Tribunal: STF
Processo: ARE 1546569
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-05-05
Data de publicação: 2025-05-05

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, ementado nos seguintes termos: 



    “ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 10, INCISOS VIII E XI, E ART 11, CAPUT E INCISOS I E VI, DA LEI 8.429/92 NA REDAÇÃO ANTERIOR À LEI 14.230/2021. IRREGUARIDADE NA LIBERAÇÃO DE RECURSOS. PRESTAÇÃO DE CONTAS EXTEMPORÂNEA. DOLO NA CONDUTA DOS RÉUS NÃO COMPROVADO. PREJUÍZO AO ERÁRIO. INEXISTÊNCIA. MERA IRREGULARIDADE. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATATIVA NÃO CONFIGURADO. HONORÁRIOS ADVOCATÍCOS. NÃO CABIMENTO. APELAÇÕES DOS RÉUS PROVIDAS. APELAÇÃO DA UNIÃO DESPROVIDA 1. A petição inicial descreveu os fatos de forma clara e individualizou as condutas dos réus, demonstrando evidências da prática de ato de improbidade por parte dos requeridos. Ainda que assim não fosse, a jurisprudência orienta no sentido de que a descrição genérica dos fatos e imputações é suficiente para o recebimento da inicial da ação de improbidade. Preliminar de inépcia da inicial que se rejeita. 2. Também não há falar em cerceamento de defesa, visto que os apelantes apresentaram suas defesas e eventual desacerto da sentença poderá ser revisto em grau de apelação. 3. A presença da União como litisconsorte ativa desloca a competência da Justiça Federal para processar e julgar o feito, nos termos do inciso I do art. 109 da Constituição Federal. Ademais, trata-se de ação de improbidade em que se aduz irregularidade na aplicação de recursos federais, o que também justifica a competência da Justiça Federal. 4. A Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92), que regulamentou o art. 37, § 4º, da Constituição Federal de 1988, tem como finalidade impor sanções aos agentes públicos pela prática de atos de improbidade nos casos em que: a) importem enriquecimento ilícito (art. 9º); b) causem prejuízo ao erário (art. 10); e c) atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11), neste também compreendida a lesão à moralidade administrativa. 5. Com a superveniência da Lei 14.230/2021, que introduziu consideráveis alterações na Lei 8.429/92, para que o agente público possa ser responsabilizado por ato de improbidade administrativa, faz-se necessária a demonstração do dolo específico, conforme o artigo 1º, §2º, da Lei 8.429/92, ao dispor: "§ 2º considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente". 6. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 1.199 (ARE 843989 RG, Relator Ministro Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, publicado em 04.03.2022), após analisar as questões submetidas ao respectivo tema em decorrência da superveniência da Lei 14.230/2021 que introduziu as alterações promovidas na Lei 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa), fixou as seguintes teses :“1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.” 7. Para a configuração do ato de improbidade previsto nos arts. 9º, 10 e 11, e incisos, da Lei nº 8.429/92, com as alterações promovidas pela Lei 14.230/21, ficou afastado o elemento culposo, persistindo a necessidade da demonstração do elemento subjetivo doloso, considerando o dolo específico, bem como a comprovação do efetivo dano ao erário que, no caso, não pode ser presumido. 8. No que se refere à conduta tipificada no inciso I do art. 11 da Lei 8.429/92, na redação anterior à Lei 14.230/2021, verifico que foi revogada, não mais subsistindo a imputação por violação ao respectivo dispositivo de lei, de modo que se torna incabível a condenação por suposta violação ao referido tipo legal que deixou de existir no mundo jurídico. 9. Não subsiste pretensão de condenação das partes demandadas baseada exclusivamente na violação aos princípios da administração pública (art. 11, caput, da Lei 8.429/92, com a redação anterior à Lei 14.230/2021), de forma isolada de seus incisos. 10. Quanto às condutas tipificadas nos incisos VIII e XI do art. 10 da Lei 8.429, com a redação dada pela Lei 14.230/2021, verifica-se que foram atribuídas equivocadamente ao réu, contratado pelo município para a execução do objeto do convenio firmado com a União. A empresa ré é acusada de ser beneficiária dos recursos irregularmente liberados, conduta que estaria tipificada nos incisos do art. 9º da Lei 8.429/92, não sendo possível imputar a prática dos atos de frustração de licitude de processo licitatório e de ordenação de despesas não previstas em lei ou regulamento. 11. Ademais, não restou demonstrado que o réu tenha agido com dolo específico, tampouco foi comprovado, nos autos, efetivo prejuízo ao erário, desvio de recursos ou enriquecimento ilícito. O recebimento de pagamento do ente municipal, sem que fosse observada a legislação de regência, ainda que seja uma falha administrativa, não caracteriza, por si só, ato ímprobo. 12. O desencadear das provas não demonstra a conduta intencional da empresa ré, com o fito de causar prejuízo ao patrimônio público, tampouco foi comprovado que tenha se enriquecido de forma ilícita, visto que o objeto do convênio foi entregue ao município, restando comprovada a edificação do Centro de Referência de Assistência Social, conforme lauto de avaliação. 13. Quanto à conduta imputada ao ex-prefeito, tipificada no inciso VI do art. 11 da LIA, essa não se configurou, visto que o ex-gestor prestou contas em 28/03/2007. Ainda que tenham sido apresentadas após a data final (10/08/2005), a prestação de contas extemporânea não constitui ato de improbidade administrativa. Ademais, a rejeição das contas também não legitima, por si só, a condenação por ato de improbidade, tendo sido entregue o objeto do convênio, a afastar prejuízo ao erário. 14. O ato de improbidade administrativa não pode ser entendido como mera atuação do agente público em desconformidade com a lei. A intenção do legislador ordinário na produção da norma (Lei n. 8.429/92), em observância ao texto constitucional (CF, art. 37, § 4º), não foi essa. Mas sim a de impor a todos os agentes públicos o dever de, no exercício de suas funções, pautarem as suas condutas pelos princípios da legalidade e moralidade, sob pena de sofrerem sanções por seus atos considerados ímprobos. 15. Não é cabível a condenação em honorários advocatícios nas ações civis públicas, salvo comprovada a má-fé, o que inexiste nos autos. 16. Apelações dos réus providas e apelação da União desprovida” (eDOC 26 – ID: 79ad0e6a, p. 24-26)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 5º, XXXV; 37, caput, § 4º; e 93, IX, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se que houve a devida comprovação de que os atos praticados pelo recorrido configuram improbidade administrativa.



    Alega-se que a própria irregularidade na prestação de contas (que inclusive foi rejeitada pelo Tribunal de Contas) foi para esconder a ocorrência de aplicações irregulares dos recursos, pelas quais, inclusive, se tem por objeto o pedido de ressarcimento ao erário (eDOC 35 – ID: 66db0734, p. 11).



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação não merece prosperar. 



    O Tribunal de origem, ao examinar a legislação infraconstitucional aplicável à espécie e o conjunto probatório constante dos autos, consignou que não restou comprovado que a parte recorrida tenha agido com dolo específico, bem como o efetivo prejuízo ao erário, desvio dos recursos ou enriquecimento ilícito. Registrou, ainda, que a prestação de contas em atraso, por si só, não pode ser considerada como ato de improbidade, mas mera irregularidade. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado: 



    “Segundo consta da inicial, a ação civil pública por improbidade administrativa foi ajuizada pelo Município de Ribeira do Amparo/BA em face da ausência de prestação de contas de verbas recebidas da União pelo requerido Marcello da Silva Britto, durante sua gestão como Prefeito do Município Ribeira do Amparo/BA, sendo-lhe atribuída a conduta típica do art. 11, caput e inciso VI, da Lei 8.429/921 (ID 23513435, págs. 04/09). 



    A União, ao integrar a lide, aditou a petição inicial para incluir no feito o requerido Antônio José de Carvalho, que fora contratado pelo outro réu para execução do objeto do convênio firmado com a União, a ele tendo sido atribuídas as condutas do art. 10, incisos VIII e XI e art. 11, caput e inciso I, da Lei 8.429/92. 



    Pois bem. A Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92), que regulamentou o art. 37, § 4º, da Constituição Federal de 1988, tem como finalidade impor sanções aos agentes públicos pela prática de atos de improbidade nos casos em que: a) importem enriquecimento ilícito (art. 9º); b) causem prejuízo ao erário (art. 10); e c) atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11), aqui também compreendida a lesão à moralidade administrativa. 



    Assim, a responsabilização do agente com base nos tipos descritos na Lei de Improbidade, com as alterações da Lei 14.230/2021, passou a exigir agora a demonstração da intenção dolosa.



    Com a superveniência da Lei 14.230/2021, que introduziu consideráveis alterações na Lei 8.429/92, para que o agente público possa ser responsabilizado por ato de improbidade administrativa, faz-se necessária a demonstração do dolo específico, conforme o artigo 1º, §2º, da Lei 8.429/92, ao dispor: "§ 2º considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente".



    (...)



    Para a configuração do ato de improbidade previsto nos arts. 9º, 10 e 11, e incisos, da Lei nº 8.429/92, com as alterações promovidas pela Lei 14.230/21, ficou afastado o elemento culposo, persistindo a necessidade da demonstração do elemento subjetivo doloso, considerando o dolo específico. 



    Ademais, para o ato de improbidade previsto no art. 10 e incisos, exige-se a comprovação do efetivo dano ao erário que, no caso, não pode ser presumido. 



    No que se refere à conduta tipificada no inciso I do art. 11 da Lei 8.429/92, na redação anterior à Lei 14.230/2021, observo que foi revogada, não mais subsistindo a imputação por violação ao respectivo dispositivo de lei, de modo que se torna incabível a condenação por suposta violação ao referido tipo legal que deixou de existir no mundo jurídico. 



    Observo, ademais, que não subsiste a pretensão dos autores de condenação baseada exclusivamente na violação aos princípios da administração pública (art. 11, caput, da Lei 8.429/92, com a redação anterior à Lei 14.230/2021), que não mais subsiste de forma isolada de seus incisos. 



    Assim, serão analisadas as respectivas condutas dos réus tipificadas nos incisos VIII e XI do art. 10 e no inciso VI do art. 11, conforme a imputação atribuída na inicial.



    Quanto às condutas tipificadas nos incisos VIII e XI do art. 10 da Lei 8.429, com a redação dada pela Lei 14.230/2021, entendo que foram atribuídas equivocadamente ao réu contratado pelo município para a execução do objeto do convenio firmado com a União. Explico. 



    A empresa Antônio José de Carvalho é acusada de ser beneficiária dos recursos irregularmente liberados, conduta que estaria tipificada nos incisos do art. 9º da Lei 8.429/92. 



    Ademais, não restou demonstrado que a referida ré tenha agido com dolo específico, tampouco foi comprovado nos autos o efetivo prejuízo ao erário, desvio dos recursos ou enriquecimento ilícito.



    (...)



    O tão só recebimento de pagamento do ente municipal sem que fosse observada a legislação de regência, ainda que seja uma falha da administração, não caracteriza, por si só, ato ímprobo. 



    O desencadear das provas não demonstra a conduta intencional da empresa ré com o fito de causar prejuízo ao patrimônio público, tampouco foi comprovado seu enriquecimento ilícito, visto que o objeto do convênio foi entregue ao município, restando comprovada a edificação do Centro de Referência de Assistência Social, conforme lauto de avaliação, ID 23513435, págs. 220/233. 



    Quanto à conduta tipificada no inciso VI do art. 11 da LIA, imputada ao réu Marcello da Silva Britto, não se comprovou a ausência de prestação de contas.



    Conforme consta da sentença, assim como dos autos, o ex-gestor apresentou as contas em 28/03/2007 (ID 23513435, págs. 181/183). Ainda que tenha sido extemporânea, tal ato não constitui improbidade administrativa. 



    Registro, a propósito, que a prestação de contas em atraso não pode ser considerada como ato de improbidade, mas mera irregularidade, tendo em vista que o dispositivo legal prevê, expressamente, como ímprobo, o ato de “deixar de prestar contas”, o que não contempla a prestação extemporânea, caso em voga.



    (...)



    Registro, outrossim, que, ainda que as contas do ex-prefeito, ora réu, tenham sido reprovadas, não é possível a sua condenação por ato ímprobo tipificado no inciso VI do art. 11 da Lei 8.429/92, apenas por esse fato. 



    Conforme já consignado, os recursos oriundos do Convênio firmado com o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome foram empregados na construção do Centro de Referência de Assistência Social, não havendo comprovação de seu desvio e, portanto, de prejuízo ao erário. 



    Dessa forma, não merece prosperar a pretensão dos autores de condenação dos réus pela prática de ato de improbidade administrativa, que se baseou em atos que teriam causado prejuízo ao erário, sem comprovação do efeito prejuízo e do dolo específico, visto que o alegado prejuízo ao erário é oriundo tão somente da negligência na atuação do ex-prefeito, que cometeu irregularidades na liberação dos recursos, nada sendo comprovado quanto a eventual desvio de recursos, prejuízo ao erário e dolo específico” (eDOC 26 – ID: 79ad0e6a, p. 12-19)



    Assim, verifica-se que a matéria debatida no acórdão recorrido restringe-se ao âmbito infraconstitucional, de modo que a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso.



    Além disso, divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes: 



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL. RECEBIMENTO DE PETIÇÃO INICIAL DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR SUPOSTO ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REQUISITOS. EXTINÇÃO DO FEITO, SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO, POR INÉPCIA DA PETIÇÃO INICIAL, PELO JUÍZO DE PRIMEIRO GRAU. ANULAÇÃO DA SENTENÇA PELO TRIBUNAL DE ORIGEM E DETERMINAÇÃO DE RETORNO DOS AUTOS PARA O JULGAMENTO DO MÉRITO, COM ABERTURA DE FASE INSTRUTÓRIA. ALEGAÇÃO DE AFRONTA AO ARTIGO 37, PARÁGRAFO 4º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 282 E 356 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONTROVÉRSIA QUANTO À INEXISTÊNCIA DE INDÍCIOS SUFICIENTES DE OCORRÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE PARA A DECLARAÇÃO DE INÉPCIA DA PETIÇÃO INICIAL DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA EM QUESTÃO. NECESSIDADE DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL PERTINENTE. LEI 8.429/1992. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO”. (ARE 1538013 AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe 30.4.2025; grifo nosso)



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Ação de Improbidade Administrativa. Cabimento. 3. Discussão de natureza infraconstitucional. Ofensa reflexa à Constituição Federal. Necessário o reexame de fatos e provas. Impossibilidade. 4. Súmula 279. Incidência. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo Regimental a que se nega provimento”. (ARE 1491881 AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 11.10.2024)



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 5 de maio de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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