Tribunal: STF
Processo: ARE 1564237
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-08-28
Data de publicação: 2025-08-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos. 



    Trata-se de agravo interposto contra a decisão que não admitiu recurso extraordinário manejado em face de acórdão proferido pela 10ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



    “SERVIDOR MUNICIPAL 



    Cruzeiro - Complementação de aposentadoria - Resolução 184/00 da Câmara Municipal - Declaração de inconstitucionalidade pelo Órgão Especial em controle concentrado - Descontos - Reinstituição - Impossibilidade: 



    - Declarada a inconstitucionalidade da complementação prevista na Resolução 184/00 da Câmara Municipal, é improcedente o pedido para a sua reinstituição.”



    Opostos dois embargos de declaração, ambos foram desacolhidos.



    Sustenta o recorrente, nas razões de seu apelo extremo, violação dos artigos 5º, caput e incisos V, LIV e LV;102, inciso I, alínea “a”; e 195, § 5º, da Constituição Federal.



    Alega que o “E. Tribunal de Justiça de São Paulo não tinha competência para o processamento da ADI 2036876-61.2016.8.26.0000”, sendo nulo acórdão recorrido. 



    Defende ter direito à complementação de aposentadoria, além do “direito à integralidade/paridade, na forma da Constituição Federal, tendo contribuído para o sistema de previdência social em regime próprio, com contribuição complementar”. 



    Aduz que as “Leis Orgânicas Municipais e Leis ou Atos Normativos Municipais não podem ter seus dispositivos normativos declarados inconstitucionais em controle abstrato, por ausência de previsão constitucional e interpretação neste sentido, restando, portanto apenas a via difusa de controle de constitucionalidade”.



    Afirma que “[n]ão há controle abstrato por ADI de normativo municipal em face da Constituição Federal”.



    Decido. 



    A irresignação não merece prosperar.



    Anote-se, inicialmente, que o Plenário desta Corte, nos autos do ARE nº 748.371/MT, Relator o Ministro Gilmar Mendes (Tema nº 660 da Repercussão Geral), reafirmou o entendimento de que a afronta aos princípios da legalidade, do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, dos limites da coisa julgada ou da prestação jurisdicional que dependa, para ser reconhecida como tal, da análise de normas infraconstitucionais configura apenas ofensa indireta ou reflexa à Constituição Federal, o que não enseja reexame da questão em recurso extraordinário. 



    Ademais, no caso dos autos, o Tribunal de origem, consignando que o Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo declarou a inconstitucionalidade do artigo 1º da Resolução nº 184/2000 da Câmara Municipal de Cruzeiro no julgamento da ADI nº 2036876-61.2016.8.26.0000, manteve a parte da sentença que afastou o direito do autor ao recebimento da complementação de aposentadoria.



    Nesse aspecto, reproduzo os seguintes fundamentos do voto condutor do acórdão recorrido:



    “Note-se que o autor pleiteia justamente o restabelecimento dos descontos promovidos pela Resolução 184/00. Por sinal, a todo momento explica que a pretensão à integralidade e paridade se escora na complementação da sua aposentadoria. 



    Ademais, ainda que a legislação municipal invocada preveja, em tese, os direitos a proventos integrais e paridade, tais direitos não integraram a causa de pedir, e nem o autor comprovou ter porventura preenchido os requisitos das regras de transição das ECs 41/03 e 47/05. A causa não discutiu essa matéria, podendo o recorrente, se entender de direito, suscitá-la em nova demanda. 



    Ainda, inexistiu qualquer usurpação de competência do STF, pois o art. 195 da CF é de reprodução obrigatória, dado que o art. 218 da Constituição Estadual expressamente prevê a sua observância:



    (...)



    E já disse o STF ser possível o controle concentrado estadual em face da CF quando se tratar de norma de reprodução obrigatória (Tema 484 do STF, primeira parte):



    ‘1) Tribunais de Justiça podem exercer controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais utilizando como parâmetro normas da Constituição Federal, desde que se trate de normas de reprodução obrigatória pelos Estados; e 2) O art. 39, § 4º, da Constituição Federal não é incompatível com o pagamento de terço de férias e décimo terceiro salário’.



    Ora, já decidiu o STF que normas pertinentes à aposentadoria dos servidores são de reprodução obrigatória:



    (...)”.



    Esse o quadro, verifica-se que o acórdão atacado está em conformidade a orientação jurisprudencial firmada por esta Suprema Corte no sentido da possibilidade de tribunais de justiça realizarem controle abstrato de constitucionalidade de leis e atos normativos estaduais e municipais em face da Constituição da República quando o parâmetro de controle invocado for norma de reprodução obrigatória. Sobre o tema:



    “Ação direta de inconstitucionalidade. Constituição do Estado do Amapá. Art. 133, II, m. Controle concentrado de constitucionalidade, pelo Tribunal de Justiça local, de leis e atos normativos municipais em face da Constituição Federal. Possibilidade, desde que o parâmetro de controle seja de reprodução obrigatória ou quando existir, no âmbito da Constituição estadual, norma de caráter remissivo à Constituição da República. Interpretação conforme à Constituição. Parcial procedência. 1. A jurisprudência mais recente desta Suprema Corte, firmada, inclusive, sob a sistemática da repercussão geral, admite o controle abstrato de constitucionalidade, pelo Tribunal de Justiça, de leis e atos normativos estaduais e municipais em face da Constituição da República, apenas quando o parâmetro de controle invocado seja norma de reprodução obrigatória ou exista, no âmbito da Constituição estadual, regra de caráter remissivo à Carta federal. 2. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida. Pedido julgado parcialmente procedente, para dar interpretação conforme à Constituição, para assentar a possibilidade de o Tribunal de Justiça local exercer o controle concentrado de constitucionalidade de leis e atos normativos municipais em face da Carta da República, apenas quando o parâmetro de controle invocado seja norma de reprodução obrigatória ou exista, no âmbito da Constituição estadual, regra de caráter remissivo”. (ADI nº 5.647, Tribunal Pleno, Relatira a Ministra Rosa Weber, DJe de 17/11/2021)



    “Agravo regimental. Recurso extraordinário com agravo. Ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 2º, parágrafo único, da Lei nº 519/2010 do Município de Cristinápolis/SE. Ausência de impugnação específica dos fundamentos da decisão recorrida. Norma municipal questionada em face de norma de reprodução obrigatória da Constituição Federal. Acórdão recorrido em consonância com jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Agravo regimental não provido. 1. A ausência de impugnação específica dos fundamentos do pronunciamento judicial atacado impede o conhecimento do agravo interno (art. 932, inciso III, c/c o art. 1.021, § 1º, do Código de Processo Civil). Precedentes. 2. O acórdão do Tribunal de Origem está em consonância com precedentes da Suprema Corte que estabelecem a possibilidade de tribunais de justiça realizarem controle abstrato de constitucionalidade de leis e atos normativos estaduais e municipais em face da Constituição da República quando o parâmetro de controle invocado for norma de reprodução obrigatória. 3. A jurisprudência do Supremo Tribunal tem assentado a inconstitucionalidade da concessão de vantagem pecuniária genérica a servidores públicos sem a indicação de causa jurídica para tanto, por violação dos princípios da administração pública, notadamente, o da moralidade. Precedente. 4. Agravo regimental não provido” (ARE nº 1.388.464/SE-AgR, Primeira Turma, de minha relatoria, DJe de 28/11/2022).



    Tratando especificamente do tema em questão, transcrevo, por oportuno, o seguinte trecho da fundamentação da decisão proferida pelo Ministro Gilmar Mendes, em caso análogo ao presente, nos autos do ARE nº 1.507.293/SP, que bem aborda a questão:



    “Inicialmente, quanto à alegação de ser inviável a declaração de inconstitucionalidade de norma municipal com fundamento em norma do texto constitucional, registro que o Supremo Tribunal Federal possui a orientação quanto à possibilidade do controle abstrato de constitucionalidade de norma local com parâmetro na Constituição Federal, se realizada com fundamento em norma de reprodução obrigatória pelas constituições estaduais. Nesse sentido, confiram-se os seguintes precedentes: 



    ‘Agravo regimental no recurso extraordinário. 2. Direito Constitucional. 3. O relator pode decidir monocraticamente pedido ou recurso manifestamente inadmissível, improcedente, prejudicado ou contrário à jurisprudência dominante ou a Súmula desta Corte, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Precedentes. 4. Representação de inconstitucionalidade de lei municipal em face de Constituição Estadual. Processo legislativo. Normas de reprodução obrigatória. Organização e funcionamento da Administração Pública municipal. Competência do Chefe do Poder Executivo. Iniciativa parlamentar. Inconstitucionalidade formal. Precedentes. 5. Negado provimento ao agravo regimental’ (RE 1294053 AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 11.10.2021 – grifo nosso)



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO INTERNO. DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL. PROCURADOR ESTADUAL. LEGITIMIDADE PARA RECORRER. PRECEDENTE. RE 459.689-AGR-SP, PLENO. REL. MIN. GILMAR MENDES. MÉRITO. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO DO ART. 125, §§ 2º E 4º, DA LEI MAIOR. NÃO OCORRÊNCIA. COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO PROCESSUAL. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE DE NORMAS LOCAIS. NORMAS DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. NORMA IMPUGNADA QUE VERSA SOBRE MATÉRIA INQUISITORIAL MILITAR RELATIVA A CRIMES DOLOSOS PRATICADOS POR MILITAR CONTRA VIDA DE CIVIL. INCONSTITUCIONALIDADE. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA COMUM. TRIBUNAL DO JÚRI. CONSONÂNCIA DO ENTENDIMENTO ADOTADO NO ACÓRDÃO RECORRIDO COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO. OMISSÃO. OCORRÊNCIA. DECLARATÓRIOS ACOLHIDOS, SEM EFEITOS INFRINGENTES, PARA SANAR OMISSÃO. 1. Detectada omissão quanto à análise dos dispositivos constitucionais indicados nas razões recursais, bem como sobre a tese da legitimidade da Procuradora-Geral para manejar recursos em defesa do ato impugnado em ação de controle normativo abstrato, de rigor o acolhimento dos aclaratórios. 2. Ao julgamento dos embargos de divergência no RE 459.689-AGRSP, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 18.5.2021, o Plenário desta Suprema Corte, por unanimidade, nos termos do voto do relator, decidiu acolher e dar provimento aos embargos para conhecer do recurso extraordinário, assentando que “o Procurador dispõe de legitimidade para interpor recurso extraordinário contra acórdão de Tribunal de Justiça proferido em representação de inconstitucionalidade em defesa de lei ou ato normativo estadual ou municipal”. 3. Esta Suprema Corte já se pronunciou pela constitucionalidade do exercício, pelos Tribunais de Justiça, do controle abstrato de constitucionalidade de leis ou atos normativos locais em face da Constituição da República, quando se tratar de normas de reprodução obrigatória pelos Estados-Membros. 4. O entendimento adotado no acórdão recorrido não diverge da jurisprudência firmada neste Supremo Tribunal Federal, no sentido da competência privativa da União para legislar sobre direito processual, bem como da competência do Tribunal do Júri para processar e julgar crimes dolosos praticados por militar contra a vida de civil. 5. Embargos de declaração acolhidos para assentar a legitimidade recursal da Procuradora-Geral do Estado de São Paulo e acrescentar a fundamentação acerca da violação do art. 125, §§ 2º e 4º, da Lei Maior” (ARE 1224544 AgR-ED, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 11.05.2022 – grifo nosso)



    Além disso, o fundamento legal para a complementação da aposentadoria pleiteada pela recorrente, art. 1º da Resolução nº 184/2000, foi declarado inconstitucional no bojo da representação de inconstitucionalidade nº 2036876-61.2016.8.26.0000. Nesse ponto, importante ressaltar que, ausente a respectiva modulação de efeitos, a consequência imediata da invalidação da norma é a retirada de seus efeitos desde o seu nascimento. 



    Por essa razão, diga-se de passagem, o Tribunal de origem, ao passo que declarou a inconstitucionalidade da norma, determinou, em favor da parte prejudicada, a restituição dos valores que já haviam sido recolhidos ao fundo criado para o pagamento da complementação da aposentadoria. 



    No mais, quanto ao mérito da inconstitucionalidade da Resolução nº 184/2000, registro que o Supremo Tribunal Federal possui precedentes a reconhecer a inconstitucionalidade de normas municipais que concedem o benefício da complementação da aposentadoria sem a indicação da correspondente fonte de custeio. Nesse sentido, indico os seguintes precedentes:



    ‘AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS MUNICIPAIS. COMPLEMENTAÇÃO DE PROVENTOS DE APOSENTADORIA E PENSÕES DE SERVIDORES INATIVOS DO MUNICÍPIO DE SOROCABA. AUSÊNCIA DE INDICAÇÃO DE FONTE DE CUSTEIO CORRESPONDENTE PARA A SUA MAJORAÇÃO. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO, COM APLICAÇÃO DE MULTA. I – Os dispositivos legais declarados inconstitucionais estabelecem a complementação de aposentadorias de servidores públicos estatutários do Município de Sorocaba, vinculados ao Regime Geral de Previdência Social, sem a indicação da respectiva fonte de custeio total, o que não se coaduna com o caráter contributivo e contábil do sistema de previdência social. Precedentes. II – Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa’ (RE 1254768 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 01.09.2020 – grifo nosso)



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA POR INVALIDEZ. ACRÉSCIMO DE BENEFÍCIO AOS PROVENTOS, POR LEI, SEM INICIATIVA DO GOVERNADOR (REGIME JURÍDICO DE SERVIDOR) E SEM PREVISÃO DE FONTE DE CUSTEIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI Nº 39, DE 23 DE NOVEMBRO DE 1994, DO ESTADO DO AMAZONAS. 1. Havendo a Lei em questão instituído benefício previdenciário, em acréscimo a benefício já percebido pelo aposentado, por invalidez, sem que o projeto (sobre regime jurídico de servidor) tenha tido a iniciativa do governador, e sem previsão de fonte de custeio, é de se lhe declarar a inconstitucionalidade, por inobservância dos princípios dos artigos 61, § 1º, "c", 195, § 5º, c/c artigo 25 da parte permanente da C.F. de 05.10.1988 e art. 11 do A.D.C.T. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente. Plenário. Decisão unânime” (ADI 1223, Rel. Min. Sydney Sanches, Tribunal Pleno, 28.03.2003 – grifo nosso)



    Assim, verifica-se que tanto o acórdão Tribunal de origem observou o sistema de precedentes vinculantes instituído pelo art. 927, V, do Código de Processo Civil (Art. 927. Os juízes e os tribunais observarão: (...) V - a orientação do plenário ou do órgão especial aos quais estiverem vinculados), como também acompanhou a orientação do Supremo Tribunal Federal quanto à necessidade de indicação da respectiva fonte de custeio no momento da instituição ou aumento de benefícios previdenciários. Dessa forma, não há qualquer descompasso entre o acórdão impugnado e os precedentes desta Corte constitucional.”



    Registre-se que essa decisão foi confirmada pela Segunda Turma desta Corte no julgamento do Agravo Regimental no ARE nº 1.507.293/SP. O acórdão desse julgado porta a seguinte ementa:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. RESOLUÇÃO Nº 184/2000. BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS. AGRAVO REGIMENTAL QUE SE NEGA PROVIMENTO. I. Caso em exame 1. Trata-se de agravo regimental em que a agravante alega que o Tribunal de Justiça de São Paulo não detém competência para apreciar a Ação Direta de Inconstitucionalidade em face da resolução municipal. II. Questão em discussão 2. A questão em discussão consiste em saber se a suspensão do pagamento da complementação violaria a Constituição Federal e a Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal. III. Razões de decidir 3. As alegações apresentadas pelo agravante são irrelevantes e resultam de um mero inconformismo em relação à decisão proferida por este Tribunal, uma vez que não foram apresentados argumentos robustos que a desafiem, buscando, tão somente, a rediscussão de questões já decididas em consonância com a jurisprudência consolidada desta Corte. IV. Dispositivo e tese 4. Agravo Regimental que se nega provimento” (DJe de 27/11/2024).



    O Tribunal de origem não se afastou desse entendimento, razão pela qual o acórdão recorrido não merece reparos.



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. 



    Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observado os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se. 



    Brasília, 28 de agosto de 2025.



Ministro Dias Toffoli



Relator



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