Tribunal: STF
Processo: RE 1543820
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-04-11
Data de publicação: 2025-04-11

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito processual civil e tributário. Recurso extraordinário. Execução fiscal. Multa imposta por Tribunal de contas. Execução. Legitimidade ativa para a cobrança. Natureza da multa. Caso concreto: nulidade da CDA por conter multas de natureza jurídica diversa. Impossibilidade de cisão da CDA. Argumentos não impugnados. Descompasso entre os fundamentos do acórdão recorrido e as razões do recurso extraordinário. Óbice dos enunciados nº 283 e nº 284 da Súmula do STF. 



    I. Caso em exame



    1. Recurso extraordinário contra acórdão pelo qual o Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro acolheu exceção de pré-executividade, extinguindo execução fiscal, ante a invalidade da CDA. 



    2. O Colegiado de origem assentou que a multa foi aplicada com base em dois dispositivos legais (incs. II e III do art. 63 da Lei Complementar estadual nº 63, de 1990), pelo que a legitimidade para a cobrança compete a entes públicos diversos, resultando na invalidade da CDA e, em consequência, na extinção da execução.



    3. No presente recurso extraordinário, o Estado do Rio de Janeiro aponta violados os arts. 31, §§ 1º e 4º, 71, inc. VIII, § 3º, e 75 da Constituição da República e contrariado o teor do Tema nº 642 do rol da Repercussão Geral. Narra que as multas impostas pelo Tribunal de Contas estadual aos gestores municipais, em hipótese em que não tenha havido dano ao erário, são de titularidade do próprio Estado. 



    II. Questão em discussão



    4. A questão em discussão versa sobre a legitimidade do Estado para a cobrança de multa aplicada pelo TCE a ex-gestor municipal.



    III. Razões de decidir



    5. O recurso extraordinário não contém impugnação aos fundamentos do acórdão recorrido, quais sejam, a nulidade da CDA por conter dívida decorrente de duas espécies diferentes de multa, a impossibilidade de cisão da CDA e a necessidade de alteração da CDA administrativamente. O Estado do Rio de Janeiro limitou-se a afirmar que, em se tratando de cobrança de multa simples, tem legitimidade para a respectiva execução.



    6. A deficiência na fundamentação do recurso extraordinário inviabiliza sua análise, conforme art. 932, inc. III, do CPC e enunciados nº 283 e nº 284 das Súmulas do STF.



    7. Ainda que assim não fosse, a análise do mérito exigiria exame do quadro probatório e da legislação local de regência, o que é inviável em sede extraordinária (enunciados nº 279 e nº 280 da Súmula do STF).



    IV. Dispositivo 



    8. Recurso extraordinário não conhecido.



DECISÃO



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, assim ementado:



    “AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. EXECUÇÃO FISCAL. 



    Execução Fiscal ajuizada para a cobrança de multa aplicada pelo Tribunal de Contas; com apresentação de Exceção de Pré-Executividade com alegações de prescrição intercorrente, erro na CDA e ilegitimidade ativa, cuja rejeição é o objeto deste Agravo. 



    Prescrição intercorrente que não se verifica, eis que a citação foi realizada dentro do prazo de seis anos estabelecido pelo REsp 1.340.553/RS. Trata-se de multa imposta a agente com base em dois dispositivos legais distintos, os incisos II e III do artigo 63 da Lei Complementar Estadual nº 63/90. 



    A multa com fundamento no inciso III do artigo 63 da Lei Complementar Estadual nº 63/90, no entanto, somente pode ser cobrado pelo Ente Municipal, nos termos do entendimento do Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Recurso Extraordinário nº 1.003.433/RJ (Tema nº 642)



    Considerando-se que o Estado ingressou em Juízo para a cobrança multa com fundamento nos incisos II e III do artigo 63 da Lei Complementar Estadual nº 63/90, evidente a sua ilegitimidade ativa, eis que somente Município poderia cobrar a penalidade fundamentada no inciso III. 



    Não sendo possível cindir a Certidão de Dívida Ativa para que a Execução Fiscal continue apenas para a cobrança pertinente ao inciso II do artigo 63 da Lei Complementar Estadual nº 63/90, o que somente pode ser feito administrativamente pelo Ente, outra conclusão não é possível senão a extinção do feito. 



    Acolhimento da Exceção de Pré-Executividade e a consequente extinção da Execução Fiscal levam à condenação da Fazenda ao pagamento de honorários, estes de 10% da Execução. PROVIMENTO DO RECURSO.” (e-doc. 4).



    2. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 8).



    3. No presente recurso extraordinário, o Estado do Rio de Janeiro aponta violados os arts. 31, §§ 1º e 4º, 71, inc. VIII, § 3º, e 75 da Constituição da República e contrariado o teor do Tema nº 642 do rol da Repercussão Geral.



    3.1. Sustenta que as multas impostas pelo Tribunal de Contas do estadual aos gestores municipais, em hipótese em que não tenha havido dano ao erário, são de titularidade do próprio Estado. 



    4. Instado a manifestar-se novamente, o Colegiado de origem negou o juízo de retratação, pelos fundamentos sintetizados a seguir:



    “AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. EXECUÇÃO FISCAL. 



    Execução Fiscal ajuizada para a cobrança de multa aplicada pelo Tribunal de Contas; com apresentação de Exceção de Pré-Executividade com alegações de prescrição intercorrente, erro na CDA e ilegitimidade ativa, cuja rejeição é o objeto deste Agravo. 



    O Colegiado, em observância ao Tema nº 642 do Supremo Tribunal Federal, deu provimento ao recurso para acolher a Exceção de Pré-Executividade, extinguindo a Execução Fiscal de multa aplicada pelo Tribunal de Contas Estadual diante da impossibilidade de cisão da Certidão de Dívida Ativa. 



    Retorno dos autos para exercício do Juízo de retratação “para eventual exercício do juízo de retratação, à luz do Tema 642 do STF”. 



    A multa objeto da Execução tem fundamento no artigo 63, incisos II e III, da Lei Complementar Estadual nº 63/90, consoante se extrai da Certidão de Dívida Ativa, sendo decorrente do exercício pelo Executado do mandato de Prefeito do Município de Maricá. 



    A leitura dos Acórdãos que julgaram os recursos de Agravo de Instrumento e Embargos de Declaração não deixa dúvidas de que o Tema nº 642 do Supremo Tribunal Federal foi devidamente observado para fins de se concluir que apenas o Município é parte legítima para executar multa aplicada por Tribunal de Contas Estadual ao agente público municipal em razão de danos causados ao erário, como é o caso dos autos, inclusive no que diz respeito à atualização do referido Tema, com inclusão do ‘item 2’, que em nada modificou o que já constava do ‘item 1’. 



    A fundamentação exposta no julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 1.011 no sentido de que “a distinção da natureza das multas é de suma importância para a identificação do ente competente.” 



    A aplicação do Tema nº 642 do Supremo Tribunal Federal ao caso leva à conclusão de que a possibilidade de o Estado executar “multa simples” é restrita para os casos de “inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, do descumprimento dos deveres de colaboração impostos”, o que não se confunde com danos ao erário, que tem hipótese específica no inciso III do artigo 63 da Lei Complementar Estadual nº 63/90. 



    A ilegitimidade do Estado para a Execução da multa pertinente ao item III acaba por inviabilizar a continuação da Execução para a multa pertinente ao inciso II, eis que a Certidão de Dívida Ativa não pode ser cindida. 



    MANUTENÇÃO DO ACÓRDÃO.” (e-doc. 14).



    É o relatório.



    Decido.



    5. O Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADPF nº 1.011/PE avançou em relação ao que fora apreciado quando do exame do Tema nº 642 do rol da Repercussão Geral, no tocante à legitimidade para cobrança de multa imposta por TCE a ex-gestor municipal. O acórdão pertinente à ADPF nº 1.011/PE recebeu a seguinte ementa:



    “Arguição de descumprimento de preceito fundamental. 2. Ato lesivo consubstanciado em decisões judiciais oriundas do Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco. Cabimento. Preenchimento da subsidiariedade. Natureza constitucional da controvérsia. 3. No julgamento do RE 1.003.433/RJ, tema 642 da repercussão geral, a Corte restringiu-se a examinar a questão da multa aplicada pelo Tribunal de Contas em razão de prática lesiva à Fazenda Pública municipal. Distinção entre aquela hipótese e a presente. Exame, no caso, da legitimidade para execução de multa simples imposta por Corte de Contas. 4. Diferenciação entre duas modalidades de responsabilidade financeira: a reintegratória e a sancionatória. A primeira está relacionada à reposição de recursos públicos, objeto de desvio, pagamento indevido ou falta de cobrança ou liquidação nos termos da lei. A sancionatória consiste na aplicação de sanção pecuniária aos responsáveis em razão de determinadas condutas previstas em lei. 5. Possibilidade de agrupamento das sanções patrimoniais de acordo com as seguintes modalidades de responsabilidade financeira: (a) imposição do dever de recomposição do erário (imputação de débito); (b) multa proporcional ao dano causado ao erário, que decorre diretamente e em razão do prejuízo infligido ao patrimônio público; e (c) multa simples, aplicada em razão da inobservância de normas financeiras, contábeis e orçamentárias, ou como consequência direta da violação de deveres de colaboração (obrigações acessórias) que os agentes fiscalizados devem guardar em relação ao órgão de controle. 6. Entendimento firmado no RE 1.003.433/RJ, tema 642 da repercussão geral. Atribuição aos Municípios prejudicados de legitimidade para execução do acórdão do Tribunal de Contas estadual que, identificando prejuízo aos cofres públicos municipais, condena o gestor público a recompor o dano suportado pelo erário, bem como em relação à decisão que, no mesmo contexto e em decorrência do prejuízo causado ao erário, aplica multa proporcional ao servidor público municipal. 7. Legitimidade do Estado para executar crédito decorrente de multas simples aplicadas a gestores municipais, por Tribunais de Contas estadual, sobretudo quando o fundamento da punição residir na inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, no descumprimento dos deveres de colaboração impostos pela legislação aos agentes públicos fiscalizados. Precedentes. 8. Pedido julgado procedente.” 



    (ADPF nº 1.011/PE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 1º/07/2024, p. 05/072024).



    6. Por ocasião do julgamento da ADPF nº 1.011/PE, decidiu o STF alterar o teor do Tema nº 642 do ementário da Repercussão Geral, tendo em vista que a legitimidade para a cobrança da multa determinada pelo TCE dependerá da natureza da própria penalidade imposta. Confira-se o seguinte trecho do voto então prolatado:



    “Como se vê, a distinção da natureza das multas é de suma importância para a identificação do ente competente para promover a execução dos débitos aplicados pelas Cortes de Contas estaduais, sendo, pois, indevida a aplicação da tese fixada no RE 1.003.433/RJ, tema 642 da repercussão geral, caso a hipótese envolva execução de multa simples imposta pelos Tribunais de Contas. 



    Em síntese: o ente federativo lesado tem legitimidade para executar imputação de débito e multa proporcional ao dano causado ao erário impostas pelos Tribunais de Contas. Por sua vez, quando se tratar de multa simples – aplicada em razão da inobservância de normas financeiras, contábeis e orçamentárias, ou como consequência direta da violação a deveres de colaboração (obrigações acessórias) que os agentes fiscalizados devem guardar em relação ao órgão de controle –, o ente político a que vinculado o Tribunal de Contas que possui legitimidade para sua cobrança.



    4) Alteração parcial da tese firmada no julgamento do RE 1.003.433/RJ, tema 642 da repercussão geral



    É certo, como amplamente exposto neste voto, que a presente hipótese guarda peculiaridades que a distinguem do quanto decidido no RE 1.003.433/RJ, tema 642 de repercussão geral. É igualmente correto asseverar que, embora distintas, as questões discutidas possuem ponto de conexão, o que tem ensejado, inclusive, a aplicação equivocada da compreensão desta Corte. Nesse contexto, a bem de explicitar adequadamente o entendimento do Tribunal, possibilitando a devida apreensão do posicionamento adotado pela Corte e proporcionando a efetiva coerência da jurisprudência do STF, entendo prudente e proveitoso proceder ao acréscimo de um novo item à tese de repercussão geral do tema 642, RE 1.003.433/RJ



    (...)



    Assim, reitero que compreendo importante acrescentar uma nova proposição à tese de repercussão geral do tema 642, de modo que passe a constar:



    “1. O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal. 



    2. Compete ao Estado-membro a execução de crédito decorrente de multas simples, aplicadas por Tribunais de Contas estaduais a agentes públicos municipais, em razão da inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, do descumprimento dos deveres de colaboração impostos, pela legislação, aos agentes públicos fiscalizados.”



    5) Conclusão 



    Ante o exposto, conheço da arguição de descumprimento de preceito fundamental e julgo procedente o pedido, para assentar que compete ao Estado-membro a execução de crédito decorrente de multas simples, aplicadas por Tribunais de Contas estaduais a agentes públicos municipais, em razão da inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, do descumprimento dos deveres de colaboração impostos, pela legislação, aos agentes públicos fiscalizados.



     A presente decisão não afeta automaticamente a coisa julgada formada em momento anterior à publicação da ata deste julgamento. 



    Em conformidade com o item 4 deste voto, deve ser acrescida à tese firmada no RE 1.003.433/RJ, tema 642 de repercussão geral, uma nova proposição. É como voto.”



    7. No presente recurso extraordinário, o Estado do Rio de Janeiro sustenta ter legitimidade para a cobrança realizada, afirmando que a multa imposta a ex-prefeito de Maricá/RJ decorre de hipótese em que não se verifica dano causado ao erário municipal, ou seja, trata-se de cobrança de crédito oriundo de multas simples.



    8. Vejamos o que consta da fundamentação do acórdão recorrido:



    “O Estado do Rio de Janeiro ingressou em Juízo com Execução Fiscal fundamentada em crédito não tributário relativo à multa emitida pelo Tribunal de Contas do Estado, com fundamento no artigo 63, incisos II e III, da Lei Complementar nº 63/90 e artigo 32, inciso II do Regimento Interno.



    O Executado apresentou Exceção de Pré-Executividade alegando a ocorrência de prescrição intercorrente, erro na CDA em relação ao direcionamento para comarca errada e ilegitimidade ativa do ente estadual.



    (...)



    Ultrapassada a questão acerca da prescrição intercorrente, o Agravante alega que o Ente Es



    O Recorrente afirma que a penalidade foi aplicada em razão do exercício de mandato como Prefeito de Macaé.



    (...)



    A multa objeto da Execução tem fundamento no artigo 63, incisos II e III, da Lei Complementar Estadual nº 63/90, consoante se extrai da Certidão de Dívida Ativa, sendo decorrente do exercício pelo Executado do mandato de Prefeito do Município de Maricá.



    “Art. 63. O Tribunal de Contas poderá aplicar multa de até cem vezes o maior piso salarial estadual aos responsáveis por:



     I - contas julgadas irregulares de que não resulte débito, nos termos do art. 23, parágrafo único desta lei: 



    II - ato praticado com grave infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial;



    III - ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico, inclusive editais de licitação, de que resulte, ou possa resultar, dano, ao erário; I



    V - não atendimento, no prazo fixado, sem causa justificada, a diligência ou a decisão do Tribunal; 



    V - obstrução ao livre exercício das inspeções ou auditorias determinadas; 



    VI - sonegação de processo, documento ou informação, em inspeções ou auditorias realizadas pelo Tribunal; 



    VII - reincidência no descumprimento da decisão do Tribunal. 



    § 1º - Ficará sujeito à multa prevista no caput deste artigo aquele que deixará de cumprir a decisão do Tribunal, salvo, motivo justificado, a critério do Plenário.”



    Trata-se, portanto, de multa imposta a agente com base em dois dispositivos legais distintos, os incisos II e III do artigo 63 da Lei Complementar Estadual nº 63/90.



    A multa com fundamento no inciso III do artigo 63 da Lei Complementar Estadual nº 63/90, no entanto, somente pode ser cobrado pelo Ente Municipal, nos termos do entendimento do Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Recurso Extraordinário nº 1.003.433/RJ (Tema nº 642): 



    “O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal.”



    Esta Corte Estadual, na mesma linha, editou o verbete nº 299: 



    “Nas hipóteses em que as multas impostas pelo Tribunal de Contas possuírem a natureza jurídica de imputação de débito por infringência de normas da Administração Financeira e Orçamentária, decorrente de seu Poder Sancionador, a legitimidade para cobrar os créditos é da Fazenda que mantém o referido Órgão, enquanto as sanções objetivando o ressarcimento ao erário são de competência do ente público cujo patrimônio foi atingido.”



    Portanto, considerando-se que o Estado ingressou em Juízo para a cobrança multa com fundamento nos incisos II e III do artigo 63 da Lei Complementar Estadual nº 63/90, evidente a sua ilegitimidade ativa, eis que somente Município poderia cobrar a penalidade fundamentada no inciso III. 



    E não sendo possível cindir a Certidão de Dívida Ativa para que a Execução Fiscal continue apenas para a cobrança pertinente ao inciso II do artigo 63 da Lei Complementar Estadual nº 63/90, o que somente pode ser feito administrativamente pelo Ente, outra conclusão não é possível senão a extinção do feito.” (e-doc. 4; grifos nossos).



    9. Da leitura do acima transcrito, percebe-se que o alegado pelo recorrente não corresponde ao assentado pelo Colegiado de origem. O Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro a partir das seguintes premissas: (a) invalidade da CDA objeto da execução fiscal, por conter indicação de dívida resultante da imposição de multas de natureza jurídica diversa, cuja legitimidade da cobrança pertence a entes políticos distintos; (b) a impossibilidade de prosseguimento da execução em relação apenas à cobrança pertinente ao inc. II do art. 63 da Lei Complementar estadual nº 63, de 1990; e (c) cabe ao Estado providenciar, administrativamente, a alteração da CDA. Nenhum desses argumentos foi impugnado pelo recorrente.



    10. Tem-se, no caso, descompasso entre a fundamentação do acórdão recorrido e as razões do recurso extraordinário. A falta de impugnação específica aos fundamentos do acórdão configura irregularidade formal, de modo a inviabilizar a análise do recurso protocolado.



    11. Ao deixar de trazer motivos de fato e de direito capazes de produzir a reforma do pronunciamento recorrido, mediante argumentação suficiente para impugnar os fundamentos da decisão impugnada, inviável o conhecimento do recurso extraordinário, ante o disposto no art. 932, inc. III, do Código de Processo Civil e nos enunciados nº 283 e nº 284 da Súmula do STF:



    CPC: “Art. 932. Incumbe ao relator: (...) III - não conhecer de recurso inadmissível, prejudicado ou que não tenha impugnado especificamente os fundamentos da decisão recorrida.“ 



    E. 283. “É inadmissível o recurso extraordinário quando a decisão recorrida se assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles.” 



    E. 284: “É inadmissível o recurso extraordinário quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia.”



    12. Ainda que assim não se entendesse, tem-se que somente a partir da análise do quadro probatório dos autos e da legislação de regência seria possível concluir em sentido contrário ao assentado pelo TJRJ, procedimento inviável em sede extraordinária, ante o óbice dos enunciados nº 279 e nº 280 da Súmula do STF.



    13. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021, p. 30/11/2021; Rcl nº 24.841-EDAgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020). 



    14. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC. 



    15. Ante o exposto, não conheço do recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Havendo prévia condenação em honorários advocatícios, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, na forma do art. 85, § 11, do CPC, observados os limites dos §§ 2º e 3º do mencionado dispositivo legal e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 11 de abril de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator