Tribunal: STF
Processo: ARE 1515603
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-28
Data de publicação: 2025-02-28

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DISPENSA DE PRÉVIOS ESTUDOS PARA LICENCIAMENTO AMBIENTAL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 282 E 356 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGADA INGERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO EM ASSUNTO PRÓPRIO DA SEARA ADMINISTRATIVA. PRECEDENTE. IMPROCEDÊNCIA. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. AGRAVO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de agravo nos próprios autos objetivando a reforma de decisão que inadmitiu recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou, in verbis:



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REEXAME NECESSÁRIO NÃO ANALISADO. OMISSÃO CONFIGURADA. DISPENSA DE PRÉVIOS ESTUDOS PARA LICENCIAMENTO AMBIENTAL. AUSÊNCIA DE RAZOABLIDADE. DISPOSITIVO NULO. EMBAROS DE DECLARAÇÃO PROVIDOS. 



    - O STJ possui jurisprudência que as sentenças de improcedência de ação civil pública sujeitam-se indistintamente ao reexame necessário" (REsp n. 1.556.576/PE, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 15/3/2016, DJe de 31/5/2016; REsp 1.108.542/SC, Rel. Ministro Castro Meira, j. 19.5.2009, Dje 29.5.2009). 



    - O poder normativo atribuído ao IPHAN pela respectiva lei instituidora consiste em instrumento para que dele lance mão o agente regulador no sentido da implementação das diretrizes, finalidades, objetivos e princípios expressos na Constituição e na legislação ambiental. 



    - Em outras palavras, a orientação seguida pelo Administrador deve necessariamente mostrar-se compatível com a ordem constitucional de proteção do patrimônio ambiental. Eventualmente falhando nesse dever de justificação, expõe-se a atividade normativa do ente administrativo ao controle jurisdicional da sua legitimidade. 



    - Por tudo isso, na condução das políticas públicas assecuratórias do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, cabe à Administração fazer cumprir a Constituição e as leis, conferindo-lhes a máxima efetividade. 



    - A atuação positiva do Estado decorre do direito posto, não havendo espaço, em tema de direito fundamental, para atuação discricionária e voluntarista da Administração, sob pena, inclusive, em determinados casos, de responsabilização pessoal do agente público responsável pelo ato. 



    - Nesse contexto, a simplificação do procedimento com base na suposta desburocratização, com mínimo controle, configura retrocesso institucional, pois afasta o princípio da prevenção ambiental. O dispositivo traz quase uma concessão automática de licença, o que contraria norma específica sobre o licenciamento ambiental. 



    - Embargos de declaração providos para conhecer e dar provimento ao reexame necessário.” (Doc. 285)



    Os subsequentes embargos de declaração opostos foram desprovidos (Doc. 307).



    Nas razões do apelo extremo, Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional - IPHAN apresenta preliminar de repercussão geral e aponta a “inviabilidade da ação civil pública para controle de ato normativo abstrato“(Doc. 319, p. 4). Aduz que “o julgado resulta em flagrante ingerência na condução das atividades administrativas, adentrando no âmbito do juízo de conveniência e oportunidade da competência normativa do poder público, com violação ao princípio da harmonia e da separação entre os Poderes da República” (Doc. 319, p. 7-8). Sustenta que o aresto impugnado laborou em “equívoco quanto ao alcance do artigo 60 da IN 01/2015”, pois “a expressão ‘áreas degradadas’ não diz respeito - ao contrário do que afirma o MPF - ao seu aspecto sociocultural” (Doc. 319, p. 7). Argumenta que “o dispositivo regulamentar impugnado veicula norma que encarta um juízo de ponderação entre a preocupação com a proteção ao patrimônio cultural e o risco de dano à saúde ou mesmo à própria vida dos servidores da autarquia” (Doc. 319, p. 8). Pugna pela reforma do acórdão recorrido, a fim de que seja julgado improcedente o pedido formulado na ação civil pública.



    A parte recorrida apresentou contrarrazões ao recurso extraordinário (Doc. 324).



    O Tribunal de origem inadmitiu o recurso extraordinário ante a incidência do óbice sumular 282 do Supremo Tribunal Federal e por entender que a alegada violação constitucional se daria de forma reflexa (Doc. 332).



    É o relatório. DECIDO.



    O agravo não merece prosperar.



    In casu, conclui-se dos autos que não foi abordada no acórdão recorrido a temática referente à “inviabilidade da ação civil pública para controle de ato normativo abstrato“(Doc. 319, p. 4), que nem sequer foi mencionada nos embargos de declaração opostos pelo ora agravante. Destarte, no particular, faltou o necessário prequestionamento da matéria constitucional, o que inviabiliza a pretensão de exame do recurso extraordinário. Incidem, portanto, os óbices das Súmulas 282 e 356 do Supremo Tribunal Federal: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada” e “o ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento”.



    Esta Corte firmou entendimento no sentido de que a interposição do recurso extraordinário impõe que o tema constitucional tido por violado, como meio de se aferir a admissão da impugnação, tenha sido debatido no acórdão recorrido, certo que a exigência do prequestionamento não é mero rigorismo formal que pode ser afastado pelo julgador a qualquer pretexto. Ele consubstancia a necessidade de obediência aos limites impostos ao julgamento das questões submetidas a este Supremo Tribunal Federal, cuja competência fora outorgada pela Constituição da República, em seu artigo 102. Nesse dispositivo não há previsão de apreciação originária por este Pretório Excelso de questões como as que ora se apresentam. A competência para a apreciação originária de pleitos no Supremo Tribunal Federal está exaustivamente arrolada no citado dispositivo constitucional, não podendo sofrer ampliação na via do recurso extraordinário. Por oportuno, trago à colação trecho do voto condutor do Agravo de Instrumento 140.623-AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Primeira Turma, DJ de 18/09/1992:



    “Ora, o fato de não estar explícito na Constituição, não afeta a exigibilidade do prequestionamento como pressuposto do recurso extraordinário. Antiga e firme jurisprudência desta Corte o reputa da própria natureza do recurso extraordinário. Ao julgá-lo, o Tribunal não se converte em terceiro grau de jurisdição, mas se detém no exame do acórdão recorrido e verifica se nele a regra de direito recebeu boa ou má aplicação. Daí a necessidade de que no julgamento impugnado se tenha discutido a questão constitucional posta no extraordinário.”



    A respeito da aplicação das aludidas súmulas, assim discorre Roberto Rosas:  



    “A Constituição de 1891, no art. 59, III, a, dizia: ‘quando se questionar sobre a validade de leis ou aplicação de tratados e leis federais, e a decisão for contra ela’.



    De forma idêntica dispôs a Constituição de 1934, no art. 76, III, a: ‘quando a decisão for contra literal disposição de tratado ou lei federal, sobre cuja aplicação se haja questionado’.



    Essas Constituições eram mais explícitas a respeito do âmbito do recurso extraordinário. Limita-se este às questões apreciadas na decisão recorrida. Se foi omissa em relação a determinado ponto, a parte deve opor embargos declaratórios. Caso não o faça, não poderá invocar essa questão não apreciada na decisão recorrida. (RTJ 56/70; v. Súmula 356 do STF e Súmula 211 do STJ; Nelson Luiz Pinto, Manual dos Recursos Cíveis, Malheiros Editores, 1999, p. 234; Carlos Mário Velloso, Temas de Direito Público, p. 236).



    (...)



    Os embargos declaratórios visam a pedir ao juiz ou juízes prolatores da decisão que espanquem dúvidas, supram omissões ou eliminem contradições. Se esse possível ponto omisso não foi aventado, nada há que se alegar posteriormente no recurso extraordinário. Falta o prequestionamento da matéria.



    A parte não considerou a existência de omissão, por isso não opôs os embargos declaratórios no devido tempo, por não existir matéria a discutir no recurso extraordinário sobre essa questão (RE 77.128, RTJ 79/162; v. Súmula 282).



    O STF interpretou o teor da Súmula no sentido da desnecessidade de nova provocação, se a parte opôs os embargos, e o tribunal se recusou a suprir a omissão (RE 176.626, RTJ 168/305; v. Súmula 211 do STJ).” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 139-140 e 175-176)



    Demais disso, quanto à alegada ingerência do Poder Judiciário em assunto próprio da seara administrativa, leia-se, por esclarecedor, excerto do voto condutor do acórdão recorrido, in verbis:  



    “Nesse sentido a norma impugnada traz a possibilidade de dispensa de quaisquer estudos prévios sobre bens culturais acautelados para o licenciamento de empreendimentos em certas áreas (degradadas, alto risco ou contaminadas).



    [...]



    A atuação positiva do Estado decorre do direito posto, não havendo espaço, em tema de direito fundamental, para atuação discricionária e voluntarista da Administração, sob pena, inclusive, em determinados casos, de responsabilização pessoal do agente público responsável pelo ato.



    [...]



    Nesse contexto, a simplificação do procedimento com base na suposta desburocratização, com mínimo controle, configura retrocesso institucional, pois afasta o princípio da prevenção ambiental. O dispositivo traz quase uma concessão automática de licença, o que contraria norma específica sobre o licenciamento ambiental.



    O licenciamento ambiental existe por força constitucional e não pode ser suprimido, ainda que de forma indireta. Além de não poder ser abolido, o licenciamento também não pode ser simplificado a ponto de ser esvaziado, salvo se a norma que o excepcionar apresentar outro instrumento apto a assegurar a proteção ao meio ambiente com igual ou maior qualidade. Uma simples perícia anterior não traz proteção igual ou superior aos estudos prévios exigidos pela Constituição Federal.



    Embora não caiba ao Poder Judiciário substituir à avaliação efetuada pelo Administrador relativamente ao mérito das políticas ambientais por ele desenvolvidas, insere-se no escopo de atuação dos Tribunais, por outro lado, com base no art. 5º, XXXV, assegurar a adequada observância dos parâmetros objetivos impostos pela Constituição, bem como preservar a integridade do marco regulatório ambiental.



    O licenciamento ambiental e o estudo prévio são essenciais para a proteção do Meio Ambiente, segundo a Lei de Política Nacional de Meio Ambiente.” (Doc. 283, p. 1-2 - destaquei)



    Sem razão o recorrente. Deveras, nos moldes da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, não afronta o art. 2º da Constituição da República o exame, pelo Poder Judiciário, do ato administrativo tido por ilegal ou abusivo. Confira-se, à guisa de exemplo:



    “Ementa: DIREITO AMBIENTAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. COMPENSAÇÃO AMBIENTAL. ESTUDO E RELATÓRIO DE IMPACTO AMBIENTAL. AUSÊNCIA DE QUESTÃO CONSTITUCIONAL. SÚMULA 279/STF. 1. Para dissentir do entendimento firmado no acórdão recorrido, seria necessária uma nova apreciação dos fatos e do material probatório constantes dos autos, assim como o reexame da legislação infraconstitucional pertinente. Incidência da Súmulas 279/STF. Precedentes. 2. O Supremo Tribunal Federal já firmou o entendimento de que não viola o princípio da separação dos Poderes o exame, pelo Poder Judiciário, do ato administrativo tido por ilegal ou abusivo. Precedente. 3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (arts. 17 e 18, Lei nº 7.347/1985). 4. Agravo interno a que se nega provimento.” (ARE 1.426.896-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, julgado em 26/6/2023, DJe de 30/6/2023 - destaquei)



    Por fim, observo que o presente agravo foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que conduziria à aplicação de sucumbência recursal. Nada obstante, por não ter havido condenação ao pagamento de honorários advocatícios no Tribunal a quo, fica impossibilitada a sua majoração, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015.



    Ex positis, DESPROVEJO o agravo, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil/2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 28 de fevereiro de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



Documento assinado digitalmente