Tribunal: STF
Processo: ARE 1555918
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-07-15
Data de publicação: 2025-07-15

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ementado nos seguintes termos: 



    “RECURSOS DE APELAÇÃO E EX OFFICIO EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. 1. PRELIMINAR. JUSTIÇA GRATUITA E DIFERIMENTO DE CUSTAS. O acesso à justiça é uma garantia constitucional prevista no inciso LXXIV do artigo 5º. Demonstração da parte de insuficiência a autorizar a concessão do benefício. Demonstrativos suficientes de condição de hipossuficiência do particular Nelson Pinhel. Inteligência do disposto no §3º do artigo 99 do Código de Processo Civil. Diferimento de custas para os demais réus em observância ao direito de acesso à justiça. 2. APLICAÇÃO DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINSITRATIVA AO AGENTE POLÍTICO. A jurisprudência consolidou o entendimento de que a Lei de Improbidade Administrativa é aplicada integralmente aos agentes políticos. Precedentes do E. Superior Tribunal de Justiça. 3. PRELIMINAR. ILEGITIMIDADE PASSIVA. O particular José Ribamar é parte legítima para figurar no polo passivo da ação, pois é sócio proprietário do Centro Educacional e Profissionalizante de Ouroeste - CEPRO e negociou diretamente com a Prefeitura Municipal. 4. PRÁTICA DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DANO AO ERÁRIO E ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. Desapropriação de imóvel que ocorreu em flagrante desvio de finalidade, pois não atendeu interesse público e beneficiou particular que mesmo após a desapropriação, continuou a exercer suas atividades no imóvel, com o pagamento das despesas de energia elétrica e água efetuado pela Municipalidade. Contraprestação pela ocupação do imóvel que não restou demonstrada. Perícia que constatou que no valor da desapropriação foram englobadas as benfeitorias realizadas pelo Centro Educacional e pela Municipalidade. Conjunto probatório que não apresentou elemento hábil a afastar o reconhecimento da ocorrência de enriquecimento ilícito e danos ao erário. Caracterização de ato de improbidade administrativa pela conduta que gerou efetivo prejuízo ao erário e enriquecimento ilícito de particular. 5. SANÇÕES. DOSIMETRIA. Aplicação de penalidade em consonância com os atos ímprobos praticados, levando-se em conta a proporcionalidade e razoabilidade. 6. Sentença mantida, com a observação tão somente da concessão da benesse da Justiça Gratuita e do diferimento das custas. Recursos desprovidos, com observação” (eDOC 36 – ID: 422b8a68, p. 2-3)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 5, LIV; 37, § 4º; 93, IX, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, alega-se inicialmente a nulidade do acórdão que decidiu os embargos de declaração, sob o fundamento de que a decisão não enfrentou todos os fundamentos suscitados no recurso.



    Além disso, sustenta-se que não restou comprovada a presença de dolo nas condutas do recorrente. 



    Defende-se que, [m]esmo que se reconheça a ilegalidade desse cenário, deve-se reconhecer também que a mera ilegalidade, decorrente de inaptidão do agente, não implica por si em ato improbidade administrativa (eDOC 48 – ID: 3ffac32c, p. 16).



    Aduz-se, ainda, a desproporcionalidade e a falta de razoabilidade das sanções aplicadas. Argumenta-se que, no caso concreto, não houve qualquer alusão aos parâmetros em que se pautou o v. acórdão para aplicar as penalidades impostas, sem os quais não há nenhum fundamento que justifique sua necessidade ou utilidade (eDOC 48 – ID: 3ffac32c, p. 24).



    Alega-se que todas as sanções possíveis foram impostas aos recorrentes (...) e que (...) as já severas penas de (i) suspensão dos direitos políticos e de (ii) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos foram aplicadas nos prazos máximos admitidos pelos incisos I e II do art. 12 da Lei nº 8.429/92, sem qualquer fundamento a não ser a genérica premissa de reprovabilidade dos atos praticados (eDOC 48 – ID: 3ffac32c, p. 25).



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação não merece prosperar. 



    Inicialmente, registro que, com relação à alegada ofensa ao artigo 93, IX, da Constituição Federal, observo que esta Corte já apreciou a matéria por meio do regime da repercussão geral, no julgamento do AI-QO-RG 791.292, de minha relatoria, DJe 13.8.2010 (tema 339). Na oportunidade, o STF reconheceu a existência de repercussão geral do tema e reafirmou sua jurisprudência no sentido de que o referido artigo exige que o acórdão ou a decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem estabelecer, todavia, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas. Confira-se a ementa do referido julgado: 



     



    “Questão de ordem. Agravo de Instrumento. Conversão em recurso extraordinário (CPC, art. 544, §§ 3º e 4º). 2. Alegação de ofensa aos incisos XXXV e LX do art. 5º e ao inciso IX do art. 93 da Constituição Federal. Inocorrência. 3. O art. 93, IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos os fundamentos da decisão. 4. Questão de ordem acolhida para reconhecer a repercussão geral, reafirmar a jurisprudência do Tribunal, negar provimento ao recurso e autorizar a adoção dos procedimentos relacionados à repercussão geral” (AI-QO-RG 791.292, de minha relatoria, DJe 13.8.2010 - grifo nosso)



     



    Na espécie, o Tribunal de origem apreciou as questões suscitadas, fundamentando-as de modo suficiente a demonstrar as razões objetivas de seu convencimento. Assim, verifica-se que a prestação jurisdicional foi concedida nos termos da legislação vigente, apesar de ter sido a conclusão contrária aos interesses da parte recorrente. 



    Efetivamente, o Tribunal de origem, ao examinar a legislação infraconstitucional aplicável à espécie e o conjunto probatório constante dos autos, consignou que restou devidamente comprovado o desvio de finalidade na desapropriação do imóvel em que estabelecido o Centro Educacional, como o objetivo de favorecer diretamente esta instituição, posto que o sócio proprietário do centro de ensino já não tinha interesse de continuar com as atividades. Registrou, ainda, que o valor pago pelo imóvel não representou a justa indenização que recompõe efetivo prejuízo sofrido pelo particular, de maneira a corroborar com a tese de que a expropriação visou a favorecê-lo. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado: 



    “No mérito, a questão controvertida cinge-se na caracterização da suposta prática de ato de improbidade administrativa decorrente de doação ilícita de imóvel para Centro Educacional e Profissionalizante de Ouroeste Ltda. - CEPRO; desapropriação ilícita do mesmo imóvel e permanência no imóvel, após a desapropriação, pelo Centro Educacional. 



    Compulsando os autos detidamente, verifica-se que em 2004 Edvaldo Braga (ex-prefeito) doou para Centro Educacional e Profissionalizante de Ouroeste S/C Ltda. um imóvel (fls. 35/37). 



    De acordo com o documentos de fls. 883/884, a doação foi proposta com a intenção de gerar empregos e divisas para o Município, bem como afastar uma possível indenização caso a doação do imóvel fosse realizada para outro, tendo em vista que o Centro Educacional ocupava o imóvel a título de comodato. 



    O ato de doação foi formalizado pela Lei Municipal n. 375/2004 e teve como fundamento o interesse público. 



    Ressalte-se que a testemunha Carlito Pereira Gomes, secretário da Câmara Municipal, confirmou que a doação foi efetuada exclusivamente para fazer uma instituição de ensino e sempre visou o interesse público. 



    Assim, em relação à doação nada há nos autos a demonstrar que foi ilícita, ou ainda, que gerou prejuízo ao Município de Ouroeste. 



    Todavia, em 2010 o imóvel foi desapropriado, pelo então Prefeito Nelson Pinhel, com o pagamento de R$ 1.290.000,00 (um milhão e duzentos e noventa mil Reais) em favor do Centro Educacional e Profissionalizante de Ouroeste S/C Ltda. e diante do constante nos autos, não há dúvida na prática de ato de improbidade administrativa consubstanciada em enriquecimento ilícito de particular e, por conseguinte, prejuízo ao erário (fls. 38/40). 



    De acordo com a Lei Municipal n. 375/2004, a doação foi realizada com encargo, inclusive, com um período mínimo de utilização do imóvel de 10 (dez) anos, e se não cumprida, ocasionaria a retrocessão do imóvel ao patrimônio público, sem direito a indenização (fls. 35/37). 



    Aliás, conforme mencionado pela testemunha Antônio Carlos Miola Jr. a cláusula de reversão era prevista na lei orgânica do Município e a doação observou a legalidade. 



    Entretanto, o depoimento da testemunha Márcia Marangoni Arantes, não deixa dúvidas que o sócio proprietário do Centro Educacional não tinha interesse de continuar com as atividades ante a inviabilidade econômica e que pretendia fazer a devolução do prédio antes mesmo do período mínimo de 10 (dez) anos (fl. 2046). Segundo a testemunha a própria Prefeitura havia solicitado o prédio. 



    Deste modo, a desapropriação foi realizada com evidente desvio de finalidade, pois beneficiou diretamente o Centro Educacional, enriqueceu ilicitamente o sócio proprietário e causou prejuízo ao erário.



    Ademais, quando da realização da perícia constou na conclusão do laudo que todas as benfeitorias existentes no imóvel foram avaliadas e não apenas aquelas construídas pelo Centro Educacional (fls. 42/63) (...)



    Assim, mais uma vez, restou claro que a desapropriação não atendeu aos fins, tendo em vista que o valor não representou a justa indenização que recompõe efetivo prejuízo sofrido pelo particular.



    (...)



    E mais, o Centro Educacional, conforme depoimento do sócio proprietário José Ribamar, continuou exercendo suas atividades no local, após a desapropriação, e teve o pagamento do consumo de energia elétrica e água custeado pela Municipalidade (fls. 317/318). 



    É certo que restou sustentado nos autos, que a ocupação do imóvel teve como contraprestação o oferecimento de bolsa de estudos pelo CEPRO para pessoas carentes indicadas pela Prefeitura e fornecimento de mobiliário para utilização da Prefeitura Municipal. 



    Entretanto, não há sequer um documento que demonstre à concessão do benefício bolsa de estudos. A prova testemunhal tão somente confirmou que o mobiliário pertencia ao CEPRO.



    (...)



    Deste modo, impõe observar que há elementos suficientes a demonstrar a existência de improbidade administrativa consubstanciada em enriquecimento ilícito e danos ao erário. 



    Comete ato de improbidade administrativa o agente público que pratica ato contrário às normas da moral, à lei e aos bons costumes, ou seja, aquele ato que indica falta de honradez e de retidão de conduta no modo de proceder perante a Administração Pública. 



    Neste contexto, o tratamento dispensado ao Centro Educacional e Profissionalizante de Ouroeste S/C Ltda. em desconformidade com a previsão legal, caracteriza inegável hipótese de ilegalidade. Condutas que se amoldam a previsão dos artigos 9 e 10 caput, ambos da Lei n° 8.429/92. 



    Portanto, forçoso reconhecer a prática de ato de improbidade administrativa a ensejar a aplicação das sanções previstas no mencionado diploma legal” (eDOC 36 – ID: 422b8a68)



    Assim, verifica-se que a matéria debatida no acórdão recorrido restringe-se ao âmbito infraconstitucional, a fim de realizar a devida subsunção dos fatos narrados na inicial a alguma das hipóteses de atos de improbidade previstos na Lei nº 8.429/1992, de modo que a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso.



    Além disso, divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, notadamente no que se refere à apreciação das provas constantes nos autos e na suficiência destas para demonstrar a existência de dolo na prática das condutas, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes: 



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LICITAÇÃO. IRREGULARIDADE. DISCUSSÃO SOBRE ELEMENTO VOLITIVO. REEXAME DE FATOS E PROVAS E DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. SÚMULA 279 DO STF. NEGATIVA DE PROVIMENTO. I. Caso em exame. 1. Agravo regimental contra decisão que negou provimento ao recurso extraordinário com fundamento na Súmula 279 do STF e na necessidade de análise de legislação infraconstitucional. II. Questão em discussão 2. Verificar a viabilidade, ou não, do apelo extremo, no qual se alega ofensa ao art. 37, caput, XXI, § 4º, da CF, em face dos óbices apontados na decisão agravada. III. Razões de decidir 3. Não há prova de dano, de dolo e de conluio fraudulento entre prefeito, servidora e a empresa que prestou os serviços de segurança. Assim, eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo demandaria o reexame de fatos e provas e o exame da legislação infraconstitucional. 4. Nessa perspectiva, resta demonstrada a não ocorrência de ofensa constitucional direta, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, além da vedação contida na Súmula 279 do STF. 5. A petição de agravo regimental não trouxe novos argumentos aptos a desconstituir a decisão agravada, a qual deve ser mantida. IV. Dispositivo 6. Agravo regimental a que se nega provimento. Sem honorários, por se tratar de ação civil pública na origem (art. 18 da Lei 7.347/1985)” (ARE 1541901 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 17.06.2025 – grifo nosso)



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO SEGUNDO AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CESSÃO/DOAÇÃO DE DIREITOS DECORRENTES DE REGISTRO E AUTORIZAÇÃO JUNTO À ANEEL PARA A CONSTRUÇÃO DE USINA HIDRELÉTRICA, MEDIANTE PAGAMENTO DE PROPINA A AGENTES PÚBLICOS. LESÃO AOS COFRES PÚBLICOS. DOLO. RECONHECIMENTO PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. INAPLICABILIDADE. LEI 8.429/1992. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. CARACTERIZAÇÃO DA CONDUTA DOLOSA E DE PREJUÍZO AO ERÁRIO. RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE DAS SANÇÕES APLICADAS. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. OMISSÃO, CONTRADIÇÃO, OBSCURIDADE OU ERRO MATERIAL. INEXISTÊNCIA. EFEITOS INFRINGENTES. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO OPOSTOS POR SBS ENGENHARIA E CONSTRUÇÕES LTDA, NELSON SPERB NETO E MAURÍCIO FAGUNDES SPERB DESPROVIDOS. DETERMINAÇÃO DE CERTIFICAÇÃO DO TRÂNSITO EM JULGADO, COM A CONSEQUENTE BAIXA IMEDIATA DOS AUTOS, INDEPENDENTEMENTE DA PUBLICAÇÃO DO ACÓRDÃO. 1. Inexistência dos vícios previstos no artigo 1.022 do Código de Processo Civil. Os embargos de declaração não se prestam à rediscussão de matéria já decidida. 2. Embargos de declaração desprovidos, com imposição de multa de 2% (dois por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.026, § 2º, do Código de Processo Civil)” (ARE 1531513 AgR-segundo-ED, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 27.06.2025 – grifo nosso)



    A mesma conclusão se segue quanto à proporcionalidade e à razoabilidade das sanções aplicadas, posto que necessário o revolvimento do acervo fático-probatório a fim de aferir a conformidade da pena à luz da sua necessidade para repreender as condutas, da sua adequação para responder ao caso, bem como à compatibilidade com a gravidade dos atos, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide neste caso, também, a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Confiram, a propósito, os seguintes precedentes:



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. Ação civil por ato de improbidade administrativa. Operação Lava a Jato. Extinção da ação em relação à empresa que firmou acordo de leniência. Ressarcimento integral do dano (material e moral). Oponibilidade em relação a terceiros. Princípios constitucionais da segurança jurídica e da proporcionalidade da pena. Reexame do conjunto probatório e das cláusulas contratuais. Impossibilidade. Súmulas nºs 279 e 454/STF. Precedentes. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (ARE 1420322 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 28.01.2025 – grifo nosso) 



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DOLO ESPECÍFICO DO AGENTE E PROPORCIONALIDADE DAS PENAS. REEXAME DE FATOS. SÚMULA 279/STF. LEI 14.230/2021. APLICAÇÃO DAS ALTERAÇÕES BENÉFICAS AOS PROCESSOS EM CURSO. MULTA CIVIL. REDUÇÃO. Quanto à verificação do dolo específico e à proporcionalidade das sanções aplicadas, o Tribunal de origem, a partir da análise dos fatos e das provas dos autos, reconheceu expressamente o dolo do agente político na prática da conduta e a razoabilidade e a proporcionalidade das sanções, de modo que a revisão desses entendimentos demandaria o reexame fático-probatório dos autos, providência inadmissível em sede extraordinária, nos termos da Súmula 279/STF. Em virtude da edição da Lei 14.230/2021, e considerando que suas alterações benéficas aplicam-se aos processos em curso, desde que sem condenação transitada em julgado, nos termos da tese fixada no julgamento do Tema 1199 da repercussão geral, a redução da pena de multa civil estabelecida na nova redação do art. 12, I, da Lei nº 8.429/92 deve ser aplicada ao caso concreto. *. Agravo Regimental e Recurso Extraordinário com Agravo parcialmente providos, para estabelecer que a multa civil equivale ao valor do acréscimo patrimonial, o que deverá ser apurado em liquidação de sentença” (ARE 1254643 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Rel. p/ Acórdão Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 13.05.2025 – grifo nosso)



    Ante o exposto, nego provimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 15 de julho de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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