Tribunal: STF
Processo: RE 1582066
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-09
Data de publicação: 2025-12-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.                         



    Trata-se de recurso extraordinário, fundado na letra “a” do permissivo constitucional, interposto contra acórdão com a seguinte ementa (e-doc. n° 106):      



    “ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS À EXECUÇÃO. TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO - TCU QUE CONDENOU EX-SECRETÁRIA MUNICIPAL DE SAÚDE. INADEQUADA APLICAÇÃO DOS RECURSOS DA SAÚDE. LEGITIMIDADE PASSIVA. CERCEAMENTO DE DEFESA NÃO CONFIGURADO. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DE TOMADA DE CONTAS. SINDICABILIDADE DO PODER JUDICIÁRIO QUANTO AOS JULGADOS DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO RESTRITA AO CONTROLE (A) DA LEGALIDADE FORMAL (DEVIDO PROCESSO LEGAL, CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA) OU MATERIAL (RAZOABILIDADE, PROPORCIONALIDADE, DESVIO DE PODER, ATOS EXORBITANTES OU TERATOLÓGICOS), SEM IMPLICAR EM INCUMBÊNCIA MERAMENTE REVISORA. DANO AO ERÁRIO FEDERAL INCONTESTE, A PARTIR DA APLICAÇÃO INCONTROVERSA E FORA DE SUA DESTINAÇÃO, DE VERBA EXPRESSIVA, NOTADAMENTE CONSIDERANDO-SE O TAMANHO DO MUNICÍPIO. RESPONSABILIDADE DA ENTÃO SECRETÁRIA MUNICIPAL DE SAÚDE CONFIGURADA. RESSARCIMENTO DEVIDO. APELAÇÃO IMPROVIDA. 1. Trata-se de apelação interposta por LUCIA DE FATIMA AIRES MIRANDA em face de sentença que julgou improcedente embargos à execução de título extrajudicial consubstanciado em ‘Acórdão nº 7327/2014’, do Tribunal de Contas da União, proferido nos Autos do Processo de Tomada de Contas TC 029.436/2011-7, relativo ao julgamento dos recursos do Sistema Único de Saúde (SUS) no Município de Puxinanã/PB. 2. A apelante foi condenada, solidariamente, ao pagamento de débito principal de R$ 340.159,55 (trezentos e quarenta mil, cento e cinquenta e nove reais e cinquenta e cinco centavos), corrigido monetariamente e acrescido dos encargos legais. 3. Alega, preliminarmente, ilegitimidade passiva, em virtude de não ser ordenadora de despesas, mas somente a secretária de saúde e cerceamento de defesa, em razão do julgamento antecipado da lide. No mérito, aduz inexistência de dano ao erário ou desvio de recursos públicos, não sendo idôneo o título executivo formulado pelo TCU. 4. Em princípio, seja por essa responsabilidade calcada no direito material e reconhecida em processo administrativo junto ao TCU, seja também porque a legitimidade para a causa é definida em status assertionis, somente quadro de excepcional clarividência autorizaria excluir gestor público de execução de Acórdão do Tribunal de Contas da União pelo qual restou pessoalmente responsabilizado, o que não aconteceu no caso concreto (STJ, 1ª. T., AgInt no REsp n. 1.344.711/PE, relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 15/4/2019, DJe de 22/4/2019), onde presente a legitimidade passiva. Preliminar rejeitada. 5. O juiz, como destinatário da prova, não só pode como deve rejeitar a produção de outras, quando observar que as constantes nos autos são suficientes para formar o seu convencimento e dirimir a causa, sem que se cogite de cerceamento de defesa. Presentes elementos probatórios suficientes, é descabida e até mesmo desnecessária a dilação probatória, ensejando-se julgamento antecipado do mérito (art. 355, II do CPC). Preliminar de nulidade de sentença por cerceamento de defesa rejeitada. 6. A direção do Sistema Único de Saúde (SUS) é única, de acordo com o inciso I do art. 198 da Constituição Federal, sendo exercida em cada esfera de governo pelos seguintes órgãos. No âmbito dos Municípios, tal incumbência está a cargo da respectiva Secretaria de Saúde ou órgão equivalente (art. 9º, III da Lei n. 8.080/1990). 7. A Constituição Federal reservou ao TCU a apreciação da regularidade dos atos de gestão de recursos públicos federais, quanto aos aspectos financeiro, contábil, orçamentário, operacional e patrimonial, fiscalizando e aplicando as sanções previstas em lei, valendo suas decisões como títulos executivos extrajudiciais (art. 71). 8. Os parâmetros jurisprudenciais parecem estar definidos no sentido da possibilidade de intervenção jurisdicional apenas quanto ao controle: a) da legalidade formal (devido processo legal, contraditório e ampla defesa); b) da legalidade material (razoabilidade, proporcionalidade, desvio de poder, atos exorbitantes ou teratológicos). Precedentes deste egrégio TRF-5: Processo: 08011422920204050000, Agravo de Instrumento, Desembargador Federal Cid Marconi Gurgel de Souza, 3ª Turma, Julgamento 29/10/2020; TRF5, Processo: 08028267220214058400, Apelação Cível, Desembargador Federal Rogério de Meneses Fialho Moreira, 3ª Turma, julgamento: 11/11/2021. 9. Porém, não cabe ao Judiciário rever o mérito administrativo do acórdão do Tribunal de Contas da União fora das situações excepcionais. ‘Não é papel do Poder Judiciário servir de instância revisora ao julgamento de mérito administrativo, sendo o acórdão extrajudicial legítimo título executivo’ (STJ, 2ª. T., REsp n. 1.812.922/CE, rel. Ministro Francisco Falcão, Segunda julgado em 19/4/2022, DJe de 22/4/2022). 10. A partir das conclusões constantes no Acórdão do Tribunal de Contas da União, observa-se ser inconteste a irregularidade na aplicação dos recursos do SUS encaminhados ao Município de Puxinanã/PB, os quais a recorrente, na condição de Secretaria de Saúde à época, tinha a obrigação legal de fiscalizar e supervisionar os recursos. 11. O dano ao erário federal é inconteste, a partir da aplicação, incontroversa, fora da destinação, de verba expressiva, notadamente considerando-se o tamanho do Município. A embargante procura se furtar da responsabilidade que é ex lege (art. 9º, III da Lei n. 8.080/1990), sendo certo, ademais, que a tipificação legal de aplicação irregular da qual foi imputada torna de nenhuma importância a suposta ausência de apropriação ou aplicação fora das atribuições municipais. 12. Os argumentos se fulcram não quanto ao controle (a) da legalidade formal (devido processo legal, contraditório e ampla defesa) ou material (razoabilidade, proporcionalidade, desvio de poder, atos exorbitantes ou teratológicos), mas à revisão de mérito da decisão administrativa do TCU. 13. Não houve vício de legalidade formal ou material no processo administrativo e na imputação dele decorrente pelo Tribunal de Contas da União. 14. Apelação improvida.”



    Opostos Embargos de Declaração, foram rejeitados (e-doc n° 125).  



    No recurso extraordinário (e-doc n° 132), a parte recorrente alega violação aos arts. 5º, LIV, LV e XXXV da Constituição da República Federativa do Brasil.



    Aduz nulidade do acórdão recorrido, uma vez que os embargos à execução foram julgados improcedentes, de maneira antecipada, sem oportunizar a produção de provas tempestivamente requeridas pela ora recorrente.



    Argumenta ilegalidade constante no acórdão proferido pelo TCU consistente no fato de que fora imputado débito à ora recorrente em razão de supostas irregularidades na utilização de recursos do SUS (aspectos formais). Entretanto, assim o fez sem indícios de que tais “irregularidades” tenham ocasionado desvio de verbas públicas, ou seja, elementos suficientes para desconstituir o débito indevidamente imputado. 



    Alega, ainda, ilegalidade na constituição do título executivo exequendo, na medida em que teria desconsiderado a ausência de dano ao erário por parte da ora recorrente



    Foram apresentadas contrarrazões (e-doc n° 138).  



    Decido.   



    A irresignação não merece prosperar. 



    O Plenário da Corte, nos autos do ARE nº 748.371/MT, Rel. Min. Gilmar Mendes (Tema 660), reafirmou o entendimento de que a afronta aos princípios da legalidade, do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, dos limites da coisa julgada ou da prestação jurisdicional que dependa, para ser reconhecida como tal, da análise de normas infraconstitucionais configura apenas ofensa indireta ou reflexa à Constituição Federal, o que não enseja reexame da questão em recurso extraordinário.



    Ademais, o Tribunal a quo solucionou a lide com base nos seguintes fundamentos:



    “Alega a recorrente sua ilegitimidade passiva para figurar como responsável pelas irregularidades cometidas na aplicação dos recursos recebidos pelo Município. 



    A Lei n. 8.080/1990, que trata sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes, dispõe: 



    (...)



    Em princípio, seja por essa responsabilidade calcada no direito material e reconhecida em processo administrativo junto ao TCU, seja também porque a legitimidade para a causa é definida em status assertionis, somente quadro de excepcional clarividência autorizaria excluir gestor público de execução de Acórdão do Tribunal de Contas da União pelo qual restou pessoalmente responsabilizado. Inteligência:



    (...)



    No caso, ausente manifesta ilegitimidade, antes o oposto, calcando-se a condenação administrativa em relação de responsabilização com a aplicação de recursos públicos. 



    Portanto, a autora, no exercício da Secretaria de Saúde do Município de Puxinanã/PB, possui legitimidade passiva para figurar na ação de execução de título executivo extrajudicial cujo objeto é a constatação de malversação de recursos públicos do SUS no referido Município. 



    Preliminar rejeitada. 



    b) Cerceamento de defesa 



    Arguida nulidade da sentença por cerceamento de defesa, em decorrência do julgamento antecipado da lide. 



    (...)



     Importa destacar, conforme o CPC, que: 



    Art. 355. O juiz julgará antecipadamente o pedido, proferindo sentença com resolução de mérito, quando: I - não houver necessidade de produção de outras provas;



    É oportuno salientar que a petição inicial foi acompanhada de vasta apresentação de provas, com mais de 1000 páginas de documentos, sem qualquer ressalva quanto à necessidade de documentos outros para os quais a própria parte embargante não teve, por alguma razão, acesso. 



    A inicial não teceu uma única linha sobre complementação probatória documental. E haveria de tê-lo feito precisamente naquele momento, em linha com o CPC:



    (...)



    Outrossim, é incontroverso nos autos que a parte autora exercia o cargo de Secretária Municipal de Saúde de Puxinanã/PB, motivo pelo qual restou responsabilizada. Não haveria necessidade de dilação probatória quanto a isso. Da mesma forma, a tese de que não seria ordenadora de despesas é aferida à luz dessa prova documental. 



    De resto, quanto ao segundo ponto, foi a própria inicial quem defendeu que o ‘relatório de Auditoria Sisaud/PB 2657/2006 que desencadeou a presente imputação de débito constatou algumas supostas irregularidades na aplicação, ou seja, questões formais, não havendo, portanto, qualquer indício de desvio de verba pública para particular’. 



    O terceiro e último ponto seria a suposta necessidade de prova pericial contábil, para o que pouco a parte embargante justificou. Isso porque resta contraditório dizer-se como tese que os recursos foram meramente aplicados de forma irregular, mas sem indícios de sua apropriação. 



    Como bem definiu a sentença, o caso não se trata de apropriação de verbas, mas de aplicação, por gestor, fora dos parâmetros devidos. 



    Presentes elementos probatórios suficientes, é descabida e até mesmo desnecessária a dilação probatória, ensejando-se julgamento antecipado do mérito (art. 355, II do CPC). (...)



    O juiz, como destinatário da prova, não só pode como deve rejeitar a produção de outras, quando observar que as constantes nos autos são suficientes para formar o seu convencimento e dirimir a causa, sem que se cogite de cerceamento de defesa. 



    Preliminar de nulidade de sentença por cerceamento de defesa rejeitada.



    (...)



    Caso concreto. 



    O caso envolve a execução de título extrajudicial, consubstanciado no Acórdão nº 7327/2014 - TCU - 1ª Câmara, de 18/11/2014 (id. 1967397, p.50), proferido nos autos do Processo TC 029.436/2011-7 (Processo da Cobrança Executiva TC-CBEX nº 014.819/2017-1), relativo ao julgamento dos recursos do Sistema Único de Saúde (SUS) no Município de Puxinanã/PB, que condenou as partes executadas, solidariamente, ao pagamento de débito principal, corrigido monetariamente e acrescido dos encargos legais, cuja a importância alcança a quantia de R$ 340.159,55 (trezentos e quarenta mil, cento e cinquenta e nove reais e cinquenta e cinco centavos). 



    Importante registrar, inicialmente, a coisa julgada formada no processo nº 0803394-45.2017.4.05.8201, que afastou a condenação do ex-Prefeito do Município de Puxinanã/PB, executado no mesmo título executivo, mas sem desconstituir o acórdão do Tribunal de Contas da União.



     O referido processo transitou em julgado em 07/11/2020, após análise dos tribunais superiores, inclusive. Abaixo o julgado proferido pela 4ª Turma deste egrégio Tribunal: 



    (...)



    A partir das conclusões constantes no Acórdão do Tribunal de Contas da União, observa-se irregularidade na aplicação dos recursos do SUS encaminhado Município de Puxinanã/PB. A recorrente, na condição de Secretaria de Saúde à época, tinha a obrigação legal de fiscalizar e supervisionar os recursos. 



    Atente-se, outrossim, que não houve qualquer vício de legalidade formal do título executivo extrajudicial, tendo sido observado o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa, de modo que não pode o Poder Judiciário adentrar no mérito da decisão. 



    Analisando os autos, não há dúvidas de que houve irregularidades envolvendo recursos financeiros do Sistema Único de Saúde, dentre os quais podemos citar:



    (...)



    Cumpre registrar que a própria apelante procura escusar-se de responsabilidade invocando, como argumento legitimante, a aplicação dos recursos junto ao Município, ainda que de forma irregular. 



    Destaca a recorrente que: a) inocorreram danos ao erário com as equipes de saúde da família (não era ordenadora de despesas); b) foram regulares as despesas para a aquisição de gêneros alimentícios (aquisição com recursos municipais); c) regulares os saques da conta específica 5.834-3/Programa Saúde da Família (não era responsável pela movimentação financeira); d) regular o saque da conta corrente específica do PAB (58.042-2) para depósito em outra a título de contrapartida do Programa de Assistência Farmacêutica Básica (valores não mais integravam os recursos do SUS); e) regular o pagamento de despesas com ajuda de custo (não realizava despesas (Ausência de responsabilidade da ex-secretária, verbas oriundas de retenções). 



    Ocorre que não só isso é insuficiente para eximir-se da responsabilidade legal, como também chama a atenção o caráter genérico dessa impugnação, pois não apresenta precisamente que irregularidades estariam dentro de esfera de atuação para o qual as verbas eram destinadas. 



    A embargante procura se furtar da responsabilidade que é ex lege (art. 9º, III da Lei n. 8.080/1990), sendo certo, ademais, que a tipificação legal de aplicação irregular da qual foi imputada torna de nenhuma importância a suposta ausência de apropriação ou aplicação fora das atribuições municipais. 



    Os argumentos se fulcram não quanto ao controle (a) da legalidade formal (devido processo legal, contraditório e ampla defesa) ou material (razoabilidade, proporcionalidade, desvio de poder, atos exorbitantes ou teratológicos), mas tendentes à revisão de mérito da decisão administrativa do TCU. 



    Tenho que, no caso concreto, não há ensejo para afastar as conclusões administrativas. O dano ao erário federal é inconteste no que concerne à irregular aplicação de verbas destinadas à saúde. 



    O acórdão do Tribunal de Contas não está eivado de qualquer ilegalidade formal ou material, não podendo o Poder Judiciário desconstituir o seu mérito, não merecendo reparos a sentença monocrática.” (grifos nossos)



    Nesse contexto, verifica-se que para acolher a pretensão recursal e divergir do entendimento firmado pelo Tribunal a Quo seria necessário analisar a legislação infraconstitucional aplicável à espécie e reexaminar os fatos e as provas dos autos. Assim, a afronta ao dispositivo constitucional suscitado no recurso extraordinário seria, se ocorresse, indireta ou reflexa, o que é insuficiente para amparar o apelo extremo. Incidência da Súmula nº 279 desta Corte. Nesse sentido:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Administrativo. Tribunal de Contas. Redução de multa decorrente de processo de tomada de contas especial. Princípios da proporcionalidade e da razoabilidade. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Controle da legalidade dos atos administrativos pelo Poder Judiciário. Possibilidade. Precedentes. 1. O tribunal a quo, com fundamento na legislação infraconstitucional e no conjunto-fático probatório da causa, determinou a redução da multa imposta ao ora agravado como penalidade decorrente de processo de tomada de contas especial, por considerá-la exorbitante. Incidência das Súmulas nºs 636 e 279/STF. 2. A jurisprudência da Corte é no sentido da possibilidade de controle pelo Poder Judiciário de ato administrativo eivado de ilegalidade ou abusividade, podendo ele atuar, inclusive, em questões atinentes à proporcionalidade e à razoabilidade do ato. 3. Agravo regimental não provido. 4. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, pois o agravado não apresentou contrarrazões.” (ARE 947.843-AgR, minha relatoria, Segunda Turma, DJe de 4/8/2016)



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Administrativo. Condenação pelo Tribunal de Contas da União. Decisão dissociada das provas dos autos. Revisão pelo Poder Judiciário. 3. Necessidade do reexame do conjunto fático-probatório. Impossibilidade. Súmula 279. 4. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 929.159-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 2/6/2016)



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. Tribunal de Contas da União. Controle judicial da legalidade dos atos. Possibilidade. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. O controle, pelo Poder Judiciário, de ato administrativo eivado de ilegalidade ou abusividade não viola o princípio da separação dos poderes. 2. Não se presta o recurso extraordinário para o reexame de provas ou documentos constantes dos autos. Incidência da Súmula nº 279/STF. 3. Agravo regimental não provido.” (RE 721.980-AgR, minha relatoria, Segunda Turma, DJe de 29/4/2016)



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. EMBARGOS RECEBIDOS COMO AGRAVO REGIMENTAL. ADMINISTRATIVO. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO NO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA AMPLA DEFESA E DO CONTRADITÓRIO. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO CARREADO AOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA Nº 279 DO STF. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO”. (ARE-ED 847714, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 30.6.2015); 



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso.  



    Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observado os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita. 



    Publique-se.



    Brasília, 9 de dezembro de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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