Tribunal: STF
Processo: RE 1523176
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-04-29
Data de publicação: 2025-04-29

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Trata-se de agravo regimental interposto pelo Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio) contra decisão mediante a qual neguei seguimento aos recursos extraordinários interpostos pelo ICMBio e pela União amparado nos fundamentos de (i) ausência de apresentação de tópico referente à repercussão geral da matéria devidamente fundamentada nos aspectos econômico, político, social ou jurídico que ultrapassem os interesses subjetivos da causa frente às questões constitucionais invocadas no recurso extraordinário; e (ii) necessidade de análise da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Decreto-Lei nº 3.365/41), além do reexame dos fatos e provas dos autos, para o acolhimento da pretensão recursal.



    Em suas razões recursais, sustenta o agravante haver “tópico específico e fundamentado na peça recursal, que apresenta suficientemente as razões pelas quais a matéria vertida nos autos preenche o requisito da Repercussão Geral” (fl. 8, e-doc. 172).



    Nesse tocante, aduz o seguinte:



    “Com efeito, em tópico intitulado 'DA REPERCUSSÃO GERAL', o ICMBio sustentou na petição do Recurso Extraordinário que 'O interesse em debate transcende a demanda pelo direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, previsto expressamente no art. 225 da Constituição Federal'. 



    Além disso, argumentou-se que, por meio do Recurso Extraordinário, se 'busca o cumprimento daquilo decidido pelo Pretório Excelso na ADI 4717/DF, de modo que a transcendência é presumida (art. 1.035, § 3º, I do CPC)'. 



    É relevante destacar que o §3º, inciso I, do art. 1.035, retro citado, é taxativo ao afirmar que 'Haverá repercussão geral sempre que o recurso impugnar acórdão que contrarie súmula ou jurisprudência dominante do Supremo Tribunal Federal'. 



    No caso, demonstrou-se que o acórdão de origem impugnado contraria o entendimento firmado em sede de controle concentrado pelo Supremo Tribunal Federal na ADI 4717/DF, no qual prevaleceu o entendimento de que '[...] a melhor exegese do art. 225, § 1º, inc. III, da Constituição da República, portanto, impõe que a alteração ou supressão de espaços territoriais especialmente protegidos somente pode ser feita por lei formal, com amplo debate parlamentar e participação da sociedade civil e dos órgãos e instituições de proteção ao meio ambiente, em observância à finalidade do dispositivo constitucional, que é assegurar o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.'



    Dessa forma, ainda que se tenha utilizado argumentos objetivos e sintéticos, o Recurso Extraordinário interposto cumpriu o requisito formal da demonstração da existência de repercussão geral exigido pelo §2º do art. 1.035 do CPC/15” (fl. 8, e-doc. 172).



    Quanto ao mérito, defende a estatura constitucional da controvérsia renovando o argumento, em síntese, de haver



    “violação do art. 225, §1º, inciso III, da Constituição Federal pelo acórdão regional, uma vez que admitiu a redução/desafetação de área inserida em Unidade de Conservação da Natureza sem observância da expressa norma constitucional, que exige lei formal para tal desiderato” (fl. 14, e-doc. 172).



    Alega, também, ser desnecessário o reexame de matéria fática, haja vista que 



    “toda a matéria de fato consta expressamente consignada no Acórdão recorrido, sendo relevante para o deslinde da controvérsia tão somente o fato – registrado no Acórdão a quo – de que foi decretada a caducidade do Decreto sem número, expedido em 19/10/2005 (D.O.U. de 20/10/2005), que criou a Estação Ecológica da Mata Preta, em Abelardo Luz, Santa Catarina, [...] daí decorrendo a apontada inconstitucionalidade, que se pretende seja reconhecida por meio do Recurso Extraordinário” (fl. 14, e-doc. 172).



    Pugna o agravante pela reconsideração da decisão agravada ou pela submissão do recurso ao órgão colegiado competente.



    É o relatório. Decido.



    Reanalisando detidamente os autos, entendo assistir razão ao agravante quanto à suficiência da argumentação apresentada na petição do apelo extremo a fim de demonstrar a repercussão geral da matéria suscitada na peça recursal. Além disso, ao melhor reavaliar a matéria de fundo posta em discussão, compreendo haver controvérsia constitucional direta a ser dirimida, pelo que reconsidero a decisão agravada e passo ao exame dos apelos extremos interpostos pelo ICMBio, ora agravante, e pela União, os quais serão julgados em conjunto. 



    Trata-se de dois recursos extraordinários interpostos pela União e pelo Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBio contra acórdão proferido pela Quarta Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, assim ementado:



    “AÇÃO ANULATÓRIA DE DECRETO. ESTAÇÃO ECOLÓGICA DA MATA PRETA. CADUCIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. DECRETO-LEI Nº 3.365/41. 



    Se o poder público não promover os atos concretos destinados a efetivar a desapropriação de determinada área no prazo de cinco anos, ocorre a caducidade do ato administrativo, isto é, a perda de sua validade pelo transcurso do tempo (art. 10 do Decreto-Lei nº 3.365/41)” (e-doc. 23).



    Foram opostos embargos de declaração por ambos os recorrentes, os quais foram parcialmente providos para o fim exclusivo de prequestionamento (e-docs. 28, 50 e 62).



    Sustenta a União, nas razões de seu apelo extremo, violação dos artigos 5º, incisos XXXV, LIV e LV, e 225, caput e § 1º, inciso III, da Constituição Federal, bem como ao entendimento firmado no julgamento da ADI nº 4.717/DF.



    Aduz o seguinte:



    “Discute-se nos autos se houve caducidade do ato administrativo, concretizado no Decreto que criou a Estação Ecológica Mata Preta em 19/10/2005, porquanto transcorrido o prazo de 05 (cinco) anos sem que tenha sido efetivada a desapropriação das áreas pertinentes. 



    Entendeu essa Corte Regional que houve caducidade do referido Decreto de criação da unidade de conservação, anulando-o, no mesmo sentido do juízo de origem. 



    Tal conclusão, ao fim e ao cabo, acaba por extinguir ou desafetar a unidade de conservação - Estação Ecológica Mata Preta. 



    Contudo, data vênia, permanece omisso o acórdão embargado acerca da previsão constitucional e legal que veda a extinção/desafetação/supressão de unidade de conservação sem a existência de lei em sentido formal” (fl. 4, e-doc. 67 - grifos no original).



    Pontua que, “à revelia do devido processo legislativo e em prejuízo da proteção ambiental, houve a indevida extinção de unidade de conservação por meio de decisão judicial, com a anulação do decreto de sua criação sob o fundamento de caducidade” (fl. 6, e-doc. 67).



    Cita o julgamento da ADI nº 4.717/DF, no qual “o Supremo Tribunal Federal deixou claro que o critério formal de ‘alteração e a supressão permitidas somente através de lei’ não seria atendido nem mesmo por meio de Medida Provisória (que tem força de lei), o que permite inferir que igualmente não se atende quando decorrente de decisão judicial, como no presente caso” (fl. 5, e-doc. 67).



    O Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBio, por sua vez, alega contrariedade ao artigo 225 da Constituição Federal, assim como ao que decidido na ADI nº 4.717/DF.



    Discorre, em síntese, que:



    “A discussão veiculada nestes autos é sobre suposta caducidade de ato administrativo, concretizado no Decreto que criou a Estação Ecológica Mata Preta em 19/10/2005, porquanto transcorrido o prazo de 05 (cinco) anos sem que tenha sido efetivada a desapropriação das áreas pertinentes. A decisão recorrida declarou a que esse decerto caducou, restando sem efeitos. Tal conclusão, entretanto, acaba por extinguir a unidade de conservação - Estação Ecológica Mata Preta, violando disposições constitucionais e legais” (fl. 5, e-doc. 69).



    Afirma que “o acórdão impugnado deixou de observar decisão vinculante do Pretório Excelso. No julgamento da [ADI 4717/DF] o Supremo Tribunal Federal declarou que o critério formal de ‘alteração e a supressão permitidas somente através de lei’ não seria atendido nem mesmo por meio de Medida Provisória (que tem força de lei), autorizando a inferência de que tampouco decisão judicial teria essa força, como no presente caso pretende a decisão recorrida” (fl. 5, e-doc. 69).



    Ressalta que “a declaração de inconstitucionalidade possui eficácia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, nos termos do art. 102, § 2º, da CF/88 e do art. 28, parágrafo único, da Lei 9.868/99. No caso concreto, à revelia do devido processo legislativo e em prejuízo da proteção ambiental, houve a indevida extinção de unidade de conservação por meio de decisão judicial, com a anulação do decreto de sua criação sob o fundamento de caducidade” (fl. 6, e-doc. 69).



    Decido.



    Discute-se, in casu, a constitucionalidade (ou não) de decisão judicial em que se declarou a caducidade do Decreto Presidencial mediante o qual se criou a Estação Ecológica da Mata Preta, situada no município de Abelardo Luz/SC, com fundamento no decurso do prazo de cinco anos previsto no Decreto-Lei nº 3.365/41, que dispõe sobre desapropriação por utilidade pública, sem que tenha sido efetivada a desapropriação das áreas declaradas de utilidade pública.



    Em outras palavras, a matéria propriamente dita encontra-se centrada na invalidação, por decisão judicial, de ato normativo por meio do qual se criou espaço territorial especialmente protegido pelo poder instituinte, consoante disposto no art. 225, § 1º, III, da Constituição Cidadã, vide:  



    ”Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.



    § 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:



    [...]   



    III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção”.    



    O art. 225, § 1º, III, da Constituição, mormente no tocante à alteração ou supressão de espaços territoriais especialmente protegidos, já foi objeto de apreciação pelo Supremo Tribunal Federal, sendo entendimento inexorável da Corte, há muito, no sentido de que, 



    “[a] teor do art. 225, § 1º, inciso III, da Constituição Federal, a alteração e a supressão de espaços territoriais especialmente protegidos somente são permitidas por intermédio de lei. A finalidade da Carta Magna, ao fixar a reserva de legalidade, deve ser compreendida dentro do espírito de proteção ao meio ambiente nela insculpido. Somente a partir da teleologia do dispositivo constitucional é que se pode apreender seu conteúdo normativo. Nesse sentido, a exigência de lei faz-se presente quando referida modificação implicar prejudicialidade ou retrocesso ao status de proteção já constituído naquela unidade de conservação, com o fito de coibir a prática de atos restritivos que não tenham a aquiescência do Poder Legislativo (ADI nº 3.646/DF, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe de 2/12/19 - grifei).



    No julgamento da aludida ADI nº 3.646/DF, da qual fui relator, discutiu-se a constitucionalidade do art. 22, caput e §§ 5º e 6º, da Lei nº 9.985/2000, que prevê a possibilidade de recategorização e ampliação de unidades de conservação por meio de ato normativo diverso de lei. Naquela oportunidade, o Tribunal sedimentou a compreensão de que a alteração dos limites originais, que ameacem a existência de unidade de conservação já estabelecida, e a sua própria supressão não prescindem de lei em sentido estrito. 



    Isso porque a Constituição Federal de 1988, conforme acima exposto, prevê expressamente no art. 225, § 1º, III, que “a alteração e a supressão” das unidades de conservação são “permitidas somente através de lei”. É dizer, somente lei em sentido estrito, proveniente do processo legislativo (art. 59, III, da Constituição Federal), pode reduzir, desafetar ou suprimir os limites de uma unidade de conservação já estabelecida. 



    Registro que o entendimento quanto à necessidade de lei para se efetivar quaisquer alterações que importem em redução de unidades de conservação já era exprimido pela Corte, quando do julgamento da ADI 4.717, de relatoria da eminente Ministra Cármen Lúcia (DJe de 15/2/19), ocasião em que fora assentada a inconstitucionalidade de utilização de medida provisória para tanto, por não ser instrumento hábil para promover a alteração e desafetação de unidades de conservação. Senão, vejamos:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA N. 558/2012. CONVERSÃO NA LEI N. 12.678/2012. INÉPCIA DA INICIAL E PREJUÍZO DA AÇÃO QUANTO AOS ARTS. 6º E 11 DA MEDIDA PROVISÓRIA N. 558/2012 E AO ART. 20 DA LEI N. 12.678/2012. POSSIBILIDADE DE EXAME DOS REQUISITOS CONSTITUCIONAIS PARA O EXERCÍCIO DA COMPETÊNCIA EXTRAORDINÁRIA NORMATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO. AUSÊNCIA DOS PRESSUPOSTOS DE RELEVÂNCIA E URGÊNCIA. ALTERAÇÃO DA ÁREA DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO POR MEDIDA PROVISÓRIA. IMPOSSIBILIDADE. CONFIGURADA OFENSA AO PRINCÍPIO DA PROIBIÇÃO DE RETROCESSO SOCIOAMBIENTAL. AÇÃO PARCIALMENTE CONHECIDA E, NESSA PARTE, JULGADA PROCEDENTE, SEM PRONÚNCIA DE NULIDADE. [...] 3. As medidas provisórias não podem veicular norma que altere espaços territoriais especialmente protegidos, sob pena de ofensa ao art. 225, inc. III, da Constituição da República. 4. As alterações promovidas pela Lei n. 12.678/2012 importaram diminuição da proteção dos ecossistemas abrangidos pelas unidades de conservação por ela atingidas, acarretando ofensa ao princípio da proibição de retrocesso socioambiental, pois atingiram o núcleo essencial do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado previsto no art. 225 da Constituição da República. 5. Ação direta de inconstitucionalidade parcialmente conhecida e, nessa parte, julgada procedente, sem pronúncia de nulidade” (ADI nº 4717, Relatora Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe de 15/2/19 - grifos nossos).



    A propósito, transcrevo as razões de decidir apresentadas pela e. Ministra Cármen Lúcia, em seu voto condutor, as quais bem se aplicam à espécie. Vide: 



    “A melhor exegese do art. 225, § 1º, inc. III, da Constituição da República, portanto, impõe que a alteração ou supressão de espaços territoriais especialmente protegidos somente pode ser feita por lei formal, com amplo debate parlamentar e participação da sociedade civil e dos órgãos e instituições de proteção ao meio ambiente, em observância à finalidade do dispositivo constitucional, que é assegurar o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.



    [...]



    No mesmo sentido, confira-se o voto proferido pelo Ministro Roberto Barroso, relator, no Agravo Regimental no Recurso Extraordinário n. 519.778 (Primeira Turma, DJe 1º.8.2014):



    “14. O cerne da controvérsia reside na interpretação do art. 225, § 1º, III, da Constituição, que prevê:



    ‘Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.



    § 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:



    (…)



    III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;’



    15. A Constituição, portanto, permite a alteração e até mesmo a supressão de espaços territoriais especialmente protegidos, desde que por meio de lei formal, ainda que a referida proteção tenha sido conferida por ato infralegal. Trata-se de um mecanismo de reforço institucional da proteção ao meio ambiente, já que retira da discricionariedade do Poder Executivo a redução dos espaços ambientalmente protegidos, exigindo-se para tanto deliberação parlamentar, sujeita a maior controle social”.



    Outrossim, no julgamento da medida cautelar da ADI nº 3.540/DF, Rel. Min. Celso de Mello, em que se discutia a constitucionalidade do art. 1º da Medida Provisória nº 2.166-67, de 24 de agosto de 2001, na parte em que alterou o art. 4º, caput e §§ 1º a 7º, da Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965 (Código Florestal), em face do art. 225, § 1º, III, da Constituição Federal, esta Corte decidiu que não depende de lei o ato do Poder Público que autoriza, licencia ou permite a execução de obras ou de atividades nos espaços territoriais especialmente protegidos, somente se submetendo à reserva legal a alteração ou a supressão do próprio regime jurídico que rege o espaço protegido. Na parte de interesse, o referido julgado ficou assim ementado: 



    “(...) O ART. 4º DO CÓDIGO FLORESTAL E A MEDIDA PROVISÓRIA Nº 2.166-67/2001: UM AVANÇO EXPRESSIVO NA TUTELA DAS ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. - A Medida Provisória nº 2.166-67, de 24/08/2001, na parte em que introduziu significativas alterações no art. 4º do Código Florestal, longe de comprometer os valores constitucionais consagrados no art. 225 da Lei Fundamental, estabeleceu, ao contrário, mecanismos que permitem um real controle, pelo Estado, das atividades desenvolvidas no âmbito das áreas de preservação permanente, em ordem a impedir ações predatórias e lesivas ao patrimônio ambiental, cuja situação de maior vulnerabilidade reclama proteção mais intensa, agora propiciada, de modo adequado e compatível com o texto constitucional, pelo diploma normativo em questão. - Somente a alteração e a supressão do regime jurídico pertinente aos espaços territoriais especialmente protegidos qualificam-se, por efeito da cláusula inscrita no art. 225, § 1º, III, da Constituição, como matérias sujeitas ao princípio da reserva legal. - É lícito ao Poder Público - qualquer que seja a dimensão institucional em que se posicione na estrutura federativa (União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios) - autorizar, licenciar ou permitir a execução de obras e/ou a realização de serviços no âmbito dos espaços territoriais especialmente protegidos, desde que, além de observadas as restrições, limitações e exigências abstratamente estabelecidas em lei, não resulte comprometida a integridade dos atributos que justificaram, quanto a tais territórios, a instituição de regime jurídico de proteção especial (CF, art. 225, § 1º, III)” (ADI nº 3.540/DF-MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 3/2/06).



    Nessa linha de intelecção, colaciono ainda os seguintes julgados da Corte, v.g.:



    “MANDADO DE SEGURANÇA. MEIO AMBIENTE. DEFESA. ATRIBUIÇÃO CONFERIDA AO PODER PÚBLICO. ARTIGO 225, § 1º, III, CB/88. DELIMITAÇÃO DOS ESPAÇOS TERRITORIAIS PROTEGIDOS. VALIDADE DO DECRETO. SEGURANÇA DENEGADA. 1. A Constituição do Brasil atribui ao Poder Público e à coletividade o dever de defender um meio ambiente ecologicamente equilibrado. [CB/88, art. 225, §1º, III]. 2. A delimitação dos espaços territoriais protegidos pode ser feita por decreto ou por lei, sendo esta imprescindível apenas quando se trate de alteração ou supressão desses espaços. Precedentes. Segurança denegada para manter os efeitos do decreto do Presidente da República, de 23 de março de 2006” (MS nº 26.064/DF, Rel. Min. Eros Grau, Tribunal Pleno, DJe de 6/8/2010).



    “MEIO AMBIENTE - RESERVA EXTRATIVISTA - CONFLITO DE INTERESSE - COLETIVO VERSUS INDIVIDUAL. Ante o estabelecido no artigo 225 da Constituição Federal, conflito entre os interesses individual e coletivo resolve-se a favor deste último. PROPRIEDADE - MITIGAÇÃO. O direito de propriedade não se revela absoluto. Está relativizado pela Carta da República - artigos 5º, incisos XXII, XXIII e XXIV, e 184. ATO ADMINISTRATIVO - PRESUNÇÃO. Os atos administrativos gozam da presunção de merecimento. RESERVA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL - CRIAÇÃO - ALTERAÇÃO - SUPRESSÃO. A criação de reserva ambiental faz-se mediante ato administrativo, surgindo a lei como exigência formal para a alteração ou a supressão - artigo 225, inciso III, do Diploma Maior. RESERVA AMBIENTAL - CONSULTA PÚBLICA E ESTUDOS TÉCNICOS. O disposto no § 2º do artigo 22 da Lei nº 9.985/2000 objetiva identificar a localização, a dimensão e os limites da área da reserva ambiental. RESERVA EXTRATIVISTA - CONSELHO DELIBERATIVO GESTOR - OPORTUNIDADE. A implementação do conselho deliberativo gestor de reserva extrativista ocorre após a edição do decreto versando-a. RESERVA EXTRATIVISTA - REFORMA AGRÁRIA - INCOMPATIBILIDADE. Não coabitam o mesmo teto, sob o ângulo constitucional, reserva extrativista e reforma agrária. RESERVA EXTRATIVISTA - DESAPROPRIAÇÃO - ORÇAMENTO. A criação de reserva extrativista prescinde de previsão orçamentária visando satisfazer indenizações” (MS nº 25.284/DF, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Marco Aurélio, DJe de 13/8/10).



    Percebe-se, então, que esta Suprema Corte tem sido categórica no entendimento de que as unidades de conservação só podem ser extintas, reduzidas ou recategorizadas por lei, nos termos do artigo 225, § 1º, III, da CF/88. E é por isso mesmo que não me parece demasia anotar que eventual inércia do Poder Público em efetivar desapropriação de imóveis inseridos em unidade de conservação; a demora na elaboração do Plano de Manejo; tampouco a demora dos administradores em estruturar a unidade de conservação não podem conduzir, por si sós, à extinção desses espaços territoriais que são recobertos de proteção constitucional.



    Assim, considerando que o mero decurso do tempo sem a implementação das medidas tendentes a implementar a desapropriação de área abrangida por decreto de criação de unidade de conservação ambiental não implica na caducidade do referido decreto, impõe-se a reforma do acórdão atacado para que seja julgado improcedente o pedido formulado na petição inicial da presente ação declaratória, na qual requerido, unicamente, que seja reconhecida “a caducidade e consequentemente a nulidade do Decreto sem número, expedido em 19/10/2005, publicado no D.O.U. de 20/10/2005, que criou a Estação Ecológica da Mata Preta, declarando a suspensão de todos os seus efeitos”.



    Ante o exposto, reconsidero a decisão agravada e, nos termos do art. 932, V, do Código de Processo Civil, dou provimento aos recursos extraordinários da União e do ICMBio para julgar improcedente o pedido formulado na petição inicial, invertidos os ônus da sucumbência. Fica prejudicado o agravo regimental. 



    Publique-se.



    Brasília, 29 de abril de 2025



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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