Tribunal: STF
Processo: MS 40441
Classe: MS
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-30
Data de publicação: 2025-09-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Cuida-se de mandado de segurança, com pedido de medida liminar, impetrado pela Metalúrgica Perpétuo Socorro Ltda., em face de acórdãos do Tribunal de Contas da União, por meio do qual a parte impetrante formula, ao final, os seguintes requerimentos:



    “a) Concessão da medida liminar ou tutela de urgência, inaudita altera parte, sobrestando os efeitos dos atos administrativos objurgados, consistentes na declaração de inidoneidade nos autos do processo TC 040.026_2023-0, referendada automaticamente pelos processos TC 039.290/2023-9 (anexo 36), TC 039.296/2023-7 (anexo 37), TC 039.297/2023-3 (anexo 38), TC 039.300/2023-4 (anexo 39), TC 039.301/2023-0 (anexo 40) e TC 040.519/2023-6 (anexo 41), aplicada em razão do mesmo motivo, qual seja apresentação de declaração de EPP em licitações após os meses de setembro, outubro ou novembro de 2023 (não se sabe ao certo, eis que nem mesmo os impetrados souberam definir quando a impetrante deveria ter solicitado o desenquadramento), determinando, inclusive, que o registro dessa sanção seja excluído de quaisquer sistema de cadastros e registros que possam impedir a participação da impetrante em licitações, a celebração de atas de registro de preços, contratos, e a execução ou a prorrogação dos mesmos, até a sentença de mérito do mandamus; 



    [...]



    e) Por fim, a impetrante requer e implora a Vossas Excelências para que julguem o writ procedente, concedendo a segurança para determinar a anulação dos atos ilegais e coatores de aplicação da sanção de declaração de inidoneidade, pois a impetrante não cometeu ilícito que justifique a imposição de tamanho castigo ou; 



    f) Subsidiariamente, a impetrante requer e implora a Vossas Excelências que julguem o writ procedente, concedendo a segurança ao menos para reduzir a punição, se for o caso, à penalidade de advertência, suficiente para repreender a impetrante por não cobrar com mais veemência de seus colaboradores, prepostos e terceirizados a cogente atenção no trato com a Administração Pública; 



    g) Ou, ainda, na improvável hipótese de que Vossas Excelências mantenham a sanção de declaração de inidoneidade, a impetrante requer e implora a Vossas Excelências que julguem o writ procedente, concedendo a segurança para que o prazo de vigência da sanção seja consideravelmente reduzido para o mínimo possível, conforme precedentes do próprio e. TCU, não ultrapassando três meses, para que não torne inviável a continuidade da existência da impetrante.”(e-doc. 1, p. 31 - 32)



    Alega-se, na inicial, o que se segue:



    a) a impetrante, tendo sido alvo de sete representações por parte de licitante rival, ditas como levianas, encontra-se declarada como inidônea, de forma equivocada, pelo Tribunal de Contas da União, por participar de sete licitações utilizando-se do enquadramento de Empresa de Pequeno Porte (EPP) gozando de suas prerrogativas e benefícios, sem fazer jus a tal condição.



     b) tal sanção equivoca-se por desconsiderar que o impetrante não possui setor contábil próprio, e se utiliza de escritório de contabilidade contratado por via externa, dessa forma, o erro advém do escritório, que deveria ter alertado a impetrante quanto ao desenquadramento como EPP ter se dado durante o exercício em que houve excesso de faturamento; 



    c) “eventuais irregularidades decorreram exclusivamente de uma falha técnica involuntária da contabilidade terceirizada, responsável pela complexa classificação societária”, tendo a impetrante agido de forma adequada e célere, uma vez que 



    “(i) agiu com a mais estrita boa-fé, sem qualquer intenção de obter benefícios ilícitos ou de induzir a Administração ao erro, sendo a boa-fé presumida e a má-fé exigindo prova cabal para sua configuração; (ii) prontamente regularizou a situação deixando de se declarar EPP tão logo teve ciência da inconsistência, demonstrando diligência e compromisso inquestionável com a legalidade; e (iii) manteve conduta de irrestrita transparência e colaboração em todos os processos, fatos estes que, em conjunto, descaracterizam por completo a alegada “falsidade documental”, por ausência de dolo e de qualquer elemento volitivo de fraude, distinguindo-se um mero erro de uma falsidade material.”(e-doc. 1, p. 2 - 3)



    d) os efeitos da sanção acarretam grave onerosidade à impetrante, por vez que, desclassificada dos sete certames que participava, a declaração de inidoneidade foi registrada no Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores - SICAF, impedindo que a mesma participe, pelo prazo de dois anos, de licitações da esfera da Administração Pública Federal, bem como nas esferas estadual e municipal, caso haja custeamento do objeto por recursos federais, além de impedir o acesso a crédito pelos sistemas bancários, já que esses não oferecem crédito para empresas declaradas como inidôneas.



    Postula, portanto, a impetrante, com base nessas alegações, a concessão da medida liminar com sobrestamento dos efeitos dos atos administrativos objurgados, determinando-se a anulação dos atos ilegais e coatores de aplicação da sanção de declaração de inidoneidade ou, subsidiariamente, redução da punição à penalidade de advertência, ou, ainda, na hipótese da manutenção da da declaração de idoneidade, requer redução considerável para o mínimo possível, não ultrapassando o período de três meses, conforme estabelece precedentes do próprio Tribunal de Contas da União.



    Indeferi o pedido de medida liminar, por não estarem presentes os requisitos exigíveis para a adoção de tutela de urgência. Determinei, no mesmo ato, a oitiva da autoridade impetrada, a cientificação do órgão de representação judicial da pessoa jurídica interessada e a remessa à Procuradoria-Geral da República para emissão de parecer (e-Doc. 47).



    A autoridade impetrada prestou informações, sumariadas na seguinte ementa (e-Doc. 54):



    “1. PRELIMINAR: carência de ação ante a necessidade de dilação probatória. Ausência de prova pré-constituída. A alegação de que a irregularidade apurada pelo TCU teria sido cometida por terceiros e, em consequência, a impetrante não teria sido responsável por seu cometimento exige exame do acervo fático-probatório constante do processo de controle externo, insuscetível de apreciação no estreito campo do Mandado de Segurança. Extinção sem resolução de mérito. Precedentes do STF. 2. Nos termos da jurisprudência da Corte de Contas, a responsabilidade pela veracidade das declarações apresentadas em licitações é da empresa licitante, sendo irrelevante a alegação de erro contábil ou ausência de dolo para afastar a irregularidade. 3. A mera participação no certame com base em declaração falsa configura fraude à licitação, independentemente de obtenção de vantagem ou comprovação de máfé, conforme reiteradamente decidido por este Tribunal (Acórdãos 623/2025- TCU-Plenário, 1.607/2023-TCU-Plenário e 2.446/2016-TCU-Plenário, entre outros). 4. Impossibilidade de se acolher a tese de boa-fé objetiva ou ausência de dolo para eximir a impetrante de responsabilidade. 5. Não cabimento de liminar. Ausência do fumus boni iuris e do periculum in mora. 6. Proposta de encaminhamento de cópia deste Parecer ao órgão solicitante.”



    A Advocacia-Geral da União, órgão de representação judicial da pessoa jurídica interessada, não apresentou manifestação nos autos, conforme certificado pela Secretaria Judiciária (e-Doc. 59).



    A Procuradoria-Geral da República apresentou parecer pela denegação da segurança, em peça com a seguinte ementa (e-Doc. 61):



    “Direito Administrativo. Mandado de segurança. Acórdãos do Tribunal de Contas da União. Art. 46 da Lei 8.443/1992. Declaração de inidoneidade. Fraude à licitação, mediante enquadramento enganoso como empresa de pequeno porte. Alegações de boa-fé e erro contábil. Inviabilidade de reexame fático-probatório no âmbito mandamental. Ato deliberado de corromper a lisura do certame. Penalidade aplicada como salvaguarda da Administração Pública, prestigiando-se a contratação com contrapartes responsáveis. Ausência de direito líquido e certo. – Requer-se a denegação da segurança.”



    É o relatório. Decido.



 Conforme relatado, volta-se a impetração contra decisões nas quais a parte impetrante teve contra si declaração de inidoneidade nos autos do processo TC 040.026_2023-0, referendada automaticamente pelos processos TC 039.290/2023-9, TC 039.296/2023-7, TC 039.297/2023-3, TC 039.300/2023-4, TC 039.301/2023-0 e TC 040.519/2023-6.



    Preliminarmente, ressalto que o mandado de segurança é remédio constitucional colocado a disposição do jurisdicionado quando seu direito líquido e certo estiver sendo violado ou ameaçado de lesão por ato de autoridade. Vide o que dispõe o art. 5º, inciso LXIX, da Constituição Federal: 



    “Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: 



    (...) 



    LXIX - conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo , não amparado por 'habeas-corpus' ou 'habeas-data', quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público; (grifou-se).”



    A doutrina também é assente no entendimento de que a ação mandamental exige a presença de direito líquido e certo, cuja definição se extrai da seguinte passagem:



    “Direito líquido e certo é o que se apresenta manifesta na sua existência, delimitado na sua extensão e apto a ser exercitado no momento da impetração. Por outras palavras, o direito invocado, para ser amparável por mandado de segurança, há de vir expresso em norma legal e trazer em si todos os requisitos e condições de sua aplicação ao impetrante: se sua existência for duvidosa, se sua extensão ainda não estiver delimitada; se seu exercício depender de situações e fato ainda indeterminados, não rende ensejo à segurança, embora possa ser defendido por outros meio judiciais.” (MEIRELLES, Hely Lopes; WALD, Arnold; MENDES, Gilmar Ferreira. Mandado de segurança e ações constitucionais. 22 ed. São Paulo: Malheiros, 2009. p. 34) .



    No caso dos autos, a Corte de Contas da União, após regular processo administrativo, com respeito ao contraditório e à ampla defesa, imputou à empresa ora impetrante, a irregularidade de declaração falsa. Vide trechos do ato impugnado:



    “16. Acerca da alegação de que a apresentação da declaração falsa decorreu de erro contábil, sem dolo ou intenção de fraudar o certame, a recorrente argumenta que seus administradores não tinham conhecimento de que o desenquadramento como EPP deveria ter sido solicitado em 2023. 



    17. Ocorre que, nos termos da jurisprudência desta Corte, a responsabilidade pela veracidade das declarações apresentadas em licitações é da empresa licitante, sendo irrelevante a alegação de erro contábil ou ausência de dolo para afastar a irregularidade. A mera participação no certame com base em declaração falsa configura fraude à licitação, independentemente de obtenção de vantagem ou comprovação de má-fé, conforme reiteradamente decidido por este Tribunal (Acórdãos 623/2025-TCU-Plenário, 1.607/2023-TCU-Plenário e 2.446/2016- TCU-Plenário, entre outros). 



    18. Portanto, não há como acolher a tese de boa-fé objetiva ou ausência de dolo para eximir a recorrente de responsabilidade.”



    A impetrante foi sancionada pelo TCU, por meio dos atos impetrados, por ter apresentado declarações inverídicas em processos licitatórios. Aduz, em sua defesa, que o erro foi induzido por terceiros (empresa de contabilidade), que não a teria alertado quanto ao seu desenquadramento como empresa de pequeno porte (EPP). Requer o afastamento da declaração de inidoneidade, em vista do princípio da boa-fé e por não ter agido com dolo ou fraude, incorrendo apenas em erro material.



    Com efeito, a existência de controvérsia sobre matéria de fato revela-se bastante para descaracterizar a liquidez necessária à configuração de situação amparável pela ação de mandado de segurança, nos termos da jurisprudência da Corte: 



    EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. RESPONSABILIDADE DE COORDENADOR JURÍDICO DA CODESA POR ELABORAÇÃO DE PARECER EM CONSULTA OBRIGATÓRIA. ART. 38, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI 8.666/1993. CARÁTER VINCULATIVO. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA ISONOMIA E DA VINCULAÇÃO AO INSTRUMENTO CONVOCATÓRIO. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA PARA ENTENDIMENTO CONTRÁRIO. INVIABILIDADE EM SEDE MANDAMENTAL. ATRIBUIÇÕES TÉCNICAS CONSTITUCIONALMENTE ATRIBUÍDAS À CORTE DE CONTAS. ART. 71, II, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. DEFERÊNCIA. CAPACIDADE INSTITUCIONAL. HABILITAÇÃO TÉCNICA. INEXISTÊNCIA DE ILEGALIDADE, ABUSO DE PODER OU TERATOLOGIA. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. AMPLA DIVERGÊNCIA FÁTICA. MANDADO DE SEGURANÇA A QUE SE NEGA SEGUIMENTO. 1. No mandado de segurança, o direito líquido e certo diz respeito à desnecessidade de produção de provas para elucidação dos fatos em que se fundamenta o pedido. Tais fatos devem estar devidamente comprovados desde a impetração, refletidos em acervo fático-probatório suficiente e acostado aos autos. A liquidez e a certeza do direito consubstanciam verdadeiro pressuposto processual objetivo, ligado à adequação do procedimento, cuja inobservância desautoriza a tutela pela via do writ constitucional. Precedentes. Doutrina. 2. In casu, a pretensão deduzida no writ ampara-se em causa petendi de todo incompatível com o rito especial do mandado de segurança, cuja via estreita não comporta dilação probatória na apuração de divergência quanto aos fatos. Ocorre que há notável divergência nas versões apresentadas pelo Tribunal de Contas da União e na peça vestibular do impetrante. Nesse sentido, “a existência de controvérsia sobre matéria de fato revela-se bastante para descaracterizar a liquidez necessária à configuração de situação amparável pela ação de mandado de segurança. Precedentes.”(MS 32.244, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 16/12/2013). 3. Deveras, ao menos com base nos documentos colacionados, inexiste flagrante ilegalidade, abuso de poder ou teratologia por parte do Tribunal de Contas da União. Primeiro, o ato tido como ator circunscreve-se à competência constitucional da Corte de Contas (CRFB/88, art. 71, II). Segundo, o Acórdão bem fundamentou suas conclusões, sobretudo quanto à obrigatoriedade do parecer, visto que, segundo o TCU, enquadrado no escopo do artigo 38 da Lei 8.666/1993. Terceiro, levou em consideração todos os pontos levantados pelo ora impetrante, ainda expondo dúvida bastante plausível quanto ao cumprimento do seu dever de cautela na elaboração desse. Quarto, foi sensível à proporcionalidade entre a multa e a participação do impetrante no dano causado, limitando-a ao montante de R$ 4.000, 00, cumprindo com os termos do artigo 58, II, da Lei 8.443/1992. 4. Consectariamente, descabe a interferência desta Suprema Corte na atuação regular da Corte de Contas da União, mercê da inexistência de qualquer vício flagrante. Ademais, entender de modo distinto do TCU, demandaria profunda incursão fático-probatória, medida inviável nesta via processual estreita. 5. Ex positis, NEGO SEGUIMENTO ao presente mandamus, nos termos do art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, restando prejudicada a análise do pleito cautelar. (MS 30892, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe de 23/06/2020)



    “(...) SITUAÇÃO DE CONTROVÉRSIA OBJETIVA E ILIQUIDEZ DOS FATOS. - O exame de situações de fato controvertidas - como aquelas decorrentes de dúvida fundada sobre a extensão territorial do imóvel rural ou sobre o grau de produtividade fundiária - refoge ao âmbito da via sumaríssima do mandado de segurança, que não admite, ante a natureza especial de que se reveste, a possibilidade de qualquer dilação probatória incidental. Precedentes. - Direito líquido e certo: conceito de ordem processual. Noção inconfundível com a de direito material vindicado em sede de mandado de segurança. Doutrina. Precedentes” (MS 24.307/DF, Rel. Min. Celso de Mello , DJ de 9/2/07).



    “PROCESSO ADMINISTRATIVO – TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO – DEFESA. Se ficar demonstrado que foi aberta ao administrador oportunidade de defesa, descabe cogitar de violência ao devido processo administrativo. MANDADO DE SEGURANÇA – ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS – IRREGULARIDADES ADMINISTRATIVAS – GLOSA – REVOLVIMENTO DE FATOS – INADEQUAÇÃO. O mandado de segurança não é meio próprio a conduzir ao reexame dos elementos probatórios que conduziram o Tribunal de Contas à glosa de administração implementada, consignando o desprezo a comezinhas noções relativas ao trato da coisa pública” (MS nº 28.212/DF, Relator o Ministro Marco Aurélio, Primeira Turma, DJe de 21/2/13).



    “Agravo regimental em recurso ordinário em mandado de segurança. Servidor público. Demissão. Sindicância e processo administrativo. Ampla defesa e contraditório. Ausência de violação. Impossibilidade de reexame do conjunto fático probatório. Agravo regimental a que se nega provimento. 1. Esta Corte já pacificou o entendimento de que a sindicância é procedimento preparatório ao processo administrativo disciplinar, não cabendo alegar, em seu decorrer, a violação dos princípios do contraditório e da ampla defesa. 2. O debate acerca da ilicitude das provas utilizadas no procedimento administrativo, da inobservância do princípio da publicidade e do excesso de poder na apuração dos fatos necessariamente implica o revolvimento do conjunto fático probatório relativo ao desenvolvimento do processo administrativo e da penalidade imposta. Impossibilidade de dilação probatória na via mandamental, pois inconciliável com seu rito. Ausência de direito líquido e certo. 3. Agravo regimental a que nega provimento” (RMS nº 26.274/DF-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe de 11/6/12).



    Essa circunstância, por si só, é suficiente para justificar a extinção do writ, pois, como se sabe, o mandado de segurança não admite dilação probatória, exigindo-se prova inequívoca do alegado pelos impetrantes. 



    É firme a jurisprudência desta Suprema Corte de que o direito líquido e certo é aquele demonstrável de plano. Neste sentido: 



    “O PROCESSO MANDAMENTAL NÃO COMPORTA DILAÇÃO PROBATÓRIA . - O processo de mandado de segurança qualifica-se como processo documental, em cujo âmbito não se admite dilação probatória, pois a liquidez dos fatos, para evidenciar-se de maneira incontestável, exige prova pré-constituída, circunstância essa que afasta a discussão de matéria fática fundada em simples conjecturas ou em meras suposições ou inferências” (MS nº 23.652/DF, Relator o Ministro Celso de Mello , Tribunal Pleno, DJ de 16/2/01). 



    “MANDADO DE SEGURANÇA - PROVA. O mandado de segurança não abre margem a dilação probatória. Os fatos articulados na inicial devem vir demonstrados mediante os documentos próprios, viabilizando-se requisição quando se encontrarem em setor público” (RMS nº 26.744, Relator o Ministro Marco Aurélio , Primeira Turma, Dje 13/11/09). 



    “MANDADO DE SEGURANÇA - PETIÇÃO INICIAL DESACOMPANHADA DOS DOCUMENTOS NECESSÁRIOS À COMPROVAÇÃO LIMINAR DOS FATOS ALEGADOS - INDISPENSABILIDADE DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA - CONCEITO DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO - FATOS INCONTROVERSOS E INCONTESTÁVEIS - PRETENDIDA INTERVENÇÃO DE TERCEIRO, NA CONDIÇÃO DE "AMICUS CURIAE", NO PROCESSO MANDAMENTAL - INADMISSIBILIDADE - RECURSOS DE AGRAVO IMPROVIDOS. - Refoge, aos estreitos limites da ação mandamental, o exame de fatos despojados da necessária liquidez, não se revelando possível a instauração, no âmbito do processo de mandado de segurança, de fase incidental de dilação probatória . Precedentes. - A noção de direito líquido e certo ajusta-se, em seu específico sentido jurídico-processual, ao conceito de situação decorrente de fato incontestável e inequívoco, suscetível de imediata demonstração mediante prova literal pré-constituída . Precedentes. - Não se revela juridicamente possível a invocação da Lei nº 9.868/99 (art. 7º, § 2º) para justificar o ingresso de terceiro interessado, em mandado de segurança, na condição de amicus curiae. É que a Lei nº 9.868/99 - por referir-se a processos de índole eminentemente objetiva, como o são os processos de controle normativo abstrato (RTJ 113/22 - RTJ 131/1001 - RTJ 136/467 - RTJ 164/506-507, v.g.) - não se aplica aos processos de caráter meramente subjetivo, como o processo mandamental. - Não se revela admissível a intervenção voluntária de terceiro, "ad coadjuvandum", na condição de assistente, no processo de mandado de segurança. Doutrina. Precedentes” (MS nº 26.553 AgR-AgR/DF, Relator o Ministro Celso de Mello, DJe de 16/10/09). 



    “RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO DISCIPLINAR. SINDICÂNCIA. NÃO COMPROVAÇÃO DAS ILEGALIDADES APONTADAS. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. IMPOSSIBILIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA NA VIA MANDAMENTAL . RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (RMS nº 27.959/DF, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe de 1º/7/10).



    Portanto, não há nos autos direito líquido e certo que mereça ser amparado por mandado de segurança, em razão de não ser patente qualquer abuso de poder ou ilegalidade no ato impugnado no presente writ.



    Ante o exposto, com fundamento no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do STF, nego seguimento ao presente mandado de segurança. Prejudicado o agravo regimental interposto contra a negativa de deferimento da liminar. 



 Publique-se. 



Brasília, 30 de setembro de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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