Tribunal: STF
Processo: MS 40135
Classe: MS
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-28
Data de publicação: 2025-02-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    1. Cuida-se de mandado de segurança (e-doc. 01) impetrado por BRUNO PINHEIRO DAMASCENO FLORENTINO, ex-bolsista do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), contra ato (e-docs. 14 e 15) do Tribunal de Contas da União, nos autos de tomada de contas especial (TC 025.698/2024-9), que supostamente teria violado direito líquido e certo do impetrante.



    2. Conforme se depreende dos documentos que instruem o presente writ, o impetrante firmou, com o CNPq, Termo de Compromisso e Aceitação de Bolsa no Exterior (e-doc. 06) para cursar doutorado em Munique, na Alemanha, no período de 01.04.2018 a 31.03.2019 (e-doc. 07), comprometendo-se a “retornar ao Brasil até 30 (trinta) dias após o término da bolsa, aqui residir e permanecer por período não inferior ao da vigência da mesma, exceto quando devidamente autorizado pela diretoria do CNPq” (e-doc. 06).



    3. Por meio do OFÍCIO nº 15425/2023/SEABE/COAFO/CGARF/DASD (e-doc. 08), datado de 29.06.2023, o CNPq solicitou que o impetrante apresentasse “Relatório técnico final, declaração ou diploma de doutorado, comprovantes de retorno ao Brasil e de interstício” para encerramento do processo administrativo relativo à concessão da bolsa.



    4. Em virtude do não cumprimento das obrigações, o impetrante foi alvo de tomada de contas especial instaurada pela Administração Pública cujos trechos do Relatório (e-doc. 12) são abaixo transcritos:



    PARECER CONCLUSIVO DO TOMADOR DE CONTAS ESPECIAL 



    14. Na opinião desta Comissão de Tomada de Contas Especial, os fatos apurados no processo indicam omissão no dever de prestar contas, caracterizando prejuízo ao erário, tendo sido quantificado o dano e identificado o agente responsável, conforme item 9 deste relatório. 



    15. No tocante à quantificação do dano e à atribuição da responsabilidade, conforme motivações expostas no item 9 deste relatório, entende-se que o débito no valor de R$ 531.749,27, deve ser imputado ao Senhor Bruno Pinheiro Damasceno Florentino, Bolsista no Exterior, uma vez que o mesmo Não Apresentou Relatório Técnico, Bilhete de Retorno, Diploma/ Certificado e Não comprovou permanência no Brasil pelo mesmo período de vigência da bolsa no exterior (comprovante de interstício). 



    16. Os avisos de recebimento referenciados no item 11 deste relatório indicam que o agente responsável tivera oportunidade de defesa, em observância ao art. 5°, inciso LV da Constituição Federal. Como não houve recolhimento aos cofres públicos da importância impugnada e não foram apresentados elementos de defesa, subsistem os motivos que legitimaram a instauração desta tomada de contas especial, considerando que foram esgotadas as medidas administrativas para ressarcimento do dano ao erário.



    CONCLUSÃO



    17. Caracteriza-se dano ao erário no valor de R$ 531.749,27, cujo valor atualizado com juros até 08/07/2024 está detalhado a seguir:

     

 Responsável / Responsáveis solidários  Total dos valores atualizados com juros 



 BRUNO PINHEIRO DAMASCENO FLORENTINO 

(089.422.016-01)

  R$ 531.749,27 



    18. Referido valor foi registrado pela Coordenação de Contabilidade - COCOT, na conta "Diversos Responsáveis Apurados" no Siafi, mediante Nota de Lançamento 2024NS052285, de 06/08/2024.



    (e-doc. 12, grifo nosso)



    5. Após manifestação da Controladoria-Geral da União (e-doc. 13), a TCE foi remetida ao Tribunal de Contas da União - TCU, por meio do OFÍCIO nº 19618/2024/SETCE/COPCO/CGOCF/DADM (e-doc. 11) datado de 12.12.2024.



    6. No âmbito do TCU, a Unidade de Auditoria Especializada em Tomada de Contas Especial (AudTCE) fez análise preliminar do caso e propôs que se procedesse à citação do impetrante para apresentação de defesa, nos seguintes termos:



    INTRODUÇÃO 



    1. Cuidam os autos de tomada de contas especial instaurada pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico, em desfavor de Bruno Pinheiro Damasceno Florentino, em razão de omissão no dever de prestar contas do Termo de concessão e aceitação de bolsa no país/exterior 203539/2014-1 (peças 9 e 22) firmado entre o Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico e Bruno Pinheiro Damasceno Florentino, e que tinha por objeto o instrumento descrito como “Termo de Compromisso e Aceitação de Bolsa no Exterior Doutorado no Exterior - GDE Modificações pós-traducionais do fator de extensão EF-P em bactérias da microbiota humana”.



    (...)



    Avaliação da Ocorrência da Prescrição 



    14. Em relação à prescrição, o Supremo Tribunal Federal (STF), no Recurso Extraordinário 636.886, em 20/4/2020, fixou tese com repercussão geral de que “é prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas” (Tema 899). 



    15. Posteriormente, o próprio TCU regulamentou o assunto por meio da Resolução-TCU 344 de 11/10/2022, à luz do disposto na Lei 9.873/1999, estabelecendo no art. 2º que prescrevem em cinco anos as pretensões punitiva e de ressarcimento nos processos de controle externo. 



    16. O termo inicial da contagem do prazo prescricional está previsto no art. 4º da ResoluçãoTCU 344/2022. Da mesma forma, as situações de interrupção da prescrição foram elencadas no art. 5º. A prescrição intercorrente está regulada no art. 8º. 



    17. No mais, conforme decidido em precedentes do STF (MS 35.430-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes; MS 35.208-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Dias Toffoli; MS 36.905-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso) os atos interruptivos prescindem de notificação, cientificação ou citação dos investigados, ocorrendo tão somente com o desaparecimento da inércia do Poder Público em investigar determinado fato. 



    18. No âmbito dessa Corte, o Acórdão 2219/2023-TCU-Segunda Câmara (Relator Min. Jhonatan de Jesus) destacou que o ato inequívoco de apuração dos fatos constitui causa objetiva de interrupção do prazo prescricional, que atinge todos os possíveis responsáveis indistintamente, pois possui natureza geral, de sorte a possibilitar a identificação dos responsáveis. Contudo, a oitiva, a notificação, a citação ou a audiência (art. 5º, inciso I, do mencionado normativo) constituem causas de interrupção de natureza pessoal, com efeitos somente em relação ao responsável destinatário da comunicação do TCU. 



    19. Em tempo, por meio do Acórdão 534/2023-TCU-Plenário (Rel. Min. Benjamin Zymler), firmou-se entendimento de que o marco inicial da fluição da prescrição intercorrente se inicia somente a partir da ocorrência do primeiro marco interruptivo da prescrição ordinária, consoante elencado no art. 5º da nominada Resolução. 



    20. No caso concreto, considera-se, nos termos art. 4°, inciso I, da Resolução-TCU 344/2022, que o termo inicial da contagem do prazo da prescrição ordinária (ou quinquenal) ocorreu em 31/5/2019, data em que as contas deveriam ter sido prestadas, segundo o normativo e o termo de concessão (peça 3, p.5 e peça 21). 



    21. A tabela a seguir apresenta os seguintes eventos processuais interruptivos/suspensivos da prescrição desta TCE (lista não exaustiva):

     

 Evento  Data      Documento  Resolução 344      Efeito        



 0  31/5/2019  Data em que as contas deveriam ter sido prestadas (peça 3, p.5 e peça 21)  Art. 4º, inc. I  Marco inicial da contagem do prazo prescricional 



 1  5/7/2023  Notificação de cobrança (peças 24 e 25)  Art. 5º, inc. I       Interrupção da prescrição ordinária e intercorrente 



 2  9/7/2024  Determinação de Instauração de TCE (peça 2)  Art. 5º, inc. II       Interrupção da prescrição ordinária e intercorrente 



 3  18/7/2024  Notificação de TCE (peças 38 e 40)  Art. 5º, inc. I       Interrupção da prescrição ordinária e intercorrente 



 4  12/8/2024  Relatório do Tomador de Contas (peça 44)  Art. 5º, inc. II       Interrupção da prescrição ordinária e intercorrente 



 5  14/10/2024  Relatório de auditoria da CGU (peça 48)  Art. 5º, inc. II       Interrupção da prescrição ordinária e intercorrente 



    22. Analisando-se o termo inicial da contagem do prazo prescricional, bem como a sequência de eventos processuais enumerados na tabela anterior, os quais teriam o condão de interromper a prescrição da ação punitiva desta Corte, conclui-se que não houve o transcurso do prazo de 5 (cinco) anos entre cada evento processual capaz de interromper a prescrição ordinária (quinquenal), tampouco de 3 (três) anos entre cada evento processual, capaz de interromper a prescrição intercorrente. 



    23. Portanto, levando-se em consideração o entendimento do STF anteriormente mencionado, bem como a vigente regulamentação do Tribunal, não ocorreu a prescrição da pretensão sancionatória e ressarcitória a cargo do TCU.



    (...)



    CONCLUSÃO 



    32. A partir dos elementos constantes nos autos e do exame das ocorrências descritas na seção “Exame Técnico”, foi possível definir a responsabilidade de Bruno Pinheiro Damasceno Florentino, e quantificar adequadamente o débito a ele atribuído, na forma dos arts. 10, § 1º, e 12, incisos I e II, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 202, incisos I e II, do RI/TCU, propõe-se, por conseguinte, que se promova a citação do responsável.



    33. Em tempo, também foi realizada a análise da ocorrência da prescrição (itens 14 a 23), sob a ótica da Resolução-TCU 344/2022, concluindo-se não ter ocorrido, nos autos, a prescrição da pretensão sancionatória e ressarcitória para o TCU.



    PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO 



    34. Diante do exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo: 



    a) realizar a citação, com fundamento nos arts. 10, § 1º, e 12, incisos I e II, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 202, incisos I e II, do RI/TCU, para que, no prazo de quinze dias, o responsável abaixo indicado, em decorrência das condutas praticadas, apresente alegações de defesa e/ou recolha, aos cofres especificados, a quantia abaixo indicada, atualizada monetariamente a partir da respectiva data até o efetivo recolhimento, abatendo-se na oportunidade a quantia eventualmente ressarcida, na forma da legislação em vigor, que geraram a irregularidade demonstrada a seguir: 



    Débito relacionado ao responsável Bruno Pinheiro Damasceno Florentino (CPF: 089.422.016-01), na condição de beneficiário. 



    Irregularidade: não comprovação da boa e regular aplicação dos recursos federais repassados a Bruno Pinheiro Damasceno Florentino, em face da omissão no dever de prestar contas dos valores transferidos, no âmbito do termo de concessão e aceitação de bolsa no exterior 203539/2014-1. 



    Evidências da irregularidade: documentos técnicos presentes nas peças 1, 2, 3, 8, 9, 10, 18, 20, 21, 22, 24, 25, 38 e 40. 



    Normas infringidas: art. 37, caput, c/c o art. 70, parágrafo único, da Constituição da República Federativa do Brasil; art. 93, do Decreto-lei 200/1967; art. 66, do Decreto 93.872/1986; Itens 7.5, 7.5.1, 9.1.1, 9.2 e Anexo IV, item 11 da RN 29/2012, bem como o Termo de Concessão e Aceitação de Bolsa no Exterior. 



    Cofre credor: Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico. 



    Valor atualizado do débito (sem juros) em 2/12/2024: R$ 505.521,07. 



    Conduta: não apresentar a prestação de contas, no âmbito do Termo de Aceitação de indicação de bolsista, deixando de apresentar Relatório Técnico, Bilhete de Retorno, Diploma/Certificado e comprovação de permanência no Brasil pelo mesmo período de vigência da bolsa no exterior (comprovar interstício). 



    Nexo de causalidade: A não apresentação da prestação de contas no âmbito do Termo de aceitação de indicação de bolsista impediu a comprovação da regular aplicação dos recursos federais repassados, no âmbito do instrumento em questão, resultando em presunção de dano ao erário. 



    Culpabilidade: Não há excludentes de ilicitude, de culpabilidade e de punibilidade; é razoável supor que a responsável tinha consciência da ilicitude de sua conduta; era exigível conduta diversa da praticada, qual seja, apresentar a prestação de contas com toda a documentação exigida, no prazo e forma devidos. 



    b) informar ao responsável que, caso venha a ser condenado pelo Tribunal, os débitos ora apurados serão acrescidos de juros de mora, nos termos do § 1º do art. 202 do RI/TCU; 



    c) esclarecer ao responsável, em obediência ao art. 12, § 2º, da Lei 8.443/1992, que o recolhimento tempestivo do débito somente saneará o processo caso seja reconhecida a sua boa-fé e não se constate outra irregularidade nas contas; 



    d) encaminhar cópia digital da presente instrução ao responsável, a fim de subsidiar a apresentação de suas alegações de defesa; 



    e) esclarecer ao responsável, em obediência ao art. 12, § 3º, da Lei 8.443/1992, que o não atendimento à citação implicará revelia, para todos os efeitos, dando-se prosseguimento ao processo.



    (e-doc. 14, grifo nosso)



    5. Por meio do OFÍCIO 56023/2024-TCU/Seproc (e-doc. 15), o impetrante foi citado.



    6. Para o impetrante, a citação representa “ameaça de uma cobrança indevida tendo em vista a demora excessiva na constituição da dívida. A Administração Pública, após 5 anos desde o descumprimento e a comunicação tardia da dívida, está agora procedendo com a Tomada de Contas Especial, de nº 025.698/2024-9, no Tribunal de Contas da União (TCU), ignorando o prazo decadencial/prescricional” (e-doc. 01, p. 2). Acrescenta:



    O TCU já deu indícios de que haverá imputação de débito e julgamento pela irregularidade das contas do Impetrante, visto que, mesmo após a análise prévia realizada pelo próprio Tribunal, a cobrança foi mantida, apesar da evidência de decadência/prescrição da dívida. A proposta de prosseguimento da Tomada de Contas Especial, de nº 025.698/2024-9, conforme documento em anexo, em face do prazo decadencial/prescricional já transcorrido, justifica a impetração preventiva para garantir que o direito do Impetrante não seja comprometido antes que a decisão final seja tomada.



    (e-doc. 01, p. 3 e 4, grifo nosso)



    7. Alega que “Finalizados os estudos, o Impetrante buscou por várias oportunidades de emprego em sua área de estudos no Brasil, mas, infelizmente, essa tarefa se mostrou muito mais difícil do que o previsto. Além de haver poucas oportunidades disponíveis, as que existiam não estavam alinhadas à sua experiência” (e-doc. 01, p. 4). Destaca:



    10. Diante disso, sem alternativas no Brasil, ele acabou se consolidando profissionalmente no exterior, onde lhe foram oferecidas possibilidades profissionais em consonância com sua área de estudos e experiência, de forma ue acabou aceitando trabalhar na Universidade onde estava fazendo o Doutorado. 



    11. Isso levou ao descumprimento da obrigação de prestação de contas, apresentação do bilhete de passagem e retorno ao país após a finalização da bolsa, para cumprimento do período de interstício. Além disso, o Impetrado ficou sem ualuer contato com o CNPq por anos após a finalização da bolsa. 



    12. Somente em 09/07/2024 (Doc. em anexo) foi determinada a instauração da Tomada de Contas Especial em seu desfavor, quando já ultrapassado o prazo decadencial/prescricional de 5 (cinco) anos para cobrança, só tendo ciência da referida cobrança no momento da notificação para apresentar defesa nos presentes autos.



    (e-doc. 01, p. 4, grifo nosso)



    8. Em virtude disso, entende que “o direito potestativo do CNPq de constituir eventual dívida ou promover atos administrativos relacionados ao suposto inadimplemento do interstício já se encontra fulminado pela decadência/prescrição” (e-doc. 01, p. 5).



    9. Portanto, considera ilegal a citação (e-docs. 14 e 15) para responder à tomada de contas especial e argumenta que



    O marco temporal para início da contagem do prazo decadencial para que as agências de fomento (Capes e CNPq) possam consolidar eventual crédito referente ao ressarcimento de bolsas de pesquisa no exterior é o do inadimplemento da obrigação pactuada e que dá ensejo ao ressarcimento: ou seja, da constatação da não conclusão do curso, do não retorno para cumprimento do período de interstício no prazo pactuado ou da descontinuidade do cumprimento do período de interstício iniciado.



    (e-doc. 01, p. 14)



    10. Pontua que o reconhecimento de múltiplos marcos interruptivos prescricionais na tomada de contas especial e a determinação para prosseguimento do procedimento administrativo mesmo diante da indubitável ocorrência de prescrição quinquenal ferem a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça (e-doc. 01, p. 22-23).  



    11. Assim, requer, liminarmente:



    que seja suspenso o trâmite do processo de Tomada de Contas Especial de nº 025.698/2024-9, até que seja analisado o mérito da presente ação impedindo-se assim a abertura ou suspendendo qualquer procedimento de cobrança em desfavor do Impetrante e/ou negativação de seu nome no Cadin e/ou no Siafi, com base em dívida sobre a qual já recaiu a prescrição;



    (e-doc. 01, p. 31, grifo nosso)



    12. No mérito, roga pela concessão da segurança com “reconhecimento da prescrição em relação a todos os débitos imputados ao Impetrante em relação ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) e da decadência pleiteada anteriormente” e   “determinação de arquivamento do processo de Tomada de Contas Especial nº 025.698/2024-9” (e-doc. 01, p. 31).  



    Eis o Relatório. DECIDO.  



    13. No que tange ao pedido liminar para suspensão do “trâmite do processo de Tomada de Contas Especial de nº 025.698/2024-9, até que seja analisado o mérito da presente ação” (e-doc. 01, p. 31), destaco que, nos termos do art. 7º, III, da Lei nº 12.016/2009 c/c art. 300, CPC/2015, seu deferimento depende da comprovação da plausibilidade do direito (fumus boni iuris) e do perigo da demora, isto é, da demonstração de que a regular tramitação processual tornará ineficaz a decisão final a ser proferida.



    14. A ausência de qualquer desses requisitos já é suficiente para impedir o deferimento da liminar. 



    15. O presente writ se volta contra citação para apresentar defesa em procedimento de tomada de contas especial. Dos documentos acostados à inicial e em juízo de cognição sumária, verifico que, em 02.12.2024, a Auditoria Especializada em Tomada de Contas Especial (AudTCE) concluiu pela responsabilidade do impetrante pela omissão no dever de prestar contas (e-doc. 14).



    16. Em virtude disso, o impetrante foi citado para exercício do contraditório e da ampla defesa, na medida em que, neste caso, na fase interna, de acordo com Relatório de TCE Nº 171/2024 do CNPq sobre a TCE, “Após as devidas notificações, por meio das quais foram dadas oportunidades ao Sr. Bruno Pinheiro Damasceno Florentino, no sentido de se manifestar com relação às irregularidades do processo, o mesmo se manteve inerte” (e-doc. 12, p. 5)  



    17. Para o impetrante, a probabilidade do direito estaria justificada pelas seguintes razões:



    O fundamento relevante da presente ação encontra-se amparado em provas documentais inequívocas que demonstram: 



    a) a decadência/prescrição do direito de cobrança do CNPq, pela inércia administrativa em notificar a Impetrante no prazo legal de 5 anos, conforme o art. 1º do Decreto nº 20.910/1932; 



    b) o prejuízo ao exercício do contraditório e da ampla defesa, devido ao lapso temporal superior a 7 anos até a notificação da Impetrante em 26/05/2023 (Doc. 6).



    (...)



    90. A Tomada de Contas Especial só foi instaurada em 09/07/2024, quando já encerrado o prazo legal de 5 anos para a prática de atos administrativos voltados à constituição de débito. 



    91. Essa excessiva demora administrativa compromete gravemente o direito de defesa do Impetrante, pois, diante do extenso lapso temporal, torna-se inviável apresentar de forma adequada documentos, testemunhas e outras provas que poderiam ser relevantes à sua defesa



    (e-doc. 01, p. 12, grifo nosso)



    18. Os documentos acostados à inicial evidenciam que a tomada de contas especial em comento (TC 025.698/2024-9) ainda está em fase de apuração. O impetrante foi citado apenas para se defender das conclusões da auditoria formuladas naquele processo. Ainda não há qualquer decisão definitiva da Corte de Contas ou apreciação por seus membros sobre o caso ou sobre a responsabilidade do impetrante. 



    19. Por essa razão, considero, num juízo preliminar, ser desproporcional a interrupção do processo de Tomadas de Contas sem que a própria Corte de Contas tenha sequer apreciado as alegações do impetrante, especialmente quanto à possível ocorrência de prescrição amplamente defendida na inicial1. 



    20. Por outro lado, no que tange ao perigo da demora, o impetrante argumenta que:



    92. Caso a medida liminar não seja concedida, o Impetrante enfrentará prejuízos irreparáveis, como: 



    A inclusão indevida de seu nome nos cadastros de inadimplentes do Cadin e Siafi, o que poderá bloquear sua atuação em projetos científicos, prejudicando sua carreira e sua capacidade de contribuir para o avanço da ciência brasileira;



    A continuidade da Tomada de Contas Especial, que poderá levar à responsabilização injusta do Impetrante e à execução de uma dívida já extinta pelo decurso do prazo decadencial, comprometendo sua segurança jurídica.



    (e-doc. 01, p. 29-30, grifo nosso)



    21. Também não considero haver perigo da demora posto que, apesar do parecer de auditoria (e-doc. 14), ainda não qualquer determinação ou decisão dos membros da Corte que possa efetivamente causar lesão ou ameaça de lesão a direito líquido e certo do impetrante, o que demonstraria o risco da demora em virtude de iminente condenação. 



    22. Em virtude disso, em juízo de cognição sumária, entendo que não restaram caracterizados nem a fumaça do bom direito nem o perigo de dano. Por essa razão, indefiro o pedido liminar, sem prejuízo de nova apreciação à vista da alteração, devidamente comprovada, das condições aqui consideradas.



    23. Notifique-se a autoridade impetrada para que preste informações no prazo de 10 (dez) dias, bem como dê-se ciência ao órgão de representação judicial do Tribunal de Contas da União, enviando-lhe cópia da inicial sem documentos, para que, querendo, ingresse no feito.



    24. Após, ouça-se o Ministério Público (art. 12 da Lei n. 12.016/09).



    Publique-se.



    Brasília, 28 de fevereiro de 2025.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



Documento assinado digitalmente




    1  No mesmo sentido, o seguinte precedente: DIREITO CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). IRREGULARIDADES NA EXECUÇÃO DE CONVÊNIO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PROCESSO COM FASE INTERNA E EXTERNA. OCORRÊNCIA DE MARCOS INTERRUPTIVOS DA PRESCRIÇÃO NA FASE INTERNA. CITAÇÃO PARA INÍCIO DA FASE EXTERNA. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE. DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA. 1. Tomada de Contas Especial é procedimento composto por duas fases, uma interna e outra externa, podendo suceder marcos interruptivos da prescrição em quaisquer das fases. 2. Simples determinação de citação para apresentação de defesa no início da fase externa da tomada de contas especial não fere direito líquido e certo. 3. Denegação da segurança. (MS 39167, Rel. Min. FLÁVIO DINO, Primeira Turma, julgado em 18.03.2024, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 20.03.2024 PUBLIC 21.03.2024, grifo nosso)