Tribunal: STF
Processo: MS 40567
Classe: MS
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-14
Data de publicação: 2025-11-14

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de mandado de segurança, com pedido de medida liminar, impetrado por Almir Guilherme Barbassa em face do Acórdão nº 1.068/2025, proferido pelo Plenário do Tribunal de Contas da União, nos autos da TC nº 004.997/2018-2.



    O impetrante sustenta, em síntese, que o Acórdão nº 1.068/2025, ao manter a imposição de multa em seu desfavor, incorreu em violação a direito líquido e certo, tendo em vista a ocorrência da prescrição da pretensão punitiva do TCU.



    Narra que o processo de representação de origem foi autuado pelo TCU, em atendimento ao item 9.1 do Acórdão nº 2.724/2017-TCU-Plenário, para o fim de apurar indícios de irregularidades no processo de constituição do Projeto Sondas, bem como nos contratos firmados pelas sociedades integrantes do Grupo Sete Brasil com a Petrobras Netherlands B.V.



    Esclarece que à época dos fatos em apuração pelo TCU, desempenhou o cargo de Diretor Financeiro da Petrobras, razão pela qual a Corte de Contas rejeitou suas razões de justificativa quanto (i) às supostas não conformidades na segunda contratação do Banco Santander, no bojo do Projeto Sondas, por inexigibilidade de licitação e por supostamente incluir serviços que faziam parte do escopo da primeira contratação; e (ii) à contratação de toda a demanda interna de 28 unidades de perfuração do Projeto Sondas com o Grupo Sete Brasil, supostamente assumindo riscos financeiros, de crédito e operacionais.



    Argumenta que, segundo o TCU, a contratação do Santander decorreu do encaminhamento do DIP Finanças 68/2010 à deliberação da Diretoria Executiva, em 3.3.2010, ao passo que a contratação da demanda interna de 28 unidades de perfuração do Projeto Sondas restou concluída em 9.2.2012, por meio da Ata DE 4.923.



    Nesse sentido, considera que “Partindo do reconhecimento de que o dies a quo para a contagem do prazo prescricional, em relação às duas supostas não conformidades imputadas ao Impetrante, ocorreram, respectivamente, em 03/03/2010 e 09/02/2012, cabe, neste momento, à luz do entendimento do Supremo Tribunal Federal, identificar qual o primeiro marco interruptivo da prescrição da pretensão da Corte de Contas” (eDOC 1, p. 15).



    Acrescenta que “em relação à pretensão punitiva da Corte de Contas, a prescrição se interrompe uma única vez, adotando-se, neste sentido, a tese da unicidade do marco interruptivo, como base no artigo 202, do Código Civil, sendo este o primeiro ato de chamamento do responsável à Tomada de Contas no TCU (citação ou oitiva)” (eDOC 1, p. 15).



    Destaca, no ponto, que sua notificação para a oitiva em audiência nos autos da TC nº 004.997/2018-2 ocorreu em 27.2.2020.



    Pontua que “considerando a data de prática dos fatos supostamente destituídos de conformidade (início da contagem prescricional), a saber, 03/03/2010 e 09/02/2012, e a data da interrupção da prescrição (chamamento do Impetrante), em 27/02/2020, percebe-se que o interregno entre os marcos inicial e final é substancialmente superior ao prazo quinquenal adotado por este Pretório Excelso” (eDOC 1, p. 21).



    Em relação ao marco inicial do prazo prescricional, afirma que caso fosse utilizada a data em que a Administração tomou conhecimento das supostas não conformidades, com base na teoria da actio nata, é preciso considerar que “a Administração tinha conhecimento das supostas não conformidades no âmbito do Projeto Sondas deste NOVEMBRO/2014, a partir da delação premiada do ex-empregado da PETROBRAS Pedro José Barusco” (eDOC 1, p. 23).



    Salienta que “o próprio Tribunal de Contas da União, na TC 014.935/2011- 8, reconheceu, ao indicar os fundamentos para a instauração da TC 004.997/2018-2, que o Relatório Final DE&P 251/2015 foi produzido após investigações realizadas com base nas informações de delações premiadas feitas pelo ex-empregado Pedro José Barusco Filho, obtidas em novembro/2014” (eDOC 1, p. 25).



    Logo, afirma que “Considerando o conhecimento das supostas não conformidades pela Administração em novembro/2014, conforme demonstrado, a prescrição da pretensão punitiva da Corte de Contas restou configurada em novembro/2019, enquanto, conforme indicado, o primeiro ato de interrupção da prescrição (chamamento do Impetrante através de oitiva pelo TCU) ocorreu em 27/02/2020” (eDOC 1, p. 26).



    Alega, ainda, que a TC nº 004.997/2018-2 não pode ser considerada o marco inicial para a contagem do prazo prescricional, já que o conhecimento da Administração sobre os fatos apurados ocorreu em novembro de 2014, por meio da delação oferecida pelo ex-empregado da Petrobras Pedro José Barusco Filho. Além disso, aduz que a mencionada tomada de contas foi instaurada tão-somente para facilitar a auditoria realizada pelo TCU, em decorrência dos fatos que já estavam sendo auditados na TC nº 014.395/2011-8.



    Sob outra ótica, o impetrante aponta a inexistência de dolo ou erro grosseiro em sua conduta, de modo que o acórdão ora impugnado atenta contra o art. 28 da LINDB, segundo o qual o agente público apenas poderá ser responsabilizado pessoalmente por suas decisões em tais hipóteses.



    Ressalta que um dos argumentos ventilados na tomada de contas ora em análise, que seria hábil a afastar a condenação pela prática de erro grosseiro, reside justamente no fato de que em relação “à segunda contratação do Santander, a Diretoria Executiva alicerçou a sua decisão em parecer jurídico (ANEXO 14 – Parecer Jurídico) que não oferecia qualquer oposição à contratação direta” (eDOC 1, p. 33).



    Considera, no entanto, que diante do contexto histórico e das circunstâncias nas quais o contrato foi firmado, sua conduta não esteve eivada de erro grosseiro, razão pela qual, inclusive, a Comissão Interna formada pela Petrobras não lhe imputou responsabilidade, ao apurar supostos indícios de não conformidade na segunda contratação do Santander.



    Na mesma linha, sustenta a inexistência de erro grosseiro na segunda não conformidade a ele imputada, consistente na contratação de 28 unidades de perfuração do Projeto Sondas com o Grupo Sete Brasil, notadamente diante da ponderação do Auditor que instruiu o voto do relator.



    No ponto, ressalta que “a instrução foi categórica ao reconhecer que a Diretoria Executiva não foi negligente com o suposto risco identificado, vez que, considerando as premissas desafiadoras e arriscadas relacionadas ao Projeto Sondas, além dos riscos do negócio enfrentados por empresas de petróleo e gás natural, as decisões da Diretoria Executiva não extrapolaram o nível de risco permitido dentro do contexto decisório da Companhia, não havendo que se falar em negligência ou imprudência, o que afasta a possibilidade de qualquer responsabilização” (eDOC 1, p. 42).



    Por fim, menciona que “um lapso de 10 (dez) anos é fator suficiente para impactar de maneira decisiva o exercício do contraditório e ampla defesa, já que imporia ao jurisdicionado, no âmbito do TCU, a impossível guarda de um acervo documental indefinidamente, o que, sem dúvida, não se revela razoável” (eDOC 1, p. 48).



    Requer, ao final, a concessão de liminar para suspender os efeitos do acórdão ora impugnado em relação ao impetrante. No mérito, postula a concessão da segurança, a fim de reconhecer a violação ao direito líquido e certo do impetrante de ver respeitadas suas garantias à ampla defesa e ao contraditório, bem como a ocorrência da prescrição da pretensão punitiva do TCU, para “declarar nulo os itens 9.5 e 9.6 do Acórdão 820/2023-TCU-Plenário, bem como os Acórdãos que o sucederam, inclusive o derradeiro Acórdão 1068/2025-TCU-Plenário” (eDOC 1, p. 51).



    O Tribunal de Contas da União prestou informações, sintetizadas na ementa a seguir transcrita:



    “EMENTA: Mandado de Segurança impetrado por Almir Guilherme Barbassa, com pedido de liminar ainda não apreciado, com vistas ao reconhecimento da prescrição e consequente anulação dos itens 9.5 e 9.6 do Acórdão 820/2023-TCU-Plenário, por meio do qual o impetrante teve suas razões de justificativas rejeitadas e foi multado, com fulcro no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992. 



    1. Preliminar: carência da ação. Controvérsia acerca da destinação dos recursos públicos federais e da ocorrência de dano ao Erário exige exame do acervo fático-probatório constante do processo de controle externo, insuscetível de apreciação no estreito campo do Mandado de Segurança, o que implica sua extinção sem resolução de mérito. Precedentes do STF. 



    2. Não compete ao Poder Judiciário rever o mérito das decisões do Tribunal de Contas, salvo em caso de nulidade por irregularidade formal grave ou manifesta ilegalidade, sob pena de o pronunciamento da Corte resultar em mero e inútil formalismo. Função de julgar contas atribuída pela Constituição com exclusividade ao TCU. Jurisprudência atual do STF. 



    3. Da legalidade e legitimidade do Acórdão 1.068/2025-TCU-Plenário, por seus fundamentos, em que foi detidamente analisada a conduta irregular que deu causa à multa imputada ao impetrante. 



    4. Prescrição quinquenal das pretensões punitiva e ressarcitória do TCU: regulação integral pela Lei 9.873/1999. Jurisprudência pacífica do STF. 



    5. Termo inicial da contagem do prazo prescricional: da ciência da irregularidade pelo TCU nos processos de fiscalização, denúncia e representação, em que não há um prazo específico para prestar contas. (art. 4º, III e IV, Res. TCU 344/2022; MS 38.978 AgR, Primeira Turma, julgado em 15/8/2023; MS 39.072 AgR, Segunda Turma, julgado em 19/11/2024). 



    6. Ocorrência de causas interruptivas nos termos previstos no art. 2º da Lei 9.873/1999. Ausência de limitação da quantidade de causas interruptivas do prazo prescricional e possibilidade de interrupção da prescrição antes da autuação do processo de controle externo no TCU ou da notificação do responsável, em conformidade com a Resolução TCU 344/2022 e com a jurisprudência majoritária do STF. 



    7. Não ocorrência de prescrição no caso concreto, como analisado nos fundamentos do Acórdão 1.068/2025-TCU-Plenário. 



    8. Ausência dos requisitos para concessão da liminar.” (eDOC 86, p. 1).



    A Procuradoria-Geral da República opinou pela denegação da segurança, conforme parecer assim ementado:



    “MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO CIVIL E ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. EXDIRETOR FINANCEIRO DA PETROBRAS. NÃO APROVAÇÃO DA PRESTAÇÃO DE CONTAS. IMPUTAÇÃO DE DÉBITO E MULTA. ALEGAÇÃO DE PRESCRIÇÃO QUINQUENAL DAS PRETENSÕES PUNITIVA E RESSARCITÓRIA. NÃO OCORRÊNCIA. CAUSAS DE INTERRUPÇÃO. LEI Nº 9.873/1999. RESOLUÇÃO Nº 344/2022 – TCU. PRECEDENTES DO STF. A VIA MANDAMENTAL NÃO COMPORTA A REDISCUSSÃO DO MÉRITO ADMINISTRATIVO DO TCU NEM DILAÇÃO PROBATÓRIA DE MATÉRIA FÁTICA COMPLEXA, COMO A CARACTERIZAÇÃO DE ERRO GROSSEIRO OU A ANÁLISE DE NEXO CAUSAL. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. PARECER PELA DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA.” (eDOC 93, p. 1)



    É o relatório. Decido.



    Conforme relatado, o presente mandado de segurança tem por objetivo o reconhecimento da ocorrência da prescrição da pretensão punitiva do Tribunal de Contas da União relativamente às penalidades de multas impostas ao impetrante nos autos da TC nº 004.997/2018-2 (Representação).



    Depreende-se dos autos que a mencionada representação foi instaurada, em 2018, para apurar indícios de irregularidades no processo de constituição do Projeto Sondas, bem como nos contratos firmados pelas sociedades integrantes do Grupo Sete Brasil com a Petrobras, em atendimento ao item 9.1 do Acórdão nº 2.724/2017-TCU-Plenário.



    Verifica-se, ainda, que o Relator concluiu pela responsabilidade do impetrante pela submissão à Diretoria Executiva da proposta de contratação, sem licitação, do Santander, para a execução de serviços que já se encontravam previstos no âmbito do primeiro contrato firmado.



    Além disso, concluiu-se que a contratação de toda a demanda de 28 unidades de perfuração do Projeto Sondas com o mesmo grupo econômico, o Grupo Sete Brasil, recém criado, deu-se mediante assunção de riscos financeiros, de crédito e operacionais excessivos e previstos de forma imprudente e temerária.



    Nesse contexto, a representação foi considerada parcialmente procedente, resultando na aplicação das seguintes multas ao impetrante:



    “- R$ 30.000,00 (trinta mil reais), no que se refere à segunda contratação do Banco Santander, por inexigibilidade, incluindo serviços que faziam parte do escopo da primeira contratação, bem como acolher as razões de João Carlos de Medeiros Ferraz, uma vez que não foram apresentadas evidências de sua participação nessa contratação.



    - R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais), no que se refere à contratação de toda a demanda interna de 28 unidades de perfuração do Projeto Sondas com o mesmo grupo econômico, o Grupo Sete Brasil, recém-criado à época e dependente financeiramente de capital de terceiros da ordem de 80% do valor total do projeto, assumindo riscos financeiros, de crédito e operacionais excessivos e previstos, de forma imprudente e temerária;”



    Especificamente em relação à alegada ocorrência da prescrição da pretensão punitiva e ressarcitória do TCU, o Acórdão nº 820/2023 pontuou o seguinte:



    “A prescrição da pretensão punitiva e ressarcitória, no âmbito dos processos nesta Corte de Contas, encontra-se disciplinada pela Resolução TCU 344/2002, cujo art. 4º, inciso IV, determina que o prazo prescricional deve ser contado a partir da data do conhecimento da impropriedade, verificada em fiscalização realizada pelo Tribunal, pelos órgãos de controle interno ou pelo próprio órgão ou entidade da Administração Pública onde ocorrer a irregularidade. 



    É de se ver que este Tribunal teve ciência das irregularidades aqui examinadas por ocasião da realização de Auditoria de Conformidade com objetivo de verificar a regularidade das licitações para contratação de serviços de afretamento das embarcações utilizadas na exploração de petróleo e gás natural (TC 014.395/2011-8). 



    Quando o resultado da auditoria foi submetido à apreciação final pelo TCU, em 2017, o relator, Ministro Aroldo Cedraz, asseverou que as informações trazidas àquele processo, oriundas de apurações internas da Petrobras, apresentavam indícios de irregularidade que requeriam o aprofundamento das apurações em processos individualizados, com vistas à apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação dos respectivos danos. 



    Assim, por meio do Acórdão 2724/2017 – TCU – Plenário, proferido em 6/12/2017, o TCU, composto por seus Ministros, tomou conhecimento das irregularidades e, considerando que o resultado dos trabalhos das comissões internas de apuração ainda estava em curso por ocasião da conclusão da derradeira fase de instrução do TC 014.395/2011-8, autorizou a então Secex-EstataisRJ a obter, perante a Petrobras, o resultado dos trabalhos das comissões internas de apuração, bem como toda a documentação por elas utilizadas ou por armazenadas. 



    Isso posto, nos termos da Resolução 344/2022, o marco inicial para a contagem da prescrição, no âmbito deste Tribunal, haveria de ser contado a partir de 6/12/2017, não tendo havido, após essa data, período em que o processo tenha ficado por mais de três anos sem deliberações, restando afastada a hipótese de prescrição intercorrente.



    Resta ver se teria havido prescrição anteriormente ao início da apuração por este Tribunal. E a resposta nesse caso é negativa. 



    Aplicar-se, ao caso, o art. 5º, §4º, da Resolução 344/2022, segundo o qual a interrupção da prescrição em razão da apuração do fato pode se dar em decorrência da iniciativa do próprio órgão ou entidade da Administração Pública onde ocorrer a irregularidade. 



    Os atos tratados nestes autos foram objeto de apuração e apreciação por comissão de apuração da Petrobras, instituída pelo DIP DE&P-251/2015, de 15/12/2015, constituindo, assim, ato de apuração praticado antes de decorrido o prazo de 5 anos contados dos fatos aqui examinados, que ocorreram entre 2010 e 2012. 



    Assim, não se consumou a prescrição quinquenal, interrompida inicialmente por ato de apuração da própria Petrobras, e na sequência por diversas deliberações deste Tribunal, nem tampouco a intercorrente, não tendo havido período em que o processo tenha ficado parado por mais de 3 anos sem movimentação.” (eDOC 10, p. 8-9)



    Em seguida, foi prolatado o Acórdão nº 1.068/2025, que negou provimento a diversos pedidos de reexame apresentados na Representação nº 004.997/2018-2, dentre os quais o recurso da impetrante, consignando o seguinte acerca da ocorrência da prescrição:



    “III.1. Da prescrição da pretensão punitiva, do contraditório e da ampla defesa 



    39. Inicialmente, os recorrentes alegam o transcurso de prazo superior a cinco anos entre as datas dos fatos ora em exame, ocorridos entre 2010 e 2012, e a realização de suas audiências, ocorridas em 2020. 



    40. Defendem que o termo inicial para a contagem do prazo prescricional deve ser a data da ocorrência do ato ilícito. Assim, no que se refere à segunda contratação do Banco Santander, sustentam que a contagem deveria iniciar-se em 3/3/2010, data da propositura do ato pelo então Diretor de Finanças. No que tange à contratação das 28 sondas com um mesmo grupo econômico, alegam que o marco inicial deveria ser 9/2/2012, em que teria ocorrido a suposta omissão da Diretoria Executiva. 



    41. Ainda, afirmam que, nos termos dos precedentes colacionados em suas defesas, os atos praticados pela Administração antes da notificação do acusado não interromperiam a prescrição. Ademais, sustentam que eventual ato de investigação dos fatos que não contenha medidas inequívocas de apuração de condutas individualizadas e imputadas ao responsável não pode ser considerado marco interruptivo da prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória do TCU. 



    42. Por fim, Jorge Luiz Zelada argumenta que não houve individualização de sua conduta no Relatório da CIA da Petrobras, razão pela qual o documento não poderia ser utilizado como marco interruptivo em seu desfavor. 



    43. A propósito das arguições, endosso o exame efetuado pela AudRecursos, que, neste tópico, contou com a anuência dos seus dirigentes(peça 521, p. 14-24). 



    44. A jurisprudência do Tribunal de Contas da União considera que, em representação originada de fiscalização, como no presente caso, o termo inicial para a contagem do prazo prescricional deve ser a data em que foi produzido o respectivo relatório de fiscalização, por ser a data do conhecimento das irregularidades: 



    “Em representação originada de fiscalização realizada pela CGU, o termo inicial para contagem do prazo prescricional deve ser a data em que foi produzido o relatório de fiscalização pelo órgão de controle interno (art. 4º, inciso IV, da Resolução TCU 344/2022), e não a data de recebimento da representação pelo TCU (art. 4º, inciso III, da Resolução TCU 344/2022).” (Acórdão 2506/2023-Plenário, Ministro Antonio Anastasia). 



    45. Desta forma, nos termos da Resolução-TCU 344/2022 o termo inicial da prescrição para o presente processo deve ser dado pela data em que foi produzido o relatório de fiscalização pela Comissão Interna de Apuração de Irregularidades no Projeto Sondas: 15/4/2016 (peças 5-9). 



    46. Passado o exame do marco inicial, os atos objetivos subsequentes inequívocos de apuração dos fatos interrompem a prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória do TCU em relação a todos, de forma indistinta, mesmo nos casos em que ainda não tenha ocorrido a identificação dos responsáveis pelas irregularidades objetos da investigação. 



    47. Reconheço que o Supremo Tribunal Federal ainda não apresenta uma posição absolutamente uniforme sobre o tema. Contudo, há diversos precedentes da Corte Suprema que sustentam a ocorrência da interrupção do prazo prescricional, ainda que não tenha havido a notificação pessoal do responsável. Um exemplo disso é o julgamento do Agravo Regimental no Mandado de Segurança 37.913, no qual se consignou que:



    “Ainda quando anterior à citação em tomada de contas especial, ato inequívoco, que importe na apuração do fato, é apto a interromper o fluxo do prazo prescricional, nos termos do art. 2º, II, da Lei nº 9.873/1999. Precedentes: MS 37293 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 30.4.2021; e MS 35208 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 10.02.2021.” 



    48. A distinção entre a identificação do fato e a apuração da autoria é essencial, haja vista que a definição de responsabilidades nem sempre é evidente, exigindo um aprofundamento da atividade investigativa. Não é incomum que os elementos capazes de demonstrar a existência de responsáveis só sejam analisados em momento processual mais avançado. Isso evidencia que a apuração do fato constitui um marco objetivo de interrupção da prescrição, independentemente da ciência do causador. 



    49. Destarte, esta Corte de Contas adota o entendimento de que não apenas os atos de chamamento pessoal (como citação, audiência e oitiva) interrompem a prescrição, mas também aqueles que configuram atos inequívocos de apuração, conforme disposto no art. 5º, inciso II, da Resolução-TCU 344/2022. Esses atos possuem natureza objetiva e têm o condão de interromper a fluência do prazo prescricional em relação a todos os possíveis responsáveis, mesmo que não tenham sido cientificados individualmente. Esse entendimento encontra respaldo em diversos precedentes desta Corte, como o Acórdão 2.643/2022-Plenário, relator: Ministro-Substituto Augusto Sherman, e o Acórdão 2.219/2023-2ª Câmara, relator: Ministro Jhonatan de Jesus. 



    50. Após o início do prazo prescricional, ocorreram diversos atos inequívocos de apuração dos fatos, seguidos de atos de notificação pessoal dos responsáveis (de natureza subjetiva), como muito bem delineado pela AudRecursos (peça 521, p. 20-22, reproduzido no relatório que acompanha este voto e sumariado na tabela a seguir:



    (...)



    51. Portanto, analisando-se a sequência de atos processuais elencados na tabela acima, constata-se que não ocorreu a prescrição da pretensão punitiva para nenhum dos responsáveis apenados por meio do Acórdão 820/2023-Plenário, nos termos da Resolução-TCU 344/2022.” (eDOC 3, p. 77-79)



    Feita essa síntese fática, passo a analisar a ocorrência, ou não, da prescrição no caso em comento. 



    De início, convém rememorar que esta Corte, inicialmente, assentara que o § 5º do art. 37 da Constituição Federal conteria comando normativo no sentido da imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento do erário exercida pelo Tribunal de Contas da União. O precedente inaugural desse posicionamento consiste no MS nº 26.210, de relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski:



    “MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. BOLSISTA DO CNPq. DESCUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO DE RETORNAR AO PAÍS APÓS TÉRMINO DA CONCESSÃO DE BOLSA PARA ESTUDO NO EXTERIOR. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. INOCORRÊNCIA DE PRESCRIÇÃO. DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA. I – O beneficiário de bolsa de estudos no exterior patrocinada pelo Poder Público, não pode alegar desconhecimento de obrigação constante no contrato por ele subscrito e nas normas do órgão provedor. II - Precedente: MS 24.519, Rel. Min. Eros Grau. III – Incidência, na espécie, do disposto no art. 37, § 5º, da Constituição Federal, no tocante à alegada prescrição. IV - Segurança denegada”. (MS nº 26.210, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Pleno, DJe 10.10.2008; grifo nosso)



    No mesmo sentido: RE nº 578.428 (Rel. Min. Ayres Britto, Segunda Turma, DJe 28.6.2011); AgR no RE nº 646.741 (de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 22.10.2012); AgR no RE nº 608.831 (Rel. Min. Eros Grau, Segunda Turma, DJe 25.6.2010); A nº gR no AI 712.435 (Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 12.4.2012). 



    A matéria começou a receber tratamento diverso quando este Tribunal procedeu a redução teleológica do § 5º do art. 37 da Constituição Federal, ao pontificar que é prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil (RE nº 669.069/MG, repercussão geral, tema 666, Rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe 28.4.2016).



    Pouco depois, o tema 897 da repercussão geral (RE nº 852.475) deixou mais claro que, se a expressão “ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento”, contida in fine no § 5º do art. 37 da Constituição não se refere a ilícito civil, seu campo de incidência deve, por isso, ficar circunscrito às ações que busquem ressarcir o erário em decorrência de atos dolosos de improbidade administrativa. Especialmente ilustrativo, nessa senda, foi o raciocínio a contrario sensu (ao tema 666) empreendido no voto do Min. Roberto Barroso (especialmente ff. 133-135 do acórdão). Firmou-se, assim, a seguinte tese: “São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa”. 



    Pela centralidade que tal aresto assume para a vertente questão, transcreve-se sua bem lançada ementa:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. SENTIDO E ALCANCE DO ART. 37, § 5 º, DA CONSTITUIÇÃO. 1. A prescrição é instituto que milita em favor da estabilização das relações sociais. 2. Há, no entanto, uma série de exceções explícitas no texto constitucional, como a prática dos crimes de racismo (art. 5º, XLII, CRFB) e da ação de grupos armados, civis ou militares, contra a ordem constitucional e o Estado Democrático (art. 5º, XLIV, CRFB). 3. O texto constitucional é expresso (art. 37, § 5º, CRFB) ao prever que a lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos na esfera cível ou penal, aqui entendidas em sentido amplo, que gerem prejuízo ao erário e sejam praticados por qualquer agente. 4. A Constituição, no mesmo dispositivo (art. 37, § 5º, CRFB) decota de tal comando para o Legislador as ações cíveis de ressarcimento ao erário, tornando-as, assim, imprescritíveis. 5. São, portanto, imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa. 6. Parcial provimento do recurso extraordinário para (i) afastar a prescrição da sanção de ressarcimento e (ii) determinar que o tribunal recorrido, superada a preliminar de mérito pela imprescritibilidade das ações de ressarcimento por improbidade administrativa, aprecie o mérito apenas quanto à pretensão de ressarcimento”. (RE nº 852.475, Redator do acórdão Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 25.3.2019; grifo nosso) 



    Como o recurso extraordinário acima referenciado decorria de ação de improbidade administrativa, é bem de ver que alguns votos lançados na mesma assentada apoiaram-se também numa leitura conjugada do citado § 5º com o § 4º do art. 37 da Constituição, o qual veicula mandado de tutela da probidade administrativa. Com efeito, o raciocínio mostra-se presente não apenas no voto vencido do relator, Min. Alexandre de Moraes, mas também naquele da Ministra Cármen Lúcia, que compôs com a maioria (f. 137 do acórdão, v.g.).



    O diálogo entre os campos de incidência dos §§ 4º e 5º do art. 37 da Constituição, ensaiado no tema 897, conduziu este Tribunal à necessidade de gizar os limites que os separam. Era um encontro que estava marcado, e que efetivamente ocorreu quando da apreciação do tema 899 da repercussão geral. O recurso extraordinário então afetado versava sobre ação de execução extinta pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região, que vislumbrara, na espécie, prescrição. A União, então recorrente, suscitou, no extraordinário, ofensa ao art. 37, § 5º, da Constituição, ao fundamento de que não se declara prescrição nas execuções de título extrajudicial que espelha condenação veiculada por acórdão do Tribunal de Contas da União, porquanto imprescritível é o dever de ressarcimento ao erário. 



    Este Tribunal, entretanto, reafirmou a cadeia de precedentes acima colacionada, que já firmava, com segurança, que a regra geral que orienta o direito constitucional brasileiro é aquela da prescritibilidade, e assentou a tese de que: “É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão do Tribunal de Contas”. O acórdão recebeu a seguinte ementa:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. REPERCUSSÃO GERAL. EXECUÇÃO FUNDADA EM ACÓRDÃO PROFERIDO PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. ART. 37, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRESCRITIBILIDADE. 



    1. A regra de prescritibilidade no Direito brasileiro é exigência dos princípios da segurança jurídica e do devido processo legal, o qual, em seu sentido material, deve garantir efetiva e real proteção contra o exercício do arbítrio, com a imposição de restrições substanciais ao poder do Estado em relação à liberdade e à propriedade individuais, entre as quais a impossibilidade de permanência infinita do poder persecutório do Estado.



    2. Analisando detalhadamente o tema da ‘prescritibilidade de ações de ressarcimento’, este SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL concluiu que, somente são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato de improbidade administrativa doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa – Lei 8.429/1992 (TEMA 897). Em relação a todos os demais atos ilícitos, inclusive àqueles atentatórios à probidade da administração não dolosos e aos anteriores à edição da Lei 8.429/1992, aplica-se o TEMA 666, sendo prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública.



    3. A excepcionalidade reconhecida pela maioria do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL no TEMA 897, portanto, não se encontra presente no caso em análise, uma vez que, no processo de tomada de contas, o TCU não julga pessoas, não perquirindo a existência de dolo decorrente de ato de improbidade administrativa, mas, especificamente, realiza o julgam