Tribunal: STF
Processo: RE 1554389
Classe: RE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-06-23
Data de publicação: 2025-06-23

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. PROGRAMA FEDERATIVO DE ENFRENTAMENTO AO COVID-19. ARTIGO 8º DA LEI COMPLEMENTAR 173/2020. CONSTITUCIONALIDADE. ALTERAÇÃO DA REFERÊNCIA INICIAL DE VENCIMENTO DO CARGO DE AGENTE DE APOIO DA SAÚDE PELA LEI 4.845/2020 DO MUNICÍPIO DE FOZ DO IGUAÇU/PR. PUBLICAÇÃO POSTERIOR À EDIÇÃO DO DECRETO LEGISLATIVO 06/2020 PELO CONGRESSO NACIONAL. PRETENSÃO DE REAJUSTE SALARIAL DECORRENTE DE AVANÇO FUNCIONAL EM NOVAS REFERÊNCIAS DE VENCIMENTO. NATUREZA JURÍDICA DE BENEFÍCIO POR TEMPO DE SERVIÇO. CONTAGEM, COMO PERÍODO AQUISITIVO, DO LAPSO ENTRE A DECRETAÇÃO DA CALAMIDADE E A DATA DE 31 DE DEZEMBRO DE 2021. IMPOSSIBILIDADE. AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.442, 6.447, 6.450 e 6.525. RECURSO EXTRAORDINÁRIO 1.311.742. TEMA 1.137 DA REPERCUSSÃO GERAL. SUPERVENIÊNCIA DE MODIFICAÇÕES OPERADAS PELA LEI COMPLEMENTAR 191/2022. NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA DE SEUS TERMOS. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO PARA DETERMINAR A REALIZAÇÃO DE NOVO JULGAMENTO DO RECURSO INOMINADO INTERPOSTO.



    DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “RECURSO INOMINADO. AÇÃO DECLARATÓRIA C/C COBRANÇA. FAZENDA PÚBLICA. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. INSURGÊNCIA RECURSAL DA PARTE AUTORA. SERVIDOR DE FOZ DO IGUAÇU/PR. AGENTE DE APOIO. PLEITO PELO REAJUSTE SALARIAL REFERENTE AO AVANÇO DE REFERÊNCIA CONCEDIDO ATRAVÉS DA LEI MUNICIPAL Nº 4.845/2020. REFERÊNCIA SALARIAL QUE NÃO FOI DEVIDAMENTE IMPLEMENTADA PELO MUNICÍPIO. POSSIBILIDADE. INAPLICABILIDADE DA LEI COMPLEMENTAR Nº 173/2020, QUE VEDOU A CONCESSÃO DE AUMENTO AOS SERVIDORES PÚBLICOS EM DECORRÊNCIA DA PANDEMIA DA COVID-19. VANTAGEM REMUNERATÓRIA ADQUIRIDA ANTERIORMENTE À VIGÊNCIA DA LEI COMPLEMENTAR Nº 173/2020. BENEFÍCIO PREVISTO EM LEI QUE INDEPENDE DE PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA. DIFERENÇAS SALARIAIS DEVIDAS. PRECEDENTES. SENTENÇA REFORMADA. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. 



    1. Pretende a parte autora, ora recorrente, seu reenquadramento conforme os avanços de referência previstos pela Lei Municipal nº 4.845/2020. A justificativa de negativa do município, ora recorrido, baseia-se no argumento de que a Lei Complementar nº 173/2020 teria vedado a concessão de aumentos aos servidores em decorrência da pandemia. 



    2. Em que pese as alegações que levaram ao indeferimento do pedido na seara administrativa, a hipótese tratada nos autos se amolda à exceção prevista no inciso I, do art. 8º, da Lei Complementar nº 173/2020, tendo em vista que os avanços pretendidos têm amparo em determinação legal anterior à calamidade pública. 



    3. De fato, a pandemia teve como marco inicial 11 de março de 2020, conforme declarado pela OMS. Entretanto, a data a ser analisada no presente caso é a da lei que vedou o aumento para os servidores, ou seja, a Lei Complementar nº 173/2020, publicada em maio de 2020. Logo, considerando que a Lei Municipal nº 4.845/2020, no que tange às referências, foi publicada em abril de 2020, não há o que falar em aplicação da Lei Complementar nº 173/2020, dado que os avanços são anteriores à decretação da calamidade pública. 



    4. Em casos como o presente, é a jurisprudência: (TJPR - 4ª Turma Recursal - 0019757-63.2023.8.16.0030 - Foz do Iguaçu - Rel.: JUIZ DE DIREITO DA TURMA RECURSAL DOS JUIZADOS ESPECIAIS ALDEMAR STERNADT - J. 17.06.2024); (TJPR - 4ª Turma Recursal - 0018992-92.2023.8.16.0030 - Foz do Iguaçu - Rel.: JUIZ DE DIREITO DA TURMA RECURSAL DOS JUIZADOS ESPECIAIS TIAGO GAGLIANO PINTO ALBERTO - J. 17.06.2024).” (Doc. 20, p. 20)



    Não foram opostos embargos de declaração.



    Nas razões do apelo extremo, o Município de Foz do Iguaçu/PR apresenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação ao artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição da República e ao entendimento firmado no julgamento do Tema 1.137 da Repercussão Geral. Alega que, na origem, “a Quarta Turma Recursal do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, ao julgar Recurso Inominado, entendeu em lhe dar provimento, para fins de, com base na Lei Municipal 4.845/2020, julgar procedente o pedido inicial e condenar o Município a implantação das referenciais salariais, bem como realizar o pagamento das diferenças salariais desde o cumprimento dos requisitos” (Doc. 19, p. 4). Salienta que “o fundamento para provimento do Recurso Inominado é o Art. 8º, inciso IV da Lei Complementar nº 173/2020, vez que considerou que a Lei Municipal nº 4.845/2020 possui determinação legal anterior à calamidade” (Doc. 19, p. 8). Destaca que “a decretação do início do estado pandêmico – 20 de março de 2020, nos termos do DL 06/2020, marca também o início da aplicação da normatização introduzida pela Lei Complementar 173/2020, considerando que tal diploma faz expressa referência a dito período” (Doc. 19, p. 9). Argumenta que, “embora a Lei Complementar n.º 173/2020 tenha entrado em vigor no dia 28 de maio de 2020, as limitações previstas no Art. 8º da Lei Complementar nº 173/2020 aplicam-se aos municípios a partir do momento da decretação da situação de calamidade pública” (Doc. 19, p. 9-10). Defende, assim, ser “indevida a aplicação do inciso VI do Art. 8º da Lei Complementar nº 173/2020, tendo em vista que a referida lei concedeu o benefício pleiteado pelo Recorrido em momento posterior ao do decreto da calamidade”. Requer, ao final, o provimento do recurso “para o fim de declarar a violação ao Art. 5º, inciso XXXVI da Constituição Federal, considerando o conteúdo legal da Lei Complementar nº 173/2020 que prevê a sua aplicação durante o período de decretação do estado pandêmico, que teve início em 20/03/20, com a reforma da decisão recorrida e a condenação em honorários recursais” (Doc. 19, p. 10).



    Sansão de Oliveira apresentou contrarrazões ao recurso extraordinário (Doc. 21).



    A Presidência da Turma Recursal Reunida do Paraná determinou a devolução do feito ao órgão julgador para eventual juízo de retratação quanto ao Tema 1.137 da Repercussão Geral (Doc. 24). 



    O órgão julgador de origem, em juízo negativo de retratação, manteve o acórdão ora recorrido (Doc. 17).



    Admitiu-se, então, o recurso extraordinário (Doc. 29). 



    É o relatório. DECIDO. 



    O recurso extraordinário merece parcial provimento.



    No julgamento conjunto das Ações Diretas de Inconstitucionalidade 6.442, 6.447, 6.450 e 6.525, de relatoria do Min. Alexandre de Moraes, o Plenário desta Suprema Corte declarou a constitucionalidade do artigo 8º da Lei Complementar 173/2020, em acórdão assim ementado:



    “AÇÕES DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR 173/2020. PROGRAMA FEDERATIVO DE ENFRENTAMENTO AO CORONAVÍRUS (COVID-19). ALTERAÇÕES NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL - LC 101/2000. PRELIMINARES. CONHECIMENTO PARCIAL DA ADI 6442. § 5º DO ART. 7º. NORMA DE EFICÁCIA EXAURIDA. MÉRITO. ARTS. 2º, § 6º; 7º E 8º. CONSTITUCIONALIDADE FORMAL DAS NORMAS. NORMAS GERAIS DE DIREITO FINANCEIRO E RESPONSABILIDADE FISCAL. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO. CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. PRINCÍPIOS FEDERATIVO E DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. PADRÕES DE PRUDÊNCIA FISCAL. MECANISMOS DE SOLIDARIEDADE FEDERATIVA FISCAL. ENFRENTAMENTO DE CRISE SANITÁRIA E FISCAL DECORRENTES DA PANDEMIA. COMPETÊNCIA BASEADA NO ART. 169 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA, DA IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS, DA PROPORCIONALIDADE, DA VEDAÇÃO AO RETROCESSO. DEVIDO PROCESSO LEGAL. RENÚNCIA DE DEMANDA JUDICIAL. NORMA DE CARÁTER FACULTATIVO. COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PARA DIRIMIR CONFLITOS FEDERATIVOS. IMPROCEDÊNCIA. 



    1. A Jurisdição Constitucional abstrata brasileira não admite o ajuizamento ou a continuidade de ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo já revogado, substancialmente alterado ou cuja eficácia já tenha se exaurido, independentemente do fato de terem produzido efeitos concretos residuais. Precedentes. Não conhecimento da ADI 6442 quanto à impugnação do art. 5º, § 7º, da LC 173/2020. 



    2. Ausência de violação ao processo legislativo em razão de as deliberações no Congresso Nacional terem ocorrido por meio do Sistema de Deliberação Remota. Normalidade da tramitação da lei. Ausência de vício de iniciativa legislativa, uma vez que as normas versadas na lei não dizem respeito ao regime jurídico dos servidores públicos, mas sim sobre a organização financeira dos entes federativos. 



    3. O § 6º do art. 2º da LC 173/2020 não ofende a autonomia dos Estados, Distrito Federal e Municípios, uma vez que a norma apenas confere uma benesse fiscal condicionada à renúncia de uma pretensão deduzida em juízo, a critério do gestor público respectivo. 



    4. O art. 7º, primeira parte, da LC 173/2020, reforça a necessidade de uma gestão fiscal transparente e planejada, impedindo que atos que atentem contra a responsabilidade fiscal sejam transferidas para o próximo gestor, principalmente quando em jogo despesas com pessoal. A norma, assim, não representa afronta ao pacto federativo, uma vez que diz respeito a tema relativo à prudência fiscal aplicada a todos os entes da federação. 



    5. Quanto à alteração do art. 65 da LRF, o art. 7º da LC 173/2020 nada mais fez do que possibilitar uma flexibilização temporária das amarras fiscais impostas pela LRF em caso de enfrentamento de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional. 



    6. A norma do art. 8º da LC 173/2020 estabeleceu diversas proibições temporárias direcionadas a todos os entes públicos, em sua maioria ligadas diretamente ao aumento de despesas com pessoal. Nesse sentido, a norma impugnada traz medidas de contenção de gastos com funcionalismo, destinadas a impedir novos dispêndios, congelando-se o crescimento vegetativo dos existentes, permitindo, assim, o direcionamento de esforços para políticas públicas de enfrentamento da calamidade pública decorrente da pandemia da COVID-19. 



    7. Os arts. 7º e 8º da LC 173/2020 pretendem, a um só tempo, evitar que a irresponsabilidade fiscal do ente federativo, por incompetência ou populismo, seja sustentada e compensada pela União, em detrimento dos demais entes federativos. A previsão de contenção de gastos com o aumento de despesas obrigatórias com pessoal, principalmente no cenário de enfrentamento de uma pandemia, é absolutamente consentânea com as normas da Constituição Federal e com o fortalecimento do federalismo fiscal responsável. 



    8. As providências estabelecidas nos arts. 7º e 8º da LC 173/2020 versam sobre normas de direito financeiro, cujo objetivo é permitir que os entes federados empreguem esforços orçamentários para o enfrentamento da pandemia e impedir o aumento de despesas ao fim do mandato do gestor público, pelo que se mostra compatível com o art. 169 da Constituição Federal. Não há redução do valor da remuneração dos servidores públicos, uma vez que apenas proibiu-se, temporariamente, o aumento de despesas com pessoal para possibilitar que os entes federados enfrentem as crises decorrentes da pandemia de COVID-19, buscando sempre a manutenção do equilíbrio fiscal. 



    9. O art. 2º, § 6º da LC 173/2020, ao prever o instituto da renúncia de direito material em âmbito de disputa judicial entre a União e os demais entes não viola o princípio do devido processo legal. Norma de caráter facultativo. 



    10. Incompetência originária do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL para conhecer e dirimir conflito decorrente da aplicação do § 6º do art. 2º da LC 173/2020. Inaplicabilidade do art. 102, I, f, da CF, por ausência de risco ao equilíbrio federativo. 



    11. Conhecimento parcial da ADI 6442. Julgamento pela improcedência das ADIs 6442, 6447, 6450 e 6525.” (DJe de 23/03/2021, destaquei)



    No julgamento do Recurso Extraordinário 1.311.742, de minha relatoria, Tema 1.137 da Repercussão Geral, com o intuito de atribuir racionalidade ao sistema de precedentes qualificados, esse entendimento foi ratificado pelo Plenário deste Supremo Tribunal Federal, in verbis:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPRESENTATIVO DA CONTROVÉRSIA. ADMINISTRATIVO E FINANCEIRO. PROGRAMA FEDERATIVO DE ENFRENTAMENTO AO CORONAVÍRUS SARS-COV-2 (COVID-19). SERVIDOR PÚBLICO. CONTENÇÃO DE DESPESAS COM PESSOAL. ARTIGO 8º, INCISO IX, DA LEI COMPLEMENTAR 173/2020. CONSTITUCIONALIDADE. AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE 6.442, 6.447, 6.450 E 6.525. MULTIPLICIDADE DE RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS. CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL DOTADA DE REPERCUSSÃO GERAL. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO.” (DJe de 26/05/2021, destaquei)



    Fixou-se, então, a seguinte tese:



    “É constitucional o artigo 8º da Lei Complementar 173/2020, editado no âmbito do Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus SARS-CoV-2 (Covid-19).” (DJe de 26/05/2021, destaquei) 



    Do que se vê, esta Suprema Corte reafirmou a constitucionalidade do artigo 8º, inciso IX, da Lei Complementar 173/2020, que assim dispõe:



    “Art. 8º Na hipótese de que trata o art. 65 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios afetados pela calamidade pública decorrente da pandemia da Covid-19 ficam proibidos, até 31 de dezembro de 2021, de:



    (...)



    IX - contar esse tempo como de período aquisitivo necessário exclusivamente para a concessão de anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio e demais mecanismos equivalentes que aumentem a despesa com pessoal em decorrência da aquisição de determinado tempo de serviço, sem qualquer prejuízo para o tempo de efetivo exercício, aposentadoria, e quaisquer outros fins.”



    Cumpre-se frisar que, mesmo após a ressalva instituída pela Lei Complementar 191/2022 em relação especificamente aos servidores públicos da área da saúde, remanesce vedado o pagamento, ainda que retroativo, de novos blocos aquisitivos referentes a progressões ou avanços funcionais porventura completados entre o reconhecimento da calamidade pública pelo Decreto Legislativo 06/2020 do Congresso Nacional e a data de 31 de dezembro de 2021. Confira-se, a respeito, a atual redação do § 8º do artigo 8º da Lei Complementar 173/2020, in litteris:



    “§ 8º O disposto no inciso IX do caput deste artigo não se aplica aos servidores públicos civis e militares da área de saúde e da segurança pública da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, observado que: (Incluído pela Lei Complementar nº 191, de 2022)



    I - para os servidores especificados neste parágrafo, os entes federados ficam proibidos, até 31 de dezembro de 2021, de realizar o pagamento de novos blocos aquisitivos, cujos períodos tenham sido completados durante o tempo previsto no caput deste artigo, de anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio e demais mecanismos equivalentes que aumentem a despesa com pessoal em decorrência da aquisição de determinado tempo de serviço; (Incluído pela Lei Complementar nº 191, de 2022)



    II - os novos blocos aquisitivos dos direitos especificados no inciso I deste parágrafo não geram direito ao pagamento de atrasados, no período especificado; (Incluído pela Lei Complementar nº 191, de 2022)



    III - não haverá prejuízo no cômputo do período aquisitivo dos direitos previstos no inciso I deste parágrafo; (Incluído pela Lei Complementar nº 191, de 2022)



    IV - o pagamento a que se refere o inciso I deste parágrafo retornará em 1º de janeiro de 2022. (Incluído pela Lei Complementar nº 191, de 2022)”



    In casu, a despeito de versar sobre benefício funcional por tempo de serviço, verifica-se que o acórdão ora recorrido, ao prover o recurso inominado interposto na origem para “condenar o Município à implantação das referenciais salariais conforme redação da Lei nº 4.845/2020, bem como realizar o pagamento das diferenças salariais desde o cumprimento dos requisitos” (Doc. 20, p. 21), não excepcionou, para fins de pagamento do avanço funcional pleiteado pelo autor, o lapso temporal a que se refere a Lei Complementar 191/2022.



    Ademais, considerando que a data de publicação da Lei 4.845/2020 do Município de Foz do Iguaçu/PR é posterior à edição do aludido Decreto Legislativo 06/2020, afigura-se inaplicável, na espécie, a exceção contida na parte final daquele inciso I do artigo 8º da Lei Complementar nº 173/2020, cujo âmbito de incidência se limita às hipóteses de concessão, a qualquer título, de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração derivada de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal anterior à calamidade pública.



    Ex positis, PROVEJO PARCIALMENTE o RECURSO EXTRAORDINÁRIO, com fundamento no disposto no artigo 932, inciso V, do Código de Processo Civil de 2015, para cassar o acórdão ora recorrido e determinar que a Turma Recursal a quo realize novo julgamento do recurso inominado interposto, com a devida observância aos parâmetros instituídos pela Lei Complementar 191/2022.



    Publique-se.



    Brasília, 23 de junho de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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