Tribunal: STF
Processo: ARE 1391809
Classe: ARE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-04-25
Data de publicação: 2025-04-25

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de agravo contra decisão que inadmitiu recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios, assim ementado (eDOC 138):



    “APELAÇÃO. DIREITO ADMINISTRATIVO. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE ANULAÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO. REJULGAMENTO. PRELIMINARES. IMPEDIMENTO DO JUIZ. INOCORRENTE. REVELIA EXISTENTE. PRESUNÇÃO DE VERACIDADE AFASTADA (ART. 345, I, CPC). ALTERAÇÃO DO VALOR DA CAUSA. PROVOCAÇÃO EM SEDE DE EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. POSSIBILIDADE DE CORREÇÃO DE OFÍCIO (ART. 292, § 3º, CPC). REGULARIDADE. MÉRITO. ACÓRDÃO ANTERIOR CASSADO. OFENSA A JULGADO DO CONSELHO ESPECIAL EM SEDE DE ADI. LEI Nº 1.697/97. INCONSTITUCIONALIDADE. FUNDAMENTO NÃO EMPREGADO NO JULGADO ANULADO. OBSERVÂNCIA DA ORDEM EMANADA DO CONSELHO. LICENÇAS DA ADMINSTRAÇÃO REGIONAL DE SANTA MARIA. DESCONSIDERAÇÃO. PERSISTÊNCIA DA RATIO DECIDENDI. LICITAÇÃO DE IMÓVEL PELA TERRACAP (LICITAÇÃO PÚBLICA 06/2013). DIREITO DE PREFERÊNCIA. OCUPAÇÃO AUTORIZADA POR ATOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA. EXERCÍCIO DE ATIVIDADE ECONÔMICA POR CERCA DE DUAS DÉCADAS. LICENÇA SANITÁRIA (SECRETARIA DE SAÚDE). LICENÇA DE FUNCIONAMENTO (SECRETARIA DE ESTADO DE GOVERNO). PARTICIPAÇÃO NO PROGRAMA PRÓ-DF (2001 A 2014). INDICAÇÃO DE ÁREA PELA SECRETARIA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO (2001). APROVAÇÃO DO PROJETO DE VIABILIDADE TÉCNICA E ECONÔMICO-FINANCEIRA (2010). CANCELAMENTO DO BENEFÍCIO (2014). ATOS ESTATAIS LEGITIMADORES DA OCUPAÇÃO. RESOLUÇÃO CONAD 231/2012. INTERPRETAÇÃO FINALÍSTICA. RAZOABILIDADE. SEGURANÇA JURÍDICA. PROTEÇÃO DA CONFIANÇA. BOA-FÉ. DIREITO DE PREFERÊNCIA RECONHECIDO. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. SENTENÇA REFORMADA. 



    1. A atuação do mesmo juiz, no primeiro grau de jurisdição, em processos distintos, ainda que envolva as mesmas partes e com o mesmo objeto, não tem o condão de atrair o impedimento dele. Preliminar de impedimento rejeitada. 



    2. Tendo sido a contestação apresentada após o transcurso do prazo de 15 quinze dias, forçoso reconhecer sua intempestividade e a revelia da primeira requerida. 



    2.1. Não aplicada, todavia, a presunção de veracidade às alegações da parte autora, ante a apresentação de contestação pela segunda requerida (art. 345, I do CPC). Preliminar de revelia acolhida. 



    3. Por se tratar de matéria de ordem pública, o valor da causa também pode ser alterado pelo juízo, mesmo que em embargos de declaração. Inteligência do art. 292, §3º do CPC. Precedentes. Preliminar de irregularidade na alteração do valor da causa afastada. 



    4. Sem pretensão de proceder-se a qualquer revisão do r. julgado do Colendo Conselho Especial, o que seria de todo incabível, há de se esclarecer que o Acórdão cassado não se apoiou no diploma normativo declarado inconstitucional porque não se vislumbrou sua relevância para analisar-se a validade ou invalidade das licenças de ocupação expedidas pela Administração Regional de Santa Maria. 



    4.1. Como fundamento implícito do julgado anulado repousa a conclusão de que as referidas licenças também não se amparam no referido diploma normativo quanto a qualquer dos seus elementos (competência, finalidade, forma, motivo e objeto), inclusive porque a primeira licença expedida em favor da Apelante é datada de 10 de janeiro de 1996, data anterior à edição da lei declarada inconstitucional pelo Colendo Conselho Especial. 



    4.2. Embora as Apelantes tenham invocado a Lei nº 1.697/97 como um dos fundamentos dos seus pedidos, fundamento a que não se vincula o julgador, não foi deduzida pretensão de fazer valer as licenças de ocupação expedidas em seu favor pela Região Administrativa de Santa Maria para promover a “regularização” dessa ocupação na forma prevista na Lei nº 1.697/97. 



    4.2.1. A “regularização” a que alude a citada lei inconstitucional somente poderia ocorrer com o cumprimento das “exigências estipuladas pelo Instituto de Desenvolvimento Habitacional do Distrito Federal – IDHAB” e “mediante as condições estabelecidas na Lei nº 289, de 3 de julho de 1992”, conforme arts. 3º e 4º daquele diploma normativo declarado inconstitucional, enquanto a pretensão das Apelantes diz respeito ao exercício do direito de preferência para aquisição do imóvel na licitação pública encetada pela TERRACAP. 



    4.3. Esclarecimentos reputados necessários apenas para explicitar as razões pelas quais não se abordou no Acórdão cassado a questão da inconstitucionalidade da Lei Distrital nº 1.697/97, não se podendo afastar, evidentemente, a conclusão do Colendo Conselho quanto à invalidade das licenças ou dos “atos jurídicos precários que permitiriam a regularização de imóveis residenciais e comerciais na região administrativa de Santa Maria-DF”. 



    5. Subsistência da ratio decidendi que estribou a conclusão do Acórdão cassado, havendo substrato fático-jurídico remanescente nos autos, excluídas as licenças emitidas pela Administração Regional de Samambaia, que conduz à mesma conclusão neste novo julgamento. 



    6. A indicação do imóvel pela Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico do Distrito Federal, no âmbito do Programa PRÓ-DF, já nos idos de 2001 (Termo de Indicação de Área), constitui inequívoco reconhecimento de que a ocupação não se dera de forma furtiva e clandestina, porquanto exercia atividade econômica com Licença Sanitária da Secretaria de Saúde do Distrito Federal, bem como Licença de Funcionamento da Secretaria de Estado de Governo, com fundamento na Lei nº4.457/2009. 



    6.1. Essa situação fora reconhecida pela TERRACAP, que não opôs, por cerca de duas décadas, qualquer medida administrativa ou judicial para recuperar a posse e plena disponibilidade do bem, tendo, ao revés, sem opor resistência à indicação do imóvel à segunda Apelante para o PRÓ-DF e, como membro do Conselho de Gestão do Programa de Apoio ao Empreendimento Produtivo do Distrito Federal – COPEP, aprovou o Projeto de Viabilidade Econômico-financeira – PVTEF, além de ter enviado cartas para participação em licitações anteriores. 



    7. Em virtude de inadvertida mudança no nome empresarial e no CNPJ da empresa postulante ao benefício do PRÓ-DF, já com a aprovação do PVTEF, em novembro de 2010, depois de lançado o Edital de Licitação nº 06/2013 e retirado o imóvel desse certame, o COPEP indeferiu o PVTEF, havendo o “cancelamento da pré-indicação de área”, em fevereiro de 2014, fazendo com que o imóvel voltasse à disputa licitatória. 



    8. Excluída do PRÓ-DF, a primeira Apelante apresentou o requerimento para o reconhecimento do direito de preferência, o qual, contudo, foi indeferido, ao fundamento de que “os documentos emitidos unilateralmente pela Administração Regional de Santa Maria, sem a coparticipação da TERRACAP, legítima proprietária do bem, não são aptos para legitimar o reconhecimento do direito de preferência”. 



    9. O direito de preferência a ser exercido sobre os imóveis licitados pela TERRACAP é regulado pela Resolução CONAD 231/2012, que foi reproduzida no edital de licitação e, em seu art. 5º, estabelece: “os requerimentos apresentados terão seus deferimentos condicionados à existência de instrumento público estatal autorizador da ocupação, reconhecido pela Terracap, por ela expedido ou emitido por agente público competente para tal ato”. 



    10. A referida norma, em interpretação teleológica e ajustada aos princípios que regem a Administração Pública, acolhe adequadamente a pretensão das Apelantes para que se assegure o de preferência, haja vista que ostentam em seu favor diversos atos administrativos que podem ser qualificados como “instrumento público estatal” autorizadores da regular ocupação da área pública em cotejo. 



    10.1. Em complemento, a empresa pública licitante não opôs qualquer resistência ao longo de quase duas décadas, caracterizando o reconhecimento exigido pelo preceito em exame, ainda que de forma tácita, mormente porque o mesmo bem, consoante já mencionado, havia sido indicado à segunda Apelante no âmbito do Programa PRÓ-DF, de cujo conselho de gestão participa a referida empresa estatal. 



    11. Afora a indubitável conclusão de que os atos estatais antes especificados configuram instrumento público autorizador da ocupação do imóvel, a cujo reconhecimento não poderia se furtar a TERRACAP, há de se considerar, como guia interpretativo, as disposições introduzidas na Lei nº 3.266/2003 pelas leis nº 6.035/2017 e nº 6.448/2019, no sentido de que “A empresa pública com incentivo econômico cancelado que tenha edificado e continue ocupando o imóvel tem direito de preferência sobre o imóvel em licitação pública”. 



    11.1.Assim, no caso, há de se reputar incabível o afastamento do direito de preferência vindicado, sob pena de ofensa ao princípio da razoabilidade, resultando em negativa de validade e de rejeição de qualquer efeito jurídico dos atos administrativos praticados pela Administração Pública Direta do Distrito Federal, que, ao menos a partir de 2001, e pelo menos até o cancelamento do PVTEF, ocorrido apenas em 2014, estava a ocupar o imóvel de forma legítima e com autorização estatal, nele exercendo a mesma atividade econômica que rendera ensejo à anterior aprovação daquele mesmo PVTEF. 



    12. Nesse contexto, a negativa, pela empresa pública distrital, do requerimento de preferência aqui discutido revela-se ato antijurídico, porquanto contraditório e violador dos princípios da segurança jurídica, da proteção à confiança e da boa-fé, frustrando legítima expectativa das Apelantes baseada nos atos estatais praticados até o momento em que apresentaram o pleito de reconhecimento do seu direito de preferência. 



    13. Importante registrar que, ao contrário do alegado pela primeira Apelada, houve a efetiva participação da primeira Apelante no certame, com a apresentação de proposta de compra, depósito da caução, cópia do contrato social, comprovantes de inscrição e situação cadastral junto à Receita Federal e à SEFAZ/DF, além de diversos outros documentos ali citados, tendo sido apresentado tempestivamente o requerimento de reconhecimento do direito de preferência, tudo nos termos de relatório elaborado pela licitante. 



    14. As apelantes apontaram indícios de irregularidades na participação da primeira Apelada no procedimento licitatório, fatos que merecem apuração de possíveis responsabilidades, razão pela qual deve-se acionar o disposto no art. 40 do Código de Processo Penal, para as providências que o Ministério Público entender cabíveis. 



    15. Recurso conhecido. Preliminar de revelia acolhida. Demais preliminares rejeitadas. No mérito, recurso provido. Sentença reformada. Sucumbência invertida, com fixação de honorários advocatícios considerando o disposto no § 11 do art. 85 do CPC.”



    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, “a”, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 5º, caput, XXXV, LIV e LV, 97, e 173, caput, da Constituição da República. 



     Nas razões recursais, sustenta-se, em suma, que (eDOC 149, p. 15):



    “47. Isso porque, como já exaustivamente explanado, o aresto vergastado atribuiu a documentos expedidos unilateralmente pelo Distrito Federal força de autorização de ocupação de imóvel que sequer é de sua propriedade. 



    48. Dar legitimidade à autorização de ocupação de imóvel da TERRACAP expedida por órgão do Distrito Federal, sem a anuência ou participação do legítimo proprietário, é fomentar a invasão e usurpação de terra alheia, flexibilizando o direito à propriedade. 



    49. Importante consignar que o Distrito Federal detém direitos políticos em relação à sua participação na TERRACAP, e não o direito de, diretamente, olvidando-se dos órgãos administrativos da própria TERRACAP, autorizar o uso e ocupação de bens que integram o patrimônio da empresa estatal.



    50. O Distrito Federal, se for o caso, quando age, age presentando (faz-se presente) a TERRACAP por intermédio de seus órgãos de administração (art. 173, § 1.º, da CF) e não diretamente, pois o seu patrimônio não se mistura com o patrimônio da empresa da qual está na condição de acionista.”



    O recurso extraordinário foi inadmitido com fundamento na ausência de prequestionamento e na incidência da Súmula 279 do STF (eDOC 154, p. 7).



    É o relatório. Decido. 



    A irresignação não merece prosperar.



    Verifica-se que o Tribunal de origem, quando do rejulgamento da causa, asseverou (eDOC 138, p. 15): 



    “(...) 3. MÉRITO 



    O mérito da controvérsia posta em debate diz respeito, essencialmente, à análise da pretensão da apelante de que seja reconhecido seu alegado direito de preferência para a aquisição do imóvel público descrito como Comércio Local 214, Lote “B”, na Região Administrativa de Santa Maria/DF, inserido à venda no Edital de Licitação 06/2013, procedimento promovido pela segunda apelada, a Companhia Imobiliária de Brasília - TERRACAP.



    (...)



    Verificamos do voto condutor, da lavra do relator da Reclamação, o eminente Desembargador Cruz Macedo, que a conclusão pela procedência da referida ação constitucional e, por conseguinte, pela cassação do anterior julgamento deste apelo em exame, está centrada na premissa de que o Acórdão desta Turma havia reconhecido o direito de preferência “fundado em norma extirpada do ordenamento jurídico”, qual seja, a Lei Distrital nº 1.697/97, que fora declarada inconstitucional no julgamento da ADI 0009480-45.2014.8.07.0000. 



    Das razões lançadas no douto voto mencionado, cumpre-nos extrair os seguintes excertos para melhor ilustrar o teor do que fora efetivamente decidido no julgamento da referida Reclamação e, assim, também delimitar os lindes jurídico-processuais a que se deve ater este Órgão na desincumbência de proceder a novo julgamento do apelo, como determinado pelo Colendo Conselho Especial, evitando-se, com isso, incorrer-se em qualquer mácula ao v. decisum dele emanado. Transcrevemos, pois, os seguintes trechos do v. Acórdão a que se busca dar cumprimento neste julgamento (ID 28810120, p. 4-6): (...)



    Postas essas transcrições para melhor situarmos a matéria em debate, cumpre esclarecer, como resulta da leitura do Acordão cassado, que, de fato, as licenças de ocupação expedidas pela Administração de Santa Maria foram tomadas em consideração para o fim de reconhecer-se o direito de preferência postulado pela Apelante. Mas essa consideração não se apoiou no diploma normativo declarado inconstitucional, porquanto não se vislumbrou sua relevância para analisar-se a validade ou invalidade daquelas licenças, ou para justificar ou legitimar a regularização da ocupação do lote licitado, porquanto aqueles atos administrativos, com a devida vênia, também não se amparam no referido diploma normativo quanto a qualquer dos seus elementos (competência, finalidade, forma, motivo e objeto), inclusive porque a primeira licença expedida em favor da Apelante é datada de 10 de janeiro de 1996 (cf. ID 8986690), bem anterior, portanto, à edição daquela lei declarada inconstitucional pelo Colendo Conselho Especial. 



    É preciso registrar, também, que, embora as Apelantes tenham invocado a Lei nº 1.697/97 como um dos fundamentos dos seus pedidos, fundamento a que não se vincula o julgador, não foi deduzida pretensão de fazer valer as licenças de ocupação expedidas em seu favor pela Região Administrativa de Santa Maria para promover a “regularização” dessa ocupação na forma prevista na Lei nº 1.697/97, o que somente poderia ocorrer com o cumprimento das “exigências estipuladas pelo Instituto de Desenvolvimento Habitacional do Distrito Federal – IDHAB” e “mediante as condições estabelecidas na Lei nº 289, de 3 de julho de 1992”, conforme arts. 3º e 4º daquele diploma normativo declarado inconstitucional. 



    (...)



    De outro lado, vale registrar que a primeira Apelante apresentou nos autos do processo administrativo em questão sérias denúncias acerca de irregularidades da empresa Apelada (ANA H.O.P.F.M. AXHCAR – ME), situação que perdurou do início do procedimento licitatório até poucos dias antes da homologação do bem em seu favor, tendo a primeira Apelante juntado documentos comprobatórios de que a referida empresa encontrava-se com inscrição “baixada” no Cadastro Fiscal do Distrito Federal desde 02/08/2013 (ID 8986710, p. 6-9), e que fez solicitação de nova inscrição apenas no dia 10/10/2017 (ID 8986710, p. 11), apenas 13 dias antes da emissão do Relatório 026/2017-COPLI/DICOM e 15 dias antes da decisão da Diretoria Colegiada TERRACAP (ID 8986709, p. 10), que indeferiu o pedido de preferência da primeira Apelante e homologou o item licitado em favor mencionada Apelada. 



    (...)



    A apelação, portanto, merece provimento, emergindo a necessidade de reconhecimento do direito de preferência da primeira Apelante (Lucrécia Felicidade Ferreira dos Santos), que fez o requerimento de preferência e participou do certame licitatório destinado à venda do imóvel que ocupava com a empresa também Apelante, da qual é sócia e representante, bem como impondo-se a anulação da homologação, em favor da primeira Apelada, do bem licitado objeto desta demanda, com os demais consectários desses provimentos.



    (...)” 



    Sendo essas as razões de decidir, verifico que eventual divergência acerca da regularidade jurídica do direito de preferência demandaria o reexame de fatos e provas e a análise da legislação infraconstitucional aplicável à espécie, de modo a inviabilizar o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida na Súmula 279 do STF e a ausência de ofensa direta ao texto constitucional. Nesse sentido, colho:



    “Direito administrativo. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. obrigação de fazer. Responsabilidade civil. Extravio de documentos. Aquisição de imóvel. Impossibilidade. Indenização. Incidência das Súmulas 279 e 280/STF. I. Caso em exame 1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, o qual tem por objeto acórdão que manteve sentença de improcedência do pedido. II. Questão em discussão 2. Preenchimento dos pressupostos de admissibilidade do recurso extraordinário com agravo. III. Razão de decidir 3. A petição de agravo não trouxe novos argumentos aptos a desconstituir a decisão agravada, a qual deve ser mantida pelos seus próprios fundamentos. 4. Hipótese em que, para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria necessário analisar a legislação infraconstitucional aplicada ao caso, assim como reexaminar fatos e provas constantes dos autos, procedimentos vedados neste momento processual (Súmulas 279 e 280/STF). IV. Dispositivo 5. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 10% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015 e a eventual concessão de justiça gratuita. 6. Agravo interno a que se nega provimento, com a aplicação da multa de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 1.021, § 4°, do CPC/2015.” (ARE 1.519.412-AgR, Rel. Min. LUÍS ROBERTO BARROSO (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 7.2.2025)



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DOAÇÃO DE IMÓVEL PÚBLICO. REQUISITOS. OFENSA CONSTITUCIONAL REFLEXA. EXAME DE DIREITO LOCAL. INVIABILIDADE. SÚMULA 280/STF. REAPRECIAÇÃO DE PROVAS. INADMISSIBILIDADE. SÚMULA 279/STF. HIPÓTESE QUE NÃO SE ENQUADRA NA ALÍNEA ‘D’ DO PERMISSIVO CONSTITUCIONAL. 1. O Tribunal de origem, com esteio na legislação local (Leis Municipais 2.865/2010 e 1.173/2003) e na Lei 8.666/1993, bem como no contexto fático-probatório dos autos, confirmou a sentença de procedência do pedido formulado pelo Município, a fim de revogar a doação de imóvel público, haja vista que a empresa ora recorrente não cumpriu os encargos como donatária. 2. A análise da pretensão recursal está situada no contexto normativo infraconstitucional, de forma que as alegadas ofensas à Constituição seriam meramente indiretas (ou mediatas), o que inviabiliza o conhecimento do referido apelo. 3. A solução da controvérsia depende da análise da legislação local, o que é incabível em sede de recurso extraordinário, conforme consubstanciado na Súmula 280/STF (Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário). 4. A argumentação do recurso extraordinário traz versão dos fatos diversa da exposta no acórdão, de modo que seu acolhimento passa necessariamente pela revisão das provas. Incide, portanto, o óbice da Súmula 279 desta Corte (Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário). 5. É inadmissível a interposição do RE pela alínea “d” do art. 120, III, da Constituição Federal, uma vez que não se verifica no caso vertente a hipótese prevista nesse permissivo constitucional. 6. Agravo interno a que se nega provimento. Na forma do art. 1.021, §§ 4º e 5º, do Código de Processo Civil de 2015, em caso de votação unânime, fica condenado o agravante a pagar ao agravado multa de um por cento do valor atualizado da causa, cujo depósito prévio passa a ser condição para a interposição de qualquer outro recurso (à exceção da Fazenda Pública e do beneficiário de gratuidade da justiça, que farão o pagamento ao final).” (ARE 1.359.932-AgR, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, DJe 21.3.2022)



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. Direito Civil e Processual Civil. Ação rescisória. Interesse de agir. Imóvel funcional. Direito preferencial de compra. Legislação infraconstitucional. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. Inadmissível, em recurso extraordinário, a análise da legislação infraconstitucional e o reexame dos fatos e das provas da causa. Incidência das Súmulas nºs 636 e 279/STF. 2. Agravo regimental não provido.” (RE 862.382AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, DJe 20.5.2015)



     Ressalte-se, ainda, que o Supremo Tribunal Federal já assentou, sob a sistemática da repercussão geral, que suposta ofensa aos princípios do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório e dos limites da coisa julgada, quando a violação é debatida sob a ótica infraconstitucional, não ostenta repercussão geral.



    Confira-se, a propósito, a ementa do RE-RG 748.371 (Tema 660), de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, DJe 1º.8.2013:



    “Alegação de cerceamento do direito de defesa. Tema relativo à suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal. Julgamento da causa dependente de prévia análise da adequada aplicação das normas infraconstitucionais. Rejeição da repercussão geral.”



    Ante o exposto, nego provimento ao recurso, nos termos do art. 932, IV, b, do CPC e art. 21, §1º, RISTF.



    Publique-se. 



    Brasília, 25 de abril de 2025.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



Documento assinado digitalmente