Tribunal: STF
Processo: RE 1405471
Classe: RE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-15
Data de publicação: 2025-02-15

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA APLICADA POR TRIBUNAL DE CONTAS A PREFEITO. LEGITIMIDADE. COMPETÊNCIA DOS TRIBUNAIS DE CONTAS PARA APLICAÇÃO DE SANÇÕES DE NATUREZA ADMINISTRATIVA AOS GESTORES PÚBLICOS SUJEITOS À SUA FISCALIZAÇÃO. PRECEDENTES. ALEGAÇÃO DE PRESCRIÇÃO. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. MAJORAÇÃO DOS HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. RECURSO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “1. APELAÇÃO. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. ALEGAÇÃO DE PRESCRIÇÃO. QUESTIONAMENTO LANÇADO SOBRE A AUTUAÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO TOCANTINS. MULTA ADMINISTRATIVA. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. 



    1.1. A pretensão de ressarcimento ao erário em face de agentes públicos reconhecida em acórdão de Tribunal de Contas prescreve na forma da Lei nº 6.830, de 1980 (Lei de Execução Fiscal), ou seja, no prazo de 5 anos, a contar da finalização da tomada de contas até o ajuizamento da correspondente ação civil. (Precedentes do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinário nº 636886/AL, em sede de repercussão geral (Tema 899). 



    1.2 Apesar de não estar em pauta a discussão relativa à pretensão de ressarcimento ao erário, não há de se falar em prescrição inerente ao ajuizamento de ação de execução fiscal derivada de multa administrativa, mormente por ter sido manejada em prazo inferior a 5 anos. 



    1.3 Em se tratando de questionamento lançado em desfavor de multa administrativa, remanesce ao Poder Judiciário a análise quanto à legalidade, sob pena de adentrar no mérito administrativo da penalidade. 



    1.4 A verificação de que o título executivo indicado preenche os requisitos legais de mister, evidenciando assim, o caráter de liquidez, certeza e exigibilidade, infirma o questionamento judicial, sobretudo quando não amparado por robusto conjunto probatório.” (Doc. 205, p. 1) 



    Os embargos de declaração opostos (Doc. 214) foram parcialmente providos, sem atribuição de efeitos infringentes, em acórdão que porta a seguinte ementa:



    “1. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NA APELAÇÃO. POSSÍVEL OMISSÃO NO JULGADO. PREQUESTIONAMENTO. COMPLEMENTAÇÃO. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. 



    1.1 Os Embargos de Declaração, mesmo para fins de prequestionamento, têm por escopo suscitar o saneamento de omissão, contradição ou obscuridade no acórdão. 



    1.2 A ausência de manifestação expressa sobre a não aplicabilidade da Resolução nº 628, de 2020, exarada pelo Pleno do Tribunal de Contas do Estado do Tocantins, em decorrência do trânsito em julgado do RE nº 848826-STF (Tema 835), se revela hábil a justificar a complementação do julgado, sem, contudo, atribuir efeitos infringentes ao manejo.” (Doc. 241, p. 1)



    Nas razões do apelo extremo, João Alves da Silva apresenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos seguintes artigos da Constituição da República, nos termos de sua fundamentação recursal, in litteris:



    “. Art. 31, § 2º, Constituição Federal.



    . Arts. 71, I e II, Constituição Federal - entendimento de que o parecer conclusivo do Tribunal de Contas produziria efeitos imediatos, que se tornariam permanentes no caso do silêncio da Casa Legislativa, ofende a regra do art. 71, I, da Constituição. A Constituição Federal não estabeleceu prazo para a atuação do Poder Legislativo municipal e, por isso, enquanto seu placet não for outorgado, nenhum efeito surtirá a deliberação já tomada pela corte de contas. 



    . Art. 75, Constituição Federal - Sublinhamos que o Supremo Tribunal Federal fixou entendimento, na ocasião do julgamento da ADI 849 e da ADI 3715, no sentido de que a Constituição Federal é clara ao determinar, em seu art. 75, que as normas constitucionais que conformam o modelo de organização do Tribunal de Contas da União são de observância compulsória pelas constituições dos estados-membros.



      . 49, IX, Constituição Federal - competência para julgar essas contas fica a cargo do Congresso Nacional – por força do art. 49, inciso IX, da Constituição –, cuja apreciação não se vincula ao parecer do Tribunal de Contas. 



    . Art. 5º, inc. LIV, Constituição Federal – Devido Processo Legal.



    . Art. 102, III, Constituição Federal – descumprimento às decisões em sede de repercussão geral do Supremo Tribunal Federal.” (Doc. 250, p. 31-32)



    Ao final, com fundamento no princípio da eventualidade, o recorrente pugna pela necessidade de reconhecimento da “prescrição para erigir e apontar que o processo em tela resta fulminado pela perda da pretensão executiva, devendo ser extinto, haja vista que incide ao ex-gestor público, não ocupante de cargo efetivo, mas político, a lei de improbidade administrativa”, nos termos de seu artigo 23, inciso I, “que dá o prazo prescricional de 5 (cinco anos) contados do último mandato, que se encerrou em 2008” (Doc. 250, p. 32). 



    O Estado do Tocantins, em contrarrazões, pugna pelo desprovimento do recurso extraordinário. Sustenta que, “embora a multa exigida na execução embargada tenha sido aplicada no bojo do processo administrativo do Tribunal de Contas do Estado do Tocantins que analisou as contas do exercício de 2010, o débito é decorrente de multa administrativa aplicada pelo TCE-TO, não se trata de imputação de débito” (Doc. 261, p. 9). Alega que, “independentemente da Câmara Municipal ser competente para a aprovação das contas do Prefeito, isso não impede nem afasta a competência do Tribunal de Contas deste Estado para aplicação de multa administrativa, sendo cediço que tais decisões possuem eficácia de título executivo por força de expressos mandamentos de cunho constitucional e legal, sendo, pois, de pronto executáveis” (Doc. 261, p. 9).



    A Presidência do Tribunal de Justiça do Estado do Tocantins admitiu o recurso extraordinário (Doc. 269).



    É o relatório. DECIDO.



    O recurso não merece prosperar.



    O Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao apreciar os Temas 157, 835 e 1.287 da Repercussão Geral, fixou as seguintes teses:



    “O parecer técnico elaborado pelo Tribunal de Contas tem natureza meramente opinativa, competindo exclusivamente à Câmara de Vereadores o julgamento das contas anuais do Chefe do Poder Executivo local, sendo incabível o julgamento ficto das contas por decurso de prazo.” (Recurso Extraordinário 729.744, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tema 157, DJe de 23/08/2017)



    “Para os fins do artigo 1º, inciso I, alínea g, da Lei Complementar 64, de 18 de maio de 1990, alterado pela Lei Complementar 135, de 4 de junho de 2010, a apreciação das contas de prefeito, tanto as de governo quanto as de gestão, será exercida pelas Câmaras Municipais, com auxílio dos Tribunais de Contas competentes, cujo parecer prévio somente deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos vereadores.” (Recurso Extraordinário 848.826, Redator p/ o acórdão Min. Ricardo Lewandowski, Tema 835, DJe de 24/08/2017)



    “No âmbito da tomada de contas especial, é possível a condenação administrativa de Chefes dos Poderes Executivos municipais, estaduais e distrital pelos Tribunais de Contas, quando identificada a responsabilidade pessoal em face de irregularidades no cumprimento de convênios interfederativos de repasse de verbas, sem necessidade de posterior julgamento ou aprovação do ato pelo respectivo Poder Legislativo.” (Recurso Extraordinário com Agravo 1.436.197, de que fui relator, Tema 1.287, DJe de 1º/03/2024)



    Assevere-se que, apesar da competência das Câmaras Municipais, os Tribunais de Contas seguem com competência para fixação de multas administrativas aos Prefeitos. Nesse sentido foram os seguintes julgados:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. CONVÊNIO. MULTA ADMINISTRATIVA. PREFEITO. APLICAÇÃO PELO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. POSSIBILIDADE. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO.” (Recurso Extraordinário 1.353.347, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 19/01/2022, destaquei)



    “SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUNAL DE CONTAS. COMPETÊNCIA FISCALIZATÓRIA E SANCIONATÓRIA. ART. 71, INCS. VIII A XI, DA CRFB. TEMA Nº 1.287 DO EMENTÁRIO DA REPERCUSSÃO GERAL. 



    1. O Tribunal de origem assentou a executividade de multa aplicada pelo Tribunal de Contas em face de prefeito independentemente da apreciação pela Câmara municipal. 



    2. Ausência de identidade com os Temas nº 157 e nº 835 do ementário da Repercussão Geral, pois o caso sob análise não trata de julgamento de contas da Administração municipal. 



    3. Os Tribunais de Contas estaduais são competentes para aplicar sanções de natureza administrativa aos gestores públicos sujeitos à sua fiscalização. Acórdão do Tribunal de origem em harmonia com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. 



    4. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (Recurso Extraordinário 1.305.882-AgR-segundo, Rel. Min. André Mendonça, Segunda Turma, DJe de 1º/07/2024, destaquei)



    Demais disso, quanto à alegação de ocorrência de prescrição, in casu, a sentença proferida pelo Juízo de Direito da Comarca de Figueirópolis, ratificada pelo Tribunal de Justiça do Estado do Tocantins, consignou:



    “Quanto à alegação de prescrição, vê-se que a CDA J-1252/2016 foi inscrita em 01.04.2016 (autos 00002868920168272717, evento 1), e a Execução Fiscal ajuizada em 19.04.2016. 



    Da referida CDA extrai-se, o seguinte: PERÍODO DE REFERÊNCIA 11/2015, Tipo MULTA TCE. Logo os créditos perseguidos são referentes a multas veiculadas em decisões do Tribunal de Contas do Estado, ainda que o Embargante tenha finalizado seu mandato em 2008, as contas analisadas pelo Tribunal de Contas teve seu processamento naquela corte e todo seu andamento encerrou no ano de 2015. 



    Consequentemente a Fazenda Pública Estadual foi oficiada dos débitos, pelos documentos n° 1751/2015 PGE/SFT e certidão de decisão n° 01342/2015 do TCE, no referido ano (2015), sendo a CDA gerada no ano posterior e ajuizada a ação em seguida, é o que se verifica pelos documentos juntados nos autos. Assim não há que se falar em prescrição.” (Doc. 133, p. 8, destaquei) 



    Destarte, divergir do entendimento do Tribunal a quo demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos.



    Não se revela cognoscível, em sede de recurso extraordinário, a insurgência que tem como escopo a incursão no contexto fático-probatório presente nos autos. Com efeito, essa pretensão não se amolda à estreita via do apelo extremo, cujo conteúdo se restringe a discussão eminentemente de direito, em face do óbice imposto pela Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Sob esse enfoque, ressoa inequívoca a vocação para o insucesso do apelo extremo, por força do óbice intransponível do referido verbete sumular, que veda a esta Suprema Corte, em sede de recurso extraordinário, sindicar matéria fática.



    Por oportuno, vale destacar lição de Roberto Rosas sobre a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal:



    “Chiovenda nos dá os limites da distinção entre questão de fato e questão de direito. A questão de fato consiste em verificar se existem as circunstâncias com base nas quais deve o juiz, de acordo com a lei, considerar existentes determinados fatos concretos.



    A questão de direito consiste na focalização, primeiro, se a norma, a que o autor se refere, existe, como norma abstrata (Instituições de Direito Processual, 2ª ed., v. I/175).



    Não é estranha a qualificação jurídica dos fatos dados como provados (RT 275/884 e 226/583). Já se refere a matéria de fato quando a decisão assenta no processo de livre convencimento do julgador (RE 64.051, Rel. Min. Djaci Falcão, RTJ 47/276); não cabe o recurso extraordinário quando o acórdão recorrido deu determinada qualificação jurídica a fatos delituosos e se pretende atribuir aos mesmos fatos outra configuração, quando essa pretensão exige reexame de provas (ERE 58.714, Relator para o acórdão o Min. Amaral Santos, RTJ 46/821). No processo penal, a verificação entre a qualificação de motivo fútil ou estado de embriaguez para a apenação importa matéria de fato, insuscetível de reexame no recurso extraordinário (RE 63.226, Rel. Min. Eloy da Rocha, RTJ 46/666).



    A Súmula 279 é peremptória: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. Não se vislumbraria a existência da questão federal motivadora do recurso extraordinário. O juiz dá a valoração mais conveniente aos elementos probatórios, atendendo aos fatos e circunstâncias constantes dos autos, ainda que não alegados pelas partes. Não se confunda com o critério legal da valorização da prova (RTJ 37/480, 56/65)(Pestana de Aguiar, Comentários ao Código de Processo Civil, 2ª ed., v. VI/40, Ed. RT; Castro Nunes, Teoria e Prática do Poder Judiciário, 1943, p. 383). V. Súmula STJ-7.” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 137-138)



    Por fim, observo que o recurso foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que impõe a aplicação de sucumbência recursal.



    Ex positis, DESPROVEJO o RECURSO EXTRAORDINÁRIO, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observada a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 15 de fevereiro de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



Documento assinado digitalmente