Tribunal: STF
Processo: RE 1428481
Classe: RE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-04-01
Data de publicação: 2025-04-01

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. PROCESSUAL CIVIL. COMPETÊNCIA. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA POR ATOS DE INTEGRANTES DE SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA DA QUAL A UNIÃO É ACIONISTA MAJORITÁRIA. SÚMULA 517 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. RECURSO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. RECURSO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “EMENTA: Processual Civil. 2. Agravo interno contra decisão que negou seguimento à Apelação, nos termos do art. 557 do antigo CPC. 3. Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa proposta pelo Ministério Público Federal contra servidores do Banco do Nordeste do Brasil. 4. Hipótese em que se pretende apurar ilegalidade na operacionalização de empréstimo/financiamento bancário à empresa que não atendia aos requisitos legais. 5. Sentença que extinguiu o feito, sem resolução de mérito, com esteio no art. 267, VI c/c art. 295, II, ambos do antigo CPC. 6. Apelação do MPF. 7. Ato de improbidade praticado contra sociedade de economia mista 11. Aplicação do verbete 42 da Súmula do Superior Tribunal de Justiça; Agravo Interno desprovido.” (Doc. 12, p. 7)



    Não foram opostos embargos de declaração.



    Nas razões do apelo extremo, o Ministério Público Federalapresentou preliminar de repercussão geral e, no mérito, apontou violação ao artigo 109, I, da Constituição da República. 



    Sustentou, em síntese, a competência da Justiça Federal para julgar a ação civil pública de improbidade administrativa sobre atos supostamente praticados por então integrantes do Banco do Nordeste do Brasil S.A., sociedade de economia mista federal.



    Discorreu que a ACP foi ajuizada, com base em informações constantes: (i) do Procedimento Preparatório n. 1.15.000.001028/2013-7, instaurado no âmbito da Procuradoria da República no Estado do Ceará; (ii) do Inquérito Policial n. 689/2013; e (ii) do TC 046.295/2012-7 do Tribunal de Contas da União – Secretaria de Controle Externo do Ceará (SECEX) (Doc. 16, p. 2).



    Asseverou que o objetivo da ACP seria “a responsabilização dos demandados pelas irregularidades na liberação de crédito em favor da Rede Energia S.A. e (...) Centrais Elétricas do Pará S.A. – CELPA”, porquanto os recorridos teriam sido “incursos no artigo 9, I, artigo 10, incisos II, VI e XII, e no artigo 11, inciso I, da Lei n.º 8.429/92, com aplicação das penas previstas no art. 12” (Doc. 16, p. 2-3). Alegou que teriam imposto “grave prejuízo econômico e também à credibilidade da instituição, Banco do Nordeste do Brasil – BNB, cuja acionista majoritária é a União” (Doc. 16, p. 9). 



    Narrou que a União, instada a se manifestar no início do processo, havia afirmado, in litteris:



    “No caso concreto, não existem dúvidas de que a União teria interesse no feito por tratar o mesmo de irregularidades na liberação de crédito por Sociedade de Economia Mista Federal, todavia, as circunstâncias concretas revelam a inutilidade prática da intervenção, que seria, tão somente, mera sobreposição de atuações institucionais com competência concorrente, in casu o MPF, nada tendo a União a acrescentar no caso em exame, mormente nesta fase processual.



    Mesmo porque, a multiplicidade de partes acentuará o risco de posturas contraditórias e implicará em aumento do tempo de tramitação da demanda, fazendo-se necessário, portanto, imprimir-se maior racionalidade na intervenção do ente público em situações da espécie, em prol da eficiência.” (Doc. 16, p. 12)



    Em relação a tal manifestação, o Ministério Público Federal interpretou que a União teria afirmado que:



    “Em outras palavras, (...) se o MPF não estivesse patrocinando a presente demanda, indubitavelmente aquele ente político tomaria todas as medidas jurídicas pertinentes para defender seus incontroversos interesses, especialmente aquelas direcionadas a coibir ilicitudes na liberação de crédito por parte do BNB e, consequentemente, no sentido de punir eventuais desvios realizados por agentes públicos na condução dessas operações.” (Doc. 16, p. 16)  



    Outrossim, o Parquet salientou que o referido posicionamento da União não teria o condão de alterar “a natureza dos interesses em questão, todos eles da órbita dos direitos federais” (Doc. 16, p. 10), o que suscitaria, portanto, a sua legitimidade ativa. Ressaltou que atribuir a competência, à Justiça Estadual, “seria subverter a tutela dos interesses erigida no art. 109 da CF” (Doc. 16, p. 11). 



    Argumentou que a competência da Justiça Federal se justificaria, por se tratar de competência: (i) ratione personae, na medida em que a ACP havia sido ajuizada pelo Ministério Público Federal, nos termos do artigo 109, I, da Constituição Federal; e (ii) ratione materiae, em virtude da natureza da “verba federal” empregada na sociedade de economia mista, que enseja a fiscalização do Tribunal de Contas da União e do Banco Central do Brasil, o que, portanto, implicaria na aplicação, por analogia, do previsto na Súmula 208, do Superior Tribunal de Justiça1 (Doc. 16, p. 12). Segundo o Parquet, in verbis:



    “independentemente da origem dos recursos (FNE2 e/ou FDNE3), é nítido que a atuação ilícita dos gestores do BNB possibilitou a liberação irregular de crédito em detrimento de seus acionistas, entre os quais a União, estando os atos daqueles sujeitos ao controle de órgãos federais (tais como o TCU e o BACEN), incumbidos pela legislação vigente do exercício específico de tal mister.” (Doc. 16, p. 12-13)



    Ainda, o Parquet alegou que:



    “na hipótese dos autos a competência federal também deflui da relação de continência entre os fatos especificamente narrados nesta ação e o esquema criminoso instalado no âmbito da Diretoria Financeira e de Mercado de Capitais do Banco do Nordeste do Brasil, cuja atuação, em linhas gerais, ocorreu através da emissão fraudulenta de pareceres técnicos com o objetivo de burlar os normativos internos de forma a facilitar a aprovação das operações desejadas.” (Doc. 16, p. 16)



    Consoante informou, no tocante a tais condutas, teriam sido realizadas “denúncias em favor de vários acusados, entre os quais, os ora apelados, que foram incursos nas sanções do art. 4º, da Lei n.º 7.492/86”(Doc. 16, p. 13). 



    Ademais, defendeu que a previsão constante do artigo 5°, I, h, da Lei Complementar n. 75/19934, ao estabelecer a defesa da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade da administração pública indireta federal, como função institucional do Ministério Público Federal, incluiu a sociedade de economia mista federal, o que justificaria a sua legitimidade ativa. 



    Requereu, ao final, o conhecimento e provimento do recurso para “reformar o acórdão impugnado, diante da violação ao art. 109, I, da CF, porque a existência de nítido interesse da União e a presença do Ministério Público Federal no polo da demanda firmam a competência federal para apreciação do tema, determinando, assim, o processamento e julgamento da presente ação perante a Justiça Federal” (Doc. 16, p. 19).



    Fernando Passos, Flávio Sérgio Lima Pinto e Franciso Carlos Vidal Cavalcante não apresentaram contrarrazões ao recurso extraordinário. 



    A Vice-Presidência do Tribunal a quo proferiu juízo positivo de admissibilidade do recurso (Doc. 18). 



    É o relatório. DECIDO.  



    O recurso não merece prosperar.



    Destarte, registro que, consoante assentada jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, é inviável a definição da competência da Justiça Federal com base na lógica ratione personae, decorrente somente da participação do Ministério Público Federal no feito.



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. COMPETÊNCIA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 1. O Supremo Tribunal Federal assentou que a circunstância de figurar o Ministério Público Federal como parte na lide não é suficiente para determinar a competência da Justiça Federal para o julgamento da lide. 2. Compete à Justiça comum processar e julgar as causas em que é parte sociedade de economia mista, exceto se houver interesse jurídico da União no feito.” (RE 596.836 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe de 26/05/2011)



    No tocante a eventual competência ratione materiae da Justiça Federal para processar e julgar ações civis públicas de improbidade administrativa sobre atos de integrantes de sociedade de economia mista federal, a jurisprudência desta Corte se consolidou no sentido de que o fato de a União ser acionista majoritária não acarreta, por si só, a presunção de violação de seu interesse, econômico ou jurídico. 



    “CONFLITO NEGATIVO DE ATRIBUIÇÕES. CARACTERIZAÇÃO. AUSÊNCIA DE DECISÕES DO PODER JUDICIÁRIO. COMPETÊNCIA DO STF.  ART. 102, I, f, CF. SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. ART. 109, I E IV, CF. SÚMULA STF n. 517. 1. Trata-se de conflito negativo de atribuições entre órgãos de atuação do Ministério Público Federal e do Ministério Público Estadual a respeito dos fatos constantes de procedimento investigatório. 2. Com fundamento no art. 102, I, f, da Constituição da República, deve ser conhecido o presente conflito de atribuição entre os membros do Ministério Público Federal e do Estado do Rio de Janeiro diante da competência do Supremo Tribunal Federal para julgar conflito entre órgãos de Ministérios Públicos diversos. 3. A presença de sociedade de economia mista em procedimento investigatório não acarreta, por si só, na presunção de violação de interesse, econômico ou jurídico, da União. 4. Para adequada definição de atribuições entre o Ministério Público Federal e o Ministério Público Estadual impõe-se, em conformidade com o art. 109, incs. I e IV da Constituição Federal, a adequada delimitação da natureza cível ou criminal da matéria envolvida. 5. Conflito de atribuições conhecido, com declaração de atribuição ao órgão de atuação do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro.” (ACO 987, Rel. Min. Ellen Gracie, DJe de 23/08/2011)  



    “AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONFLITO NEGATIVO DE ATRIBUIÇÕES. MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL E MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA POR ATOS DE DIRIGENTE DE SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA DA QUAL A UNIÃO É ACIONISTA MAJORITÁRIA. INTERESSE DA UNIÃO QUE NÃO SE CARACTERIZA POR SI SÓ. CONFLITO RESOLVIDO PARA ASSENTAR A ATRIBUIÇÃO DO MINISTÉRIO ESTADUAL DO ESPÍRITO SANTO PARA ATUAR NO CASO SUB EXAMINE, RESSALVADO O DESLOCAMENTO PARA A JUSTIÇA FEDERAL, E, CONSECTARIAMENTE, PARA O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, NO CASO DE EVENTUAL INTERESSE SUPERVENIENTE DA UNIÃO. SÚMULA Nº 517/STF. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.1. A ação de improbidade administrativa que se volta contra dirigente de sociedade de economia mista da qual a União é acionista majoritária não acarreta, por si só, a presunção de violação de interesse, econômico ou jurídico, da União. 2. In casu, não se vislumbra, a priori, interesse jurídico direto da União apto a fixar a competência da justiça federal, e por conseguinte, a atribuição do Parquet Federal. 3. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ACO 2438 Ag. Reg., Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe de 10/03/2015)



    Cumpre ressaltar que o rol de competência da Justiça Federal é taxativo e, nele, não consta referência às sociedades de economia mista.



    Anoto que, em razão do teor do artigo 109, I, da Constituição da República, no que tange à apuração de responsabilidade, no âmbito civil, somente se fixaria a competência na Justiça Federal, se restasse configurado legítimo interesse processual da União em atuar no feito.



    Desta sorte, pondero que o interesse processual da União capaz de ensejar o deslocamento para a Justiça Federal deve, em regra, ser expresso consoante preconizado na Súmula 517 do Supremo Tribunal Federal, in verbis: “As sociedades de economia mista só têm fôro na Justiça Federal, quando a União intervém como assistente ou opoente”. Nesse sentido, cito os seguintes precedentes:



    “AGRAVO DE INSTRUMENTO. PROCESSO CIVIL E CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL. ATO DE IMPROBIDADE DE DIRETOR DE SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL E CONSEQUENTEMENTE LEGITIMIDADE DO MP ESTADUAL. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 517/STF. 1. O interesse da União a atrair a competência da Justiça Federal, nos termos do artigo 109, I, da Constituição Federal, resta demonstrado quando esta, de alguma forma, atua no feito. 2. A Súmula 517/STF dispõe, verbis: ‘As Sociedades de Economia Mista só têm foro na Justiça Federal, quando a União intervém como assistente ou opoente’. 3. NEGO SEGUIMENTO ao agravo de instrumento.” (AI 843208, Min. Rel. Luiz Fux, DJe de 06/09/2011)  



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. COMPETÊNCIA. JUSTIÇA FEDERAL. SÚMULA 517 DO STF. 1. O recurso extraordinário esbarra nos óbices previstos nas Súmulas 282 e 356 do STF, por ausência de prequestionamento e não oposição de embargos declaratórios. 2. A competência é da Justiça Federal quando a União intervém como assistente nos casos envolvendo sociedades de economia mista. 3. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 750.142 Ag. Reg., Rel. Min. Edson Fachin, Primeira Turma, DJe de 08/03/2016)  



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. 2. Direito Processual Civil. 3. Competência da Justiça Federal. 4. A mera alegação da existência de interesse da União não desloca a competência para a Justiça Federal. Necessidade de prévia manifestação do ente público federal quanto ao interesse em ingressar no feito. Precedentes. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Negado provimento ao agravo regimental.” (RE 966.925, Rel. Min. Celso de Mello, Redator para o acórdão Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma DJe de 22/04/2022)



    Consoante depreende-se do acórdão impugnado:



    “(...) o MPF carece de legitimidade para propor a presente ação, haja vista que não demonstrou qual o interesse jurídico na causa de alguma das entidades elencadas no art. 109, I, da CF, mesmo que elas, uma vez intimadas, não viessem a participar da ação nas condições de autoras, rés, assistentes ou oponentes.” (Doc. 12, p. 3)



    In casu, o que se verifica é que a União e a Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), autarquia federal, gestora do Fundo de Desenvolvimento do Nordeste (FDNE), manifestaram a ausência de interesse jurídico apto a legitimar-lhes, ao menos, em tese, a intervenção processual na causa.



    Assevera-se, consectariamente, que essa circunstância enseja, em regra, a ausência de competência da Justiça Federal, consoante orientação consagrada deste Supremo Tribunal Federal.



    Inobstante, ressalva-se que esta Suprema Corte já excepcionou a aplicação da referida Súmula, quando houve demonstração do interesse jurídico direto e específico da União nos recursos envolvidos em supostos atos ímprobos.



    “EMENTA: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL ORIGINÁRIA. CONFLITO DE ATRIBUIÇÕES ENTRE MPE´S e MPF. SUPOSTAS IRREGULARIDADES EM CONTRATOS FIRMADOS PELA PETROBRAS. ATRIBUIÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL DO RIO DE JANEIRO. 1. Nos termos da orientação ainda vigente no STF, compete a esta Corte o julgamento dos conflitos de atribuições entre membros do Ministério Público Federal e dos Estados (art. 102, I, f, da CF). 2. A jurisprudência desta Corte é no sentido de que cabe à Justiça Comum processar e julgar as ações nas quais as sociedades de economia mista figuram como parte. A competência da Justiça Federal somente ocorre nas hipóteses em que há intervenção da União como assistente ou opoente, conforme expressamente afirma o enunciado da Súmula 517, do STF. 3. Configurada a hipótese excepcional de interesse jurídico da União na causa, como bem demonstrado no parecer do Procurador-Geral da República, em razão de se tratar de obras custeadas com recursos do orçamento de investimentos do governo federal, eventual ação civil pública deve ser ajuizada no Rio de Janeiro, o que atrai a competência do parquet federal daquele Estado. 4. Conflito que se resolve pela atribuição do Ministério Público Federal do Rio de Janeiro, na linha do parecer da Procuradoria-Geral da República.



    (...) 



    No mérito, tenho por incensurável o parecer do Procurador-Geral da República, ao pugnar pela atribuição do Ministério Público Federal do Rio de Janeiro, nos termos seguintes:



    (...)



    A competência define-se aqui em razão da matéria (aplicação de recursos federais, fiscalização pelo TCU e mecanismos de controle de contratos administrativos pelo Congresso Nacional). Por isso irrelevante a pessoa envolvida, como distingue entendimento do Supremo Tribunal Federal, ao assinalar que a competência para julgar causas em que é parte sociedade de economia mista é da Justiça estadual, ‘exceto se houver interesse jurídico da União no feito’ (RE 596.836 [AgR], Dje 26.5.2011). A competência, no caso, não se decide em função da pessoa, mas, sim, do seu objeto e da presença do interesse federal específico.



    Veja-se que o interesse da União ressai, aqui, não de sua condição de acionista majoritária da Petrobrás, mas do fato de serem federais os recursos aplicados nas obras referidas. O prejuízo decorrente das irregularidades apontada pelo TCU atinge diretamente o ente federal, em seu orçamento de investimentos, e pode ser vislumbrado não só sob o aspecto econômico-financeiro, como também, sob aquele referente à própria finalidade dos projetos, possivelmente frustrada – ou dificultada – pela atuação irregular da entidade fiscalizada.



    (...)



    Assim, por cuidarem, aos autos, de fatos detectados em auditoria realizada por entidade da administração pública federal (TCU) que sugerem irregularidades na aplicação de recursos oriundos do Orçamento-Geral da União durante processo de contratação de obra por empresa cujo controle acionário é exercido pela União (Petrobras), tem-se a condição excepcional, que demonstra ao interesse federal específico, e, por isso, cabe ao Ministério Público Federal a atribuição par atuar no feito.”(ACO 2286, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, DJe de 28/08/2015)



    Nesse cenário, cabe registrar que, in casu, foi consignado, no voto condutor do acórdão recorrido o seguinte, in litteris:



    “os recursos utilizados nas operações financeiras imputadas como irregulares não pertencem à União, porém ao próprio, BNB, que é uma entidade de direito privado e como tal, mesmo integrando a Administração Federal Indireta, não tem foro na Justiça Federal” (Doc. 12, p. 3)



    Portanto, na espécie, não se vislumbra interesse jurídico direto da União apto a fixar a competência da Justiça Federal.



    No mesmo sentido, cito a decisão monocrática no RE 1.410.802, Rel. Min. Nunes Marques, DJe de 10/01/2023.



    Por fim, observo que o presente recurso foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que conduziria à aplicação de sucumbência recursal. Nada obstante, por não ter havido condenação ao pagamento de honorários advocatícios no Tribunal a quo, fica impossibilitada a sua majoração, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015.



    Ex positis, DESPROVEJO o recurso, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil/2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 1º de abril de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



Documento assinado digitalmente




1  Súmula 208 do STJ: Compete à Justiça Federal processar e julgar prefeito municipal por desvio de verba sujeita a prestação de contas perante órgão federal.




2  Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE).




3  Fundo de Desenvolvimento do Nordeste (FDNE).




4  Art. 5º São funções institucionais do Ministério Público da União: I - a defesa da ordem jurídica, do regime democrático, dos interesses sociais e dos interesses individuais indisponíveis, considerados, dentre outros, os seguintes fundamentos e princípios: h) a legalidade, a impessoalidade, a moralidade e a publicidade, relativas à administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da União;