Tribunal: STF
Processo: RE 1542696
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-04-08
Data de publicação: 2025-04-08

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, ementado nos seguintes termos: 



    “MANDADO DE SEGURANÇA. INATIVAÇÃO DE SERVIDOR PÚBLICO VINCULADO À SECRETARIA DE ESTADO DA FAZENDA. REGISTRO DENEGADO PELO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA. APOSENTADORIA VOLUNTÁRIA NO CARGO DE CONTADOR DA FAZENDA ESTADUAL CONCEDIDA PELO INSTITUTO DE PREVIDÊNCIA. NÃO HOMOLOGAÇÃO PELA CORTE DE CONTAS SOB O FUNDAMENTO QUE HOUVE IRREGULARIDADE NO ENQUADRAMENTO DO SERVIDOR NO CARGO REFERIDO. ALTERAÇÃO PROMOVIDA JUNTO À SECRETARIA DE ESTADO DA FAZENDA QUE REMONTA AO ANO DE 2005, OU SEJA, MUITO TEMPO ANTES DA AUTUAÇÃO DO PROCESSO RELATIVO À APOSENTAÇÃO NO TCE. TRANSCURSO DO LAPSO QUINQUENAL. DECADÊNCIA CONFIGURADA. PRECEDENTES DESTE SODALÍCIO. ORDEM CONCEDIDA” (eDOC 221 – ID: 4c5e8158, p. 11)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a” e “c”, da Constituição Federal, aponta-se violação ao art. 71, III, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se a inaplicabilidade do prazo decadencial de cinco anos previsto no art. 54 da Lei nº 9.487/1999 sobre a atuação do Tribunal de Contas.



    Alega-se que é corolário da natureza complexa do ato de inativação, descrita no inciso III, do artigo 71 da CF/88, a competência dos Tribunais de Contas para registrar os atos de inativação, que somente se aperfeiçoa, na forma e com o conteúdo confeccionado, com o mencionado registro, cujo prazo para ser expedido é de 05 anos a partir da entrada no Tribunal de Contas (eDOC 248 – ID: 77a0da73, p. 7).



    Argumenta-se que a perfectibilização do ato de aposentadoria diz respeito a estrutura total do ato, incluindo nesta revisão o valor fixado, as gratificações vinculadas ao ato, o nome do cargo em que se dará a aposentadoria, a lotação final do servidor, etc (...) [e]nfim, tudo que compõe o ato poderá ser revisto pelo Tribunal de Contas do Estado, por autorização expressa do art. 71, III da Constituição Federal (eDOC 248 – ID: 77a0da73, p. 6).



    Em juízo de retratação, o Tribunal de origem manteve a decisão proferida, conforme acórdão assim ementado:



    “MANDADO DE SEGURANÇA. CONCESSÃO DA ORDEM. RETORNO DOS AUTOS PARA JUÍZO DE RETRATAÇÃO. TEMA N. 839/STF. DENEGAÇÃO, PELO TRIBUNAL DE CONTAS, DE REGISTRO DE APOSENTADORIA DE SERVIDOR PÚBLICO VINCULADO À SECRETARIA DE ESTADO DA FAZENDA. ATO PAUTADO EM IRREGULARIDADE OCORRIDA DURANTE A VIDA FUNCIONAL (2005) DO IMPETRANTE E NÃO EM INCONSTITUCIONALIDADE QUANTO À APOSENTAÇÃO EM SI. EVIDENTE DISTINÇÃO ENTRE A HIPÓTESE EM FOCO E O LEADING CASE APRECIADO PELA SUPREMA CORTE. NÃO INCIDÊNCIA DA ORIENTAÇÃO ADVINDA DO JULGAMENTO DO TEMA N. 839/STF. MANUTENÇÃO DO JULGADO QUE SE IMPÕE. JUÍZO DE ADEQUAÇÃO NEGATIVO” (eDOC 294 – ID: 44edf921, p. 7)



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação merece prosperar. 



    Inicialmente, vale tecer algumas considerações sobre a decadência do direito de o TCU apreciar o ato de admissão de pessoal, tendo por base o disposto no enunciado da Súmula Vinculante nº 3 (Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão).



    Nesse ponto, diante da necessidade de proteger o princípio da confiança legítima, este Supremo Tribunal assinalou que a ressalva final contida na Súmula Vinculante nº 3 somente poderia legitimamente orientar os procedimentos do Tribunal de Contas da União se a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial ocorresse dentro do limite máximo de 5 (cinco) anos. 



    Com o julgamento do RE 636.553, de minha relatoria, submetido à sistemática da Repercussão Geral (Tema 445), firmou-se o entendimento de que as Cortes de Contas devem observância a prazo quinquenal para fins de registro de atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, oportunidade em que foi explicitado que o termo a quo deve ser a chegada do processo no órgão de controle externo. Eis a tese fixada:



    “Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas.” (RE 636.553/RS – Repercussão Geral, Plenário, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 19.02.2020, DJe 129 de 25.05.2020)



    Após, quando do julgamento de embargos de declaração, opostos pela União em face do referido acórdão (Sessão de 07.12.2021), reafirmei tal compreensão em meu voto, que rejeitando os embargos foi acolhido à unanimidade pelo Plenário deste Tribunal, em acórdão que contou com a seguinte ementa: 



    “Embargos de declaração em recurso extraordinário com repercussão geral. 2. Tema 445 da sistemática da repercussão geral. Julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, pelos Tribunais de Contas. 3. Prazo decadencial de cinco anos, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas. 4. Inexistência de omissão, contradição ou obscuridade. 5. Efeitos infringentes. Não configuração de situação excepcional. 6. Embargos de declaração rejeitados.” (RE 636.553 – ED, Plenário, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 07.12.2020, DJe 21 de 03.02.2021 - grifo nosso) 



    No julgamento dos embargos, tomei o cuidado de enfatizar que eventual inércia do Tribunal de Contas da União quanto ao prazo de 5 anos não mais tem por consequência a abertura de contraditório em favor do beneficiário do ato de concessão inicial: importará, isso sim, na estabilização do ato administrativo objeto do controle. O excerto abaixo transcrito é representativo do novo entendimento: 



    “Com essa fundamentação, o Supremo Tribunal Federal definiu que a fixação do prazo de cinco anos se afigura razoável para que as cortes de contas procedam à análise da legalidade dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, após o qual estes serão considerados definitivamente registrados. 



    Trata-se de prazo ininterrupto, a ser computado a partir da chegada do processo à respectiva corte de contas – ou, como definido pelo Ministro Roberto Barroso durante o julgamento, um verdadeiro período de ‘cinco anos tout court’. 



    Passado esse prazo sem finalização do processo, o ato restará automaticamente estabilizado”. (fls. 9-10, RE 636.553 – ED, Plenário, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 07.12.2020, DJe 21 de 03.02.2021) 



    Pois bem.



    Na espécie, o Tribunal de origem narrou que o servidor público foi reenquadrado no ano de 2005 em cargo diverso para o qual aprovado. Anotou que, passados mais de cinco anos do reenquadramento, no ano de 2010, lhe foi concedida a aposentadoria no cargo em que reenquadrado, ato este que teve o registro negado pelo Tribunal de Contas, no ano de 2014, com fundamento na irregularidade da investidura no cargo sem a prévia aprovação em concurso público. 



    Consignou, contudo, que entre o ato de reenquadramento e a concessão da aposentadoria perpassou mais de cinco anos e que, portanto, a Administração Pública teria decaído do direito de rever o ato de reenquadramento. Diante disso, concedeu a segurança, para anular a decisão do Tribunal de Contas que negou o registro da aposentadoria. Nesse sentido, confira-se trecho do acórdão recorrido:



    “A ordem, adianto, é de ser concedida. 



    O ato de aposentação é complexo e, assim, perfaz-se tão somente após a manifestação do Tribunal de Contas do Estado, aferindo a sua legalidade. 



    Também é certo que a Administração Pública pode rever seus atos no prazo decadencial de 5 (cinco) anos, contados da data em que forem praticados, a teor do que dispõe o art. 54 da Lei n. 9.784/1999. 



    A propósito, "a jurisprudência [do Superior Tribunal de Justiça] é pacífica no sentido de que o ato de aposentadoria é um ato complexo, que somente se perfectibiliza após a sua análise pelo Tribunal de Contas, começando a fluir o prazo decadencial de que trata o art. 54 da Lei n. 9.784/99 após a análise da Corte de Contas (AgRg no REsp 1.371.576/SC, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 11/02/2014, DJe 21/02/2014)" (STJ, Agravo Interno no Recurso Especial n. 1.476.973/PE, rel. Min. Sérgio Kukina, j. 20-9-2018). 



    É de se acrescentar que, ao apreciar o Recurso Extraordinário n. 636.553/RS, com repercussão geral reconhecida (Tema n. 445/STF), o Supremo Tribunal Federal fixou tese jurídica no sentido de que "em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas" (...)



    Feitas tais considerações, extrai-se do processado que o impetrante vinculou-se ao serviço público estadual em 6-12-1973, no cargo de Auxiliar Previdenciário, e em 5-6-1986 passou a ocupar o cargo de Técnico em Atividades Complementares e em 1º-2-1993 o de Analista Técnico Administrativo II (Ev. 1, Inf16, p. 10 e Inf17, p. 1-3). 



    Em 2-5-2005 foi efetuado seu reenquadramento, com respaldo na Lei Complementar n. 275/2004 - frisa-se, válida, dado que a ADI n. 2006.010624-5 foi extinta pela perda do objeto -, do cargo de Analista Técnico Administrativo II para o de Contador da Fazenda Estadual, conforme Apostila n. 161/2005 (Ev. 1, Inf17, p. 5). 



    E por meio da Portaria n. 487/IPREV (Ev. 1, Inf4), publicada em 2-3-2010, houve concessão de aposentadoria ao acionante no cargo de Contador da Fazenda Estadual, classe IV -, ato este que, uma vez encaminhado (em maio de 2010) e submetido ao crivo do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, teve o registro denegado pela decisão n. 0373/2014, exarada em 17-2-2014, nos autos do processo APE-10/00548582 (Ev. 1, Inf20, p. 5-7).



    A não homologação foi pautada na irregularidade tocante à "Investidura sem prévia aprovação em concurso público no cargo de Contador da Fazenda Estadual (Enquadramento por Transformação)", restando (lá) ainda consignado "Ressalvar ao Instituto de Previdência do Estado de Santa Catarina - IPREV - que a aposentadoria em questão poderá prosperar, desde que novo ato de inativação seja editado, escoimado da irregularidade ora apontada, sendo novamente submetido à apreciação desta Corte de Contas" (Ev. 1, Inf20, p. 6-7). 



    Consoante se observa, o TCE, dentro do prazo quinquenal exprimido no Tema n. 445, deixou de homologar a aposentadoria do impetrante tão somente em razão do seu enquadramento no cargo de Contador da Fazenda Estadual -, todavia, é preciso ressaltar que aludida alteração remete à Apostila n. 161/2005, publicada em 4-3-2005, com efeitos retroativos (Ev. 1, Inf17, p. 4). 



    A transcrição dos assentamentos funcionais e cadastrais do servidor aposentado (Ev. 1, Inf17, p. 1-3) confirma que, desde 3-5-2005, ele se encontrava registrado como "Gestor Público/Contador da Fazenda Estadual/Grupo Classe IV/Contador da Fazenda Estadual", assim persistindo até 1º-3-2010, dia exatamente anterior ao da publicação do ato de aposentação (Ev. 1, Inf4). E é evidente que rever o enquadramento tão somente em 2014 - e, aqui, vale anotar que o impetrante teve ciência da determinação da Corte de Contas apenas em julho de 2015 (Ev. 1, Inf5) -, causando prejuízo ao servidor, atenta, no mínimo, contra a boa fé.



    Além disso, operou-se, na hipótese em foco, a preclusão - decadência administrativa, nos termos do art. 54 da Lei n. 9.784/1999 -, não quanto à aferição da legalidade e do cumprimento dos requisitos para a inativação, mas sim quanto à revisão de eventuais direitos e vantagens - como o reenquadramento de cargo - já concedidos ao servidor muito tempo antes da jubilação.



    (...)



    Ademais, por bem consignar que o impetrante não pode ser prejudicado por eventual erro (o qual, in casu, nem mesmo se verifica, porquanto o reenquadramento foi amparado em lei) imputável unicamente à Administração (...)



    Vale anotar que uma vez reconhecida a ocorrência da decadência quanto à possibilidade de rever o ato perpetrado em 2005, prescindível a análise das demais teses do acionante. 



    Ao final, no que se refere ao pedido de prequestionamento ventilado pelo Presidente do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina (Ev. 77), este mostra-se impróprio e inadequado, dado que todas as questões relacionadas ao objeto da celeuma mereceram análise e deliberação, fundadas na motivação acima deduzida. Desse modo, incabível o acolhimento do pleito. 



    Portanto, é de ser outorgada a ordem, para o fim de desconstituir a decisão n. 0373/2014, proferida pelo TCE no processo APE-10/00548582 e, por conseguinte, restabelecer a aposentação do impetrante nos termos da Portaria n. 487/IPREV, publicada em 2-3-2010” (eDOC 221 – ID: 4c5e8158)



    Inicialmente, vale registrar que há dois períodos que merecem consideração nos fatos narrados. O primeiro consiste no período entre o ato de reenquadramento do servidor em cargo diverso para o qual aprovado, no ano de 2005, e a concessão da aposentadoria, em 2010. O segundo consiste no período compreendido entre a chegada do processo no Tribunal de Contas do Estado, em 2010, e o ato desta Corte que negou o registro da aposentadoria do servidor, no ano de 2014. 



    O Tribunal de origem reconheceu a decadência com fundamento no transcurso do prazo quinquenal com relação ao primeiro período, ou seja, entre a data do reenquadramento e da aposentadoria.



    No entanto, para fins de análise da legalidade do ato de aposentadoria, conforme tese fixada por esta Corte no tema 445 da repercussão geral, o prazo decadencial quinquenal só começa a correr a partir da chegada do processo no Tribunal de Contas e a decisão desta Corte. No caso dos autos, não se verifica a aventada decadência, portanto.



    O ponto essencial da controvérsia no acórdão recorrido parece ser, portanto, o transcurso de mais de cinco anos entre a data do reenquadramento e a data da aposentadoria do servidor. 



    Verifico, aqui, contrariedade à jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal.



    Anoto que configura transposição ilícita de cargos o reenquadramento de servidor em cargo cujos requisitos para investidura e as atribuições são diferentes, assim como nas hipóteses em que os regimes jurídicos a que submetidos, se celetista ou estatutário, são diversos, em ofensa à regra do concurso público. Segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, tal situação configura fato manifestamente inconstitucional. 



    Sendo a transposição ilícita entre cargos público hipótese de ato manifestamente inconstitucional, certo é que sujeição ou não ao prazo decadencial deve se atentar para a natureza do ilícito aferido pela Administração Pública. Nesse ponto, o entendimento desta Corte constitucional se orienta no sentido de que a inconstitucionalidade flagrante afasta a incidência do prazo decadencial, o que implica na possibilidade de a Administração rever o ato a qualquer tempo. Confiram-se, a propósito, alguns precedentes:



    “Embargos de declaração em agravo regimental em mandado de segurança. Direito administrativo. Anistia (Lei nº 8.878/94). Ex-empregado reintegrado à Administração Pública. Mudança de regime jurídico. Aposentadoria. Revisão ex officio do Tribunal de Contas da União (TCU). Possibilidade. Violação do disposto no art. 37, inciso II, da CF/88. Decadência. Não ocorrência. Inconstitucionalidade flagrante. Embargos declaratórios acolhidos com atribuição de efeito modificativo. 1. Trata-se de embargos declaratórios opostos contra acórdão mediante o qual a Segunda Turma negou provimento ao agravo regimental interposto pela União, mantendo a decisão de concessão da ordem para anular, em relação ao impetrante, acórdãos do Tribunal de Contas da União nos quais aquela Corte considerou irregular o ato de transposição do impetrante, empregado anistiado, do regime celetista para o estatutário. 2. A reintegração de empregado público anistiado deve ser feita mediante observância ao regime jurídico ao qual estava submetido à época de sua admissão. No caso, o impetrante estava submetido ao regime celetista, estando correto o ato que o reintegrou à Administração mantendo-o sob o regime celetista. 3. As portarias que sucederam o ato de reintegração e alteraram o regime do impetrante anistiado de celetista para estatutário o fizeram em flagrante violação do disposto no art. 37, inciso II, da Carta Magna de 1988. 4. A flagrante inconstitucionalidade da transposição de regime jurídico sem a aprovação prévia em concurso público afasta a aplicação do art. 54 da Lei nº 9.784/99, permitindo-se à Administração que reveja o ato inconstitucional a qualquer tempo. Precedentes. 5. Embargos de declaração acolhidos, para dar provimento ao agravo interno e denegar a ordem postulada. Sem condenação em honorários, nos termos do art. 25 da Lei nº 12.016/09 e da Súmula nº 512/STF. 6. Em homenagem à segurança jurídica e por se tratar de verba de natureza alimentar, deve ser resguardado o direito à percepção da remuneração pelo impetrante até que ultimadas as providências administrativas para regularizar seu enquadramento funcional” (MS 35320 AgR-ED, Rel. Min. Edson Fachin, Rel. p/ Acórdão Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 31.10.2023 – grifo nosso)



    “Direito administrativo. Agravo regimental em mandado de segurança. Tribunal de Contas da União (TCU). Revisão de ofício de ato de concessão inicial de aposentadoria. Transposição ilegal de regime celetista para estatutário. Alegação de decadência. Art. 54 da lei federal n. 9.784/99. Inconstitucionalidade flagrante. Decadência não configurada. Agravo regimental provido. I. Caso em exame 1. Trata-se de mandado de segurança impetrado contra Acórdão do Tribunal de Contas da União que, revendo de ofício ato de concessão inicial de aposentadoria, considerou ilegal o ato, em razão da transposição ilegal do impetrante do regimente celetista ao estatutário. A segurança foi inicialmente concedida, com fundamento na decadência do direito de rever o ato de aposentação, sobrevindo, então, o presente agravo regimental. II. Questão em discussão 2. A questão em discussão consiste em saber se houve decadência do direito do Tribunal de Contas de rever, de ofício, a concessão inicial de aposentadoria do impetrante. III. Razões de decidir 3. A admissão em cargo ou emprego público depende, nos termos do art. 37, II, da Constituição da República, da aprovação em concurso público. Da mesma forma, o retorno de eventual ocupante de cargo ou emprego público, demitido ou dispensado, somente será possível se ocorrer no mesmo cargo ou emprego, ou no posto equivalente ao anteriormente titularizado, observado o mesmo regime jurídico. 4. A transposição do regime celetista ao estatutário, por ocasião do retorno do impetrante aos quadros do Poder Público, configura flagrante inconstitucionalidade, a afastar, de forma excepcional, a decadência do direito da Administração Pública de rever o ato de concessão inicial de aposentadoria. IV. Dispositivo e tese 5. Agravo regimental provido. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 37, II; Lei Federal n. 9.784/1999, art. 54. Jurisprudência relevante citada: Recurso Extraordinário n. 817.338/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 37/7/2020; MS 34948/DF, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 20/10/2022; MS 36922 AgR-ED-ED/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 2/4/2024” (MS 35005 AgR, Rel. Min. Cristiano Zanin, Primeira Turma, DJe 23.10.2024 – grifo nosso)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. SERVENTIA JUDICIAL. VACÂNCIA OCORRIDA APÓS 5/10/1988. DIREITO LÍQUIDO E CERTO INEXISTENTE. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DE FUNDAMENTO DA DECISÃO AGRAVADA. INCIDÊNCIA DO ART. 317, § 1º, DO RISTF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – A agravante não refutou todos os fundamentos da decisão agravada, o que atrai a incidência do art. 317, § 1º, do RISTF. Precedentes. II - O exame de ato manifestamente inconstitucional não está sujeito ao prazo previsto no art. 54 da Lei 9.784/1999. Precedentes. III – Agravo regimental a que se nega provimento” (MS 30031 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 06.08.2018 – grifo nosso)



    Logo, tem-se que o caso dos autos consubstancia hipótese em que deve ser afastada a sujeição ao prazo decadencial do art. 54 da Lei nº 9.784/1999 apontada no acórdão recorrido, dada a peculiaridade dos fatos narrados, consistente na transposição ilícita entre cargos públicos, com ofensa à regra constitucional do concurso público, o que evidencia a flagrante inconstitucionalidade do reenquadramento e, consequentemente, autoriza a revisão a qualquer tempo pela Administração Pública.



    Nos termos da tese fixada em sede de repercussão geral, tendo sido praticado o ato do Tribunal de Contas em prazo inferior há 5 anos, contado da chegada do ato de aposentadoria do servidor àquela Corte, não opera a decadência.



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário, para denegar a segurança.



    Tendo em vista tratar-se de mandado de segurança na origem, deixo de aplicar o disposto no § 11 do art. 85 do CPC, em virtude do art. 25 da Lei 12.016/2009.



    Publique-se.



    Brasília, 8 de abril de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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