Tribunal: STF
Processo: ADI 7831
Classe: ADI
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-06-18
Data de publicação: 2025-06-18

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta, pela Associação dos Proprietários de Armas de Fogo do Brasil – ASPAF, em face do art. 57 do Decreto 11.615/2023.



    Sustenta, preliminarmente, sua legitimidade ativa ad causam, na medida em que consubstancia entidade de classe de âmbito nacional. 



    Alega, quanto ao mérito, a inconstitucionalidade do art. 57 do Decreto 11.615/2023, tendo em vista ter sido ultrapassado o âmbito do poder regulamentar previsto no art. 84, IV, da Constituição Federal. Afirma que o dispositivo impugnado alterou substancialmente o quanto previsto na Lei 10.826/2003, pois transferiu “a titularidade de competências legislativamente atribuídas ao Comando do Exército à Polícia Federal”, o que evidencia a transgressão aos princípios da legalidade e da separação dos poderes. 



    Requer a procedência do pedido, para reconhecer a incompatibilidade do art. 57 do Decreto 11.615/2023 com a Constituição Federal.



    É o relatório.



    Decido.



    Nos termos do art. 103, IX, da Constituição e do art. 2º, IX, da Lei 9.868/1999, podem propor ADI confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional. Eis o teor do dispositivo constitucional:



    “Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade: 



    (…)



    IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.”



    Tal dispositivo, ao elencar vasto rol de legitimados para o controle concentrado, ampliou consideravelmente a legitimidade ativa para provocar o controle normativo abstrato, reforçando a jurisdição constitucional por meio da democratização de suas vias de acesso.



    Com efeito, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é pacífica no sentido de não considerar entidade de classe, para fins de proposição de ação direta de inconstitucionalidade, associação cujos filiados não estejam ligados entre si pelo exercício da mesma atividade econômica ou profissional, embora possuam objetivos comuns.



    Confiram-se, por oportuno, os seguintes precedentes:



    “Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. Ação não conhecida. 2. Sociedade Rural Brasileira – SRB. Ilegitimidade ativa. 3. A associação, embora tenha o objetivo de representar o setor agropecuário, admite membros sem ligação com ele, não ostentando a homogeneidade de composição necessária para caracterizar-se como entidade de classe e ter acesso ao controle direto de constitucionalidade. Precedentes. 4. Negado provimento ao agravo regimental.” (ADI 6.314-AgR/MT, de minha relatoria, Tribunal Pleno, j. 15.4.2020, DJe 23.9.2020)



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ENTIDADE QUE NÃO REPRESENTA CATEGORIA PROFISSIONAL OU ECONÔMICA. CARÁTER NACIONAL DE REPRESENTATIVIDADE NÃO DEMONSTRADO. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 



    I. CASO EM EXAME 



    1. Agravo Regimental interposto em face de decisão que negou seguimento à Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental proposta pela Associação Brasileira dos Estudantes de Educação a Distância, ao fundamento de ilegitimidade ativa da parte autora. 



    II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 



    2. Saber se é legítima a proposição de ação do controle concentrado de constitucionalidade por entidade representativa de estudantes. 



    III. RAZÕES DE DECIDIR 



    3. Os argumentos deduzidos no Agravo Regimental não são capazes de infirmar os fundamentos da decisão que negou seguimento à presente Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. 



    4. A jurisprudência do STF exige, para a caracterização da legitimidade ativa das entidades de classe e confederações sindicais nas ações de controle concentrado de constitucionalidade, a representatividade de categoria empresarial ou profissional. 



    5. Sob esse enfoque, a Associação Brasileira dos Estudantes de Educação a Distância (ABE-EAD) carece de legitimidade para a propositura da presente arguição, na medida em que congrega associados não vinculados a uma categoria profissional ou econômica. Precedentes. 



    6. A legitimidade ativa, em ações do controle concentrado de constitucionalidade, para as associações de classe, entidades de classe e confederações sindicais demanda demonstração do caráter nacional da representatividade, aferida pela demonstração da presença da entidade em pelo menos 9 (nove) estados brasileiros. Requisito não exposto pela Agravante. Precedentes. 



    IV. DISPOSITIVO 



    7. Agravo Regimental a que se nega provimento.” (ADPF 1.191-AgR/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 17.3.2025, DJe 21.3.2025)



    O estatuto social da entidade requerente, em seu art. 5º, consiste em prova cabal de que a autora não possui filiados ligados entre si pelo exercício de mesma atividade econômica ou profissional, uma vez que estabelece requisitos para associação que podem ser cumpridos por pessoas das mais diversas profissões e que desempenham as mais variadas atividades econômicas (eDOC. 9).



    É certo que essa tradicional compreensão a respeito da necessidade de vinculação profissional ou econômica entre os associados está sofrendo temperamentos quando fica demonstrado que a entidade atua na proteção de direitos fundamentais de grupos vulneráveis (ADPF 936/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 21.10.2024, DJe 30.10.2024, v.g.). Contudo, tal flexibilização não se mostra aplicável à espécie. Isso porque, consoante exsurge do exame do estatuto da requerente, seus objetivos institucionais dizem respeito às questões associadas aos praticantes de tiro desportivo, o que, além de estar longe de configurar vínculo econômico ou profissional, tampouco se confunde com a finalidade precípua de tutela de direitos fundamentais de grupos marginalizados. 



    Fica demonstrada, portanto, sua ilegitimidade ativa ad causam. Mas não é só! Há outro fundamento que leva à mesma conclusão.



    No caso de entidades de classe de âmbito nacional, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal condiciona a legitimidade, entre outras questões procedimentais, à comprovação do caráter nacional da entidade, pela presença efetiva de associados em, pelo menos, nove estados-membros. Cito, a propósito, os seguintes precedentes:



    “Ação direta de inconstitucionalidade. Lei 4.572/2014, do Estado de Mato Grosso do Sul. Associação Brasileira de Medicina de Grupo (ABRAMGE). Entidade de classe. Abrangência nacional não demonstrada. Legitimação especial. Fração de categoria. Ilegitimidade ativa ad causam. Carência da ação. Precedentes. 



    1. A autora se apresenta, a teor do seu estatuto social, como entidade de âmbito nacional, no entanto, não logrou demonstrar o preenchimento do requisito concernente à adequada representatividade geográfica, ou seja, sua abrangência nacional. Precedentes. 



    2. Na esteira da jurisprudência do STF, a legitimação ativa especial conferida às entidades de classe de âmbito nacional (CF, art. 103, IX, in fine) supõe adequada representatividade, tanto sob o aspecto objetivo quanto o subjetivo. 



    3. Ao representarem apenas fração das categorias profissionais afetadas pela norma questionada, carecem, as autoras, da representatividade adequada para impugná-la, sob o ângulo subjetivo. Precedentes. 



    4. Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida.” (ADI 5.237/MS, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, j. 14.12.2021, DJe 10.1.2022)



    “DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONSTITUIÇÃEMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CADASTRO NACIONAL DE MÉDICOS ESPECIALISTAS (DECRETO Nº 8.516/2015). ABRAMEPO. AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. 



    I - O CASO EM ANÁLISE



1. Insurge-se a autora contra normas do Decreto nº 8.516/2015, que dispõe sobre o Cadastro Nacional de Médicos Especialistas. 



    II - RAZÕES DE DECIDIR 



    2. Ausência de legitimação ativa ad causam. A Associação Brasileira de Médicos com Expertise de Pós-Graduação (Abramepo) não configura entidade de classe de âmbito nacional. Inexistência de atuação transregional em, pelo menos, nove Estados da Federação. 



    3. A simples dispersão geográfica de associados pelo território nacional não é elemento suficiente, por si só, para demonstrar o perfil nacional da entidade de classe. A caracterização do requisito espacial (caráter nacional) exigido das entidades de classe para efeito de instauração do controle concentrado (CF, art. 103, IX) pressupõe a comprovação da existência de atuação concreta e efetiva da entidade de classe em cada um dos nove Estados-membros, não bastando, para esse efeito, a mera existência de associados dispersos pelo território nacional. 



    4. Caráter fragmentário da categoria representada. A categoria representada pela entidade associativa autora (médicos com expertise de pós-graduação) corresponde apenas a fração ou parcela da comunidade médica brasileira, o que descaracteriza, por si só, a legitimidade ativa da Abramepo, para a instauração do controle concentrado. Precedentes. 



    III - DISPOSITIVO 



    5. Agravo regimental conhecido e desprovido.” (ADI 7.761-AgR/DF, Rel. Min. Flávio Dino, Tribunal Pleno, j. 17.3.2025, DJe 21.3.2025)



    É firme a jurisprudência do STF no sentido de que, quanto ao requisito da espacialidade, o caráter nacional da entidade de classe não decorre de mera declaração formal, consubstanciada em seus estatutos ou atos constitutivos:



    “AGRAVO REGIMENTAL – AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE CIDADANIA (ASPIM) – ILEGITIMIDADE ATIVA – ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL – NÃO CARACTERIZAÇÃO. 



    1. Mantida a decisão de reconhecimento da inaptidão da agravante para instaurar controle abstrato de normas, uma vez não se amoldar à hipótese de legitimação prevista no art. 103, IX, ‘parte final’, da Constituição Federal. 



    2. Não se considera entidade de classe a associação que, a pretexto de efetuar a defesa de toda a sociedade, patrocina interesses de diversas categorias profissionais e/ou econômicas não homogêneas. 



    3. Ausente a comprovação do caráter nacional da entidade, consistente na existência de membros ou associados em pelo menos nove estados da federação, não bastante para esse fim a mera declaração formal do qualificativo nos seus estatutos sociais. Precedente. 



    4. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ADI 4.230-AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 1º.8.2011, DJe 14.9.2011)



    No caso em análise, a Associação dos Proprietários de Armas de Fogo do Brasil – ASPAF também não detém legitimidade ativa ad causam para instaurar processo do controle normativo abstrato, pois, embora se autointitule, na petição inicial, como uma entidade de classe de caráter nacional, não se observa sua atuação transregional. Os documentos acostados aos autos não são capazes de demonstrar o caráter nacional da requerente, como entidade de classe de âmbito nacional, porquanto inexiste comprovação de efetiva representatividade em pelo menos nove estados da Federação.



    Nesses termos, entendo que a presente ação direta não deve ser conhecida ante a manifesta e incontornável ilegitimidade ativa ad causam da requerente. 



    Ante o exposto, não conheço da presente ação direta de inconstitucionalidade. 



    Publique-se.



    Brasília, 18 de junho de 2025.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



Documento assinado digitalmente