Tribunal: STF
Processo: ADI 6884
Classe: ADI
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-16
Data de publicação: 2025-09-16

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. O Partido dos Trabalhadores (PT) ajuizou ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, em face da Lei n. 14.144, de 22 de abril de 2021 - Lei Orçamentária Anual (LOA), especificamente contra as disposições do Volume IV do Detalhamento de Ações que tratam da reserva de contingência do Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT).



    Preliminarmente, alega sua legitimidade para deflagrar o controle abstrato de constitucionalidade, por ser partido político com representação no Congresso Nacional. Aduz que a jurisprudência do STF reconhece a legitimidade universal de partidos políticos, dispensando a demonstração de pertinência temática .



    Sustenta que a Lei n. 14.144/2021 é uma lei em sentido estrito, sendo impugnável pela via da ação direta. Subsidiariamente, pleiteia o conhecimento da ação como arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF), argumentando que a lei orçamentária em questão possui dispositivos contrários aos preceitos fundamentais da promoção da ciência, saúde, educação e desenvolvimento humano e social. 



    Narra que o FNDCT, regulamentado pela Lei n. 11.540/2007, é um fundo especial de natureza contábil e financeira com o objetivo de financiar a inovação e o desenvolvimento científico e tecnológico. Destaca a importância histórica do Fundo como instrumento de avanço econômico e social do país. 



    Relata ter a Lei n. 14.144/2021 previsto que, dos R$ 5.583.300.213,00 (cinco bilhões, quinhentos e oitenta e três milhões, trezentos mil e duzentos e treze reais) destinados ao FNDCT no ano de 2021, R$ 5.048.620.005,00 (cinco bilhões, quarenta e oito milhões, seiscentos e vinte mil, e cinco reais) seriam contingenciados, o que totalizaria cerca de 90,4% do total de recursos.



    Argumenta que a magnitude do contingenciamento descaracteriza sua finalidade constitucional, inviabilizando projetos estratégicos em áreas como saúde, educação, tecnologia e meio ambiente.



    Alega que a alocação orçamentária em discussão viola os arts. 3º, 6º e 218 da Constituição Federal, comprometendo a realização dos objetivos fundamentais da República.



    Defende que a norma impugnada não pode ser justificada pela reserva do possível, uma vez que os valores do FNDCT já se encontram vinculados e disponíveis, sem necessidade de novas fontes de custeio. Argui não se tratar de ausência de recursos, mas de decisão política inconstitucional, que destina quase totalidade dos valores à reserva de contingência.



    Sustenta, ainda, que a Lei Complementar n. 177/2021 alterou a Lei Complementar n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) e a Lei n. 11.540/2007 (Lei do FNDCT), para impedir a limitação dos gastos e a alocação dos recursos do FNDCT em reservas de contingência. Relata que a alteração legislativa, aprovada em 12 de janeiro de 2021, foi objeto de veto presidencial posteriormente derrubado pelo Congresso Nacional, e teve sua promulgação ocorrida apenas em 26 de março de 2021, um dia após a aprovação da Lei n. 14.144/2021 (25 de março de 2021), que previa o contingenciamento de recursos. Nesse contexto, o requerente afirma buscar tutela jurisdicional convergente com a vontade do Congresso Nacional.



    Pleiteia cautelarmente, a suspensão imediata da eficácia da Lei Orçamentária Anual, na parte em que trata dos recursos do FNDCT, bem como a determinação de que o Governo Federal aplique as verbas nas finalidades próprias do Fundo.



    Requer, ao final, a procedência do pedido para declarar a inconstitucionalidade da alocação de mais de 90% dos valores do FNDCT em reserva de contingência, confirmando-se a liminar pleiteada, com a consequente destinação dos recursos à promoção da ciência, tecnologia e inovação nacionais.



    A Presidência da República manifestou-se pela inviabilidade da ação. Sustenta que não há violação direta ao texto constitucional, mas apenas conflito entre normas infraconstitucionais (LOA de 2021 e LC n. 177/2021), o que configura ofensa reflexa à Constituição. Aduz, ainda, que a lei orçamentária anual é ato normativo de efeitos concretos, de natureza meramente formal, insuscetível de controle abstrato de constitucionalidade. Defende que a LOA, aprovada em março de 2021, constitui ato jurídico perfeito, não podendo ser atingida por norma superveniente que vedou o contingenciamento dos recursos do FNDCT. Argumenta que a matéria orçamentária é de competência privativa do Executivo e do Legislativo, não cabendo ao Poder Judiciário imiscuir-se em decisões de alocação e contingenciamento de recursos, sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes. Informa, ademais, que a questão foi parcialmente resolvida por via administrativa, uma vez que as Leis n. 14.169/2021 e 14.170/2021 reduziram a reserva de contingência de R$ 5,048 bilhões para cerca de R$ 2,745 bilhões, destinando parte dos recursos ao financiamento de vacinas contra a Covid-19 e a projetos de desenvolvimento tecnológico. Pugna pela extinção da ação sem resolução de mérito, em razão da inadequação da via eleita. Subsidiariamente, caso ultrapassadas as preliminares, requer a improcedência da ação.



    A Câmara dos Deputados e o Senado Federal, embora notificados, ainda não prestaram informações.



    O Advogado-Geral da União posicionou-se pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela improcedência dos pedidos. Eis a ementa da manifestação: 



    Lei Orçamentária Anual. Volume IV do Detalhamento das Ações da Lei Orçamentária de 2021, que estabelece a alocação de recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico – FNDCT em reserva de contingência. Preliminares. Inobservância do ônus da indicação do dispositivo questionado. Ausência de ofensa direta ao Texto Constitucional. Inutilidade e desnecessidade do provimento jurisdicional reclamado. Impossibilidade jurídica do pedido. Mérito. Primazia da atuação do Poder Executivo no processo orçamentário. Discricionariedade do Presidente da República quanto à alocação de recursos do FNDCT em reserva de contingência. Ausência de óbice legal ao referido contingenciamento, em razão da publicação da LC nº 177/2021 após o início do ciclo orçamentário de 2021. Recomposição gradual das dotações alocadas em reserva de contingência, com o emprego dos respectivos valores nas finalidades do Fundo. Inexistência de violação aos objetivos fundamentais da República, aos direitos sociais ou ao desenvolvimento científico e tecnológico do País. Manifestação pelo não conhecimento da ação direta e, no mérito, pela improcedência do pedido.



    O Procurador-Geral da República opinou pelo parcial conhecimento da ação e, no mérito, pela improcedência do pedido. Transcrevo a síntese do parecer:



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL. FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO CIENTÍFICO E TECNOLÓGICO. RESERVA DE CONTINGÊNCIA. REMANEJAMENTO. AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA. AUSÊNCIA. SEPARAÇÃO DOS PODERES. CAPACIDADES INSTITUCIONAIS. 



    1. A indicação, na petição inicial, da específica dotação orçamentária impugnada é suficiente para atender o requisito do art. 3º, I, da Lei 9.868/1999, em ação direta ajuizada contra lei orçamentária anual. 



    2. Não cabe ação direta de inconstitucionalidade para apreciar questão constitucional que demande prévio exame de norma infraconstitucional interposta, por se tratar de “crise de legalidade”. Precedentes. 



    3. Não cabe ao Judiciário, nem mesmo pela via da ação direta de inconstitucionalidade, substituir-se ao Legislativo, a fim de deliberar sobre o orçamento da União, remanejando recursos orçamentários.



    4. É função típica do Poder Legislativo definir receitas e despesas públicas, impondo-se ao Judiciário postura de deferência institucional ao debate parlamentar. 



    5. Viola o art. 167, VI, da Constituição Federal, a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos orçamentários, sem prévia autorização legislativa. 



    — Parecer pelo conhecimento parcial da ação direta, e, nessa extensão, pela improcedência do pedido.



    É o relatório. 



    2. A ação tem por escopo a declaração de inconstitucionalidade da Lei Orçamentária Anual relativa ao exercício financeiro de 2021 (Lei n. 14.144/2021), no ponto em que prevê a destinação de mais de 90% dos valores do FNDCT à reserva de contingência.



    Verifica-se a perda superveniente do objeto da ação.



    A lei orçamentária possui natureza temporária, dada a necessidade de deliberação periódica, em sede parlamentar, acerca das prioridades alocativas dos recursos públicos.



    A norma ora impugnada diz respeito ao exercício financeiro de 2021. Concluído o período a que se destinava, resta exaurida sua eficácia, não mais subsistindo o objeto da ação.



    Consoante a jurisprudência do Supremo, em ações de controle abstrato de constitucionalidade, o esgotamento da eficácia de lei temporária enseja a extinção do processo sem resolução do mérito. Exemplificativamente, confiram-se os seguintes precedentes:



    AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL. VIGÊNCIA TEMPORÁRIA. EXAURIMENTO DE SUA EFICÁCIA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 1. Nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, o exaurimento da eficácia de lei temporária enseja a extinção do processo de controle normativo abstrato pela perda superveniente de seu objeto. Precedentes. 2. Eventuais efeitos residuais concretos devem ser questionados nas vias ordinárias adequadas. Precedentes. 



    (ADI 5930 AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 1.7.2019)



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI Nº 15.406/2013, DO ESTADO DO CEARÁ – LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – DIPLOMA LEGISLATIVO DE VIGÊNCIA TEMPORÁRIA – PLENO EXAURIMENTO DE SUA EFICÁCIA JURÍDICO-NORMATIVA – IRRELEVÂNCIA DE EXISTIREM, OU NÃO, EFEITOS RESIDUAIS CONCRETOS RESULTANTES DO ATO NORMATIVO CUJOS EFEITOS ESGOTARAM-SE EM RAZÃO DE DECURSO TEMPORAL – EXTINÇÃO ANÔMALA DO PROCESSO DE FISCALIZAÇÃO NORMATIVA ABSTRATA EM DECORRÊNCIA DA FALTA DE INTERESSE DE AGIR – PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO.



    (ADI 5120 AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, Dje 12.2.2016)



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO CONSTITUCIONAL E FINANCEIRO. SISTEMA ORÇAMENTÁRIO CONSTITUCIONAL INAUGURADO PELA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DE 1988. TELEOLOGIA VOLTADA AO PLANEJAMENTO DA ATUAÇÃO DO PODER PÚBLICO. LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS DO ESTADO DE RONDÔNIA (LEI Nº 2.507/11). TERMO AD QUEM. FINAL DO EXERCÍCIO FINANCEIRO SUBSEQUENTE. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRAZO DE VIGÊNCIA ESGOTADO AO TÉRMINO DO EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2012. EXAURIMENTO DA EFICÁCIA DO DIPLOMA NORMATIVO E DAS NORMAS IMPUGNADAS. PERDA SUPERVENIENTE DE OBJETO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PREJUDICADA.



    (ADI 4663, Tribunal Pleno, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 16.12.2014)



    Ressalto que eventual existência de efeitos residuais concretos oriundos da norma temporária não implica persistência da controvérsia constitucional suscitada, porquanto tais efeitos não são sindicáveis em controle abstrato de inconstitucionalidade. Ilustram essa compreensão, entre outros: ADPF 761 e ADI 933, ambas da minha relatoria; ADI 1.094, Rel. Min. Celso de Mello; ADI 4.213, Rel. Min. Ricardo Lewandowski e ADI 5.053, Rel. Min. Luís Roberto Barroso.



    Por fim, destaco que, segundo informações prestadas pela Presidência da República, as Leis n. 14.169/2021 e 14.170/2021 reduziram a reserva de contingência prevista na Lei n. 14.144/2021 de R$ 5,048 bilhões para cerca de R$ 2,745 bilhões, destinando parte dos recursos ao financiamento de vacinas contra a Covid-19 e a projetos de desenvolvimento tecnológico. A alteração no montante do contingenciamento de recursos do FNDCT, realizada ainda no ano de 2021, reforça a conclusão de perda do objeto da ação.



    3. Ante o exposto, julgo extinta, sem resolução do mérito, esta ação direta de inconstitucionalidade, por perda superveniente do objeto, nos termos do art. 21, IX, do Regimento Interno desta Corte.



    4. Publique-se.



Brasília, 16 de setembro de 2025.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



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