Tribunal: STF
Processo: ARE 1564442
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-18
Data de publicação: 2025-09-18

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ementado nos seguintes termos:  



    “APELAÇÃO CÍVEL Ação civil pública - Improbidade administrativa – Município de Júlio Mesquita – Omissão de prefeito quanto ao recolhimento de contribuições previdenciárias ao FAPEM Sentença de improcedência dos pedidos voltados à imposição de sanções com base nos arts. 10, caput, e 11, caput e II, da Lei 8.429/1992, em sua redação original Inconformismo do Ministério Público Não cabimento Tema 1199 do E. STF Aplicação retroativa das alterações da Lei 14.230/2021 Imputações de lesão ao erário, na forma do artigo 10, caput, da Lei 8.429/1992 com redação dada pela Lei 14.230/2021 – Necessária caracterização de dolo específico – Ausente demonstração de ação e/ou omissão dolosa com o fito de causar dano ao erário – Má gestão, ademais, que não classifica o ato como ímprobo – Precedentes deste E. TJSP – Em relação às imputações de improbidade por ato que atenta contra os princípios da Administração, nos termos do artigo 11, inciso II, com redação dada pela Lei 8.429/1992, não há mais hipótese de improbidade – Com a alteração legislativa, artigo 11, da Lei 8.429/1992, passou a ter caráter taxativo – Condutas destituídas de tipicidade Sentença de improcedência mantida Recurso não provido” (eDOC 136 – ID: 0d5dfa94, p. 2)  



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 5º, XXXVI e XL; e 37, caput e §4º, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se a irretroatividade da Lei nº 14.230/2021 ao caso dos autos, notadamente no que se refere à exigência de comprovação do dano ao erário, de dolo específico e de subsunção da conduta aos incisos do art. 11. 



    Alega-se que, ainda que se quisesse argumentar pela falta de intenção do então Prefeito de Júlio de Mesquita, certo que o dolo exigido para caracterização da improbidade é o dolo genérico, ou seja, o conhecimento do ato irregular e a livre vontade de a ele aderir. A exigência da prova de que o administrador agiu de má fé seria o mesmo que reconhecer que o ato de improbidade depende da demonstração de dolo específico. E isso não se coaduna com o sistema jurídico pátrio (eDOC 155 – ID: 005a652f, p. 39-40).



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação não merece prosperar. 



    Na origem, trata-se de ação civil de improbidade movida pelo Ministério Público do Estado de São Paulo, com o objetivo de pleitear a condenação do recorrente pelos atos de improbidade administrativa descritos nos arts. 10, caput, e 11, I, da Lei nº 8.429/1992.



    Inicialmente, registro que, antes que sobreviesse o trânsito em julgado definitivo da decisão de mérito acerca da pretensão ministerial, houve o advento da Lei nº 14.230/2021, que, dentre outras inovações, alterou substancialmente o conteúdo do art. 11 da Lei 8.429/1992 e o regime jurídico do ato de improbidade administrativa nele previsto. Confira-se:   



    “Art. 11 da Lei 8.429/1992 em sua redação original:  



    Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:



    I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;



    II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;



    III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo;



    IV - negar publicidade aos atos oficiais;



    V - frustrar a licitude de concurso público;



    VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;



    VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço. (grifo nosso)   



    Art. 11 da Lei 8.429/1992 com a redação dada pela Lei 14.230/2021:  



    Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:



    I - (revogado); 



    II - (revogado); 



    III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo, propiciando beneficiamento por informação privilegiada ou colocando em risco a segurança da sociedade e do Estado; 



    IV - negar publicidade aos atos oficiais, exceto em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado ou de outras hipóteses instituídas em lei;



    V - frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros;



    VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades;



    VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço.



    VIII - descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas.



    IX - (revogado); 



    X - (revogado); 



    XI - nomear cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas; 



    XII - praticar, no âmbito da administração pública e com recursos do erário, ato de publicidade que contrarie o disposto no § 1º do art. 37 da Constituição Federal, de forma a promover inequívoco enaltecimento do agente público e personalização de atos, de programas, de obras, de serviços ou de campanhas dos órgãos públicos.



    § 1º Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. 



    § 2º Aplica-se o disposto no § 1º deste artigo a quaisquer atos de improbidade administrativa tipificados nesta Lei e em leis especiais e a quaisquer outros tipos especiais de improbidade administrativa instituídos por lei.



    § 3º O enquadramento de conduta funcional na categoria de que trata este artigo pressupõe a demonstração objetiva da prática de ilegalidade no exercício da função pública, com a indicação das normas constitucionais, legais ou infralegais violadas.



    § 4º Os atos de improbidade de que trata este artigo exigem lesividade relevante ao bem jurídico tutelado para serem passíveis de sancionamento e independem do reconhecimento da produção de danos ao erário e de enriquecimento ilícito dos agentes públicos.



    § 5º Não se configurará improbidade a mera nomeação ou indicação política por parte dos detentores de mandatos eletivos, sendo necessária a aferição de dolo com finalidade ilícita por parte do agente” (grifo nosso)  



    Como se percebe, a nova legislação alterou o regramento normativo dos chamados atos de improbidade por condutas atentatórias aos princípios da administração pública (Lei nº 8.429/1992, art. 11).



    Sem qualquer pretensão de exaustividade, as principais inovações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021 para o ato de improbidade administrativa do art. 11 da Lei nº 8.429/1992 podem ser sintetizadas nas seguintes alterações: (i) necessidade do elemento subjetivo doloso para caracterização dos atos de improbidade por condutas atentatórias aos princípios da administração pública, com comprovação do dolo específico de obter proveito ou benefício indevido para o agente público ou terceiro (art. 11, caput e § 1º); (ii) tipificação taxativa dos atos dolosos de improbidade administrativa atentatórios aos princípios da administração pública (art. 11, parte final do caput e incisos III a XII) e; (iii) necessidade de lesividade relevante aos bens jurídicos tutelados para a caracterização do ato de improbidade (art. 11, § 4º). A esse respeito, tenho destacado, em sede doutrinária, que:  



    “O caso do art. 11, sobre a violação de princípios da Administração Pública, é simbólico ao se levantar, por exemplo, a possibilidade de algum ato que viole o princípio da legalidade.



    Essa questão foi abordada pela nova legislação com a retirada do rol exemplificativo do caput, vinculando o processo de subsunção ao enquadramento nas práticas descritas nos incisos do dispositivo.



    A par desse aspecto, a nova Lei implicou significativa redução do âmbito de incidência dos preceitos proibitivos, sobretudo em virtude da melhor caracterização das condutas, com o emprego de elementos finalísticos qualificadores do ato. Exemplo desse incremento normativo é a nova redação do inciso III do art. 11.



    Na legislação anterior, constituía ato de improbidade “revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo”. Agora, a ação reprovada consiste em “revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo, propiciando beneficiamento por informação privilegiada ou colocando em risco a segurança da sociedade e do Estado”.



    Como se vê, há inequívoco fechamento do tipo, com a adjetivação aprimorada, de modo que o intérprete obtém na legislação maiores fatores de interpretação e análise da conduta do agente público. Ou seja, não basta que o servidor público quebre o sigilo de determinado fato, mas também que essa conduta resulte em benefício ou coloque em risco a segurança pública.



    Essa redação qualificada dos tipos dos atos de improbidade ressoa também na melhor definição do elemento subjetivo da conduta. Os parágrafos 1º e 2º do art. 1º da nova Lei de Improbidade afastam a possibilidade de ter-se atos de improbidade culposos e rejeitam que o exame da ação ímproba, sob o ângulo subjetivo, esgote-se na voluntariedade da conduta. (MENDES, Gilmar Ferreira. Supremo Tribunal Federal e Improbidade Administrativa: perspectivas sobre a reforma da Lei 8.429/1992. In: MENDES, Gilmar Ferreira; CARNEIRO, Rafael de A. Araripe. Nova Lei de Improbidade Administrativa: Inspirações e desafios. Almedina Brasil: São Paulo, 2022. p. 52)” (grifo nosso)  



    Ou seja, em suma, para que haja condenação por ato de improbidade administrativa, com fundamento no art. 11, da Lei nº8.429/1992 (ofensa a princípios da Administração Pública), após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, há que se demonstrar a prática dolosa de alguma das condutas descritas nos incisos do dispositivo mencionado e que essa conduta seja lesiva ao bem jurídico tutelado, sendo que tal lesão não necessita da comprovação de enriquecimento ilícito ou do dano ao erário.



    No julgamento do ARE 843.989 (Tema 1.199) (Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 9.12.2022), o Plenário do Supremo Tribunal Federal defrontou-se com a questão relativa à eventual retroatividade da Lei nº 14.230/2021 a fatos ocorridos antes da sua entrada em vigência, apreciando a questão, em especial, no que tange à “necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa” e à “aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente”. 



    Na oportunidade, foram fixadas as seguintes diretrizes quanto à retroatividade das inovações: (1) que é necessária a comprovação da presença do elemento subjetivo “dolo” para a tipificação dos atos de improbidade administrativa; (2) que a revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa é irretroativa, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada e à processos de execução das penas e seus incidentes; (3) que a Lei nº 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; (4) e que o novo regime prescricional previsto na Lei nº 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.



    Definiu-se, portanto, como regra, a irretroatividade da Lei nº 14.230/2021, ressalvados os processos em que não tenha havido condenação transitada em julgado. Dito com outras palavras, admitiu-se a aplicação das novas disposições da Lei nº 8.429/1992 aos processos em curso, ou seja, no bojo dos quais ainda não tenha sido formada a coisa julgada quanto à condenação pelo ato de improbidade.



    Diga-se que, ainda que tal precedente tenha debatido a retroatividade da Lei nº 14.230/2021 à luz das alterações referentes ao elemento subjetivo e ao prazo prescricional, nota-se uma importante diretriz fixada no julgamento e do qual a presente decisão não pode se afastar, qual seja, a de que as novas disposições da Lei nº 8.429/1992 apenas não interferem nas decisões condenatórias protegidas sob o manto da coisa julgada. Lado outro, não há qualquer impedimento para que eventuais sentenças cujos recursos contra elas interpostos ainda se encontrem pendentes de julgamento sejam afetadas pelas alterações.



    Pois bem.



    Na espécie, o Tribunal de origem, ao examinar a legislação infraconstitucional aplicável à espécie e o conjunto probatório constante dos autos, consignou que não restou demonstrado nos autos que o agente público atuou com dolo específico de provocar dano ao erário e que nenhuma das condutas descritas na inicial se amoldam a algum dos incisos do art. 11. Com base nisso, registrou os fatos narrados não são classificados como atos de improbidade administrativa, segundo a nova redação do da Lei nº 8.429/1992. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “Para a caracterização, portanto, de conduta tipificada na Lei de Improbidade Administrativa, o agente deve agir com dolo específico, ficando patente a demonstração de má-fé do agente, que ambiciona a obtenção de finalidade ilícita, seja para si, seja para outro. O dolo específico, conforme ensina Guilherme de Souza Nucci, é caracterizado pela vontade de praticar a conduta típica adicionada de uma especial finalidade (NUCCI, Guilherme de Souza. Código Penal Comentado. 19 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2019. p. 202, art. 18.)



    (...)



    De fato, a partir das mudanças introduzidas pela Lei nº 14.230/2021 na Lei nº 8.429/1992, apenas a omissão dolosa, ou seja, omissão que vise a causar lesão ao erário, pode ser subsumida à hipótese do artigo 10 ,da referida Lei. Marçal Justen Filho deixou claro que a modalidade culposa, em relação ao referido artigo, foi eliminada da pela Lei 14.230/2021 (JUSTEN FILHO, Marçal. Reforma da Lei de Improbidade Administrativa Comparada e Comentada. Editora Forense. Rio de Janeiro. 2022. p. 90). O mesmo autor explica que a improbidade se consuma quando a conduta ativa ou omissiva do agente dá causa a um resultado patrimonial lesivo (ibidem, p.90). 



    No caso, sequer se extrai da causa de pedir haver dolo específico do réu. Nesse sentido, destaca-se que a descrição de fatos na inicial é focada nas consequências contábeis para o Município, em razão da ausência de recolhimento das citadas contribuições previdenciárias, e não no ato imputado ao réu. 



    No mais, não é possível se depreender do arcabouço probatório a intensão do réu de, por meio do fato imputado, gerar prejuízo ao Município. Aliás, como já mencionado pelo juízo de origem, o relatório de gastos municipais com ensino e saúde entre os anos de 2009 e 2015 (fls. 464/466) demonstra investimento acima do limite constitucional nessas áreas (fl. 462). Com efeito, as razões recursais fundamentam a existência de dolo exclusivamente no fato de que a falha nos repasses ocorreu de forma sistemática, o que, ainda que não ignorado, é insuficiente para caracterizar dolo específico nos moldes descritos.



    Não se vislumbra, portanto, a possibilidade de imputação ao réu de omissão com o dolo específico de produzir dano ao erário em razão de deixar de repassar as contribuições previdenciárias devidas ao Fundo de Aposentadoria e Pensões de Júlio Mesquita – FAPEM.



    Além disso, este E. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, na vigência das alterações trazidas pela Lei nº 14.230/2021, entendeu que a má gestão não classifica o ato do administrador como ímprobo (...) 



    E, m relação à imputação do artigo 11, II, importa ressaltar que a nova redação conferida ao art. 11, caput, da Lei 8.429/1992 difere da redação dos arts. 9º, caput, e 10, caput. Os preceitos referentes ao enriquecimento ilícito e à lesão ao erário trazem rol exemplificativo, como se extrai do emprego do advérbio "notadamente", mas a relação do caput do art. 11 foi alterada para suprimir a mesma palavra, passando a referir-se à ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas, a dizer, o rol passou a ser exaustivo.



    (...)



    À luz dos fatos tratados e da aplicação retroativa da nova redação do artigo 11, o fato imputado ao réu não se amolda a nenhum dos tipos do mencionado artigo, lembrando que o inciso indicado, II, foi revogado pela Lei nº 14.230/2021. Embora não se ignore a situação financeira precária em que se encontra a FAPEM (fl. 827), é notório que o ato indicado não se subsome a nenhum dos incisos do artigo 11, da Lei nº 8.429/1992, com a redação dada pela Lei nº 14.230/2021, restantes. Sendo o rol do artigo 11 taxativo e não se amoldando o fato imputado a nenhuma das hipóteses do referido artigo, não se sustenta o pedido de condenação realizado na petição inicial. 



    Estas conclusões não significam que o sancionamento das condutas narradas não possa se dar pelas vias próprias, inclusive na esfera penal (fl. 828), em eventuais ações específicas a serem ajuizadas. A conclusão é unicamente a de que, nos moldes propostos, as condutas imputadas que não caracterizam improbidade administrativa nos moldes existentes na Lei nº 8.429/1992, com redação dada pela Lei nº 14.230/2021, a ensejar a improcedência dos pedidos iniciais. 



    Logo, deve ser mantida a r. sentença de improcedência, sem majoração de honorários na forma do art. 85, §11, do Código de Processo Civil, porquanto não arbitrados na origem e incabíveis na espécie” (eDOC 136 – ID: 0d5dfa94)  



    Verifica-se, assim, que o acórdão do Tribunal de origem não destoa da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Isso porque, considerando-se a ratio decidendi do Tema 1.199, notadamente quanto à incidência imediata das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 aos processos em curso, tem-se como perfeitamente aplicável ao presente feito as novas disposições da Lei nº 8.429/1992.



    Logo, o acórdão impugnado se encontra alinhado ao precedente desta Corte, motivo pelo qual deve ser mantido em seus exatos termos.Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:  



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843.989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. 1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 2. No julgamento do ARE 843.989 (tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei 14.231/2021, para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade.3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado.4. Tendo em vista que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, a exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus exclusivamente ao disposto no inciso I do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) as condutas praticadas pelos réus, nos estritos termos em que descritas no arresto impugnado, não guardam correspondência com qualquer das hipóteses previstas na atual redação dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, conclui-se que o acórdão impugnado não destoa da jurisprudência firmada por esta Corte. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental desprovido” (ARE 1456920 AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 04.06.2024 – grifo nosso)  



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 14.231/2021: ALTERAÇÃO DO ART. 11 DA LEI N. 8.429/1992. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I — No julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações promovidas pela Lei n. 14.231/2021 na Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992), mas permitiu a aplicação das modificações implementadas pela lei mais recente aos atos de improbidade praticados na vigência do texto anterior nos casos sem condenação com trânsito em julgado. II — O entendimento firmado no Tema 1.199 da Repercussão Geral aplica-se ao caso de ato de improbidade administrativa fundado no revogado art. 11, I, da Lei n. 8.429/1992, desde que não haja condenação com trânsito em julgado.III – Agravo regimental ao qual se nega provimento” (RE 1453452 AgR, Rel. Min. Cristiano Zanin, Primeira Turma, DJe 15.02.2024 – grifo nosso)  



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 18 de setembro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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