Tribunal: STF
Processo: SL 1866
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-19
Data de publicação: 2025-12-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de pedido de suspensão de liminar formulado pelo Município de Rio Pardo em face de decisão proferida pelo Presidente do Superior Tribunal de Justiça (STJ) que, nos autos da SLS nº 3.492/RS, manteve a liminar concedida pelo Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul (TJRS), a qual determinou a paralisação total das obras de revitalização urbana na Rua Almirante Alexandrino, localizada no centro histórico da cidade, sob alegação de risco ao patrimônio cultural em razão da futura instalação de cobertura metálica.
O Município argumenta que a obra encontra-se praticamente concluída, restando apenas cerca de 30 metros de pavimentação e calçadas acessíveis para liberação da via ao trânsito de veículos e pedestres. Aduz que a interdição integral tem causado graves prejuízos à ordem pública, à economia local e à mobilidade urbana, afetando comerciantes, moradores e o fluxo cotidiano. Além disso, a paralisação gera riscos à saúde pública, pois o trecho inacabado acumula sujeira, água estagnada e detritos, favorecendo a proliferação de vetores, especialmente por estar próximo a estabelecimentos alimentícios.
Sustenta que a controvérsia judicial refere-se exclusivamente à cobertura metálica, não havendo impedimento técnico ou jurídico para a conclusão da pavimentação e das calçadas. Ressalta que o entorno tombado pelo IPHAE não abrange a Rua Almirante Alexandrino, e os prédios mencionados pelo Ministério Público são apenas bens de interesse cultural municipal, sem restrição à execução das obras de acessibilidade. Enfatiza o princípio da autonomia municipal, previsto nos arts. 18 e 30 da Constituição Federal, e cita doutrina e precedentes do STF para reforçar que a intervenção judicial deve observar a proporcionalidade, evitando paralisar atividades administrativas regulares.
Ao final, requer, em caráter liminar, a autorização para concluir exclusivamente a pavimentação e as calçadas do trecho final, sem execução da cobertura, medida considerada reversível e proporcional e, no mérito, pleiteia a suspensão definitiva da liminar até o julgamento da Ação Civil Pública nº 5001351-49.2024.8.21.0024, visando restabelecer a circulação, reduzir prejuízos coletivos e assegurar a ordem, a economia e a saúde públicas.
O Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul, autor da ação originária, alega, preliminarmente, que a questão relativa à conclusão da pavimentação não foi submetida ao Tribunal estadual, configurando matéria nova a ser apreciada pelo juízo de origem. Aponta, ainda, deficiência na instrução documental, destacando a ausência de peças essenciais, como a petição inicial da suspensão anterior no STJ, comprovantes do abaixo-assinado apresentado e cópias integrais da ação civil pública e do agravo de instrumento.
No mérito, sustenta que não há risco de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas que justifique a medida excepcional de contracautela. Ressalta que os prejuízos decorrem da execução irregular das obras pelo Município, sem observância das normas legais, como a exigência do Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) e a autorização dos órgãos de proteção ao patrimônio histórico. Salienta que a retomada das obras poderia consolidar danos ao patrimônio histórico-cultural e ao erário municipal, caso seja necessário restaurar a situação anterior. Requer, assim, o não conhecimento do pedido ou, alternativamente, o seu indeferimento.
A Procuradoria-Geral da República opinou pelo não conhecimento do pedido, em parecer que recebeu a seguinte ementa (eDOC 23):
“Suspensão de Liminar. Decisão impugnada que manteve suspensão de obra até que instâncias ordinárias atestem que não compromete o patrimônio cultural de Município e Estado-membro. Exame fático-probatório e de legislação infraconstitucional que afasta o cabimento de recurso extraordinário e a viabilidade da medida de contracautela direcionada ao Supremo Tribunal Federal. Parecer por que o pedido não seja conhecido." 
É o relatório. Decido.
A sólida jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal considera que o incidente de contracautela é via processual autônoma à disposição de pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, que visa resguardar o interesse público primário em causas contra o Poder Público e seus agentes. Trata-se de medida condicionada à demonstração de que o ato impugnado carregue em si risco elevado à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas. Essa compreensão harmoniza-se com o disposto no artigo 4º, caput, da Lei nº 8.437/92, que estabelece:
“Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.”
Na mesma direção, dispõe o art. 297, caput, do Regimento Interno deste Tribunal:
“Art. 297, do RISTF. Pode o Presidente, a requerimento do Procurador-Geral, ou da pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, suspender, em despacho fundamentado, a execução de liminar, ou da decisão concessiva de mandado de segurança, proferida em única ou última instância, pelos tribunais locais ou federais”. (grifei).
Observe-se que, nos termos dos arts. 4º, caput , da Lei nº 8.437/1991 e do art. 297 do RISTF, a contracautela tem natureza jurídico-processual excepcional. O tipo de cognição permitido por esta via estreita limita-se a constatar a probabilidade e a gravidade do risco representado, portando juízo mínimo sobre a matéria de fundo que perfaz a controvérsia.
A doutrina também reforça esse entendimento, como assinala Leonardo Carneiro da Cunha:
“(...) o pedido de suspensão cabe em todas as hipóteses em que se concede tutela provisória contra a Fazenda Pública ou quando a sentença produz efeitos imediatos, por ser impugnada por recurso desprovido de efeito suspensivo automático. Daí se poder dizer que, hoje em dia, há a suspensão de liminar, a suspensão de segurança, a suspensão de sentença, a suspensão de acórdão, a suspensão de cautelar, a suspensão de tutela antecipada e assim por diante.
O pedido de suspensão destina-se a sobrestar a eficácia de decisões provisórias ou não definitivas. Não deve ser utilizado para suspender execuções definitivas.
(...) Rigorosamente, o pedido de suspensão destina-se a tutelar interesse difuso, ostentando, portanto, natureza de uma postulação coletiva.O pedido de suspensão não tem natureza recursal, por não estar previsto em lei como recurso e, igualmente, por não gerar a reforma, a anulação nem a desconstituição da decisão. (...) o pedido de suspensão consiste numa ação cautelar específica destinada, apenas, a retirar da decisão sua executoriedade; serve, simplesmente, para suspender a decisão, mantendo-a, em sua existência, incólume. No pedido de suspensão, há uma pretensão específica à cautela pela Fazenda Pública.
Ao apreciar o pedido de suspensão de liminar, o presidente do tribunal examina se houve grave lesão à ordem, à saúde, à economia ou à segurança públicas. Tradicionalmente, a jurisprudência entende que o presidente do tribunal, ao analisar o pedido de suspensão, não adentra o âmbito da controvérsia instalada na demanda, não incursionando o mérito da causa principal.
O pedido de suspensão funciona, por assim dizer, como uma espécie de ‘cautelar ao contrário’, devendo, bem por isso, haver a demonstração de um periculum in mora inverso, caracterizado pela ofensa a um dos citados interesses públicos relevantes e, ainda, um mínimo de plausibilidade na tese da Fazenda Pública, acarretando um juízo de cognição sumária pelo presidente do tribunal. (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A fazenda pública em juízo. 21.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2024, p. 535-542, grifei). 
Consolidou-se, ainda, o entendimento de que, por essa via processual, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, é necessário que a controvérsia do processo subjacente seja de natureza constitucional, a fim de determinar-se a competência do Presidente deste Supremo Tribunal Federal, e que a decisão tenha sido proferida por Tribunal (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia). Sobreleva transcrever importante lição da i. Ministra Rosa Weber quando da apreciação da SL 1595, Plenário, DJe 3.5.2023:
“Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).” 
Para melhor compreensão da controvérsia, cabe fazer um breve histórico dos autos.
Na origem, o Ministério Público do Rio Grande do Sul (MPRS) ajuizou ação civil pública visando determinar que o Município de Rio Pardo suspendesse as obras de intervenção na Rua Almirante Alexandrino, até que o projeto de revitalização fosse aprovado pelo Departamento de Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (DEPHARP) e apresentado o Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV).
O juízo de primeira instância indeferiu o pedido de liminar.
Posteriormente, o TJRS deu parcial provimento ao agravo de instrumento, determinando a suspensão das obras até o julgamento definitivo da demanda. A Corte destacou a existência de indícios de potencial dano ao patrimônio histórico-cultural, ressaltando não ser possível assegurar que a visibilidade de prédios tombados — inclusive um de âmbito estadual — não seria comprometida pela estrutura da rua coberta. Observou, ainda, que as obras foram iniciadas sem a devida autorização prevista em decreto-lei federal, o que poderia acarretar reparação, gastos públicos significativos e prejuízo irreparável.
O Município, por sua vez, formulou pedido de contracautela perante o Superior Tribunal de Justiça, o qual foi indeferido. É contra essa decisão que se volta o presente pedido de contracautela.
No caso em análise, verifica-se que o STJ manteve a decisão do TJRS por entender que a paralisação das obras não causa grave risco à ordem ou economia públicas, mas que sua continuidade pode gerar dano irreversível ao patrimônio histórico-cultural (periculum in mora inverso). Destacou que a calamidade pública não autoriza descumprir normas ambientais e culturais e que não há prova suficiente de que a obra não afetará a visibilidade dos prédios históricos. Salientou que prosseguir poderia causar prejuízo maior ao erário. Ressaltou, ainda, a importância de conciliar revitalização e preservação, indeferindo o pedido de suspensão. Por oportuno, trago à colação, trecho da decisão impugnada (eDOC 14, p. 4-9):
"O Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul (MPRS) arguiu a preliminar de incompetência do STJ com base no argumento jurídico de que a decisão objeto do pedido de suspensão teria assento constitucional.
O Parquetestadual afirmou que, quando do ajuizamento da Ação Civil Pública para a proteção ao patrimônio histórico-cultural, justificou a pretensão em conformidade com os arts. 216, § 1º, e 23, III e IV, da Constituição Federal.
No entanto, da leitura da decisão combatida verifica-se que no Voto do eminente Relator foi relatada a arguição de fundamento federal pelo próprio Ministério Público e também como embasamento para emitir a decisão (fls. 58-59):
(...)
Observa-se da leitura desse trecho da decisão que foram invocadas duas legislações federais para a suspensão da execução da obra local, razão pela qual não é possível acolher a preliminar apresentada pelo MPRS.
(...)
No presente caso, não foi efetivamente demonstrada a ocorrência de grave lesão à ordem, à segurança ou à economia públicas. A apontada postergação da revitalização urbana, dentro de um plano de desenvolvimento do centro da cidade, não compromete a existência da vida em sociedade.
Protelar o término de obras de pavimentação no centro da cidade de Rio Pardo/RS pode, em tese, causar transtornos para os munícipes, inclusive para o comércio local. Todavia, essa adversidade não se enquadra nem se qualifica juridicamente como grave risco, seja à ordem administrativa ou à econômica, cujas abrangências são muito mais restritas.
A demonstração da alegação da ocorrência dessas graves violações deve ser inequívoca e ser apresentada de plano, sem a qual não é possível presumir.
(...)
Digno de nota é o trecho do Voto muito bem elaborado e ponderado do Desembargador Leonel Pires Ohlweiler em que reconhece a apresentação de Estudo de Impacto de Vizinhança e projeto de revitalização pelo DEPHARP, mas pondera a necessidade de produção probatória em primeira instância (fl. 61).
‘Desse modo, ante os elementos constantes nos autos, resta evidenciada a possível ocorrência de dano ao patrimônio histórico cultural. Ainda que demonstrado o Estudo Impacto à Vizinhança e projeto de revitalização pelo DEPHARP, não se pode dizer com segurança que a imagem dos referidos prédios não será atingida de alguma forma pela estrutura da Rua coberta.
Nesse momento processual, não há como ter certeza que a estrutura da "Rua coberta" não impedirá ou reduzirá a visão dos prédios históricos nos termos do Decreto-Lei Federal nº 25/37, o que necessita de melhor debate e produção probatória na origem.’
Além disso, o eminente Desembargador Relator registrou que "(...) até o momento não se tem notícia nos autos de que o Instituto do Patrimônio Histórico e Cultural recebeu o projeto de revitalização para análise dos impactos de ambiência e visibilidade no entorno do bem tombado estadual, bem como se aprovou o projeto ou não" (fl. 62).
Portanto, diferentemente do que foi alegado pela parte requerente, constata-se que o cumprimento das exigências feitas pela parte autora na Ação Civil Pública ainda depende de análise judicial. Com efeito, a apresentação de Estudo de Impacto de Vizinhança não é sinônimo de seu acolhimento, muito menos validação judicial.
Em outras palavras, a questão da afetação do conjunto arquitetônico ainda depende de prova, e o prosseguimento com os gastos poderão desencadear o periculum in mora reverso, porque haverá maior dispêndio do erário ao retornar à situação anterior, caso assim seja determinado.
(...)
Vale destacar que os bens de valor histórico-cultural gozam de proteção constitucional, competindo, inclusive, ao Município protegê-los e preservá-los para as futuras gerações (art. 30, IX, CF). Temerário, por isso, liberar a continuidade da obra, especialmente em âmbito de SLS, antes que as instâncias ordinárias tenham plenas condições de atestar que ela não compromete o patrimônio cultural de Rio Pardo Também não é possível acolher o pedido subsidiário porque seria necessário partir da premissa de que a decisão proferida pelo Tribunal de Justiça teria causado algum grave dano. Não havendo esse reconhecimento, não é possível sequer determinar a continuidade parcial da obra.
Finalmente, embora a presente decisão não faça qualquer julgamento sobre a legalidade e o mérito do Projeto de Revitalização em questão, algumas observações, em obiter dictum, se fazem oportunas, muito mais como orientação para demandas futuras.
Como se sabe, uma vez mutilado, destruído, deformado ou descaracterizado dificilmente se consegue totalmente recuperar o patrimônio histórico e paisagístico ao seu statu quo ante. Daí a necessidade de intervenção judicial preventiva e precautória, de maneira a evitar danos, em especial os irreversíveis.
Por outro lado, o tombamento pela União, Estado ou Município não é imprescindível à salvaguarda de prédios ou conjuntos urbanísticos pelo Judiciário, exatamente porque compete ao juiz assegurar proteção ampla a qualquer bem tangível ou intangível de relevância cultural. Ora, se é certo que a existência de tombamento produz efeitos diretos e imediatos, a sua falta representa autêntico nada administrativo, já que inapta a atestar, juridicamente, ausência de valor cultural a ser tutelado.
Ademais, a lei resguarda não só prédios e obras em si, mas igualmente a plena e desimpedida visibilidade delas pela coletividade. Daí a atenção que se confere ao entorno, à ambiência, à integridade e à harmonia do conjunto em que se insere o bem preservado.
Importante ainda ressaltar o óbvio: projeto de "revitalização" urbanística somente se concebe quando realizado em consonância e equilíbrio com o patrimônio cultural.
Outro ponto que precisa ser enfatizado é que a decretação de calamidade pública não confere ao Poder Público carta branca para agir como quiser, ignorando normas de garantia do meio ambiente, da paisagem e do patrimônio cultural.
(...)
Ante o exposto, indefiro o pedido de Suspensão."
Dissentir da conclusão alcançada pelo STJ implicaria o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos, bem como a análise da legislação infraconstitucional pertinente. Tais circunstâncias inviabilizam eventual recurso extraordinário e, por consequência, impedem a abertura da via suspensiva. Nesse sentido:
"Agravo regimental em suspensão de segurança. Ausência de matéria constitucional. Revolvimento do conjunto fático-probatório produzido nos autos de referência. Impossibilidade de se fazer uso do instituto da suspensão como sucedâneo de recurso. Precedentes. Agravo regimental não provido." (SS 5.333-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 17.03.2020)
“Agravo interno em suspensão de segurança. Coleta de lixo urbano. Decisão cautelar do Tribunal de Contas objeto de mandamus na origem. Incidente manejado pelo autor do processo originário. Inadmissibilidade. Pretendida concessão de efeito ativo. Impossibilidade. Medida suspensiva que não consubstancia sucedâneo recursal. Precedentes. Inviabilidade de debate sobre legislação infraconstitucional e revolvimento fático-probatório em sede suspensiva. Precedentes. Agravo não provido. 1. A via eleita consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 2. Não cabe a formulação de pedido suspensivo quando o ente público requerente ostentar a posição de autor da causa principal, pois o emprego dessa medida excepcional somente se justifica em ações ajuizadas “contra o Poder Público”, ou seja, naquelas em que figure como réu (Lei nº 8.437/92, art. 4º, caput). Precedentes. 3. Nesse sentido, inviável o manejo de suspensão que veicule pedido de concessão de efeito ativo, com a finalidade de obter liminar indeferida pelas instâncias ordinárias ou de restaurar os efeitos de decisum deferitório posteriormente reformado, revogado ou sustado, não consubstanciando, o instrumento da contracautela, sucedâneo recursal. 4. Tanto o exame das normas infraconstitucionais como o revolvimento fático-probatório do processo refogem aos limites estreitos das medidas suspensivas ajuizadas perante o Supremo Tribunal Federal, pois somente diante de controvérsias envolvendo conflito direto e imediato com o ordenamento constitucional justifica-se a instauração do incidente de contracautela. Precedentes. 5. Agravo não provido.” (SS 5.646-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, DJe de 06.11.2023)
Demais disso, nos termos da jurisprudência desta Corte, a suspensão de segurança não substitui os instrumentos processuais próprios previstos na legislação para impugnação de decisões judiciais, sejam elas pela via ordinária ou extraordinária. Assim, o pedido de suspensão de segurança não pode ser utilizado como sucedâneo de recurso, para se promover o exame do acerto ou do desacerto da decisão impugnada. Nesse sentido: STP 914-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, DJe de 11.05.2023; STP 791, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, DJe de 23.09.2021; e STP 157, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 17.03.2020.
Ante o exposto, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF, não conheço do pedido.

Publique-se.
Brasília, 19 de dezembro de 2025.

Ministro Edson Fachin
Presidente
Documento assinado digitalmente