Tribunal: STF
Processo: ADI 7368
Classe: ADI
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-10
Data de publicação: 2025-02-10

Ementa:

Inteiro teor:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DECRETO Nº 19.490/2021 DO ESTADO DO PIAUÍ. LICENCIAMENTO AMBIENTAL. CERTIDÃO DE REGULARIDADE DOMINIAL. ATO NORMATIVO SECUNDÁRIO. AUSÊNCIA DE AUTONOMIA NORMATIVA. IMPOSSIBILIDADE DE EXAME EM SEDE DE CONTROLE CONCENTRADO. AÇÃO NÃO CONHECIDA.



    DECISÃO: Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Partido Progressistas (PP), tendo por objeto o Decreto 19.490 de 02 de março de 2021 do Estado do Piauí, que “dispõe sobre a obrigatoriedade de apresentação de Certidão de Regularidade Dominial (CRD), a ser emitida após reconhecimento da regularidade da origem dominial do imóvel, nos procedimentos de licenciamento ambiental regidos pela Lei nº 6.947, de 9 de janeiro de 2017”, de seguinte teor:   



     
 “Art. 1º Este Decreto dispõe sobre a obrigatoriedade de apresentação de Certidão de Regularidade Dominial (CRD), a ser emitida após reconhecimento da regularidade da origem dominial do imóvel, nos procedimentos de licenciamento ambiental regidos pela Lei nº 6.947 , de 9 de janeiro de 2017, nos casos em que especifica. 



    Art. 2º A concessão e a renovação de licenças e autorizações ambientais previstas no art. 3º da Lei nº 6.947, de 2017, quando relacionadas a atividade agropecuária, agroindustrial, extrativa, florestal, pesqueira, geração de energia renovável ou outra similar que envolva a exploração do solo, ficarão condicionadas à apresentação, pelo interessado, da Certidão de Regularidade Dominial (CRD), nas hipóteses em que o imóvel rural objeto do pedido: 



    I - esteja localizado, total ou parcialmente, na região do Cerrado ou nas faixas de divisas estaduais; 



    II - sobreponha-se, total ou parcialmente, a território reivindicado por comunidades e povos tradicionais. 



    § 1º O requerimento de licenciamento ambiental desacompanhado da CRD nas hipóteses tratadas neste artigo ensejará a sua não tramitação pela Secretaria do Meio Ambiente. 



    § 2º Caberá ao Secretário de Estado do Meio Ambiente decidir, fundamentadamente, sobre a aplicação da exigência da CRD para concessão ou renovação de licenças e autorizações para atividades não relacionadas no caput deste artigo 



    Art. 3º Compete ao Instituto de Terras do Piauí - INTERPI, autarquia responsável pela gestão das terras públicas estaduais e pela execução da Política de Regularização Fundiária, emitir a Certidão de Regularidade Dominial (CRD), após o reconhecimento da regularidade da origem dominial do imóvel, conforme rito estabelecido neste Decreto. 



    Parágrafo único. Os Títulos de Domínio emitidos com base na Lei nº 7.294 , de 10 de dezembro de 2019, bem como os Termos de Reconhecimento de Domínio (TRD) decorrentes da Lei Complementar nº 244 , de 11 de dezembro de 2019, equiparam-se, para fins de licenciamento, à Certidão de Regularidade Dominial (CRD). 



    Art. 4º O interessado deverá requerer a Certidão de Regularidade Dominial (CRD) junto ao INTERPI, instruindo seu requerimento, obrigatoriamente, com os seguintes documentos: 



    I - CPF, RG e comprovante de endereço do(s) proprietário(s) do imóvel; e 



    II - Certidão de Inteiro Teor da matrícula correspondente, bem como a Certidão de Cadeia Dominial completa, emitidas nos 60 (sessenta) dias anteriores à data do protocolo. 



    § 1º Caso as certidões listadas no inciso II reportem-se, direta ou indiretamente, a matrículas ou transcrições anteriores, o interessado deverá providenciar a juntada das Certidões de Inteiro Teor e de Cadeia Dominial referentes a todas elas, de modo a possibilitar a reconstituição integral da cadeia dominial. 



    § 2º Se, na Certidão de Inteiro Teor e Ônus, o perímetro do imóvel não estiver descrito de acordo com a 3ª Norma Técnica do INCRA ou posterior (Sistema Geodésico Brasileiro), o interessado deverá anexar ao seu requerimento a correspondente certificação válida da poligonal junto ao SIGEF/INCRA; 



    § 3º Nas situações em que o início da cadeia dominial do imóvel remonte a processo judicial ou extrajudicial (inventário, divórcio, usucapião, demarcação e divisão de terras particulares etc.), o interessado deverá providenciar a juntada de cópia integral dos autos pertinentes. 



    Art. 5º O Diretor-Geral do INTERPI, à vista da documentação, ordenará a remessa dos autos aos setores técnicos da autarquia para manifestação acerca: 



    I - do perímetro do imóvel; 



    II - das eventuais sobreposições com outros imóveis e/ou territórios reivindicados por povos e comunidades tradicionais; 



    III - da existência ou não de pedidos de regularização fundiária incidentes sobre a área e demais aspectos de ordem técnica. 



    Parágrafo único. Havendo, nas Certidões de Inteiro Teor e de Cadeia Dominial, remissão a Título de Domínio ou Escritura Pública outorgados pelo Estado do Piauí ou por alguma de suas entidades antes de 1º de dezembro de 2019, o INTERPI providenciará a juntada da documentação correlata.



    Art. 6º Findada a instrução do processo, os autos serão remetidos à Procuradoria Geral do Estado do Piauí (PGE/PI) para emissão de parecer jurídico a respeito da regularidade dominial do imóvel. 



    Art. 7º Após a manifestação da Procuradoria Geral do Estado do Piauí, o Diretor-Geral do INTERPI decidirá, fundamentadamente, acerca da regularidade da origem do domínio privado. 



    § 1º Concluindo pelo reconhecimento da regularidade da origem dominial do imóvel, o Diretor-Geral do INTERPI, em sua decisão, ordenará a emissão da competente Certidão de Regularidade Dominial (CRD), a qual servirá como documento hábil para fins de averbação, na forma do art. 167, inciso II, item 24, da Lei Federal nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973. 



    § 2º Concluindo pela irregularidade da origem dominial do imóvel, o Diretor-Geral do INTERPI, em sua decisão indeferindo o requerimento, ordenará a comunicação do interessado, facultando-lhe pedido de reconsideração nos termos do art. 41, parágrafo único, da Lei nº 6.782, de 28 de março de 2016. 



    § 3º Indeferido o pedido de reconsideração, ou transcorrido in albis o prazo para sua apresentação, o INTERPI adotará as providências pertinentes e cientificará a Procuradoria Geral do Estado para adoção das medidas judiciais cabíveis. 



    Art. 8º O interessado poderá requerer junto ao INTERPI, a qualquer tempo, a conversão do procedimento em Processo de Reconhecimento de Domínio regido pela Lei Complementar nº 244, de 2019, instruindo o requerimento de acordo com as disposições nela contidas. 



    Art. 9º No curso de Processo de Reconhecimento de Domínio, o Diretor-Geral do INTERPI, em decisão fundamentada, poderá autorizar a expedição de Certidão Provisória para fins exclusivos de renovação de licenciamento ambiental, se demonstrada a possibilidade de prejuízo ao atendimento da exigência prevista no art. 3º , VI, da Lei Complementar nº 244/2019. 



    Parágrafo único. As licenças e autorizações ambientais emitidas com base em Certidão Provisória ficarão vinculadas, em condição resolutiva, ao deferimento do pedido de Reconhecimento de Domínio e terão prazo de validade máximo de um ano, prorrogável por igual período. 



    Art. 10. É vedada a concessão de licenças e autorizações ambientais para exploração, por mero ocupante, de imóveis rurais ou terras devolutas pertencentes ao Estado do Piauí, devendo a SEMAR instaurar, imediatamente, o competente processo para revogação, anulação ou cassação das expedidas a partir de 1º de outubro de 2014. 



    § 1º As licenças ou autorizações ambientais concedidas antes de 1º de outubro de 2014 para exploração, a qualquer título, de terras devolutas estaduais, poderá ser mantida em vigor e/ou renovada, sob condição resolutiva, desde que: 



    I - tenha sido aberto, pelo INTERPI, o competente processo discriminatório; 



    II - o imóvel esteja sendo explorado diretamente pelo ocupante, por meio de cultura efetiva, consoante as normas da Lei nº 7.294/2019 ; e 



    III - o ocupante tenha requerido, junto ao INTERPI, a regularização de sua ocupação. 



    § 2º A licença ou autorização ambiental concedida antes de 1º de outubro de 2014 para exploração a qualquer título, por mero ocupante, de imóvel rural registrado em nome do Estado do Piauí, de suas fundações ou autarquias, poderá ser mantida em vigor e/ou renovada sob condição resolutiva, desde que o ocupante: 



    I - explore diretamente o imóvel, por meio da prática de cultura efetiva, consoante as normas da Lei Estadual nº 7.294/2019 ; 



    e II - tenha requerido, junto ao INTERPI, a regularização de sua ocupação. 



    § 3º Entende-se por mero ocupante o particular que não esteja legalmente na posse do imóvel público, na qualidade de concessionário, arrendatário, comodatário, locatário ou qualquer outra situação jurídica afim. 



    Art. 11. Havendo processo judicial no qual a regularidade do domínio particular esteja sendo questionada, a SEMAR, de ofício ou a requerimento do INTERPI, iniciará o imediato processo de revisão das licenças ambientais correspondentes, submetendo-as ao rito previsto neste Decreto. 



    Parágrafo único. Aplica-se o disposto neste artigo aos processos discriminatórios administrativos e judiciais. 



    Art. 12. As controvérsias jurídicas decorrentes da aplicação deste Decreto deverão ser resolvidas, preferencialmente, no âmbito da Câmara Estadual de Mediação e Arbitragem do Piauí - CEMAPI, instituída pela Portaria PGE/PI nº 230, de 31 de agosto de 2020. Art. 13. Fica revogado o Decreto Estadual nº 11.110, de 25 de agosto de 2003. 



    Art. 14. Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.” 



    Como parâmetros de controle, foram indicados os artigos 5º, incisos XXIII, XXXIV, “a”, LIV e LV; 170, caput e IV; e 186, da Constituição Federal. 



    A agremiação partidária defende, preliminarmente, sua legitimidade para propor a presente ação, consignando preencher os requisitos necessários para tanto, notadamente representação no Congresso Nacional.



    Além disso, sustenta o cabimento da presente ação direta, por consubstanciar, o decreto estadual impugnado, norma de caráter primário, dotada, portanto, dos atributos da autonomia, da abstração e da generalidade, permitindo seja cotejada diretamente com os preceitos constitucionais violados, sem a necessidade de apreciação de normas infraconstitucionais interpostas. 



    Narra o contexto em que editado o ato, com destaque para a competência atribuída ao Instituto de Terras do Piauí (INTERPI) para executar os processos discriminatórios administrativos, a fim de regularizar e controlar as terras públicas e devolutas do Estado.



    Assevera que o Decreto 19.940/2021 está em descompasso com a Constituição Federal, na medida em que condiciona a concessão e a renovação de licenças ambientais à apresentação da Certidão de Regularidade Dominial (CRD), a ser concedida pelo órgão competente “após o reconhecimento da regularidade da origem dominial do imóvel”, sendo este procedimento exigido apenas quanto “aos imóveis nos quais sejam desenvolvidas atividades relacionadas à agropecuária, agroindustrial, extrativa, florestal, pesqueira, geração de energia renovável ou outra similar que envolva a exploração do solo”.



    Argumenta que “a exigência da CRD para concessão ou renovação de licenças e autorizações ambientais força o proprietário ou possuidor da terra a aderir ao reconhecimento de domínio oneroso nos casos em que a origem da terra não seja legítima ou não se comprove o destacamento do patrimônio público para o privado”, ferindo, desse modo, o direito de propriedade, o contraditório, a ampla defesa, o devido processo legal e a livre iniciativa.



    Afirma que o decreto estadual inobserva que, no passado, houve significativa apropriação de terras devolutas no Estado do Piauí, tendo grande parte sido adquirida por proprietários “de outras regiões que não observaram as matrículas originais das terras”, bem como que “muitos títulos de domínio foram expedidos eivados de vícios, muitos cartórios não possuem os registros das terras, ou seja, não conseguem emitir a Certidão de Cadeia Dominial, necessária para que o proprietário consiga a emissão da Certidão de Regularidade Dominial”, o que impede o acesso a documentos obrigatórios para formular pedido da CRD. 



    Alega que, ante a dificuldade de parte dos proprietários de conseguir comprovar a regularidade da propriedade, por meio da apresentação da certidão de inteiro teor da matrícula do imóvel e da certidão de cadeia dominial, resta-lhes o reconhecimento de imóvel rural, concedido de forma onerosa, conforme preceitua o artigo 3º da Lei Complementar estadual 244/2019, “nos casos em que a origem da terra não seja legítima ou não se comprove o destacamento do patrimônio público para o privado”. 



    Acrescenta que “o Decreto nº 19.490/2021 do Estado do Piauí concede o direito de explorar à terra àquele que concordar em (re)comprar a terra do Estado, forçando assim o possuidor ou proprietário aderir o reconhecimento de domínio oneroso, para legitimar sua terra e conseguir a CRD para obter a licença ambiental e continuar explorando sua terra”, não havendo, portanto, qualquer tipo de análise ou interesse a fim de constatar o cumprimento ou não da função social da propriedade por parte do Estado do Piauí, e sim atenção voltada para a captação de recursos dos interessados em conseguir a CRD para iniciar ou dar continuidade a suas atividades. 



    Outrossim, expõe que, caso não seja apresentada a documentação exigida, nem sequer há trâmite do processo junto à secretaria competente, restando, apenas, a possibilidade de aguardar convocação para o processo discriminatório. 



    Requer, por todo o exposto, a concessão de medida cautelar, de sorte que sejam suspensos os efeitos do Decreto 19.490/2021 do Estado do Piauí, e, no, mérito, a declaração da sua inconstitucionalidade.



    Considerado o objeto da presente ação direta e a relevância da matéria versada, determinei fosse aplicado o rito veiculado pelo artigo 12 da Lei federal 9.868/1999 (doc. 8).



    O Governador do Estado do Piauí, devidamente notificado, não se manifestou (doc. 9 e 11).



    O Advogado-Geral da União pronunciou-se pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela improcedência do pedido, nos termos da seguinte ementa, verbis:



    “Licenciamento Ambiental. Decreto nº 19.490/2021, do Estado do Piauí, que torna exigível a Certidão de Regularidade Dominial como requisito à obtenção de licenciamento ambiental para determinadas atividades regidas pela Lei nº 6.947, de 9 de janeiro de 2017. Suposta ofensa ao direito de propriedade, à função social da propriedade, ao princípios do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório e da livre iniciativa. Preliminar. Ausência de ofensa direta ao Texto Constitucional. Mérito. Ausência de violação aos preceitos constitucionais invocados como parâmetro de controle. Exigência de Certidão de Regularidade Dominial nos procedimentos de licenciamento que gerem significativo impacto no meio ambiente. A referida certidão somente será exigida nos casos específicos de licenciamento ambiental discriminados no decreto estadual, e quando o imóvel estiver situado em localidades de interesse público especial, como (i) em região do Cerrado, (ii) faixas de divisas estaduais ou (iii) sobrepostas, ainda que parcialmente, sobre território reivindicado por comunidade e povos tradicionais. Ponderação dos princípios constitucionais de proteção ao meio ambiente e da função social da propriedade. Manifestação pelo não conhecimento da presente ação direta e, no mérito, pela improcedência do pedido formulado pelo requerente.” (doc. 13) 



    O Procurador-Geral da República apresentou parecer pelo não conhecimento da ação direta, assim sintetizado, in litteris:  



    “Ação direta de inconstitucionalidade. Decreto estadual n. 19.490/2021 do Estado do Piauí. Obrigatoriedade de apresentação de Certidão de Regularidade Dominial para concessão e renovação de licenças ambientais em localidades de especial interesse público, na região do Cerrado, em divisas estaduais e em áreas sobrepostas com territórios de comunidades e povos tradicionais. Ato regulamentar. Ofensa indireta à Constituição. Não impugnação do complexo normativo. Inutilidade do provimento. Não conhecimento da ação direta.” (doc. 16).  



    É o relatório. DECIDO.



    Verifico, de plano, circunstância capaz de obstar o conhecimento da presente ação. 



    O artigo 102, I, a, da Constituição Federal, atribuiu ao Supremo Tribunal Federal a competência para julgar ação direta de inconstitucionalidade contra “lei ou ato normativo federal ou estadual”, in verbis:



    “Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:



    I - processar e julgar, originariamente:



    a) a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e a ação declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal;”



    A jurisprudência desta Corte se firmou no sentido de que os atos normativos passíveis de impugnação por meio das ações de fiscalização abstrata de constitucionalidade devem possuir abstratividade e generalidade, de forma que não se admite ação direta de inconstitucionalidade contra atos normativos de efeitos concretos (ADI 2.630-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Plenário, DJe de 5/11/2014; ADI 4.040, Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, DJe de 1º/7/2013; e ADI 4.620-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 1º/8/2012).



    Essas premissas conduzem também à impossibilidade do manejo de ação direta de inconstitucionalidade diante de atos normativos secundários, isto é, aqueles que retiram seu fundamento de existência e de validade não diretamente da Constituição, mas de outros atos normativos infraconstitucionais.



    Ao comentar as hipóteses de cabimento da ação direta de inconstitucionalidade, o Ministro Luís Roberto Barroso faz as seguintes anotações em sede doutrinária:



    “a) Atos normativos secundários. Atos administrativos – como decretos regulamentares, instruções normativas, resoluções, atos declaratórios – não podem validamente inovar na ordem jurídica, estando subordinados à lei. Desse modo, não se estabelece confronto direto entre eles e a Constituição. Havendo contrariedade, ocorrerá uma das hipóteses: (i) ou o ato administrativo está em desconformidade com a lei que lhe cabia regulamentar, o que caracterizaria ilegalidade e não inconstitucionalidade; (ii) ou é a própria lei que está em desconformidade com a Constituição, situação em que ela é que deverá ser objeto de impugnação.”



    (BARROSO, Luís Roberto. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro. São Paulo: Saraiva, 6ª Edição, 2012, 4ª Tiragem, 2014, pág. 204, grifos meus).



    Com efeito, os atos de natureza secundária mantêm um vínculo de subordinação e lealdade para com as normas primárias às quais se vinculam e a que, em regra, visam regulamentar. De tal sorte, eventual conflito de constitucionalidade, acaso existente, se daria entre a norma primária norteadora e a Constituição; não entre esta última e o ato secundário, cuja inconstitucionalidade seria meramente reflexa. Nesse sentido:



    “ADIN - SISTEMA NACIONAL DE DEFESA DO CONSUMIDOR (SNDC) - DECRETO FEDERAL N. 861/93 - CONFLITO DE LEGALIDADE - LIMITES DO PODER REGULAMENTAR - AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA. - Se a interpretação administrativa da lei, que vier a consubstanciar-se em decreto executivo, divergir do sentido e do conteúdo da norma legal que o ato secundário pretendeu regulamentar, quer porque tenha este se projetado ultra legem, quer porque tenha permanecido citra legem, quer, ainda, porque tenha investido contra legem, a questão caracterizará, sempre, típica crise de legalidade, e não de inconstitucionalidade, a inviabilizar, em conseqüência, a utilização do mecanismo processual da fiscalização normativa abstrata. - O eventual extravasamento, pelo ato regulamentar, dos limites a que materialmente deve estar adstrito poderá configurar insubordinação executiva aos comandos da lei. Mesmo que, a partir desse vício jurídico, se possa vislumbrar, num desdobramento ulterior, uma potencial violação da Carta Magna, ainda assim estar-se-á em face de uma situação de inconstitucionalidade reflexa ou oblíqua, cuja apreciação não se revela possível em sede jurisdicional concentrada.” (ADI 996-MC, Rel. Min. Celso de Mello, Plenário, DJ de 6/5/1994)



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 15.010, DO ESTADO DE GOIÁS, DE 18 DE NOVEMBRO DE 2004. DECRETO ESTADUAL N. 6.042, DE 3 DE DEZEMBRO DE 2004. INSTRUÇÃO NORMATIVA N. 01/04 – GSF/GPTJ, DE 14 DE DEZEMBRO DE 2004. SISTEMA DE CONTA ÚNICA DE DEPÓSITOS JUDICIAIS E EXTRAJUDICIAIS. PROJETO DE LEI DEFLAGRADO PELO CHEFE DO PODER EXECUTIVO ESTADUAL. VIOLAÇÃO AO DISPOSTO NO ART. 61, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. MATÉRIA QUE DEMANDARIA INICIATIVA DO PODER JUDICIÁRIO. TESOURO ESTADUAL DEFINIDO COMO ADMINISTRADOR DA CONTA DE DEPÓSITOS JUDICIAIS. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. VIOLAÇÃO DO DISPOSTO NO ARTIGO 2º DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. INDEPENDÊNCIA E HARMONIA ENTRE OS PODERES. 1. Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida no tocante ao decreto estadual n. 6.042 e à instrução Normativa n. 01/04, ambos do estado de Goiás. Não cabimento de ação direta para impugnar atos regulamentares. Precedentes. 2. A iniciativa legislativa, no que respeita à criação de conta única de depósitos judiciais e extrajudiciais, cabe ao Poder Judiciário. A deflagração do processo legislativo pelo Chefe do Poder Executivo consubstancia afronta ao texto da Constituição do Brasil (art. 61, § 1º). 3. Cumpre ao Poder Judiciário a Administração e os rendimentos referentes à conta única de depósitos judiciais e extrajudiciais. Atribuir ao Poder Executivo essas funções viola o disposto no artigo 2º da Constituição do Brasil, que afirma a interdependência – independência e harmonia – entre o legislativo, o executivo e o Judiciário. 4. Ação direta julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei 15.010, do estado de Goiás. O Tribunal, por maioria, modulou os efeitos da declaração de inconstitucionalidade para dar efetividade à decisão 60 (sessenta) dias após a publicação do acórdão.” (ADI 3.458, Rel. Min. Eros Grau, Plenário, DJe de 16/5/2008 - grifos meus)



    Ainda no mesmo sentido: ADI 3.383, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ de 3/6/2005; ADI 2.207, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 4/9/2000; ADI 1.383-MC, Rel. Min. Moreira Alves, DJ de 18/10/1996; ADI 2.387, Rel. Min. Ellen Gracie, DJ de 5/12/2003; e ADI 7166-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe de 6/3/2023.



    In casu, questiona-se a constitucionalidade do Decreto 19.490 de 02 de março de 2021 do Estado do Piauí, de caráter eminentemente regulamentar. Como pontuou o Advogado-Geral da União, in verbis:



    “Com efeito, conforme se depreende de sua ementa, o decreto atacado apenas ‘dispõe sobre a obrigatoriedade de apresentação de Certidão de Regularidade Dominial (CRD), a ser emitida após reconhecimento da regularidade da origem dominial do imóvel, nos procedimentos de licenciamento ambiental regidos pela Lei nº 6.947, de 9 de janeiro de 2017, nos termos em que especifica". (Grifou-se) 



    Portanto, tal norma foi editada em estrito cumprimento ao disposto na Lei nº 6.947/2017, que ‘dispõe sobre as diretrizes do licenciamento ambiental estadual, estabelece os prazos e procedimentos para a emissão de licenças, declarações e autorizações ambientais e dá outras providências’.” (doc. 13)



    Na mesma linha, foram as conclusões explicitadas no parecer do Procurador-Geral da República, litteris:



    “O ponto central da controvérsia suscitada pelo autor refere-se aos custos envolvidos na obtenção da CRD, circunstância que, no seu entender, imporia restrição ao direito de propriedade e à respectiva função social (arts. 5º, XXIII, LIV, e LV, 170, III e IV, e 186 da Constituição). Releva, para a compreensão da tese defendida pelo requerente, a análise da cadeia normativa que trata da regularização fundiária no âmbito estadual, a começar pelo art. 7º, parágrafo único, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição do Piauí, incluído pela Emenda Constitucional n. 53/2019, que também previu o reconhecimento do domínio de imóvel rural mediante procedimento oneroso, na hipótese em que a cadeia dominial não demonstre o regular destaque do patrimônio público. Veja-se: 



    (...)



    Na mesma linha, normas da Lei Complementar estadual n. 244/2019 que regularam o procedimento previsto no art. 7º, parágrafo único, do ADCT da CE/PI pormenorizaram a disciplina do reconhecimento oneroso do domínio, na hipótese de falta de comprovação da regularidade da cadeia dominial. Confira-se:



    (...)



    Diante desse panorama, impõe-se reconhecer que o ato questionado reveste-se de natureza tipicamente regulamentar ou secundária: limita-se a regular a apresentação de requisito documental no procedimento administrativo de obtenção e renovação de licença para desempenho de atividades impactantes ao meio ambiente no âmbito estadual, com o escopo de comprovar o domínio do imóvel em hipóteses de especial interesse público, quais sejam, de áreas na região do Cerrado, em faixas de divisas estaduais e em sobreposição com território de comunidades e povos tradicionais.” (doc. 16)



    Dessarte, evidenciado que o ato normativo secundário ora impugnado só existe no mundo jurídico a fim de regulamentar atos normativos hierarquicamente superiores, garantindo-lhes exequibilidade no mundo fático, eventual conteúdo que extrapole os limites da norma “parâmetro” ensejaria um conflito de legalidade, e não um conflito direto de constitucionalidade. Por oportuno, convém colacionar trecho do voto do Ministro Maurício Corrêa proferido no julgamento da ADI 2.714, ocasião em que também se asseverou a configuração de hipótese de não conhecimento da ADI em virtude da “natureza secundária dos dispositivos atacados”:



    “8. Na presente hipótese, a Resolução 03/88 do CONAMA, ao dispor sobre a possibilidade de participação das entidades civis na fiscalização de áreas de proteção e conservação ambiental, atuou conforme autorizado pelo Decreto 88351/83 e tratou de regulamentar tema afeto à sua competência institucional, prevista na Lei 6.938/81, especificamente a de deliberar sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado (artigos 4º, 5º e 6º, incisos II e IV). Portanto, eventual extrapolação da atividade regulamentar administrativa implicaria em ilegalidade, insuscetível de controle pela via da ação direta.



    9. Dá-se o mesmo com a Instrução Normativa 19/01 do IBAMA, que regulamenta justamente a forma de participação particular no controle das unidades de conservação, autorizada pela Resolução do CONAMA também impugnada e que, como dito, decorre de suas atribuições legais.



    10. O ato normativo, por outro lado, cuidou de regulamentar a formalização das denúncias de infração ambiental, feitas por quaisquer cidadãos, conforme autorização dada pelo § 2º do artigo 70 da Lei 9605/98, bem como a cooperação de entidades não-governamentais, organizações privadas e pessoas físicas nas ações de monitoramento, manutenção e outras atividades de gestão das unidades de conservação, tal como previsto no inciso IV do artigo 5º da Lei 9985/00, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza.



    11. Como se vê, as normas impugnadas decorrem das atividades administrativas atribuídas às entidades requeridas pelas mencionadas leis, em especial a Lei 6.938/81. Conforme asseverou o Procurador-Geral da República, ‘se ofensa pudesse ser constatada, seria apenas de forma indireta, o que, inclusive, inocorre na espécie’. Possível excesso desses órgãos em relação à sua competência resultaria do confronto da lei que lhes conferiu tais atribuições, circunstância que impede a admissão de controle abstrato de constitucionalidade desses atos normativos.” (ADI 2.714, Rel. Min. Maurício Corrêa, Plenário, DJ de 27/2/2004 - grifos meus)



    A par do não cabimento do controle concentrado no caso em testilha, registro, em complemento, que houve alteração do Decreto estadual 19.490/2021 pelo Decreto estadual 22.083/2023 (artigos 2º, 9º e 10).



     A jurisprudência dessa Suprema Corte é pacífica quanto à prejudicialidade da ação direta de inconstitucionalidade, por perda superveniente de objeto, quando sobrevém a revogação ou a alteração substancial da norma questionada.  



    É o que restou assentado nos julgamentos, entre outras, da ADI 1.454/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 3.8.2007; ADI 1.445-QO/DF, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ 29.4.2005; ADI 519-QO/MT, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ 28.6.2002; ADI 2.515-MC/CE, Rel. Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJ 1º.3.2002; ADI 2.290-QO/DF, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2001; ADI 1.859-QO/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJ 26.11.1999; ADI 2.001-MC/DF, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ 3.9.1999; ADI 520/MT, Rel. Min. Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, DJ 6.6.1997; ADI 709/PR, Rel. Min. Paulo Brossard, Tribunal Pleno, DJ 24.6.1994 e ADI 2.118/AL, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJE de 06/08/2010. A título de exemplo, esta última teve o acórdão assim ementado:



    “EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ALAGOANA N. 6.121/1999. INSTITUI FAIXAS VENCIMENTAIS DE PAGAMENTO DOS SERVIDORES PÚBLICOS DO PODER EXECUTIVO ALAGOANO, CONCEDE ABONO E REAJUSTA VENCIMENTOS DO QUADRO DE PESSOAL DA POLÍCIA CIVIL. 1. A Lei alagoana n. 6.121/1999 foi revogada tacitamente pelas Leis n. 6.252/2001, 6.253/2001, 6.276/2001, 6.592/2005 e 6.788/2006, que versaram sobre matéria objeto da lei impugnada. Precedentes. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada prejudicada