Tribunal: STF
Processo: RE 1451273
Classe: RE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-04
Data de publicação: 2025-09-04

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Após detida reapreciação da matéria controvertida nesses autos,reconsidero a decisão (eDoc 25) na qual havia não conhecido do recurso extraordinário interposto por Bruno Gustavo Araújo Loureiro.



    E o faço porque reputo ser o caso de provimento do recurso. Então,julgo prejudicado o correspondente agravo interno (eDoc 27).



    Restabeleço a análise do recurso extraordinário (eDoc 6) interposto por Bruno Gustavo Araújo Loureiro em face de acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região (eDoc 5). A correspondente ementa recebeu a seguinte redação:



    CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS À EXECUÇÃO. ACÓRDÃO DO TCU. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. FASE INTERNA E EXTERNA DE APURAÇÃO DE IRREGULARIDADE DE PRESTAÇÃO DE CONTAS. PRESCRIÇÃO. INOCORRÊNCIA. INDEPENDÊNCIA ENTRE AS INSTÂNCIAS. 



    1. Trata-se de apelação em face de sentença que julgou improcedentes os embargos à execução opostos por BRUNO GUSTAVO ARAÚJO LOUREIRO em face da UNIÃO FEDERAL, objetivando a extinção da execução de título extrajudicial, fundada em Acórdão oriundo do Egrégio Tribunal de Contas da União, que, no âmbito do PROCESSO TC 017.251/2017-6, condenou o executado, ao pagamento do valor de R$ 167.740,01 (cento e sessenta e sete mil, setecentos e quarenta reais e um centavo), montante correspondente ao pagamento do débito e à multa atribuída pela Corte de Contas, atualizado até 13/03/2020. Condenação do demandante em honorários advocatícios, fixados em 10% do valor da causa atualizado (R$ 167.740,01), a teor do art. 85, § 2º, do CPC/2015. 



    2. BRUNO GUSTAVO ARAÚJO LOUREIRO aduz a ocorrência de prescrição/decadência, tendo em vista que o fato gerador do processo junto ao TCU é o repasse das verbas, que ocorreram todas em 2011, ao passo que a Tomada de Contas referente à prestação destas verbas somente foi instaurada em 2017 conforme extrato do Processo nº 017.251/2017-6, o que perfaz mais de 5 (anos) entre o fato gerador e a instauração. 



    3. Aponta, ainda, a necessidade de aplicação da sentença absolutória penal ao procedimento administrativo, uma vez que na fundamentação daquela o magistrado acatou as alegações da defesa quanto à existência de circunstâncias que excluem o crime, que in casu, fora a ocorrência de enchente de graves proporções que assolaram o Município de Japaratinga no ano de 2011 e que impediram o então gestor de apresentar as contas das verbas do FNAS, o que no Direito Penal caracteriza uma excludente de ilicitude motivado por fato decorrente de força maior. 



    4. É certo que o STF fixou a Tese, em Repercussão Geral, de que "São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa" (STF - RE 852.475/SP. Plenário. Rel. orig. Ministro Alexandre de Moraes, Rel. para acórdão Ministro Edson Fachin, julgado em 8/8/2018), posicionamento que não deve ser estendido aos julgamentos administrativos, uma vez que a tese se refere tão somente às ações de improbidade, sob a competência do Poder Judiciário. Em relação a esta questão, o STF firmou tese, também com repercussão geral reconhecida, no RE 636886, julgado em 24/06/2020, que "a pretensão de ressarcimento ao erário em face de agentes públicos reconhecida em acórdão de Tribunal de Contas prescreve na forma da Lei 6.830/1980 (Lei de Execução Fiscal). 



    5. A União Federal, ora Embargada, intentou ação de execução de título extrajudicial contra o Embargante alicerçada em decisão exarada, no âmbito do TCU, em razão de suposta omissão na prestação de contas dos recursos do Fundo Nacional de Assistência Social no exercício de 2011 (Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome ao Município) do Município de Japaratinga, à época em que o executado fora prefeito. 



    6. Do compulsar dos autos, apreende-se que, em novembro de 2015, o próprio embargante foi notificado para regularizar a prestação de contas e que em outubro de 2016 houve relatório da Tomada de Contas Especial, o qual, após mais alguns encaminhamentos internos, culminou na remessa dos autos ao Tribunal de Contas da União em 31/05/2017, momento em que se iniciava apenas a fase externa de todo esse processo. 



    7. Este Tribunal Regional possui o entendimento de que, antes da remessa da tomada de contas ao TCU, há uma "fase interna" de controle, na qual o órgão repassador dos recursos apura a existência do dano, o valor e a responsabilidade do agente público, tratando-se tal apuração de causa interruptiva do lustro prescricional. Somente depois de concluída essa etapa é que a tomada de contas será enviada ao TCU, a fim de que se dê início a respectiva "fase externa", iniciando na data do envio do relatório conclusivo elaborado pelo órgão de controle interno a contagem do prazo prescricional. (PROCESSO: 08202736220194058200, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL LEONARDO HENRIQUE DE CAVALCANTE CARVALHO, 2ª TURMA, JULGAMENTO: 25/05/2021): 



    8. Ademais, em face do que estabelece a Instrução Normativa do TCU nº 71/2012 (arts. 4º, 10, inciso III, e 11), enquanto o processo de verificação de regularidade das contas estiver tramitando no âmbito do órgão responsável pela gestão dos recursos repassados, não há como o TCU instaurar seu próprio procedimento. Isso porque apenas após a regular tramitação de Tomada de Contas no órgão repassador, e considerando a ausência de ressarcimento dos recursos mal geridos, é que o Tribunal toma conhecimento dos fatos, iniciando na data do envio ao Tribunal do relatório conclusivo elaborado pelo gerente do órgão de controle interno a contagem do prazo prescricional. 



    9. Assim, da prolação do acórdão nº 7.205/2018 do TCU até o trânsito em julgado, não se verifica paralisação da tomada de contas especial por mais de três anos (art. 1º, § 1º, da Lei 9873/99). Nesse cenário, não se verifica a ultrapassagem do prazo prescricional, de acordo com a legislação de regência (Lei 9.873/1999, arts. 1º e 2º, incs. I e II, e no art. 8º, caput e § 2º, da Lei 8.443/92). 



    10. De outra banda, não é demais lembrar a independência entre as instâncias cível, penal e administrativa e, sob essa ótica, não há que se falar em repercussão direta do julgamento da ação penal na decisão do TCU, que considerou, sim, a existência de dano e ainda impôs multa. 



    11. Destaque-se, por oportuno, que a possibilidade de vinculação de um julgamento em sede de ação penal quanto às outras instâncias só ocorre nas hipóteses de absolvição por inexistência do fato ou negativa de autoria, o que não é o caso dos autos. 



    12. Compulsando o teor das decisões proferidas no âmbito do Processo Criminal, vê-se que, em nenhum momento, houve manifestação conclusiva pela inexistência do fato ou negativa de autoria, mas sim pela não demonstração de existência do elemento subjetivo (dolo), motivo incapaz de obstar a atuação do Tribunal de Contas no exercício de seu mister constitucional de fiscalizar os atos praticados pelos gestores públicos. 



    13. Honorários advocatícios fixados em 1% sobre o percentual aplicado na sentença, nos termos do art. 85, §11, do CPC. 



    14. Apelação improvida. 



    Assevera, o recorrente, que esse pronunciamento viola os incisos XXXVI e LXXVIII da Constituição, contrariando os princípios da segurança jurídica e respeito à coisa julgada, por desconsiderar, como marco inicial do prazo prescricional quinquenal de pretensão ressarcitória fundada em julgamento de Tomada de Constas Especial pelo Tribunal de Contas da União, a data da prática do ato.



    Pontua, nesse contexto, que, “levando em consideração que o fato gerador da omissão de prestar contas se dá no dia estabelecido legalmente para apresentação da prestação, o início da contagem do prazo quanto aos recursos do FNAS de 2011 se iniciou após o dia 30 de Abril de 2012, último dia estabelecido para apresentação das contas pela Portaria nº 625/2010 do então Ministério do Desenvolvimento Social” (eDOC 6, fls. 15-16).



    Assim, frisa o recorrente, “a União, por meio do TCU, teria até 30 de Abril de 2017 para instaurar a competente Tomada de Contas Especial, sob pena de prescrição da pretensão sancionatória e de ressarcimento, no entanto, tal procedimento somente foi instaurado em Junho de 2017, ou seja, após o prazo prescricional estabelecido legalmente de 5 (cinco) anos” (eDOC 6, fl. 16).



    Diz, também, ter sido violado o art. 5º, XXXVI, da Carta Federal ante a não observância, pela Corte de origem, de causa excludente da ilicitude, reconhecida em processos que sopesaram as condutas sob o viés penal e da improbidade administrativa, da não apresentação da prestação de contas que originou o débito perante a Corte de Contas, notadamente a ocorrência de caso de força maior.



    Ao final, requer o provimento do excepcional para o fim de reconhecer a procedência dos embargos à execução opostos pelo recorrente.



    É o relatório do essencial. Decido. 



    2. Reputo presentes os requisitos de admissibilidade do recurso extraordinário. Dessa forma, passo à análise do mérito.



    Na origem, trata-se de Ação de Execução de Título Executivo Extrajudicial fundado em acórdão do TCU, decorrente da Tomada de Contas Especial n. 017.251/2017-6, que impôs ao ora recorrente o pagamento de multa e ressarcimento de valores em razão de suposta omissão na prestação de contas dos recursos do FNAS repassados ao Município de Japaratinga no exercício de 2011. 



    A controvérsia dos presentes autos consiste: (i) no reconhecimento, ou não, da ocorrência da prescrição pelo decurso do prazo quinquenal entre a prática do fato e a instauração da Tomada de Contas no TCU que deu origem à execução do débito pela União Federal, e, (ii) na verificação da exclusão, ou não, da ilicitude da conduta imputada ao ora recorrente, pela absolvição reconhecida judicialmente nos âmbitos penal e cível.



    1. Da ausência de prescrição



    Em relação ao reconhecimento da prescrição, tenho que não merece acolhimento a articulação no sentido de se considerar, como marco inicial do prazo prescricional quinquenal de pretensão ressarcitória fundada em julgamento de Tomada de Constas Especial pelo Tribunal de Contas da União, a data da prática do ato, pois a Suprema Corte, ao apreciar a ADI 5.509, Relator o ministro Edson Fachin, emanou orientação no sentido de que previsão segundo a qual o prazo prescricional inicia-se a partir da data de ocorrência do fato não encontra suporte no Texto Constitucional, nem nas leis federais de regência.



    A propósito, cito, por elucidativos, trechos da manifestação do eminente ministro Edson Fachin sobre a questão:



    Com fundamento nesses precedentes, é possível, portanto, sintetizar a orientação aplicável para a fixação e a contagem dos prazos prescricionais das ações de competência do Tribunal de Contas. 



    A atividade de controle externo equipara-se, para fins de contagem do prazo prescricional, ao poder de polícia do Estado e, como tal, nos termos do art. 1º da Lei 9.873, de 1999, “Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado”. 



    Pela mesma razão, incidem as causas legais de interrupção da prescrição, conforme previsão constante do art. 2º da referida Lei:



    [...]



    Ademais, a contar da decisão final do Tribunal de Contas, inicia-se o prazo para a propositura da ação de execução, é que o se extrai do art. 1ºA da Lei 9.873, de 1999 (“constituído definitivamente o crédito não tributário, após o término regular do processo administrativo, prescreve em 5 (cinco) anos a ação de execução da administração pública federal relativa a crédito decorrente da aplicação de multa por infração à legislação em vigor”).



    Aplicam-se, ainda, às decisões do Tribunal de Contas, que por expressa previsão constitucional constituem títulos executivos extrajudiciais (art. 71, § 3º), os prazos relativos à interrupção da contagem do prazo, consoante o art. 2º-A, à sua suspensão, conforme o art. 3º, e à contagem da prescrição intercorrente, nos termos da decisão colegiada no RE 636.886 (tema 899). Finalmente, o termo inicial da contagem do prazo deve ser o da entrada do processo de fiscalização no âmbito do Tribunal de Contas, ou dos órgãos que, por lei, são encarregados pelo controle interno. A explicação, para esse último ponto, reside na aplicação conjugada da Lei 9.873, de 1999, com a Lei 8.443, de 1992 e o entendimento fixado pelo Tribunal, quando do julgamento 636.553. Com efeito, nos termos do art. 1º da Lei 9.873, de 1999, o prazo prescricional para a ação punitiva conta-se da data de ciência do fato pela Administração.



    Ademais, avaliar a efetiva configuração ou não da prescrição, no caso, demanda o reexame dos fatos e das provas e, também, interpretação de legislação infraconstitucional, de modo a incidir, à espécie, o óbice do enunciado sumular n. 279 Suprema Corte e a caracterizar-se como indireta ou reflexa a suposta ofensa à Constituição da República.



    2. Da excludente de ilicitude



    A Constituição Federal, em seu art. 5º, inciso XXXVI, dispõe que “a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada ”. 



    A garantia da coisa julgada significa que, uma vez que uma decisão judicial transita em julgado — isto é, quando não cabe mais recurso —, seus efeitos tornam-se definitivos e não podem mais ser modificados ou desfeitos pelas partes ou pelo próprio Judiciário. 



    Sua importância repousa na proteção à segurança jurídica, assegurando que situações decididas de forma definitiva pelo Poder Judiciário não fiquem em aberto indefinidamente, conferindo estabilidade às relações jurídicas, e limitando a atuação do Estado, uma vez que após o trânsito em julgado, não é possível reabrir a discussão, salvo hipóteses excepcionais previstas em lei (como a ação rescisória).



    A doutrina classifica a coisa julgada, em formal, quando há a imutabilidade da decisão naquele processo específico, ou material, que se dá pela imutabilidade de decisão projetada fora do processo, que a torna imutável e indiscutível além dos limites do processo em que foi proferida, ou seja, a decisão não mais poderá ser alterada ou desconsiderada em qualquer outro processo (art. 502 do CPC).



    Dessa forma, a coisa julgada impede que um processo seja eternamente reexaminado, dando caráter imutável e indiscutível à decisão judicial. 



    No caso dos autos, o recorrente foi demandado em duas ações judiciais, uma penal (Processo n. 0804714-54.2017.4.05.8000 – 2ª Vara Federal de Alagoas) e outra por ato de improbidade (Processo n. 0804715-39.2017.4.05.8000 – 1ª Vara Federal de Alagoas), fundamentadas, entre outros, no mesmo fato objeto da Tomada de Contas Especial que gerou o título da execução ora impugnado.



    Registre-se que o recorrente foi absolvido de todas as acusações a ele imputadas, por reconhecimento de excludente de ilicitude, decorrente de força maior, devido a ocorrência de enchente de graves proporções que assolaram o Município de Japaratinga nos anos de 2010 e 2011 e que impediram o então gestor, ora recorrente, de apresentar as contas das verbas do FNAS. 



    Nesse sentido, vejamos trechos da ação penal absolutória, trazido aos autos por meio da petição do recurso extraordinário, que concluiu pela existência de circunstâncias que excluem o crime na prestação de contas de 2011, caracterizando a excludente de ilicitude motivado por fato decorrente de força maior:



    No caso dos autos, a prova produzida em juízo demonstrou que o Município de Japaratinga/AL foi assolado por fortes chuvas que provocaram 02 (duas) enchentes e alagamentos em menos de 11 (onze) meses: uma em 2010, que atingiu quase todo o estado de Alagoas; e outra em 2011, que prejudicou vários municípios da região norte do estado. 



    Além de públicos e notórios (em diversos sítios eletrônicos é possível encontrar reportagens noticiando o alagamento de inúmeras residências e estabelecimentos, devido ao transbordamento de um rio próximo à cidade), tais fatos foram confirmados pelas declarações das testemunhas ouvidas em juízo, inclusive pelas testemunhas arroladas pela acusação - destacando-se, entre elas, o prefeito que sucedeu o réu e seu adversário político na disputa pelo comando do Município (cuja oitiva chegou, inclusive, a ser contraditada pelo réu, sob alegação de inimizade), o qual confirmou a existência de grande enchente que inundou residências e também prédios da Prefeitura Municipal de Japaratinga, não recordando se esta ocorreu no ano de 2010 ou 2011. 



    Pela característica destes eventos, não é possível afirmar ou exigir prova de quais documentos foram especificamente extraviados, tampouco de quais se encontravam na sede dos prédios públicos inundados. O reconhecimento da existência do fato, entretanto, é suficiente para estabelecer dúvida razoável sobre o caráter intencional da omissão imputada ao acusado, então gestor do Município, vez que é razoável concluir, diante de evento desta proporção, que a organização administrativa tenha sido seriamente afetada, retirando do gestor os elementos necessários para prestar as contas devidas.



    Observe-se, que embora o juízo tenha concluído no dispositivo da sentença, que a absolvição do réu, ora recorrente, teria como base a ausência suficiente de provas, a análise pormenorizada da fundamentação, para os fatos específicos da ausência de prestação de contas do FNAS no ano de 2011, impõe a interpretação de que a absolvição, neste casos, foi por existência de circunstância que excluem sua ilicitude. 



    Dessa forma, temos duas decisões judiciais de naturezas distintas e tomadas por juízes distintos, exaradas após vasta instrução processual, respeitados o contraditório e ampla defesa, que chegaram à mesma conclusão quanto ao fato que deu causa a condenação do ora recorrente na Tomada de Contas Especial: absolvição por existência de circunstâncias alheia à vontade das partes que excluem a ilicitude do fato, consistindo em um importante aspecto das decisões que fizeram coisa julgada material e, portanto, deveriam ser respeitadas em outras esferas e instâncias que gravitem sob os mesmos fatos, caso da Tomada de Contas Especial. 



    Ora, a independência das instâncias não é absoluta, mas relativa, sendo possível que a sentença penal absolutória gere efeitos no cível, por exclusão da ilicitude, como no caso, decorrente de força maior (enchente de grandes proporções).



    Cumpre mencionar, conforme relato do recorrente em sua petição de recurso, que em outra execução oposta contra o recorrente fundada em título do TCU decorrente da mesma Tomada de Contas Especial (TCE n. 017.251.2017-6), em trâmite na Justiça Federal sob o n. 0809017-09.2020.4.05.8000, cujo objeto da cobrança é a multa aplicada (enquanto que o objeto desta execução é o ressarcimento), o Juiz Federal de piso julgou procedente os Embargos à Execução considerando justamente que restou demonstrado que o embargante ficara impossibilitado de apresentar as contar originárias do título executivo em questão de evento externo, nos moldes da fundamentação apresentada neste Recurso Extraordinário, sendo assim ementado o julgado: 



    CIVIL E ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PRESCRIÇÃO. INTERRUPÇÃO NA FORMA DO ART. 2º, II, DA LEI Nº 9.873/99.OBRIGAÇÃO DE PAGAMENTO DA QUANTIA EXECUTADA. AFASTADA. RECONHECIMENTO DA IMPOSSIBILIDADE DE APRESENTAR CONTAS ORIGINÁRIAS DO TÍTULO EXECUTIVO. INEXEQUIBILIDADE DO TÍTULO. EXTINÇÃO DA EXECUÇÃO. 



    2. No entanto, devido às enchentes que atingiram o Estado de Alagoas, in casu, o Município de Japaratinga teve seus prédios públicos danificados. Destarte, o douto magistrado da 2ª Vara desta Seção Judiciária proferiu sentença absolutória nos autos do processo nº 0804714-54.2017.4.05.8000, ajuizado pelo MPF, objetivando condenação pelos mesmos fatos originários do título executivo. Mesmo evento, também, foi utilizado para fundamentar sentença de improcedência da Ação de Improbidade tombada sob o nº 0804715-39.2017.4.05.8000, nesta Vara. 



    3. Portanto, considerando as enchentes - fato público e notório - que assolaram o Estado de Alagoas, nos anos 2010 e 2011, atingiram prédios públicos do Município e implicou na perda de uma quantidade sem número de arquivos, dentre os quais alguns diziam respeito justamente à comprovação de recursos advindo o programa de 2011 que estava em plena vigência, fato gerador do título executivo objeto da execução tombada sob nº 0803500-23.2020.4.05.8000, não pode o embargante ser responsabilizado por evento externo e independente de seu dever razoável de cuidado.



    4. Embargos procedentes. 



    Grifos nossos. 



    Assim, quanto ao fato objeto de sua condenação administrativa no TCU (motivo do presente recurso) o recorrente deve ser absolvido pelo reconhecimento de uma excludente de ilicitude, qual seja, a ocorrência de uma enchente de grandes proporções no Município (fato de força maior) que acarretou na perda dos documentos relacionados à prestação de contas, sendo reconhecida essa mesma circunstância em outras duas esferas (penal e improbidade administrativa), excluindo, assim o elemento subjetivo da conduta. 



    Tal o contexto, reputo mandatório que se considerem os obstáculos e dificuldades reais suportados pelo recorrente na espécie, daí incidindo o disposto no art. 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro:



    Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.



    § 1º Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente.



    3. Em face do exposto, reconsidero a decisão por mim proferida anteriormente nestes autos (eDoc 25), e dou provimento ao recurso extraordinário, para, reformando o acórdão recorrido, julgar procedentes os embargos à execução opostos pelo ora recorrente, extinguindo a execução. 



    4. Invertidos os ônus da sucumbência.



    Publique-se.



Brasília, 4 de setembro de 2025.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



Documento assinado digitalmente