Tribunal: STF
Processo: RE 1405140
Classe: RE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-26
Data de publicação: 2025-02-26

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUTÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. DEFENSORIA PÚBLICA. DISCUSSÃO SOBRE LEGITIMIDADE ATIVA. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. RECURSO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. RECURSO NÃO CONHECIDO.



    DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:  



    “MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. ABSTENÇÃO DA COBRANÇA DE ANUIDADES ANTERIORES À VIGÊNCIA DA LEI 12.514/2011. DEMANDA QUE ENVOLVE TRIBUTO. DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO (DPU). AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE ATIVA. SENTENÇA CONFIRMADA.



    1. Trata-se de apelação interposta pela DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO contra a sentença prolatada em sede de mandado de segurança coletivo pela Juíza Federal da 5ª Vara da Seção judiciária da Paraíba, que indeferiu a petição inicial, extinguindo o processo sem resolução do mérito, diante da sua manifesta ilegitimidade ativa. 



    2. Nas razões da sua apelação, a DPU afirma que a CF/88 ao não estabelecer, em " numerus clausus" , as hipóteses de atuação do Órgão Defensório, deixa a questão da sua legitimidade sujeita à ampliação por lei e/ou derivada da legitimação constitucional ventilada no citado art. 134 da Carta. Sendo assim, entende-se que uma situação de fato, amparada na necessidade de defesa, em concreto, dos interesses ou direitos individuais, difusos e coletivos dos necessitados, por si só, fundamenta a legitimação para atuação da Defensoria Pública, ante o suporte constitucional. Defende a tese segundo a qual a legitimidade para o mandado de segurança coletivo deve ser aferida a partir da situação litigiosa nele afirmada, ou seja, "ope judicis". Sustenta, ainda, nesse sentido, que a Constituição Federal também não delimita a legitimidade da Defensoria Pública à tutela individual dos necessitados. Aduz, também, que a legitimidade em questão decorre imediatamente das finalidades institucionais do ente, traçadas pelo artigo 134 da Constituição Federal, do artigo 4º, VII da Lei Complementar 80/1994, assim como da previsão contida na Lei de Ação Civil Pública e no artigo 83 do Código de Defesa do Consumidor, em face de interpretação sistemática do microssistema processual coletivo vigente no ordenamento jurídico brasileiro. No mérito propriamente dito, sustenta a inviabilidade da aplicação da Lei nº 12.514/2011 a fatos geradores ocorridos até 2011, ante os princípios constitucionais da irretroatividade e da anterioridade. 



    3. O cerne da controvérsia devolvida ao conhecimento deste TRF da 5ª Região consiste em analisar a legitimidade ativa da Defensoria Pública da União para impetrar mandado de segurança coletivo com o fim de obstar a cobrança de anuidades anteriores à vigência da Lei nº 12.514/2011. 



    4. Segundo dispõe o inciso LXX do art. 5º da CRFB, o mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por: a) partido político com representação no Congresso Nacional; e b) organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados. 



    5. Por sua vez, o art. 21 da Lei nº 12.016/2009 dispõe que "O mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por partido político com representação no Congresso Nacional, na defesa de seus interesses legítimos relativos a seus integrantes ou à finalidade partidária, ou por organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há, pelo menos, 1 (um) ano, em defesa de direitos líquidos e certos da totalidade, ou de parte, dos seus membros ou associados, na forma dos seus estatutos e desde que pertinentes às suas finalidades, dispensada, para tanto, autorização especial. " 



    6. Conforme se observa, a Defensoria Pública da União não foi incluída no rol taxativo do art. 21 da Lei nº 12.016/2009, muito menos no do inciso LXX do art. 5º da CRFB, sendo manifesta, portanto, a sua ilegitimidade para impetrar o mandado de segurança coletivo. 



    7. Ademais, tratando-se de demanda que envolve tributo, eis que relativa à cobrança de contribuição social de interesses de categorias profissionais, a própria apelante aduz, nas suas razões, que a impetração do "mandamus" foi uma estratégia utilizada para se esquivar da vedação expressa no parágrafo único do art. 1º da Lei nº 7.347/1985. 



    8. Nesse contexto, desponta relevante ressaltar que o STJ reconheceu a existência de um microssistema do processo coletivo, afirmando que os diplomas normativos que tratam da tutela coletiva "interpenetram-se e subsidiam-se" (REsp 510.150/MA). 



    9. Esse microssistema, formado pela reunião intercomunicante de vários diplomas legislativos, atua com o fim de promover tratamento unitário do processo coletivo por meio da aplicação integrada de normas esparsas, de modo que todos os interesses sejam tutelados processualmente do mesmo modo e com um mesmo perfil procedimental e processual. 



    10. Registre-se que as normas do CDC (Lei 8.078/1990 - Título III) e da Lei de Ação Civil Pública (Lei nº 7.347/1985 - LACP) formam o núcleo do referido microssistema, interagindo entre si por meio de normas de reenvio nelas dispostas (art. 90 do CDC e art. 21 da LACP) e aplicando-se de forma subsidiária na hipótese de lacuna (normativa ou axiológica) da legislação específica. 



    11. Desse modo, mesmo considerando que o tratamento da matéria na Lei nº 12.016/2009 foi insatisfatório, o suprimento da lacuna por meio da aplicação do microssistema do processo coletivo não altera o resultado, pois a legitimidade ativa da Defensoria Pública da União para impetração do mandado de segurança coletivo, com base na situação litigiosa ("ope judicis"), encontra óbice intransponível na vedação contida no parágrafo único do art. 1º da LACP. 



    12. Anote-se, por complemento, que a prevalência da disposição normativa inscrita no parágrafo único do art. 1º da LACP advém da sua pioneira previsão acerca da legitimidade da Defensoria Pública para o ajuizamento da ação coletiva nela tratada (inciso II do art. 5º da Lei nº 7.347/1985 - redação dada pela Lei nº 11.448/2007), sendo de rigor que toda norma que remeta à tutela coletiva por meio de ação civil pública sofra os influxos da exclusão do seu âmbito das pretensões que envolvam tributos.



    13. Assim, tendo em vista a ausência de legitimidade ativa da Defensoria Pública da União para a impetração de mandado de segurança coletivo cuja pretensão envolva tributos, afigura-se de rigor a confirmação da sentença recorrida. 



    14. Apelação não provida.”  



    Os embargos de declaração opostos foram desprovidos, nos termos da seguinte ementa:



    “PROCESSO CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. RECURSO DE FUNDAMENTAÇÃO VINCULADA. ALEGADA A OCORRÊNCIA DE OMISSÃO NO JULGADO. REAPRECIAÇÃO DE MATÉRIA JÁ DISCUTIDA. 



    1. Trata-se de embargos de declaração opostos pela DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO (DPU) contra acórdão desta Terceira Turma que negou provimento à apelação. 



    2. A parte embargante, em breve síntese, indica a ocorrência de omissão no julgado, eis que deixou de emitir juízo de valor sobre dispositivos essenciais à controvérsia, bem como questão de direito, a saber, a legitimidade ativa da Defensoria Pública da União para impetrar mandado de segurança coletivo com o fim de obstar a cobrança de anuidades anteriores à vigência da Lei nº 12.514/2011 (art. 134 caput da Constituição Federal), cujo mote está em garantir a defesa jurisdicional, em todos os graus, dos necessitados (art. 5º, LXXIV) e a efetivação do seu Acesso à Justiça (art. 5º, XXXV, CF/1988); assim como ao artigo 4º da Lei Complementar nº. 80/94, com redação dada pela Lei Complementar nº. 132/2009, dispõe que são funções institucionais da Defensoria Pública, dentre outras, "VII - promover ação civil pública e todas as espécies de ações capazes de propiciar a adequada tutela dos direitos difusos, coletivos ou individuais homogêneos quando o resultado da demanda puder beneficiar grupo de pessoas hipossuficientes". 



    3. Os embargos de declaração caracterizam-se como recurso de fundamentação vinculada, tendo cabimento apenas para esclarecer qualquer espécie de decisão obscura ou contraditória, corrigir as eivadas de erro material ou integralizar aquelas omissas. 



    4. No que concerne ao pré-questionamento, é conveniente ressaltar que o novo diploma processual acolheu o entendimento do STF que aceitava o denominado "pré-questionamento ficto", pelo qual a mera oposição de embargos declaratórios já cumpre a referida exigência para o conhecimento dos recursos excepcionais, sendo pouco relevante se o referido recurso foi admitido ou rejeitado. 



    5. Esta Corte firmou posicionamento no sentido de que o mero propósito de pré-questionamento da matéria, por si só, não acarreta a admissibilidade dos embargos declaratórios, sobretudo porque o CPC traz expressamente, em seu art. 1.025, o pré-questionamento ficto, ao dispor que a simples interposição dos embargos de declaração já é suficiente para pré-questionar a matéria. 



    6. A omissão que enseja a oposição de embargos de declaração dimana da ausência de manifestação sobre questões de fato ou de direito que se afiguram relevantes para o deslinde da causa, tanto por haverem sido suscitadas pelas partes quanto por serem cognoscíveis de ofício pelo Juízo. 



    7. A respeito da omissão suscitada, a leitura atenta dos termos do recurso oposto autoriza a conclusão de que aquilo que a recorrente aponta como omissão em verdade representa discordância com a interpretação dada por esta Terceira Turma, que findou por reconhecer a ausência de legitimidade ativa da Defensoria Pública da União para a impetração de mandado de segurança coletivo cuja pretensão envolva tributos. 



    8. Nesse sentido, o acórdão embargado foi expresso ao consignar que "mesmo considerando que o tratamento da matéria na Lei nº 12.016/2009 foi insatisfatório, o suprimento da lacuna por meio da aplicação do microssistema do processo coletivo não altera o resultado, pois a legitimidade ativa da Defensoria Pública da União para impetração do mandado de segurança coletivo, com base na situação litigiosa ("ope judicis"), encontra óbice intransponível na vedação contida no parágrafo único do art. 1º da LACP". 



    9. Ademais, a decisão embargada não deixou de fazer referência, ainda que indireta, acerca da novel disciplina jurídica da legitimidade da DPU, prevista no inciso VIII do art. 4º da Lei Complementar nº 80/1994 (redação dada pela Lei Complementar nº 132/2009), ao afirmar que "a prevalência da disposição normativa inscrita no parágrafo único do art. 1º da LACP advém da sua pioneira previsão acerca da legitimidade da Defensoria Pública para o ajuizamento da ação coletiva nela tratada (inciso II do art. 5º da Lei nº 7.347/1985 - redação dada pela Lei nº 11.448/2007), sendo de rigor que toda norma que remeta à tutela coletiva por meio de ação civil pública sofra os influxos da exclusão do seu âmbito das pretensões que envolvam tributos". 



    10. Desponta manifesto, por conseguinte, que o acórdão recorrido não padece do vício de fundamentação apontado nos embargos de declaração opostos, de modo a não sobejar necessidade de intervenção jurisdicional integrativa para salvaguardar a sua correção. 



    11. Pelo exposto, tem-se como irrecusável o reconhecimento de que a recorrente opôs os aclaratórios com o objetivo de demonstrar o equívoco do entendimento acolhido no acórdão, o que não se coaduna com a natureza de recurso de fundamentação vinculada dos embargos declaratórios. 



    12. A via dos embargos de declaração não se afigura adequada para se insurgir contra a interpretação de dispositivos legais, tida por insuficiente ou equivocada, função essa cometida a outras modalidades recursais. 



    13. Embargos de declaração não providos.”



    Nas razões do apelo extremo, a parte recorrente apresenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, sustenta, em síntese, que o mandado de segurança coletivo “está expressamente previsto no art. 5º, LXX, da Constituição Federal de 1988 e, muito embora a Lei de Regência (Lei n 12.016/2009) não traga, expressamente, a Defensoria Pública como legitimada ativa para seu ingresso, tal legitimidade não pode ser afastada. O artigo 134 da Constituição Federal estabelece que a Defensoria Pública é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe, como expressão e instrumento do regime democrático, fundamentalmente a orientação jurídica, a promoção dos direitos humanos e a defesa, em todos os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, de forma integral e gratuita, aos necessitados, na forma do art. 5º, inciso LXXIV da mesma norma.” Nesse sentido, “é perceptível que a Defensoria Pública da União, ao impetrar o Mandado de Segurança Coletivo, claramente beneficiará um grupo de pessoas hipossuficientes, uma vez que é de conhecimento geral, sobretudo dos atores do sistema de Justiça Federal, que a DPU diariamente atua em sede de execuções fiscais propostas pelo COREN-PB, na tutela individual de direitos de inúmeros assistidos, todos com comprovada debilidade econômica”. Requer, ao final, o provimento do recurso para “a anulação/reforma do v. acórdão pela Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região , aplicando-se o direito à espécie”.



    A parte recorrida apresentou contrarrazões ao recurso extraordinário.



    A Vice-Presidência do Tribunal a quo proferiu juízo positivo de admissibilidade do recurso.



    A Procuradoria-Geral da República opinou pela negativa de seguimento ao recurso, em parecer que porta a seguinte ementa:



    “Processo civil. RE. Acórdão de TRF que manteve o indeferimento de inicial de MS coletivo, impetrado pela DPU, visando a não serem cobradas anuidades por Conselho Profissional. 



    1. Não obstante a DPU ser legitimada a ACP, nos termos da Tese de mérito do Tema 607/STF, o fato de não ser possível ACP em matéria tributária, fazendo-se uso de MS coletivo, é proceder que, enquanto argumento, não possui força para suplantar, no caso concreto, que a questão da ilegitimidade para a causa foi decidida, precipuamente, a normas infraconstitucionais e a revisão dessa premissa não comporta em sede de RE. 2. Pelo não seguimento do RE.”  



    É o relatório. DECIDO.



    O recurso não merece prosperar.



    O Tribunal a quo, ao afastar a legitimidade ativa da recorrente, assim fundamentou:



    “(...)



    Desse modo, mesmo considerando que o tratamento da matéria na Lei nº 12.016/2009 foi insatisfatório, o suprimento da lacuna por meio da aplicação do microssistema do processo coletivo não altera o resultado, pois a legitimidade ativa da Defensoria Pública da União para impetração do mandado de segurança coletivo, com base na situação litigiosa ("ope judicis"), encontra óbice intransponível na vedação contida no parágrafo único do art. 1º da LACP. 



    Anote-se, por complemento, que a prevalência da disposição normativa inscrita no parágrafo único do art. 1º da LACP advém da sua pioneira previsão acerca da legitimidade da Defensoria Pública para o ajuizamento da ação coletiva nela tratada (inciso II do art. 5º da Lei nº 7.347/1985 - redação dada pela Lei nº 11.448/2007), sendo de rigor que toda norma que remeta à tutela coletiva por meio de ação civil pública sofra os influxos da exclusão do seu âmbito das pretensões que envolvam tributos.



    (...)”



    Desta sorte, verifica-se que o Tribunal de origem decidiu a controvérsia com fundamento na legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Leis 12.016/2009 e 7.347/1985), cuja análise se revela inviável em sede de recurso extraordinário, por configurar ofensa indireta à Constituição da República.



    Nesse sentido, vejam-se as considerações tecidas no parecer da Procuradoria-Geral da República:



    “Da leitura do acórdão recorrido, tem-se que, s.m.j, dois foram os fundamentos ao desprovimento da apelação da DPU: a) não estar a Defensoria no rol legal (art. 213 da Lei 12.016/2009) ou no rol constitucional (inc. LXX do art. 5º da CF/88) dos legitimados a MS coletivo e b), no que possa se cogitar de aplicação subsidiária dos ditames da ACP, a matéria de fundo é, na espécie, tributária, o que afasta possibilidade de ACP, nos termos do p. ú. do art. 1º da Lei 7.347/1985, e assim afasta a possibilidade de MS coletivo. 



    Não obstante a DPU ter legitimidade para a propositura da ação civil pública em ordem a promover a tutela judicial de direitos difusos e coletivos de que sejam titulares, em tese, pessoas necessitadas, nos termos da Tese de mérito do Tema 607/STF, o fato de não ser possível ACP em matéria tributária, fazendo-se uso de MS coletivo, é proceder que, enquanto argumento, não possui força para suplantar, no caso concreto, que a questão da ilegitimidade para a causa foi decidida, precipuamente, a normas infraconstitucionais e a revisão dessa premissa não comporta em sede de RE.”



    Ademais, quanto à índole infraconstitucional da matéria, inviabilizando o seu conhecimento por esta Suprema Corte, confiram-se as seguintes ementas, in litteris:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. FEDERAÇÃO. SUBSTITUIÇÃO PROCESSUAL. ILEGITIMIDADE ATIVA. AUSÊNCIA DE INTERESSES E DIREITOS DOS FILIADOS. OFENSA REFLEXA. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 



    1. O recurso extraordinário é instrumento de impugnação de decisão judicial inadequado para a valoração e exame minucioso do acervo fático-probatório engendrado nos autos, bem como para a análise de matéria infraconstitucional. Precedentes: ARE 844.039-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 24/08/2015; ARE 1.271.280-AgR, Tribunal Pleno, DJe de 25/09/2020; e ARE 1.238.534-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 15/09/2020. 



    2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 



    3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita.” (ARE 1.332.195-AgR, de minha relatoria na Presidência, Tribunal Pleno, DJe de 22/10/2021)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. FEDERAÇÃO. LEGITIMIDADE ATIVA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279 DO STF. ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. 



    1. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo acerca da ilegitimidade da Federação das Indústrias do Estado do Paraná para a proposição de mandado de segurança coletivo demandaria o reexame de fatos e provas constantes dos autos, bem como a análise da legislação infraconstitucional de regência da matéria, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida na Súmula 279 do STF e a ausência de ofensa direta ao texto constitucional. 



    2. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 1.422.430-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 2/10/2023)



    “DIREITO PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CPC/2015. ART. 97 DA LEI MAIOR. RESERVA DE PLENÁRIO. VIOLAÇÃO INOCORRENTE. MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. ASSOCIAÇÃO. ILEGITIMIDADE AD CAUSAM. DEBATE DE ÂMBITO INFRACONSTITUCIONAL. EVENTUAL VIOLAÇÃO REFLEXA DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA NÃO VIABILIZA O RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AGRAVO MANEJADO SOB A VIGÊNCIA DO CPC/2015. 



    1. Imprescindível, à caracterização da afronta à cláusula da reserva de plenário, que a decisão esteja fundamentada na incompatibilidade entre a norma legal e a Constituição Federal, o que não se verifica in casu. 



    2. A controvérsia, conforme já asseverado na decisão guerreada, não alcança estatura constitucional. Não há falar em afronta aos preceitos constitucionais indicados nas razões recursais. Compreensão diversa demandaria a análise da legislação infraconstitucional encampada na decisão da Corte de origem, a tornar oblíqua e reflexa eventual ofensa à Constituição, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Desatendida a exigência do art. 102, III, “a”, da Lei Maior, nos termos da remansosa jurisprudência desta Suprema Corte. 3. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 



    4. Agravo interno conhecido e não provido.” (RE 1145032-ED-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe de 25/11/2019)



    Releva notar, outrossim, que o Supremo Tribunal Federal, ao examinar o AI 800.074 (Tema 318-RG), assentou que a questão do preenchimento dos pressupostos de admissibilidade do mandado de segurança tem natureza infraconstitucional e, consectariamente, carece de repercussão geral. Eis a ementa do acórdão:



    “Requisitos de admissibilidade. Mandado de segurança. Revisão. Recurso Extraordinário. Não cabimento. Matéria infraconstitucional. Inexistência de repercussão geral” (AI 800.074-RG, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 6/12/2010).



    Por fim, observo que o presente recurso foi interposto sob a égide da nova lei processual. Nada obstante, por se tratar de mandado de segurança, não há falar em majoração de honorários advocatícios (Súmula 512 do Supremo Tribunal Federal).



    Ex positis, NÃO CONHEÇO do recurso extraordinário, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 26 de fevereiro de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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