Tribunal: STF
Processo: ARE 1531597
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-01-31
Data de publicação: 2025-01-31

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, ementado nos seguintes termos: 



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO POPULAR AJUIZADA EM FACE DE MUNICÍPIO DE NITERÓI E DE NITERÓI TRANSPORTE E TRÂNSITO S.A. - NITTRANS. ALEGAÇÃO DE ILEGAL EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA DE TRÂNSITO POR OPERADORES DE TRÂNSITO TERCEIRIZADOS, NÃO INVESTIDOS NO SERVIÇO PÚBLICO, QUE ANOTARIAM AS IRREGULARIDADES COMETIDAS PELOS CONDUTORES DE VEÍCULOS AUTOMOTORES PARA POSTERIOR ANÁLISE PELOS AGENTES DE TRÂNSITO, COMPETENTES PARA A LAVRATURA DOS RESPECTIVOS AUTOS DE INFRAÇÃO DE TRÂNSITO. PRETENSÕES: A) DETERMINAÇÃO DOS RÉUS AO CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO DE NÃO FAZER CONSISTENTE NA ABSTENÇÃO DA LAVRATURA DE AUTOS DE INFRAÇÃO DE TRÂNSITO E DA APLICAÇÃO DAS CONSEQUENTES PENALIDADES BASEADAS NAS INFORMAÇÕES COLIGIDAS POR PROFISSIONAIS TERCEIRIZADOS; B) DECLARAÇÃO DE NULIDADE ABSOLUTA DE TODO E QUALQUER AUTO DE INFRAÇÃO DE TRÂNSITO LAVRADO NA GESTÃO DO ATUAL PRESIDENTE DA NITTRANS; E C) RESTITUIÇÃO DOS VALORES DE TODAS AS MULTAS APLICADAS DECORRENTES DOS AUTOS DE INFRAÇÃO DE TRÂNSITO DECLARADOS NULOS, BEM COMO A REVOGAÇÃO DOS PONTOS NOS REGISTROS DE HABILITAÇÃO DOS CIDADÃOS PUNIDOS. PARCIAL PROCEDÊNCIA. APELOS DOS RÉUS BUSCANDO A REFORMA DO JULGADO. PODER DE POLÍCIA DE TRÂNSITO QUE É INDELEGÁVEL À INICIATIVA PRIVADA, DEVENDO SER EXERCIDO POR SERVIDOR PÚBLICO CIVIL, ESTATUTÁRIO OU CELETISTA, OU POLICIAL MILITAR DESIGNADO PELA AUTORIDADE DE TRÂNSITO COM JURISDIÇÃO SOBRE A VIA NO ÂMBITO DE SUA COMPETÊNCIA (ARTIGO 280, § 4º, DA LEI NACIONAL Nº 9.503/1997, QUE INSTITUIU O CÓDIGO DE TRÂNSITO BRASILEIRO). ILEGAL EXERCÍCIO POR PESSOAS CONTRATADAS PELA PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PRIVADO NITTRANS, AINDA QUE POLICIAIS MILITARES INATIVOS. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE CONVOCAÇÃO DOS REFERIDOS PELO GOVERNADOR PARA O SERVIÇO ATIVO (ARTIGO 8º DA LEI ESTADUAL Nº 443/1981, CONHECIDA COMO ESTATUTO DOS POLICIAIS MILITARES ) E DE CONVÊNIO CELEBRADO ENTRE O MUNICÍPIO ENVOLVIDO E A RESPECTIVA CORPORAÇÃO. ESCORREITA DECLARAÇÃO DE NULIDADE. DESPROVIMENTO DE AMBOS OS APELOS. 1. Na espécie, a parte autora busca: a) a determinação para que os réus cumpram a obrigação de não fazer consistente na abstenção da lavratura de autos de infração de trânsito e da aplicação das consequentes penalidades baseadas nas informações coligidas por empregados terceirizados; b) a declaração de nulidade absoluta de todo e qualquer auto de infração de trânsito lavrado na gestão do atual Presidente da NITTRANS; e c) a restituição dos valores de todas as multas aplicadas decorrentes dos autos de infração de trânsito declarados nulos, bem como a revogação dos pontos nos registros de habilitação dos cidadãos punidos. 1.1. Diante do acolhimento dos dois primeiros pedidos, apelaram ambos os réus. 2. A preliminar de carência de ação por suposta inadequação da via eleita não merece prosperar diante do fato de ser a ação popular indispensável instrumento republicano que objetiva a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio público (assim considerados os bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico), à moralidade administrativa, ao meio ambiente a ao patrimônio histórico e cultural (artigo 5º, LXXIII, da Constituição da República e artigo 1º, e seu § 1º, da Lei Nacional nº 4.717/1965, que regula a ação popular ). 2.1. A alegação de lesão à moralidade administrativa é evidente e será enfrentada no mérito recursal. 3. Com efeito, a questão discutida nestes autos e que gerou a nulidade muito bem declarada pelo juízo de origem não é o fato, por si só, de os autos de infração de trânsito terem sido lavrados por policiais militares inativos, mas sim pelo fato de que o foram por pessoas (ainda que policiais militares inativos) contratadas pela NitTrans, por meio de terceirização de pessoa jurídica de direito privado desprovida do Poder de Polícia de Trânsito, poder tipicamente estatal. 3.1. Noutras palavras, o policial militar inativo somente poderá lavrar auto de infração de trânsito em âmbito municipal se e quando: a) convocado para o serviço ativo pela autoridade pública competente (Governador; artigo 8º da Lei Estadual nº 443/1981, conhecida como Estatuto dos Policiais Militares); b) designado para tal pela autoridade pública de trânsito municipal competente (Prefeito ou quem por ele delegado); e c) mediante prévia celebração de convênio entre a Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro (corporação) e a respectiva e competente autoridade pública de trânsito municipal, que não é a empresa contratada pela Niterói Transporte e Trânsito S.A. - NitTrans, pessoa jurídica de direito privado desprovida de Poder de Polícia de Trânsito . 4. Não se discute que o policial militar inativo continua servidor público, integrando a corporação e mantendo alguns direitos e prerrogativas do cargo. 4.1. Contudo, somente pode exercer o serviço público ativo quando convocado pela autoridade pública competente, qual seja, o Governador, conforme previsão expressa do artigo 8º da Lei Estadual nº 443/1981, que dispõe sobre o Estatuto dos Policiais Militares. 4.2. Assim, havendo a mencionada convocação, o policial militar inativo voltará a prestar serviço público ativo típico do respectivo cargo e legitimado por sua vinculação ao Estado, servidor estatutário. 4.3. No caso em análise, não houve comprovação de convocação de policiais militares inativos pelo Governador. 4.4. Por outro lado , houve a comprovação de contratação de pessoas, policiais militares inativos, por pessoa jurídica de direito privado (desprovida do Poder de Polícia de Trânsito), por sua vez contratada pela NitTrans, e segundo as regras trabalhistas (privadas, portanto), para o ilegal exercício do mencionado Poder de Polícia de Trânsito. 5. Por oportuno, e para que não paire m dúvidas, ressalto que, embora a NitTrans tenha contratado, direta ou indiretamente, policiais militares inativos, estes não exerciam o serviço público ativo quando lavraram autos de infração de trânsito, pois estavam agindo apenas como empregados daquela empresa (meros terceirizados), inexistindo qualquer vínculo estatal que legitimasse a específica e infeliz atuação. 6. N outra senda, saliento que o ato administrativo de cancelamento de autos de infração de trânsito praticado pelo Município de Niterói não impede a declaração de nulidade daqueles lavrados com vício de constitucionalidade e ilegalidade. 6.1. Percebe-se que não há como se saber se o ato administrativo de cancelamento alcançou todos os autos de infração de trânsito especificados na sentença, quais sejam, “(...) todos e quaisquer autos de infração de trânsito e penalidades aplicadas, que tenham sido lavrados ou que tiveram por base as informações trazidas pelos profissionais, civis e Policiais Militares inativos, contratados por intermédio de empresa terceirizada (...)”, e que foram “(...) lavrados durante a gestão do Presidente da NitTrans, Sr. Paulo Afonso Cunha, inclusive aqueles realizados no curso do processo (...)”. 6.2. Ademais, a orientação expressa no Verbete nº 473 da Súmula de Jurisprudência do STF ressalva, em todos os casos mencionado no enunciado, a apreciação judicial. 7. Por fim, ao contrário do que defende a sociedade de economia mista ré, não se revela possível a terceirização do Poder de Polícia, circunstância que impõe o reconhecimento da manifesta incompetência dos empregados terceirizados para anotações e comunicação de infrações de trânsito por conta, repito, de ser indelegável o Poder de Polícia. 8. Jurisprudência. 9. Desprovimento de ambos os apelos” (eDOC 244 – ID: f0160bb3, p. 1-4)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 93, IX, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se a nulidade do acórdão impugnado, sob o fundamento de que o Tribunal de origem não examinou todas as teses defensivas do recorrente.



    Argumenta-se que durante toda a instrução processual o embargante trouxe inúmeros argumentos que afastam o pleiteado e equivocadamente concedido pelo juízo a quo ao autor, entre eles a inadequação da via da Ação Popular eleita (art. 5 o, LXXIII da Constituição Federal e art. I o da Lei 4717/65); a presunção de veracidade e legitimidade dos atos Administrativos, a violação ao princípio da Separação dos Poderes (art. 2o da Constituição Federal) e à legalidade administrativa, violando-se o art. 37, caput da CRFB; Bem como, violação aos arts. 21 a 24 e Art. 280, §4°, todos do Código de Trânsito Brasileiro, que tratam da competência do Município para lavrar autos de infração às normas de trânsito nas vias de sua jurisdição (...) e que (...) [e]m momento algum, seja pelo juízo a quo ou pela Colenda Câmara há o enfrentamento das teses apresentadas pela municipalidade (eDOC 280 – ID: 47827192).



    É o relatório. 



    Decido. 



    A irresignação não merece prosperar. 



    Inicialmente, com relação à alegada ofensa ao artigo 93, IX, da Constituição Federal, registro que esta Corte já apreciou a matéria por meio do regime da repercussão geral, no julgamento do AI-QO-RG 791.292, de minha relatoria, DJe 13.8.2010 (tema 339). Na oportunidade, o STF reconheceu a existência de repercussão geral do tema e reafirmou sua jurisprudência no sentido de que o referido artigo exige que o acórdão ou a decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem estabelecer, todavia, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas. Confira-se a ementa do referido julgado: 



     



    “Questão de ordem. Agravo de Instrumento. Conversão em recurso extraordinário (CPC, art. 544, §§ 3º e 4º). 2. Alegação de ofensa aos incisos XXXV e LX do art. 5º e ao inciso IX do art. 93 da Constituição Federal. Inocorrência. 3. O art. 93, IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos os fundamentos da decisão. 4. Questão de ordem acolhida para reconhecer a repercussão geral, reafirmar a jurisprudência do Tribunal, negar provimento ao recurso e autorizar a adoção dos procedimentos relacionados à repercussão geral” (AI-QO-RG 791.292, de minha relatoria, DJe 13.8.2010, grifo nosso)



     



    Na espécie, o Tribunal de origem apreciou as questões suscitadas, fundamentando-as de modo suficiente a demonstrar as razões objetivas de seu convencimento. Assim, verifica-se que a prestação jurisdicional foi concedida nos termos da legislação vigente, apesar de ter sido a conclusão contrária aos interesses da parte recorrente. 



    Na espécie, o Tribunal de origem consignou preliminarmente que a ação popular é uma ação constitucional que possui dentre seus objetivos a anulação de atos lesivos ao patrimônio público ou à moralidade administrativa. Registrou que, no caso, a ilegalidade restou devidamente comprovada por meio da lavratura de auto de infração de trânsito por empregados de empresa privada sem Poder de Polícia para tanto.



    Anotou, ainda, não ser possível a terceirização do Poder de Polícia para pessoa jurídica de direito privado não integrante da Administração Indireta, sendo manifesta a incompetência dos empregados terceirizados para anotações e posterior comunicação de infrações de trânsito.



    Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado: 



    “Inicialmente, observo que a preliminar de carência de ação por suposta inadequação da via eleita não merece prosperar diante do fato de que a ação popular destina-se à tutela de interesses coletivos e ao controle judicial dos atos lesivos — real potencialidade ofensiva — ao patrimônio público. 



    Nas lições de José Carlos Barbosa Moreira, “a ação popular foi o mecanismo pioneiro de defesa de direitos difusos ao tutelar o direito à preservação do patrimônio público de uma forma mais ampla, açambarcando o patrimônio histórico, artístico, cultural, até mesmo o patrimônio natural”. 



    Especificamente, a ação popular é um indispensável instrumento republicano que objetiva a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio público (assim considerados os bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico), à moralidade administrativa, ao meio ambiente a ao patrimônio histórico e cultural, na forma como previsto no artigo 5º, LXXIII, da Constituição da República e no artigo 1º, e seu § 1º, da Lei Nacional nº 4.717/1965, que regula a ação popular (...)



    Com efeito, a questão discutida nestes autos e que gerou a nulidade muito bem declarada pelo juízo de origem não é o fato, por si só, de os autos de infração de trânsito terem sido lavrados por policiais militares inativos, mas sim pelo fato de que o foram por pessoas (ainda que policiais militares inativos) contratadas pela Niterói Transporte e Trânsito S.A. - NitTrans, por meio de terceirização de pessoa jurídica de direito privado desprovida do Poder de Polícia de Trânsito, poder tipicamente estatal. 



    Noutras palavras, o policial militar inativo somente poderá lavrar auto de infração de trânsito em âmbito municipal se e quando: 



    a) convocado para o serviço ativo pela autoridade pública competente (Governador; artigo 8º da Lei Estadual nº 443/1981, que dispõe sobre o Estatuto dos Policiais Militares); 



    b) designado para tal pela autoridade pública de trânsito municipal competente (Prefeito ou por quem por ele delegado), na forma prevista no artigo 280, § 4º, da Lei Nacional nº 9.503/1997, que instituiu o Código de Trânsito Brasileiro; e 



    c) mediante prévia celebração de convênio entre a Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro (corporação) e a respectiva e competente autoridade pública de trânsito municipal (artigos 23 a 25 da Lei Nacional nº 9.503/1997, que instituiu o Código de Trânsito Brasileiro).



    (...)



    In casu, a empresa contratada pela Niterói Transporte e Trânsito S.A. - NitTrans, pessoa jurídica de direito privado desprovida de Poder de Polícia de Trânsito, não é a competente autoridade pública de trânsito municipal. 



    Esclareço que não se discute que o policial militar inativo continua servidor público, integrando a corporação e mantendo alguns direitos e prerrogativas do cargo. 



    Contudo, somente pode exercer o serviço público ativo quando convocado pela autoridade pública competente, qual seja, o Governador, conforme previsão expressa do reproduzido acima artigo 8º da Lei Estadual nº 443/1981, que dispõe sobre o Estatuto dos Policiais Militares. 



    Assim, havendo a mencionada convocação, o policial militar inativo voltará a prestar serviço público ativo típico do respectivo cargo e legitimado por sua vinculação ao Estado, servidor estatutário. 



    De qualquer sorte, no caso em análise, não houve comprovação de convocação dos aludidos policiais militares inativos pelo Governador.



    Por outro lado, houve a comprovação de contratação de pessoas, policiais militares inativos, por pessoa jurídica de direito privado (desprovida do Poder de Polícia de Trânsito), por sua vez contratada pela NitTrans, e segundo as regras trabalhistas (privadas, portanto), para o ilegal exercício do mencionado Poder de Polícia de Trânsito. 



    Por oportuno, e para que não pairem dúvidas, ressalto que, embora a NitTrans tenha contratado, direta ou indiretamente, policiais militares inativos, estes não exerciam o serviço público ativo quando lavraram autos de infração de trânsito, pois estavam agindo apenas como empregados daquela empresa (meros terceirizados), inexistindo qualquer vínculo estatal que legitimasse a específica e infeliz atuação.



    (...)



    Por fim, ao contrário do que defende a sociedade de economia mista ré, não se revela possível a terceirização do Poder de Polícia, circunstância que impõe o reconhecimento da manifesta incompetência dos empregados terceirizados para anotações e posterior comunicação de infrações de trânsito por conta, repito, de ser indelegável o Poder de Polícia.



    A jurisprudência desta Corte de Justiça alicerça o presente posicionamento, conforme se depreende dos julgados abaixo proferidos em casos semelhantes onde se entendeu pela nulidade de ato administrativo (...)” (eDOC 244 – ID: f0160bb3)



    No caso narrado, a controvérsia não remonta à possibilidade de a Niterói Transporte e Trânsito S.A. – NitTrans, sociedade de economia mista, exercer por delegação o Poder de Polícia, com a correspondente fiscalização e aplicação de sanções por infrações de trânsito, mas sim há possibilidade de esta empresa realizar a terceirização de tal atividade, cuja natureza é de verdadeiro munus público, para empresa privada que não integra a Administração Pública Indireta.



    Efetivamente, no âmbito da organização interna da Administração Pública, é possível que sejam criadas empresas que exerçam atividade iminentemente econômica, mas cujos serviços prestados guardem relação com funções essenciais típicas de Estado. Nesses casos, a fim de viabilizar a consecução do interesse público primário, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal autoriza a extensão de certos privilégios da Administração Pública para pessoas jurídicas de direito privado, como é o caso da delegação do Poder de Polícia de fiscalização do trânsito para empresas especialmente criadas pelo Poder Pública para tal finalidade, em regime não concorrencial e sem visar ao lucro.



    Assim, verifica-se que o acórdão do Tribunal de origem não destoa da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, tendo os parâmetros para a autorização de delegação do Poder de Polícia para pessoa jurídica de direito privado sido devidamente fixados no julgamento do tema 532 da repercussão geral, não estando a hipótese dos autos abarcada pelo precedente indicado.



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (art. 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista o disposto no art. 85, § 11, do CPC, majoro, em 10%, o valor da verba honorária fixada anteriormente (eDOC 244 – I: f0160bb3, p. 24), observados os limites previstos nos §§ 2º e 3º do referido dispositivo, ressalvada a eventual concessão do benefício da justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 31 de janeiro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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