Tribunal: STF
Processo: ARE 1559462
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-08-08
Data de publicação: 2025-08-08

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Trata-se de agravo interposto contra a decisão que não admitiu recurso extraordinário manejado em face de acórdão proferido pela 4ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, assim ementado:



    “APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. DELIMITAÇÃO DE HORÁRIO DE FUNCIONAMENTO DE FARMÁCIAS. LEGISLAÇÃO MUNICIPAL QUE INSTITUI REGIME DE PLANTÃO NA MODALIDADE DE RODÍZIO. ALEGADA VIOLAÇÃO À LIVRE INICIATIVA, AO LIVRE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO, AO DIREITO FUNDAMENTAL À SAÚDE E À RELEVÂNCIA PÚBLICA DAS ATIVIDADES DE ASSISTÊNCIA À SAÚDE. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. INSURGÊNCIA DA PARTE AUTORA. 



    1. A Constituição Federal, em seu art. 30, inciso I, conferiu aos municípios a competência para legislar sobre os assuntos de interesse local, dentre os quais se insere a organização e o funcionamento do comércio e a instituição de plantões, incidindo, no caso, o enunciado da Súmula Vinculante n. 38, de cumprimento obrigatório, segundo a qual "É competente o Município para fixar o horário de funcionamento de estabelecimento comercial". 



    2 . A jurisprudência desta Corte de Justiça se envereda, em sua maioria, em sentido contrário ao defendido pela parte impetrante, preponderando o entendimento de que os municípios, no exercício da legislatura de interesse local, podem estipular expediente diferenciado (sistema de rodízio em regime de plantão) para os seus estabelecimentos farmacêuticos. 



    RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.”



    Opostos embargos de declaração, foram rejeitados.



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento nas alíneas “a”, “c” e “d” do permissivo constitucional, a parte recorrente alega violação dos artigos 170, incisos IV, V e VIII, e parágrafo único; 174, caput; 196, caput; e 197, caput, da Constituição Federal.



    Expõe que



    “o MUNICÍPIO DE FRAIBURGO, com alicerce no Código de Posturas Municipal (Lei Complementar Municipal 98/2008) e no Decreto Municipal 86/2017, fixou o horário comercial próprio e o regime de plantão dos estabelecimentos farmacêuticos, proibindo a irrestrita abertura (além dos horários previamente definidos), sob pena de multa, suspensão e/ou cancelamento de alvará de funcionamento pelo órgão fiscalizador (art. 6º do Decreto Municipal 86/2017)”.



    Sustenta que “a competência dos Municípios para fixarem o horário de funcionamento dos estabelecimentos comerciais não garante a constitucionalidade material das leis municipais que tratem desta matéria”.



    Discorre, para tanto, o seguinte:



    “Com efeito, é sabido e ressabido competir aos municípios a fixação do horário de funcionamento dos estabelecimentos comerciais. Tanto isto é verdade que o Supremo Tribunal Federal (STF) converteu a Súmula 419 na Súmula Vinculante 38.



     Sem embargo da induvidosa competência municipal nesta seara, dela não deflui a irrestrita discricionariedade para que o Poder público local fixe o horário de funcionamento de estabelecimento comercial. Deveras, esta competência legislativa não está isoladamente acantonada no Texto Constitucional e, portanto, impermeável à influência e influxo dos demais valores e princípios consagrados na Constituição da República, pois ‘Não se interpreta a Constituição em tiras’.”



    Afirma que “é evidente que as imposições erigidas pelo Município afrontaram os princípios constitucionais da livre iniciativa e concorrência, da defesa do consumidor, da busca do pleno emprego, do livre exercício das atividades econômicas e da regulação estatal favorável à liberdade econômica”.



    Argumenta que “a proibição de irrestrita abertura de farmácias e drogarias no horário especial de funcionamento inviabiliza a competição entre os estabelecimentos comerciais, limitando o exercício de suas funções, reduzindo a potencial geração de empregos e impossibilitando uma maior variedade de preços de medicamentos”.



    Pontua que “a redução da oferta de farmácias em funcionamento no horário especial dificulta o acesso do consumidor local aos medicamentos que procura adquirir. Afinal, quão maior o número de farmácias abertas, maior será a probabilidade de o consumidor, não encontrando um produto em um estabelecimento, possa encontrá-lo em outros”.



    Aduz que, “além de não beneficiar a comunidade de Pouso Redondo em qualquer sentido, a limitação de funcionamento veiculada pela referida lei municipal é juridicamente danosa à coletividade, pois, ao eliminar a possibilidade de concorrência entre farmácias no horário especial, esta lei impõe que os consumidores afluam aos estabelecimentos arrolados na escala, cujos valores dos produtos ofertados podem ser manipulados ante a redução da concorrência”.



    Defende, também, que “a restrição imposta pelo MUNICÍPIO DE FRAIBURGO vulnera os vetores da ordem social constitucionalmente estabelecida”, uma vez que, “ainda que configurem atividades empresariais, as farmácias e as drogarias distinguem-se dos estabelecimentos empresariais comuns, na medida em que exercem função essencial à saúde, contribuindo não apenas para a manutenção da ordem econômica, senão também na preservação de nossa ordem social”.



    Ressalta que, “cercear o funcionamento de farmácias e drogarias – tal como preconizado pelo MUNICÍPIO DE FRAIBURGO – fere não apenas os princípios inerentes à ordem econômica, senão também aqueles regentes da ordem social, especialmente o direito fundamental à saúde”.



    Alega, também, que “o acórdão recorrido ainda julgou válida lei local que restringe o horário de funcionamento das farmácias e drogarias em detrimento dos direitos assegurados pela Lei Federal 13.874/2019”.



    Salienta que, “com a superveniência da sobredita lei federal – veiculadora da denominada ‘Declaração de Direitos de Liberdade Econômica’ –, a livre iniciativa e o livre exercício da atividade econômica foram regrados em norma geral, cuja observância se impõe a todos os entes políticos nos termos do art. 24, § 1º, da Constituição da República”.



    Assevera que “a proibição de funcionamento estampadas nas normas municipais, assim como as penalidades que nela se preveem, infringem a norma geral veiculada na Lei Federal 13.874/2019”.



    Esclarece que, “que ao reputar válida a lei municipal que proibiu o funcionamento ininterrupto das farmácias em detrimento do direito assegurado pela Lei Federal 13.874/2019, o acórdão recorrido julgou válida lei local contestada em face de lei federal, a revelar o cabimento e provimento do presente recurso extraordinário também em relação ao art. 102, ‘d’, da Constituição da República”.



    Requer, ao fim, que “seja dado provimento ao presente recurso extraordinário para reformar o acórdão recorrido, concedendo a segurança nos termos dos pedidos formulados na exordial”.



    Inadmitido o recurso extraordinário na origem, foi interposto o competente agravo.



    Decido.



    Trata-se, na origem, de mandado de segurança impetrado por CIA Latino Americana de Medicamentos - CLAMED contra “ato tido por abusivo e ilegal atribuído ao Prefeito do Município de Fraiburgo e ao Secretário Municipal de Saúde de Fraiburgo, consistente na delimitação de horário de funcionamento de farmácias e institui regime de plantão na modalidade de rodízio”.



    O Juízo de primeiro grau denegou a segurança.



    Em sede de recurso de apelação cível interposto pela impetrante, ora recorrente, o Tribunal de origem manteve a decisão que denegou a ordem mandamental, com base nos seguinte fundamentos:



    “Em síntese, o demandante/apelante se insurge contra dispositivos legais municipais que restringem o horário de funcionamento de seu estabelecimento comercial, estabelecendo regime de plantão para as farmácias naquela municipalidade (Fraiburgo/SC). 



    De fato, a Lei Complementar Municipal n. 98/2008 2 , que trata sobre a utilização do espaço do município de Fraiburgo e bem estar público – Código de Postura – e dá outras providências, estabelece:



    (...)



    Segundo o Decreto n. 86/2017, que regulamenta licença especial para funcionamento das farmácias no município de Fraiburgo e dá outras providências (Evento 1 - OUT5, Eproc 1G):



    (...)



    Diversamente do que sustenta o apelante, tal como consignou o douto magistrado, a Constituição Federal, em seu art. 30, inciso I, conferiu aos municípios a competência para legislar sobre os assuntos de interesse local, dentre os quais se insere a organização e o funcionamento do comércio e a instituição de plantões, incidindo, no caso, o enunciado da Súmula Vinculante n. 38, de cumprimento obrigatório, segundo a qual ‘É competente o Município para fixar o horário de funcionamento de estabelecimento comercial’.



    A despeito da existência de precedente favorável à tese defendida pelo demandante, conforme referido nas razões de seu apelo, a jurisprudência desta Corte de Justiça se enverada, em sua maioria, em sentido contrário, preponderando o entendimento de que os municípios, no exercício da legislatura de interesse local, podem estipular expediente diferenciado (sistema de rodízio em regime de plantão) para os estabelecimentos farmacêuticos.



    A matéria, recentemente, foi apreciada pela Quinta Câmara de Direito Público, em processo de relatoria do ilustre Des. Hélio do Valle Pereira, conforme segue:



    (...)



    Com a devida vênia, porque perfilho do posicionamento defendido por sua Excelência, transcrevo parte das razões declinadas em seu voto, o qual tratou do tema em questão com a maestria que lhe é peculiar, adotando-as como razões de decidir (destaques do original):



    (...)



    Nesse contexto, não restou demonstrada a prática de ato ilegal por parte das autoridades apontadas como coatoras a ensejar o sucesso do intento autoral, inexistindo direito líquido e certo a ser garantido, não se cogitando da alegada inconstitucionalidade material aventada.”



    Pois bem.



    Em recente julgamento, o Plenário deste Supremo Tribunal Federal, nos autos do ARE 1.378.976/SP-AgR-EDv, de relatoria do Ministro André Mendonça, decidiu que ofende o princípio da livre concorrência lei municipal pela qual se estabelece limite máximo de estabelecimentos farmacêuticos e drogarias que podem estar abertos fora do horário definido como regular pela norma municipal. O acórdão desse julgado porta a seguinte ementa:



    “Direito constitucional e administrativo. Embargos de divergência no agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Lei municipal pela qual se institui regime de escala a farmácias com restrição a número máximo de estabelecimentos e à atuação em dias e horários extraordinários. Limitação criada como forma de reserva de mercado. Ofensa à livre iniciativa, à livre concorrência e aos direitos fundamentais à saúde e à defesa do consumidor. Enunciado nº 49 da Súmula Vinculante. Inconstitucionalidade material. 



    I. Caso em exame 



    1. O caso versa sobre lei municipal pela qual se prevê horário de funcionamento de farmácias e drogarias e estabelece sistema de rodízio para dias e horários extraordinários, vedando a abertura de estabelecimentos do ramo que não estejam escalados no "sistema único de rodízio". 



    II. Questão em discussão 



    2. As questões em discussão consistem em saber se: (i) a controvérsia se limita a uma análise de competência do ente para legislar sobre o tema e (ii) a limitação da quantidade de estabelecimentos farmacêuticos que podem estar abertos fora do horário comercial é materialmente constitucional.



    III. Razões de decidir 



    3. A análise de constitucionalidade das leis não se limita à verificação de atenção às normas delimitadoras de competência de cada ente. 



    4. É discutida nos autos a adequação de norma municipal em relação aos princípios fundantes da Carta da República da livre iniciativa, da livre concorrência (arts. 1º, inc. IV, e 170, inc. IV), bem como a direitos fundamentais referentes à defesa do consumidor e à saúde (arts. 5º, incs. XXXII, e 6º). 



    5. A previsão de sistema de revezamento de estabelecimentos farmacêuticos em horários de plantão privilegia o direito fundamental à saúde. 



    6. A definição de limite máximo de estabelecimentos de tal modalidade que podem estar abertos em horário extraordinário, por outro lado, vai em sentido contrário, criando injustificadas restrições para a melhor atenção ao mencionado direito fundamental, além de violar o princípio da livre concorrência. 



    IV. Dispositivo e tese 



    7. Embargos de divergência rejeitados. Majoração de honorários. Tese de julgamento: “Ofende o princípio da livre concorrência lei municipal pela qual se estabelece limite máximo de estabelecimentos farmacêuticos e drogarias que podem estar abertos fora do horário definido como regular pela norma municipal.” (DJe de 03-07-2025)



    Do voto do Relator, destaca-se a seguinte passagem que bem se amolda ao caso dos presentes autos:



    5. É conhecido o teor do enunciado nº 38 da Súmula Vinculante do STF, no qual assentada a competência do Município para fixar o funcionamento de estabelecimento comercial. O enunciado vinculante é resultado da conversão do enunciado nº 645 da Súmula deste Tribunal, tratando-se, portanto, de posicionamento há muito consolidado nesta Suprema Corte, de que a disciplina de horário de funcionamento de estabelecimentos comerciais é assunto de interesse local e, portanto, encontra-se no âmbito da competência legislativa municipal, nos termos do art. 30, inc. I, da Constituição da República. 



    6. Definir ser um ente competente para legislar sobre determinado tema, entretanto, não torna toda e qualquer norma por ele redigida constitucional, ao contrário do que tenta fazer crer o embargante. 



    7. A competência para legislar sobre determinado tema envolve o aspecto formal de constitucionalidade. No entanto, é imprescindível que na norma se observe não apenas essa configuração — sendo a competência legislativa apenas uma de suas dimensões —, mas também o conteúdo material da norma. 



    8. O caso trazido à análise do Judiciário na inicial, em verdade, envolve a constitucionalidade material da norma, especificamente sua conformidade com princípios fundantes da Carta da República da livre iniciativa, da livre concorrência (arts. 1º, inc. IV, e 170, inc. IV), bem como a direitos fundamentais referentes à defesa do consumidor e à saúde (arts. 5º, incs. XXXII, e 6º). 



    9. Na hipótese, o que se extrai do aludido regime de plantão é a limitação máxima de estabelecimentos em funcionamento em determinados dias e horários, além daqueles estabelecidos como horários comerciais regulares. 



    10. A interpretação mais adequada ao diploma legislativo seria aquela segundo a qual, com o objetivo de garantir o funcionamento ininterrupto de, ao menos, uma farmácia durante toda a semana, os estabelecimentos se organizassem em sistema de revezamento, garantindo que a população não ficasse desassistida em nenhum dia ou horário, ainda que os demais optassem por não funcionar fora de suas respectivas jornadas regulares. 



    11. Dessa forma, estaria privilegiado o direito à saúde da população, que teria à sua disposição, a qualquer dia e horário, um local apropriado para aquisição dos produtos necessários à garantia de direito fundamental de singular relevância, sem que isso inviabilizasse determinadas formas de organização de funcionamento dos estabelecimentos do ramo farmacêutico. 



    12. Assim como redigida, contudo, a norma municipal pode gerar intervenção perniciosa à livre iniciativa, ao consumo e à saúde, pela limitação do número de estabelecimentos à disposição dos munícipes, criando verdadeira reserva de mercado em prejuízo da população, que ficaria melhor atendida por uma quantidade maior de estabelecimentos farmacêuticos abertos para atendimento. 



    13. Sob o pretexto de exercer sua competência para tratar de horários de funcionamento de estabelecimentos comerciais, o que o Município recorrente fez foi impedir o funcionamento de mais de um estabelecimento farmacêutico em determinados horários, em clara afronta ao princípio da livre concorrência.



     14. A situação se amolda, assim, àquela tratada pelo enunciado nº 49 da Súmula Vinculante desta Corte, no qual se preleciona que ‘ofende o princípio da livre concorrência lei municipal que impede a instalação de estabelecimentos comerciais do mesmo ramo em determinada área’.



    15. Foi assim que decidiu o e. Ministro Nunes Marques no RE nº 1.298.385/SP, em hipótese semelhante, referente ao Município de Fernandópolis/SP. Valho-me do seguinte trecho da decisão proferida em tal julgamento:



    ‘Não se pode conceber ou, para se utilizar de uma expressão do jargão popular, não se está a dar um verdadeiro ‘cheque em branco’ para o livre arbítrio do ente municipal estabelecer toda sorte de restrição na agenda de funcionamento do comércio local. 



    (...) 



    Ou seja, mesmo que a farmácia ou a drogaria, por sua liberalidade, queira funcionar ininterruptamente, de domingo a domingo, 24 (vinte e quatro) horas por dia, não lhe será assistida essa possibilidade se não estiver abarcada pela escala do plantão estabelecido pelo Município. 



    Ora, tenho para mim que tal exigência vai de encontro a parâmetros saudáveis de razoabilidade e logicidade e, mais ainda, macula os valores sociais e de valorização do trabalho humano, bem assim da livre iniciativa preconizados no arts. 1º, IV, e 170, caput, da Carta. 



    Afinal, veja-se: a razão de se ter um regime de plantão de drogarias e de farmácias no âmbito municipal é ter, sempre, pelo menos um desses estabelecimentos aberto com o fito de atender as necessidades inadiáveis da comunidade, já que os produtos os quais comercializam têm, por óbvio, caráter de extrema essencialidade à saúde e à vida humanas, o que resultará, evidentemente, em contribuição à efetividade do direito à saúde e à vida, previstos no arts. 196 e 5º, caput, da CF. 



    E aqui me vem a seguinte indagação: Qual a razão? Qual a lógica de vedar a abertura, à aquele comerciante ou empresário, de sua farmácia ou drogaria que, de bom grado, queira, dentro de sua plena reserva de iniciativa, atender as necessidades inadiáveis da comunidade? 



    Efetivamente, não há razoabilidade. Não há lógica. 



    Pelo contrário. Estar-se-á, observo, avalizando prática de cunho anticoncorrencial, pois se somente um estabelecimento desse gênero pode abrir em certo horário, evidentemente não haverá qualquer disputa pela preferência do consumidor, inclusive quanto aos preços praticados pelos produtos e serviços, em franca violação, também, ao princípio da defesa do consumidor (art. 170, V, CF) a que a ordem econômica deve guarida.’ 



    (RE nº 1.298.385/SP, Rel. Min. Nunes Marques, j. 21/06/2021, p. 25/06/2021).



    16. Nesse mesmo sentido, já me pronunciei em análise de norma municipal análoga:



    ‘RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. LEI MUNICIPAL QUE INSTITUI REGIME DE ESCALA A FARMÁCIAS COM RESTRIÇÃO A NÚMERO MÁXIMO DE ESTABELECIMENTOS E À ATUAÇÃO EM FINAIS DE SEMANA. INTERPRETAÇÃO VIÁVEL RELATIVA AO FUNCIONAMENTO DE FORMA ININTERRUPTA, 24 HORAS AO DIA, 7 DIAS POR SEMANA. VEDAÇÃO COM BASE NA LEI LOCAL QUE OFENDE A LIVRE INICIATIVA, A LIVRE CONCORRÊNCIA E OS DIREITOS FUNDAMENTAIS À SAÚDE E À DEFESA DO CONSUMIDOR. ENUNCIADO Nº 49 DA SÚMULA VINCULANTE. RESTRIÇÃO À COMPETÊNCIA LEGISLATIVA MUNICIPAL. PROVIMENTO.’ (ARE nº 1.461.479/ES, de minha relatoria, j. 23/01/2024, p. 24/01/2024)



    17. Cito, ainda, as seguintes decisões monocráticas com compreensão semelhante sobre o tema: ARE 1490867/MG, Rel. Min. Luiz Fux, j. 15/05/2024, p. 16/05/2024; RE 1486939/MS, Rel. Min. Luiz Fux, j. 15/05/2024, p. 16/05/2024; ARE 1467746/PR, Rel. Min. Nunes Marques, j. 06/03/2024, p. 18/03/2024; ARE 1435461 Rcon/MG, de minha relatoria, j. 09/02/2024, p. 14/02/2024.”



    Aplicando essa orientação, anotem-se as rececentes decisões monocráticas: ARE nº 1.556.444/MG, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe 04/08/2025; RE nº 1.553.214/SC, Relator o Ministro Cristiano Zanin, DJe de 10/06/2025; ARE nº 1.547.919/SC, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe 03/06/2025.



    O Tribunal de origem divergiu desse entendimento, razão pela qual o acórdão recorrido merece reforma.



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário para, reformando acórdão recorrido, conceder a segurança. Sem condenação em honorários, nos termos da Súmula nº 512/STF. Custas ex lege



    Publique-se.



    Brasília, 8 de agosto de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente