Tribunal: STF
Processo: Rcl 86853
Classe: Rcl
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-10-29
Data de publicação: 2025-10-29

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Trata-se de Reclamação Constitucional, com pedido de liminar, ajuizada pelo Município de São José dos Campos em face de acórdão proferido pela 3ª Turma Recursal da Fazenda Pública do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos autos do processo nº 1031926-60.2024.8.26.0577, por suposto desrespeito à autoridade das decisões do Supremo Tribunal Federal firmadas nos Temas 246 (RE 760.931) e 1.118 (RE 1.298.647) da repercussão geral.



    A ação originária foi proposta por Sara Isabel Flores de Navarro contra o Município reclamante, o INCS – Instituto Nacional de Ciências da Saúde e o CDC – Centro de Diagnóstico de Cabreúva Ltda., visando ao pagamento de R$ 15.437,68 referentes a serviços de plantão médico prestados na UPA do Alto da Ponte, em outubro de 2023, sem a devida contraprestação.



    A autora sustentou que mantinha relação jurídica com a empresa CDC, que não repassou o valor dos serviços prestados na unidade gerida pelo INCS, contratado pelo Município por meio de contrato de gestão. O Município, por sua vez, apresentou contestação alegando inexistência de responsabilidade solidária ou subsidiária, afirmando ter exercido regularmente a fiscalização contratual e impugnando todas as verbas reclamadas.



    O Juizado Especial da Fazenda Pública de São José dos Campos julgou parcialmente procedente o pedido e condenou subsidiariamente o Município ao pagamento devido. Interposto recurso inominado, a 3ª Turma Recursal manteve a condenação, sob o fundamento de que houve culpa in vigilando, reconhecendo falhas na fiscalização municipal, especialmente diante de decisão da 5ª Vara Federal Criminal de São Paulo que apontara indícios de fraudes sistêmicas nos convênios firmados pelo INCS com diversas prefeituras.



    O acórdão impugnado entendeu que a inexistência de contrato formal não afastava o direito da médica à remuneração pelos serviços prestados, configurando-se a responsabilidade subsidiária do Município por não ter impedido as irregularidades.



    Nesta reclamação, o Município sustenta que a decisão reclamada contraria a autoridade do STF por violar os entendimentos vinculantes firmados nos Temas 246 e 1.118, ao lhe impor responsabilidade automática e presumida, sem prova concreta de conduta culposa na fiscalização do contrato de gestão. Argumenta que o acórdão baseou-se em mera presunção de culpa e inversão do ônus da prova, configurando hipótese vedada pela jurisprudência da Suprema Corte.



    Cita precedentes do STF — notadamente a Rcl 78.512/SP, julgada procedente em 15.4.2025 pela Ministra Cármen Lúcia, em caso idêntico envolvendo o mesmo Município — reafirmando que a responsabilização subsidiária da Administração Pública depende de prova inequívoca de culpa in vigilando ou in eligendo, e que o mero inadimplemento contratual não autoriza condenação do ente público.



    Com base nesses fundamentos, pede a procedência da reclamação.



    É o relatório. Decido.



    Dispenso a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República, por entender que o processo já está em condições de julgamento (RISTF, art. 52, parágrafo único).



    Nos termos do parágrafo único do art. 161 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal (RISTF), “o Relator poderá julgar a reclamação quando a matéria for objeto de jurisprudência consolidada do Tribunal”. É o caso dos autos.



    Transcrevo o teor do acórdão reclamado (eDoc. 8):



    “RECURSO INOMINADO. AÇÃO DE COBRANÇA. PLANTÃO MÉDICO. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA MANTIDA. RECURSO IMPROVIDO. I. CASO EM EXAME: A autora objetiva a condenação dos requeridos ao pagamento de R$ 15.437,68 em razão dos serviços de plantão médico prestados na UPA Alto da Ponte, referente à competência outubro/2023. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO: A questão em discussão consiste em verificar a responsabilidade do Município pelo pagamento dos valores descritos na inicial. III. RAZÕES DE DECIDIR: A inexistência de um contrato formal à prestação dos plantões não afasta o direito da autora ao recebimento das contrapartidas devidas, porque ainda que a relação contratual seja verbal, é válida, não podendo a requerida, após ser beneficiada com a prestação de serviços da autora, negar-se a realizar o pagamento, sob pena de enriquecimento ilícito. A responsabilidade do Município restou caracterizada, porque falhou na fiscalização da organização social INCS, pois conforme decisão proferida pela 5ª Vara Federal Criminal de São Paulo (fls. 87/100), havia robustos indícios de desvios de recursos públicos e fraudes sistêmicas nos convênios firmados entre diversas prefeituras e a organização social INCS, envolvendo diretamente a corré CDC (fls. 88). Ainda que o Município tenha iniciado a fiscalização em data anterior a dezembro de 2023, conforme afirmado no recurso inominado, ocorreu culpa in vigilando. Restou caracterizada a responsabilidade do Município de São José dos Campos como devedor subsidiário. IV. DISPOSITIVO E TESE: Recurso improvido.”



    Cito, ainda, a fundamentação da referida decisão (eDoc. 8):



    “A responsabilidade do Município restou caracterizada, porque falhou na fiscalização da organização social INCS, pois conforme decisão proferida pela 5ª Vara Federal Criminal de São Paulo (fls. 87/100), havia robustos indícios de desvios de recursos públicos e fraudes sistêmicas nos convênios firmados entre diversas prefeituras e a organização social INCS, envolvendo diretamente a corré CDC (fls. 88). 



    Além disso, ainda que o Município tenha iniciado a fiscalização em data anterior a dezembro de 2023, conforme afirmado no recurso inominado, ocorreu culpa in vigilando. 



    Conforme a r. sentença a quo recorrida, in verbis: “… a inadimplência referente aos serviços prestados nos meses de outubro de 2023 ocorreu anteriormente à decretação de intervenção pelo município, em 14.12.2023 (fls. 81-86). Nesse sentido, o fato de o Município ter aplicado penalidades posteriores (fls. 172-197) e, finalmente, ter realizado a intervenção, fortalece a conclusão de irregularidades e falhas na fiscalização preventiva, caracterizando culpa in vigilando pelo Município.” 



    Dessa forma, restou caracterizada a responsabilidade do Município de São José dos Campos como devedor subsidiário.” 



    Esta Corte, no julgamento do Recurso Extraordinário nº 760.931/DF, Tema nº 246-RG, fixou a seguinte tese:  



    “O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93.”



    (RE nº 760.931-RG/DF, Rel. Min. Rosa Weber, Red. do Acórdão Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 26/04/2017, p. 12/09/2017). 



    A Corte também decidiu que é vedada a transferência de encargos trabalhistas resultantes da execução do contrato, ao reconhecer a constitucionalidade do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666, de 1993, conforme ementa da Ação Declaratória de Constitucionalidade nº 16/DF:



    “RESPONSABILIDADE CONTRATUAL. Subsidiária. Contrato com a administração pública. Inadimplência negocial do outro contraente. Transferência consequente e automática dos seus encargos trabalhistas, fiscais e comerciais, resultantes da execução do contrato, à administração. Impossibilidade jurídica. Consequência proibida pelo art., 71, § 1º, da Lei federal nº 8.666/93. Constitucionalidade reconhecida dessa norma. Ação direta de constitucionalidade julgada, nesse sentido, procedente. Voto vencido. É constitucional a norma inscrita no art. 71, § 1º, da Lei federal nº 8.666, de 26 de junho de 1993, com a redação dada pela Lei nº 9.032, de 1995.”



    (ADC nº 16/DF, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, j. 24/11/2010, p. 09/09/2011; grifos nossos).



    Para que seja reconhecida a responsabilidade administrativa subsidiária, devem ser demonstrados os seguintes requisitos, conforme exposto no voto do eminente Ministro Luiz Fux, nos Embargos de Declaração no Recurso Extraordinário nº 760.931/DF, Tema RG nº 246:



    "(...) Passo a analisar, em primeiro lugar, as situações em que o acordão recorrido reconheceu a subsidiariedade da responsabilidade administrativa por débitos trabalhistas de contratados. A análise dos votos proferidos neste Plenário por ocasião do julgamento do mérito do Recurso Extraordinário revela que os seguintes parâmetros foram adotados pela maioria: (i) o mero inadimplemento das obrigações trabalhistas pelo contratado não atrai a responsabilidade do poder público contratante; (ii) para que se configure a responsabilidade subsidiaria da Administração Pública, e necessária a comprovação inequívoca de sua conduta culposa e causadora de dano aos empregados do contratado; e (iii) e indevida a inversão do ônus da prova ou a presunção de culpa.



    No julgamento do Tema RG nº 1.118, realizado em 13/02/2025, o Supremo Tribunal Federal reafirmou o entendimento adotado na ADC nº 16/DF e no Tema nº RG 246. A Corte decidiu que “haverá comportamento negligente quando a Administração Pública permanecer inerte após o recebimento de notificação formal de que a empresa contratada está descumprindo suas obrigações trabalhistas, enviada pelo trabalhador, sindicato, Ministério do Trabalho, Ministério Público, Defensoria Pública ou outro meio idôneo”. Assinalou, ainda, “não há responsabilidade subsidiária da Administração Pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviços contratada, se amparada exclusivamente na premissa da inversão do ônus da prova”. Transcrevo a tese firmada naquela oportunidade:



    “1. Não há responsabilidade subsidiária da Administração Pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviços contratada, se amparada exclusivamente na premissa da inversão do ônus da prova, remanescendo imprescindível a comprovação, pela parte autora, da efetiva existência de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano por ela invocado e a conduta comissiva ou omissiva do poder público. 



    2. Haverá comportamento negligente quando a Administração Pública permanecer inerte após o recebimento de notificação formal de que a empresa contratada está descumprindo suas obrigações trabalhistas, enviada pelo trabalhador, sindicato, Ministério do Trabalho, Ministério Público, Defensoria Pública ou outro meio idôneo. 



    3. Constitui responsabilidade da Administração Pública garantir as condições de segurança, higiene e salubridade dos trabalhadores, quando o trabalho for realizado em suas dependências ou local previamente convencionado em contrato, nos termos do art. 5º-A, § 3º, da Lei nº 6.019/1974. 



    4. Nos contratos de terceirização, a Administração Pública deverá: (i) exigir da contratada a comprovação de capital social integralizado compatível com o número de empregados, na forma do art. 4º-B da Lei nº 6.019/1974; e (ii) adotar medidas para assegurar o cumprimento das obrigações trabalhistas pela contratada, na forma do art. 121, § 3º, da Lei nº 14.133/2021, tais como condicionar o pagamento à comprovação de quitação das obrigações trabalhistas do mês anterior.”



    (RE nº 1.298.647-RG/SP, Rel. Min. Nunes Marques, Tribunal Pleno, j. 13/02/2025, p. 15/04/2025).



    Os precedentes abaixo colacionados demonstram que até mesmo a ausência de fiscalização ou a falta de documentos que a comprovem não são suficientes para caracterizar a responsabilização, sendo necessária a comprovação inequívoca da reiteração do comportamento negligente:  



    AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. ADC 16 E RE 760.931 (TEMA 246/RG). ART. 71, § 1º, DA LEI N. 8.666/1993. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. IMPOSSIBILIDADE DE TRANSFERÊNCIA AUTOMÁTICA. NECESSIDADE DE PROVA INEQUÍVOCA DA CONDUTA OMISSIVA OU COMISSIVA NA FISCALIZAÇÃO DO CONTRATO. 1. O Plenário do Supremo assentou a impossibilidade de transferência automática a ente público, na qualidade de tomador dos serviços prestados em regime de terceirização, da responsabilidade pelo adimplemento de obrigações trabalhistas. 2. Ambas as Turmas do Tribunal têm entendimento pela exigibilidade, para efeito de responsabilização do poder público, de demonstração do comportamento reiteradamente negligente do ente público bem como de nexo causal entre a conduta comissiva ou omissiva e o dano, mostrando-se imprescindível comprovação do conhecimento, pela Administração, da situação de ilegalidade, além de sua inércia em adotar providências para saná-la. 3. Agravo interno provido e reclamação julgada procedente, para cassar-se a decisão atacada no ponto em que atribui ao ente público responsabilidade subsidiária pelo adimplemento de débitos trabalhistas. (Rcl 51500 AgR, Rel. Min. EDSON FACHIN, Relator(a) p/ Acórdão: Min. NUNES MARQUES, Segunda Turma, julgado em 06.06.2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-158  DIVULG 09.08.2022  PUBLIC 10.08.2022, grifo nosso)  



    Agravo regimental em reclamação. 2. Direito do Trabalho. 3. Terceirização. Responsabilidade subsidiária da Administração Pública. Art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93. 4. Violação ao decidido na ADC 16 e ao teor da Súmula Vinculante 10. 5. Impossibilidade de responsabilização automática da Administração Pública pelo inadimplemento das obrigações trabalhistas. Necessidade de comprovação inequívoca do seu comportamento reiteradamente negligente. Ausência de fiscalização ou falta de documentos que a comprovem não são suficientes para caracterizar a responsabilização. 6. Inexistência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Negado provimento ao agravo regimental. (Rcl 59154 AgR, Rel. Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma, julgado em 22.05.023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n  DIVULG 27.06.2023  PUBLIC 28.06.2023, grifo nosso)  



    Agravo regimental em agravo regimental em reclamação. Pretensão de aplicação do RE nº 1.298.647/SP-RG (Tema nº 1.118 da Sistemática da Repercussão geral). Impossibilidade. Adequação ao posicionamento majoritário da Primeira Turma formado no julgamento do agravo regimental nos autos da Rcl nº 51.951/RS (DJe de 13/5/22). Desrespeito à autoridade do Supremo Tribunal Federal (STF) quanto ao que foi firmado no Tema nº 246 da Repercussão Geral e na ADC nº 16. Responsabilidade subsidiária da Administração Pública. Condenação imposta com base na omissão de efetiva fiscalização contratual. Ausência de elementos concretos acerca de eventual comportamento negligente do ente público na fiscalização e do nexo de causalidade entre a conduta da Administração Pública e o dano sofrido pelo trabalhador. Agravo regimental ao qual se nega provimento. 1. A Primeira Turma do STF, no julgamento do agravo regimental nos autos da Rcl nº 51.951/RS (DJe de 13/5/22), assentou que, por não haver ordem de suspensão nacional nos autos do RE nº 1.298.647/SP-RG (Tema nº 1.118-RG), não há falar em óbice na aplicação dos precedentes exarados na ADC nº 16 e no Tema 246-RG, cabendo à Suprema Corte reafirmar a autoridade de suas decisões. 2. O Plenário do Supremo assentou a impossibilidade de transferência automática a ente público, na qualidade de tomador dos serviços prestados em regime de terceirização, da responsabilidade pelo adimplemento de obrigações trabalhistas. 3. A imputação de responsabilidade ao poder público para ingerir nos limites da relação trabalhista estabelecida entre a empresa prestadora de serviços e seus empregados constitui, em última análise, recusa da Justiça do Trabalho em conferir eficácia ao art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93, cuja constitucionalidade foi afirmada no Tema nº 246 da RG, constituindo, assim, afronta à autoridade do Supremo Tribunal Federal. 4. In casu, o juízo reclamado não fundamentou a condenação subsidiária da reclamante na existência de prova taxativa de culpa in vigilando, mas na suposta omissão na efetiva fiscalização contratual, a qual teria ensejado o inadimplemento das obrigações pela prestadora de serviços, restando configurada a violação das decisões proferidas pela Suprema Corte. 5. Agravo regimental não provido. (Rcl 54384 AgR-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, julgado em 19.12.2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n  DIVULG 23.02.2023  PUBLIC 24.02.2023, grifo nosso)  



    CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RECLAMAÇÃO AJUIZADA CONTRA DECISÃO QUE ATRIBUIU RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA À PARTE RECLAMANTE SEM A DEMONSTRAÇÃO DE COMPORTAMENTO SISTEMATICAMENTE NEGLIGENTE OU DE NEXO DE CAUSALIDADE ENTRE A CONDUTA DO PODER PÚBLICO E O DANO SOFRIDO PELO TRABALHADOR. ALEGADA VIOLAÇÃO AO QUE DECIDIDO NA ADC 16 E NO RE 760.931. OCORRÊNCIA. RECURSO PROVIDO. 1. O reconhecimento da Repercussão Geral pela CORTE, nos autos do RE 1.298.647 (Rel. Min. NUNES MARQUES, Tema 1.118-RG), não foi acompanhada pela determinação expressa de suspensão nacional dos processos pendentes que tratem sobre a matéria. Dessa forma, o sobrestamento do processo na origem não obsta a aplicabilidade dos precedentes do STF ora invocados, cabendo a esta CORTE reafirmar a autoridade de suas decisões. 2. Por ocasião do julgamento do RE 760.931, sob a sistemática da Repercussão Geral, o Plenário desta SUPREMA CORTE afirmou que inexiste responsabilidade do Estado por débitos trabalhistas de terceiros, alavancada pela premissa da inversão do ônus da prova em favor do trabalhador. 3. No caso sob exame, não houve a comprovação real de um comportamento sistematicamente negligente em relação aos terceirizados, tampouco há prova do nexo de causalidade entre a conduta comissiva ou omissiva do Poder Público e o dano sofrido pelo trabalhador, a revelar presunção de responsabilidade da ora agravante conclusão não admitida por esta CORTE quando do julgamento da ADC 16. 4. Recurso de agravo ao qual se dá provimento. (Rcl 43988 AgR, Rel. Min. ROSA WEBER, Relator(a) p/ Acórdão: Min. ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, julgado em 14.12.2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-095  DIVULG 17.05.2022  PUBLIC 18.05.2022, grifo nosso)



    No caso concreto, as premissas fáticas constantes do acórdão reclamado não atendem aos requisitos exigidos pela jurisprudência desta Corte para a configuração da responsabilidade subsidiária da Administração Pública. 



    Observa-se que o acórdão limitou-se a afirmar genericamente a existência de “culpa in vigilando”, com base em indícios de irregularidades apontados em decisão criminal sem demonstrar comportamento reiteradamente negligente do Município nem estabelecer nexo causal concreto entre eventual omissão fiscalizatória e o inadimplemento dos valores devidos à autora. 



    Tampouco há menção à existência de notificação formal dirigida ao ente público acerca das supostas irregularidades ou da inadimplência da contratada, circunstância que constitui pressuposto indispensável para o reconhecimento de conduta negligente apta a ensejar a responsabilização subsidiária.



    No caso, embora também se invoque os Temas 246 e 1.118, a violação apontada recai sobre decisão proferida em controle concentrado de constitucionalidade (ADC 16), cujo objeto foi precisamente a validade do art. 71, § 1º, da Lei 8.666/1993 e a vedação de transferência automática de encargos ao Poder Público. Nessa hipótese, a reclamação se enquadra no art. 988, caput, II, do CPC (garantia da autoridade das decisões do Tribunal), não se aplicando a exigência de prévio exaurimento recursal.



    Com base nesses fundamentos, julgo procedente o pedido para cassar a decisão reclamada na parte em que mantém responsabilidade subsidiária ao ente público reclamante, conforme art. 992, CPC e ao art. 161, parágrafo único, do RISTF.



    Sem condenação em honorários, uma vez que não houve citação da parte adversa.



    Publique-se.



    Brasília, 29 de outubro de 2025.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



Documento assinado digitalmente