Tribunal: STF
Processo: ARE 1471097
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-24
Data de publicação: 2025-09-24

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ementado nos seguintes termos: 



    “Apossamento administrativo - indenização - parque Estadual da Serra do Mar e tombamento - configurada mera limitação administrativa - inocorrência da nulificação da propriedade - indenização que deve quantificar o montante da desvalorização decorrente dos atos da Administração Estadual - parâmetro revelado pela atualização do valor da aquisição original do imóvel, na forma indicada pelo assistente técnico da Fazenda do Estado, com a exclusão da área de preservação permanente concebida na firma do Código Florestal. Recurso parcialmente provido” (eDOC 12 – ID: ac877082, p. 2)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 5º, XXIV e LV; e 100, § 1º, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se não ser devida indenização pela afetação do imóvel pela criação do parque estadual da Serra do Mar. Defende-se, ainda, que os juros de mora não devem incidir durante o período de graça.



    Alega-se, quanto à indenização, que, para que haja a indenização da cobertura vegetal é preciso a comprovação da exploração econômica, não se restringindo a mera potencialidade (eDOC 25 – ID: eaac32b3, p. 8).



    Argumenta-se que não se pode admitir que o recorrido receba indenização por área que não se presta ao aproveitamento econômico, razão pela qual se impõe a reforma da v. decisão atacada, para excluir do valor indenizatório a importância relativa à cobertura florestal inexplorável economicamente (eDOC 25 – ID: eaac32b3, p. 9).



    Quanto aos juros moratórios, aduz-se que o Tribunal de origem determinou que incidissem juros de mora desde a citação. Argumenta-se que as pessoas jurídicas somente estarão em mora em 1º de janeiro do exercício seguinte àquele em que o pagamento deveria ter sido feito (eDOC 25 – ID: eaac32b3, p. 10).



    Afirma-se assim que, ao adotar tal orientação, o Tribunal de origem contrariou o teor da Súmula Vinculante nº 17, posto que implica em incidência de juros durante o período de graça.



    Determinado o retorno dos autos para aplicação do tema 1.037 da repercussão geral (eDOC 54 – ID: 3c1dc8a8), o Tribunal de origem entendeu que não seria o caso de aplicação do precedente indicado (eDOC 64 – ID: b3521b71).



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação não merece prosperar. 



    Inicialmente, anoto que o Tribunal de origem, quanto ao valor da indenização fixado em razão da perda da utilidade do imóvel, ao examinar a legislação infraconstitucional aplicável à espécie e o conjunto probatório constante dos autos, consignou que a criação do Parque Estadual da Serra do Mar implicou na restrição ao uso do imóvel, impedindo o desmatamento integral de sua vegetação, transformando todas as matas em áreas de preservação permanente. Com base nisso, registrou subsistir o direito à indenização pleiteada. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado: 



    “Inicialmente é de se reconhecer que a postulação indenizatória não atingiu a gradação final da pretensão, posto não ter se materializado o pretenso APOSSAMENTO ADMINISTRATIVO, mas mera restrição de uso ou restrição administrativa ou urbanística. 



    O apossamento somente se consolida quando o Estado ou outra entidade em seu nome toma POSSE física de um bem, gerando a afetação que impregna o imóvel, transmudando sua titularidade para bem público de uso comum ou especial. Nestes casos o titular do domínio perde, por completo, o uso, gozo e disponibilidade do bem afetado ao uso público. 



    No caso, a área foi atingida pelos efeitos do Decreto n° 10.251/77, que criou o parque estadual da Serra do Mar, e o posterior tombamento, sem provocar o esgotamento da propriedade. 



    As investidas da Administração Estadual apenas provocaram restrições administrativas específicas ou singulares, que limitaram o uso e fruição do bem, mas não o esgotaram. O titular do domínio poderá, respeitando as restrições, proceder aos mais diversos usos, mormente ligados à exploração turísticas ou outros efeitos similares. 



    Destaque-se que limitação administrativa representa, na prática, a fixação de parâmetros para o uso da propriedade e, como regra, não desencadeia qualquer perda indenizável. As decisões administrativas instituidoras de restrições coletivas que organizam genericamente as cidades e os espaços rurais, provocam alterações, para mais ou para menos, no preço dos imóveis atingidos, contudo tal variação patrimonial não comporta reparação. 



    Trata-se de ônus que deve ser debitado ao interesse coletivo voltado à realização do interesse público. Assim, o Plano Diretor, salvo previsões específicas, traça os rumos da cidade, acomodando os interesses de seus habitantes atendendo a interesses gerais, que em princípio, a todos favorece. 



    Este contexto "geral", não abre espaço para ações indenizatórias em face do Poder Público. 



    O mesmo ocorreu quando da edição do Código Florestal — Lei Federal n° 4.771/65, quando estabeleceu um padrão NACIONAL, instituindo restrições permanentes ligadas à preservação das matas existente nos cumes dos morros, montes, montanhas e serras, bem como, ao longo do curso d'água e 50% das demais áreas nativas. O Código Florestal, determinado para todo território, gerou restrições coletivas não indenizáveis. 



    É correta a constatação de que o Código Florestal concebido com uma lei extremamente avançada para sua época, não conquistou eficácia imediata, tanto que foi ignorado por longos anos. Era uma norma dotada de validade mas desprovida de eficácia. Apenas recentemente, em uma forma invertida de repristinação, é que o vetusto Código passou a ser considerado e exigido. 



    Pois bem, a restrição estadual em exame exacerbou as restrições anteriores (Código Florestal), impedindo o desmatamento integral do imóvel, transformando todas as matas em áreas de preservação permanente. O tombamento veio a confirmar e alargar estas restrições.



    Evidente que a limitação administrativa determinada pelo Decreto n° 10.251/77 não tem a abrangência ou a extensão geral do Código Florestal, não conquistando aquele caráter coletivo e geral, pois o foco atingiu propriedades da região das serras, onde somente alguns proprietários foram atingidos e outros, ao passo que os demais detentores de imóveis no litoral, foram beneficiados.



    Restrições dirigidas em face de determinados titulares quebram o sentido geral e abrangente, de forma que admitem a devida e justa reparação.



    (...)



    A criação de parques Estaduais provoca perdas especificas que devem ser recompostas com ajusta e adequada indenização” (eDOC 12 – ID: ac877082, p. 8)



    Nesse ponto, o acórdão do Tribunal de origem não destoa da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal quanto ao direito de indenização referente às áreas de cobertura vegetal e de preservação permanente, quando subsistente a incidência de restrição ao direito de propriedade que possa incidir sobre todo o imóvel que venha a ser incluído em área de proteção ambiental. Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes: 



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. RESTRIÇÃO AO DIREITO DE PROPRIEDADE. SERRA DO MAR. INDENIZAÇÃO. LEGITIMIDADE. 1. A propriedade particular situada nas florestas e matas mencionadas no artigo 225, § 4º, da Constituição Federal permanece como bem privado, devendo o Estado em que essa estiver localizada responder pela restrição que a ela impuser, visto que a expressão patrimônio nacional contida na norma constitucional não as converteu em bens públicos da União. Precedente. 2. Ilegitimidade do Estado de São Paulo para figurar no pólo passivo da ação indenizatória. Improcedência. Pretensão de rediscutir a matéria a partir das disposições da legislação federal - Código Florestal - para afastar a responsabilidade do ente estatal e legitimar passivamente a União Federal. Impossibilidade. Vícios no julgado. Inexistência. Embargos de declaração rejeitados” (RE 259267 AgR-ED, Rel. Min. Maurício Corrêa, Segunda Turma, DJ 25-04-2003 - grifo nosso)



    “Agravo regimental no agravo de instrumento. Estação Ecológica de Jureia-Itatins. Área de cobertura vegetal. Limitação administrativa. Indenização devida. Precedentes. 1. O Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento de que as áreas referentes à cobertura vegetal e à preservação permanente devem ser indenizadas, não obstante a incidência de restrição ao direito de propriedade que possa incidir sobre todo o imóvel que venha a ser incluído em área de proteção ambiental. 2. Agravo regimental não provido” (AI 653062 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 19.12.2014 - grifo nosso)



    No mais, divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem quanto ao efetivo esvaziamento do valor econômico da propriedade do imóvel demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    No que se refere aos juros moratórios, contudo, o Tribunal de origem determinou que o encargo incida a partir da citação. Nesse sentido, confira-se a ementa do acórdão proferido em juízo de retratação:



    “JUÍZO DE RETRATAÇÃO EM APELAÇÃO. Julgamento original que aplicou o índice correcional pela Tabela Prática deste E. TJSP e acrescido de juros de mora de 0,5% ao mês a contar da citação. Revisão deste posicionamento para adequar o julgamento ao entendimento consagrado no julgamento do RE 870.947-SE, Tema 810 do E. STF, tese que é complementada pelo disposto no REsp n° 1.495.146/MG, Tema n° 905 do STJ. Inaplicabilidade do índice correcional previsto na Lei n° 11.960/2009, de 29 de junho, uma vez que a Taxa Referencial (TR) não se qualifica como medida adequada a capturar a variação de preços da economia. Adoção do IPCA-E como índice de correção monetária para todo o período considerado, e ir os juros de mora aplicados à caderneta de poupança, consoante a melhor interpretação do Tema n° 810 do E. STF e do Tema n° 905 do STJ, observando-se que o Pleno do E. Supremo Tribunal Federal afastou a necessidade de modulação dos efeitos da decisão sobre o tema e rejeitou os embargos de declaração opostos no RE 870.947. REVISÃO ACOLHIDA” (eDOC 33 – ID: 2a3f2ace, p. 2)



    A tese suscitada pelo recorrente remete ao trecho específico em que se determina a incidência de juros de mora desde a citação, o que, em uma análise rápida, poderia sugerir que tal encargo incidiria sob a integralidade do tempo até o efetivo pagamento, ou seja, a incluir o período de graça.



    Contudo, deve-se observar que em momento algum o Tribunal de origem determina que os juros de mora incidam durante o período de graça, na forma da Súmula Vinculante nº 17, cujo descumprimento apenas seria possível de se aferir caso houve expressa manifestação daquela Corte a afastar a benesse conferida pela jurisprudência desta Corte. 



    Diga-se de passagem, admitir a tese do recorrente, qual seja, de que os juros de mora apenas incidem durante o período posterior a 1º de janeiro do ano seguinte ao que deveria ter ocorrido o pagamento do precatório, implicaria em negar o direito do recorrido ao encargo durante todo o período anterior em que fora lesado pela limitação administração imposta ao imóvel.



    Efetivamente, a mora pelo não pagamento do precatório não se confunde com a mora decorrente da lesão provocada ao direito de gozar do imóvel, este consubstanciado na perda da plena utilidade do bem. Dessa forma, ainda que haja o pagamento a tempo do precatório, não se pode afastar o direito aos juros decorrentes da mora pela lesão, cujo incidência deve ser afastada apenas durante o período de graça, ou seja, em que se pressupõe que o Poder Público realizará o pagamento da indenização voluntariamente. 



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (art. 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista o disposto no art. 85, § 11, do CPC, majoro, em 10%, o valor da verba honorária fixada anteriormente (eDOC 12 – ID: ac877082, p. 12), observados os limites previstos nos §§ 2º e 3º do referido dispositivo, ressalvada a eventual concessão do benefício da justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 24 de setembro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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