Tribunal: STF
Processo: RE 1579738
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-25
Data de publicação: 2025-11-25

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça de São Paulo, ementado nos seguintes termos:  



    “APELAÇÃO CÍVEL – PROCESSUAL CIVIL – TRIBUTÁRIO – EXECUÇÃO FISCAL – EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE – TAXA DE FISCALIZAÇÃO PARA LOCALIZAÇÃO E OCUPAÇÃO E USO DO SOLO – MUNICÍPIO DE LAVRAS – COMPETÊNCIA MUNICIPAL – USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO – INOCORRÊNCIA – PRECEDENTE DO STF. 1. No julgamento do Tema 919, o Supremo Tribunal Federal (STF) estabeleceu a tese vinculante de que "a instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos Municípios instituir referida taxa". 2. Durante o julgamento do Tema 919, o STF enfatizou que a competência da União para legislar sobre telecomunicações não exclui a dos municípios para criar leis sobre questões de interesse local, como o uso e ocupação do solo, e para fiscalizar a conformidade das torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz instaladas em seus territórios, com suas próprias leis sobre uso e ocupação do solo. 3. A legislação municipal que estabelece uma taxa de fiscalização para a localização, ocupação e uso do solo pelos sistemas de telecomunicações instalados no território municipal não viola a competência exclusiva da União para legislar sobre o funcionamento e a execução dos serviços de telecomunicações”. (eDOC 116 – ID: aa02f0c0)  



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a” e “c”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 21, XI; e 22, IV, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se a ofensa à competência da União para legislar sobre telecomunicações.



    Alega-se que compete APENAS à União Federal estabelecer qualquer norma que objetive interferir em qualquer vertente que seja sobre à Operação/Funcionamento do Setor de Telecomunicações, a exemplo das invasões suscitadas a pretexto de aferições administrativas, tributárias, normas de saúde, ambientais, urbanísticas etc., sempre que esteja voltada a instalação de torres e antenas de telecomunicações (eDOC 161 – ID: f02e9ac9, p. 15).



    É o relatório.



    Decido.



    O recurso merece prosperar em parte. 



    O Tribunal de origem consignou que não houve nenhuma ingerência ou usurpação de competência pelo Município em face da União e que é admissível a convivência harmônica entre a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e a competência dos Municípios para legislarem sobre matérias de interesse local. Asseverou que, no caso, não há extrapolação da competência municipal, haja vista que a taxa instituída se relaciona com a fiscalização do cumprimento da legislação municipal reguladora do uso e ocupação do solo urbano e não de aspectos técnicos das redes e dos serviços de telecomunicação. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “No caso, os créditos tributários exigidos do ora agravante derivam da incidência da TFE, esta que instituída pela Lei Complementar (LC) nº 92, de 15 de dezembro de 2006, do MUNICÍPIO DE LAVRAS/MG e que tem seu fato gerador disciplinado no art. 119, caput (...)



    (...)



    Do dispositivo é que não há extrapolação da competência municipal, haja vista que a taxa em questão se relaciona com a fiscalização do cumprimento da legislação municipal reguladora do uso e ocupação do solo urbano e não de aspectos técnicos das redes e dos serviços de telecomunicação.



    Assim, irrelevante a questão relativa à modulação dos efeitos empreendida no julgamento do RE 776.594/SP.



    Diante disso, não há se falar em hipótese de bitributação, haja vista que distintos os fatos geradores da TFE exigida pelo ente municipal e da taxa de fiscalização de instalação (TFI) e da taxa de fiscalização de funcionamento (TFF), instituídas pelo art. 6º, §§1º e 2º, da Lei nº 5.070, de 7 de julho de 1966.” (eDOC 116 – ID: aa02f0c0)  



    No ponto, registro que o Supremo Tribunal Federal possui a orientação pacífica quanto à inconstitucionalidade de normas estaduais e municipais que disciplinem aspectos da infraestrutura de telecomunicações, ante a competência privativa da União para tanto, tendo em vista o potencial de afetar a prestação de serviço de maneira uniforme em todo o território nacional.



    Nesse sentido, cito o julgamento da ADPF 1.031, Rel. Min. Nunes Marques, em que declarada a inconstitucionalidade da Lei municipal nº 11.382/2022, do Município de Belo Horizonte, que dispunha sobre a implantação e o compartilhamento de infraestrutura de telecomunicações. Eis a ementa deste precedente:  



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. FEDERALISMO. SISTEMA DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIAS NORMATIVAS. LEI N. 11.382/2022 DO MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE. IMPLANTAÇÃO E COMPARTILHAMENTO DE INFRAESTRUTURA DE TELECOMUNICAÇÕES. LICENCIAMENTO. DISCIPLINA. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA EXPLORAR OS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES E LEGISLAR SOBRE A MATÉRIA (CF, ARTS. 21, XI, E 22, IV). 1. A forma de Estado federal instituída pela Constituição de 1988 flexibiliza a autonomia dos entes políticos ao estabelecer o sistema de repartição de competências materiais e normativas, alicerçado no princípio da predominância do interesse. A partilha de atribuições fundamenta a divisão de poder no Estado de direito, ora centralizando-o na União (arts. 21 e 22), ora homenageando seu exercício cooperativo (arts. 23, 24 e 30, I). 2. A Carta da República é expressa quanto à exclusividade da União para legislar sobre telecomunicações e explorar esses serviços (arts. 21, XI; e 22, IV). Precedentes. 3. A Lei n. 11.382/2022 do Município de Belo Horizonte/MG apresenta vício formal de inconstitucionalidade por invadir a competência normativa privativa da União sobre a matéria. 4. Pedido julgado procedente” (ADPF 1031, Rel. Min. Nunes Marques, Tribunal Pleno, DJe 04.10.2023 – grifo nosso)  



    Em sentido semelhante, vale registrar o julgamento do ARE 1.370.232, paradigma do tema 1.235 da repercussão geral, em que assentado que assentada a inconstitucionalidade da Lei nº 13.756/2004 do Município de São Paulo, por configurar invasão à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão. Eis a ementa deste precedente:  



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO CONSTITUCIONAL. INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE. LEI 13.756/04 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL DOTADA DE REPERCUSSÃO GERAL. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO CONHECIDO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO DESPROVIDO” (ARE 1370232 RG, Rel. Min. Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13.09.2022)  



    Por fim, cito ainda o RE 776.594, paradigma do tema 919 da repercussão geral, em que fixado que a instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos Municípios instituir referida taxa. Confira-se a ementa deste julgado:  



    “Recurso extraordinário. Repercussão geral. Taxa municipal. Torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz. Fiscalização do funcionamento das estações. Impossibilidade. Fiscalização do uso e da ocupação do solo por tais torres e antenas. Possibilidade. Necessidade de observância das competências da União, como aquelas para legislar privativamente sobre telecomunicações, fiscalizar os serviços de telecomunicações e editar normas gerais sobre direito urbanístico. Proporcionalidade com o custo da atividade municipal subjacente. 1. As competências da União para legislar sobre telecomunicações, editar normas gerais sobre direito urbanístico e fiscalizar os serviços de telecomunicações não se confundem com as competências dos municípios para editar leis sobre assuntos de interesse local, inclusive sobre uso e ocupação do solo, e fiscalizar, consideradas as torres e as antenas de transmissão e recepção de dados e voz instaladas em seus territórios, a observância de suas leis sobre uso e ocupação do solo. As competências de ambos os entes federados podem conviver harmonicamente. 2. Compete à União a taxa decorrente do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz (nesse sentido: Lei nº 5.070/66). 3. Respeitadas as competências da União e, nesse contexto, as leis por ela editadas, especialmente a Lei Geral de Telecomunicações, a Lei Geral de Antenas, a Lei do Fundo de Fiscalização das Telecomunicações e as leis sobre normas gerais de direito urbanístico, podem os municípios instituir taxa para fiscalização do uso e ocupação do solo por torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz, observada a proporcionalidade com o custo da atividade municipal subjacente. 4. Declaração de inconstitucionalidade da Lei nº 2.344, de 6 de dezembro de 2006, do Município de Estrela d’Oeste, com modulação dos efeitos, estabelecendo-se que a decisão produza efeitos a partir da data da publicação da ata de julgamento do mérito. Ficam ressalvadas as ações ajuizadas até a mesma data. 5. Fixação da seguinte tese para o Tema nº 919 de Repercussão Geral: “A instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos municípios instituir referida taxa”. 6. Recurso extraordinário provido” (RE 776594, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 09.02.2023)  



    Confiram-se, ainda, os seguintes precedentes:  



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. ALTERAÇÃO DO POSICIONAMENTO INICIALMENTE PROFERIDO. TAXA MUNICIPAL. LICENÇA PARA FUNCIONAMENTO DE ESTAÇÕES RÁDIO BASE. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DA UNIÃO. ART. 22, IV, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL PROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Agravo regimental interposto contra acórdão que reconheceu a validade da cobrança, pelo Município de Santos, de taxa de licença para funcionamento de estações rádio base, sob o argumento de que a exação teria por finalidade a fiscalização da localização, instalação e funcionamento das infraestruturas de telecomunicações no território municipal. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A discussão consiste em definir se a exigência da taxa de licença municipal para funcionamento de estações rádio base caracteriza invasão da competência privativa da União para legislar e fiscalizar telecomunicações. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O Supremo Tribunal Federal firmou entendimento no Tema 1.235 da Repercussão Geral (ARE nº 1.323.070-RG/SP) no sentido da inconstitucionalidade de normas municipais que invadam a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, prevista no art. 22, IV, da Constituição Federal. 4. Embora os municípios possuam competência para fiscalizar o uso e a ocupação do solo urbano, essa competência não pode ser exercida de forma a interferir na regulamentação e fiscalização federal dos serviços de telecomunicações, conforme decidido no Tema 919 da Repercussão Geral (RE nº 776.594-RG/SP). 5. O caso concreto demonstra que a taxa instituída pelo Município de Santos não se limita à fiscalização urbanística, mas impõe requisitos análogos àqueles já estabelecidos pela ANATEL, configurando dupla exigência tributária sobre a mesma atividade, o que viola a competência exclusiva da União. 6. O STF já declarou a inconstitucionalidade de normas estaduais e municipais que imponham exigências indevidas sobre o setor de telecomunicações, conforme me posicionei no RE nº 1.526.993/SP e no RE nº 1.526.993/MG.7. (...)” (RE 1500564 AgR, Rel. Min. André Mendonça, Segunda Turma, DJe 24.04.2025 – grifo nosso)  



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SERVIÇO DE TELECOMUNICAÇÕES. INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE – ERB. LICENCIAMENTO AMBIENTAL PRÉVIO. LEIS ESTADUAIS Nº 3.365/2007 E 4.672/2015 E DECRETO MUNICIPAL Nº 11.457/2011. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DA UNIÃO. ARTS. 21, XI, E 22, IV, CONSTITUIÇÃO FEDERAL. LEI FEDERAL 13.116/2015, QUE PREVÊ NORMAS GERAIS AO PROCESSO DE LICENCIAMENTO, INSTALAÇÃO E COMPARTILHAMENTO DE INFRAESTRUTURA DE TELECOMUNICAÇÕES. AGRAVO PROVIDO PARA RECONSIDERAR A DECISÃO MONOCRÁTICA E DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO PARA JULGAR IMPROCEDENTES OS PEDIDOS FORMULADOS NA PETIÇÃO INICIAL. 1. A Lei nº 13.116/2015, que alterou a Lei nº 9.472/1997 (Lei Geral de Telecomunicações), dispõe sobre normas gerais aplicáveis ao processo de licenciamento, instalação e compartilhamento de infraestrutura de telecomunicações em todo o território nacional. 2. A referida Lei estabelece requisitos mínimos e limites para a instalação de infraestrutura de rede de telecomunicações em áreas urbanas e para as licenças necessárias a tais instalações, inclusive nos casos em que há necessidade de processo de licenciamento ambiental. 3. Portanto, as limitações para a instalação de infraestruturas de serviços de telecomunicações já estão dispostas em normas federais, e que, no caso concreto, as normas estaduais e municipais, ao submeter a instalação de infraestruturas de telecomunicação a novas condicionantes, ainda que a pretexto de proteção e defesa do meio ambiente, ingressaram no domínio normativo reservado à União, nos termos dos arts. 21, XI e 22, IV, da Constituição Federal. 4. Esse entendimento encontra amparo na jurisprudência desta Suprema Corte, que se firmou no sentido de que “são inconstitucionais, por ofensa às competências material e legislativa privativas da União (CF, arts. 21, XI, e 22, IV), normas municipais que, a pretexto de proteger o meio ambiente, defender a saúde e regulamentar o uso e ocupação do solo e o zoneamento urbano, estabelecem a obrigatoriedade de condicionantes para a instalação e o funcionamento de equipamentos relacionados às Estações Transmissoras de Radiocomunicação – ETR, interferindo diretamente na regulação de serviços de telecomunicações”. (...)” (ARE 1483404 AgR, Rel. Min. Flávio, Primeira Turma, DJe 28.0.-2025 – grifo nosso) 



    Na espécie, a despeito de o Tribunal de origem sustentar que a taxa de fiscalização de estabelecimento cobrada visa à fiscalização quanto ao uso e a ocupação do solo, tem-se que o valor é cobrado pelo Município contra a empresa prestadora de serviço de telecomunicações, com o objetivo de assegurar o controle e a fiscalização atividade e a adequação à legislação vigente. Logo, ainda que indiretamente, subsiste o impacto na atividade da concessionária de telecomunicação e, portanto, o tratamento não isonômico em todo o território nacional, o que atrai a necessidade de reconhecimento da competência da União para legislar sobre a matéria.



    Dessa forma, observo que o acórdão do Tribunal de origem destoa da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, devendo o julgado ser adequado aos precedentes desta Corte constitucional. 



    Ante o exposto, dou parcial provimento ao recurso extraordinário, para cassar o acórdão do Tribunal de origem, e determinar que outro julgamento seja realizado, conforme a orientação jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 25 de novembro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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