Tribunal: STF
Processo: ARE 1535826
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-17
Data de publicação: 2025-03-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco, ementado nos seguintes termos: 



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. LEI Nº 19.031/2023 DO MUNICÍPIO DO RECIFE. INSTITUIÇÃO PARA A IMPETRANTE, ÚNICA CONCESSIONÁRIA RESPONSÁVEL PELA PRESTAÇÃO DO SERVIÇO DE TELEFONIA FIXA COMUTADA (STFC) EM REGIME PÚBLICO EM PERNAMBUCO, DAS OBRIGAÇÕES DE A) REMOVER TELEFONES DE UTILIDADE PÚBLICA (TUP´S/ORELHÕES) “INATIVOS E COM DEFEITOS” (ART. 1º), B) REVITALIZAR O LOCAL ONDE TAIS EQUIPAMENTOS ESTAVAM FIXADOS (ART. 2º) E C) IMPLANTAR SINALIZAÇÃO TÁTIL NO PISO DOS ORELHÕES QUE PERMANECEREM COM CONDIÇÕES DE USO (ART. 3º), ALÉM DA IMPOSIÇÃO DE MULTA DE R$ 600,00 (SEISCENTOS REAIS) POR CADA TELEFONE PÚBLICO NÃO REMOVIDO NO PRAZO MÁXIMO DE 30 (TRINTA) DIAS. PRETENSÃO DE AFASTAMENTO DOS EFEITOS CONCRETOS EMANADOS DA ALUDIDA LEI MUNICIPAL – E DO SEU IMINENTE DECRETO REGULAMENTADOR – EM PREJUÍZO DA CONCESSIONÁRIA IMPETRANTE, ÚNICA ATINGIDA POR TAIS IMPOSIÇÕES LEGAIS MUNICIPAIS, COM A DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL DE TAL NORMA MUNICIPAL A FIM DE RECONHECER, POR CONSEGUINTE, O DIREITO LÍQUIDO E CERTO DA IMPETRANTE DE PRESTAR OS SERVIÇOS QUE LHE COMPETEM COM RELAÇÃO AO SERVIÇO TELEFÔNICO FIXO COMUTADO (STFC), NOTADAMENTE, POR MEIO DOS TELEFONES DE UTILIDADE PÚBLICA (TUP´S/ORELHÕES), NO ÂMBITO DO MUNICÍPIO DO RECIFE, SEGUNDO AS ESTRITAS BALIZAS E EXIGÊNCIAS IMPOSTAS PELA LEGISLAÇÃO FEDERAL QUE DISCIPLINA O MARCO REGULATÓRIO FEDERAL DAS TELECOMUNICAÇÕES. PRELIMINARES DE A) IMPETRAÇÃO CONTRA LEI EM TESE, B) DE VIOLAÇÃO À CLÁUSULA DE RESERVA DE PLENÁRIO E C) DE AUSÊNCIA DE INTERESSE PROCESSUAL. PREFACIAIS REJEITADAS. MÉRITO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO FEDERAL PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. ARTIGOS 21, XI E 22, IV DA CF/88. IMPOSSIBILIDADE DE OS MUNICÍPIOS, SOB O PRETEXTO DE DISCIPLINAREM, COM BASE NO PODER DE POLÍCIA MUNICIPAL, O USO, A OCUPAÇÃO, O PLANEJAMENTO E O CONTROLE DO SOLO URBANO DA EDILIDADE, EDITAREM NORMAS LOCAIS QUE INCURSIONEM NA SEARA DAS TELECOMUNICAÇÕES (COMO NO CASO DOS AUTOS, EM QUE SE IMPÕE REMOÇÃO DE TELEFONES DE UTILIDADE PÚBLICA – TUP’S – SEGUNDO CRITÉRIOS COMINADOS PELA PRÓPRIA MUNICIPALIDADE), USURPANDO, ASSIM, A COMPETÊNCIA LEGIFERANTE EXCLUSIVA DA UNIÃO FEDERAL PARA LEGISLAR SOBRE TAIS ASSUNTOS. OBSERVÂNCIA DO DECIDIDO PELO STF NOS TEMAS 919 E 1235 DE REPERCUSSÃO GERAL. DIREITO LÍQUIDO E CERTO CONFIGURADO. SEGURANÇA PARCIALMENTE CONCEDIDA PARA, RATIFICANDO A LIMINAR ANTERIORMENTE PROFERIDA, DECRETAR INCIDENTALMENTE A INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL DOS ARTIGOS 1º, 2º, 4º, 5º e 6º DA LEI MUNICIPAL Nº 19.031/2023, AFASTANDO E NULIFICANDO TODO E QUALQUER EFEITO CONCRETO EMANADO DE TAL LEGISLAÇÃO MUNICIPAL COM RELAÇÃO À CONCESSIONÁRIA IMPETRANTE, RECONHECENDO, POR CONSEGUINTE, O DIREITO LÍQUIDO E CERTO DA REQUERENTE DE PRESTAR OS SERVIÇOS QUE LHE COMPETEM COM RELAÇÃO AO SERVIÇO TELEFÔNICO FIXO COMUTADO (STFC), NOTADAMENTE, POR MEIO DOS TELEFONES DE UTILIDADE PÚBLICA (TUP´S/ORELHÕES), NO ÂMBITO DO MUNICÍPIO DO RECIFE, COM LASTRO NAS BALIZAS, EXIGÊNCIAS E CONDICIONANTES DITADOS PELO MARCO REGULATÓRIO FEDERAL DAS TELECOMUNICAÇÕES (LEI FEDERAL Nº 9.472/97 - LGT; DECRETO FEDERAL Nº 10.610/2022 - PLANO GERAL DE METAS DE UNIVERSALIZAÇÃO/PGMU V, ALÉM DAS RESOLUÇÕES/ANATEL), EM HARMONIA AO QUE DISPÕE A CF/88 (ARTS. 21, XI, E 22, IV), RECONHECENDO, POR FIM, TÃO SOMENTE, A CONSTITUCIONALIDADE DO ARTIGO 3º, PARÁGRAFO ÚNICO, DESTA LEI MUNICIPAL. AGRAVO INTERNO PREJUDICADO. DECISÃO POR MAIORIA DE VOTOS. VENCIDOS OS DESEMBARGADORES PAULO ROMERO QUE VOTOU PELA DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA E ITAMAR PEREIRA QUE VOTOU PELA CONCESSÃO TOTAL DA ORDEM MANDAMENTAL.



    1. Preliminar de Impetração contra lei em tese (Desrespeito à Súmula 266 do STF): É inquestionável, pois, que os pleitos formulados pela concessionária impetrante não visam, in casu, questionar a referida lei municipal de modo abstrato e/ou genérico, objetivando, pelo contrário, obstar os efeitos concretos emanados da aludida legislação municipal, sendo de fácil percepção que o pedido de decretação da inconstitucionalidade formal e material da referida norma tem o espectro meramente incidental, servindo, pois, de pressuposto, ou seja, de causa de pedir para o pedido principal da impetração, consistente na decretação de inexistência de relação jurídico-administrativa no âmbito municipal a compelir a concessionária impetrante nas obrigações constantes dos artigos 1º, 2º e 3º da aludida norma local. Conclui-se, portanto, que a impetrante, ao requerer na exordial do mandamus a decretação incidental de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 19.031/2023 – e, consequentemente, do seu decreto regulamentador – assim o fez como fundamento, como alicerce do pedido principal da ação mandamental (decretação de inexistência de relação jurídico-administrativa no âmbito municipal a compelir a concessionária impetrante às obrigações constantes dos artigos 1º, 2º e 3º da aludida norma local), restando claro que o requerimento de decretação de inconstitucionalidade da indigitada norma municipal se consubstancia na alegada invasão, pelo Município do Recife, da competência exclusiva da União Federal (artigos 21, XI e 22, IV, da CF/1988), por meio da ANATEL e de acordo com a Lei Federal nº 9.472/97 (Lei Geral de Telecomunicações – LGT) para legislar sobre telecomunicações, como já reiteradamente decidiram o Tribunal Regional Federal da 5ª Região e o STF (TEMA 919 de Repercussão Geral) em casos análogos. Cabimento do mandado de segurança, impetrado para prevenir os efeitos concretos oriundos de determinada legislação, mesmo que a causa de pedir do writ questione a ilegalidade/inconstitucionalidade da referida norma. Não se trata de mandado de segurança impetrado contra lei em tese, haja vista que a impetrante demonstrou a concretude da situação fática que busca afastar por intermédio desse mandamus originário, não havendo que se falar, pois, em inadequação da via eleita, não sendo aplicável, in casu, o disposto na Súmula 266 do STF. Precedentes Jurisprudenciais. Preliminar rejeitada. Decisão unânime. 2. Preliminar de violação à cláusula de reserva de plenário: Portanto, considerando que o tema referente à inconstitucionalidade formal/material de leis municipais e estaduais que invadem a competência da União Federal para legislar sobre telecomunicações já foi enfrentado e decidido reiteradas vezes, tanto por este Egrégio Tribunal quanto pelo STF (inclusive por seu Plenário), há de se aplicar à presente ação mandamental o disposto nos artigos 948 e 949, parágrafo único do CPC (alhures transcritos), não havendo que se falar, assim, em violação à cláusula de reserva de plenário (art. 97 da CF), restando indiscutível, pois, a competência desta Seção de Direito Público para processar e julgar a questão. Prefacial rejeitada. Decisão unânime. 3. Preliminar de ausência de interesse processual (inexistência da norma impugnada): Ora, conquanto ainda não se tenha notícias da edição, pelo Prefeito do Recife, do decreto regulamentador da Lei Municipal nº 19.031/2023, verifica-se que isso (a ausência da edição de tal decreto até este momento) em nada afasta o interesse processual da impetrante posto que a norma municipal, por si só, já impõe à concessionária requerente as obrigações de fazer previstas nos seus artigos 1º, 2º e 3º, imputando-lhe, inclusive, o pagamento de multa no valor de R$ 600,00 (seiscentos reais) por telefone público não removido, conforme previsão disposta no artigo 5º da lei. Em outras palavras, a lei municipal nº 19.031/2023, por si só, considerando as obrigações de fazer impostas à impetrante na condição de única concessionária responsável pela prestação do serviço de telefonia fixa comutada em regime público em Pernambuco, já tem o condão de lhe causar efeitos concretos, cuja nulidade e afastamento requer por meio deste writ, restando, assim, configurado o total interesse de agir neste feito, sendo desnecessário, por consequência, aguardar a edição do aludido decreto regulamentador para que reste caracterizado o interesse processual, mesmo porque se trata, in casu, como visto, de writ preventivo – e não repressivo -, cuja finalidade precípua é justamente proteger o impetrante diante da ameaça de violação do seu direito. Preliminar rejeitada. Decisão unânime. 4. Mérito: Inicialmente, como dito na decisão concessiva da liminar, reconhece-se a competência dessa Seção de Direito Público para processar e julgar esse mandamus posto que o ato apontado como coator e impugnado pela impetrante consiste na Lei Municipal nº 19.031/2023 que fora sancionada pelo Prefeito do Recife no dia 15/03/2023 (publicada no Diário Oficial do Município em 18/03/2023) bem como no Decreto regulamentador de tal norma, conforme estatuído pelo artigo 6º da referida legislação municipal, que será, em breve, editado também pelo Prefeito do Recife, o que atrai a competência desse Órgão Colegiado, nos termos do disposto no artigo 69, I, “a”, do RITJPE. Nessa senda, evidenciada a condição de autoridade impetrada do Prefeito do Município do Recife, somada ao fato de que se trata de atribuição administrativa privativa e indelegável do mesmo, consoante disposto no artigo 54, IV, da Lei Orgânica do Recife, bem como considerando que a impetrante, na condição de única concessionária responsável pela prestação do serviço de telefonia fixa comutada (STFC) em regime público em Pernambuco, é a única destinatária dos comandos da referida lei local e do seu decreto regulamentador. Como é cediço, de acordo com o disposto nos artigos 21, XI e 22, IV, da Carta Magna, compete à União “explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais”, a ela competindo, ainda, privativamente, legislar sobre “águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão”. Dentre tais serviços de telecomunicações, cuja competência é constitucionalmente atribuída exclusivamente à União Federal, estão, a princípio, os serviços de telefonia fixa comutada (STFC) e aqueles prestados por meio dos telefones de utilidade pública, conhecidos popularmente como “orelhões”. Assim, considerando que a competência para o disciplinamento dos serviços telefônicos relacionados aos telefones de utilidade pública (TUPs), é exclusiva da União Federal, não existe qualquer vácuo legislativo ou normativo/regulamentar com relação aos mesmos, não poderia a aludida legislação municipal ter incursionado acerca de tal tema, restando configurado, portanto, o direito líquido e certo a subsidiar a pretensão mandamental. Há, assim, uma nítida e evidente colisão da norma municipal com o arcabouço normativo federal, ocasionando, pois, uma indiscutível prática de ilegalidade. Ademais, impende destacar que o STF, ao julgar o ARE nº 1.370/232/SP, submetido à sistemática da Repercussão Geral (Tema 1235), reafirmou e consolidou o entendimento acerca da inconstitucionalidade de leis municipais que, sob o pretexto de disciplinarem, com base no poder de polícia municipal, o uso, a ocupação, o planejamento e o controle do solo urbano da edilidade, se imiscuem em questões relacionadas a telecomunicações, invadindo a esfera de atuação exclusiva da União Federal (artigos 21, XI e 22, IV, da CF/1988) para legislar sobre tais assuntos. Na mesma esteira de raciocínio, o Supremo Tribunal Federal julgou, recentemente (em 05/12/2022), o RE nº 776594/SP, também submetido à sistemática da Repercussão Geral (Tema 919), reafirmando o seu iterativo posicionamento jurisprudencial no sentido da necessidade de observância das competências exclusivas da União, sobretudo aquelas para legislar privativamente sobre telecomunicações, fiscalizar os serviços de telecomunicações e editar normas gerais sobre direito urbanístico, afastando, portanto, a possibilidade de os municípios, sob o pretexto de disciplinarem, com base no poder de polícia municipal, o uso, a ocupação, o planejamento e o controle do solo urbano da edilidade no tocante a questões relacionadas a telecomunicações, usurparem a competência legislativa de atuação exclusiva/privativa da União Federal (artigos 21, XI e 22, IV, da CF/1988) para legislar sobre tais assuntos. Com essas considerações e amparado pelo entendimento jurisprudencial consolidado deste Egrégio TJPE e dos Tribunais Pátrios, mormente do STF - inclusive por meio do sistema de precedentes vinculantes de observância obrigatória da Repercussão Geral (Temas 919 e 1235) -, conclui-se pela inquestionável existência in casu do direito líquido e certo perseguido pela impetrante a amparar a pretensão mandamental de ter suas obrigações atinentes à prestação dos serviços de telecomunicações reguladas privativamente/exclusivamente pela União Federal (entre as quais se inclui a remoção/instalação de equipamentos telefônicos como telefones públicos/orelhões – TUP´s), na condição de única concessionária responsável pela prestação do serviço de telefonia fixa comutada (STFC) em regime público em Pernambuco, restando evidenciada, portanto, a ilegalidade/inconstitucionalidade dos artigos 1º, 2º, 4º, 5º e 6º da aludida Lei Municipal nº 19.031/2023. Por fim, com fundamento nos artigos 21, XI, 22, IV, 24, XIV e 30, II, da Constituição Federal, conclui-se inexistir razão para obstar a sujeição da impetrante à obrigação imposta pelo artigo 3º, parágrafo único, da Lei Municipal nº 19.031/2023, denegando, exclusivamente quanto a este ponto específico, a ordem mandamental. Segurança parcialmente concedida para, ratificando a liminar concedida por essa relatoria (ID 27054202), decretar incidentalmente a inconstitucionalidade formal e material dos artigos 1º, 2º, 4º, 5º e 6º da Lei Municipal nº 19.031/2023, afastando e nulificando todo e qualquer efeito concreto emanado de tal legislação municipal com relação à concessionária impetrante, reconhecendo, por conseguinte, o direito líquido e certo da requerente de prestar os serviços que lhe competem com relação ao serviço telefônico fixo comutado (STFC), notadamente, por meio dos telefones de utilidade pública (TUP´s/orelhões) no âmbito do Município do Recife, com lastro nas balizas, exigências e condicionantes ditados pelo marco regulatório federal das telecomunicações (Lei Federal nº 9.472/97 - LGT; do Decreto Federal nº 10.610/2022 - Plano Geral de Metas de Universalização/PGMU V, além das Resoluções/ANATEL), em harmonia ao que dispõe a CF/88 (arts. 21, XI, e 22, IV), salvaguardando a Impetrante de quaisquer autuações por órgãos/organismos da estrutura administrativa do Município do Recife com esteio na Lei Municipal nº 19.031, de 15.03.2023, ou mesmo do Decreto Regulamentador da mesma (nos termos do respectivo art. 6º), inclusive no que tange à aplicação de multa mensal estatuída no art. 5º da referida legislação, reconhecendo, por fim, tão somente, a constitucionalidade do artigo 3º, parágrafo único desta legislação municipal.” (eDOC 4 – ID: e97d6c82, p. 39-40)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, a parte recorrente aponta violação aos arts. 21, XI, 22, IV, 24, XIV, e 30, I e II, do texto constitucional. 



    Sustenta, em síntese, a impossibilidade de legislação municipal impor às prestadores de serviço de telecomunicações quaisquer tipos de obrigação, mesmo aquelas voltadas à acessibilidade de pessoas com deficiência. 



    É o relatório.



    Decido. 



    O recurso não merece prosperar. 



    O Tribunal de origem, ao deixar de reconhecer a inconstitucionalidade incidental do art. 3º e de seu parágrafo único da Lei Municipal 19.031/2023, assim se pronunciou:



    “10.6. Peço vênia ao relator, porém, para inaugurar divergência restrita à declaração incidental da inconstitucionalidade do artigo 3º da Lei Municipal nº 19.031/23. O artigo em questão tem a seguinte redação:



    Art. 3º A empresa responsável pelos telefones públicos deverá implantar sinalização tátil no piso dos orelhões que permanecerem com condições de uso.



    Parágrafo único. A sinalização a que se refere o caput deverá atender às especificações da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT).



    A imposição de adequada sinalização tátil no piso dos telefones de utilidade pública insere-se no âmbito da competência normativa suplementar para dispor sobre a proteção e integração social das pessoas portadores de deficiência, observado o interesse local, reservada aos municípios pela conjugação dos artigos 24, inciso XIV, e 30, incisos I e II, da Constituição Federal, cujo teor reproduzo:



    (...)



    10.7. No sentido apontado, a reconhecer a competência normativa suplementar dos municípios em matéria de proteção e integração social das pessoas com deficiência, colho os seguintes precedentes do STF (destaques nossos):”



    Observo que, de fato, o acórdão recorrido está em conformidade com a jurisprudência desta Suprema Corte. Nesse sentido, confira-se o seguinte precedente:



    “Direito constitucional. Competência suplementar do município para legislar sobre proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência. Matéria de interesse local. Obrigação de instalação de piso tátil de orientação e alerta junto aos telefones públicos. Possibilidade. Entendimento em harmonia com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Precedentes. 



    1. O acórdão recorrido encontra-se em harmonia com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, segundo a qual os municípios podem suplementar a legislação federal e estadual para aprimorar a acessibilidade e a integração das pessoas com necessidades especiais. 



    2. Agravo regimental não provido. 



    3. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do CPC, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.” (ARE 1.392.271-AgR/RS, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 28.11.2022)



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista tratar-se de mandado de segurança na origem, deixo de aplicar o disposto no § 11 do art. 85 do CPC, em virtude do art. 25 da Lei 12.016/2009.



    Publique-se.



    Brasília, 17 de março de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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