Tribunal: STF
Processo: ARE 1543215
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-04-06
Data de publicação: 2025-04-06

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. APLICAÇÃO DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL NA ORIGEM. TEMA 660. INEXISTÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL DE RECURSO OU AÇÃO NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 
AÇÃO POPULAR. LEGITIMIDADE 
ATIVA E PASSIVA. REQUISITOS DE CABIMENTO. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. SÚMULAS NS. 279 E 454 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça de São Paulo:



    “Apelação. Reexame necessário. Ação Popular. Dispensa de Licitação. Artigo 24, inciso XIII, da Lei nº 8.666/93. Descabimento. Situação que não se amolda à excepcional hipótese do dispositivo indicado. Contratação de consultoria para a revisão do Plano Diretor não se enquadra naquilo que se entende por pesquisa, ensino e desenvolvimento institucional. Ausência de participação popular. Contrato nulo. Dever de ressarcir o erário público municipal. Recursos oficial e voluntário providos” (fl. 2, e-doc. 276). 



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-docs. 302, 310, 322, 332 e 341). 



    2. No recurso extraordinário, o agravante alegou ter o Tribunal de origem contrariado os incs. LIV, LV e LXXIII do art. 5º e o caput do art. 37 da Constituição da República (e-doc. 262). 



    Asseverou que “houve a inclusão deste Recorrente no polo passivo em plena contrariedade à Constituição e a Lei da Ação Popular, pois o Prefeito Municipal foi incluído como legítimo passivo em ação popular quando não houve a participação deste no ato impugnado (conforme expressa o v. acórdão), em verdadeira criação de legítima” (fl. 6, e-doc. 362).



    Salientou não ter havido “legitimidade ativa para a propositura da ação, visto que a prova da cidadania é deficiente, o que macula requisito de procedibilidade inerente da Ação Popular ” (fl. 6, e-doc. 362).



    Ressaltou que foi indevidamente “incluído no polo passivo sem qualquer participação no ato, tendo que se defender de um ato que comprovadamente e expressamente disposto v. acórdão, não cometeu, violando o princípio da ampla defesa e o devido processo legal” (fls. 6-7, e-doc. 362).



    Realçou que “não há, dentre as hipóteses prevista no artigo 6º da Lei da Ação Popular, possibilidade de requisito de admissibilidade quanto a este Recorrente” (fl. 13,, e-doc. 362).



    Assinalou que “os atos ora impugnados foram celebrados antes de que o Recorrente assumisse a Chefia do Poder Executivo Municipal” (fl. 14, 
e-doc. 362).



    Sustentou que “o ora Recorrente foi incluído no polo passivo sem qualquer participação no ato, este teve que se defender de um ato que comprovadamente não praticou, violando o princípio da ampla defesa e o devido processo legal, insculpidos nos incisos LIV e LV do artigo 5º da Carta Magna” (fl. 15, 
e-doc. 362).



    Reforçou que “o ora Recorrente não praticou qualquer ato que justificasse sua inclusão no presente caso, conforme bem explicado no tópico acima. Assim, foi necessário que este defendesse atos praticados por terceiros, sendo incabível se considerar que houve o devido processo legal e a ampla defesa no presente caso, visto que não caberia, em teoria, a este Recorrente defender a legalidade do ato então impugnado” (fl. 15, e-doc. 362).



    Enfatizou que “há evidente contrariedade à Constituição, ao passo que o 
v. acórdão decidiu por manter este Recorrente no polo passivo de Ação Popular quando, claramente, este não cumpre nenhum requisito disposto na Constituição para compor o polo passivo da ação e, tampouco, tem as devidas condições de ofertar defesa” (fl. 16, e-doc. 362).



    Asseverou que, “ao dar provimento às Apelações e determinar a recomposição ao erário, o v. acórdão recorrido contraria disposição constitucional uma vez que viola o princípio da eficiência” (fl. 16, e-doc. 362).



    Observou que “o v. acórdão flagrantemente contraria o artigo 5º, inciso LXXIII ao considerar como legítimos os autores populares que não realizaram a devida prova da cidadania e, obviamente, não podem ser considerados como cidadão para propor a Ação Popular” (fl. 19, e-doc. 362).



    Pediu o provimento do recurso extraordinário, “para que o v. acórdão Recorrido seja anulado, em razão das múltiplas violações à Constituição Federal, em plena observância dos comandos descritos nos artigos 5º, incisos LXXIII, LIV, LV e 37, caput da Constituição Federal” (fl. 19, e-doc. 362).



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido pela incidência das Súmulas ns. 279 e 454 do Supremo Tribunal Federal e ausência de ofensa constitucional direta e teve seguimento negado pela aplicação do Tema 660 da repercussão geral na origem (e-doc. 388).



    4. No agravo interposto contra a inadmissibilidade do recurso extraordinário, o agravante sustenta que “não busca analisar novamente os termos contratuais e, tampouco, em reexame das provas já colhidas o que, caso fosse o objetivo, sim se dissociaria do âmbito extraordinário por importar em nova incursão no campo fático” (fl. 14, e-doc. 391).



    Reitera que busca “pronunciamento deste C. STF acerca da violação do artigo 5º, inciso LXXIII, LIV, LV e artigo 37, caput da Constituição Federal acima descritas e realizadas pela C. Câmara do E. TJSP, no momento em que deu seguimento à Ação Popular manifestamente contrária à Carta Magna, não havendo a necessidade de reexame de fatos e provas” (fls. 14-15, e-doc. 391).



    Menciona “que não há relação entre o Tema nº 660/STF e a repercussão geral no presente caso” (fl. 6, e-doc. 361).



    Pede o provimento do presente recurso extraordinário com agravo.



    Examinados os elementos do processo, DECIDO.



    5. Razão jurídica não assiste ao agravante.



    6. O Desembargador Presidente da Seção de Direito Público do Tribunal de Justiça aplicou o Tema 660 da repercussão geral e, nos termos da al. a do inc. I do art. 1.030 do Código de Processo Civil, negou seguimento ao recurso extraordinário, fundamentando, “em atenção à 
r. decisão exarada pelo Col. Supremo Tribunal Federal no ARE 748.371, de 07.06.2013, publicada no DJe de 01/08/2013, Tema nº 660/STF, que considerou inexistente a repercussão geral em caso análogo a este” (fl. 1, e-doc. 388).



    No julgamento da Questão de Ordem no Agravo de Instrumento 
n. 760.358, Relator o Ministro Gilmar Mendes, assentou-se não caber recurso ou outro instrumento processual para este Supremo Tribunal Federal contra decisão pela qual se aplica a sistemática da repercussão geral na origem, nestes termos:



    “Questão de Ordem. Repercussão Geral. Inadmissibilidade de agravo de instrumento ou reclamação da decisão que aplica entendimento desta Corte aos processos múltiplos. Competência do Tribunal de origem. Conversão do agravo de instrumento em agravo regimental. 1. Não é cabível agravo de instrumento da decisão do tribunal de origem que, em cumprimento do disposto no § 3º do 
art. 543-B, do CPC, aplica decisão de mérito do STF em questão de repercussão geral. 2. Ao decretar o prejuízo de recurso ou exercer o juízo de retratação no processo em que interposto o recurso extraordinário, o tribunal de origem não está exercendo competência do STF, mas atribuição própria, de forma que a remessa dos autos individualmente ao STF apenas se justificará, nos termos da lei, na hipótese em que houver expressa negativa de retratação. 3. A maior ou menor aplicabilidade aos processos múltiplos do quanto assentado pela Suprema Corte ao julgar o mérito das matérias com repercussão geral dependerá da abrangência da questão constitucional decidida. 
4. Agravo de instrumento que se converte em agravo regimental, a ser decidido pelo tribunal de origem” (Plenário, DJe 3.12.2009).



    Essa orientação jurisprudencial foi acolhida pela legislação processual vigente, na qual, nos termos do § 2º do art. 1.030 e do caput do art. 1.042 do Código de Processo Civil, previsto o agravo interno como recurso cabível contra decisão da presidência de tribunal ou turma recursal de origem pela qual se aplica a sistemática da repercussão geral para inadmitir, negar seguimento ou concluir prejudicado o recurso extraordinário. Confiram-se, por exemplo, os seguintes julgados:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO CONTRA DECISÃO DO JUÍZO DE ORIGEM PELA QUAL APLICADA A SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL: RECURSO INCABÍVEL. PRECEDENTES. ART. 1.042, CAPUT, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL/2015. MULTA APLICADA NO PERCENTUAL DE 1%, CONFORME 
ART. 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE 
n. 979.233-AgR, de minha relatoria, Plenário, DJe 3.2.2017).



     “A competência para a aplicação da sistemática da repercussão geral é dos Tribunais e Turmas Recursais de origem, de forma que não cabe a interposição de agravo e, com muito mais razão, de novo recurso extraordinário para esta Corte. Com efeito, ‘inexiste recurso apto a questionar acórdão de agravo interno por meio do qual o Tribunal a quo mantém entendimento exarado sob o regime de repercussão geral’ (ARE 1272410-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli). Precedente” (ARE n. 1.438.681-AgR, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, Plenário, DJe 27.8.2024).



    “DIREITO PROCESSUAL CIVIL. APLICAÇÃO DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. INTERPOSIÇÃO DE NOVO RECURSO EXTRAORDINÁRIO CONTRA O ACÓRDÃO PROFERIDO EM JUÍZO DE RETRATAÇÃO. NÃO CABIMENTO. DECISÃO RECORRIDA ALINHADA COM A JURISPRUDÊNCIA 
DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE NÃO MERECE CONHECIMENTO. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. A jurisprudência desta Suprema Corte é no sentido de que não é cabível novo recurso para o Supremo Tribunal Federal contra a aplicação da sistemática da repercussão geral (arts. 1.036 a 1.040 do CPC) pelo Tribunal de origem. 2. Nos termos do art. 1.030, § 2º, do CPC, o agravo interno na origem é recurso próprio à impugnação de decisão que aplica entendimento firmado em regime de repercussão geral, não sendo cabível a interposição do agravo previsto no art. 1.042, do Código de Processo Civil. 3. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita. 4. Agravo interno conhecido e não provido” (ARE n. 1.429.914-AgR, Relator o Ministro Flávio Dino, Primeira Turma, DJe 6.5.2024).



    Com a aplicação do Tema 660 da repercussão geral e a ausência de interposição do agravo interno previsto no § 2º do art. 1.030 do Código de Processo Civil, tornou-se preclusa a matéria referente à alegada contrariedade aos incs. LIV e LV do art. 5º da Constituição da República.



    7. Em relação aos requisitos de cabimento da ação popular, em especial a alegação de ilegitimidade passiva do agravante, a Décima Primeira Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça de São Paulo resolveu a controvérsia, nestes termos:



    “Trata-se de Ação Popular proposta em face do Município de São Paulo, do Prefeito Municipal de São Paulo, Ricardo Luis Nunes, do Secretário Municipal de Urbanismo e Licenciamento e, por fim, da Fundação para o Desenvolvimento Tecnológico da Engenharia FDTE, objetivando que o Contrato nº 02/2012/SMUL, firmado em 29 de abril de 2.021, com dispensa de licitação (Lei 8666/93, artigo 24, XIII) entre a Municipalidade e a FDTE, seja considerado nulo e seja feita a recomposição ao erário de todos os pagamentos eventualmente já efetuados e demais perdas e danos causados. Aduzem, os autores populares, a inviabilidade de dispensa de licitação na hipótese, consoante dicção do artigo 24, XIII, da Lei 8.666/93.



    Por primeiro, afasta-se a preliminar de ilegitimidade passiva arguida pelo Prefeito do Município de São Paulo. Ademais daquilo consignado pelo D. Juízo de primeira instância (‘Apesar de o contrato impugnado ter sido celebrado no mês anterior à sua posse como Prefeito de São Paulo, o início da execução contratual ocorreu durante sua gestão’ – textual, fl. 1330), a legitimidade passiva do requerido decorre, sobretudo, do pedido formulado na petição inicial, qual seja, a nulidade do contrato. Dessa forma, eventual declaração de nulidade alcançará a esfera jurídica dos pactuantes, impondo-se sua inclusão no polo passivo da demanda.



    Não bastasse, o artigo 6º da Lei da Ação Popular determina o ajuizamento da ação popular em face das ‘pessoas públicas ou privadas e as entidades referidas no art. 1º, contra as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado oportunidade à lesão, e contra os beneficiários diretos do mesmo’. 



    A respeito da adequação da via eleita, a teor do artigo 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal, ‘LXXIII – qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e a patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;’.



    Por sua vez, dispõe o artigo 1º da Lei nº 4.717, de 29.6.1965, que regula a ação popular: ‘Art. 1º Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista (Constituição, art. 141, § 38), de sociedades mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos.’.



    Requisitos para o acolhimento de ação popular são a ilegalidade ou ilegitimidade do ato impugnado que se deseja invalidar, e a lesividade desse ato ao patrimônio público. Lesivo soa a melhor doutrina ‘... é todo ato ou omissão administrativa que desfalca o erário ou prejudica a Administração, assim como o que ofende bens ou valores artísticos, cívicos, culturais, ambientais ou históricos da comunidade. E essa lesão tanto pode ser efetiva como legalmente presumida, visto que a Lei regulamentar estabelece casos de presunção de lesividade (art. 4º), para os quais basta a prova da prática do ato naquelas circunstâncias, para considerar-se lesivo e nulo de pleno direito. Nos demais casos, impõe-se a dupla demonstração de ilegalidade e da lesão efetiva ao patrimônio protegível pela ação popular’ (HELY LOPES MEIRELLES, ‘Mandado de Segurança, Ação Popular, Ação Civil Pública, Mandado de Injunção, 'Habeas Data'’, R.T. 13ª edição, pág. 91).



    No caso em exame, portanto, não emerge descabimento da via processual escolhida, considerando, sobretudo, o entendimento do 
C. Superior Tribunal de Justiça: ‘A jurisprudência do STJ entende que o prejuízo decorrente da dispensa indevida de licitação é presumido (dano ‘in re ipsa’), consubstanciado na impossibilidade da contratação pela Administração da melhor proposta’. (STJ,REsp 1.685.214-MG, j. 21.11.2017, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN). Adequada, portanto, ação elegida” (fls.3-5, e-doc. 276).



    O Tribunal de origem deu provimento ao recurso de apelação interposto pelos agravados, reformando a “sentença, para julgar procedente a ação e declarar a nulidade do Contrato nº 02/2021/SMUL, celebrado entre a Prefeitura Municipal de São Paulo e a Fundação para o Desenvolvimento Tecnológico da Engenharia FDTE, bem como a consequente recomposição 
ao erário dos gastos eventualmente efetuados, nos termos do artigo 11 da Lei 
nº 4.717/65” (fl. 10, e-doc. 276).



    Assim, rever o decidido pelo Tribunal origem no que se refere ao preenchimento de requisitos de cabimento da ação popular demandaria reexame da legislação infraconstitucional aplicável ao processo (Lei 
n. 4.717/1965), da matéria fático-probatória e das cláusulas do “Contrato 
nº 02/2012/SMUL, firmado em 29 de abril de 2.021, com dispensa de licitação (Lei 8666/93, artigo 24, XIII) entre a Municipalidade e a Fundação Para o Desenvolvimento Tecnológico da Engenharia FDTE” (fl. 2, e-doc. 276). A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Incidem, na espécie, as Súmulas ns. 279 e 454 do Supremo Tribunal Federal. Confiram-se os seguintes julgados:



    “Direito constitucional Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Ação popular. Inadequação da via eleita. Matéria infraconstitucional. Reexame do conjunto fático-probatório. Incidência da Súmula 279/STF. 1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo interposto para impugnar acórdão o qual reformou a sentença e julgou 
extinto o feito. 2. Hipótese em que, para dissentir do entendimento 
do Tribunal de origem, seria imprescindível a análise da 
legislação infraconstitucional pertinente e o reexame do conjunto fático-probatório dos autos (Súmula 279/STF), procedimento inviável neste momento processual. 3. Inaplicável a majoração de honorários advocatícios, uma vez que não foram fixados na origem. 4. Agravo interno a que se nega provimento” (ARE n. 1.477.988-AgR, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, Plenário, DJe 22.4.2024).



    “DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO POPULAR. REQUISITOS. LICITAÇÃO DE EMPRESA PARA CAPACITAÇÃO DE FUNCIONÁRIOS. DISPENSA/INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. HIPÓTESES. ANÁLISE DE NORMAS INFRACONSTITUCIONAIS. EVENTUAL OFENSA REFLEXA NÃO VIABILIZA O MANEJO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ART. 102 DA LEI MAIOR. RECURSO MANEJADO EM 1º.02.2016. 1. A controvérsia, a teor do já asseverado na decisão guerreada, não alcança estatura constitucional. Não há falar em afronta aos preceitos constitucionais indicados nas razões recursais. Compreender de modo diverso exigiria a reelaboração da moldura fática e a análise da legislação infraconstitucional encampada na decisão da Corte de origem, a tornar oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Desatendida a exigência do art. 102, III, ‘a’, da Lei Maior, nos termos da remansosa jurisprudência desta Suprema Corte. 2. As razões do agravo regimental não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 3. Agravo regimental conhecido e não provido” (ARE n. 935.437-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 22.6.2016).



    8. Ademais, este Supremo Tribunal, no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo n. 824.721-RG, Tema 836, Relator o Ministro Dias Toffoli, fixou tese de repercussão geral no sentido de que “não é condição para o cabimento da ação popular a demonstração de prejuízo material aos cofres públicos, dado que o art. 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal estabelece que qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular e impugnar, ainda que separadamente, ato lesivo ao patrimônio material, moral, cultural ou histórico do Estado ou de entidade de que ele participe”, em julgado com a seguinte ementa: 



    “Direito Constitucional e Processual Civil. Ação popular. Condições da ação. Ajuizamento para combater ato lesivo à moralidade administrativa. Possibilidade. Acórdão que manteve sentença que julgou extinto o processo, sem resolução do mérito, por entender que é condição da ação popular a demonstração de concomitante lesão ao patrimônio público material. Desnecessidade. Conteúdo do art. 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal. Reafirmação de jurisprudência. Repercussão geral reconhecida. 1. O entendimento sufragado no acórdão recorrido de que, para o cabimento de ação popular, é exigível a menção na exordial e a prova de prejuízo material aos cofres públicos, diverge do entendimento sufragado pelo Supremo Tribunal Federal. 2. A decisão objurgada ofende o art. 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal, que tem como objetos a serem defendidos pelo cidadão, separadamente, qualquer ato lesivo ao patrimônio material público ou de entidade de que o Estado participe, ao patrimônio moral, ao cultural e ao histórico. 3. Agravo e recurso extraordinário providos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência” (Plenário, DJe 9.10.2015).



    Pelos óbices jurídicos impeditivos do regular processamento do recurso, nada há a prover nesta sede recursal.



    9. Pelo exposto, nego provimento ao presente recurso extraordinário com agravo (al. a do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Publique-se.



    Brasília, 6 de abril de 2025.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora