas ao Fundeb, informadas, havia uma diferença a ser quitada, para que o ente público atingisse o valor percentual mínimo exigido. Na oportunidade, foi apresentada tabela informando que haveria uma diferença a ser depositada no montante de R$ 3.609.834,93 (e-doc. 4). O Estado do Espírito Santo, por sua vez, contestou esse débito e essa imputação, apresentando elementos que demonstrariam que “o total efetivamente repassado à conta do FUNDEB após os ajustes 2023/2024 e 2024/2025 superou o mínimo de 20% em R$ 702.336,23” (e-doc. 5). 



    19. Pelos elementos constantes dos autos, apesar dessa impugnação formulada pelo Estado-autor, procedeu-se a sua imediata inscrição no Cauc, sem a instauração e julgamento de procedimento administrativo. 



    20.  De fato, ainda que em benefício do cumprimento do comando emanado do art. 3º da Lei nº 14.113, de 2020, a inscrição automática de ente federado em cadastro de inadimplência não deve prevalecer sobre os princípios constitucionais informadores do processo administrativo. Por consequência, a inscrição do Estado-autor em cadastro de inadimplente, anteriormente ao exercício de seu direito de defesa e sem que sejam asseguradas as garantias constitucionais pertinentes, com a subsequente decisão fundamentada da autoridade administrativa competente, constitui evidente inversão do procedimento para tanto assentado por esta Corte quando do julgamento do Tema RG nº 327.  



    21. Assim, diante da alegação de urgência da tutela cautelar postulada, como acima referido, e estando comprovado que o caso dos autos se amolda à hipótese “b” da tese fixada por esta Corte no julgamento do Tema RG nº 327, com demonstração da inobservância à ampla defesa, ao contraditório e ao devido processo legal previamente à inscrição do Estado do Espírito Santo no cadastro de inadimplência, há que se reconhecer a presença dos requisitos para o deferimento da tutela de urgência reclamada.  



Dispositivo  



    22. Ante o exposto, concedo a tutela de urgência requerida, para determinar à União e ao FNDE que suspendam as inscrições de inadimplência do Estado do Espírito Santo no Cadastro Único de Convênios (Cauc), em decorrência do alegado não repasse, à conta do Fundeb, após os ajustes 2023/2024 e 2024/2025, do percentual mínimo de 20% das receitas objeto desta ação.  



    23. A presente medida cautelar deverá ser submetida a referendo pelo Plenário desta Corte, nos termos do art. 21, inc. IV, do RISTF, sem prejuízo de seu reexame após manifestação dos entes federais que figuram no polo passivo desta ação.  



    24. Intimem-se os demandados, para fins de cumprimento da presente decisão. 



    Publique-se.



    Brasília, 30 de setembro de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator