Tribunal: STF
Processo: RE 1545151
Classe: RE
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-04-22
Data de publicação: 2025-04-22

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário, com base no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, apresentado pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo, em face de acórdão prolatado pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO - IMIGRAÇÃO E DIREITO DO TRABALHO - ESTRUTURA E ATRIBUIÇÕES DE ÓRGÃOS PÚBLICOS MUNICIPAIS. LEI 4.789, DE 20 DE DEZEMBRO DE 2023, DO MUNICÍPIO DE MIRASSOL, DE ORIGEM PARLAMENTAR, QUE ‘INSTITUI A POLÍTICA MUNICIPAL PARA A POPULAÇÃO IMIGRANTE, E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS’ ALEGADA VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA RESERVA DA ADMINISTRAÇÃO. PRINCÍPIO DA CAUSA DE PEDIR ABERTA - POSSIBILIDADE DE SE RECONHECER A INCONSTITUCIONALIDADE DA NORMA POR FUNDAMENTOS QUE NÃO FORAM DEDUZIDOS NA INICIAL. MATÉRIA RELATIVA A IMIGRAÇÃO E A DIREITO DO TRABALHO - USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DA UNIÃO - LEI MUNICIPAL QUE CRIA SISTEMA QUE SE CONTRAPÕE A SISTEMA ANTERIOR JÁ INSTITUÍDO PELA UNIÃO (LEI DE MIGRAÇÃO), PARA TODO O TERRITÓRIO NACIONAL, E QUE ESTABELECE NOVAS OBRIGAÇÕES TRABALHISTAS PARA EMPRESAS SITUADAS NO MUNICÍPIO DE MIRASSOL QUE CONTRATEM O TRABALHO IMIGRANTE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DO PACTO FEDERATIVO. 



    CRIAÇÃO DE ÓRGÃO PÚBLICO E INSTITUIÇÃO DE ATRIBUIÇÕES DE ÓRGÃOS PÚBLICOS - COMPETÊNCIA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO PARA A PRÁTICA DE ATOS DE DIREÇÃO SUPERIOR DA ADMINISTRAÇÃO, DOS DEMAIS ATOS DE ADMINISTRAÇÃO, BEM COMO PARA INICIAR O PROCESSO LEGISLATIVO, NA FORMA E NOS CASOS PREVISTOS NA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL, E PARA DISPOR SOBRE ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO - VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA RESERVA DA ADMINISTRAÇÃO E INCIDÊNCIA DA TESE DO TEMA 917 DE REPERCUSSÃO GERAL DO E. STF. AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE.”



    Na minuta, sustenta-se violação do art. 22, XV, da Constituição da República. Assevera que a interpretação dada pelo Tribunal de origem ao aludido dispositivo é inconstitucional, na medida em que “não se afigura legítimo subtrair dos Municípios a competência para definir direitos e políticas públicas em prol da população imigrante”.



    É o relatório.



    Decido.



    O recurso não comporta provimento.



    A Corte a quo assim se manifestou sobre a questão, in verbis:



    “Oportuno observar, neste aspecto, que a Lei 4.789, de 20 de dezembro de 2024, do Município de Mirassol, viola o princípio do Pacto Federativo.



    Da leitura do texto da norma impugnada, verifica-se que a lei municipal cria sistema que se contrapõe a sistema anterior já instituído pela União, no exercício de sua competência legislativa privativa, para todo o território nacional, ao editar a Lei Federal 13.445, de 24 de maio de 2017, que ‘Institui a Lei de Migração’, muito mais abrangente e eficaz no sentido da proteção destinada à população migrante.



    A normativa federal, de abrangência nacional, disciplina de forma suficiente os direitos e deveres do migrante e do visitante e estabelece os princípios e as diretrizes da política migratória.



    Importante registrar, a propósito, que o texto da lei de Mirassol é mais restrito que o texto da lei federal que disciplina a matéria, pois não alcança o imigrante que apenas reside no município e o visitante.



    A norma também viola o pacto Federativo sob outra perspectiva.



    Importante registrar, neste aspecto, que o art. 9º estabelece novas obrigações trabalhistas para empresas situadas no Município de Mirassol que contratem o trabalho imigrante.



    Referido dispositivo institui norma de caráter geral de Direito do Trabalho, disciplina que se insere na competência legislativa privativa da União (art. 22, I, da Constituição Federal).



    Como se vê, a lei impugnada imiscuiu em matéria normativa referente a direito do trabalho e imigração, temas com relação aos quais a União tem competência privativa para legislar (art. 22, I e XV, da Constituição Federal).



    Em matéria de competência privativa, o Município poderá suplementar a legislação federal, no que couber, somente quando o próprio art. 22, da Constituição Federal, permitir expressamente, apontando que a União irá editar “normas gerais” ou “diretrizes”, como o faz em relação à matéria relativa a licitação e contratação e educação nacional (art. 22, XXVII e XXIV, da Constituição Federal).



    Além disso, a lei local violou o princípio da reserva da Administração e o princípio da separação dos Poderes.



    Oportuno registrar, a propósito, que compete ao Chefe do Poder Executivo a prática de atos de direção superior da Administração, dos demais atos de administração, bem como iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos na Constituição Estadual, e dispor sobre organização e funcionamento da administração (art. 47, II, XI, XIV, e XIX, “a”, da Constituição Estadual).



    Compete, ainda, ao Chefe do Poder Executivo, privativamente, a iniciativa de leis que disponham sobre estrutura da administração pública ou da atribuição de seus órgãos ou do regime jurídico de servidores públicos (art. 24, § 2º, '1', '2' e '4', da Constituição Estadual, reprodução do art. 61, 1º, II, "a", "c" e "e", da Constituição Federal).



    Tratar da estrutura e da atribuição de órgãos da Prefeitura do Município de Mirassol é matéria legislativa de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo, por importar em atos de gestão da Administração que interfere diretamente na organização e funcionamento da administração.



    Importante observar, neste aspecto, que o art. 6º criou a “Central do Imigrante” e que o inciso V do art. 5º, o art. 6º, o art. 7º e o art. 8º criaram atribuições à Secretaria Municipal de Educação e à Central do Imigrante.



    Dessa forma, o Poder Legislativo de Mirassol violou os princípios da reserva da Administração e da separação dos Poderes, pois usurpou atribuição de competência administrativa exclusiva e legislativa privativa do Prefeito Municipal.”



    Extrai-se do excerto acima que o Tribunal de origem entendeu que a Lei Municipal nº 4.789/2024 violou: i) o pacto federativo por criar um sistema que se contrapõe a sistema anteriormente instituído pela União, no exercício de sua competência legislativa privativa, para todo o território nacional, por meio da edição da Lei Federal nº 13.445/2017; bem como ii) a reserva de iniciativa e o princípio da separação de poderes, tendo em vista que o aludido diploma legal, de iniciativa parlamentar, interfere diretamente na organização e no funcionamento da administração pública.



    Pois bem.



    A Constituição Federal de 1988, ao tratar da organização do Estado, estabeleceu, em seu art. 22, XV, que é da competência privativa da União legislar sobre emigração e imigração, entrada, extradição e expulsão de estrangeiros.



    No exercício de sua competência privativa, a União editou a Lei nº 13.45/2017, conhecida como Lei de Migração, que dispõe sobre uma série de regulamentações acerca da situação do estrangeiro em território nacional, incorporando diversos preceitos constitucionais.



    Nesse quadro, verifica-se que é de competência privativa da União a criação e o desenvolvimento de políticas públicas voltadas ao cumprimento de seus deveres constitucionais e internacionais de proteção a imigrantes em território nacional. Nesse sentido:  



    “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. FLUXO MIGRATÓRIO. HAITIANOS. LEGISLAÇÃO SOBRE EMIGRAÇÃO E IMIGRAÇÃO, ENTRADA, EXTRADIÇÃO E EXPULSÃO DE ESTRANGEIROS. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. EDIÇÃO DA LEI 13.445/2017. GARANTIA AOS REFUGIADOS DOS MESMOS DIREITOS E DEVERES DO ESTRANGEIRO NO BRASIL. ART. 5º DA LEI 9.474/1997. CUSTEIO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS. REPARTIÇÃO ENTRE OS ESTADOS. ESCOLHA DO CONSTITUINTE. TRATAMENTO DIFERENCIADO A IMIGRANTES. IMPOSSIBILIDADE. AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA JULGADA IMPROCEDENTE. 1 - Ação Cível Originária interposta pelo Estado Membro com o objetivo de reconhecer a competência material da União na gestão e custeio integral de despesas com imigrantes que ingressaram no território nacional e passaram a residir nos Estados de fronteira. 2 - A Constituição Federal de 1988, ao tratar da organização do Estado, estabeleceu que é da competência privativa da União legislar sobre emigração e imigração, entrada, extradição e expulsão de estrangeiros. 3 – No exercício de sua competência privativa, a União editou a Lei 13.45/2017 – Lei de Migração – a qual afirma entre os princípios e diretrizes da política migratória brasileira, a universalidade, indivisibilidade e interdependência dos direitos humanos, a acolhida humanitária, o fortalecimento da integração econômica, política, social e cultural dos povos da América Latina, mediante constituição de espaços de cidadania e de livre circulação de pessoas e a cooperação internacional com Estados de origem, de trânsito e de destino de movimentos migratórios, a fim de garantir efetiva proteção aos direitos humanos do migrante. 4 - O art. 5º da Lei nº 9.474/1997 (Lei dos refugiados), por sua vez, é categórico ao assegurar aos refugiados os mesmo direito e deveres do estrangeiro no Brasil. 5 – O custeio das políticas públicas foi distribuída entre os entes federados pelo constituinte, inexistindo distinção acerca da competência para assegurar tais direitos em relação a migrantes e refugiados. 6 – Na hipótese dos autos, além de ter estabelecido políticas públicas dentro de sua esfera de competência, a União adotou medidas para o cumprimento de seus deveres constitucionais e internacionais de proteção aos refugiados e imigrantes, inclusive mediante repasse financeiro ao Estado Autor. 7 – Ação Cível Originária julgada IMPROCEDENTE. Honorários sucumbenciais fixados em R$ 50.000,00.” (ACO 3113, Relator(a): MARCO AURÉLIO, Relator(a) p/ Acórdão: ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, DJe 16-12-2020)



    “AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. FLUXO MIGRATÓRIO MASSIVO DE REFUGIADOS DA VENEZUELA. CONFLITO FEDERATIVO. PRETENSÃO DE REFORÇO NAS MEDIDAS ADMINISTRATIVAS NAS ÁREAS DE CONTROLE POLICIAL, SAÚDE E VIGILÂNCIA SANITÁRIA NA FRONTEIRA. ACORDO REALIZADO E HOMOLOGADO. PEDIDO DE FECHAMENTO DA FRONTEIRA OU LIMITAÇÃO DE INGRESSO DOS VENEZUELANOS. INDEFERIMENTO. PEDIDO INCIDENTAL DA UNIÃO PARA SUSPENSÃO DE DECRETO ESTADUAL RESTRITIVO AOS IMIGRANTES. SUPERVENIENTE REVOGAÇÃO. PREJUDICADO. PEDIDO DE CONDENAÇÃO DA UNIÃO A APORTAR RECURSOS ADICIONAIS PARA SUPRIR CUSTOS DO ESTADO COM SERVIÇOS PÚBLICOS AOS IMIGRANTES. POLÍTICA MIGRATÓRIA. COMPETÊNCIA DA UNIÃO. ÔNUS DESPROPORCIONAL DO ESTADO DE RORAIMA DECORRENTE DO AUMENTO POPULACIONAL PARA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS. FEDERALISMO COOPERATIVO. COOPERAÇÃO OBRIGATÓRIA. SOLIDARIEDADE. ARBITRAMENTO PROPORCIONAL EM METADE DA QUANTIA VINDICADA. AÇÃO JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE. I. Pedido de condenação da União à promoção de medidas administrativas nas áreas de controle policial, saúde e vigilância sanitária na região da fronteira entre o Brasil e a Venezuela. Acordo realizado no processo e homologado. Pedido prejudicado. II. Pedido de fechamento temporário da fronteira entre Brasil e Venezuela ou limitação do ingresso de venezuelanos no Brasil. Indeferimento. No marco do Estado democrático de direito, as opções disponíveis à solução de crises restringem-se àquelas compatíveis com os padrões constitucionais e internacionais de garantia da prevalência dos direitos humanos fundamentais. Pretensão que contraria o disposto nos arts. 4º, II e IX, e 5º, LIV, da Constituição da República, no art. 45, parágrafo único, da Lei nº 13.445/2017 e no artigo XVIII do Acordo sobre Cooperação Sanitária Fronteiriça entre o Governo da República Federativa do Brasil e o Governo da República da Venezuela. Pedido rejeitado. III. Pedido incidental da ré para suspensão dos efeitos do Decreto estadual de Roraima nº 25.681/2018 porque restritivo a direitos dos imigrantes. Superveniente revogação do ato pelo Governador do Estado. Pedido prejudicado. IV. Pedido de aportes adicionais da União para suprir o aumento de gastos do Estado com os imigrantes. 1. Na hipótese, o Estado de Roraima teve gastos extraordinários com saúde, educação, segurança pública e assistência social em decorrência do fluxo de imigrantes venezuelanos e há prova suficiente nos autos. 2. O fluxo da imigração massiva é evento extraordinário, imprevisível, excepcional, e seu impacto no Estado-autor decorre do fato da posição geográfica de Roraima se mostrar atraente a facilitar a entrada dos imigrantes ao Brasil. 3. O gasto extraordinário não resultou de qualquer fato imputável ao Estado de Roraima, mas sim da necessária – decorrência do cumprimento de tratados internacionais – abertura da fronteira, pelo Estado brasileiro, para recepcionar refugiados venezuelanos. 4. O federalismo brasileiro é de base cooperativa, o que encontra fundamento constitucional. 5. Nas matérias de que trata o art. 23 da CF o cooperativismo é obrigatório, e não facultativo. 6. O princípio da solidariedade é constitucional e aplica-se nas relações entre os entes federados. 7. O Estado de Roraima é pequeno em dimensão territorial e, atualmente, também em renda, se comparado aos demais Estados brasileiros, e menor ainda à luz da União, que tem mecanismos para socorrer os entes federados em casos de anormalidade. 8. Há precedentes internacionais no sentido de o Estado Federal arcar com parcela dos gastos com os refugiados. 9. Necessária a contribuição financeira da União nos gastos do Estado de Roraima ante o incremento com os serviços públicos prestados a refugiados. 10. Tal se justifica pelos princípios da razoabilidade, da proporcionalidade e da solidariedade, e encontra fundamento na Constituição da República desde seu preâmbulo e no conceito de “união indissolúvel”, bem como no disposto no art. 3º, I e III, e, especificamente, no obrigatório auxílio que decorre do federalismo cooperativo e competências de que trata o art. 23, além dos arts. 30, 144, 196, 205, e seus incisos, todos da Constituição Federal. 11. A ausência de previsão normativa específica quanto ao grau de comprometimento de cada ente federativo no que diz com as matérias de competência comum no âmbito do federalismo cooperativo, especialmente ante a falta da regulamentação de que trata do parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, não pode implicar ônus desproporcional ao Estado de Roraima. 12. Da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei nº 4.657/42), especialmente de seus artigos 4º, 21 e parágrafo único, 23 e 26, § 1º, I, extraem-se os vetores voltados aos princípios da proporcionalidade e da equidade como parâmetros para balizar uma solução que possa mais aproximar a Justiça à hipótese 13. A solução, considerando tratar-se de litígio em que se conclui necessário um aumento do grau de participação contributiva por parte da ré, à luz inclusive do exemplo internacional e também da interpretação razoável e proporcional da cláusula da cooperação, é a divisão destes custos adicionais em metade para cada parte. Pedido acolhido em parte. V. Ação Cível Originária julgada procedente em parte para determinar à União a transferência de recursos adicionais ao Estado de Roraima em quantia correspondente à metade do vindicado pelo autor, conforme se apurar em liquidação, observados como parâmetros máximos os valores documentados nos autos, para assim suprir a metade dos custos que vem suportando com a prestação de serviços públicos aos imigrantes oriundos da Venezuela, ou autorizar a compensação do débito.” (ACO 3121, Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, DJe 27-10-2020)



    Nesse ponto, convém registrar que, nos termos do art. 22, parágrafo único, da Constituição Federal, compete aos Estados-membros e ao Distrito Federal, em tema de regulamentação das matérias elencadas no art. 22, dispor apenas sobre questões específicas relacionadas aos interesses locais e somente quando houver delegação legislativa da União ao ente subnacional por meio de lei complementar, o que inexiste na espécie.



    Por fim, quanto à questão relacionada ao vício de iniciativa e da violação ao princípio da separação de poderes, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE nº 878.911 (Tema 917/RG), firmou entendimento de que lei que cria despesa para a Administração Pública, mas não trata de sua estrutura, atribuição de órgãos ou regime jurídico de servidores, não usurpa competência privativa do Chefe do Executivo.



    No caso concreto, constata-se que, para além de estabelecer princípios e diretrizes voltados à população imigrante, a Lei Municipal nº 4.789/2024 autorizou a criação da Central do Imigrante, órgão subordinado à Secretaria Municipal de Assistência Social, e dispôs sobre suas atribuições.



    De ver-se, pois, que a aludida Lei Municipal, de iniciativa parlamentar, interferiu indevidamente na estrutura administrativa por meio da criação de órgão público e da definição de suas atribuições, cuja competência é privativa do Chefe do Poder Executivo. Nesse sentido:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 12.638/2007, DO ESTADO DE SÃO PAULO. CRIAÇÃO DO CONSELHO DE POLÍTICA DE ADMINISTRAÇÃO DE PESSOAL. INTERFERÊNCIA NAS ATRIBUIÇÕES DO CHEFE DO EXECUTIVO PARA ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. 1. Ação direta de inconstitucionalidade contra a Lei estadual nº 12.638/2007, que “dispõe sobre a regulamentação do artigo 39 da Constituição Federal, instituindo Conselho de Política de Administração de Pessoal, no âmbito do Estado de São Paulo”. 2. Na ADI 2.135-MC, esta Corte suspendeu a eficácia do art. 39, caput, na redação dada pela EC nº 19/1998, ressalvando, em decorrência dos efeitos ex nunc da decisão, a subsistência, até o julgamento definitivo da ação, da validade dos atos praticados durante o período em que a nova redação produziu efeitos. 3. A suspensão, com efeitos ex nunc, da eficácia do art. 39, caput, da Constituição Federal, na redação da EC nº 19/1998, não é fundamento suficiente para a declaração de inconstitucionalidade da norma impugnada, editada em momento anterior à decisão do Supremo Tribunal Federal. A presente ação direta não é a via própria para analisar eventual inconstitucionalidade por arrastamento, tendo em vista que não impugna o art. 39, caput, da Constituição Federal, objeto da ADI 2.135. 4. A lei estadual, oriunda de projeto de lei de iniciativa parlamentar, usurpa a competência privativa do Chefe do Poder Executivo para dispor sobre a organização da administração pública (art. 61, § 1º, II, e, c/c o art. 84, IV, CF), uma vez que cria atribuições administrativas, alterando o rol de atividades a serem desempenhadas pelos órgãos públicos daquele ente federativo. 5. Pedido julgado procedente.” (ADI 4316, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Pleno, DJe 05-05-2023)



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso.



    Publique-se.



    Brasília, 22 de abril de 2025.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



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