Tribunal: STF
Processo: ARE 1570007
Classe: ARE
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-26
Data de publicação: 2025-09-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade do recurso extraordinário, com base no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, apresentado pelo Ministério Público Federal, em face do acórdão do Tribunal Regional Federal da 2a Região assim ementado:  



    “RECURSO DE APELAÇÃO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DESCUMPRIMENTO DO DEVER DE PRESTAR CONTAS. ARTIGO 11, INCISO VI, DA LEI Nº 8.429/1992. NOVA DESCRIÇÃO TÍPICA DADA PELA LEI Nº 14.230/2021, AUSENCIA DE DOLO ESPECÍFICO CONSISTENTE NA INTENÇÃO DELIBERADA DE OCULTAR IRREGULARIDADES.



    1. Na petição inicial, o MPF, com base na alegação de descumprimento do dever legal de prestar constas, imputou à Ré (Apelada), gestora de escola pública, a prática da conduta tipificada no artigo 11, inciso VI, da Lei nº 8.429/1992. A sentença julgou improcedente a pretensão sancionadora com base no entendimento de que não teria sido comprovada a prática de conduta dolosa, assentando que a mera omissão da prestação de contas não configuraria a conduta de improbidade administrativa descrita na lei.



    2. A controvérsia posta neste recurso de apelação cinge-se a definir se, a partir das alterações introduzidas no sistema legal pela Lei nº 14.230/2021, a conduta imputada ao Apelante pode ser enquadrada como ato de improbidade administrativa, nos termos do artigo 11, inciso VI, da Lei nº 8.429/1992.



    3. Os danos causados por imprudência, imperícia ou negligência (modalidades de culpa ou formas de manifestação da inobservância do dever de cuidado) não podem mais ser configurados como atos de improbidade, porque a lei passou a exigir expressamente o dolo para a responsabilização. Os dispositivos que incluíam a culpa como elemento subjetivo do tipo da improbidade foram todos modificados para deixar apenas a ação ou omissão dolosa como hipótese de ato de improbidade administrativa. Além disso, o dolo genérico não é mais admitido, pois a finalidade de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outrem passou a ser explicita no texto legal (dolo específico). Com efeito, com o advento da Lei nº 14.230/2021, para que seja considerado improbo, o ato deve derivar de vontade livre e consciente do agente público de causar algum tipo de prejuízo ao erário, de afrontar os princípios da Administração Pública ou de enriquecer ilicitamente. Trata-se de uma conduta deliberada para alcançar um resultado específico que vai além da voluntariedade ou o mero exercício da função.



    4. O Supremo Tribunal Federal, analisando a questão da aplicabilidade da Lei nº 14.230/2021 (direito intertemporal), estabeleceu, no julgamento do ARE 843.989, a seguinte tese jurídica (Tema 1199): "A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do tipo culposo, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente". Portanto, em relação às ações judiciais de improbidade administrativa em andamento (isto é, sem decisão judicial transitada em julgado), o exame da tipicidade da conduta atribuída ao agente público deverá ser realizado com base na nova disciplina instituída pela Lei nº 14.230/2021.



    5. A Sétima Turma Especializada desta Corte Federal, no julgamento da Apelação nº 0016480-25.2016.4.02.5101 (Rel. Juiz Federal Convocado Silvio Wanderlei do Nascimento Lima, sessão de 09/11/2022), se pronunciou no sentido de ser taxativo o catálogo de condutas de que trata o artigo 11 da Lei nº 8.429/1992 (conforme a redação dada pela Lei nº 14.230/2021), de modo que, se não houver plena adequação típica, a conduta imputada ao agente não poderá ser enquadrada como ato de improbidade administrativa.



    6. Nos termos do inciso Vi do artigo 11 da Lei nº 8.429/1992, constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por "deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades".



    7. Na descrição típica do ato de improbidade do inciso VI do art. 11 é exigido o dolo dirigido à ocultação de irregularidades na conduta de omitir-se à prestação de contas. Portanto, para a configuração dessa hipótese de ilícito de improbidade, exige-se o dolo específico consistente no especial fim de agir orientado à ocultação de irregularidades.



    8. No caso em particular, impõe-se reconhecer que conduta imputada à Apelada não se subsome na hipótese descrita no inciso do artigo 11, inciso VI, da Lei nº 8.429/1992, tendo em vista que, em nenhum momento da peça acusatória ou do recurso de apelação, o Ministério Público Federal imputou a prática da conduta de omissão na prestação de contas com a intenção de ocultação de irregularidades. Isto é, não foi apontado nem provado o dolo específico exigido pela lei de regência.



    9. Recurso de apelação desprovido.” (Apelação nº 5000049-60.2019.4.02.5120/RJ, 7a Turma Especializada, Rel. Theophilo Antônio Miguel Filho, j. 26.7.2023) 



    Na minuta sustenta-se violação do art. 37, § 4º, da Constituição da República.



    É o relatório.



    Decido.



    O recurso não comporta provimento.



    Inicialmente, da análise dos autos, verifica-se a deficiência na fundamentação preliminar da repercussão geral, visto que não basta a simples afirmação genérica de que o tema possui repercussão geral ou a indicação de tema ou precedente desta Suprema Corte; faz-se necessária a fundamentação adequada que supra as exigências do disposto nos arts. 1.035, §§ 1º e 2º, do Código de Processo Civil e 327, § 1º, do Regimento Interno do STF.  



    Na presente hipótese, a parte recorrente não demonstrou a existência de questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico que ultrapassem os interesses subjetivos do processo.  



    A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que deficiência de fundamentação da preliminar acarreta a inadmissibilidade do recurso extraordinário, mesmo nos casos de repercussão geral presumida ou reconhecida em outro processo. Nesse sentido: ARE 834.512-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, 1ª Turma, DJe 27.4.2016; ARE 820.902-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, 2ª Turma, DJe 28.8.2014; ARE 663.637-AgR-QO, Rel. Min. Ayres Britto, Pleno, DJe, 06.5.2013; RE 930.889-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, 2ª Turma, DJe 02.5.2017; e RE 1.298.416-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, 1ª Turma, DJe 19.3.2021, cuja ementa transcrevo:    



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. FUNDAMENTAÇÃO A RESPEITO DA REPERCUSSÃO GERAL. INSUFICIÊNCIA. REAPRECIAÇÃO DE PROVAS. INADMISSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. 1. Os recursos extraordinários somente serão conhecidos e julgados, quando essenciais e relevantes as questões constitucionais a serem analisadas, sendo imprescindível ao recorrente, em sua petição de interposição de recurso, a apresentação formal e motivada da repercussão geral, que demonstre, perante o Supremo Tribunal Federal, a existência de acentuado interesse geral na solução das questões constitucionais discutidas no processo, que transcenda a defesa puramente de interesses subjetivos e particulares. 2. A obrigação do recorrente em apresentar formal e motivadamente a preliminar de repercussão geral, que demonstre sob o ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, a relevância da questão constitucional debatida que ultrapasse os interesses subjetivos da causa, conforme exigência constitucional e legal (art. 102, § 3º, da CF/88, c/c art. 1.035, § 2º, do CPC/2015), não se confunde com meras invocações desacompanhadas de sólidos fundamentos no sentido de que o tema controvertido é portador de ampla repercussão e de suma importância para o cenário econômico, político, social ou jurídico, ou que não interessa única e simplesmente às partes envolvidas na lide, muito menos ainda divagações de que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é incontroversa no tocante à causa debatida, entre outras de igual patamar argumentativo. 3. A reversão do acórdão passa necessariamente pela revisão das provas constantes dos autos. Incide, portanto, o óbice da Súmula 279 (Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário) desta Corte. 4. Agravo Interno a que se nega provimento. Na forma do art. 1.021, §§ 4º e 5º, do Código de Processo Civil de 2015, em caso de votação unânime, fica condenado o agravante a pagar ao agravado multa de um por cento do valor atualizado da causa, cujo depósito prévio passa a ser condição para a interposição de qualquer outro recurso (à exceção da Fazenda Pública e do beneficiário de gratuidade da justiça, que farão o pagamento ao final).”



    Nesse contexto, cabe verificar se houve análise pelo Tribunal de origem quanto à configuração do dolo exigido à luz do ordenamento jurídico vigente à época dos fatos e da orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 1.199 da Repercussão Geral, de modo a constatar a adequação da decisão que concluiu pela não ocorrência de improbidade administrativa, conforme os parâmetros legais e constitucionais então vigentes.



    No Tema 1.199, o STF fixou a seguinte tese:



    “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.”



    Portanto, no que tange à exigência do dolo, o juízo de primeiro grau analisou as condutas da recorrida em harmonia como Tema 1.199 desta Corte, como se depreende do trecho do decisum a seguir:



    “[...]



    Não se ignora que a prestação de contas se revela como instrumento hábil a garantir a idoneidade na destinação dos recursos públicos, resguardando, desta forma, os princípios da legalidade e da moralidade, que devem pautar a conduta do gestor público. Esse dever de prestar contas está fundamentado na Constituição Federal, em seu art. 70, parágrafo único, bem como da Lei Complementar nº. 101/00 Lei de Responsabilidade fiscal. Portanto, a omissão de tal dever representa exemplo de improbidade administrativa.



    No entanto, a conduta descrita no inciso acima se configura em improbidade administrativa quando o agente dolosamente deixar de prestar contas, de modo que somente quando se extrai dos autos que as contas foram injustificada e intencionalmente omitidas é que se poderá condenar o agente pela prática de improbidade.



    Tal conclusão decorre diretamente da exegese que a jurisprudência dominante dá à adequação típica das condutas dos administradores às hipóteses previstas na norma em questão. Exige-se a intencionalidade na prática de um ato que atente contra as prescrições da norma; a violação principiológica ou, no caso especifico, a omissão na apresentação das contas deve ser dolosamente praticada.



    A propósito, confira-se:



    [...]



    Conclui-se, pois, que a melhor aplicação da lei se dirige no sentido de que a omissão na prestação de contas, ou sua realização de forma parcial ou incompleta, não tem o condão de, isoladamente, caracterizar ato de improbidade, como pretende o MPF. Exige-se o elemento volitivo, consistente na vontade consciente e dirigida a omitir a aplicação de verba pública, caracterizando violação ao postulado da publicidade. Aliás, apenas se pune tal ato quando constitui um instrumento para a ocultação da prática de crimes referentes à má aplicação, desvio de verbas públicas, ou à dilapidação do patrimônio público, de forma a impedir que os órgãos de controle externo possam apurar as ilegalidades e irregularidades praticadas pelo Administrador.



    Contudo, não se está a desconsiderar que a gestora deixou de atender a obrigação de prestar contas do repasse no prazo assinado. É certo que a ex-gestora de escola pública, ao receber o repasse de verbas, tem plena ciência do dever de prestar contas. Por outro lado, há que ser também considerado o despreparo de professores do ensino fundamental e médio para assumir o ônus de apresentar prestação de contas tão detalhada.



    Por oportuno, ressalta-se que sequer há indícios nos autos de dano ao erário provocado pela omissão da ré, nada indicando que a verba não foi destinada efetivamente à unidade escolar ou que houve aplicação indevida. Observe-se que a nota fiscal encartada no evento 38 (OUT2) comprova a realização de serviços de melhoria da infraestrutura do CIEP 117, no valor de R$ 8.900,00. Ainda que este valor não corresponda à integralidade do montante de R$ 10.000,00 repassados à instituição, é certo que se trata de valor substancial, reduzindo o saldo remanescente praticamente à insignificância.



    Sendo assim, relativamente à aplicabilidade da Lei nº 8.429/1992, é preciso reiterar que não se pode falar em improbidade administrativa em face de simples ato de ilegalidade. A ação para apuração de improbidade deve punir o gestor corrupto, não o inábil ou despreparado.



    Diante dessas premissas, tem-se que a mera ausência da prestação de contas ou a apresentação intempestiva destas não se amolda na conduta descrita pelo tipo legal. Como acima citado, tal conduta não carrega, sozinha, a lesividade necessária à configuração do ilícito administrativo, devendo coexistir fortes indícios de desvio ou apropriação de recursos públicos, o que não ocorreu na hipótese dos autos.



    Portanto, no caso dos autos há ilegalidade na ausência da apresentação de contas, mas não existe a configuração de ato de improbidade, em virtude da ausência de dolo na omissão.



    Ante o exposto, JULGO IMPROCEDENTE o pedido, com fulcro no artigo 487, I, do CPC/2015 e nos termos da fundamentação supra.



    Sem reembolso de custas diante da isenção legal. Sem condenação em honorários, diante da ausência de má-fé do MPF.” (Ação Civil de Improbidade Administrativa nº 5000049-60.2019.4.02.5120/RJ, 2ª Vara Federal de Nova Iguaçu, j. 05.3.2021 ). (E-doc 79, p. 2-3)



    Por sua vez, o Tribunal local ratificou os termos da aludida sentença e decidiu a demanda sob os seguintes fundamentos:



    “No presente caso, o MPF imputou à Ré, gestora de escola púbica, a prática da conduta tipificada no artigo 11, inciso VI, da Lei nº 8.429/1992, em razão do descumprimento do dever de prestar contas.



    O Supremo Tribunal Federal, analisando a questão da aplicabilidade da Lei nº 14.230/2021 (direito intertemporal), estabeleceu, no julgamento do ARE 843.989, a seguinte tese jurídica (Tema 1199): "A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do tipo culposo, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente".



    Portanto, em relação às ações judiciais de improbidade administrativa em andamento (isto é, sem decisão judicial transitada em julgado), o exame da tipicidade da conduta atribuída ao agente público deverá ser realizado com base na nova disciplina instituída pela Lei nº 14.230/2021.



    Especificamente quanto ao ato de improbidade violador de princípios da Administração Pública, o art. 11, caput, da Lei de Improbidade Administrativa (na nova redação dada pela Lei nº 14.230/2021) preconiza que "Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas: (...)".



    [...]



    Todo aquele que exerce a gestão de dinheiro ou administra bens públicos encontra-se no dever de prestar contas, conforme determina o art. 70 da Constituição Federal.



    Nos termos do inciso VI do artigo 11 da Lei nº 8.429/1992, constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por "deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades".



    Com efeito, na descrição típica do ato de improbidade do inciso VI do art. 11 é exigido o dolo dirigido à ocultação de irregularidades na conduta de omitir-se à prestação de contas. Portanto, para a configuração dessa hipótese de ilícito de improbidade, exige-se o dolo específico consistente no especial fim de agir orientado à ocultação de irregularidades.



    Ajustando-se o foco da questão jurídica com suporte nessa linha de entendimento jurisprudencial, impõe-se reconhecer que a conduta imputada à Apelada não se subsome na hipótese descrita no inciso do artigo 11, inciso VI, da Lei nº 8.429/1992, tendo em vista que, em nenhum momento da peça acusatória ou do recurso de apelação, o Ministério Público Federal imputou a prática da conduta de omissão de prestação de contas com a intenção de ocultação de irregularidade. Isto é, não foi apontado nem provado o dolo específico exigido pela lei de regência.



    Diante do exposto, voto no sentido de negar provimento ao recurso de apelação.”



    Logo, verifica-se que a revisão das premissas adotadas pelo Tribunal de origem acerca da existência, ou não, de conduta dolosa, demandaria o exame da moldura fática delineada, bem como da legislação infraconstitucional aplicável, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, portanto, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Aplicação das Súmulas nº 279/STF: “para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário”. Nesse sentido:



    “EMBARGOS DECLARATÓRIOS NO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. OPOSIÇÃO EM 07.05.2024. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEIS 8.429/1992 E 8.666/1993. LICITAÇÃO. IRREGULARIDADE. REEXAME DE FATOS E PROVAS E DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. SÚMULA 279 DO STF. SÚMULAS 282 e 356 DO STF. PREQUESTIONAMENTO. AUSÊNCIA. INAPLICABILIDADE DOS TEMAS 1199 DA RG E 899 DA RG. IMPRESCRITÍVEL, NO CASO, A AÇÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. CARACTERIZAÇÃO DE DOLO PELA INSTÂNCIA DE ORIGEM. AUSÊNCIA DE OMISSÃO, CONTRADIÇÃO, OBSCURIDADE OU ERRO MATERIAL. EMBARGOS REJEITADOS. 1. Os embargos de declaração não constituem meio hábil para reforma do julgado, sendo cabíveis somente quando houver no acórdão omissão, contradição, obscuridade ou erro material, o que não ocorre na espécie. 2. No julgamento do agravo regimental, esta Suprema Corte inequivocamente prestou a jurisdição, em decisão suficientemente fundamentada, uma vez que o acórdão embargado foi bem claro ao afirmar que a alegada ofensa à Constituição é reflexa e que incidem, na hipótese, os óbices das Súmulas 279 e 282 e 356. 3. Da mesma forma, em tal julgamento, foi esclarecido porque não são aplicáveis, ao caso concreto, os Temas 899 e 1199 da repercussão geral, com amparo em precedentes desta Corte, ressaltando que o Tribunal de origem entendeu que restou caracterizado o dolo na conduta do Recorrente. 4. Embargos declaratórios rejeitados.” (ARE 1468341 AgR-ED, Relator(a): EDSON FACHIN, Segunda Turma, DJe 02-09-2024)



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ENRIQUECIMENTO ILÍCITO: ADULTERAÇÃO DE NOTAS FISCAIS. PROPORCIONALIDADE DAS PENAS. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DO PROCESSO: SÚMULA N. 279 DESTE SUPREMO TRIBUNAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.” (ARE 1296917 AgR, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Primeira Turma, DJe 29-05-2024)  



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso.



    Publique-se.



    Brasília, 26 de setembro de 2025.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



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