Tribunal: STF
Processo: SL 1855
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-10-30
Data de publicação: 2025-10-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de pedido de suspensão de liminar formulado pelo Município de Mogi das Cruzes, com o intuito de reverter decisão monocrática do Presidente do Tribunal de Justiça de São Paulo que suspendeu os efeitos da tutela de urgência anteriormente concedida na Ação Civil Pública nº 1015540-84.2025.8.26.0361.



    Narra o requerente que a controvérsia tem origem na Concorrência Internacional nº 01/2023, promovida pela Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados de Transporte do Estado de São Paulo (ARTESP), que resultou na celebração do Contrato de Concessão Patrocinada nº 0540/ARTESP/2024 com a Companhia de Concessões Rodoviárias do Novo Litoral. Segundo o requerente, o contrato abrange cerca de 212 km de rodovias e prevê investimentos superiores a R$ 4,3 bilhões, com prazo de 30 anos. A cobrança de pedágio será realizada por meio do sistema “Free Flow”, com tarifa de R$ 1,99 por sentido no trecho entre os km 32 e 49,5 da SP-088, dentro do território de Mogi das Cruzes.



    Argumenta que a nova cobrança, somada ao pedágio já existente na Rodovia Ayrton Senna (SP-070), elevará o custo diário de deslocamento dos cidadãos mogianos para R$ 15,38, representando um aumento de mais de 35% em relação ao valor atual. Sustenta que tal sobreposição tarifária viola o direito fundamental à modicidade tarifária, previsto no artigo 175 da Constituição Federal e regulamentado pela Lei nº 8.987/1995.



    Salienta que a ARTESP possui meios técnicos para realocar o ponto de cobrança da Rodovia Ayrton Senna para o Município de Guarulhos, utilizando o sistema “Free Flow”, o que permitiria a inclusão de motoristas guarulhenses e paulistanos na base de arrecadação, promovendo maior justiça tarifária e diluição dos custos. Alega que a não adoção dessa medida decorre de critérios políticos e não técnicos, sendo injusta e inconstitucional.



    Ressalta que a manutenção da decisão que autorizou a cobrança do novo pedágio causará prejuízos irreparáveis aos cidadãos, com impacto direto na renda familiar e na competitividade econômica local. Por outro lado, afirma que não há risco de dano irreversível à concessionária, uma vez que o contrato prevê mecanismos de reequilíbrio econômico-financeiro, inclusive por meio de prorrogação contratual e contraprestações públicas.



    Diante disso, requer a concessão de medida liminar para suspender imediatamente os efeitos da decisão do TJSP, restabelecendo a tutela de urgência que impede a cobrança do pedágio na SP-088, até o julgamento final do incidente ou realização de audiência de conciliação. Ao final, pleiteia a confirmação da liminar e a suspensão definitiva da decisão do TJSP, garantindo a proteção ao direito fundamental à modicidade e justiça tarifária.



    É o relatório. Decido.



    A sólida jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal considera que o incidente de contracautela é via processual autônoma à disposição de pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, que visa resguardar o interesse público primário em causas contra o Poder Público e seus agentes. Trata-se de medida condicionada à demonstração de que o ato impugnado carregue em si risco elevado à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas. Essa compreensão harmoniza-se com o disposto no artigo 4º, caput, da Lei nº 8.437/92, que estabelece:



    “Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.”



    Na mesma direção, dispõe o art. 297, caput, do Regimento Interno deste Tribunal:



    “Art. 297, do RISTF. Pode o Presidente, a requerimento do Procurador-Geral, ou da pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, suspender, em despacho fundamentado, a execução de liminar, ou da decisão concessiva de mandado de segurança, proferida em única ou última instância, pelos tribunais locais ou federais”. (grifei). 



    Observe-se que, nos termos dos arts. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1991 e do art. 297 do RISTF, a contracautela tem natureza jurídico-processual excepcional. O tipo de cognição permitido por esta via estreita limita-se a constatar a probabilidade e a gravidade do risco representado, portando juízo mínimo sobre a matéria de fundo que perfaz a controvérsia.



    A doutrina também reforça esse entendimento, como assinala Leonardo Carneiro da Cunha:



    “(...) o pedido de suspensão cabe em todas as hipóteses em que se concede tutela provisória contra a Fazenda Pública ou quando a sentença produz efeitos imediatos, por ser impugnada por recurso desprovido de efeito suspensivo automático. Daí se poder dizer que, hoje em dia, há a suspensão de liminar, a suspensão de segurança, a suspensão de sentença, a suspensão de acórdão, a suspensão de cautelar, a suspensão de tutela antecipada e assim por diante.



    O pedido de suspensão destina-se a sobrestar a eficácia de decisões provisórias ou não definitivas. Não deve ser utilizado para suspender execuções definitivas.



    (...) Rigorosamente, o pedido de suspensão destina-se a tutelar interesse difuso, ostentando, portanto, natureza de uma postulação coletiva.O pedido de suspensão não tem natureza recursal, por não estar previsto em lei como recurso e, igualmente, por não gerar a reforma, a anulação nem a desconstituição da decisão. (...) o pedido de suspensão consiste numa ação cautelar específica destinada, apenas, a retirar da decisão sua executoriedade; serve, simplesmente, para suspender a decisão, mantendo-a, em sua existência, incólume. No pedido de suspensão, há uma pretensão específica à cautela pela Fazenda Pública.



    Ao apreciar o pedido de suspensão de liminar, o presidente do tribunal examina se houve grave lesão à ordem, à saúde, à economia ou à segurança públicas. Tradicionalmente, a jurisprudência entende que o presidente do tribunal, ao analisar o pedido de suspensão, não adentra o âmbito da controvérsia instalada na demanda, não incursionando o mérito da causa principal.



    O pedido de suspensão funciona, por assim dizer, como uma espécie de ‘cautelar ao contrário’, devendo, bem por isso, haver a demonstração de um periculum in morainverso, caracterizado pela ofensa a um dos citados interesses públicos relevantes e, ainda, um mínimo de plausibilidade na tese da Fazenda Pública, acarretando um juízo de cognição sumária pelo presidente do tribunal. (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A fazenda pública em juízo. 21.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2024, p. 535-542, grifei). 



    Consolidou-se, ainda, o entendimento de que, por essa via processual, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, é necessário que a controvérsia do processo subjacente seja de natureza constitucional, a fim de determinar-se a competência do Presidente deste Supremo Tribunal Federal, e que a decisão tenha sido proferida por Tribunal (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia). Sobreleva transcrever importante lição da i. Ministra Rosa Weber quando da apreciação da SL 1595, Plenário, DJe 3.5.2023:



    “Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).” 



    No presente caso, conforme relato da parte autora, o Município de Mogi das Cruzes ajuizou Ação Civil Pública, na qual foi concedida liminar suspendendo o início da cobrança de pedágio nas Rodovias SP-088 e SP-098. Posteriormente, o Estado de São Paulo apresentou o Pedido de Suspensão de Liminar nº 2344328-34.2025.8.26.0000 perante a Presidência do Tribunal de Justiça de São Paulo, tendo obtido êxito, por meio de decisão monocrática publicada em 24 de outubro de 2025.



    O Supremo Tribunal Federal possui entendimento consolidado no sentido de não ser cabível a formulação de pedido suspensivo quando o ente público requerente figura como autor da ação principal, uma vez que essa medida excepcional se justifica apenas em demandas ajuizadas contra o Poder Público, ou seja, naquelas em que este atua como réu.



    Nesse contexto, inviável o manejo de suspensão que veicule pedido de concessão de efeito ativo, com a finalidade de obter liminar indeferida pelas instâncias ordinárias ou de restaurar os efeitos de decisum deferitório posteriormente reformado, revogado ou sustado, não consubstanciando o instrumento da contracautela sucedâneo recursal. Seguindo essa orientação, destaco os seguintes julgados:



    "Agravo interno em suspensão de segurança. Coleta de lixo urbano. Decisão cautelar do Tribunal de Contas objeto de mandamus na origem. Incidente manejado pelo autor do processo originário. Inadmissibilidade. Pretendida concessão de efeito ativo. Impossibilidade. Medida suspensiva que não consubstancia sucedâneo recursal. Precedentes. Inviabilidade de debate sobre legislação infraconstitucional e revolvimento fático-probatório em sede suspensiva. Precedentes. Agravo não provido. 1. A via eleita consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação – com objetivo de salvaguardar o interesse público primário –, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 2. Não cabe a formulação de pedido suspensivo quando o ente público requerente ostentar a posição de autor da causa principal, pois o emprego dessa medida excepcional somente se justifica em ações ajuizadas “contra o Poder Público”, ou seja, naquelas em que figure como réu (Lei nº 8.437/92, art. 4º, caput). Precedentes. 3. Nesse sentido, inviável o manejo de suspensão que veicule pedido de concessão de efeito ativo, com a finalidade de obter liminar indeferida pelas instâncias ordinárias ou de restaurar os efeitos de decisum deferitório posteriormente reformado, revogado ou sustado, não consubstanciando, o instrumento da contracautela, sucedâneo recursal. 4. Tanto o exame das normas infraconstitucionais como o revolvimento fático-probatório do processo refogem aos limites estreitos das medidas suspensivas ajuizadas perante o Supremo Tribunal Federal, pois somente diante de controvérsias envolvendo conflito direto e imediato com o ordenamento constitucional justifica-se a instauração do incidente de contracautela. Precedentes. 5. Agravo não provido." (SS 5.646-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, DJe de 06.11.2023, grifei).



    "Agravo regimental em suspensão de segurança. Pretendida concessão de efeito ativo. Impossibilidade. Ausência de requisitos legais que ensejem a revisão da decisão proferida na origem. Matéria, ademais, já definitivamente assentada em outro processo. Impossibilidade do uso do instituto da suspensão como sucedâneo recursal. Agravo regimental não provido. 1. O instituto da suspensão de segurança deve ser manejado segundo os requisitos previstos na lei de regência e não para a concessão de efeito ativo. 2. Questão, ademais, já definitivamente resolvida em autos de ação semelhante (SS nº 5.100), ajuizada pelo Estado de Sergipe. 3. Impossibilidade de utilização desta ação como sucedâneo recursal. 4. Agravo regimental não provido." (SS 5.102-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 04.12.2019, grifei).



    Ante o exposto, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF, julgo improcedente o pedido.



    Publique-se.



    Brasília, 30 de outubro de 2025.



Ministro Edson Fachin



Presidente



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