Tribunal: STF
Processo: RE 1566048
Classe: RE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-10-15
Data de publicação: 2025-10-15

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITES DA COMPETÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO PARA INTERVIR NO ÂMBITO ADMINISTRATIVO. MUNICÍPIO DE PELOTAS/ RS. AMPLIAÇÃO DO CANIL E GATIL MUNICIPAIS. MORA ADMINISTRATIVA. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. POSSIBILIDADE DE INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL. PRECEDENTES. REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário manejado pelo Município de Pelotas/RS, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “JUÍZO DE RETRATAÇÃO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. POLÍTICAS PÚBLICAS. AMPLIAÇÃO DO CANIL E DO GATIL MUNICIPAIS. OMISSÃO ESTATAL. RESERVA DO POSSÍVEL. INTERVENÇÃO JUDICIAL. MULTA DIÁRIA. 



    I. Caso em exame: Ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul para compelir o Município de Pelotas a ampliar a capacidade de acolhimento do canil e do gatil municipais, diante da superlotação e precariedade das instalações, comprometendo a proteção animal e a saúde pública. A sentença de primeiro grau acolheu parcialmente o pedido, determinando a adoção de medidas concretas para ampliação das vagas, com prazos e critérios estabelecidos, levando em consideração as limitações orçamentárias do ente público. 



    II. Questão em discussão: A questão em discussão consiste em verificar a possibilidade de intervenção judicial para determinar a implementação de políticas públicas voltadas à ampliação da estrutura de acolhimento de animais no Município, considerando a alegação de restrição orçamentária e a aplicabilidade do princípio da reserva do possível. 



    III. Razões de decidir: A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal reconhece a possibilidade excepcional de intervenção judicial quando evidenciada omissão estatal na efetivação de direitos fundamentais, como a proteção da saúde pública e do meio ambiente. Restou demonstrado nos autos que o Município não adotou medidas suficientes para ampliar a estrutura do canil e do gatil municipais, persistindo a superlotação e a precariedade das instalações. A cláusula da reserva do possível não pode ser invocada genericamente para eximir o ente público de suas obrigações constitucionais, sobretudo quando o problema é de seu conhecimento desde 2017. A sentença de primeiro grau não impôs penalidades imediatas ou prazos inexequíveis, mas sim um plano de ampliação monitorado e progressivo, garantindo a viabilidade do cumprimento. A fixação de multa diária por descumprimento da obrigação de fazer é admitida pela jurisprudência, inclusive contra a Fazenda Pública, conforme entendimento do Superior Tribunal de Justiça no Tema 698. Assim, inexistindo divergência com o entendimento fixado pelo STF no Tema 698, mantém-se o acórdão anteriormente proferido. 



    IV. Dispositivo: Acórdão mantido em juízo de retratação. 



    V. Jurisprudência e Leis Relevantes Citadas: STF, RE 826254 AgR, Rel. Min. Celso de Mello, j. 16.12.2016; STF, Tema 698; STJ, REsp 1.474.665/RS, Rel. Min. Sérgio Kukina, j. 10.06.2015; CF/1988, art. 225, § 1º, VII; CE/RS, art. 13, incs. I e V. 



    ACÓRDÃO MANTIDO EM RETRATAÇÃO.”



    Inicialmente, o recurso extraordinário fora inadmitido pelo Tribunal a quo (doc. 256). 



    Após interposição de agravo (doc. 240), houve remessa dos autos para reexame, em razão do entendimento estabelecido no Tema de Repercussão Geral nº 698 (doc. 253). 



    Em sede de reexame, o recurso extraordinário fora admitido pelo Tribunal de origem (doc. 259). 



    Nas razões recursais, o Município de Pelotas/RS, sustenta, em síntese, que o “não há recusa, apenas que deve ser observado o procedimento, a legislação pertinente, os recursos suficientes e a dotação orçamentária para tal (LC 101/00), também o mérito administrativo (conveniência e oportunidade), pois, diante da notória carência de recursos para atender todas as demandas, o demandado informou as medidas adotadas para suprir a demanda”. Afirma que “ a pretensão, aos moldes postulados, desafia o princípio da separação dos poderes (art. 2º da CF/88) e da necessidade da prévia dotação orçamentária (artigos 4º, 6º e 60 da Lei n.º 4320/64 c/c artigos 165 e 167 da CF/88). Aliás, esbarra na aplicação, a respeito, do entendimento estabelecido pelo STF no Tema 698”. Alega que “o demandado não desconhece as suas obrigações, decorrentes da norma legal em vigor, bem como que não há recusa na prestação do serviço, alinhado com a competência local, apenas que as medidas adotadas, por mérito do administrador, devem observar as dotações orçamentárias suficientes, para a realização das procedimentos adequados, com o fito de atender a demanda local”. Colaciona jurisprudência que entende corroborar a tese recursal. Requer, ao final, o provimento do recurso extraordinário (doc. 224).



    É o relatório. DECIDO.



    Ab initio, pontuo que a jurisprudência desta Suprema Corte está sedimentada no sentido de que o Poder Judiciário, no afã de assegurar o exercício de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, pode determinar a implementação pelo Estado de políticas públicas, apenas de forma excepcional, desde que configurada a inércia ou morosidade da Administração, sem que tal ingerência configure violação ao princípio da separação dos poderes (artigo 2º da Constituição Federal). Deveras, os critérios para intervenção judicial em políticas públicas foram estabelecidos por esta Suprema Corte, no âmbito do RE n. 684.612/RJ - Tema 698 de Repercussão Geral, Relator o Ministro Ricardo Lewandowski, Relator para Acórdão o Ministro Roberto Barroso, DJe 4.8.2023. Cite-se ementa:



    “Direito constitucional e administrativo. Recurso extraordinário com repercussão geral. Intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas. Direito social à saúde. 1. Recurso extraordinário, com repercussão geral, que discute os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde. No caso concreto, busca-se a condenação do Município à realização de concurso público para provimento de cargos em hospital específico, além da correção de irregularidades apontadas em relatório do Conselho Regional de Medicina. 2. O acórdão recorrido determinou ao Município: (i) o suprimento do déficit de pessoal,especificamente por meio da realização de concurso público de provas e títulos para provimento dos cargos de médico e funcionários técnicos, com a nomeação e posse dos profissionais aprovados no certame; e (ii) a correção dos procedimentos e o saneamento das irregularidades expostas no relatório do Conselho Regional de Medicina, com a fixação de prazo e multa pelo descumprimento. 3. A saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar - políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. 4. A intervenção casuística do Poder Judiciário, definindo a forma de contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador. 5. Parcial provimento do recurso extraordinário, para anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame da matéria, de acordo com as circunstâncias fáticas atuais do Hospital Municipal Salgado Filho e com os parâmetros aqui fixados. 6. Fixação das seguintes teses de julgamento: “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)”. (grifei)



    Nesse sentido, confiram-se, à guisa de exemplo, julgados proferidos pela Primeira e Segunda Turmas deste Tribunal, in litteris: 



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 14.6.2016. DIREITO CONSTITUCIONAL. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. POSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. IMPOSIÇÃO DE MULTA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 



    1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar ao Estado a obrigação de fazer reparação em escolas, quando estas se encontrarem em condições precárias, por se relacionarem a direitos ou garantias fundamentais, sem que isso ofenda o princípio da separação dos poderes. 



    2. Agravo regimental a que se nega provimento, com majoração de honorários advocatícios, com base no art. 85, § 11, do CPC, e aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC.” 



    (ARE 942.573-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Primeira Turma, DJe de 13/02/2017)



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO – POLÍTICAS PÚBLICAS – RESTAURAÇÃO DE RODOVIAS – DETERMINAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO – PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES – OFENSA NÃO CONFIGURADA – SUCUMBÊNCIA RECURSAL (CPC/15, ART. 85, § 11) – NÃO DECRETAÇÃO, NO CASO, ANTE A AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM VERBA HONORÁRIA NA ORIGEM – AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.” 



    (RE 826.254-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe de 22/02/2017) 



    Com efeito, o Tribunal de origem manteve a sentença de primeiro grau, dirimindo a controvérsia nos seguintes termos:



    “(...) Analisando os autos, verifico que foi instaurado Inquérito Civil nº 00824.00158/2016, após denúncia datada de 26/04/2016, com objetivo de apurar a elaboração de políticas públicas municipais tendentes a solucionar a questão dos cães e gatos vítimas de maus tratos no Município de Pelotas.



    ...



    O Município não demonstrou que agiu de modo suficiente em relação ao cumprimento das obrigações ambientais, com relação ao cuidado com os animais vítimas de maus tratos, descumprindo os deveres de preservação da saúde pública, da fauna e do meio ambiente. 



    Consoante remansosa jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, quando evidenciada a não implementação de políticas públicas tendentes a efetivação de direitos econômicos, sociais e culturais, tais como a proteção à saúde pública como bem maior, é legítimo ao Poder Judiciário, excepcionalmente, determinar a adoção de medidas ou providências destinadas a assegurar concretamente à coletividade em geral o acesso e gozo dos direitos afetados pela inexecução governamental desses deveres jurídico-constitucionais (RE 826254 AgR, Relator(a): CELSO DE MELLO, Segunda Turma, julgado em 16/12/2016).



    ...



    Quanto à alegação de indisponibilidade orçamentária para a ampliação do canil e do gatil, ainda que não se desconheça as dificuldades econômicas enfrentadas pelo Município, não é possível que a Administração Pública invoque genericamente a cláusula da reserva do possível para se desonerar de suas obrigações constitucionais, mormente em se trantando de situação de conhecimento do ente público desde o ano de 2017 (evento 1, INQ2 - fls. 3-4).



    ...



    Cumpre advertir, desse modo, que a cláusula da “reserva do possível” – ressalvada a ocorrência de justo motivo objetivamente aferível – não pode ser invocada, pelo Município, com a finalidade de exonerar-se, dolosamente, do cumprimento de suas obrigações constitucionais, notadamente quando, dessa conduta governamental negativa, puder resultar nulificação ou, até mesmo, aniquilação de direitos constitucionais impregnados de um sentido de essencial fundamentalidade. 



    ...



    No tocante à Fazenda Pública, conforme tenho decidido em diversas matérias, inexiste qualquer impedimento da aplicação da multa diária cominatória, por descumprimento de obrigação de fazer. Este é o entendimento adotado pela jurisprudência desta Corte e também pelo Superior Tribunal de Justiça que, no julgamento do REsp nº 1.474.665/RS, representativo de controvérsia, sedimentou a questão no Tema 98, relativamente à possibilidade de imposição de multa diária a ente público como forma de compeli-lo a adimplir a obrigação na área da saúde (fornecimento de medicamento).” (doc. 218) 



    Destarte, o acórdão recorrido está consonante com a jurisprudência desse Tribunal, no sentido de que a interferência judicial em políticas públicas pode ser realizada de forma excepcional, quando latente a ausência ou deficiência grave do serviço. Ademais, a análise dos outros pontos relativos à suposta adequação das providências tomadas para ampliação do canil e gatil municipais, demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que se revela inviável em sede de recurso extraordinário. Portanto, incidem, na espécie, os óbices das Súmulas 279 e 280 do Supremo Tribunal Federal, in verbis: “Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário” e “Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário”. No  sentido foram os julgados proferidos por esta Suprema Corte, em casos similares ao presente, in litteris: 



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITES DA COMPETÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO PARA DETERMINAR OBRIGAÇÕES DE FAZER AO ESTADO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. OBRIGAÇÃO DE CONSERVAÇÃO E MANUTENÇÃO DE TRECHO DA RODOVIA SP–425. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. OFENSA NÃO CONFIGURADA. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.” (ARE 1.504.848, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, Pv de 14.02.2025)



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLÍTICAS PÚBLICAS. OBRIGAÇÃO DE FAZER. OFENSA À SEPARAÇÃO DOS PODERES. NÃO OCORRÊNCIA CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. O entendimento da Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no Supremo Tribunal Federal no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais. 2. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 3. A teor do art. 85, § 11, do CPC/2015, o ‘tribunal, ao julgar recurso, majorará os honorários fixados anteriormente levando em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, observando, conforme o caso, o disposto nos §§ 2º a 6º, sendo vedado ao tribunal, no cômputo geral da fixação de honorários devidos ao advogado do vencedor, ultrapassar os respectivos limites estabelecidos nos §§ 2º e 3º para a fase de conhecimento’. 4. Agravo interno conhecido e não provido.” (ARE 1.378.111-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 11.7.2022)



    Citem-se, ainda, as seguintes decisões monocráticas: RE 152.8251/RJ, Relator o Ministro André Mendonça, j. 4.12.2024; RE 1.509.766/RJ, Relator o Ministro Cristiano Zanin, j. 2.9.2024; RE 1.505.582/RJ, Relator o Ministro Dias Toffoli, j. 21.8.2024. 



    Ex positis, DESPROVEJO o recurso, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 15 de outubro de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



Documento assinado digitalmente