Tribunal: STF
Processo: ARE 1443813
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-21
Data de publicação: 2025-03-21

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO ORDINÁRIA. AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. BASE DE CÁLCULO. LEI COMPLEMENTAR 499/2010, DO MUNICÍPIO DE JUNDIAÍ. RECURSO EXTRAORDINÁRIO FUNDADO NA ALÍNEA "D" DO PERMISSIVO CONSTITUCIONAL. ACÓRDÃO QUE NÃO VALIDA LEI LOCAL EM FACE DE LEI FEDERAL. DESCABIMENTO. LEI INFRACONSTITUCIONAL MUNICIPAL. INTERPRETAÇÃO. DESCABIMENTO. SÚMULA 280 DO STF. PRECEDENTES. MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. NEGADO SEGUIMENTO AO AGRAVO.



    Decisão: Trata-se de agravo nos próprios autos interposto com vistas à reforma de decisão de Tribunal a quo que inadmitiu recurso extraordinário outrora manejado com fundamento nas alíneas "a" e "d" do permissivo constitucional, tendente a desafiar acórdão assim ementado:



    “SERVIDORA PÚBLICA MUNICIPAL - AGENTE COMUNITÁRIA DE SAÚDE DIREITO LOCAL - MUNICÍPIO DE JUNDIAÍ - ADICIONAL DE INSALUBRIDADE - Pretensão de pagamento do adicional de insalubridade no grau máximo (40%), a ser calculado sobre o salário-mínimo até o advento da Lei Federal nº 13.342/16 e, após, sobre o salário-base Aplicação do artigo 102 da Lei Complementar Municipal nº 499/2010 (Estatuto dos Funcionários Públicos do Município de Jundiaí) Função considerada insalubre no grau médio (20%) por meio de laudo pericial Termo inicial do adicional para início do pagamento - Adicional que alcança o início das atividades em condições insalubres, respeitada a prescrição quinquenal Adicional de insalubridade que já é pago administrativamente à autora no grau médio - Base de cálculo do adicional Aplicação do artigo 102 da Lei Complementar Municipal nº 499/2010 que remete à legislação federal (Consolidação das Leis do Trabalho CLT) a respeito dos adicionais da insalubridade Impossibilidade de aplicação da Lei Federal nº 13.342/16, que alterou a Lei Federal nº 11.350/06, para fazer incidir o adicional de insalubridade sobre o salário-base / vencimentos Regimes jurídicos diversos que não podem ser equiparados para efeitos de vencimentos, sob pena de instauração de regime jurídico híbrido Inadmissibilidade do exercício de função legislativa pelo Judiciário - Sentença de procedência em parte reformada. Reexame necessário e recurso voluntário providos."



    Os embargos de declaração foram desprovidos.



    Nas razões do apelo extremo, a parte recorrente sustenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 7º, inciso IV, e 198, § 5º, da Constituição Federal, a inobservância da Súmula Vinculante 4 desta Corte, e a validação de lei local em face de lei federal.



    O Tribunal a quo inadmitiu o recurso extraordinário, por entender que este encontra óbice na Súmula 636 do STF e que não há, no acórdão, julgamento pela validade de norma local conflitante com lei federal.



    É o relatório. DECIDO. 



    O agravo não merece prosperar.



    Ab initio, é descabido o recurso extraordinário com base na hipótese da alínea "d" do inciso III do artigo 102 da Constituição Federal, uma vez que o acórdão impugnado não julgou válida lei local contestada em face de lei federal. Nesse sentido, a propósito, referencio as seguintes ementas:



    "Direito tributário. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. IPTU. Lançamento. Art. 102, III, alínea d, da Constituição Federal. Lei local contestada em face de lei federal. Não ocorrência. Legislação infraconstitucional. Súmula 279/STF. I. Caso em exame 1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, o qual tem por objeto acórdão que deu parcial provimento ao recurso. II. Questão em discussão 2. Preenchimento dos pressupostos de admissibilidade do recurso extraordinário com agravo. III. Razão de decidir 3. A petição de agravo não trouxe novos argumentos aptos a desconstituir a decisão agravada, a qual deve ser mantida pelos seus próprios fundamentos. 4. A análise do recurso extraordinário interposto pela alínea d depende da configuração nos autos de conflito de competência legislativa entre os entes da Federação, não sendo cabível, no entanto, quando há mera pretensão de revisão da interpretação dada à norma infraconstitucional, como ocorreu no caso concreto 5. Para ultrapassar o entendimento do Tribunal de origem, seria necessário analisar a causa à luz da interpretação dada à legislação infraconstitucional pertinente e reexaminar os fatos e as provas dos autos (Súmula 279/STF), o que não é cabível em sede de recurso extraordinário. Precedente. IV. Dispositivo 6. Agravo interno a que se nega provimento." (ARE 1528498 AgR, Rel. Min. Luís Roberto Barroso - Presidente, Pleno, DJe de 6/3/2025 - grifei)



    "SEGUNDO AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO DISTRITAL. GRATIFICAÇÃO DE ATIVIDADE TÉCNICO-ADMINISTRATIVA - GATA. REAJUSTE ESCALONADO. VENCIMENTOS. ULTIMA PARCELA NÃO IMPLEMENTADA. LEI DISTRITAL 5.106/2013. AUSÊNCIA DE PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. INADMISSIBILIDADE DO APELO EXTREMO. INTERPOSIÇÃO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM FUNDAMENTO NAS ALÍNEAS B E D DO PERMISSIVO CONSTITUCIONAL. INVIABILIDADE. PRECEDENTES. 1. O recurso extraordinário não se presta à análise de matéria infraconstitucional local, tampouco ao reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmulas 280 e 279 do STF). 2. O recurso extraordinário interposto com fundamento na alínea b do permissivo constitucional pressupõe a declaração formal de inconstitucionalidade de tratado ou lei federal pelo plenário ou órgão especial do Tribunal a quo, o que não ocorreu na espécie. 3. A interposição do recurso extraordinário com fundamento na alínea d do permissivo constitucional demanda a demonstração de conflito de competência legislativa entre o ente federativo local e a União, o que, in casu, não ocorreu. 4. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), na hipótese de votação unânime. 5. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita." (ARE 1317980 AgR-segundo, Rel. Min. Luiz Fux - Presidente, Pleno, DJe de 3/5/2022 - grifei)



    A seu turno, examinando o cabimento recursal à luz da pretensão fundada na arguida contrariedade a dispositivos da Constituição Federal, consoante a hipótese constante da alínea "a" do permissivo constitucional, transcrevo os seguintes excertos do acórdão impugnado, in verbis:



    “De início, deve ser registrado que a questão posta em juízo diz respeito exclusivamente a analise da legislação municipal no tocante a concessão do adicional de insalubridade, como se verá a seguir.



    A autora é servidora pública municipal, ocupando o cargo de 'agente comunitário de saúde', contra o Município de Jundiaí, em que pretende a condenação do réu ao pagamento do adicional de insalubridade em grau máximo sobre o salário mínimo federal vigente à época de cada prestação e, após o advento da Lei Federal nº 13.342/16, a condenação do réu ao pagamento do adicional de insalubridade em grau máximo sobre o salário-base, com os devidos reflexos. [...]



    No âmbito municipal, o adicional de insalubridade tem previsão no artigo 102 da Lei Complementar Municipal nº 499/2010 (Estatuto dos Funcionários Públicos do Município de Jundiaí), a saber:



    'Art. 102 Será concedido adicional de insalubridade ou periculosidade, nas condições previstas na legislação federal.'



    [...]



    Assim, deve ser observado o artigo 192 da CLT, com a redação dada pela Lei Federal n. 6.514/1977, que é lei federal de aplicação geral, e dispõe que a base de cálculo do benefício é o salário mínimo, in verbis: [...]



    Verifica-se, a EC nº 51/2006 introduziu a possibilidade de contratação, pelos gestores locais, de agentes comunitários de saúde e de agentes de combate às endemias, por meio de processo seletivo público, e a EC nº 63/10 instituiu o piso salarial dos referidos cargos, dando ao art. 198 da CF a seguinte redação: [...]



    A Lei Federal nº 11.350/2006 foi responsável por regulamentar o regime jurídico e a atividade dos ocupantes dos referidos cargos e, nesse sentido, estabeleceu, como regra, o regime celetista para os ocupantes dos cargos que regulamenta, facultando, ainda, aos Estados e Municípios a adoção de regime jurídico distinto. Verbis: [...]



    Na sequência, adveio a Lei Federal nº 13.342/2016, que alterou a Lei Federal nº 11.350/2006, para especificar a percepção do adicional de insalubridade.



    No presente caso, o Município de Jundiaí, ao criar o cargo de agente comunitário no âmbito Municipal, adotou o regime estatutário e o submeteu à Lei Complementar Municipal nº 348/2002, estatuto antecedente, substituído pela Lei Complementar Municipal nº 499/2010 (atual Estatuto dos Funcionários Públicos Municipais) e, sob este regime a autora ingressou no serviço público municipal.



    Portanto, a base de cálculo do adicional de insalubridade concretizada com o advento da Lei Federal nº 13.342/2016, que alterou a Lei Federal nº 11.350/2006, diz respeito aos ocupantes dos cargos sob o regime celetista, não se aplicando aos ocupantes de cargo de provimento efetivo, haja vista as distinções e particularidades existentes entre esses regimes.



    Evidente, pois, que se trata de base de cálculo do adicional de insalubridade estabelecida para servidores celetistas, e a autora sempre foi servidora estatutária. [...]



    A Administração Pública está adstrita ao princípio da legalidade, segundo o qual só poderá fazer o que a lei permite. Neste contexto, vê-se que não há como dar ao preceito de isonomia a extensão que pretende, uma vez que, subordinada ao regime estatutário, não pode pretender, só naquilo que lhe favorece, o tratamento próprio do regime celetista, compondo, assim, um regime híbrido. Se o legislador quisesse estabelecer uma regra de extensão, assim o teria feito, não cabendo ao Judiciário, a pretexto de integrar a mens legis, modificar vencimentos.



    E mais, a pretensão encontra vedação na Súmula 339 do Supremo Tribunal Federal, porquanto 'não cabe ao judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob fundamento de isonomia'.



    Assim, não se pode dar guarida à tese defendida pela autora, que pretende, em verdade, a aplicação de um regime jurídico composto, sem previsão legal, como já lembrado.



    Ademais, deve ser mantida, ao menos por enquanto, a incidência do adicional de insalubridade sobre o mínimo nacional vigente.



    É certo que a Súmula Vinculante nº 4 do STF reza sobre a impossibilidade de utilização do salário mínimo como indexador, nos seguintes termos: 'Salvo nos casos previstos na constituição, o salário mínimo não pode ser usado como indexador de base de cálculo de vantagem de servidor público ou de empregado, nem ser substituído por decisão judicial'.



    Não obstante, no julgamento do RE nº 565.714/SP, de relatoria da Ministra Carmen Lúcia, do qual resultou supracitada súmula, o Supremo Tribunal Federal estabeleceu que o adicional deve continuar a ser pago, com base no último valor em reais, porque a base de cálculo não pode ser substituída por decisão judicial, aguardando-se nova definição do critério de reajuste e atualizando-se nos termos da lei, o que, por certo, afasta a pretensão da autora no sentido de estabelecer como base de cálculo do adicional do insalubridade seu vencimento-base." (grifos tais quais na versão original)



    Nesse diapasão, tendo o Tribunal a quo decidido a controvérsia à luz do ordenamento infraconstitucional, notadamente à vista do teor da Lei Complementar Municipal 499/2010 (Estatuto dos Funcionários Públicos do Município de Jundiaí), verte que para se divergir do acórdão recorrido seria mister a análise e a interpretação da legislação infraconstitucional, o que esbarra na Súmula 280 do STF. Nessa linha, destaco as ementas infra:



    "Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Administrativo. 3. Servidor público municipal. Agente comunitário de combate a endemias. Adicional de insalubridade. Base de cálculo. 4. Matéria infraconstitucional. Ofensa reflexa à Constituição Federal. Necessidade de reexame do acervo probatório. Súmulas 279 e 280 do STF. Precedentes. 5. Não incidência do tema 1132 da sistemática da repercussão geral. Distinguish. 6. Impossibilidade de o Poder Judiciário atuar como legislador positivo e alterar a base de cálculo por meio de decisão judicial. 7. Negado provimento ao agravo regimental." (ARE 1492525 AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 27/9/2024)



    "Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Administrativo. Servidor público. Inconstitucionalidade da vinculação do adicional de insalubridade ao salário mínimo reconhecida na origem. Impossibilidade da modificação da base de cálculo do adicional de insalubridade pelo Poder Judiciário. Precedentes. 1. Apesar de reconhecida a inconstitucionalidade da vinculação do adicional de insalubridade ao salário mínimo, é vedada a modificação da respectiva base de cálculo pelo Poder Judiciário, dada a vedação de que atue como legislador positivo. 2. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 1% (um por cento) do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC). 3. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita." (ARE 1498576 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe de 13/9/2024)



    "Direito Administrativo. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Servidor público municipal. Adicional de insalubridade. Base de cálculo. Matéria infraconstitucional. Reexame do conjunto fático-probatório. Súmulas 279 e 280/STF. 1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, o qual tem por objeto acórdão que manteve sentença de improcedência do pedido. 2. Hipótese em que, para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria necessário analisar a legislação local aplicada ao caso, assim como reexaminar fatos e provas constantes dos autos, procedimentos vedados neste momento processual (Súmulas 279 e 280/STF). 3. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 10% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015 e a eventual concessão de justiça gratuita. 4. Agravo interno a que se nega provimento, com a aplicação da multa de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 1.021, § 4°, do CPC/2015." (ARE 1473310 AgR, Rel. Min. Luís Roberto Barroso - Presidente, Tribunal Pleno, DJe de 11/3/2024)



    A propósito da questão, ainda, julgo salutar mencionar as seguintes lições de Roberto Rosas sobre a Súmula 280 desta Suprema Corte: 



    “A interpretação do direito local ou então a violação de direito local para possibilitar o recurso extraordinário é impossível, porque o desideratum do legislador e a orientação do STF são no sentido de instituir o apelo final no âmbito da lei federal, mantendo a sua supremacia. A Súmula 280, seguindo nessa esteira, afirma que por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário. Ressalte-se que, quando as leis estaduais conflitam no tempo, a matéria já está no plano do direito federal, porquanto o Direito Intertemporal é do âmbito da lei federal (RE 51.680, Rel. Min. Luiz Gallotti, DJU 1.8.1963). Quanto às leis municipais adota-se o mesmo ponto concernente às leis estaduais. As Leis de Organização Judiciária são locais, estaduais, portanto não podem ser invocadas para a admissão de recurso extraordinário, sendo comum os casos onde surgem problemas no concernente ao julgamento da causa pelo tribunal a quo, discutindo-se a sistemática nos julgamentos: juízes impedidos, convocação de juízes etc. (RE 66.149, RTJ 49/356).” (Direito Sumular. São Paulo: Malheiros, 2012, 14ª Edição, p. 137-138)



    Assevere-se, ademais, ad argumentandum tantum, quanto à matéria de fundo do recurso extraordinário, que o entendimento do Tribunal a quo no acórdão recorrido não destoa da jurisprudência desta Suprema Corte, considerando o teor da Súmula 339 do STF e, ademais, o quanto decidido por ocasião do julgamento do RE 565.714, rel. Min. Cármen Lúcia. Assim:



    "DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. BASE DE CÁLCULO. VINCULAÇÃO AO SALÁRIO MÍNIMO. IMPOSSIBILIDADE. CORREÇÃO MONETÁRIA DA BASE DE CÁLCULO. CONGELAMENTO. PREDECENTES. 1. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 565.714, Relª. Minª. Cármen Lúcia, sob a sistemática da repercussão geral, assentou a inconstitucionalidade da utilização do salário mínimo como base de cálculo de adicional de insalubridade, nos termos do art. 7º, IV, da Constituição. Por outro lado, ficou assentado que, quanto à correção monetária da sua base de cálculo, esta Corte já decidiu pela possibilidade do congelamento do valor até que legislação superveniente regulamente a matéria. Precedentes. 2. Agravo interno a que se nega provimento." (ARE 691665 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 11/4/2018)



    "AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. SERVIDOR PÚBLICO. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. BASE DE CÁLCULO. SALÁRIO MÍNIMO. IMPOSSIBILIDADE DE MODIFICAÇÃO DA BASE DE CÁLCULO DO BENEFÍCIO POR DECISÃO JUDICIAL. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA NO RE 565.714-RG. TEMA Nº 25. CONGELAMENTO DA BASE DE CÁLCULO. ACÓRDÃO RECORRIDO CONSOANTE À JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO." (ARE 743728AgR, Rel. Min. Luiz Fux, 1ª Turma, DJe 10/11/2015)



    "Agravo regimental no recurso extraordinário. Administrativo. Servidor público estadual. Adicional de insalubridade. Base de cálculo. RE nº 565.714/SP. Repercussão geral. ADPF nº 151/DF-MC. Manutenção dos critérios da lei. Congelamento da base de cálculo. Precedentes. 1. No julgamento do RE nº 565.714/SP-RG, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, a Suprema Corte firmou o entendimento de não ser legítimo o cálculo do adicional de insalubridade com base no salário mínimo, por constituir fator de indexação, implicando a prática ofensa ao art. 7º, inciso IV, da Constituição Federal. 2. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADPF nº 151/DF-MC, reconheceu a não recepção do art. 16 da Lei 7.384/85. Todavia, concluiu que os critérios fixados pela referida lei deveriam continuar sendo aplicados até que lei posterior estabelecesse nova base de cálculo. 3. Na ocasião determinou-se que a base de cálculo em questão ficaria congelada no 'valor de dois salários mínimos vigentes na data do trânsito em julgado [daquela] decisão, de modo a desindexar o salário mínimo'. 4. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 2% (art. 1.021, § 4º, do CPC). 5. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, tendo em vista a incidência da Súmula nº 512/STF." (RE 724818 AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, 2ª Turma, DJe 29/8/2017)



    Ex positis, NEGO SEGUIMENTO ao agravo, ex vi art. 932, VIII, do Código de Processo Civil, c/c o art. 21, § 1º, do Regimento Interno do STF.



    Ademais, havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário deverá ser majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se. 



    Brasília, 21 de março de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



Documento assinado digitalmente