Tribunal: STF
Processo: ARE 1531324
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-01-30
Data de publicação: 2025-01-30

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região, assim ementado (Doc. 94):



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. REVISÃO ADMINISTRATIVA DE REMUNERAÇÃO. SUPRESSÃO DE RUBRICA RELATIVA A HORAS EXTRAS INCORPORADAS POR DECISÃO DA JUSTIÇA TRABALHISTA, PAGA POR LONGO PERÍODO APÓS A TRANSIÇÃO PARA O REGIME ESTATUÁRIO. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. DECADÊNCIA. LEI 9.784/1999, ART. 54. 



    1. A revisão administrativa em debate envolve a supressão do pagamento de rubrica relativa a horas extras incorporadas por servidor público estatutário, ex-celetista, por força de sentença judicial trabalhista, rubrica essa que foi paga pela Universidade durante longo período aos servidores, após sua migração para o regime estatutário, com a advento do Regime Jurídico Único (RJU).



    2. O fato da manutenção do pagamento da rubrica após o ingresso dos servidores no regime estatutário não representou ilegalidade manifesta, resultando em verdade da aplicação de determinada interpretação da administração acerca da questão, o que motivou o pagamento da parcela da mesma forma por longo período. A superveniência de nova interpretação jurídica da questão não pode ser aplicada retroativamente para atingir os atos consolidados pelo tempo, em flagrante contrariedade à regra expressa no art. 2º, parágrafo único, inciso XIII, da Lei 9.784/99, sob pena de violação ao princípio da segurança jurídica, um dos princípios embasadores da Administração Pública, conforme inscrito no art. 2º, caput, da mesma lei. A preservação de um mínimo de segurança jurídica é fundamental também nas relações entre a administração pública e seus agentes, e não apenas entre a administração e os particulares.



    3. A revisão administrativa somente pode ser efetivada no prazo de cinco anos contados do ato a ser revisado, como previsto no art. 54 da Lei 9.784/99, e como o exige o princípio da segurança jurídica. No caso do ato revisado ser anterior à vigência da Lei 9.784/99, cujo art. 54 instituiu a decadência do direito revisional da administração, o prazo quinquenal inicia na data da vigência da lei, ou seja, em 01-02-1999, encerrando-se em 01-02-2004. No caso, contudo, a revisão administrativa foi realizada muito anos após, ou seja, quando a decadência do direito de revisão da administração já estava configurada.



    4. Portanto, é incabível a revisão administrativa efetuada pela Universidade, dada a caducidade do direto da administração de revisar o pagamento da rubrica relativa às horas extras incorporadas. O transcurso de grande lapso de tempo desde a implantação da vantagem impõe a preservação da situação jurídica consolidada, em nome do princípio da segurança jurídica.



    5. Julgamento em consonância com o entendimento consagrado na Segunda Seção deste Tribunal, na sessão de 10/10/2019, na forma dos artigos 10, parágrafo único, e 210 do RITRF4. 6. Parcialmente providas a apelação da UFRGS e a remessa necessária.” 



    Opostos embargos de declaração (Doc. 102), foram acolhidos exclusivamente para fim de prequestionamento (Doc. 111).



    No Recurso Extraordinário (Doc. 121), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL -UFRGS alega, preliminarmente, violação aos arts. 5º, XXXV, LIV e LV; e 93, IX, da CF/1988, pois a despeito da oposição dos Embargos de Declaração, o acórdão recorrido não sanou as omissões apontadas.



    De outro lado, aduz que não houve violação à segurança jurídica ou a coisa julgada (art. 5º, XXXVI, da CF/1988), pois no caso não há falar em decadência. Isto porque “a incorporação de horas extras se deu sob a égide do regime celetista, que restou extinto em dezembro de 1990, quando implantado o regime jurídico estatutário, com patamar jurídico e remuneratório totalmente diverso e perante o qual não há fundamento legal para que permaneça vigorando a forma de atualização da parcela em comento (sobretudo em relação a modificações da carreira do servidor), porquanto vinculada ao regime então substituído” (Doc. 121, fl. 6). 



    Ressalta que “o acórdão da Turma não atentou ao fato de que a rubrica em questão foi absorvida em face das reestruturações previstas nas Leis n. 11.091/2005, 11.784/2008, 12.772/2012, a qual estabeleceu três etapas anuais, exaurindo-se em 2015, e na Lei n. 13.325/2016. Aliás, não se atentou em relação à alegação de que sequer haveria de se falar em violação à coisa julgada ou em decadência, tendo em vista o entendimento no sentido de que a cada reestruturação de carreira há uma nova situação jurídica que legitima a Administração a exercer seu poder/dever de autotutela e a partir de quando passa a contar novamente a decadência” (Doc. 121, fl. 8). 



    A amparar a inexistência de decadência, assevera, ainda, que não houve confirmação do registro do ato concessivo de aposentadoria pelo Tribunal de Contas (Doc. 121, fl. 10).



    Sustenta a inexistência de violação “ao princípio da irredutibilidade frente à cessação da parcela, no presente momento, eis que se trata de adequação dos proventos à legalidade, não sendo próprio invocar dito princípio constitucional para manter, indefinidamente, a evidente ilegalidade” (Doc. 121, fl. 19). 



    Alega que “a decisão recorrida suprime exercício de competência constitucional atribuída ao Tribunal de Contas da União (TCU) em art. 71, inc. III, CF/88, bem como vai de encontro à cláusula rebus sic stantibus (Tema 494)” (Doc. 121, fl. 2). 



    Requer o conhecimento e o provimento do apelo extremo para reformar o acórdão recorrido e declarar a improcedência da ação (Doc. 121, fl. 20).



    Em exame de admissibilidade (Doc. 134), a Corte de origem inadmitiu o RE, ao fundamento de ofensa reflexa ou indireta à Constituição.



    No agravo (Doc. 145), a parte recorrente sustenta que houve violação direta ao texto constitucional.



    É o relatório. Decido. 



    Os recursos extraordinários somente serão conhecidos e julgados, quando essenciais e relevantes as questões constitucionais a serem analisadas, sendo imprescindível ao recorrente, em sua petição de interposição de recurso, a apresentação formal e motivada da repercussão geral que demonstre, perante o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a existência de acentuado interesse geral na solução das questões constitucionais discutidas no processo, que transcenda a defesa puramente de interesses subjetivos e particulares.



    A obrigação do recorrente de apresentar formal e motivadamente a preliminar de repercussão geral que demonstre, sob o ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, a relevância da questão constitucional debatida que ultrapasse os interesses subjetivos da causa, conforme exigência constitucional, legal e regimental (art. 102, § 3º, da CF/88, c/c art. 1.035, § 2º, do Código de Processo Civil de 2015), não se confunde com meras invocações, desacompanhadas de sólidos fundamentos e de demonstração dos requisitos no caso concreto, de que (a) o tema controvertido é portador de ampla repercussão e de suma importância para o cenário econômico, político, social ou jurídico; (b) a matéria não interessa única e simplesmente às partes envolvidas na lide; ou, ainda, de que (c) a jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL é incontroversa no tocante à causa debatida, entre outras alegações de igual patamar argumentativo (ARE 691.595-AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, DJe de 25/2/2013; ARE 696.347-AgR-segundo, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, DJe de 14/2/2013; ARE 696.263-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe de 19/2/2013; AI 717.821-AgR, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, Segunda Turma, DJe de 13/8/2012). 



    Eis os fundamentos da parte para sustentar a repercussão geral da matéria (Doc. 121, fl. 2):



    “3. DA REPERCUSSÃO GERAL 



    Em atenção ao art 1.035 do Código de Processo Civil (CPC), discorre-se sobre as potenciais reverberações originadas desde a solução desta controvérsia — sob as ópticas econômica, política, social e jurídica — e incidentes sobre a coletividade de interessados não contemplada neste processo subjetivo. 



    Sob a óptica econômica, política, social e jurídica, o acórdão recorrido fixa precedente cujo alcance ultrapassa em muito as partes integrantes desta relação processual, haja vista a repetibilidade da demanda por todo o tecido social em vista de (i) potencial repetição de resistência a pretensões congêneres por um sem-número de servidores públicos federais em situação fática análoga, de (ii) consolidada divergência de interpretação normativa entre a Administração e o Tribunal Regional Federal da 4ª Região, de (iii) vultosa repercussão financeira e econômica para a Administração em face de extensão de precedente jurídico a universo indeterminado de interessados. 



    A propósito, a repercussão geral se presume com a demonstração de indício ou fato-base consistente em antagonismo de súmula ou jurisprudência dominante emanadas do Supremo Tribunal Federal (STF) (art. 1.035, § 3º, I, do CPC). 



    Conforme se verá no decorrer da fundamentação do recurso, o acórdão recorrido viola a jurisprudência dominante do STF. Em detalhe, a decisão recorrida suprime exercício de competência constitucional atribuída ao Tribunal de Contas da União (TCU) em art. 71, inc. III, CF/88, bem como vai de encontro à cláusula rebus sic stantibus (Tema 494). 



    Para deixar clara, desde já, deixar clara a ofensa à jurisprudência dominante do STF, cita-se, como exemplo os seguintes precedentes, a começar pelo entendimento firmado para o Tema 494, na sequência, sobre a competência constitucional do TCU: 



    (…)



    Destarte, presente o requisito constitucional de admissibilidade.”



    Não havendo demonstração fundamentada da presença de repercussão geral, incabível o seguimento do Recurso Extraordinário.



    Além disso, quanto à suscitada ofensa ao art. 93, IX, da Carta Magna, o Juízo de origem não destoou do entendimento firmado por esta CORTE no julgamento do AI 791.292-QO-RG/PE (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tema 339). 



    Nessa oportunidade, o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL assentou que o inciso IX do art. 93 da Constituição Federal de 1988 “exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos os fundamentos da decisão”. 



    No caso em apreço, a fundamentação do acórdão recorrido alinha-se às diretrizes desse precedente. 



    Quanto à alegação de afronta à ampla defesa e ao direito de ação, o apelo extraordinário não tem chances de êxito, pois esta CORTE, no julgamento do ARE 748.371-RG/MT (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tema 660), rejeitou a repercussão geral da alegada violação ao direito adquirido, ao ato jurídico perfeito, à coisa julgada ou aos princípios da legalidade, do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, quando se mostrar imprescindível o exame de normas de natureza infraconstitucional. 



    No que diz respeito à violação aos arts. 37, XV, e 71, III, da CF/1988, o Juízo de origem não analisou a questão constitucional veiculada, não tendo sido esgotados todos os mecanismos ordinários de discussão, INEXISTINDO, portanto, o NECESSÁRIO PREQUESTIONAMENTO EXPLÍCITO, que pressupõe o debate e a decisão prévios sobre o tema jurígeno constitucional versado no recurso. Incidência da Súmula 282 (É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada).



    No caso concreto, vejam-se os fundamentos do acórdão recorido para decidir a controvérsia (Doc. 94, fls. 5-6):



    “(...) Os atos já praticados mediante aplicação de uma determinada interpretação que a administração então entendia a mais adequada não podem ser revistos em face de posterior adoção de nova interpretação. 



    A revisão de atos já consolidados, pelo exercício do poder/dever de autotutela da administração, é cabível apenas no caso de ilegalidade, e ainda assim desde que respeitado o prazo decadencial, no caso de atos de que decorram efeitos favoráveis aos destinatários. Isso é o que está expressamente disposto nos arts. 53 e 54 da Lei 9.784/99, nos seguintes termos: 



    (…)



    O que se verifica no caso dos autos não é caso de ilegalidade, nem no fato do pagamento, nem na forma de cálculo da rubrica. Havia aplicação de determinada interpretação da administração acerca da questão, o que motivou o pagamento da parcela da mesma forma pelo menos por mais de uma década, às vezes por mais de vinte anos. 



    A superveniência de nova interpretação jurídica da questão não pode ser aplicada retroativamente para atingir os atos consolidados pelo tempo. A administração não pode revolver esses atos a qualquer momento, impondo que, onde se entendeu que havia possibilidade de pagamento, em verdade não há tal possibilidade; onde se entendeu que a rubrica devia incidir sobre as parcelas da remuneração, na verdade deve ser paga como parcela autônoma; onde se entendeu que essa parcela não era absorvida por reestruturações posteriores, na verdade deve ser absorvida. 



    A violação ao princípio da segurança jurídica produzida pelas revisões administrativas assim procedidas fica estampada em situações como a da parte autora: após longo período (dez, vinte anos, às vezes mais) percebendo de boa-fé seus proventos, calculados de uma determinada forma e em determinado patamar, já afastada do trabalho ou em fim de carreira, com a vida estruturada com base em determinado nível de renda, é surpreendida com importante redução nos proventos, motivada em suposto equívoco da administração na interpretação da normatização aplicável, num momento em que já é impossível reprogramar sua vida profissional. 



    Data venia, a preservação de um mínimo de segurança jurídica é fundamental também nas relações entre a administração pública e seus agentes, e não apenas entre a administração e os particulares. A redução do valor dos proventos nessas bases, além de atentar contra a segurança jurídica, fere também o princípio da razoabilidade. 



    Decadência do direito à revisão administrativa 



    Ainda que se entenda estar configurada ilegalidade no pagamento, a revisão administrativa pode acontecer apenas se respeitado o prazo decadencial de cinco anos. 



    Inicialmente, ressalto que o pagamento controvertido não consiste em mero cumprimento de ordem judicial, hipótese em que restaria afastada a decadência do direito à revisão do ato administrativo, uma vez inexistindo decisão sobre o pagamento que pudesse ser revista. Com efeito, não há notícia nos autos de ordem judicial no sentido de que a rubrica continuasse sendo paga após o ingresso do servidor no regime estatutário, nem de que ela fosse calculada e paga na forma que o foi. Essas questões foram decididas na esfera administrativa, e modificações que tenham ocorrido nesse sentido implicam, sim, revisão de ato administrativo, sujeita à decadência. 



    Acresço que a inexistência de decadência do direito à revisão dos atos de aposentadoria e pensão é restrita ao Tribunal de Contas da União, porque é prerrogativa desse órgão o controle externo de legalidade dos atos administrativos. Para os órgãos da administração, diversamente, incide a regra de decadência do art. 54 da Lei 9.784/99, assim como as regras relativas à tramitação do processo administrativo, inclusive as relativas à preclusão e à coisa julgada administrativa, quando a questão não envolver ilegalidade do ato. 



    (…)



    No caso dos autos, a parte autora vinha recebendo as horas extras incorporadas calculadas de forma parametrizada sobre todas as parcelas remuneratórias há mais de 25 anos, conforme mencionado na inicial, o que não é infirmado pela universidade nem pelos demais elementos constantes nos autos, ou seja, desde antes da vigência da Lei 9.784/99, de forma que o prazo decadencial inicia em 01-02-1999 e se encerra em 01-02-2004. Contudo, a revisão administrativa foi realizada em 2018 (Ofício nº 283/2018 - DAP/PROGESP), ou seja, quando a decadência do direito de revisão da administração já estava configurada. Portanto, é incabível a revisão administrativa efetuada pela Universidade, dada a caducidade do direto da administração de revisar a forma de cálculo das horas extras incorporadas. O transcurso de grande lapso de tempo desde a implantação da vantagem ora controvertida impõe a preservação da situação jurídica consolidada, em nome do princípio da segurança jurídica.”



    Verifica-se, desse modo, que para divergir dos fundamentos do acórdão recorrido seria necessário a análise de legislação infraconstitucional (Lei 9.784/99), o que inviabiliza o conhecimento do referido apelo, bem como o conteúdo probatório dos autos, providência igualmente vedada na via extraordinária em face do óbice da Súmula 279/STF (Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário). 



    Nesse sentido:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. PARCELA REMUNERATÓRIA. TRANSFORMAÇÃO EM VPNI. REVISÃO DA FORMA DE ATUALIZAÇÃO. DECADÊNCIA. ARTIGO 93, INCISO IX, DA CONSTITUIÇÃO. VIOLAÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO, DA AMPLA DEFESA E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. O artigo 93, inciso IX, da Constituição Federal não determina que o órgão judicante se manifeste sobre todos os argumentos apresentados pelas partes, mas sim que ele explicite as razões que entendeu suficientes à formação de seu convencimento (AI 791.292-RG-QO, Plenário, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 13/8/2010, Tema 339 da Repercussão Geral). 2. O tema relativo à suposta violação dos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal não possui repercussão geral (ARE 748.371-RG, Plenário, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 1º/8/2013, Tema 660). 3. O recurso extraordinário não se presta à análise de matéria infraconstitucional, tampouco ao reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula 279 do STF). 4. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 5. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita.” (ARE 1.292.007-AgR/RS, Rel. Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, Dje de 1º/03/2021) 
 
“EMENTA: AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. PENSÃO POR MORTE DE SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL INATIVO. REVISÃO REALIZADA POR INICIATIVA DA PRÓPRIA ADMINISTRAÇÃO. RECONHECIMENTO DA OCORRÊNCIA DE DECADÊNCIA PELO TRIBUNAL DE ORIGEM COM FUNDAMENTO NO ARTIGO 54 DA LEI 9.784/1999. NECESSIDADE DE ANÁLISE DE MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INCIDÊNCIA. PRECEDENTES. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. RECURSO MANIFESTAMENTE IMPROCEDENTE. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO, COM IMPOSIÇÃO DE MULTA DE 5% (CINCO POR CENTO) DO VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, NOS TERMOS DO ARTIGO 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL, CASO SEJA UNÂNIME A VOTAÇÃO.” (RE 1.431.330-AgR, Relator(a): Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, Dje de 16/6/2023)



    Na mesma linha, vejam-se as seguintes decisões monocráticas no RE 1.439.254/RS, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Dje de 29/8/2023; ARE 1.447.182/RS, Rel. Min. ROSA WEBER, Dje de 18/7/2023; ARE 1.269.545/RS, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Dje de 13/6/2023, entre outros.



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Fixam-se honorários advocatícios adicionais equivalentes a 10% (dez por cento) do valor a esse título arbitrado nas instâncias ordinárias (Código de Processo Civil de 2015, art. 85, § 11). 



    Publique-se. 



    Brasília, 30 de janeiro de 2025.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



Documento assinado digitalmente