Tribunal: STF
Processo: RE 1469132
Classe: RE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-05
Data de publicação: 2025-11-05

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITES DA COMPETÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO PARA INTERVIR NO ÂMBITO ADMINISTRATIVO. OBRIGAÇÃO DE FAZER. CADASTRO UNIFICADO E INTEGRADO. CRIANÇAS E ADOLESCENTES EM ENTIDADES DE ACOLHIMENTO INSTITUCIONAL. PRINCÍPIO DA PROTEÇÃO INTEGRAL. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. AUTOCONTENÇÃO. EXCEPCIONALIDADE VERIFICADA. PRECEDENTES. RECURSO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de recursos extraordinários manejados pelo Município de São Paulo e pelo Estado de São Paulo, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “PROCESSO CIVIL. ADMINISTRATIVO. CADASTRO UNIFICADO E INTEGRADO PARA CONCESSÃO DE BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS. CRIANÇAS E ADOLESCENTES RECOLHIDOS EM ENTIDADES DE ACOLHIMENTO INSTIUCIONAL. PRINCÍPIO DA PROTEÇÃO INTEGRAL. PRIMAZIA NA FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICA. DANO MORAL COLETIVO NÃO VERIFICADO. APELAÇÃO E REMESSA OFICIAL PROVIDAS EM PARTE. 



    1. A questão posta nos autos diz respeito à criação de cadastro unificado e integrado entre o Poder Público e entidades de acolhimento institucional a fim de promover e facilitar a obtenção de pensão por morte e auxílio-reclusão por parte de crianças e adolescentes abrigados. 



    2. No âmbito da doutrina da proteção integral, inaugurada no Brasil com a nova ordem constitucional, assegura-se às crianças e adolescentes a corresponsabilidade do Poder Público, da família e da sociedade na garantia de seu melhor interesse e o direito a seu reconhecimento enquanto pessoa em condição peculiar de desenvolvimento, nos termos do art. 227 da Constituição Federal de 1988. No mesmo sentido, o art. 4º do Estatuto da Criança e do Adolescente congraça o princípio da prioridade absoluta. 



    3. A pretensão do Ministério Público Federal vai ao pleno encontro da concretização dos postulados mencionados, uma vez que busca viabilizar o acesso de crianças e adolescentes, em condição de especial vulnerabilidade, a direitos previdenciários que lhe são próprios. 



    4. Evidente que o pedido veiculado nesta ação coletiva em nada contraria o entendimento do C. Supremo Tribunal Federal fixado no julgamento do supracitado RE nº 631240. Primeiramente, não se pretende o deferimento judicial de benefícios previdenciários sem prévio requerimento perante a Previdência Social, mas sim a implementação de medida de facilitação de troca de informações entre entes públicos, para que estes possam cumprir, com maior efetividade, suas atribuições institucionais. Ademais, não se cogita de rompimento da inércia da autarquia federal previdenciária na concessão de benefícios previdenciários, mas de relativização da forma de requerimento destes, ante a extrema fragilidade social do público alvo da política em questão. 



    5. Os dirigentes de entidades de acolhimento institucional, nos termos do art. 92, §1º, do Estatuto da Criança e do Adolescente, são equiparados a guardiães das crianças e adolescentes nelas acolhidos, e, portanto, possuem legitimidade para iniciar o procedimento administrativo previdenciário. 



    6. É sabido que a análise em torno da ocorrência de dano moral coletivo não envolve a verificação dos mesmos atributos tradicionais inerentes ao dano moral individual, uma vez que aquele compõe categoria autônoma de dano, cuja materialização agride bem jurídico específico. 



    7. Essencial que o ato antijurídico praticado atinja alto grau de reprovabilidade e transborde os lindes do individualismo, afetando, por sua gravidade e repercussão, o círculo primordial de valores sociais. 



    8. Em que pese a pouca disposição das apeladas em promover, de maneira integrada, a implementação do cadastro unificado de dados, não se identifica conduta antijurídica intolerável, que atinja severamente o ordenamento jurídico e os valores fundamentais de uma sociedade. Inexiste, pois, dano moral coletivo a ser indenizado. 



    9. Apelação e remessa oficial providas em parte.”(doc. 28)



    Opostos embargos de declaração (doc. 31, 33), estes foram rejeitados (doc. 38)



    O recurso extraordinário fora admitido pelo Tribunal de origem (doc. 54)



    Nas razões recursais, o Estado de São Paulo, sustenta, em síntese, que “a r. decisão recorrida provoca grave lesão ao patrimônio público, na medida em que determinou a criação de sistema de informação, providência que demanda a admissão de pessoal, necessário para a criação e manutenção do referido sistema, em afronta aos dispositivos contidos em leis federais e constitucionais”. Afirma que “a r. decisão recorrida impôs à recorrente a determinação de realização de cadastro com os demais entes corréus, de forma genérica, sem previsão orçamentária para tanto, revelando ofensa aos preceitos constitucionais que preservam a incolumidade da decisão discricionária do administrador público. Ademais, foi determinada providência que viabilize a concessão administrativa de benefício previdenciário, o que viola diretamente o decido pelo E. STF no julgamento do RE 631.240, com repercussão geral”. Aduz que “o cumprimento imediato da decisão, igualmente, causa grave lesão à ordem pública, uma vez que a criação imediata de novo sistema de cadastro gera desorganização de toda a política pública existente, ampliando de forma injustificada seu objeto de atuação, na medida em que eventual análise (e futura concessão) de benefício previdenciário deve ser realizada exclusivamente pelo ente público, sob pena de inobservância ao princípio da isonomia. Tudo isso implica desmedida invasão da competência do administrador público, no exercício de sua função essencial”. Defende “que já existe: i) sistema único com as informações dos adolescentes e crianças, assim como respectivos familiares; ii) previsão constitucional de instituições competentes para pleitear os benefícios previdenciários pretendidos, observa-se flagrante a ausência de necessidade da medida visada pelo Ministério Público”. Requer, ao final, o provimento do recurso extraordinário (doc. 42).



    Por sua vez, o Município de São Paulo, sustenta, em suma, que “o acórdão recorrido viola dispositivos constitucionais ao determinar a criação de cadastro compartilhado entre órgãos púbicos de diversos entes federativos e, por meio dele, estabelecer nova forma de solicitação e concessão de benefícios previdenciários a crianças e adolescentes institucionalizados, o Tribunal Regional Federal da 3ª Região violou os artigos 2º (Separação dos Poderes), 5º, II (Princípio da Legalidade), e 167 (vedação à criação de despesas sem previsão orçamentária) da Constituição Federal, deixando ainda de observar a tese (350) firmada no Recurso Extraordinário nº 631.240, com repercussão geral, que impede o INSS de conceder de ofício qualquer benefício previdenciário.” Entende que o acórdão recorrido desrespeita o princípio da separação de poderes e viola o princípio da legalidade, além da imprescindibilidade de prévio requerimento administrativo para concessão de benefício previdenciário. Requer, ao final, o provimento do recurso extraordinário (doc. 46).



    Apresentadas contrarrazões (doc. 48, 49).



    A Procuradoria-Geral da República exarou manifestação assim ementada (doc. 187):



    RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA. CRIAÇÃO DE CADASTRO INTEGRADO PARA CONCESSÃO DE BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS A CRIANÇAS E ADOLESCENTES SOB TUTELA ESTATAL EM INSTITUIÇÕES DE ACOLHIMENTO. ALEGAÇÃO DE CONTRARIEDADE AOS ARTS. 2º, 5º, II, 37 E 167 DA CF/88. DESCABIMENTO. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DE FATOS E PROVAS (SÚMULA Nº 279- STF). AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. POSSIBILIDADE EXCEPCIONAL DA DETERMINAÇÃO DE IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PELO PODER JUDICIÁRIO. PRECEDENTES DO STF. FUNDAMENTOS AUTÔNOMOS DE ORDEM LEGAL QUE SUBSISTIRAM EM JULGAMENTO DE RESP (SÚMULA Nº 283-STF). PARECER PELO NÃO CONHECIMENTO DO RECURSO E, NO MÉRITO, PELO SEU DESPROVIMENTO .



    É o relatório. DECIDO.



    Ab initio, pontuo que a jurisprudência desta Suprema Corte está sedimentada no sentido de que o Poder Judiciário, no afã de assegurar o exercício de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, pode determinar a implementação pelo Estado de políticas públicas, apenas de forma excepcional, desde que configurada a inércia ou morosidade da Administração, sem que tal ingerência configure violação ao princípio da separação dos poderes (artigo 2º da Constituição Federal). Deveras, os critérios para intervenção judicial em políticas públicas foram firmados no âmbito do RE n. 684.612/RJ - Tema 698 de Repercussão Geral, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Relator para Acórdão o Ministro Roberto Barroso, DJe 4.8.2023. Cite-se ementa:



    “Direito constitucional e administrativo. Recurso extraordinário com repercussão geral. Intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas. Direito social à saúde. 1. Recurso extraordinário, com repercussão geral, que discute os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde. No caso concreto, busca-se a condenação do Município à realização de concurso público para provimento de cargos em hospital específico, além da correção de irregularidades apontadas em relatório do Conselho Regional de Medicina. 2. O acórdão recorrido determinou ao Município: (i) o suprimento do déficit de pessoal, especificamente por meio da realização de concurso público de provas e títulos para provimento dos cargos de médico e funcionários técnicos, com a nomeação e posse dos profissionais aprovados no certame; e (ii) a correção dos procedimentos e o saneamento das irregularidades expostas no relatório do Conselho Regional de Medicina, com a fixação de prazo e multa pelo descumprimento. 3. A saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar - políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. 4. A intervenção casuística do Poder Judiciário, definindo a forma de contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador. 5. Parcial provimento do recurso extraordinário, para anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame da matéria, de acordo com as circunstâncias fáticas atuais do Hospital Municipal Salgado Filho e com os parâmetros aqui fixados. 6. Fixação das seguintes teses de julgamento: “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)”. (grifei)



    Nesse sentido, confiram-se, à guisa de exemplo, julgados proferidos pela Primeira e Segunda Turmas deste Tribunal, in litteris: 



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 14.6.2016. DIREITO CONSTITUCIONAL. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. IMPOSIÇÃO DE MULTA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 



    1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar ao Estado a obrigação de fazer reparação em escolas, quando estas se encontrarem em condições precárias, por se relacionarem a direitos ou garantias fundamentais, sem que isso ofenda o princípio da separação dos poderes. 



    2. Agravo regimental a que se nega provimento, com majoração de honorários advocatícios, com base no art. 85, § 11, do CPC, e aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC.” 



    (ARE 942.573-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Primeira Turma, DJe de 13/02/2017)



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO – POLÍTICAS PÚBLICAS – RESTAURAÇÃO DE RODOVIAS – DETERMINAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO – PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES – OFENSA NÃO CONFIGURADA – SUCUMBÊNCIA RECURSAL (CPC/15, ART. 85, § 11) – NÃO DECRETAÇÃO, NO CASO, ANTE A AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM VERBA HONORÁRIA NA ORIGEM – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.” 



    (RE 826.254-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe de 22/02/2017) 



    Com efeito, o Tribunal de origem dirimiu a controvérsia nos seguintes termos (doc. 28):



    “(...) No âmbito da doutrina da proteção integral, inaugurada no Brasil com a nova ordem constitucional, assegura-se às crianças e adolescentes a corresponsabilidade do Poder Público, da família e da sociedade na garantia de seu melhor interesse e o direito a seu reconhecimento enquanto pessoa em condição peculiar de desenvolvimento, nos termos do art. 227 da Constituição Federal de 1988.



    (...)



    Verifica-se, portanto, que a pretensão do Ministério Público Federal vai ao pleno encontro da concretização dos postulados mencionados, uma vez que busca viabilizar o acesso de crianças e adolescentes, em condição de especial vulnerabilidade, a direitos previdenciários que lhe são próprios. Sobre outro aspecto, é também evidente que o pedido veiculado nesta ação coletiva em nada contraria o entendimento do C. Supremo Tribunal Federal fixado no julgamento do supracitado RE nº 631240. Primeiramente, não se pretende o deferimento judicial de benefícios previdenciários sem prévio requerimento perante a Previdência Social, mas sim a implementação de medida de facilitação de troca de informações entre entes públicos, para que estes possam cumprir, com maior efetividade, suas atribuições institucionais. Ademais, não se cogita de rompimento da inércia da autarquia federal previdenciária na concessão de benefícios previdenciários, mas de relativização da forma de requerimento destes, ante a extrema fragilidade social do público alvo da política em questão. Relembra-se, também, que os dirigentes de entidades de acolhimento institucional, nos termos do art. 92, §1º, do Estatuto da Criança e do Adolescente, são equiparados a guardiães das crianças e adolescentes nelas acolhidos, e, portanto, possuem legitimidade para iniciar o procedimento administrativo previdenciário. 



    (...)



    Isto posto, em que pese a pouca disposição das apeladas em promover, de maneira integrada, a implementação do cadastro unificado de dados, não se identifica conduta antijurídica intolerável, que atinja severamente o ordenamento jurídico e os valores fundamentais de uma sociedade. Ante o exposto, dou parcial provimento à apelação e à remessa oficial para determinar que as rés adotem as providências administrativas e operacionais necessária à implementação de cadastro unificado e integrado para fins de concessão de pensão por morte e auxílio reclusão a criança e adolescentes institucionalmente recolhidos ”



    Destarte, o acórdão recorrido está consonante com a jurisprudência desse Tribunal, no sentido de que o Poder Judiciário deve realizar exercício de autocontenção, não sendo cabível, em regra, a interferência judicial em políticas públicas - que pode ser realizada de forma excepcional, quando latente a ausência ou deficiência grave do serviço. No caso dos autos, a excepcionalidade da interferência judicial restou demonstrada pela necessidade de uma abordagem diferenciada, voltada para o interesse superior das crianças e adolescentes em situação de acolhimento institucional. Os obstáculos na identificação de menores que façam jus aos benefícios previdenciários possuem o condão de fomentar a mora dos órgãos de proteção na elaboração de pleito administrativo, de forma a impedir a fruição dos benefícios por parcela populacional hipervulnerável. Isso porque, sem uma atuação estatal proativa, as crianças e adolescentes que se encontrem sob tutela do Estado não dispõem de outros meios para salvaguarda de seus direitos.



    Ressalve-se que o entendimento exarado no bojo do RE nº 631240 não se amolda ao caso concreto, pois a medida determinada judicialmente não se confunde com a concessão de benefício previdenciário de ofício. Deveras, trata-se de mero instrumento de reorganização administrativa, hábil a facilitar a troca de informações entre seus órgãos, de forma a agilizar a movimentação da máquina estatal para que pleiteie benefícios previdenciários em prol de crianças e adolescentes que estejam sob acolhimento institucional e que já sejam titulares de tais direitos. 



    Cuida-se, portanto, de obrigação de fazer (cadastro unificado) que vai ao encontro da noção de que a perfectibilização de alguns mandamentos fundamentais demandam uma atuação administrativa coordenada, além de certa dose de experimentalismo federativo - hábil a incrementar políticas públicas que viabilizem novas abordagens locais, ainda que ausente, por hora, prática nacional similar. 



    Por sua vez, a análise dos outros pontos, relativos à suposta suficiência das políticas públicas existentes e às alegadas limitações orçamentárias, demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que se revela inviável em sede de recurso extraordinário. Portanto, incidem, na espécie, os óbices das Súmulas 279 e 280 do Supremo Tribunal Federal, in verbis: “Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário” e “Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário”. 



    No mesmo  sentido foram os julgados proferidos por esta Suprema Corte, em casos similares ao presente, in litteris: 



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITES DA COMPETÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO PARA DETERMINAR OBRIGAÇÕES DE FAZER AO ESTADO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. OBRIGAÇÃO DE CONSERVAÇÃO E MANUTENÇÃO DE TRECHO DA RODOVIA SP–425. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. OFENSA NÃO CONFIGURADA. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.” (ARE 1.504.848, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, Pv de 14.02.2025)



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLÍTICAS PÚBLICAS. OBRIGAÇÃO DE FAZER. OFENSA À SEPARAÇÃO DOS PODERES. NÃO OCORRÊNCIA CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. O entendimento da Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no Supremo Tribunal Federal no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais. 2. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 3. A teor do art. 85, § 11, do CPC/2015, o ‘tribunal, ao julgar recurso, majorará os honorários fixados anteriormente levando em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, observando, conforme o caso, o disposto nos §§ 2º a 6º, sendo vedado ao tribunal, no cômputo geral da fixação de honorários devidos ao advogado do vencedor, ultrapassar os respectivos limites estabelecidos nos §§ 2º e 3º para a fase de conhecimento’. 4. Agravo interno conhecido e não provido.” (ARE 1.378.111-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 11.7.2022)



    No mesmo sentido as seguintes decisões monocráticas: RE 152.8251/RJ, Relator o Ministro André Mendonça, j. 4.12.2024; RE 1.509.766/RJ, Relator o Ministro Cristiano Zanin, j. 2.9.2024; RE 1.505.582/RJ, Relator o Ministro Dias Toffoli, j. 21.8.2024. 



    Ex positis, DESPROVEJO o recurso, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 5 de novembro de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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