Tribunal: STF
Processo: RE 1567258
Classe: RE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-09
Data de publicação: 2025-09-09

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDORA PÚBLICA DO ESTADO DE SÃO PAULO. AUXILIAR DE ENFERMAGEM. AVERBAÇÃO E CONVERSÃO DO TEMPO DE SERVIÇO PRESTADO EM ATIVIDADE INSALUBRE EM TEMPO COMUM. ARTIGO 40, § 4º, INCISO III, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. TEMA 942 DA REPERCUSSÃO GERAL.  APOSENTADORIA ESPECIAL. SÚMULA VINCULANTE 33. APLICABILIDADE DO ARTIGO 57, § 1º, DA LEI FEDERAL 8.213/1991. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. INAPLICÁVEL. RECURSO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “CONTAGEM DE TEMPO ESPECIAL PARA FINS DE APOSENTADORIA ESPECIAL - Servidora Pública Municipal (Auxiliar de Enfermagem), submetida a situação insalubre — Omissão legislativa reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal que, além de notificar o Poder Legislativo, determinou a aplicação analógica do art. 57, da Lei nº 8.213/91, conforme iterativa jurisprudência - Editada Súmula Vinculante pelo Plenário do STF - Precedentes deste E. Tribunal de Justiça neste mesmo sentido - Regime Geral da Previdência Social que poderá ser aplicado no caso, notadamente quanto ao fator de multiplicação (1,20) (art. 70, Decreto nº 3.048/99), sobre o período comprovadamente em atividade insalubre, quando do exercício do cargo de auxiliar de enfermagem - Contagem de tempo de serviços conforme previsão aplicável ao regime geral da previdência social - Concessão da segurança mantida - Recurso oficial não provido.” (Doc. 8, p. 19-20) 



    Os embargos de declaração opostos pelo Estado de São Paulo (Doc. 10, p. 11-19) foram desprovidos (Doc. 11, p. 4-8).



    Nas razões do apelo extremo, o Estado de São Paulo apresenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 2º, caput, 5º, inciso LXXI, 22, inciso XXIII, 40, § 4º, e 102, inciso I, alínea q, da Constituição da República (Doc. 13, p. 3-16 e Doc. 14, p. 1-5). Narra que se cuida de “mandado de segurança impetrado por servidora pública estadual, que pretende que o Estado de São Paulo seja compelido a converter o tempo de serviço prestado em atividade insalubre em tempo comum, para fins de ter reconhecido seu suposto direito à aposentadoria especial” (Doc. 13, p. 4). Alega vício de competência da decisão proferida no MI 168.152. Salienta que “deflui a incompetência absoluta do Sr. Governador do Estado de São Paulo para deflagrar a iniciativa da edição de norma hábil a colmatar a lacuna que ensejou a presente demanda” (Doc. 13, p. 10). Argumenta que, “sob a lente do artigo 5º da lei que regulamenta, no âmbito nacional, o Regime Próprio de Previdência Social, proscreve-se a concessão de aposentadoria especial até que LEI COMPLEMENTAR FEDERAL discipline a matéria” (Doc. 13, p. 10). Ressalta que “a competência legislativa da União em matéria de previdência social está adstrita ao estabelecimento das normas gerais” e, aos Estados-membros, “cabe especificá-las, por meio de suas respectivas leis (competência suplementar dos Estados-membros, CF art. 24, § 2º)” (Doc. 13, p. 12). Afirma que “a iniciativa para a edição da norma que ponha fim ao óbice do exercício ao suposto direito à aposentadoria especial da parte autora é exclusiva da Sra. Presidente da República Federativa do Brasil e disso decorre a ilegitimidade passiva do Sr. Governador do Estado de São Paulo e a incompetência absoluta deste Egrégio Tribunal de Justiça para conhecer e julgar a demanda” (Doc. 14, p. 2). Ressalta ser “incabível acolher o entendimento esposado no v. acórdão combatido de que o Tribunal de Justiça poderá suprir lacuna normativa estadual decorrente da omissão de lei federal” (Doc. 14, p. 3). Frisa que “a competência legislativa é da União, sendo, portanto, competente, para julgamento do pedido o C. Supremo Tribunal Federal, nos moldes do art. 102, inciso I, letra ‘q’ da Constituição Federal” (Doc. 14, p. 3). Requer, ao final, o provimento do recurso extraordinário. 



    A Presidência da Seção de Direito Público do Tribunal a quo inadmitiu o recurso extraordinário por entender que o “posicionamento alcançado pelos doutos Julgadores, embora contrário às pretensões da recorrente, não traduz desrespeito à legislação enfocada a ponto de permitir seja o presente alçado à instância superior” (Doc. 14, p. 14). Irresignado, o Estado de São Paulo interpôs o presente agravo (Doc. 15, p. 14-27).



    A Presidência do Supremo Tribunal Federal determinou a devolução do feito ao Tribunal de origem para aplicação da sistemática da repercussão geral - Temas 727 e 942 (Doc. 17).



    O órgão julgador do Tribunal de origem, em juízo negativo de retratação, manteve o acórdão recorrido, in verbis:



    “RETRATAÇÃO - MANDADO DE SEGURANÇA - SERVIDORA PÚBLICA ESTADUAL - Auxiliar de enfermagem - Averbação de tempo de serviço em atividade insalubre para fins de concessão de aposentadoria especial (art. 40, § 4º, CF) - Devolução à turma julgadora para adequação ou manutenção do julgado, nos termos do art. 1040, II. do CPC, diante do julgamento do mérito do RE nº 1.014.286/SP - Tema de Repercussão Geral nº 942/STF - Pretensão à contagem de tempo de serviço em atividade insalubre para fins de concessão de aposentadoria especial - Possibilidade - Caso anterior à EC nº 103/2019 - Aplicação das regras do Regime Geral de Previdência Social para averbação de tempo de serviço prestado em atividades exercidas sob condições especiais - Cabimento - Ausência de violação à tese firmada no Tema 942/STF - Precedentes desta Eg. Câmara e Corte - Retratação desacolhida, com manutenção do julgado sob análise.“ (Doc. 22, p. 2)



    A Presidência da Seção de Direito Público do Tribunal a quo, então, admitiu o recurso extraordinário (Doc. 23).



    Os autos foram enviados a esta Suprema Corte para julgamento. 



    É o relatório. DECIDO.



    O recurso não merece prosperar.



    Ab initio, pontuo que o Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinário 1.014.286, Redator p/ o acórdão Min. Edson Fachin, Tema 942 da Repercussão Geral, ao analisar a possibilidade de aplicação das regras do regime geral de previdência social para a averbação do tempo de serviço prestado em atividades exercidas sob condições especiais, nocivas à saúde ou à integridade física de servidor público, com conversão do tempo especial em comum, mediante contagem diferenciada, fixou a seguinte tese:



    “Até a edição da Emenda Constitucional nº 103/2019, o direito à conversão, em tempo comum, prestado sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física de servidor público decorre da previsão de adoção de requisitos e critérios diferenciados para a jubilação daquele enquadrado na hipótese prevista no então vigente inciso III do § 4º do art. 40 da Constituição da República, devendo ser aplicadas as normas do regime geral de previdência social relativas à aposentadoria especial contidas na Lei 8.213/1991 para viabilizar sua concretização enquanto não sobrevier lei complementar disciplinadora da matéria. Após a vigência da EC n.º 103/2019, o direito à conversão em tempo comum, do prestado sob condições especiais pelos servidores obedecerá à legislação complementar dos entes federados, nos termos da competência conferida pelo art. 40, § 4º-C, da Constituição da República.” (DJe de 24/09/2020, destaquei)



    Por oportuno, trago à colação a ementa do referido acórdão, in verbis:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. APOSENTADORIA ESPECIAL DE SERVIDOR PÚBLICO. ARTIGO 40, § 4º, III, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PEDIDO DE AVERBAÇÃO DE TEMPO DE SERVIÇO PRESTADO EM ATIVIDADES EXERCIDAS SOB CONDIÇÕES ESPECIAIS QUE PREJUDIQUEM A SAÚDE OU A INTEGRIDADE FÍSICA DO SERVIDOR, COM CONVERSÃO DO TEMPO ESPECIAL EM COMUM, MEDIANTE CONTAGEM DIFERENCIADA, PARA OBTENÇÃO DE OUTROS BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS. POSSIBILIDADE ATÉ A EDIÇÃO DA EMENDA CONSTITUCIONAL N.º 103/2019. DIREITO INTERTEMPORAL. APÓS A EDIÇÃO DA EC 103/2019, O DIREITO À CONVERSÃO OBEDECERÁ À LEGISLAÇÃO COMPLEMENTAR DOS ENTES FEDERADOS. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONFERIDA PELO ART. 40, § 4º-C DA CRFB.



    1. A Constituição impõe a construção de critérios diferenciados para o cômputo do tempo de serviço em condições de prejuízo à saúde ou à integridade física, conforme permite verificar a interpretação sistemática e teleológica do art. 40, § 4°, CRFB. 



    2. Desde a edição das Emendas Constitucionais 20/1998 e 47/2005, não há mais dúvida acerca da efetiva existência do direito constitucional daqueles que laboraram em condições especiais à submissão a requisitos e critérios diferenciados para alcançar a aposentadoria. Nesse sentido é a orientação desta Suprema Corte, cristalizada no verbete de n.º 33 da Súmula da Jurisprudência Vinculante: ‘Aplicam-se ao servidor público, no que couber, as regras do regime geral da previdência social sobre aposentadoria especial de que trata o artigo 40, § 4º, inciso III da Constituição Federal, até a edição de lei complementar específica.’ 



    3. Ao permitir a norma constitucional a aposentadoria especial com tempo reduzido de contribuição, verifica-se que reconhece os danos impostos a quem laborou em parte ou na integralidade de sua vida contributiva sob condições nocivas, de modo que nesse contexto o fator de conversão do tempo especial em comum opera como preceito de isonomia, equilibrando a compensação pelos riscos impostos. A conversão surge, destarte, como consectário lógico da isonomia na proteção dos trabalhadores expostos a agentes nocivos. 



    4. Após a EC 103/2019, o § 4º-C do art. 40 da Constituição, passou a dispor que o ente federado poderá estabelecer por lei complementar idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de servidores cujas atividades sejam exercidas com efetiva exposição a agentes químicos, físicos e biológicos prejudiciais à saúde, ou associação desses agentes, vedada a caracterização por categoria profissional ou ocupação. Não há vedação expressa ao direito à conversão do tempo comum em especial, que poderá ser disposta em normativa local pelos entes federados, tal como operou a legislação federal em relação aos filiados ao RGPS, nos termos do art. 57, da Lei 8213/91. 



    5. Recurso extraordinário desprovido, com fixação da seguinte tese: ‘Até a edição da Emenda Constitucional nº 103/2019, o direito à conversão, em tempo comum, do prestado sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física de servidor público decorre da previsão de adoção de requisitos e critérios diferenciados para a jubilação daquele enquadrado na hipótese prevista no então vigente inciso III do § 4º do art. 40 da Constituição da República, devendo ser aplicadas as normas do regime geral de previdência social relativas à aposentadoria especial contidas na Lei 8.213/1991 para viabilizar sua concretização enquanto não sobrevier lei complementar disciplinadora da matéria. Após a vigência da EC n.º 103/2019, o direito à conversão em tempo comum, do prestado sob condições especiais pelos servidores obedecerá à legislação complementar dos entes federados, nos termos da competência conferida pelo art. 40, § 4º-C, da Constituição da República’.”



    Com efeito, verifica-se que o acórdão ora recorrido se encontra, nesse ponto específico, em consonância com a jurisprudência desta Corte sobre o tema. 



    Saliente-se, ainda, que, no julgamento dos Embargos de Declaração opostos no Recurso Extraordinário 1.014.286, Rel. Min. Edson Fachin, o Plenário do Supremo Tribunal Federal assentou: 



    “A tese fixada para o mérito do Tema 942 da Repercussão Geral é bastante nítida e se limita a assentar a possibilidade de aplicação das regras do RGPS à averbação de tempo de serviço, prestado por servidor público, em condições especiais, ou seja, quando nocivas à sua saúde ou integridade física. Da aplicação das regras do RGPS resultará, portanto, o direito à contagem diferenciada, que, conforme constou da ementa do acórdão embargado, nada mais é do que consectário lógico da isonomia na proteção dos trabalhadores expostos a agentes nocivos. 



    A contagem diferenciada e a obtenção, ou não, de benefícios previdenciários a partir dela, não é automática, devendo ser requerida aos órgãos administrativos e judiciais competentes, em cada caso. 



    Rejeito, ainda, o pedido de modulação dos efeitos da decisão porque, conforme já ressaltado, não houve alteração de jurisprudência no tema. 



    Com efeito, a questão debatida, ou seja, aquela que envolve o direito à conversão do tempo de serviço especial em comum, prestado sob condições especiais, ainda não estava consolidada pela jurisprudência desta Corte. 



    Não houve, portanto, mudança de entendimento em torno da matéria no âmbito deste Supremo Tribunal Federal, de modo que não há que se falar em afronta ao princípio da segurança jurídica. 



    Além disso, não ficou demonstrada a ocorrência de motivos excepcionais de interesse social, tendo em vista que as alegações da parte recorrente foram baseadas em previsão de dados que informam futuro impacto financeiro nos regimes próprios do Estado de São Paulo, o que não é suficiente para justificar a supressão de direitos, até porque já consta no referido julgado, sob a sistemática da repercussão geral, um limite temporal: ‘até a edição da Emenda Constitucional nº 103/2019’ e depende, conforme acima afirmado, além disso, do preenchimento de pressupostos previstos em lei. 



    Assim, estão ausentes os requisitos necessários à modulação de efeitos da decisão proferida sob a sistemática da repercussão geral.’” (DJe de 09/06/2021, destaquei)



    Demais disso, releva notar que esta Suprema Corte firmou entendimento no sentido de que, ante a ausência de regulamentação de critérios para a aposentadoria especial de servidor público, devem ser aplicadas, por analogia, as normas previstas para o Regime Geral de Previdência Social. Tal orientação se encontra consolidada na Súmula Vinculante 33, in litteris: 



    “Aplicam-se ao servidor público, no que couber, as regras do regime geral da previdência social sobre aposentadoria especial de que trata o artigo 40, § 4º, inciso III da Constituição Federal, até a edição de lei complementar específica.” (DJe de 24/04/2014, destaquei)



    In casu, o Tribunal de origem assentou: 



    “Diferente daqueles casos em que a impetrante não apresenta as condições para aposentadoria especial, notadamente quanto à sua idade, nos termos do art. 40, par. 1º, III, 'a', da CF, vislumbra-se no caso concreto o interesse processual ao pleito de conversão do tempo de serviço para esta finalidade. 



    De início, convém destacar que a impetrante não pleiteia a sua aposentadoria especial, senão a utilização dos critérios de contagem do tempo de serviço em atividade insalubre, no caso o período em que exerceu a sua atividade de auxiliar de enfermagem perante a Secretaria de Saúde do Estado de São Paulo. 



    (...)



    Contudo, ainda que observado o critério acima fundamentado, compete à impetrante apresentar categoricamente que o período a ser aplicado o multiplicador desejado (art. 70, do Decreto nº 3.048/99), ou seja, a forma de contagem de tempo especial exerceu de forma contínua o cargo de auxiliar de enfermagem perante a Secretaria de Saúde do Estado de São Paulo, restringindo, para tanto, o pleito a este período determinado, e com incidência do fator multiplicados de 1,20.” (Doc. 8, p. 20 e Doc. 10, p. 7-8, destaquei) 



    Destarte, verifica-se que, também nesse aspecto, o acórdão recorrido está alinhado com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre a matéria. 



    Demais disso, divergir do entendimento do Tribunal a quo acerca do preenchimento dos requisitos para a concessão da contagem de tempo especial à servidora pública em questão demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos.



    Não se revela cognoscível, em sede de recurso extraordinário, a insurgência que tem como escopo a incursão no contexto fático-probatório presente nos autos. Com efeito, essa pretensão não se amolda à estreita via do apelo extremo, cujo conteúdo se restringe a discussão eminentemente de direito, em face do óbice imposto pela Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Sob esse enfoque, ressoa inequívoca a vocação para o insucesso do apelo extremo, por força do óbice intransponível do referido verbete sumular, que veda a esta Suprema Corte, em sede de recurso extraordinário, sindicar matéria fática.



    Por oportuno, vale destacar a lição de Roberto Rosas sobre a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal:  



    “Chiovenda nos dá os limites da distinção entre questão de fato e questão de direito. A questão de fato consiste em verificar se existem as circunstâncias com base nas quais deve o juiz, de acordo com a lei, considerar existentes determinados fatos concretos.



    A questão de direito consiste na focalização, primeiro, se a norma, a que o autor se refere, existe, como norma abstrata (Instituições de Direito Processual, 2ª ed., v. I/175).



    Não é estranha a qualificação jurídica dos fatos dados como provados (RT 275/884 e 226/583). Já se refere a matéria de fato quando a decisão assenta no processo de livre convencimento do julgador (RE 64.051, Rel. Min. Djaci Falcão, RTJ 47/276); não cabe o recurso extraordinário quando o acórdão recorrido deu determinada qualificação jurídica a fatos delituosos e se pretende atribuir aos mesmos fatos outra configuração, quando essa pretensão exige reexame de provas (ERE 58.714, Relator para o acórdão o Min. Amaral Santos, RTJ 46/821). No processo penal, a verificação entre a qualificação de motivo fútil ou estado de embriaguez para a apenação importa matéria de fato, insuscetível de reexame no recurso extraordinário (RE 63.226, Rel. Min. Eloy da Rocha, RTJ 46/666).



    A Súmula 279 é peremptória: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. Não se vislumbraria a existência da questão federal motivadora do recurso extraordinário. O juiz dá a valoração mais conveniente aos elementos probatórios, atendendo aos fatos e circunstâncias constantes dos autos, ainda que não alegados pelas partes. Não se confunda com o critério legal da valorização da prova (RTJ 37/480, 56/65)(Pestana de Aguiar, Comentários ao Código de Processo Civil, 2ª ed., v. VI/40, Ed. RT; Castro Nunes, Teoria e Prática do Poder Judiciário, 1943, p. 383). V. Súmula STJ-7.” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 137-138)



    Assevere-se, ainda, que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que não viola o princípio da separação dos poderes o exame da legalidade e abusividade dos atos administrativos pelo Poder Judiciário. Seguindo esse entendimento, transcrevo julgados de ambas as Turmas desta Corte:  



    “AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. NÃO OCORRÊNCIA. SÚMULA 279/STF. Hipótese em que, para dissentir da conclusão firmada pelo Tribunal de origem, seria necessário reexaminar os fatos e provas constantes dos autos, o que é vedado em recurso extraordinário. Incidência da Súmula 279/STF. É firme no Supremo Tribunal Federal o entendimento de que não afronta o princípio da separação dos Poderes o controle exercido pelo Poder Judiciário sobre atos administrativos tidos por abusivos ou ilegais. Precedentes. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. Agravo regimental a que se nega provimento.” (AI 410.544-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 17/03/2015)



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. ADMINISTRATIVO. LICITAÇÃO. IMPOSIÇÃO DE PENALIDADE. NECESSIDADE DE REEXAME DO ACERVO PROBATÓRIO DOS AUTOS. SUMÚLA 279 DO STF. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.



    I – O exame pelo Poder Judiciário de ato administrativo tido por ilegal ou abusivo não viola o princípio da separação dos poderes.



    II – Para se chegar à conclusão contrária à adotada pelo Tribunal de origem, necessário seria o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos, o que atrai a incidência da Súmula 279 do STF.



    III – Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 813.742-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe de 15/08/2014)



    Por fim, ressalto que o presente recurso foi interposto sob a égide do Código de Processo Civil de 1973, razão pela qual não se lhe aplica o disposto no artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015.



    Ex positis, DESPROVEJO o RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Publique-se.



    Brasília, 9 de setembro de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



Documento assinado digitalmente