Tribunal: STF
Processo: ARE 1429719
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-26
Data de publicação: 2025-03-26

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITES DA COMPETÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO PARA DETERMINAR OBRIGAÇÕES DE FAZER AO ESTADO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. MUNICÍPIO DE NOSSA SENHORA DO SOCORRO/SE. CONTROVÉRSIA SOBRE O DEVER DE FORNECIMENTO DE ENERGIA ELÉTRICA E ILUMINAÇÃO PÚBLICA EM TRECHO DE RODOVIA FEDERAL QUE CRUZA PERÍMETRO URBANO DO TERRITÓRIO DO MUNICÍPIO. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. OFENSA NÃO CONFIGURADA. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. TRIBUNAL DE ORIGEM QUE DECIDIU A CONTROVÉRSIA COM FUNDAMENTO NA LEI 10.233/2001 E NAS RESOLUÇÕES NORMATIVAS 768/2017, 414/2010, 479/2012 E 888/2020 DA ANEEL. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. AGRAVO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de agravo nos próprios autos objetivando a reforma de decisão que inadmitiu recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou: 



    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SERVIÇO DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA. TRECHO DE RODOVIA FEDERAL INSERIDO EM LIMITE TERRITORIAL DE MUNICÍPIO. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA DO MUNICÍPIO REJEITADA. INTELIGÊNCIA DO ART. 30, V E 149-A, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ART. 82, IV E V, DA LEI Nº 10.233/2001 E ART. 21, DA RESOLUÇÃO NORMATIVA Nº 414/2010 DA ANEEL. INGERÊNCIA JUSTIFICADA DO PODER JUDICIÁRIO. INAPLICABILIDADE DA TEORIA DA RESERVA DO POSSÍVEL. AMPLIAÇÃO DO PRAZO ESTIPULADO PARA CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO. OBSERVÂNCIA DO DISPOSTO NO ART. 461, § 4º, DO CPC. RAZOABILIDADE. REFORMA PARCIAL DA SENTENÇA. RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO. POR UNANIMIDADE. 



    1. O art. 30, V, da Constituição Federal atribui aos Municípios a competência de organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local. 



    2. Considerando que foi atribuído aos Municípios o poder arrecadatório (art. 149-A, CF), é deles a competência para garantir o serviço de iluminação pública. 



    3. O art. 82, IV e V, da Lei 10.233/2001 não atribui ao DNIT a competência de promover a iluminação pública em rodovias federais que cruzam o perímetro urbano, mas apenas estabelece sua responsabilidade sobre a administração da operação das rodovias e gerenciamento das obras de construção. 



    4. De acordo com o art. 21 da ANEEL, a elaboração de projeto, a implantação, expansão, operação e manutenção das instalações de iluminação pública são de responsabilidade do poder público municipal ou distrital.” (Doc. 7, p. 1)



    Não foram opostos embargos de declaração.



    Nas razões do apelo extremo, o Município de Nossa Senhora do Socorro apresenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 1º, 2º e 30, inciso V, da Constituição da República. Sustenta, em síntese, a “ausência de Responsabilidade do Município no que concerne a reparos e manutenção de iluminação pública quando localizados em Rodovia Federal, ainda que o determinado trecho por qual passa a estrada pertença ao Município” (Doc. 9, p. 5). Assevera que a “interpretação constitucional do interesse local para a prestação dos serviços públicos do Município deve ser atribuída levando em consideração as necessidades básicas e mais próximas da comunidade, como por exemplo limpeza urbana de praças e ruas, coleta de lixo, atendimentos básicos de saúde, recapeamento de asfalto, dentre outros” (Doc. 9, p. 7). Afirma que o Tribunal de origem violou o artigo 30, inciso V, da Constituição da República, ”por atribuir a interpretação de interesse local do Município e por via oblíqua responsabilidade deste, no tocante ao serviço público de manutenção de iluminação de trechos da Rodovia Federal, somente em razão de estrada perpassar por parte do território municipal” (Doc. 9, p. 8). Alega que “todo o patrulhamento policial das rodovias federais é de incumbência da Polícia Rodoviária Federal, e não da Guarda Municipal do Município de Nossa Senhora do Socorro/SE”, certo que os “recursos vertidos em razão das multas da PRF adentram nos cofres da União, e não dos Municípios onde perpassam as Rodovias Federais” (Doc. 9, p. 9). Enfatiza que “qualquer construção as margens das BRS, deve ser precedida de autorização prévia do Departamento Nacional de Infraestrutura e Transportes (DNIT)” (Doc. 9, p. 9). Ressalta que “as Secretarias de Obras e/ou Infraestrutura dos Municípios não expedem autorizações, não cobram por alvarás de obras ao longo das BRS; quando existem buracos, imperfeições, quebra de estruturas, a exemplo de danificações nos viadutos das BRS, tais retificações e/ou melhorias não são de atribuição dos Municípios, e sim do DNIT/União” (Doc. 9, p. 10). Aduz que a “manutenção de iluminação em Rodovia Federal é de interesse geral, de Competência da União por meio da sua Autarquia Federal DNIT; e não, de interesse local do Município” (Doc. 9, p. 10). Proclama não ser justo, razoável ou proporcional que “a União colha somente os bônus do seu interesse geral já reconhecido, tais quais multas expedidas pela PRF, multas expedidas pelo DNIT (radares eletrônicos), além das quantias arrebanhadas com as expedições de alvarás para construções às margens das BRS, e os Municípios, as menores unidades federativas, arquem com o ônus de mais um interesse local reconhecido por uma decisão judicial” (Doc. 9, p. 10). Salienta que “sequer deveria ter tramitado perante a Justiça Estadual e sim na Justiça Federal, tendo em vista o interesse geral e a responsabilidade da União/DNIT” (Doc. 9, p. 11). Argumenta “estar-se diante de atos relacionados à conveniência e à oportunidade, critérios estes relativos ao mérito do ato administrativo, cujo controle foge à alçada dos órgãos jurisdicionais” (Doc. 9, p. 14). Defende que o “debate entre o princípio da reserva do possível e o mínimo existencial é legítimo, ainda mais num país de um lado que possui um número infinito de encargos sociais e, de outro, um orçamento limitado” (Doc. 9, p. 18). Requer, ao final, o provimento do recurso extraordinário, para “reconhecer a ausência de Responsabilidade do Município no que concerne a reparos e manutenção de iluminação pública quando localizados em Rodovia Federal, ainda que o determinado trecho por qual passa a estrada pertença ao Município, por não ser de interesse local nos termos do art. 30, V, da CF” (Doc. 9, p. 21). 



    O Ministério Público do Estado de Sergipe apresentou contrarrazões ao recurso extraordinário (Doc. 12).



    O Tribunal de origem inadmitiu o recurso extraordinário por entender que a ofensa à Constituição da República, caso existente, seria indireta (Doc. 13). Irresignado, o Município de Nossa Senhora do Socorro interpôs o presente agravo (Doc. 16). 



    É o relatório. DECIDO.



    O agravo não merece prosperar.



    Cuida-se, na origem, de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Sergipe contra o Município de Nossa Senhora do Socorro, objetivando a condenação do ente público à prestação do serviço de iluminação pública e o fornecimento de energia elétrica no trecho de rodovia federal inserido em seu território.



    Ab initio, pontuo que a jurisprudência desta Suprema Corte está sedimentada no sentido de que o Poder Judiciário, em casos excepcionais e configurada a inércia ou morosidade da Administração, pode determinar a implementação pelo Estado de políticas públicas para assegurar o exercício de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação ao princípio da separação dos poderes (artigo 2º da Constituição da República).



    Nesse sentido, confiram-se, à guisa de exemplo, julgados proferidos pela Primeira e Segunda Turmas deste Tribunal, in litteris:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. POLÍTICAS PÚBLICAS. ACESSIBILIDADE DE DEFICIENTES FÍSICOS EM AMBIENTE ESCOLAR. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. NÃO CARACTERIZAÇÃO. PRECEDENTES. 



    1. O Supremo Tribunal Federal já assentou a possibilidade, em casos emergenciais, de implementação de políticas públicas pelo Poder Judiciário, ante a inércia ou morosidade da Administração, como medida assecuratória de direitos fundamentais. Precedentes. 



    2. Agravo interno a que se nega provimento.” (RE 877.607-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 13/03/2017) 



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 14.6.2016. DIREITO CONSTITUCIONAL. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. IMPOSIÇÃO DE MULTA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 



    1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar ao Estado a obrigação de fazer reparação em escolas, quando estas se encontrarem em condições precárias, por se relacionarem a direitos ou garantias fundamentais, sem que isso ofenda o princípio da separação dos poderes. 



    2. Agravo regimental a que se nega provimento, com majoração de honorários advocatícios, com base no art. 85, § 11, do CPC, e aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC.” (ARE 942.573-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Primeira Turma, DJe de 13/02/2017)



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO – POLÍTICAS PÚBLICAS – UNIDADE DE ATENDIMENTO PARA MENORES – DETERMINAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO – PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES – OFENSA NÃO CONFIGURADA – SUCUMBÊNCIA RECURSAL (CPC/15, ART. 85, § 11) – NÃO DECRETAÇÃO, POR TRATAR-SE, AUSENTE SITUAÇÃO DE COMPROVADA MÁ-FÉ, DE PROCESSO DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA (LEI Nº 7.347/85, ART. 18) – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.” (ARE 917.171-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe de 22/02/2017)



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Constitucional. Ação civil pública. Proteção à criança e ao adolescente. Prequestionamento. Ausência. Fundamento suficiente à manutenção do acórdão recorrido não impugnado na petição do recurso extraordinário. Implementação de políticas públicas. Possibilidade. Violação do princípio da separação dos poderes. Não ocorrência. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 



    1. Inadmissível o recurso extraordinário se os dispositivos constitucionais que nele se alega violados não estão devidamente prequestionados. Incidência das Súmulas nºs 282 e 356/STF. 



    2. Não foi impugnado, na petição de recurso extraordinário, fundamento suficiente para a manutenção do acórdão recorrido. Incidência da Súmula nº 283/STF. 



    3. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes, inserto no art. 2º da Constituição Federal. 



    4. O recurso extraordinário não se presta para o reexame do conjunto fático–probatório da causa. Incidência da Súmula nº 279/STF. 



    5. Agravo regimental não provido. 6. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, pois não houve fixação prévia de honorários advocatícios na causa.” (ARE 893.652-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe de 23/03/2017)



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO – POLÍTICAS PÚBLICAS – RESTAURAÇÃO DE RODOVIAS – DETERMINAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO – PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES – OFENSA NÃO CONFIGURADA – SUCUMBÊNCIA RECURSAL (CPC/15, ART. 85, § 11) – NÃO DECRETAÇÃO, NO CASO, ANTE A AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM VERBA HONORÁRIA NA ORIGEM – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.” (RE 826.254-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe de 22/02/2017) 



    In casu, o Tribunal de Justiça do Estado de Sergipe, ao dirimir a controvérsia, consignou:



    “Ressalte-se não merecer agasalho a alegação do recorrente de que a responsabilidade pela iluminação pública, in casu, é da União, especificamente do DNIT, autarquia federal encarregada de administrar, diretamente ou por meio de convênios ou outros ajustes, os programas de operação, manutenção, conservação e restauração e os projetos de obras de construção e ampliação de rodovias federais, nos termos do art. 82, IV e V, da Lei nº 10.233/2001. 



    Isto porque aludido dispositivo legal não atribui ao DNIT a competência de promover a iluminação pública em rodovias federais que cruzam o perímetro urbano, mas apenas estabelece sua responsabilidade sobre a administração da operação das rodovias e gerenciamento das obras de construção. Senão vejamos: 



    ‘Art. 82. São atribuições do DNIT, em sua esfera de atuação: 



    ... 



    IV - administrar, diretamente ou por meio de convênios de delegação ou cooperação, os programas de operação, manutenção, conservação, restauração e reposição de rodovias, ferrovias, vias navegáveis, eclusas ou outros dispositivos de transposição hidroviária de níveis, em hidrovias situadas em corpos de água de domínio da União, e instalações portuárias públicas de pequeno porte; 



    V - gerenciar, diretamente ou por meio de convênios de delegação ou cooperação, projetos e obras de construção e ampliação de rodovias, ferrovias, vias navegáveis, eclusas ou outros dispositivos de transposição hidroviária de níveis, em hidrovias situadas em corpos de água da União, e instalações portuárias públicas de pequeno porte, decorrentes de investimentos programados pelo Ministério dos Transportes e autorizados pelo orçamento geral da União.’ 



    Ademais, cumpre trazer a lume o disposto no art. 21 da ANEEL: 



    ‘Art. 21. A elaboração de projeto, a implantação, expansão, operação e manutenção das instalações de iluminação pública são de responsabilidade do poder público municipal ou distrital, ou ainda de quem tenha recebido deste a delegação para prestar tais serviços (Redação dada pela REN ANEEL 768, de 23.05.2017) 



    § 1º A distribuidora pode prestar os serviços descritos no caput mediante celebração de contrato específico para tal fim, ficando a pessoa jurídica de direito público responsável pelas despesas decorrentes. (Incluído pela REN ANEEL 479, de 03.04.2012) 



    § 2º A responsabilidade de que trata o caput inclui os custos referentes à ampliação de capacidade ou reforma de subestações, alimentadores e linhas já existentes, quando necessárias ao atendimento das instalações de iluminação pública, observado o cálculo do encargo de responsabilidade da distribuidora disposto no Capítulo III. (Redação dada pela REN ANEEL 888, de 30.06.2020).’



    Com efeito, é dever do Município o fornecimento de energia elétrica no trecho da rodovia inserido em seu território, não havendo como afastar sua responsabilidade pública, estando demonstrada, portanto, sua legitimidade passiva.” (Doc. 7, p. 3-4, destaquei)



    Destarte, verifica-se que o Tribunal de origem decidiu a controvérsia quanto à responsabilidade pelo fornecimento de energia elétrica e iluminação pública em trecho de rodovia federal que cruza o perímetro urbano do território do município em questão com fundamento na legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Lei 10.233/2001 e Resoluções Normativas 768/2017, 414/2010, 479/2012 e 888/2020 da ANEEL), cuja análise se revela inviável em sede de recurso extraordinário, por configurar ofensa indireta à Constituição da República.



    Demais disso, para ultrapassar o entendimento do Tribunal de origem, seria necessário reexaminar os fatos e as provas dos autos, o que não é cabível em sede de recurso extraordinário, em face do óbice imposto pela Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Sob esse enfoque, ressoa inequívoca a vocação para o insucesso do apelo extremo, por força do óbice intransponível do referido verbete sumular, que veda a esta Suprema Corte, em sede de recurso extraordinário, sindicar matéria fática.



    Por oportuno, vale destacar a lição de Roberto Rosas sobre a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal:



    “Chiovenda nos dá os limites da distinção entre questão de fato e questão de direito. A questão de fato consiste em verificar se existem as circunstâncias com base nas quais deve o juiz, de acordo com a lei, considerar existentes determinados fatos concretos.



    A questão de direito consiste na focalização, primeiro, se a norma, a que o autor se refere, existe, como norma abstrata (Instituições de Direito Processual, 2ª ed., v. I/175).



    Não é estranha a qualificação jurídica dos fatos dados como provados (RT 275/884 e 226/583). Já se refere a matéria de fato quando a decisão assenta no processo de livre convencimento do julgador (RE 64.051, Rel. Min. Djaci Falcão, RTJ 47/276); não cabe o recurso extraordinário quando o acórdão recorrido deu determinada qualificação jurídica a fatos delituosos e se pretende atribuir aos mesmos fatos outra configuração, quando essa pretensão exige reexame de provas (ERE 58.714, Relator para o acórdão o Min. Amaral Santos, RTJ 46/821). No processo penal, a verificação entre a qualificação de motivo fútil ou estado de embriaguez para a apenação importa matéria de fato, insuscetível de reexame no recurso extraordinário (RE 63.226, Rel. Min. Eloy da Rocha, RTJ 46/666).



    A Súmula 279 é peremptória: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. Não se vislumbraria a existência da questão federal motivadora do recurso extraordinário. O juiz dá a valoração mais conveniente aos elementos probatórios, atendendo aos fatos e circunstâncias constantes dos autos, ainda que não alegados pelas partes. Não se confunda com o critério legal da valorização da prova (RTJ 37/480, 56/65)(Pestana de Aguiar, Comentários ao Código de Processo Civil, 2ª ed., v. VI/40, Ed. RT; Castro Nunes, Teoria e Prática do Poder Judiciário, 1943, p. 383). V. Súmula STJ-7.” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 137-138)



    Nesse sentido:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ALVARÁS INVÁLIDOS. OBRAS REALIZADAS. OBRIGAÇÃO DE DEMOLIR. CONVERSÃO EM PERDAS E DANOS. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 



    1. O recurso extraordinário não se presta à análise de matéria infraconstitucional, tampouco ao reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula 279 do STF). 



    2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 



    3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita.” (ARE 1.332.366-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, DJe de 13/10/2021)



    Por fim, observo que o presente agravo foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que conduziria à aplicação de sucumbência recursal. Nada obstante, por não ter havido condenação ao pagamento de honorários advocatícios no Tribunal a quo, fica impossibilitada a sua majoração, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015.



    Ex positis, DESPROVEJO o AGRAVO, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 26 de março de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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