Tribunal: STF
Processo: ARE 1543735
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-06-23
Data de publicação: 2025-06-23

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ementado nos seguintes termos: 



    “APELAÇÃO CÍVEL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. Utilização de veículos e funcionários do Município em horário de expediente para fins particulares. Desrespeito aos princípios basilares que regem a administração pública, tais como legalidade, moralidade e publicidade, bem como em prejuízo ao erário público. Ressarcimento aos cofres públicos dos danos verificados no Inquérito Civil nº 16/13 a ser apurado em fase de liquidação de sentença. Dano não verificado no Inquérito Civil n° 1558/12, pois houve o recolhimento da taxa devida. Multa Civil que deverá ser fixada em 2 (duas) vezes a remuneração da ré recebida à época dos fatos. Mantidos os demais termos da R. Sentença. Recurso da Ré não provido e provido parcialmente o recurso do Ministério Público” (eDOC 15 – ID: c87b2b72, p. 2)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação ao art. 37, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, alega-se a desproporcionalidade das sanções aplicadas. Argumenta-se que o art. 37, §4, dispõe acerca das sanções aplicadas quando da configuração de ato de improbidade administrativa, determinando que a forma e gradação serão previstas em lei, mais especificamente no art. 12 da Lei 8.429/92, que é claro ao estabelecer que as sanções não são necessariamente cumulativas, podendo ser aplicadas individualmente, considerando o caso concreto, a gravidade do fato, a extensão do dano e o proveito patrimonial obtido pelo agente (eDOC 37 – ID: e529e5c7, p. 15).



    Alega-se que, no caso, não restou demonstrado o elemento subjetivo na prática dos atos que lhe foram imputados. Aduz-se que, para a imputação de ato de improbidade, além do enquadramento da conduta como ato inválido, desregular ou ilegal, o ato deve ser coadjuvado pela má-intenção do agente (eDOC 37 – ID: e529e5c7, p. 14).



    Argumenta-se que, no caso, além de não ter sido configurada a conduta dolosa da recorrente, não restou caracterizada ilegalidade de sua atuação que, quanto muito, caracterizaria mera irregularidade formal através do "vício de forma do ato administrativo" que, frise-se, foi convalidado, nos termos do art. 55 da Lei 9.784/99, com o pagamento posterior da taxa (eDOC 37 – ID: e529e5c7, p. 14).



    É o relatório.



    Decido. 



    Com razão em parte o recorrente.



    Extrai-se dos autos que o Ministério Público do Estado de São Paulo ajuizou ação civil pública de responsabilidade por ato de improbidade administrativa em desfavor da recorrente visando a sua condenação pela prática de ato de improbidade administrativa previsto nos arts. 9º, IV, e 11 da Lei nº 8.429/1992.



    O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo julgou procedentes pedidos para condenar a agravante como incurso nas condutas então positivadas nos arts. 9, IV, e art. 11, caput, da Lei nº 8.429/1992, com aplicação das sanções do art. 12, III, da mesma lei. Em segunda instância, foi dado parcial provimento à apelação, apenas para reduzir o valor da multa aplicada.



    Antes que sobreviesse o trânsito em julgado definitivo da decisão de mérito acerca da pretensão ministerial, contudo, houve o advento da Lei nº 14.230/2021, que, dentre outras inovações, alterou substancialmente o conteúdo do art. 11 da Lei 8.429/1992 e o regime jurídico do ato de improbidade administrativa nele previsto. Confira-se:



     



    “Art. 11 da Lei 8.429/1992 em sua redação original:



     



    Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:



    I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;



    II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;



    III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo;



    IV - negar publicidade aos atos oficiais;



    V - frustrar a licitude de concurso público;



    VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;



    VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço. (grifo nosso)



     



    Art. 11 da Lei 8.429/1992 com a redação dada pela Lei 14.230/2021:



     



    Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:



    I - (revogado); 



    II - (revogado); 



    III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo, propiciando beneficiamento por informação privilegiada ou colocando em risco a segurança da sociedade e do Estado; 



    IV - negar publicidade aos atos oficiais, exceto em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado ou de outras hipóteses instituídas em lei;



    V - frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros;



    VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades;



    VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço.



    VIII - descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas.



    IX - (revogado); 



    X - (revogado); 



    XI - nomear cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas; 



    XII - praticar, no âmbito da administração pública e com recursos do erário, ato de publicidade que contrarie o disposto no § 1º do art. 37 da Constituição Federal, de forma a promover inequívoco enaltecimento do agente público e personalização de atos, de programas, de obras, de serviços ou de campanhas dos órgãos públicos.



    § 1º Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. 



    § 2º Aplica-se o disposto no § 1º deste artigo a quaisquer atos de improbidade administrativa tipificados nesta Lei e em leis especiais e a quaisquer outros tipos especiais de improbidade administrativa instituídos por lei.



    § 3º O enquadramento de conduta funcional na categoria de que trata este artigo pressupõe a demonstração objetiva da prática de ilegalidade no exercício da função pública, com a indicação das normas constitucionais, legais ou infralegais violadas.



    § 4º Os atos de improbidade de que trata este artigo exigem lesividade relevante ao bem jurídico tutelado para serem passíveis de sancionamento e independem do reconhecimento da produção de danos ao erário e de enriquecimento ilícito dos agentes públicos.



    § 5º Não se configurará improbidade a mera nomeação ou indicação política por parte dos detentores de mandatos eletivos, sendo necessária a aferição de dolo com finalidade ilícita por parte do agente” (grifo nosso)



     



    Como se percebe, a nova legislação alterou o regramento normativo dos chamados atos de improbidade por condutas atentatórias aos princípios da administração pública (Lei nº 8.429/1992, art. 11).



    Sem qualquer pretensão de exaustividade, as principais inovações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021 para o ato de improbidade administrativa do art. 11 da Lei nº 8.429/1992 podem ser sintetizadas nas seguintes alterações: (i) necessidade do elemento subjetivo doloso para caracterização dos atos de improbidade por condutas atentatórias aos princípios da administração pública, com comprovação do dolo específico de obter proveito ou benefício indevido para o agente público ou terceiro (art. 11, caput e § 1º); (ii) tipificação taxativa dos atos dolosos de improbidade administrativa atentatórios aos princípios da administração pública (art. 11, parte final do caput e incisos III a XII) e; (iii) necessidade de lesividade relevante aos bens jurídicos tutelados para a caracterização do ato de improbidade (art. 11, § 4º). A esse respeito, tenho destacado, em sede doutrinária, que:



     



    “O caso do art. 11, sobre a violação de princípios da Administração Pública, é simbólico ao se levantar, por exemplo, a possibilidade de algum ato que viole o princípio da legalidade.



    Essa questão foi abordada pela nova legislação com a retirada do rol exemplificativo do caput, vinculando o processo de subsunção ao enquadramento nas práticas descritas nos incisos do dispositivo.



    A par desse aspecto, a nova Lei implicou significativa redução do âmbito de incidência dos preceitos proibitivos, sobretudo em virtude da melhor caracterização das condutas, com o emprego de elementos finalísticos qualificadores do ato. Exemplo desse incremento normativo é a nova redação do inciso III do art. 11.



    Na legislação anterior, constituía ato de improbidade “revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo”. Agora, a ação reprovada consiste em “revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo, propiciando beneficiamento por informação privilegiada ou colocando em risco a segurança da sociedade e do Estado”.



    Como se vê, há inequívoco fechamento do tipo, com a adjetivação aprimorada, de modo que o intérprete obtém na legislação maiores fatores de interpretação e análise da conduta do agente público. Ou seja, não basta que o servidor público quebre o sigilo de determinado fato, mas também que essa conduta resulte em benefício ou coloque em risco a segurança pública.



    Essa redação qualificada dos tipos dos atos de improbidade ressoa também na melhor definição do elemento subjetivo da conduta. Os parágrafos 1º e 2º do art. 1º da nova Lei de Improbidade afastam a possibilidade de ter-se atos de improbidade culposos e rejeitam que o exame da ação ímproba, sob o ângulo subjetivo, esgote-se na voluntariedade da conduta. (MENDES, Gilmar Ferreira. Supremo Tribunal Federal e Improbidade Administrativa: perspectivas sobre a reforma da Lei 8.429/1992. In: MENDES, Gilmar Ferreira; CARNEIRO, Rafael de A. Araripe. Nova Lei de Improbidade Administrativa: Inspirações e desafios. Almedina Brasil: São Paulo, 2022. p. 52)” (grifo nosso)



     



    Ou seja, em suma, para que haja condenação por ato de improbidade administrativa, com fundamento no art. 11, da Lei nº8.429/1992 (ofensa a princípios da Administração Pública), após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, há que se demonstrar a prática dolosa de alguma das condutas descritas nos incisos do dispositivo mencionado e que essa conduta seja lesiva ao bem jurídico tutelado, sendo que tal lesão não necessita da comprovação de enriquecimento ilícito ou do dano ao erário.



    No julgamento do ARE 843.989 (Tema 1.199) (Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 9.12.2022), o Plenário do Supremo Tribunal Federal defrontou-se com a questão relativa à eventual retroatividade da Lei nº 14.230/2021 a fatos ocorridos antes da sua entrada em vigência, apreciando a questão, em especial, no que tange à “necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa” e à “aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente”. 



    Na oportunidade, foram fixadas as seguintes diretrizes quanto à retroatividade das inovações: (1) que é necessária a comprovação da presença do elemento subjetivo “dolo” para a tipificação dos atos de improbidade administrativa; (2) que a revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa é irretroativa, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada e à processos de execução das penas e seus incidentes; (3) que a Lei nº 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; (4) e que o novo regime prescricional previsto na Lei nº 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.



    Definiu-se, portanto, como regra, a irretroatividade da Lei nº 14.230/2021, ressalvados os processos em que não tenha havido condenação transitada em julgado. Dito com outras palavras, admitiu-se a aplicação das novas disposições da Lei nº 8.429/1992 aos processos em curso, ou seja, no bojo dos quais ainda não tenha sido formada a coisa julgada quanto à condenação pelo ato de improbidade.



    Diga-se que, ainda que tal precedente tenha debatido a retroatividade da Lei nº 14.230/2021 à luz das alterações referentes ao elemento subjetivo e ao prazo prescricional, nota-se uma importante diretriz fixada no julgamento e do qual a presente decisão não pode se afastar, qual seja, a de que as novas disposições da Lei nº 8.429/1992 apenas não interferem nas decisões condenatórias protegidas sob o manto da coisa julgada. Lado outro, não há qualquer impedimento para que eventuais sentenças cujos recursos contra elas interpostos ainda se encontrem pendentes de julgamento sejam afetadas pelas alterações.



    Pois bem.



    Na espécie, o Tribunal de origem consignou que as condutas narradas na inicial, consistente na utilização de veículo público para fins particulares, configura ato de improbidade, motivo pelo qual condenou a recorrente pela prática dos atos tipificados nos arts. 9, IV, e 11, caput, da Lei nº 8.429/1992. 



    No que se refere ao art. 11, caput, da Lei 8.429/92, tem-se como perfeitamente aplicável ao presente feito as novas disposições da Lei nº 8.429/1992.



    A redação do art. 11, que antes permitia a condenação por ato de improbidade com fundamento no caput do dispositivo, deve incidir imediatamente neste processo, com a redação atual, que não mais permite a condenação pela prática de ato que ofenda o princípio na moralidade, sem a indicação de alguma das condutas dispostas nos incisos seguintes ao caput.



    Desse modo, não subsiste a condenação do recorrente pelo art. 11, caput, da Lei 8.429/92.



    No que tange ao art. 9, IV, Lei 829/92, para que seja configurada a conduta ímproba é necessária a comprovação do dolo.



    No ponto, destaco que o Tribunal de origem, com fundamento no acervo fático-probatório constante nos autos, assentou a existência de dolo da agente público na prática das condutas descritas na inicial. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado: 



    “Sabe-se que a. lei 8.429/92 pretendeu moralizar a atuação administrativa dos gestores públicos, elencando hipóteses caracterizadoras de atos de improbidade e as sanções daí decorrentes tipificou tais atos em condutas de má-fé administrativa que causem prejuízo ao erário público, importem em enriquecimento ilícito do gestor ou que simplesmente atentem contra os princípios norteadores da boa administração pública. 



    É fato incontroverso nos autos que a Ex-prefeita do Município do Espírito Santo do Pinhal utilizou de bens e funcionários do Município para fins particulares. 



    No Inquérito Civil nº 1558/12 consta que, no dia 16.10.2012, utilizou o caminhão Mercedes Bens e funcionários para carregar material de campanha de sua residência até outro local designado por ela. Procurando conferir ares de legalidade, posteriormente, recolheu a taxa pelo serviço, no valor de R$ 70,00.



    As provas colhidas nos autos, bem como o depoimento de testemunha, comprovam que a taxa é devida anteriormente ao serviço, que somente pode ser realizado, após a aprovação do coordenador, nos termos da Lei Municipal nº 3347/2010.



    Já o Inquérito Civil nº 16/13 demonstra claramente que a ré solicitou que dois funcionários, em horário de expediente, se dirigissem até a cidade de São Sebastião da Grama com veículo oficial para a realização de serviços gráficos particulares. 



    A requerida confessou a prática dos atos disposto no IC 16/13 e afirmou que pretende ressarcir os cofres públicos. 



    Em relação aos atos descritos no IC 1558/12 afirmou que não houve qualquer ilegalidade, pois foi corretamente recolhida a taxa de R$ 70,00 exigida pela legislação para a realização de serviços particulares.



    Segundo a lei, comete ato de improbidade administrativa o agente público que pratica ato contrário às normas da moral, à lei e aos bons costumes, ou seja, aquele ato que indica falta de honradez e de retidão de conduta no modo de proceder em relação à Administração Pública.



    (...)



    Portanto, diante dos fatos, o D. Juízo "a quo" verificou que houve má-fé no trato da coisa pública, que implicou em favorecimento da Ré Marilza às custas do erário, tipificando-se, pois, o disposto nos artigos 9, inciso IV e 11 caput da Lei 8.429/92. 



    Em relação à fixação das sanções, dispõe o art. 12, parágrafo único, da Lei nº 8.429/92 que "na fixação das penas previstas na lei, o juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.



    As penas devem ser proporcionais e condizentes com as faltas praticadas, se afigurando desproporcional o pedido levado a efeito pelo Ministério Público, como a perda da função pública, suspensão dos direitos políticos e proibição de contratar com o Poder Público” (eDOC 15 – ID: c87b2b72)



    Cito ainda, quanto ao dolo, o seguinte trecho da sentença confirmada pelo Tribunal de origem:



    “Nem se diga que a requerida não tinha conhecimento nem intenção de violar os princípios da Administração acima elencados, sendo certo que, tanto era sabedora da sua infringência, que, no caso do inquérito civil n° 16113, dispôs a recolher a quantia devida e, no caso do inquérito civil n° 1558112, recolheu o quanto devido no dia seguinte, como forma de legitimar a conduta ímproba cometida. Estando devidamente caracterizada a prática dos mencionados atos de improbidade administrativa por parte da requerida, então na qualidade de agente público, deve ela ser enquadrada nas sanções previstas no artigo 12, inciso 1 e inciso III, da Lei 8.429192” (eDOC 8 - ID: fdb1a20e, p. 9)



    Desse modo, no que se refere especificamente à condenação pelo art. 9º da Lei nº 8.429/1992, verifica-se que divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal. Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INTERPOSIÇÃO EM 19.02.2024. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PROFISSIONAL DE SAÚDE. TRÍPLICE ACUMULAÇÃO DE CARGOS. INCOMPATIBILIDADE DE HORÁRIOS RECONHECIDA PELA INSTÂNCIA DE ORIGEM. TEMA 1199 DA REPERCUSSÃO GERAL. INAPLICABILIDADE. ELEMENTO SUBJETIVO. CARACTERIZAÇÃO DE DOLO. REEXAME DE FATOS E PROVAS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO STF. 1. Eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo Juízo a quo, que concluiu pela incompatibilidade de horários quanto aos cargos exercidos pela profissional de saúde e pela caracterização do dolo na sua conduta, demandaria o reexame do conjunto fático probatório dos autos (Súmula 279 do STF), providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. 2. Inaplicável, ao caso concreto, o Tema 1199 da repercussão geral, tendo em vista que, no referido Tema, cuidou-se da modalidade culposa. Precedentes. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985). Prejudicado o segundo agravo regimental interposto pela ora Agravante” (RE 1472977 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 28.05.2024 - grifo nosso)



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI Nº 14.130/2021. RETROATIVIDADE. TEMA Nº 1.199. DOLO E DANO AO ERÁRIO VERIFICADOS. CONDENAÇÃO MANTIDA. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA Nº 279/STF. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. De acordo com o Tema nº 1.199 da Repercussão Geral, é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se a presença do elemento subjetivo, o dolo. 2. Dolo e dano ao erário verificados na origem, havendo continuidade típico-normativa das condutas na nova redação do art. 10, I e XIII, Lei nº 8.429/92, conferida pela Lei nº 14.130/2021. A revisão das premissas adotadas pelo Tribunal de origem demandaria o reelaboração da moldura fática delineada, procedimento vedado em recurso extraordinário. Não há falar, portanto, em afronta aos preceitos constitucionais indicados nas razões recursais. Incidência da Súmula nº 279/STF. 3. Agravo interno conhecido e não provido” (RE 1487345 ED-AgR, Rel. Min. Flávio Dino, Primeira Turma, DJe 04.04.2025 - grifo nosso)



    Portanto, como a condenação também se deu pelo caput do art. 11, verifica-se a necessidade de reapreciação da causa pelo órgão julgar, para realizar nova qualificação típica dos fatos, bem como, se for caso, nova dosimetria da pena.



    Ante o exposto, dou parcial provimento ao recurso extraordinário, para cassar o acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (eDOC 15 – ID: c87b2b72), para que outro julgamento seja realizado, à luz da nova redação do art. 11 da Lei nº 8.429/1992 e segundo as diretrizes fixadas nesta decisão.



    Publique-se.



    Brasília, 23 de junho de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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