Tribunal: STF
Processo: ARE 1499626
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-10-01
Data de publicação: 2025-10-01

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito processual civil. Recurso extraordinário com agravo. Ação coletiva ajuizada por associação de municípios. Ilegitimidade ativa. Representação judicial de pessoas jurídicas de direito público. Matéria infraconstitucional. Ausência de ofensa direta à Constituição da República. Precedentes. Tema nº 82 do ementário da Repercussão Geral. Inaplicável. Agravo Desprovido.



    I. Caso em exame



    1. Recurso extraordinário com agravo interposto pela Associação Mineira de Municípios (AMM) contra acórdão da 8ª Turma do TRF da 1ª Região pelo qual se reconheceu sua ilegitimidade ativa para ajuizar ação coletiva em defesa de Municípios, sob o fundamento de que estes devem ser representados em juízo por prefeitos ou procuradores. A Associação sustenta violação ao art. 5º, inc. XXI, da CRFB e requer o reconhecimento da legitimidade para representar judicialmente seus associados.



    II. Questão em discussão



    2. A questão em discussão consiste em definir se associação de Municípios tem legitimidade para ajuizar ação coletiva em defesa de interesses de seus filiados, à luz do art. 5º, inc. XXI, da Constituição da República.



    III. Razões de decidir



    3. Municípios, por serem pessoas jurídicas de direito público, devem ser representados em juízo exclusivamente por prefeitos ou procuradores, conforme art. 75, inc. III, do CPC/2015 (antigo art. 12, inc. II, do CPC/1973).



    4. A representação por associação privada configuraria indevida transferência de prerrogativas processuais próprias dos entes públicos, em afronta ao princípio da indisponibilidade do interesse público.



    5. O precedente do STF no RE nº 573.232/SC (Tema nº 82 da repercussão geral) não se aplica, pois tratou de entidades privadas representando associados, e não de associações de Municípios.



    6. A discussão sobre legitimidade ativa de associação de Municípios depende de interpretação da legislação infraconstitucional, de modo que eventual ofensa à Constituição seria indireta, inviabilizando o recurso extraordinário.



    IV. Dispositivo e Tese



    7. Recurso extraordinário com agravo ao qual se nega provimento.



    Tese de julgamento: “Municípios somente podem ser representados em juízo por prefeitos ou procuradores, conforme previsão legal expressa. Associação de Municípios não tem legitimidade ativa para ajuizar ação coletiva em defesa de seus filiados. A discussão sobre a legitimidade processual da associação é matéria infraconstitucional, não configurando violação constitucional direta. O precedente do STF no RE nº 573.232/SC (Tema RG nº 82) não se aplica, pois tratou de entidades privadas representando associados, e não de associações de Municípios.”



    Dispositivos relevantes citados: CRFB, art. 5º, inc. XXI. CPC/1973, art. 12, inc. II; CPC/2015, art. 75, inc. III.



    Jurisprudência relevante citada: STF, RE nº 1.206.120-AgR/CE, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma,j. 03/05/2023; STF, ARE nº 863.563-AgR-ED/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 15/04/2020; e STF, RE nº 1.129.169-AgR/CE, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, j. 25/10/2019.



DECISÃO



    1. Trata-se de agravo contra decisão negativa de recurso extraordinário interposto em desfavor de acórdão proferido pela 8ª Turma do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, assim ementado:  



    “PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO COLETIVA AJUIZADA POR ENTIDADE ASSOCIATIVA DE MUNICÍPIOS: ILEGITIMIDADE. 



    1. Os municípios devem ser representados, ativa e passivamente, por seus prefeitos ou procuradores. Daí que a autora/associação de municípios não tem legitimidade para a presente demanda. 



    2. ‘No julgamento do REsp 1.503.007/CE, realizado em 14/6/2017, a Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça reafirmou o entendimento de que, em qualquer tipo de ação, permitir que os Municípios sejam representados ou substituídos por associações de direito privado equivaleria a autorizar que eles dispusessem dos privilégios materiais e processuais estabelecidos pela lei em seu favor, o que não é possível diante do princípio da indisponibilidade do interesse público’ (REsp 1.407.548-CE, r. Ministro Herman Benjamin, 2ª Turma do STJ em 27.06.2017). 



    3. Apelação da autora desprovida.” (e-doc. 11, p. 5).  



    2. Opostos embargos de declaração, foram rejeitados (e-doc. 16).       



    3. No recurso extraordinário, interposto com base no art. 102, inc. III, al. “a”, da Constituição da República, a recorrente afirma violado o art. 5º, inc. XXI, da Constituição da República.



    3.1. Sustenta que, “ao viés do que restou assentado pelo E. Tribunal de origem, a Associação Mineira dos Municípios — AMM detém notória legitimidade para a representação judicial dos seus filiados, nos termos do art. 5º, XXI, da CR/88, tendo, inclusive, cumprido todos os requisitos impostos pelo C. Supremo Tribunal Federal, quando este pacificou a matéria no julgamento do RE 573.2321SC”, e que “não há na Constituição Federal qualquer ressalva ou vedação à associação municipal, sendo garantida pela Carta da República a plena liberdade de associação” (e-doc. 21, p. 8-13).



    3.2. Pede “que se digne em conhecer o presente Recurso Extraordinário, dando-lhe integral provimento para proceder à reforma do acórdão vergastado, reconhecendo-se a legitimidade da AMM para a representação dos municípios filiados, nos termos do art. 5º, XXI da CF/88 e do já decidido no RE.RG 573.2321SC” (e-doc. 21, p. 16).  



    4. A União, nas contrarrazões, argumenta que “não há dúvidas de que falece legitimidade à Associação Mineira de Municípios - AMM para ajuizar ação, em nome próprio, para defesa de direito dos seus municípios associados, que, na esteira da norma contida no art. 12, II, do CPC/73 e reprisada no art. 75, III, do CPC/2015, são representados em juízo, ativa e passivamente, por seu prefeito ou procurador”, e que “não procede a alegação no sentido de que a legitimidade ativa para a causa decorre do comando constitucional do art. 8°, III, da CF, que, como sabido e ressabido, trata da situação específica dos sindicatos, e não das entidades associativas em geral” (e-doc. 24, p. 3-5).



    5. O Tribunal de origem inadmitiu o recurso extraordinário por estar o acórdão recorrido em harmonia com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (e-doc. 27).



    6. A agravante alega que “os próprios representantes das municipalidades concederam autorização específica através de Assembleia Extraordinária, cumprindo, assim, os dois requisitos exigidos por esta Suprema Corte para a propositura de ação ordinária coletiva. Tais fatos não foram refutados pelo acórdão recorrido e restaram plenamente esclarecidos nos autos” (e-doc. 32, p. 6).



    6.1. Pede “o provimento para subida do Recurso Extraordinário, negado pelo Colendo TRF da 1ª Região, estando devidamente demonstrado que foram preenchidos todos os requisitos para conhecimento e provimento do recurso extraordinário” (e-doc. 32, p. 10).  



    É o relatório.  



    Decido.  



    7. O recurso não merece prosperar.



    8. Para melhor compreensão da questão controvertida, convém transcrever excerto da fundamentação do acórdão recorrido:



    “Os municípios devem ser representados, ativa e passivamente, por seus prefeitos ou procuradores. Daí que a autora/associação de municípios não tem legitimidade para a presente demanda. Nesse sentido, o STJ no REsp 1.503.007- CE, r. Ministro Herman Benjamin, i a Seção, em 14.06.2017 decidiu que: 



    ‘(...) 8. Em qualquer tipo de ação, permitir que os Municípios sejam representados por associações equivaleria a autorizar que eles dispusessem dos privilégios materiais e processuais estabelecidos pela lei em seu favor, o que não é possível diante do princípio da indisponibilidade do interesse público. (...)’.



    Nego provimento à apelação da autora, ficando mantida a sentença indeferitória da petição inicial.” (e-doc. 11, p. 1-3).



    9. Vê-se, portanto, que o Tribunal de origem consignou que a associação de Municípios não tem legitimidade ativa para, em nome próprio, tutelar direitos e interesses de pessoas jurídicas de direito público, com base em precedente do Superior Tribunal de Justiça e nas regras processuais.



    10. Assim, somente a partir da reapreciação da legislação infraconstitucional seria possível concluir de forma diversa ao consignado pelo Tribunal a quo, o que é inviável no campo extraordinário, ante a ausência de ofensa constitucional direta. Nessa linha, são os precedentes abaixo transcritos:



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. Direito processual civil. Associação de municípios. Ilegitimidade processual ativa. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Precedentes. 1. É inviável, em recurso extraordinário, a análise da legislação infraconstitucional. 2. Agravo regimental não provido, sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de sua fixação pela origem.”



    (RE nº 1.206.120-AgR/CE, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, j. 03/05/2023, p. 22/05/2023; grifos nossos).



    Embargos de declaração no agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Processual Civil. 3. Associação de municípios. Ilegitimidade para representar os municípios. 4. Matéria infraconstitucional. Ofensa reflexa à Constituição Federal. Precedentes. 5. Não ocorrência de omissão, contradição, obscuridade ou erro material. 6. Não configuração de situação excepcional. 7. Embargos de declaração rejeitados.”



    (ARE nº 863.563-AgR-ED/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 15/04/2020, p. 24/04/2020; grifos nossos).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. ASSOCIAÇÃO DE MUNICÍPIOS. ILEGITIMIDADE PARA REPRESENTAR OS MUNICÍPIOS EM AÇÃO CONTRA A UNIÃO: AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.”



    (RE nº 1.129.169-AgR/CE, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, j. 25/10/2019, p. 12/11/2019; grifos nossos).



    11. Ademais, no julgamento do Tema nº 82 do ementário da Repercussão Geral (RE nº 573.232/SC), que fixou a seguinte tese: “Possibilidade de execução de título judicial, decorrente de ação ordinária coletiva ajuizada por entidade associativa, por aqueles que não conferiram autorização individual à associação, não obstante haja previsão genérica de representação dos associados em cláusula do estatuto”, não se tratou de associação de municípios, motivo pelo qual o referido precedente não se aplica ao processo sob análise.



    12. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021, p. 30/11/2021; Rcl nº 24.841-EDAgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020).



     



    13. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC. 



    14. Ante o exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Considerando não ter havido condenação em honorários advocatícios pelas instâncias anteriores, deixo de fixar honorários recursais.  



    Publique-se.  



    Brasília, 1º de outubro de 2025.  



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator