Tribunal: STF
Processo: MS 39820
Classe: MS
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-10
Data de publicação: 2025-03-10

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Trata-se de mandado de segurança, com pedido liminar, proposto por Guilherme Lucas Tonaco Carvalho, em face de alegada omissão do Presidente da República em editar decreto de promulgação necessário para a plena vigência de protocolo internacional denominado "Enmienda ao Protocolo de Cooperação e Assistência Jurisdiccional em Matéria Civil, Comercial, Laboral e Administrativa entre os Estados Partes do MERCOSUR”.



    O impetrante fundamenta sua pretensão no artigo 5º, LXIX, da Constituição Federal e na Lei nº 12.016/2009, sustentando que o Brasil, na condição de Estado Parte do MERCOSUL, é signatário da referida "Enmienda" (Decisão CMC Nº 07/02), instrumento que visa facilitar a cooperação e assistência jurisdicional em matéria civil, comercial, trabalhista e administrativa entre os países membros do bloco econômico. 



    Aduz que o protocolo foi aprovado pelo Congresso Nacional por meio do Decreto Legislativo Nº 970, de 16 de dezembro de 2003, publicado no Diário Oficial da União em 17 de dezembro de 2003, e posteriormente ratificado com o depósito do instrumento de ratificação em 21 de maio de 2004.



    Assevera que, não obstante a conclusão das etapas anteriores do processo de internalização do tratado internacional, até a presente data não foi editado o decreto presidencial de promulgação, circunstância que, segundo alega, obsta a plena eficácia e aplicabilidade do protocolo no ordenamento jurídico nacional. 



    Sustenta que a ausência do decreto presidencial de promulgação impede que o protocolo produza seus efeitos no Brasil, o que compromete a segurança jurídica e prejudica a efetiva cooperação jurisdicional entre os Estados Partes do MERCOSUL. 



    Segundo o impetrante, essa omissão pode causar danos irreparáveis, pois inviabiliza a aplicação de medidas essenciais ao funcionamento do tratado, obstaculizando a troca de informações e a cooperação jurídica internacional, além de afetar diretamente os interesses de cidadãos brasileiros e estrangeiros que dependem da aplicação do protocolo.



    Na fundamentação jurídica do writ, invoca o artigo 84, VIII, da Constituição Federal, que atribui ao Presidente da República a competência privativa para “celebrar tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional”. Destaca que, após a aprovação legislativa, faz-se necessária a promulgação pelo Chefe do Executivo para conferir vigência interna ao instrumento internacional.



    Requer a concessão da tutela provisória em caráter liminar, afirmando estarem presentes o fumus boni iuris, consubstanciado na clara previsão constitucional e legal da necessidade de promulgação para a vigência interna de tratados, e o periculum in mora, traduzido nos prejuízos decorrentes da não aplicação do protocolo.



    Em sede de pedido liminar, requer a concessão de tutela provisória para “determinar que o Excelentíssimo Senhor Presidente da República promulgue imediatamente o decreto referente à “Enmienda ao Protocolo de Cooperação e Assistência Jurisdiccional em Matéria Civil, Comercial, Laboral e Administrativa entre os Estados Partes do MERCOSUR” (Decisão CMC Nº 07/02)”. 



    No mérito, pleiteia “a confirmação da liminar, com a consequente ordem para que a autoridade coatora promulgue o referido decreto”. Postula, ainda, a concessão do benefício da gratuidade de justiça. 



    Em 14.10.2024, verifiquei irregularidade na representação processual devido à ausência de capacidade postulatória do peticionário, uma vez que a inicial foi assinada digitalmente apenas pelo próprio impetrante, que é estagiário de Direito, conforme comprovado pelo recibo de petição eletrônica acostado ao eDOC nº 3.



    Em consequência, considerando que a atuação de estagiário de advocacia, mesmo regularmente inscrito na OAB, está condicionada à sua atuação conjunta com advogado responsável e sob supervisão deste, nos termos do § 2º do art. 3º da Lei 8.906/94 (Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil), determinei a intimação do impetrante para que sanasse o vício processual, sob pena de extinção do feito sem resolução de mérito, conforme disposto no art. 76, § 1º, I, do Código de Processo Civil.



    Na petição nº 15.321/2025 (eDOC nº 9), a advogada do impetrante declarou a regularidade da representação processual e autorizou o impetrante a fazer a carga dos autos.



    É o relatório. DECIDO.



    De início, defiro o pedido de gratuidade de justiça formulado na inicial, tendo em vista a presunção disposta no art. 99, § 3º, do CPC.



    O presente mandado de segurança não reúne os requisitos essenciais para seu regular processamento, notadamente no que concerne à legitimidade ativa do impetrante.



    A legitimação para a impetração do mandado de segurança individual exige a demonstração da titularidade do direito líquido e certo que se alega violado ou sob ameaça de lesão, em decorrência de ato praticado por autoridade pública, ressalvada a excepcional hipótese disposta no art. 3º da Lei nº 12.016/20091, que exibe uma espécie legitimação extraordinária (substituição processual) que não se adéqua ao presente caso.



    A ausência desse requisito inviabiliza o prosseguimento da ação mandamental, conforme entendimento pacífico deste Supremo Tribunal Federal.



    Na espécie, o impetrante, pessoa física, não demonstrou a existência de interesse jurídico direto e individualizado na demanda que justifique o manejo da presente ação mandamental. Ao revés, o objeto deste writ exibe pleito de direito alheio em nome próprio sem a devida autorização legal, em violação ao que preceitua o art. 18 do Código de Processo Civil:



     Art. 18. Ninguém poderá pleitear direito alheio em nome próprio, salvo quando autorizado pelo ordenamento jurídico.



    Ao estipular os legitimados à impetração de mandado de segurança coletivo, na qualidade de substitutos processuais, a Constituição Federal assim dispõe:



    Art. 5º (...) LXX - o mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por: a) partido político com representação no Congresso Nacional; b) organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados;



    Na mesma linha, a Lei do Mandado de Segurança (Lei nº 12.016/2009): 



    Art. 21.  O mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por partido político com representação no Congresso Nacional, na defesa de seus interesses legítimos relativos a seus integrantes ou à finalidade partidária, ou por organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há, pelo menos, 1 (um) ano, em defesa de direitos líquidos e certos da totalidade, ou de parte, dos seus membros ou associados, na forma dos seus estatutos e desde que pertinentes às suas finalidades, dispensada, para tanto, autorização especial. 



    Em outras palavras, o impetrante pretende, embora carente de legitimidade extraordinária para tanto, substituir um número indeterminado de pessoas ao sustentar direito de natureza difusa, ainda que por meio de mandado de segurança individual.



    Com efeito, a controvérsia reside na alegada omissão do Presidente da República em editar decreto de promulgação de tratado internacional, já ratificado pelo Congresso Nacional, mas ainda pendente de promulgação pelo Chefe do Executivo para que o instrumento tenha vigência interna.



    Embora atos omissivos também tenham o potencial de lesar direitos subjetivos, configurando hipótese apta à impetração de mandado de segurança pelo prejudicado, é imprescindível que a omissão imputada à autoridade configure afronta a um dever jurídico específico e que tal violação atinja um direito líquido e certo do impetrante. 



    A ausência de comprovação de um direito individual amparável por meio desse remédio constitucional conduz ao reconhecimento da ilegitimidade ativa do impetrante, bem como à inadequação da via eleita, inviabilizando, assim, o prosseguimento da demanda. Isso ocorre porque o mandado de segurança individual não pode ser utilizado para tutelar direitos difusos ou coletivos em sentido estrito.



    O caso em exame não se trata de mandado de segurança coletivo, mas de mandado de segurança individual impetrado por particular. Apesar disso, o impetrante defende que o suposto ato ilegal ou abuso de poder, cometido pela autoridade pública, afeta “diretamente os interesses e direitos dos cidadãos brasileiros e de outros países membros”.



    Nas palavras do autor, "a ausência do decreto presidencial de promulgação impede a plena vigência e aplicação judicial do protocolo, o que pode gerar graves prejuízos aos direitos e interesses envolvidos, como já decidido pelo Supremo Tribunal Federal em casos análogos.” Não se demonstra, por meio de prova pré-constituída, qualquer lesão ou ameaça concreta a direito individual particularizado na pessoa do impetrante.



    Como se vê, falta ao requerente legitimidade ativa "ad causam" para ajuizar, em nome próprio, esta ação mandamental, pois, em vez de defender direito subjetivo próprio, buscou viabilizar a proteção de interesses da coletividade. Não se identifica, portanto, condição para o prosseguimento da ação mandamental.



    Nesse sentido, a jurisprudência pacífica deste Supremo Tribunal Federal:



    “EMBARGOS DECLARATÓRIOS EM MANDADO DE SEGURANÇA. IMPEACHMENT DE PRESIDENTE DA REPÚBLICA. PROCEDIMENTO NO SENADO FEDERAL. IMPETRANTE. CIDADÃO. TITULARIDADE DO DIREITO. NÃO CONFIGURAÇÃO. MANDATO PARLAMENTAR. INOCORRÊNCIA. ILEGITIMIDADE ATIVA. PRECEDENTES. 



    1. O mandamus individual não se destina à proteção de interesses da coletividade ou ao resguardo da ordem jurídica abstratamente considerada. 



    2. A análise judicial do respeito ao devido processo no âmbito de determinada Casa do Parlamento, em sede de mandado de segurança, não se opera quando ausente a condição de parlamentar do impetrante. 



    3. Não detém legitimidade ativa o cidadão para questionar a condução dos trabalhos legislativos, especificamente a dinâmica adotada durante a fase final do processo de impeachment de Presidente da República. Embargos declaratórios conhecidos como agravo interno, ao qual se nega provimento. (MS 34577 ED, Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, j. 25-09-2023, p. 02-10-2023 - grifos acrescidos)



    “Agravo regimental em mandado de segurança. Mandado de segurança individual impetrado em defesa da coletividade. Ilegitimidade ad causam. Precedente. Agravo regimental não provido. 



    1. O mandado de segurança individual pressupõe a existência de direito próprio do impetrante. Somente pode se socorrer dessa ação o titular do direito lesado ou ameaçado de lesão por ato ou omissão de autoridade, o que não se vislumbra na espécie. 



    2. Ilegitimidade do particular para, na qualidade de cidadão, atuar contra ato da Mesa da Câmara dos Deputados na defesa de interesse de toda a coletividade. Precedente. 



    3. Agravo regimental não provido.” (MS 34209 AgR, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, j. em 30-06-2017, p. 10-08-2017 - grifos acrescidos)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. ILEGITIMIDADE ATIVA DA PESSOA FÍSICA PARA A IMPETRAÇÃO. LEI 9.265/1996. INTERPRETAÇÃO. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    I – A pessoa física não tem legitimidade ativa para a propositura do writ coletivo. 



    II – A interpretação dada pelo autor à Lei 9.265/1996 não corresponde à extensão por ele pretendida, incidindo a gratuidade apenas nos processos judiciais especificados em lei ou na Constituição, tal como ocorre, v.g., com as ações de impugnação de mandato eletivo por abuso do poder econômico, corrupção ou fraude. 



    III – Agravo regimental a que se nega provimento.” (MS 36197 AgR, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, j. 12-04-2019, p. 13-05-2019 - grifos acrescidos)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. WRIT IMPETRADO POR CIDADÃOS BRASILEIROS PARA PROTEÇÃO DE DIREITOS TITULARIZADOS POR TODA A COLETIVIDADE, RELATIVAMENTE A UM PROCESSO LEGISLATIVO IDÔNEO. ILEGITIMIDADE AD CAUSAM. IMPOSSIBILIDADE DE DEFESA DE DIREITO COLETIVO EM SEDE DE MANDADO DE SEGURANÇA INDIVIDUAL. PRECEDENTES. MANUTENÇÃO DE DECISÃO QUE EXTINGUIU O PROCESSO, SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO (ART. 267, VI, DO CPC/1973). AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. A regra da legitimação ativa no mandado de segurança individual pressupõe que o impetrante, pessoa natural ou jurídica, seja efetivamente o titular do direito subjetivo violado, não sendo possível pleitear direito alheio em nome próprio. Precedentes. 2. Agravo regimental desprovido.” (MS 33195 AgR, Relator(a): LUIZ FUX, Primeira Turma, j. 21-06-2016, p. 01-08-2016 - grifos acrescidos)



    Ante exposto, indefiro a petição inicial do presente mandado de segurança, nos termos do art. 10 da Lei n. 12.016/2009 e do art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, prejudicada a análise do pedido de tutela provisória. 



    Condeno o impetrante ao recolhimento de custas, as quais ficarão sob condição suspensiva de exigibilidade, em razão do deferimento da gratuidade da justiça, nos termos do art. 98, § 3º, do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 10 de março de 2025.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



Documento assinado digitalmente




    1  Art. 3o  O titular de direito líquido e certo decorrente de direito, em condições idênticas, de terceiro poderá impetrar mandado de segurança a favor do direito originário, se o seu titular não o fizer, no prazo de 30 (trinta) dias, quando notificado judicialmente. 



          Parágrafo único.  O exercício do direito previsto no caput deste artigo submete-se ao prazo fixado no art. 23 desta Lei, contado da notificação.