Tribunal: STF
Processo: ARE 1580490
Classe: ARE
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-09
Data de publicação: 2025-12-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade do recurso extraordinário, com base no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, apresentado pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA, em face do acórdão do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, assim ementado:



    “ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. INCRA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DE DEMARCAÇÃO E TITULAÇÃO DE TERRA OCUPADA POR REMANESCENTES DE COMUNIDADE QUILOMBOLA. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. EXCESSIVA E INJUSTIFICADA MORA ESTATAL. NÃO CONFIGURAÇÃO DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. POSSIBILIDADE DE FIXAÇÃO DE MULTA À FAZENDA PÚBLICA POR DESCUMPRIMENTO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. APELAÇÕES DESPROVIDAS.



    1. Trata-se de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Federal - MPF com a finalidade de compelir o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA e a União a elaborar e concluir o Relatório Técnico de Identificação e Delimitação relativo a uma comunidade quilombola remanescente conhecida como Família Quintino, localizada no Município de Pedro Gomes/MS.



    2. Não se desconhece que seja da competência do INCRA promover a instauração do processo administrativo para identificação, reconhecimento delimitação, demarcação e titulação da terra ocupada por remanescente de comunidade quilombola. Contudo, o procedimento de regularização fundiária envolve a atuação conjunta de órgãos da Administração direta e indireta, como a Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial da Presidência da República e a Secretaria da Cultura. A jurisprudência tem mantido a União no polo passivo em tais espécies de feito, tendo em conta que têm “um nítido componente político-ideológico que ultrapassa os limites da ação autárquica, o que justifica a presença da União no polo passivo” (STJ, AGRG no RESP 1525797, Rel. Min, Hermann Benjamin, DJE 05/02/2016).



    3. O artigo 68 do ADCT reconhece a propriedade definitiva aos remanescentes das comunidades quilombolas que estejam ocupando suas terras, devendo o Estado emitir-lhes os respectivos títulos. Cuida-se de um direito fundamental fundado na valorização da cultura dos grupos étnico-raciais que compõem a nacionalidade brasileira.



    4. No caso em apreço, o processo destinado à titulação de território em benefício dos remanescentes da comunidade quilombola Família Quintino foi instaurado em 12.07.2005, ou seja, há aproximadamente 18 anos, e ainda se encontra na fase de realização de estudo antropológico e de delimitação da área (primeira etapa), prevista inicialmente para o ano 2006 e reiteradamente postergada.



    5. O INCRA demorou mais de 10 anos após o início do processo de titulação para pleitear em juízo autorização para a entrada na área de particulares, bem como não apresentou qualquer documento que comprovasse a resistência dos supostos proprietários dos imóveis que serão objeto de estudo, pois, sem a conclusão do RTID não é possível saber se há, de fato, propriedades privadas incrustradas em território quilombola.



    6. Não há dúvidas, portanto, de que a mora na conclusão do processo de titulação da comunidade quilombola se deve unicamente à inércia do próprio INCRA e, com o passar do tempo, maior é o risco à integridade territorial da comunidade Família Quintino.



    7. É razoável o prazo de 180 (cento e oitenta) dias fixado na sentença, para fins de conclusão do Relatório Técnico de Identificação e Delimitação – RTID, considerando que o aludido prazo somente começará a correr a partir da efetiva intimação dos réus da decisão que concedeu a tutela de urgência nos autos nº 5000423-41.2018.403.6007 ou, eventualmente, do deferimento do emprego de força policial para acompanhar os servidores do INCRA na diligência.



    8. E mais, o prazo de 18 (dezoito) meses para conclusão do procedimento de identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas pela Comunidade Família Quintino, contado do encerramento do RTID, tampouco se mostra exíguo ou desarrazoado, pois ficará suspenso caso seja necessário efetivar desapropriação de alguma das áreas que compõe a comunidade e enquanto perdurar o procedimento para transferência compulsória da titularidade privada.



    9. A intenção é justamente impedir que o processo de titulação permaneça paralisado além do tempo necessário para a adoção das providências cabíveis pelo INCRA e pela União, a fim de assegurar os direitos da comunidade quilombola, sendo que, nesse contexto, o arbitramento da multa mensal em R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) não se mostra excessivo, considerando a capacidade econômica dos entes envolvidos e a finalidade de compelir o Poder Público a cumprir a obrigação determinada na decisão, sem a qual a norma judicial seria ineficaz.



    10. Com relação à dotação orçamentária, cumpre asseverar que o INCRA é uma autarquia dotada de autonomia administrativa e financeira, incumbindo-lhe elaborar a sua proposta orçamentária e despender as dotações respectivas com vistas a equacionar, de modo prioritário e urgente, a questão da titulação das terras quilombolas, que já perdura desde a promulgação da Constituição de 1988.



    11. A demora excessiva e injustificada do Poder Público à realização de direitos fundamentais justifica a intervenção do Estado-juiz para impor obrigação de fazer, não se devendo falar em violação do princípio da separação dos poderes. Precedente.



    12. Apelações desprovidas.” (APELAÇÃO CÍVEL Nº 5000317-74.2021.4.03.6007, Primeira Turma, Rel. Des. Federal, Nelton dos Santos, j. em 12.9.2023)



    Na minuta, sustenta-se violação dos arts. 2º, 84, II, IV, XXIII, 167, II e VI, da Constituição da República.



    É o relatório.



    Decido.



    O recurso não comporta provimento.



    Na presente hipótese, o Tribunal de origem decidiu a controvérsia nos seguintes termos (eDoc. 103 - id: c6493d2d):



    “De início, a responsabilidade da União ficou bastante clara na sentença e no julgamento do agravo de instrumento nº 5025600-78.2021.403.0000, já transitado em julgado, em que ficou consignado que “não se desconhece que seja da competência do INCRA promover a instauração do processo administrativo para identificação, reconhecimento delimitação, demarcação e titulação da terra ocupada por remanescente de comunidade quilombola. Contudo, o procedimento de regularização fundiária envolve a atuação conjunta de órgãos da Administração direta e indireta, como a Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial da Presidência da República e a Secretaria da Cultura. A jurisprudência tem mantido a UNIÃO no polo passivo em tais espécies de feito, tendo em conta que têm ‘um nítido componente político-ideológico que ultrapassa os limites da ação autárquica, o que justifica a presença da União no polo passivo’ (STJ, AGRG no RESP 1525797, Rel. Min, Hermann Benjamin, DJE 05/02/2016)”.



    Em suma, as questões envolvendo a legitimidade passiva da União já foram examinadas de modo suficiente e fundamentado, de acordo com o entendimento do Superior Tribunal de Justiça sobre o tema:



    [...]



    No mérito, cabe destacar que o artigo 68 do ADCT reconhece a propriedade definitiva aos remanescentes das comunidades quilombolas que estejam ocupando suas terras, devendo o Estado emitir-lhes os respectivos títulos.



    Da leitura do referido dispositivo, cuida-se de um direito fundamental fundado na valorização da cultura dos grupos étnico-raciais que compõem a nacionalidade brasileira. Nesse sentido dispõe o artigo 2º do Decreto nº 4.887/2003, in verbis:



    [...]



    Ademais, nos termos dos §§ 1º e 2º do mesmo artigo, a caracterização dos remanescentes das comunidades dos quilombos será atestada mediante autodefinição da própria comunidade, considerando-se como suas terras aquelas utilizadas para a garantia de sua reprodução física, social, econômica e cultural.



    Por força do artigo 3º do mencionado Decreto, compete ao INCRA a responsabilidade de identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das referidas terras. A titulação, por sua vez, se dará por meio de outorga de título coletivo e pró-indiviso à comunidade, sendo a terra inalienável, imprescritível e impenhorável (artigo 17).



    Deste modo, cabe ao Poder Público adotar as medidas necessárias para assegurar aos remanescentes de comunidades de quilombos o direito às suas terras, direito este resguardado pela Convenção nº 169 sobre Povos Indígenas e Tribais da Organização Internacional do Trabalho - OIT, promulgada no Brasil pelo Decreto nº 5.051/2004. Nesse sentido dispõem os artigos 13 e 14 da referida Convenção:



    [...]



    Logo, de acordo com o Decreto nº 4.887/2003, o procedimento em questão reclama atuação integrada dentre os diversos órgãos da Administração Direta e Indireta.



    Além disso, cumpre asseverar que, no caso em apreço, o processo destinado à titulação de território em benefício dos remanescentes da comunidade quilombola “Família Quintino” foi instaurado em 12.07.2005, ou seja, há aproximadamente 18 anos, e ainda se encontra na fase de realização de estudo antropológico e de delimitação da área (primeira etapa), prevista inicialmente para o ano 2006 e reiteradamente postergada.



    Uma das justificativas do INCRA para a demora na conclusão do Relatório Técnico de Identificação e Delimitação da Comunidade Quilombola “Família Quintino” é o fato de ser necessária a entrada dos técnicos da autarquia em áreas particulares passíveis de sofrer delimitação territorial, razão pela qual pleiteou em juízo autorização para a entrada na área e eventual uso de força policial, tendo o juízo, nos autos nº 5000423-41.2018.4.03.6007, deferido a tutela provisória de urgência de natureza antecipada para assegurar a entrada do INCRA nas propriedades particulares, restando pendente tão somente a citação/intimação dos réus para a efetivação da medida.



    Em consulta ao sistema PJe de 1º Grau, verifica-se que a tutela foi concedida em 30.04.2020 e até o momento não houve a citação/intimação de todos os réus naquele feito, encontrando o INCRA dificuldade em apresentar o endereço atualizado das partes para cumprimento dos mandados.



    Ocorre que a autarquia demorou mais de 10 anos após o início do processo de titulação para pleitear em juízo autorização para a entrada na área de particulares, bem como não apresentou qualquer documento que comprovasse a resistência dos supostos proprietários dos imóveis que serão objeto de estudo, pois, sem a conclusão do RTID não é possível saber se há, de fato, propriedades privadas incrustradas em território quilombola.



    Registre-se, ademais, que, atualmente, a pandemia de Covid-19 está controlada e não impede o início dos trabalhos de campo necessários para a elaboração do RTID, tendo em vista a vacinação completa das comunidades quilombolas.



    Não há dúvidas, portanto, de que a mora na conclusão do processo de titulação da comunidade quilombola se deve unicamente à inércia do próprio INCRA e, com o passar do tempo, maior é o risco à integridade territorial da comunidade Família Quintino.



    No que diz respeito ao prazo de 180 (cento e oitenta) dias fixado na sentença, para fins de conclusão do Relatório Técnico de Identificação e Delimitação – RTID, entendo ser razoável, considerando, repita-se, que o processo de titulação transcorre há aproximadamente 18 anos e que o aludido prazo somente começará a correr a partir da efetiva intimação dos réus da decisão que concedeu a tutela de urgência nos autos nº 5000423-41.2018.403.6007 - o que está em andamento - ou, eventualmente, do deferimento do emprego de força policial para acompanhar os servidores do INCRA na diligência.



    E mais, o prazo de 18 (dezoito) meses para conclusão do procedimento de identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas pela Comunidade Família Quintino, contado do encerramento do RTID, tampouco se mostra exíguo ou desarrazoado, pois ficará suspenso caso seja necessário efetivar desapropriação de alguma das áreas que compõe a comunidade e enquanto perdurar o procedimento para transferência compulsória da titularidade privada.



    Como se vê, a intenção do juízo a quo é justamente impedir que o processo de titulação permaneça paralisado além do tempo necessário para a adoção das providências cabíveis pelo INCRA e pela União, a fim de assegurar os direitos da comunidade quilombola, sendo que, nesse contexto, o arbitramento da multa mensal em R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) não se mostra excessivo, considerando a capacidade econômica dos entes envolvidos e a finalidade de compelir o Poder Público a cumprir a obrigação determinada na decisão, sem a qual a norma judicial seria ineficaz.



    É cediço que as balizas orientadoras da dosimetria da multa cominatória são os critérios da proporcionalidade entre o seu valor e a restrição dela emergente como fator cogente no cumprimento da tutela, além de sua adequação e necessidade como meio executivo, as quais estão presentes na hipótese dos autos.



    Destaque-se, por sua vez, que o INCRA não está sendo obrigado a fazer algo que compete à União e vice-versa; por mais que a elaboração do RTID seja atribuição direta do INCRA, o Decreto nº 4.887/03 prevê que tanto a Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial da Presidência da República quanto o Ministério de Desenvolvimento Agrário são responsáveis por acompanhar a autarquia nas ações de regularização fundiária de comunidades quilombolas, podendo a omissão do INCRA também ser imputada à União por culpa “in vigilando”. E havendo efetiva necessidade de desapropriação de propriedades privadas, a União, por meio da Presidência da República, deve editar o respectivo decreto expropriatório e, por esse motivo, figura como ré na presente demanda.



    Com relação à dotação orçamentária, a Procuradoria Regional da República bem esclareceu que o INCRA é uma “autarquia dotada de autonomia administrativa e financeira, incumbindo-lhe elaborar a sua proposta orçamentária e despender as dotações respectivas com vistas a equacionar, de modo prioritário e urgente, a questão da titulação das terras quilombolas, que já perdura desde a promulgação da Constituição de 1988” (ID 268892958 - Pág. 7).



    Por fim, a demora excessiva e injustificada do Poder Público à realização de direitos fundamentais justifica a intervenção do Estado-juiz para impor obrigação de fazer, não se devendo falar em violação do princípio da separação dos poderes.



    A respeito da questão, colhe-se o seguinte precedente:



    [...].” (com destaques)



    Na sentença (eDoc. 62 - id: d056846b), mantida pelo Tribunal, foram fixados os seguintes prazos (grifos acrescidos):



    “Diante do exposto, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE os pedidos, nos termos do art. 487, I, do Código de Processo Civil, confirmando a tutela de urgência e CONDENO a União Federal e o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – Incra, de forma solidária, a concluir, em 180 (cento e oitenta) dias, o Relatório Técnico de Identificação e Delimitação – RTID da comunidade remanescente quilombola “Família Quintino”, em Pedro Gomes/MS, a contar da intimação dos réus da decisão que concedeu a tutela de urgência nos autos nº 5000423-41.2018.403.6007 ou, eventualmente, do deferimento do emprego de força policial para acompanhar os servidores do Incra. CONDENO os réus, ainda, a concluir o procedimento de identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas pela Comunidade Família Quintino, no prazo de 18 (dezoito) meses, contados do encerramento do RTID.



    O prazo de 18 meses ficará suspenso caso seja necessário efetivar desapropriação de alguma das áreas que compõe a comunidade, enquanto perdurar o procedimento para transferência compulsória da titularidade privada, não podendo os réus manterem-se inertes no procedimento de desapropriação, sem promover o seu regular andamento, por mais de 45 dias, sob pena de cômputo no prazo de 18 meses acima mencionado.



    Na hipótese de descumprimento, fixo multa de R$50.000,00 (cinquenta mil reais) por mês de atraso.



    [...]”



    Verifica-se que o entendimento acolhido no acórdão impugnado está alinhado à jurisprudência desta Suprema Corte, no sentido de que a atuação do Poder Judiciário para determinar medidas administrativas voltadas a garantir o direito fundamental à moradia e à dignidade da pessoa humana é admitida em caráter excepcional, não configura violação direta à separação dos poderes, mas sim medida legítima à luz da jurisprudência consolidada deste Tribunal.



    Outrossim, no julgamento do Tema 698 de Repercussão Geral, esta Corte fixou entendimento no sentido de que “a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes”.



    Além disso, este Supremo Tribunal Federal entende que é cabível ao Poder Judiciário, em situações excepcionais, determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que se configure violação do princípio da separação dos poderes.



    Por fim, constata-se que o Tribunal de origem decidiu a controvérsia com fundamento na legislação infraconstitucional aplicável à espécie e no conjunto fático-probatório dos autos, cuja análise ou reexame se revelam inviáveis em sede de recurso extraordinário. Aplicação da Súmula nº 279/STF: “para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário”. Nesse sentido:  



    “Direito processual civil e do trabalho. Agravo regimental em recurso extraordinário. Terras quilombolas. Demarcação. Fixação de prazo judicial. Intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas. Excepcionalidade. Omissão administrativa não configurada. Justificativa para não finalização do processo demarcatório. Reexame de fatos e provas. Enunciado nº 279 da Súmula/STF. Separação de Poderes. Agravo regimental a que se nega provimento. I. Caso em exame 1. Agravo regimental apresentado após negativa de seguimento de recurso extraordinário interposto pelo Ministério Público Federal, em ação civil pública, em que reformada a sentença de parcial procedência do pedido de compelir o Incra e a União a concluir, em prazo fixado judicialmente, o procedimento de titulação de terras da Comunidade Castanhal, bem como de condená-los ao pagamento de indenização por danos morais coletivos. 2. O Tribunal de origem considerou que não houve mora administrativa ou desídia do Incra e da União, justificando a demora pela complexidade do procedimento, necessidade de oitiva de vários órgãos, restrições orçamentárias e pela impossibilidade de o Judiciário interferir na definição de políticas públicas e prioridades administrativas, exceto em casos excepcionais não configurados. II. Questão em discussão 3. A questão em discussão consiste em saber se, no caso concreto, é cabível a intervenção do Poder Judiciário para determinar prazo para a conclusão de procedimento administrativo de demarcação e titulação de terras quilombolas, diante da alegação de mora administrativa e da invocação, pela Administração, de complexidade procedimental e limitações orçamentárias. III. Razões de decidir 4. O Supremo Tribunal Federal tem jurisprudência consolidada no sentido de que a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas é excepcional, admitida apenas em casos de omissão ou deficiência grave na prestação de serviços essenciais à concretização de direitos fundamentais (Tema RG nº 698). 5. A atuação judicial não deve suprimir a margem de decisão administrativa, devendo, via de regra, apontar finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração a apresentação de um plano para atingir o resultado, ao invés de impor medidas pontuais. 6. No caso, o Tribunal de origem assentou que diversas ações foram concretizadas no procedimento administrativo de demarcação e que as pendências se devem à necessidade de atuação conjunta de outras entidades públicas e à indisponibilidade financeira conjuntural, devidamente demonstrada pela União e pelo Incra. 7. A revisão da conclusão do acórdão recorrido, pelo qual se justificou a demora na conclusão do processo de regularização das terras quilombolas, demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que é vedado em sede de recurso extraordinário, conforme o enunciado nº 279 da Súmula do STF. 8. Justificativa para a demora no encerramento de procedimento demarcatório de terras quilombolas, com etapas que demandam integração de outras instâncias administrativas. 9. Argumentos restritos à demora no processo administrativo sem atentar para as peculiaridades do caso que não permitem a revisão da decisão agravada. IV. Dispositivo 10. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 1497128 AgR, Rel. Min. André Mendonça, Segunda Turma, DJe 28-08-2025)



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITES DA COMPETÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO PARA INTERVIR NO ÂMBITO ADMINISTRATIVO. PROCEDIMENTO DE IDENTIFICAÇÃO E DELIMITAÇÃO DE TERRITÓRIO INDÍGENA. ALEGAÇÃO DE MORA ADMINISTRATIVA. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. AUTOCONTENÇÃO. PRECEDENTES. DANOS MORAIS. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.” (RE 1485264 AgR, Relator(a): Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 18-06-2025)



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Administrativo. Ação civil pública. Direito dos remanescentes das comunidades de quilombo. Demarcação de terras. Razoável duração do processo administrativo. Estipulação de prazo para conclusão. Intervenção do Poder Judiciário. Possibilidade. Ausência de violação do princípio da separação dos poderes. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes, inserto no art. 2º da Constituição Federal. 2. O recurso extraordinário não se presta para a análise de matéria infraconstitucional, tampouco para o reexame do conjunto fático-probatório dos autos. Incidência da Súmula nº 279/STF. 3. Agravo regimental não provido. 4. É inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, haja vista tratar-se, na origem, de ação civil pública (art. 18 da Lei nº 7.347/85).” (ARE 1387572 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 30-11-2022)  



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Ação civil pública. Loteamento clandestino. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. Inadmissível, em recurso extraordinário, o reexame dos fatos e das provas dos autos (Súmula nº 279/STF), bem como a análise da legislação infraconstitucional. 2. Agravo regimental não provido.” (ARE 1184140 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 31.07.2019)



    Destaco, por fim, que a Administração tem discricionariedade técnica em cada caso. Mas, se instaurou processo administrativo de certificação e reconhecimento de comunidade quilombola, é obrigada a concluir em tempo razoável, conforme impõe o princípio da razoável duração do processo (art. 5º, LXVIII, da Lei Maior: “a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação). Friso que o processo administrativo, no caso, tramita há 18 anos.



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso.



    Publique-se.



    Brasília, 9 de dezembro de 2025.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



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