Tribunal: STF
Processo: RE 1577752
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-14
Data de publicação: 2025-11-14

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, ementado nos seguintes termos:  



    “AGRAVO DE INSTRUMENTO. DECISÃO DE ANTECIPAÇÃO DE TUTELA PROFERIDA EM 26 AÇÕES CIVIS PÚBLICAS AJUIZADAS RELACIONADAS ÀS CONSEQUÊNCIAS DO EVENTO CLIMÁTICO QUE ASSOLOU O 1º DISTRITO DE PETRÓPOLIS EM 15/02 E 20/03/2022. O ESTADO IMPETROU PEDIDO Nº 0097031- 49.2022.8.19.0000, NO QUAL FOI DEFERIDA A SUSPENSÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO, QUE NÃO ESVAZIA O OBJETO DESTE RECURSO, POIS NO INCIDENTE SE LIMITOU AO BLOQUEIO DE VALORES E A FLUÊNCIA DE PRAZOS PARA INAUGURAÇÃO DOS PROCEDIMENTOS LICITATÓRIOS. QUANTO AOS DEMAIS PRAZOS, ASSISTE RAZÃO AO RECORRENTE QUANDO AFIRMA A NECESSIDADE DE DILAÇÃO PARA CONCLUSÃO DOS ESTUDOS GEOLÓGICOS E DAS INTERVENÇÕES NECESSÁRIAS PARA RECUPERAÇÃO DAS ÁREAS. OS PRAZOS FIXADOS PELO JUIZ “A QUO” DE (A) 45 DIAS PARA IDENTIFICAÇÃO DE TODOS OS IMÓVEIS QUE NECESSITAM SER DEMOLIDOS; (B) OUTROS 45 DIAS PARA CADASTRAMENTO E REMOÇÃO DE TODOS OS CIDADÃOS DAS ÁREAS QUE SERÃO DEMOLIDAS E O SEU ENCAMINHAMENTO PARA ABRIGOS; E (C) MAIS 15 DIAS PARA ULTIMAÇÃO DAS DEMOLIÇÕES; REVELAM-SE EXTREMAMENTE EXÍGUOS. DADA A GRANDE DIMENSÃO DA ÁREA, MAIS RAZOÁVEL SERIA O PRAZO SUCESSIVO DE 90 (NOVENTA) DIAS PARA CADA UMA DAS ETAPAS ACIMA (“A”, “B” E “C”). NÃO HÁ COMO CRER QUE O “PROJETO BÁSICO” E OS ELEMENTOS FORMATIVOS DA LICITAÇÃO, SERÃO CONCLUÍDOS NO PRAZO ESTABELECIDO DE APENAS 45 DIAS. TAMPOUCO QUE AS INTERVENÇÕES SERÃO CONCLUÍDAS EM 300 DIAS. PORTANTO, O PRAZO PARA CONCLUSÃO DAS ANÁLISES E ESTUDOS PERTINENTES E ELABORAÇÃO DO PROJETO BÁSICO DEVE SER DE 120 (CENTO E VINTE) DIAS, CONTADOS DA DATA DO JULGAMENTO DESTE AGRAVO. A DEFINIÇÃO DE QUANTAS E QUAIS INTERVENÇÕES SERÃO NECESSÁRIAS DEPENDE DA REALIZAÇÃO DAQUELE ESTUDO PRÉVIO. NESSE DIAPASÃO ORIENTOU A EGRÉGIA PRESIDÊNCIA NO PROVIMENTO DA SUSPENSÃO DE LIMINAR Nº 0097031-49.2022.8.19.0000. DEVERÃO AS OBRAS SER REALIZADAS NO MODO E NO TEMPO A SER ESPECIFICADO EM CRONOGRAMA QUE DEVE INTEGRAR O PRÓPRIO PROJETO BÁSICO DE ENGENHARIA A SER APRESENTADO PELO RECORRENTE. NO QUE TOCA A POSSIBILIDADE DE IMPOSIÇÃO DE MULTA COMINATÓRIA ÀS AUTORIDADES PÚBLICAS, PREVALECE A CORRENTE DOUTRINÁRIA E JURISPRUDENCIAL QUE NEGA A POSSIBILIDADE DE IMPOSIÇÃO DIRETAMENTE À AUTORIDADE NOS CASOS EM QUE SE BUSCA A RESPONSABILIDADE DO ENTE PÚBLICO, COM FUNDAMENTO NA “TEORIA DO ÓRGÃO” OU “TEORIA DA PERSONIFICAÇÃO DOS ENTES PÚBLICOS”. A DECISÃO IMPÔS MULTA EM DESFAVOR DOS TITULARES DA (A) SECRETARIA MUNICIPAL DE DEFESA CIVIL E AÇÕES VOLUNTÁRIAS; (B) SECRETARIA MUNICIPAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL; (C) SECRETARIA ESTADUAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL E DIREITOS HUMANOS; (D) SECRETARIA DE INFRAESTRUTURA E OBRAS. DEVE A DECISÃO RECORRIDA TAMBÉM SER REFORMADA PARA EXCLUIR A MULTA PESSOAL FIXADA EM DESFAVOR DAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. RECURSO A QUE SE DÁ PARCIAL PROVIMENTO” (eDOC 36 – ID: 50e70991, p. 1-3)  



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 1º; 2º; e 60, §4º, III, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se que não compete ao Poder Judiciário interferir nas políticas públicas do Município de Petrópolis.



    Alega-se que o orçamento do Município de Petrópolis para o ano de 2023 foi fixado em R$ 1.731.672.646,49 (um bilhão, setecentos e trinta e um milhões, seiscentos e setenta e dois mil, seiscentos e quarenta e seis reais e quarenta e nove centavos), ou seja, menor do que o valor estimado para as obras, considerando que todo o montante orçamentário fosse destinado apenas para as obras em exame, fato que inviabiliza o cumprimento da obrigação (eDOC 79 – ID: 34d323f9, p. 10).



    Aduz-se ainda que o município vem implementando medidas, dentro do quantitativo orçamentário e financeiro e de acordo com a oportunidade e conveniência do gestor, não só para a recuperação da cidade, mas para proporcionar a realocação de pessoas, através do aluguel social, como também no auxílio do comércio local para que a economia petropolitana volte a crescer (eDOC 79 – ID: 34d323f9, p. 11).



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação não merece prosperar. 



    Na espécie, o Tribunal de origem deferiu medida cautelar requerida pelo Ministério Público do Estado do Rio de Janeira no âmbito desta e de mais 25 ações civis públicas movidas com o objetivo de compelir o Poder Público a adotar medidas de urgência, a fim de recompor, restabelecer, reconstruir e mitigar riscos estruturais em áreas afetadas por eventos climáticos no Município de Petrópolis.  No presente agravo de instrumento, o Tribunal de origem deu parcial provimento ao recurso apenas para dilatar os prazos fixados para que as medidas sejam adotadas pelo ente municipal. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “Trata-se de decisão de antecipação de tutela proferida em 26 ações civis públicas ajuizadas pelo Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro em face do Estado do Rio de Janeiro e do Município de Petrópolis, relacionadas às consequências do evento climático que assolou o 1º Distrito da cidade em 15/02 e 20/03/2022, nas quais narra o Parquet que instaurou inquéritos civis para apurar a necessidade de obras de contenção em diferentes localidades de Petrópolis, pugnando pela condenação, solidariamente, em obrigação de fazer consistente na execução de inúmeras obras, drenagens e realocação de moradores, demolições de imóveis, além do aluguel social. 



    Como já informado “o ente Estadual impetrou um pedido de suspensão de Liminar nº 0097031 -49.2022.8.19.0000, o qual foi deferida a suspensão dos efeitos da decisão ora guerreada”. 



    Cotejando a inicial do referido incidente com a decisão proferida pela ilustre Presidência deste Tribunal, percebe-se que a decisão lá prolatada não esvazia o objeto deste recurso.



    (...)



    Percebe-se que naquele incidente limitou o pedido de suspensão, visando impedir apenas o bloqueio de valores e a fluência de prazos para inauguração dos procedimentos licitatórios. 



    No que concerne aos demais prazos contidos na decisão recorrida, cabe aos entes públicos se desincumbirem das obrigações constitucionais e legais, mormente na gestão das crises graves, como são exemplo os acontecimentos climáticos em tela. Ao Poder Público cabe realizar as intervenções devidas não apenas em áreas públicas, mas também nas particulares, quando estritamente necessário para garantir a segurança e incolumidade da coletividade, afastar o risco habitacional e garantir o acesso ao saneamento básico e a outros serviços essenciais. 



    Assiste no entanto razão ao Município de Petrópolis quando afirma a necessidade de prazo mais amplo para conclusão dos estudos geológicos e para delimitação das intervenções necessárias para recuperação das áreas em questão.



    De fato, os prazos fixados pelo Juiz “a quo” de (a) 45 dias para identificação de todos os imóveis que necessitam ser demolidos; (b) outros 45 dias para cadastramento e remoção de todos os cidadãos das áreas que serão demolidas e o seu encaminhamento para abrigos; e (c) mais 15 dias para ultimação das demolições; revelam-se extremamente exíguos. 



    Dada a grande dimensão da área em questão, mais razoável seria o prazo sucessivo de 90 (noventa) dias para cada uma das etapas acima (“a”, “b” e “c”).



    Não há como crer que o “projeto básico” e os elementos formativos da licitação, serão concluídos no prazo estabelecido de apenas 45 dias. Tampouco é possível crer que as intervenções em questão serão concluídas em 300 dias. 



    Portanto, o prazo para conclusão das análises, estudos e elaboração do projeto básico deve ser de 120 (cento e vinte) dias, contados da data do julgamento deste agravo. 



    A definição de quantas e quais intervenções serão necessárias, depende da realização daquele estudo prévio. Nesse diapasão orientou a Egrégia Presidência no provimento da suspensão de Liminar nº 0097031 -49.2022.8.19.0000. 



    Deverão as obras portanto ser realizadas no modo e no tempo a ser especificado em cronograma que deve integrar o próprio projeto básico de engenharia a ser apresentado pelo recorrente. 



    No que toca a possibilidade de imposição de multa cominatória às autoridades públicas, prevalece a corrente doutrinária e jurisprudencial que nega a possibilidade de imposição de multa cominatória diretamente à autoridade nos casos em que se busca a responsabilidade do ente público, com fundamento na “teoria do órgão” ou “teoria da personificação dos entes públicos”.



    Vale recordar que os órgãos públicos não possuem personalidade própria, apenas desempenham as atividades que lhe forem atribuídas por lei, integrando a estrutura administrativa de um dos entes políticos elencados na carta constitucional (União, Estado Município ou Distrito Federal) ou de uma das pessoas jurídicas de direito público por eles criadas (autarquias ou fundações). Tais órgãos desempenham as suas funções através de diversos cargos. Desta forma, quando o servidor atua no exercício das funções do cargo, manifesta a vontade do próprio ente público. 



    Deriva daí a “teoria da imputação” que prega que a responsabilidade por um ato administrativo recai sobre o ente público, ou seja, sobre a pessoa jurídica, e não sobre o agente público que o praticou. Em outros termos, a pessoa jurídica a qual o servidor se vincula funcionalmente responde por seus atos.



    Por certo a teoria da imputação não impede a responsabilização individual dos agentes públicos por atos ilícitos ou abusos de poder. Caso um agente público aja com dolo ou culpa, ele pode ser responsabilizado pessoalmente pelos danos causados. Nesses casos, a responsabilidade poderá ocorrer tanto na esfera administrativa, por meio de processos disciplinares, quanto na esfera civil e, eventualmente, na esfera penal, em sendo a hipótese. 



    Deve-se atentar para a necessidade de que o agente ou autoridade componha formalmente a relação jurídica processual nestes casos.



    (...)



    Essa é a forma de se preservar a garantia material do devido processo legal (Due Process of Law), da ampla defesa e do contraditório à autoridade ou servidor público em questão. 



    In casu, a decisão recorrida impôs multa em desfavor dos titulares da (a) Secretaria Municipal de Defesa Civil e Ações Voluntárias; (b) Secretaria Municipal de Assistência Social; (c) Secretaria Estadual de Assistência Social e Direitos Humanos; (d) Secretaria de Infraestrutura e Obras (...)



    Infere-se do trecho acima que o magistrado de primeiro grau optou por aplicar multa de natureza cominatória às autoridades mencionadas. 



    A multa aplicada com lastro no art. 11 da Lei da Ação Civil Pública somente pode ser suportada por quem é formalmente parte no processo. 



    Deve a decisão também ser reformada para excluir a multa pessoal fixada em desfavor das autoridades administrativas.



    (...)



    Por tais razões e fundamentos, voto no sentido de DAR PARCIAL PROVIMENTO AO RECURSO PARA REFORMAR A DECISÃO RECORRIDA especificamente para dilatar os prazos fixados, conforme exposto na fundamentação acima, e excluir a possibilidade de imposição da multa cominatória do art. 11 da Lei de Ação Civil Pública em desfavor dos gestores públicos. 



    A eficácia da decisão “a quo” em relação ao bloqueio de verba pública e à instauração de procedimentos licitatórios permanece suspensa até o trânsito em julgado do mérito da demanda por força do §9º do art. 4º da lei 8437/1992, considerando a decisão prolatada pela Presidência deste Tribunal no incidente nº 0097031 - 49.2022.8.19.0000.” (eDOC 36 – ID: 50e70991)  



    Nos termos da jurisprudência desta Corte, as decisões que não perfazem juízo definitivo de mérito não ensejam o cabimento do recurso extraordinário. 



    No caso, verifica-se que a decisão impugnada não configura pronunciamento definitivo a respeito da controvérsia, motivo pelo qual o apelo extremo é inadmissível, conforme entendimento consolidado pela Súmula 735 do Supremo Tribunal Federal. 



    Nesse sentido, trago precedentes deste Tribunal:  



    “DIREITO TRIBUTÁRIO. AÇÃO POPULAR. INCLUSÃO DE TARIFAS NA BASE DE CÁLCULO DO ICMS SOBRE TARIFA DE ENERGIA ELÉTRICA. LEGALIDADE. DECISÃO DA CORTE DE ORIGEM. DEFERIMENTO DE PEDIDO DE ANTECIPAÇÃO DE TUTELA. AUSÊNCIA DE JUÍZO DEFINITIVO DE CONSTITUCIONALIDADE. SÚMULA Nº 735/STF. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. A jurisprudência desta Suprema Corte é firme no sentido de que incabível recurso extraordinário da decisão que aprecia medida cautelar, antecipação de tutela ou provimento liminar, porque, em casos tais, não são proferidos juízos definitivos de constitucionalidade, podendo as decisões ser modificadas ou revogadas a qualquer tempo pela instância a quo. Aplicação da Súmula nº 735/STF.2. A teor do art. 85, § 11, do CPC, o ‘tribunal, ao julgar recurso, majorará os honorários fixados anteriormente levando em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, observando, conforme o caso, o disposto nos §§ 2º a 6º, sendo vedado ao tribunal, no cômputo geral da fixação de honorários devidos ao advogado do vencedor, ultrapassar os respectivos limites estabelecidos nos §§ 2º e 3º para a fase de conhecimento’. 3. Agravo interno conhecido e não provido.” (ARE 1.397.121 AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 17.02.2023 – grifo nosso)  



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. RECURSO ORIUNDO DE DECISÃO NÃO DEFINITIVA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 735 DO STF. DIREITO TRIBUTÁRIO. ICMS. REGIME ESPECIAL DE RECOLHIMENTO. LEGITIMIDADE E EXCESSO DE REGULAMENTAÇÃO. INVIABILIDADE DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. SÚMULAS 279 E 280 DO STF. 1. A jurisprudência do STF consolidou o entendimento segundo o qual as decisões que concedem ou denegam antecipação de tutela, medidas cautelares ou provimentos liminares, passíveis de alteração no curso do processo principal, não configuram decisão de última instância a ensejar o cabimento de recurso extraordinário. Súmula 735 do STF. 2. A Corte de origem entendeu, a partir da análise dos fatos e da interpretação da legislação aplicável à espécie, que o regime especial de fiscalização estabelecido na Lei estadual 13.711/2011 e no Decreto estadual 48.494/2011 não estabeleceu forma indireta de cobrança de tributo. Impossibilidade de revisão dessas conclusões na via extraordinária. Súmulas 279 e 280 do STF. 3. Agravo regimental a que se nega provimento”. (ARE 1.303.966 AgR-segundo, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 09.01.2023 – grifo nosso)  



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO EM FACE DE ACÓRDÃO QUE APRECIA PEDIDO DE MEDIDA LIMINAR. INADMISSIBILIDADE. SÚMULA 735 DO STF. 1. Compete ao SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL julgar, mediante recurso extraordinário, somente as causas decididas em ÚNICA ou ÚLTIMA INSTÂNCIA, diversamente do que ocorre na presente hipótese, em que há possibilidade de a decisão impugnada sofrer alterações durante o processo principal. Aplicação da Súmula 735/STF (Não cabe recurso extraordinário contra acórdão que defere medida liminar) 2. Agravo Interno a que se nega provimento. Na forma do art. 1.021, §§ 4º e 5º, do Código de Processo Civil de 2015, em caso de votação unânime, fica condenado o agravante a pagar ao agravado multa de um por cento do valor atualizado da causa, cujo depósito prévio passa a ser condição para a interposição de qualquer outro recurso (à exceção da Fazenda Pública e do beneficiário de gratuidade da justiça, que farão o pagamento ao final)”. (ARE 1.344.234 AgR-segundo, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 18.02.2022 – grifo nosso)  



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 14 de novembro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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