Tribunal: STF
Processo: MS 40610
Classe: MS
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-15
Data de publicação: 2025-11-15

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



MANDADO DE SEGURANÇA. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CAIXA ECONÔMICA FEDERAL. CONCESSÃO IRREGULAR DE OPERAÇÕES DE CRÉDITO E MOVIMENTAÇÃO NÃO AUTORIZADA DE CONTAS DE CORRENTISTAS. DANO AO ERÁRIO. CONDENAÇÃO AO PAGAMENTO DE MULTA. ALEGADA LICITUDE DOS ATOS PRATICADOS. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA: IMPOSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. MANDADO DE SEGURANÇA INDEFERIDO. 



Relatório



    1. Mandado de segurança, com requerimento de medida liminar, impetrado, em 13.11.2025, por Priscilla Farias de Souza dos Santos, “em virtude de ameaças a direitos líquidos e certos contidos no Acórdão 
nº 10439/2023 – TCU – 2ª Câmara (eDoc 2), proferido na Sessão de 7/11/2023, constante da Ata nº 39/2023 – 2ª Câmara, adotado pelo Tribunal de Contas da União no âmbito da tomada de contas especial TC 047.078/2020-0 (...), deliberação essa que condenou a impetrante ao pagamento de quantia referente a operações de créditos consideradas irregularidades, cujos contratos de empréstimos foram considerados legítimos pela Caixa Econômica Federal (CEF) para ajuizamento de ações de cobrança contra os mutuários, utilizando-se dos próprios instrumentos contratuais como títulos executivos extrajudiciais” (fl. 2, e-doc. 1).



O caso



    2. A impetrante alega que, por “meio do referido Acórdão nº 10439/2023 – TCU – 2ª Câmara (e-Doc 2), o Tribunal de Contas da União julgou irregulares as contas da Impetrante, no âmbito do processo TC 047.078/2020-0, referente à tomada de contas especial instaurada pela Caixa Econômica Federal (CEF), na qualidade de ex-empregada. O procedimento teve como motivação a suposta movimentação não autorizada da conta de correntista e a concessão irregular de operações de crédito, que teriam redundado em dano aos cofres da instituição pública, quantificado no valor de R$ 877.804,90” (fl. 2, e-doc. 1).



    Informa que “as possíveis irregularidades apuradas no referido processo de tomada de contas dizem respeito a fatos distintos e sem relação entre si, seja a suposta movimentação não autorizada de conta de correntista, seja a suposta concessão irregular de crédito. A alegada movimentação não autorizada de recursos da conta de correntista teria ocorrido em 26/8/2014, cuja apuração da materialidade e autoria foram apuradas no âmbito do Inquérito policial, tendo sido proposto e aceito o acordo de não persecução penal no. 5114199-04.2025.4.02.5101, enquanto os empréstimos irregulares ainda estão na fase de inquérito no âmbito policial”(fl. 2, e-doc. 1).



    Afirma que “a ilegalidade especificamente perpetrada pelo acórdão ora impugnado diz respeito ao alegado dano relacionado à concessão de operações de créditos tidas como irregulares pela CEF, envolvendo 18 contratos de crédito consignado dentre os 23 formalizados entre os dias 20 e 23/12/2013, na Agência Praça Jauru/RJ, conforme consta do Relatório e Voto do referido Acórdão” (fl. 3, e-doc. 1).



    Assevera que “a própria Caixa Econômica Federal (CEF) utilizou os contratos de empréstimos consignados tidos como irregulares, no âmbito da TCE, como prova legal dos créditos, na condição de títulos executivos extrajudiciais, em ações de cobranças ajuizadas contra os mutuários, conforme espelhos dos processos de execuções dos respectivos títulos extrajudiciais (e-Doc 6), os quais foram extraídos do site da Justiça Federal no Rio de Janeiro” (fl. 4, e-doc. 1).



    Sustenta que “a utilização pela CEF dos instrumentos contratuais como títulos executivos extrajudiciais, nas respectivas ações judiciais em curso, por si só – sob qualquer ponto de vista que se adote – descaracteriza eventual ilicitude nas referidas operações de créditos. Isso porque, a responsabilidade dos administradores de recursos públicos, no âmbito daquela Corte de Contas, segue a regra geral da responsabilidade civil, ou seja, de natureza subjetiva, sendo exigidos simultaneamente três pressupostos para a responsabilização: (i) o ato ilícito na gestão dos recursos públicos; (ii) a conduta dolosa ou culposa e; (iii) o nexo de causalidade entre o dano e o comportamento do agente” (fl. 5, e-doc. 1). 



    Acentua que “o Voto Condutor apresentou premissas inconciliáveis, ao utilizar como critério de legitimidade dos contratos de empréstimo apenas a sua liquidação judicial, considerando forjados todos os demais, a fim de viabilizar a continuidade da cobrança” e que, “para o TCU, o critério aleatório para aferição da higidez dos contratos é o fato de eles terem sido liquidados judicialmente, classificando todos os demais como forjados, simulados e ou nulos de pleno direito, mas reconhecendo a possibilidade de novas ações posteriores pela CEF” (fl. 7, e-doc. 1).



    Defende que “a aprovação dos contratos de empréstimo não foi a causa do alegado prejuízo à CEF, pois qualquer empregado responsável pela análise de crédito, ainda que extremamente diligente, teria concedido os empréstimos à época, dada a garantia da averbação dos descontos pelo convenente Ministério da Marinha, por meio da ‘Reserva de Margem’ e da correspondente ‘Autorização de Desconto’” (fl. 7, e-doc. 1).



    Realça que “o ato impugnado viola frontalmente o art. 5º, incisos XXXV e LIV, da Constituição Federal, bem como o princípio da legalidade administrativa (art. 37, caput), uma vez que impôs condenação sem base fática ou jurídica consistente” (fl. 12, e-doc. 1).



    Requer “concessão da medida liminar, diante da plausibilidade do direito invocado, para resguardar a eficácia da medida, caso seja deferida ao final, para prevenir lesões a direitos líquidos e certo da Impetrante, determinando ao Tribunal de Contas da União a suspensão dos efeitos do Acórdão nº 10.439/2023-TCU2ª Câmara, até o julgamento final deste writ” (fl. 13, e-doc. 1). 



    Requer, também, “sejam concedidos os benefícios da assistência judiciária gratuita assegurados pela Constituição Federal e pela Lei 13.105/2015 (CPC), artigo 98 e seguintes, haja vista não possuir condições de arcar com qualquer despesa judicial a título de preparo, custas processuais e honorários advocatícios sucumbenciais, sem prejuízo de seu sustento próprio ou de sua família” (fl. 2, 
e-doc. 1). 



    Pede, no mérito, “seja o mandado de segurança julgado procedente, confirmando-se a medida liminar eventualmente concedida, para, no mérito, conceder a ordem e anular o acórdão impugnado, reconhecendo-se a inexistência de dano ao erário no tocante às operações envolvendo 18 contratos de crédito consignado e, por conseguinte, a impossibilidade de imputação do débito à Impetrante” (fl. 14, e-doc. 1).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



     



    3. Defiro o requerimento de gratuidade da justiça.



    4. Razão jurídica não assiste à impetrante.



    5. Na espécie, aponta-se como ato coator acórdão proferido pelo Tribunal de Conas da União na Tomada de Contas Especial 
n. 047.078/2020-0.



    Consta do processo administrativo que a Caixa Econômica Federal instaurou tomada de contas especial em desfavor de Priscilla Farias de Souza dos Santos, na data dos fatos, gerente de atendimento a pessoas físicas, em razão da concessão irregular de operações de crédito e movimentação não autorizada da conta de correntistas que importaram em dano ao erário no valor de R$ 877.804,90 (oitocentos e setenta e sete mil oitocentos e quatro reais e noventa centavos). 



    Pelo Acórdão n. 10439/2023-TCU-2ª Câmara, foram rejeitadas as contas da impetrante, tendo sido condenada a ressarcir o erário e ao pagamento da “multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 267 do Regimento Interno do TCU”. Esta a ementa do julgado:



    “TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CAIXA ECONÔMICA FEDERAL. CONCESSÃO IRREGULAR DE OPERAÇÕES DE CRÉDITO E A MOVIMENTAÇÃO NÃO AUTORIZADA DA CONTA DE CORRENTISTAS. OPERAÇÕES FRAUDULENTAS. DANO AO ERÁRIO. CITAÇÃO. CONTAS IRREGULARES. DÉBITO. MULTA” (e-doc. 15).



    Contra esse julgado, foi interposto recurso de reconsideração, parcialmente provido para alterar o valor do débito e “alterar o valor da multa do item 9.3 do acórdão recorrido para R$ 85.000,00 (oitenta e cinco mil reais)” (e-doc. 17).



    Opostos embargos de declaração, foram rejeitados.



    Nesta impetração, alega-se ofensa ao “art. 5º, incisos XXXV e LIV, da Constituição Federal, bem como o princípio da legalidade administrativa (art. 37, caput), uma vez que impôs condenação sem base fática ou jurídica consistente”.



    6. Tem-se no voto condutor do recurso de reconsideração:



    “Trata-se, nesta fase processual, de recurso de reconsideração interposto por Priscilla Farias de Souza dos Santos contra o Acórdão 10.439/2023-TCU-2ª Câmara, por meio do qual este Tribunal julgou irregulares suas contas e lhe impôs a condenação em débito e multa, em razão de irregularidades na concessão de operações de crédito e na movimentação não autorizada de contas de correntistas da Caixa Econômica Federal.



    2. A decisão recorrida, prolatada nos autos da tomada de 
contas especial instaurada pela Caixa, imputou à recorrente a responsabilidade por prejuízo ao erário no montante histórico de R$ 877.804,90, além de multa de R$ 130.000,00, com fundamento nos arts. 1º, I, 16, III, ‘b’ e ’c’, 19, 23, III, e 57 da Lei 8.443/1992.



    3. Irresignada, a recorrente sustenta, em síntese: (i) ocorrência de duplicidade de cobrança dos valores relativos aos contratos de empréstimos consignados; (ii) ausência de impugnação dos contratos pelos mutuários; (iii) contradição na consideração dos contratos como atos ilícitos e, ao mesmo tempo, títulos executivos extrajudiciais válidos; e (iv) inexistência de comprovação de prejuízo efetivo à Caixa na movimentação não autorizada de conta bancária.



    4. A Unidade de Auditoria Especializada em Recursos (AudRecursos) propôs o conhecimento do recurso e, no mérito, seu não provimento, com ajustes pontuais na condenação em débito.



    5. Após esse pronunciamento, foi juntada aos autos sentença judicial proferida em 25/2/2025 no bojo de ação civil de improbidade administrativa (peças 208-214). Tendo como base a manifestação da unidade técnica e esse novo conjunto de elementos da sentença judicial, o Ministério Público de Contas (MPTCU) manifestou-se parcialmente de acordo com a proposta da AudRecursos, sugerindo, por sua vez, o provimento parcial do recurso, com o afastamento de algumas parcelas do débito e a redução proporcional da multa aplicada.



    6. De plano, ratifico o teor do meu despacho de admissibilidade constante da peça 196, que conheceu do recurso, por estarem satisfeitos os requisitos dos arts. 32, I, e 33 da Lei 8.443/1992. No mérito, acompanho os encaminhamentos sugeridos pelo MPTCU, cujos fundamentos adoto como minhas razões de decidir, sem prejuízo de tecer comentários adicionais sobre os pontos que considero mais relevantes.



    7. Na mesma linha do Parquet, entendo que devam ser excluídos da condenação em débito os contratos que foram objeto de cumprimento da obrigação pelo tomador do empréstimo e de renegociação/liquidação da dívida, bem como de acordo entre a Caixa e o tomador, pois, em relação a estes, não subsiste dívida.



    8. Isso porque, nesses casos, pelas razões que entendeu cabíveis, a Caixa valeu-se de sua autonomia para encerrar os litígios, não sendo juridicamente viável, nos autos da presente TCE, cobrar da ora recorrente a satisfação de débitos que a instituição financeira já deu por quitados/liquidados.



    9. Os casos de desistência da ação judicial, porém, não devem ser excluídos da deliberação condenatória desta Corte, visto que essa desistência opera tão somente a extinção do processo sem resolução do mérito, permanecendo íntegro o direito material, que poderá ser objeto de nova ação a posteriori (EREsp 356.915/RS, Rel. Ministro Luiz Fux, Primeira Seção, julgado em 22/4/2009, DJe 11.5.2009).



    10. Por essas razões, devem ser excluídos da condenação os seguintes valores extraídos da tabela constante no parecer do MPTCU, os quais repercutem na redução proporcional do valor da multa aplicada à recorrente: i. R$ 57.037,49 ao mutuário Luís Carlos da Silva Freitas Júnior, por ter sido comprovada a transferência do valor total depositado na conta nº 0625.005.86444210-5 para aquela indicada pela exequente;



    ii. R$ 58.914,41 ao mutuário Cássio Pereira de Souza, em virtude da renegociação/liquidação da dívida;



    iii. R$ 51.175,67 ao mutuário Adauto Pereira Santos, pois o débito foi objeto de acordo entre as partes, tendo sido prolatada a Sentença de extinção do processo sem resolução do mérito;



    iv. R$ 55.712,56 ao mutuário Robson George Pessoa de Carvalho, pois foram quitadas todas as 48 prestações, configurando-se a extinção do contrato pelo pagamento;



    v. R$ 68.374,51 ao mutuário Andréa Rege de Carvalho, ante a quitação da dívida;



    vi. R$ 62.141,89 ao mutuário Pablo Henrique Albuquerque da Silva, pois a Caixa informou sua correspondente liquidação.



    11. Quanto aos demais argumentos trazidos pela recorrente, entendo, na mesma linha da unidade técnica e do MPTCU, que não devem prosperar.



    12. A recorrente argumenta que a condenação imposta pelo TCU implicaria duplicidade de cobrança, uma vez que a Caixa já teria promovido ações judiciais de execução contra os mutuários dos contratos de empréstimos consignados. Contudo, conforme bem pontuado pela unidade técnica e pelo Ministério Público de Contas, a preocupação com eventual duplicidade de pagamento não se sustenta.



    13. O ordenamento jurídico brasileiro prevê mecanismos para evitar o bis in idem ressarcitório, como a compensação de valores na fase de execução, conforme disposto no art. 368 do Código Civil e no art. 803, I, do Código de Processo Civil. Assim, ainda que existam condenações simultâneas em diferentes instâncias, o pagamento do débito deve ocorrer apenas uma vez, não havendo enriquecimento indevido por parte da Caixa.



    14. Melhor sorte não socorre a recorrente quando sustenta que os contratos de empréstimos consignados não foram contestados pelos mutuários, o que, em sua visão, comprovaria a inexistência de irregularidades. Isso porque as evidências constantes dos autos demonstram que os contratos foram forjados sem a anuência dos clientes, configurando negócios jurídicos simulados, nos termos do 
art. 167, § 1º, II, do Código Civil.



    15. Além disso, a ausência de contestação por parte dos mutuários não afasta a responsabilidade da recorrente, uma vez que as irregularidades foram devidamente apuradas pela Caixa e corroboradas por sindicâncias internas e pela análise técnica deste Tribunal.



    16. Quanto à movimentação não autorizada da conta bancária de Maria Cândida Pancha Gomides, a recorrente alega inexistência de comprovação de prejuízo efetivo à Caixa. No entanto, os autos demonstram que a transação irregular, no valor de R$ 56.300,00, foi realizada pela recorrente em sua estação de trabalho, utilizando senha e assinatura digital obtidas de forma indevida. Ademais, a Caixa ressarciu a cliente lesada, configurando, portanto, prejuízo ao erário.



    17. Por fim, a recorrente aponta contradição na postura da Caixa ao considerar os contratos como atos ilícitos para efeito de instauração da TCE e, ao mesmo tempo, utilizá-los como títulos executivos extrajudiciais em ações judiciais. Contudo, conforme destacado pela AudRecursos, a constituição de títulos executivos extrajudiciais pela Caixa, com base em contratos nulos, configura erro administrativo, não sendo apta a afastar a nulidade dos negócios jurídicos simulados”.



    Diferente do alegado pela impetrante, o Tribunal de Contas da União assentou que “as evidências constantes dos autos demonstram que os contratos foram forjados sem a anuência dos clientes” e que “a constituição de títulos executivos extrajudiciais pela Caixa, com base em contratos nulos, configura erro administrativo, não sendo apta a afastar a nulidade dos negócios jurídicos simulados”.



    Para rever a conclusão da autoridade coatora sobre a legalidade dos contratos analisados, seria necessária dilação probatória, inadmissível nesta via mandamental. O Tribunal de contas da União atuou, na espécie, no cumprimento de suas funções legais, sem comprovação de desbordamento ou abuso de seu desempenho, a atingir direito da impetrante, menos ainda algum que pudesse ser qualificado como dotado de liquidez e certeza.



     O mandado de segurança é regido por lei específica (Lei 
n. 12.016/2009), na qual se exige a pré-constituição da prova no ato da impetração, admitido o excepcional diferimento na estrita previsão do  
§ 1º de seu art. 6º. Nesse sentido, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. CONDENAÇÃO AO RESSARCIMENTO AO ERÁRIO E MULTA. TOMADA DE CONTAS  
ESPECIAL REGULAMENTADA PELA LEI N. 8.443/92. INAPLICABILIDADE DA PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. DECISÃO PROFERIDA ANTES DA DEFINIÇÃO DO TEMA 899 DA REPERCUSSÃO GERAL. AUSÊNCIA DE DELIBERAÇÃO SOBRE A MODULAÇÃO DOS EFEITOS DO JULGADO. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA NÃO DEMONSTRADA NA ESPÉCIE, MESMO SE APLICADO O PRAZO QUINQUENAL. IMPOSSIBILIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. NÃO DEMONSTRAÇÃO DE ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (MS n. 36.907-AgR, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe 7.12.2021).



    “Direito constitucional e administrativo. Agravo regimental em mandado de segurança. Comissão parlamentar de inquérito (CPI) das BETs. Pretensão de infirmar a fundamentação do ato e a regularidade formal da respectiva aprovação no senado. Inviabilidade. Dilação probatória. Agravo regimental a que se nega provimento.



    I. Caso em exame



    1. Trata-se de mandado de segurança impetrado contra ato da CPI das Bets que determinou a transferência de sigilo bancário, fiscal e telefônico do impetrante



      II. Questão em discussão



    2. A questão em discussão consiste em saber se houve ofensa a direito líquido e certo do impetrante, que invoca a irregularidade da aprovação da medida pela CPI e questiona a fundamentação adotada para justificar a quebra de sigilos.



    III. Razões de decidir



    3. A prova pré-constituída apresentada nos autos não tem aptidão, por si só, para infirmar (i) seja a regularidade da aprovação do requerimento pelo Senado, (ii) seja a veracidade da fundamentação indicada pela CPI para justificar a medida, à luz da vinculação do impetrante aos fatos investigados. Concluir de modo diverso exigiria dilação probatória, vedada na via mandamental.



    4. Inexiste justa causa para obstar, de plano, investigação conduzida pelo Poder Legislativo a partir de prerrogativa que lhe foi constitucionalmente atribuída. A medida excepcional questionada foi editada com fundamentação específica, razoável e indicadora dos correlatos elementos indiciários, ao passo que a revisão judicial deve estar restrita a hipóteses de manifesta ilegalidade, não caracterizada no caso vertente.



    5. Demonstração suficiente, no ato, de pertinência temática entre os fatos investigados e a quebra de sigilo determinada pela CPI, à luz de elementos fáticos que foram minimamente delineados, não sendo exigível das Comissões fundamentação exaustiva das diligências, conforme assentado na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.



    IV. Dispositivo



    6. Agravo regimental a que se nega provimento” (MS n. 40.180-AgR, Relator o Ministro Cristiano Zanin, Primeira Turma, 5.6.2025).



    7. Ausente, portanto, na espécie, demonstração de direito da impetrante, menos ainda algum que pudesse ser qualificado como líquido e certo, tampouco comprovação da prática de ilegalidade ou abuso de poder a macular o ato questionado de autoridade pública. Falta, assim, base jurídica para seguimento regular da presente impetração, que, nos termos da legislação vigente, há de ser indeferida. 



     8. Pelo exposto, indefiro o mandado de segurança (art. 10 c/c 
art. 23 da Lei n. 12.016/2009 e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), prejudicado o requerimento liminar.



    Publique-se.



    Brasília, 15 de novembro de 2025.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora