Tribunal: STF
Processo: ADPF 1286
Classe: ADPF
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-14
Data de publicação: 2025-11-14

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: 



    Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental, com pedido de medida liminar, ajuizada pelo PARTIDO VERDE contra os seguintes atos: Nota Técnica CIJESC n. 4/2023, de 04 de maio de 2023, editada pelo Tribunal de Justiça de Santa Catarina; Nota Técnica n. 6/2023, de 20 de julho de 2023, e Nota Técnica n. 5/2023, de 26 de junho de 2023, ambas editadas pelo Tribunal de Justiça do Paraná; Nota Técnica n. 9/2024, de 17 de julho de 2024, editada pelo Tribunal de Justiça do Maranhão; e Nota Técnica n. 9/2024, de julho de 2024, do Tribunal de Justiça de Mato Grosso do Sul. 



    O requerente alega, em síntese, que tais notas técnicas “estabeleceram, sem amparo em lei, óbice ao acesso aos Juizados Especiais Cíveis por pessoas jurídicas legalmente enquadradas como Microempresas e Empresas de Pequeno Porte.”



    Aduz que



    “Como consequência dos atos impugnados, dezenas de Juizados Especiais Cíveis, vinculadas a diferentes Tribunais, vêm extinguindo, sem resolução de mérito, ações ajuizadas por microempreendedores e empresas de pequeno porte, exclusivamente pelo fato de se tratarem de empresas franqueadas, ainda que a legitimidade das autoras esteja plenamente fundamentada no art. 8º, § 1º, inciso II, da Lei n. 9.099/1995. 



    A extinção dos processos é fundada, em grande parte das vezes, na alegação de que as empresas (franquias) seriam integrantes de “grupo econômico” com a empresa franqueadora — e, por essa razão, teriam receita bruta superior ao limite legal — conclusão que também não encontra respaldo na legislação, em especial, na Lei n. 13.966/2019 (Lei de Franquia).”



    Defende a viabilidade da arguição como meio para impugnar tais atos, aludindo ao precedente firmado na ADPF 754, em que teria sido julgada a constitucionalidade de notas técnicas.



    Sobre o mérito, aponta violação da legalidade, do devido processo legal, da competência federal para legislar sobre processo civil, da livre iniciativa, do tratamento favorecido às empresas de pequeno porte, da participação complementar de empresas privadas no SUS, do direito à saúde, à dignidade humana e à promoção do bem de todos.



    Ao final, requer seja



    “concedida a medida cautelar para suspender os efeitos das seguintes Notas Técnicas: Nota Técnica CIJESC n. 4/2023, do TJSC; Nota Técnica n. 6/2023, do TJPR; Nota Técnica n. 5/2023, do TJPR; Nota Técnica n. 9/2024, TJMA; e Nota Técnica n. 9/2024, do TJMS.”



    No mérito, pleiteia a confirmação da cautelar e a fixação da seguinte tese:



   “é livre o acesso das microempresas e empresas de pequeno porte aos Juizados Especiais Cíveis, nos termos da legislação federal aplicável, não sendo lícita a invocação de impedimento baseado em ato infralegal que equipare empresas franqueadas à formação de grupo econômico, por se tratarem de modelos empresariais distintos.”



    É o relatório.



    Decido.



    Inviável a arguição.



    Com efeito, as notas técnicas impugnadas não constituem ato do poder público para fins de conhecimento da arguição de descumprimento de preceito fundamental. Isso porque não têm natureza cogente, de modo que, em si consideradas, não são medidas aptas a produzir lesão a direitos. 



    Da análise detida das notas técnicas impugnadas extrai-se que não são de observância obrigatória e apenas sugerem estratégias a serem adotadas pelos magistrados oficiantes em Juizados Especiais para previnir o abuso do direito de ação em demandas de cobrança sob o rito sumaríssimo. Vejam-se as conclusões declinadas nesses documentos:



    Nota Técnica CIJESC n. 4 de 23 de maio de 2023 (TJSC)



    “À vista de todo o exposto, recomenda-se: 



    1) Às unidades jurisdicionais que, uma vez reconhecida a existência de grupo econômico de fato e o abuso no direito de demandar perante o juizado especial cível, a parte demandante de cada um dos processos em curso seja intimada para se manifestar sobre a impossibilidade de postular perante o Juizado Especial Cível ou para que comprove que a receita bruta do grupo econômico (rede de franquias odontológicas “Odonto Excellence”) de que participa é inferior ao limite previsto no art. 3º, II, da Lei Complementar n. 123/06, nos termos do Enunciado nº 172 do FONAJE. Caso não comprovado pela parte interessada que a renda bruta de todo o grupo econômico de fato é inferior o teto legal, recomenda-se que os processos sejam extintos, em razão da inadequação da via eleita (impossibilidade de demandar sob o rito do Juizado Especial Cível). 



    (...)” (e-Doc. 4 - sem grifos no original)



    Nota Técnica nº 06/2023 (TJPR)



    “A partir dos pontos levantados, submetemos ao grupo decisório do Centro de Inteligência do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, as seguintes propostas: 



    1) encaminhamento desta Nota Técnica, por Mensageiro, a todos os Magistrados e Magistradas do Tribunal de Justiça, para que considerem as seguintes sugestões no tratamento de demandas predatórias: i) criterioso controle sobre as petições iniciais e documentos que a acompanham, determinando a emenda, quando for o caso; ii) utilização de institutos processuais que permitem a reunião de processos (conexão, cooperação e litispendência), nas situações de fracionamento de demandas ou de ajuizamento em massa de casos similares; iii) verificação da possibilidade de reconhecimento da coisa julgada em favor de terceiros; iv) solicitação de apoio ao Núcleo da Cooperação do Tribunal de Justiça, por meio de SEI (unidade NCJ), quando for possível convencionar sobre a divisão de atividades processuais entre Juízes, na forma dos arts. 67 a 69, do CPC; e v) comunicação de toda suspeita de uso predatório do Poder Judiciário ao Núcleo de Monitoramento de Perfil de Demandas, por Mensageiro (grupo Numopede) e acompanhar a publicação dos relatórios e respectivas orientações sobre os casosconcretos, na internet (para acesso clique aqui).



    (...)” (e-Doc. 5 - sem grifos no original)



    Nota Técnica nº 05/2023 (TJPR)



    “Dentro desse cenário, apresentam-se as seguintes sugestões aptas a colaborar para tal finalidade: 



    1) exigir documentação atualizada que comprove se tratar a pessoa jurídica microempresa ou empresa de pequeno porte, atentando-se aí a todas os requisitos vinculados a isso; 



    2) adotar diligências para verificar se determinada empresa pertence a grupo econômico e, caso entenda o Magistrado ou Magistrada aplicável, recorrer ao Enunciado 172 do Fonaje: 



    (...)



    3) refletir sobre julgados da Turma Recursal do Estado que estão extinguindo ações em que pessoas jurídicas integrantes de grupos econômicos procuram litigar nos Juizados Especiais (0019305-24.2021.8.16.0030 - J. 28.02.2023; 0000522-64.2022.8.16.0089 - J. 09.12.2022); e 



    4) diante da excepcionalidade e intensidade do acesso verificado, buscar, entendendo ser o caso, informações a respeito da empresa litigante, viabilizando-lhe, por cautela, manifestação a respeito do cenário porventura identificado contrário ao prosseguimento do feito na forma do artigo 10 do Código de Processo Civil.” (e-Doc. 6 - sem grifos no original)



    Nota Técnica 09/2024 (TJMS)



    Sob tal premissa, é relevante alertar os Magistrados e Magistradas deste Estado a respeito do fenômeno percebido e para que, entendendo prudente, adotem, no livre exercício da jurisdição, medidas aptas a garantir que apenas os efetivamente legitimados pela Lei 9.099/95 tenham suas demandas processadas nos juizados especiais cíveis, recomendando a presente nota técnica as seguintes medidas estruturais: 



    1. comunicação ao Conselho de Supervisão dos Juizados Especiais sugerindo a realização de estudos de medidas para identificação de grupos económicos que litigam no sistema; 



    2. expedição de ofício de à CPE para desenvolvimento de medidas de controle de perfil de demandas que possam evidenciar grupo econômico, mediante criação de certidões, avisos ou observações da repetição de demandas; expedição de ofício ao NUMOPEDE para conhecimento e monitoramento do perfil dessas demandas; 



    3. nos casos examinados nesta nota técnica e outros que venham a apresentar as mesmas características, seja o autor/exequente intimado para juntada documentos que comprovem sua autonomia operacional como unidade produtiva econômica ou, não sendo possível fazê-lo, comprove que a receita bruta do grupo de que é integrante é inferior aos limites previstos na Lei Complementar n. 123/06. Não sendo feitas quaisquer destas provas, recomenda-se que o processo seja extinto em razão de ilegitimidade ativa nos moldes do art. 8º, 81º, Il, da Lei n. 9.099/95 c/c Enunciado n. 172 do Fonaje; 



    (...)” (e-Doc. 8, grifos no original)



    Observa-se, portanto, que tais atos constituem estudos sobre a atuação de microempresas e empresas de pequeno porte no polo ativo de ações promovidas perante Juizados Especiais, com sugestões de procedimentos e medidas para evitar eventual abuso na utilização dessa via processual.



    É certo que essas notas expressam a presença de questões procedimentais complexas, as quais requerem a atuação cautelosa da magistratura. No entanto, não são aptas a causar lesões a direitos dos litigantes, que somente poderão ser verificados na análise pontual e casuística de cada demanda, devendo ser efetivada nas vias procedimentais ordinárias.



    Vale frisar que, no caso da ADPF 754, indicada como precedente que legitimaria a viabilidade procedimental da pretensão ora deduzida, tratava-se de impugnação de notas técnicas editadas no âmbito do Poder Executivo. Naquele contexto, pautado pelo direito administrativo, os atos são regidos pelo princípio da hierarquia, o que lhes confere certo caráter cogente, de modo a possibilitar a impugnação pela via do controle concentrado.



    Entendo, ademais, que não restou preenchido o requisito da subsidiariedade, necessário para viabilizar o processamento da ADPF. 



    O requerente questiona a interpretação dada pelas notas técnicas ao art. 8º, § 1º, II, da Lei nº 9.099/1995 e à Lei nº 13.966/2019 (Lei de Franquias).  Há, no sistema processual brasileiro, outros instrumentos procedimentais mais específicos e adequados para amparar a pretensão do requerente, a partir de análise, repita-se, pontual e casuística de cada demanda. Dessa forma, a ADPF se mostra inadequada para a tutela do direito alegado. Veja-se, nesse sentido, os seguintes julgados:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. CONVÊNIO DE DELEGAÇÃO N. 1/2020. GOVERNO DO DISTRITO FEDERAL. EXTINÇÃO. TERMO DE COMPROMISSO. AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES. OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO DE 1988. PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE. INOBSERVÂNCIA. RECURSO DESPROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Agravo interno interposto de decisão monocrática mediante a qual extinta arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF). 2. O agravante sustenta que a extinção do Convênio de Delegação n. 1/2020 é insuficiente para justificar a inadequação da ADPF, dada a vigência do termo de compromisso firmado pela ANTT com as empresas de transporte interestadual. Frisa ser a ADPF o único meio processual idôneo para fazer cessar a lesão a preceitos fundamentais. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 3. A questão em discussão consiste em saber se a arguição de descumprimento de preceito fundamental deve ser admitida, apesar da extinção do convênio impugnado, e, relativamente ao termo de compromisso, da inobservância ao princípio da subsidiariedade. III. RAZÕES DE DECIDIR 4. A extinção do Convênio de Delegação n. 001/2020 antes do ajuizamento da arguição de descumprimento de preceito fundamental inviabiliza o conhecimento do processo objetivo. 5. O STF tem entendimento consolidado no sentido do descabimento do controle abstrato de constitucionalidade quando necessária análise prévia da legislação infraconstitucional, hipótese a caracterizar ofensa meramente reflexa à Constituição Federal. 6. No caso, a controvérsia diz respeito à legalidade de atos administrativos praticados pela ANTT dentro de suas competências legalmente definidas, mostrando-se ausente violação direta a preceitos fundamentais. 7. A ADPF é via subsidiária, que não pode ser utilizada quando houver outros meios processuais disponíveis para sanar eventual lesão. IV. DISPOSITIVO 8. Agravo interno desprovido”. (ADPF 1126 ED-AgR, Rel. Min. Nunes Marques, DJe de 25/04/2025)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ATOS JURISDICIONAIS SUBMETIDOS AO SISTEMA RECURSAL. NEGATIVA DE SEGUIMENTO À ADPF. INOBSERVÂNCIA DO REQUISITO DA SUBSIDIARIEDADE. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. O cabimento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental será viável desde que haja a observância do princípio da subsidiariedade, que exige o esgotamento de todas as vias possíveis para sanar a lesão ou a ameaça de lesão a preceitos fundamentais, ou a verificação, ab initio, de sua inutilidade para a preservação do preceito. Precedentes desta CORTE. 2. Arguição ajuizada com propósito de revisão de decisões judiciais. Não cabimento da ADPF como sucedâneo recursal. 3. Agravo Regimental a que se nega provimento.” (ADPF 725 AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe de 25/11/20 grifo nosso).



    “AGRAVO REGIMENTAL NA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ALEGAÇÃO DE NÃO RECEPÇÃO DO ART. 148, § 1º, DA LEI 223/1974, DO MUNICÍPIO DE ITAPEVI. DESCUMPRIMENTO DOS ARTS. 1º, IV; 5º, CAPUT, 7º, XIII E XVI, E 39, 3º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. DECISÕES JUDICIAIS. AÇÕES DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO E DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE. MEIO CAPAZ DE SANAR A CONTROVÉRSIA DE FORMA GERAL, IMEDIATA E EFICAZ NO CASO CONCRETO. SUCEDÂNEO RECURSAL. DESPROVIMENTO. 1. A jurisprudência do STF firmou-se no sentido de que a arguição de descumprimento de preceito fundamental possui como requisitos processuais a relevância constitucional da controvérsia e o critério da subsidiariedade. Precedente: ADPF-AgR 210, de relatoria do Ministro Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJe 21.06.2013. 2. Constatado o objetivo desta arguição de descumprimento de preceito fundamental como sendo o de cassar decisões judiciais que condenaram ex-prefeita a ressarcir o erário por danos causados por ato de improbidade administrativa, decorrente da autorização ao pagamento de horas extraordinárias laboradas por servidores comissionados, e tendo em vista que estes pronunciamentos judiciais foram submetidos regularmente ao sistema recursal, depreende-se o propósito de utilização do instrumento de controle concentrado como verdadeiro sucedâneo recursal, com o que não se coaduna a previsão constitucional do mecanismo. Precedentes. 3. Agravo regimental desprovido. (ADPF 283 AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe de 8/8/19, grifo nosso).



    Vale ressaltar que a expressão “outro meio eficaz”, contida no artigo 4º, § 1º, da Lei da 9.882/99, engloba não apenas instrumentos de controle concentrado, mas outros meios processuais existentes em nosso ordenamento jurídico que tenham aptidão de solver satisfatoriamente a controvérsia suscitada na ADPF. Neste sentido leciona, em sede doutrinária, o Ministro Luís Roberto Barroso:



    “O descabimento de outros mecanismos concentrados de controle de constitucionalidade, como assinalado, é um elemento necessário para caracterizar a presença da subsidiariedade que justifica a ADPF. Não se trata, porém, de elemento suficiente. Além da presença dos demais requisitos referidos acima, é preciso que os mecanismos subjetivos existentes sejam insatisfatórios justificando uma intervenção concentrada por parte do STF. Se tais mecanismos forem adequados para afastar eventual lesão, não se justifica o uso da ADPF.



    O sistema brasileiro de controle concentrado de constitucionalidade não se destina a absorver toda e qualquer discussão subjetiva envolvendo questões constitucionais. Por tal razão, os jurisdicionados não detêm a expectativa legítima de verem todas as suas disputas apreciadas pelo STF em sede de uma ação abstrata. Para conhecer as lides e dar-lhes solução, existe um complexo sistema orgânico e processual que, eventualmente, poderá até mesmo chegar ao STF – pelas vias recursais próprias de natureza subjetiva.



    Nesse contexto, portanto, a ADPF não é uma ação abstrata subsidiária, no sentido de que seria cabível sempre que a ação direta de inconstitucionalidade ou a ação declaratória de constitucionalidade não o fossem. Como explicado acima, a subsidiariedade significa apenas que não caberá ADPF se outro meio idôneo capaz de sanar a lesividade estiver disponível, não podendo ser extraída da regra da subsidiariedade a conclusão de que seria possível o ajuizamento de ADPF sempre que não coubesse ADIn e ADC” (BARROSO, Luís Roberto. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro: exposição sistemática da doutrina e análise crítica da jurisprudência. 4 ed. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 289, grifamos). 



    Acrescento que a narrativa trazida na inicial pelo partido político autor deixa claro que, subjacente ao ato questionado, existe uma disputa jurídica em torno de interesses concernentes a uma empresa franqueadora da área de serviços odontológicos, citada na inicial e nas notas técnicas impugnadas. 



    O próprio requerente afirma que a alegada violação a preceitos fundamentais da Constituição Federal decorreria da “criação de um óbice ao acesso ao juizado especial cível de forma arbitrária a um grupo determinado de empresas – microempresas e empresas de pequeno porte franqueadas, que apoiam nos serviços disponibilizados pelo Sistema Único de Saúde” (p. 7).



    Indisfarçável, portanto, a utilização da presente ADPF no intuito de resolver controvérsia de natureza subjetiva, relativa a interesses individuais e concretos. Está-se empregando a aludida ação constitucional como sucedâneo recursal para reverter entendimento desfavorável à parte oriundo das vias judiciais ordinárias. 



    A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é pacífica no sentido de que o controle concentrado de constitucionalidade não se presta à defesa de interesses individuais e concretos, dada a natureza objetiva do processo de fiscalização concentrada. Nesse sentido, o seguinte julgado de relatoria do eminente Ministro Celso de Mello:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – DEFESA DE INTERESSES INDIVIDUAIS E CONCRETOS EM SEDE DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE – INADMISSIBILIDADE – NATUREZA OBJETIVA DO PROCESSO DE FISCALIZAÇÃO CONCENTRADA DE CONSTITUCIONALIDADE – IMPUGNAÇÃO TÓPICA OU FRAGMENTÁRIA DE DIPLOMAS LEGISLATIVOS CONEXOS QUE INTEGRAM COMPLEXO NORMATIVO INCINDÍVEL – INVIABILIDADE – RECURSOS DE AGRAVO IMPROVIDOS. INADEQUAÇÃO DO CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO PARA A DEFESA DE INTERESSES INDIVIDUAIS E CONCRETOS – CONSEQUENTE INADMISSIBILIDADE DA AÇÃO DIRETA. – O controle normativo de constitucionalidade qualifica-se como típico processo de caráter objetivo, vocacionado, exclusivamente, à defesa, em tese, da harmonia do sistema constitucional. A instauração desse processo objetivo tem por função instrumental viabilizar o julgamento da validade abstrata do ato estatal em face da Constituição da República. O exame de relações jurídicas concretas e individuais constitui matéria juridicamente estranha ao domínio do processo de controle concentrado de constitucionalidade. – A tutela jurisdicional de situações individuais, uma vez suscitada a controvérsia de índole constitucional, há de ser obtida na via do controle difuso de constitucionalidade, que, supondo a existência de um caso concreto, revela-se acessível a qualquer pessoa que disponha de interesse e legitimidade (CPC, art. 3º). Doutrina. Precedentes. (...)” (ADI 2422 AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, julgado em 10/05/2012, DJe de 30/10/14, grifo nosso).



    Por fim, ressalto a necessidade de não se ampliar desmedidamente o âmbito de cabimento da ADPF, sob pena de banalizar o instituto e, assim, esvaziar o seu elevado significado de instrumento vocacionado à tutela objetiva dos preceitos fundamentais da Constituição de 1988. 



    Isso posto, nego seguimento à presente arguição (art. 21, § 1º, do RISTF).



    Publique-se. 



    Arquive-se.



    Brasília, 14 de novembro de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente