Tribunal: STF
Processo: Rcl 75555
Classe: Rcl
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-06-13
Data de publicação: 2025-06-13

Ementa:

Inteiro teor:
RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CARGO EM COMISSÃO DE CONTROLADOR INTERNO. ALEGADA MÁ APLICAÇÃO DO TEMA 1.010 DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. OCORRÊNCIA. ACÓRDÃO EM DISSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DESTA SUPREMA CORTE. RECLAMAÇÃO QUE SE JULGA PARCIALMENTE PROCEDENTE. 



    DECISÃO Trata-se de reclamação ajuizada pela Câmara Municipal de Vereadores do Município de Jundiaí contra decisão proferida nos autos da ADI nº 2095404-44.2023.8.26.0000, em curso perante o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, sob alegação de ofensa à tese vinculante fixada pelo Plenário deste Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 1.010 da sistemática da repercussão geral. 



    Em síntese, narra a reclamante tratar-se, na origem, de ação direta de inconstitucionalidade, a qual foi julgada procedente, reputando inconstitucionais dispositivos da Lei Municipal nº 8.199/2014, que estabelece a reestruturação administrativa da Câmara Municipal de Jundiaí. 



    Interposto recurso extraordinário com a finalidade de impugnar a referida decisão, este teve seu seguimento negado, sob o fundamento de que o caso concreto estaria em harmonia com a tese fixada no julgamento dos Temas 339 e 1.010 da repercussão geral. A reclamante aviou agravo interno suscitando que o tema teria sido aplicado de forma equivocada pelo Tribunal de origem. 



    Sustenta que a declaração de inconstitucionalidade do cargo de controlador interno da Câmara Municipal de Jundiaí estaria em desconformidade com a jurisprudência desta Suprema Corte, no sentido de que “a forma de estruturação de tal função pode se dar por cargo comissionado, desde que respeitado o Tema 1010, do E. STF, segundo a conveniência e oportunidade do órgão público” (doc. 1, p. 10). Colaciona, nesse sentido, precedentes do Supremo Tribunal Federal que corroboram a possibilidade do controle interno ser realizado pela via do comissionamento, ressaltando que o ato impugnado reserva o cargo de controlador interno a servidor efetivo.



    Aponta, ademais, a inexistência de criação abusiva e artificial dos demais cargos em comissão e de chefia na Câmara Municipal de Jundiaí, os quais foram igualmente declarados inconstitucionais pelo juízo reclamado, ao entender que suas atribuições não denotam funções de assessoramento, chefia ou direção. 



    Alega violação ao Tema 670 da repercussão geral, que determina a análise das atribuições previstas para os cargos em processos de controle de constitucionalidade de leis que criam cargos em comissão, uma vez que “o r. Acórdão não mencionou quais atribuições entendia que eram incompatíveis a assessoramento ou direção de alto nível de complexidade” (doc. 1, p. 35).



    Requer, liminarmente, a suspensão do acórdão proferido na ADI nº 2095404-44.2023.8.26.0000. No mérito, pugna pela procedência da reclamação, a fim de cassar o acórdão do TJSP, determinando-se a sua adequação ao Tema-RG 1.010.



    Devidamente citado, o Ministério Público do Estado de São Paulo apresentou contestação, alegando, em síntese, a aplicação adequada da tese firmada no Tema 1.010 da repercussão geral, pois os cargos e funções criados pelo ato normativo impugnado estariam em descompasso com os parâmetros constitucionais, por se tratarem de funções técnicas e burocráticas (doc. 49). 



    A Procuradoria-Geral da República opinou pela improcedência da reclamação, em parecer que porta a seguinte ementa, in verbis (doc. 59):



    “Direito Administrativo. Declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal 8.199/14 e normas correlatas que instituíram cargos comissionados e funções de confiança na Câmara Municipal de Jundiaí/SP. Reconhecimento, pelo tribunal de origem, da inexistência de atribuições típicas de direção, chefia ou assessoramento e de relação de fidúcia. Negativa de seguimento ao Recurso Extraordinário com base no Tema 1.010 da Repercussão Geral. Alegação de aplicação equivocada do paradigma. Improcedência. Ausência de teratologia. Impossibilidade de utilização da reclamação como sucedâneo de recurso. – Requer-se a improcedência da reclamação.”



    É o relatório. DECIDO. 



    Ab initio, pontuo que a reclamação, por expressa determinação constitucional, destina-se a preservar a competência desta Suprema Corte e a garantir a autoridade de suas decisões, ex vi do artigo 102, inciso I, alínea l, além de salvaguardar a estrita observância de preceito constante em enunciado de Súmula Vinculante, nos termos do artigo 103-A, § 3º, ambos da Constituição Federal. 



    Nada obstante já encontrasse previsão na legislação anterior, a reclamação adquiriu especial relevo no atual Código de Processo Civil, enquanto meio assecuratório da observância da jurisprudência vinculante dos Tribunais Superiores e no afã da criação de um sistema de precedentes no processo civil brasileiro. Nesse sentido, o Código passou a prever, além das hipóteses diretamente depreendidas do texto constitucional (art. 988, I, II e III), o cabimento da reclamação para a garantia da “observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência” (artigo 988, IV).  



    Embora tenha sistematizado a disciplina jurídica da reclamação e ampliado em alguma medida seu âmbito de aplicação, o novo diploma processual não alterou a natureza eminentemente excepcional do instituto. Deveras, a excepcionalidade no manejo da reclamação é depreendida a todo tempo da redação do novo CPC, seja pela vedação de sua utilização como sucedâneo de ação rescisória (art. 988, §5º, I), seja pela exigência de prévio esgotamento das instâncias ordinárias, no caso de reclamação fundada na inobservância de tese fixada em recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida (art. 988, §5º, II). 



    A propósito, a jurisprudência desta Suprema Corte fixou diversas condições para a utilização da via reclamatória, de sorte a manter a logicidade do sistema recursal previsto no CPC e evitar o desvirtuamento do objetivo precípuo do Código, de racionalização e diminuição da litigiosidade em massa pela criação do microssistema de julgamento de casos repetitivos. Afirma-se, destarte, por exemplo, (i) a inviabilidade da reclamação para o revolvimento de fatos e provas adjacentes aos processos de origem, (ii) a necessidade de existência de estrita aderência entre a decisão reclamada e o conteúdo do paradigma invocado e (iii) a necessidade de demonstração de teratologia na aplicação de tese firmada sob a sistemática da repercussão geral. Neste sentido, os seguintes precedentes da Primeira Turma da Corte: 



    “Agravo regimental em reclamação. Alegação de violação do entendimento firmado na ADPF nº 828/DF-MC. Reclamação que objetiva o reexame de decisão fundamentada no conjunto fático-probatório dos autos. Sucedâneo recursal. Impossibilidade. Agravo regimental não provido. 1. Por atribuição constitucional, presta-se a reclamação para preservar a competência do STF e garantir a autoridade de suas decisões (art. 102, inciso I, alínea l, da CF/88), bem como para resguardar a correta aplicação das súmulas vinculantes (art. 103-A, § 3º, da CF/88). 2. A reclamação não pode ser utilizada como sucedâneo de recurso ou de ações judiciais em geral, tampouco para reanálise de fatos e provas. Precedentes. 3. Agravo regimental não provido”. (Rcl 50.238-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 24/5/2022, grifei). 



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E DIREITO TRABALHISTA. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. COMPETÊNCIA. CAUSA INSTAURADA ENTRE O PODER PÚBLICO E SERVIDOR. VÍNCULO CELETISTA. LEI FEDERAL Nº 11.350/2006. AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE E AGENTE DE COMBATE ÀS ENDEMIAS. ALEGADA AFRONTA À ADI 3.395. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA. 1. Agravo interno em reclamação ajuizado em face de decisão que afirmou a competência da Justiça do Trabalho, sob o fundamento de inexistir lei local inserindo os agentes comunitários de saúde no regime estatutário, na forma do art. 8º da Lei nº 11.350/2006. Alegação de violação à ADI 3.395. 2. A decisão da ADI 3.395 refere-se a causas envolvendo o Poder Público e seus servidores públicos, vinculados por relação estatutária ou de caráter jurídico-administrativo. Desse modo, não há relação de estrita aderência entre o ato reclamado e o paradigma invocado, requisito indispensável à propositura da reclamação. 3. Agravo interno a que se nega provimento”. (Rcl 54.159-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 15/9/2022, grifei).



    “CONSTITUCIONAL, TRABALHISTA E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. SUPOSTA AFRONTA AO TEMA 932 DA REPERCUSSÃO GERAL. AUSÊNCIA DE TERATOLOGIA. UTILIZAÇÃO DA RECLAMAÇÃO COMO SUBSTITUTIVO DE RECURSOS DE NATUREZA ORDINÁRIA OU EXTRAORDINÁRIA. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O Tribunal reclamado decidiu em consonância com as diretrizes fixadas pelo Tema 932, pois assentou que em se tratando de embarcações que operam em alto mar, não pode ser considerada como imprevisível, dado o fato de que faz parte, da prática da navegação, a rotina de manter contato com a Capitania dos Portos, que desempenha a função de manter as embarcações avisadas a respeito dos fenômenos climáticos em curso. Nesse sentido, se a embarcação estava realmente equipada com instrumentos de salvamento, estes deveriam ter sido acionados, não havendo prova nos autos nesse sentido. Logo, caracterizado o risco da atividade a ensejar a responsabilização objetiva da reclamada, a esta incumbe responder pela reparação dos danos havidos. 2. Desse modo, cotejando a decisão reclamada com o paradigma de confronto apontado, e respeitado o âmbito cognitivo deste instrumental, não se constata teratologia no ato judicial que se alega afrontar o precedente deste TRIBUNAL. 3. Dessa forma, a postulação não passa de simples pedido de revisão do entendimento aplicado na origem, o que confirma a inviabilidade desta ação. Esta CORTE já teve a oportunidade de afirmar que a reclamação tem escopo bastante específico, não se prestando ao papel de simples substituto de recursos de natureza ordinária ou extraordinária (Rcl 6.880-AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Plenário, DJe de 22/2/2013). 4. Recurso de agravo a que se nega provimento”. (Rcl 54.142-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe de 23/8/2022, grifei).



    Fixadas as premissas, verifico que a presente reclamação tem como fundamento a alegação de má-aplicação, pelo Tribunal a quo, da tese vinculante fixada no julgamento do RE 1.041.210 - Tema 1.010 da sistemática da repercussão geral, a qual tem o seguinte teor: 



    Tema-RG 1.010: “a) A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir” (RE 1.041.210, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe de 22/5/2019).



    Nesse cenário, notam-se, a partir da leitura dos autos, irresignações da reclamante relativas à decisão que declarou a inconstitucionalidade de dispositivos da Lei nº 8.199/2014 do Município de Jundiaí, que instituíram cargos em comissão no âmbito da Câmara Municipal daquele município, dentre eles o cargo em comissão de controlador interno, por entender que suas atribuições não são de direção, chefia ou assessoramento. É o que se observa da ementa do acórdão reclamado (doc. 31, p. 2): 



     “Jundiaí. ADI do PGJ. Lei local n. 8.199/2014 e outras mais. Reestruturação administrativa da Câmara Municipal por meio de Lei. Inconstitucionalidade. Violação do preceito da separação de poderes. Matéria reservada à edição de Resolução. A disciplina do regime jurídico dos servidores por meio de lei de iniciativa da Mesa da Câmara Municipal também não é compatível com o princípio da separação de poderes. 



    Criação abusiva e artificial de cargos em comissão. Chefe de Secretaria Legislativa, Chefe de Transportes e Chefe de Administração de Bens e Serviços. Comissionamentos. Inadequação. Violação dos arts. 111 e 115, II e V, da Const. Estadual e do Tema de Repercussão Geral 1010 do col. Supremo Tribunal Federal. 



    Cargos de Ouvidor Legislativo e Controlador Interno. Atividades estritamente técnicas a serem desempenhadas por titulares de cargos de provimento efetivo preenchidos por concursos públicos. 



    Vantagens pecuniárias. Concessão ao arrepio dos paradigmas postos no art. 111 da Constituição Estadual, aqui incidente por conta de seu art. 144. Não atendimento do preceito do interesse público. Precedentes do col. STF e deste Órgão Especial. Irrepetibilidade do que já fora pago. 



    Ação procedente com modulação de 180 dias.” (grifei)



    Nesse contexto, o cotejo analítico entre a decisão reclamada e o paradigma invocado revela ter havido a inobservância da autoridade da decisão deste Supremo Tribunal Federal no ponto em que declara a inconstitucionalidade do cargo de controlador interno. Isso porque esta Corte possui orientação no sentido de que o cargo de controlador interno possui típicas funções de assessoria e direção, sendo, portanto, possível o seu provimento por meio de cargo em comissão. Nesse sentido é o posicionamento da Primeira Turma desta Suprema Corte:



    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. LEI MUNICIPAL. CRIAÇÃO DE CARGO EM COMISSÃO NA ESTRUTURA ADMINISTRATIVA DO MUNICÍPIO: CONTROLADOR INTERNO. ALEGADO DESCUMPRIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO N. 1.041.210-RG, PARADIGMA DO TEMA 1.010 DA REPERCUSSÃO GERAL: DESCUMPRIMENTO CONFIGURADO. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.” (Rcl 75.430, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe de 20/03/2025, grifei)



    Impende ressaltar que este entendimento foi corroborado no julgamento da Suspensão de Liminar nº 1.694, em que o Plenário desta Suprema Corte suspendeu os efeitos de decisão proferida em ADI Estadual, por entender que a declaração de inconstitucionalidade do cargo de controlador interno viola o entendimento firmado no Tema 1.010 da repercussão geral, uma vez que as atribuições do cargo possuem natureza de direção, chefia e assessoramento, conforme se observa da seguinte ementa:



    “AGRAVO REGIMENTAL NA SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. LEI 3.554/2018 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. CARGO EM COMISSÃO DO CONTROLADOR INTERNO. CARGO DE CONFIANÇA DO PODER EXECUTIVO LOCAL. NATUREZA DE DIREÇÃO, CHEFIA E ASSESSORAMENTO. CONFORMIDADE COM O TEMA 1010 DA REPERCUSSÃO GERAL. 



    1. Trata-se de Suspensão de Liminar apresentada pelo Município de Pitangueiras/SP contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, que declarou a inconstitucionalidade do art. 11 e do anexo da Lei Municipal 3.554/2018, e, por arrastamento, do art. 6º; do art. 9º, § 3º; do art. 10; e do art. 12, § 2º, da mesma lei, que preveem o cargo em comissão de Controlador Interno. Modulou a decisão com efeitos prospectivos de 120 a contar do julgamento, e, diante do caráter alimentar da verba, assegurou a irrepetibilidade dos valores recebidos de boa-fé pelos ocupantes do cargo de controlador. 



    2. O Tribunal de origem entendeu que, embora as atribuições do servidor responsável pelo Sistema de Controle Interno estejam discriminadas nos artigos 50 e 53 da Lei Municipal 3.554/2018, essas não consistem em funções de confiança, mas ao contrário, seriam são tarefas de caráter profissional, técnico e burocrático, a indicar burla à exigência constitucional do concurso público. 



    3. Não se vislumbra violação ao art. 37, II, da CF/1988 (concurso público) ou ao art. 37, V, da CF/1988 (cargos em comissão), pois a própria Constituição Federal confere ao Chefe do Poder Executivo a prerrogativa para nomear seu auxiliares, entre os quais se insere o Controlador Interno. 



    4. As atribuições elencadas nos dispositivos da lei impugnada para o Controlador Interno tem natureza de direção, chefia e assessoramento, até porque correspondem a assessoramento do Prefeito e são análogas àquelas desempenhadas pelos Secretários municipais. 



    5. Desse modo, no juízo perfunctório típico das medidas de suspensão, o acórdão do TJSP afigura-se em dissonância com a tese fixada no julgamento do RE 1.041.210/SP-RG (Tem 1010, Rel. Min. DIAS TOFFOLI), no qual se assentou que os cargos em comissão destinam-se ao exercício de funções de direção, chefia ou assessoramento, e pressupõe necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado. 



    6. Pedido de Suspensão de Liminar que se defere, a fim de suspender os efeitos da decisão proferida na ADIN Estadual pelo TJSP, até o trânsito em julgado da decisão de mérito na ação principal. Prejudicado o Agravo Interno do Ministério Público de São Paulo. (SL 1.694, Red. p/ o acórdão Min. Alexandre de Moraes, Plenário, DJe de 26/09/2024, grifei)



    Diante deste cenário, verifica-se que a decisão reclamada destoou dos parâmetros estabelecidos pela jurisprudência desta Corte Suprema, o que impõe a procedência, em parte, da presente reclamação.



    Ex positis, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE a presente reclamação, para cassar o acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo nos autos da ADI nº 2095404-44.2023.8.26.0000, apenas no ponto em que declarou a inconstitucionalidade do cargo de controlador interno, a fim de determinar a observância da jurisprudência vinculante deste Supremo Tribunal Federal.



    Comunique-se o teor desta decisão à autoridade reclamada.



    Publique-se.



    Brasília, 13 de junho de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



Documento assinado digitalmente