Tribunal: STF
Processo: Rcl 80722
Classe: Rcl
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-10-30
Data de publicação: 2025-10-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Cuida-se de reclamação constitucional, com pedido de liminar, ajuizada por RAFAEL ANDRADE DI PUGLIA contra decisão proferida pelo Tribunal do Estado do Rio de Janeiro (TJRJ) nos autos do Processo nº 0105876-52.2024.5.01.0000, mediante a qual se teria afrontado a autoridade do Supremo Tribunal Federal e a eficácia do que decidido na ADPF nº 1.090/RJ-MC-Ref.



     Afirma o reclamante que, nos autos em referência, o Juízo de origem 



    “determinou que as expedições de precatórios para a cobrança de débitos da CEDAE (incluindo o precatório nº 0105876-52.2024.5.01.0000) fossem realizadas com indicação do Estado do Rio de Janeiro como responsável pelo pagamento, não obstante a cautelar proferida na ADPF 1090 ter sido deferida em favor da CEDAE, e não em favor do Estado do Rio de Janeiro” (e-doc. 1, p. 1).



    Cita que essa determinação estaria embasada no Ofício Circular TRT-CORREGEDORIA-SCR nº 109/2024 (posteriormente corrigido por meio do Ofício Circular TRT-CORREGEDORIA-SCR nº 111/2024).



    Aduz que, nos autos da ADPF nº 1.090, o Supremo Tribunal Federal “deferiu medida cautelar (...) reconhecendo à Companhia Estadual de Águas e Esgotos – CEDAE a aplicabilidade do regime de precatórios previsto no artigo 100 da Constituição da República”.



     Argumenta que a decisão reclamada violaria a decisão proferida na citada arguição de descumprimento de preceito fundamental, na medida em que tal cautelar não teria sido deferida em favor do Estado do Rio de Janeiro, mas apenas da CEDAE, que seria a única responsável pelo pagamento de seus débitos. Aponta que o Ministro Cristiano Zanin teria consignado, na ADPF nº 1.090, que a referida empresa seria a única responsável pelo pagamento de seus débitos. Entende que a matéria é de cunho estritamente jurisdicional e já teria sido resolvida. 



    Sobre o pedido de medida cautelar, afirma que existira risco iminente de lesão irreparável no presente caso. Destaca que o precatório foi expedido em 2024 e, se não for retificado para constar a CEDAE como única responsável pelo pagamento, “há o risco de sua exclusão da ordem cronológica de pagamentos, o que poderá resultar em atraso no recebimento dos valores devidos ao Reclamante por um ou até dois anos”.



    Em caráter cautelar, pede a imediata retificação do precatório para que conste somente a CEDAE como única responsável pelo pagamento e a suspensão dos efeitos dos Ofícios Circulares nº 109/2024 e nº 111/2024 da Corregedoria do TRT da 1ª Região, que orientariam a indicação do Estado do Rio de Janeiro como responsável pelo pagamento de precatórios devidos pela CEDAE.



    Ao final pede a confirmação da medida cautelar para determinar que: a) o TRT da 1ª Região torne sem efeito os referidos ofícios circulares, a fim de que os juízos de primeiro grau vinculados a tal Tribunal não sejam induzidos a descumprir a medida cautelar na APDF nº 190; b) seja retificado o precatório nº 0105876-52.2024.5.01.0000, a fim de que conste a CEDAE como “a única responsável pelo pagamento de seu débito, na forma do artigo 100 da Constituição Federal.



    Em despacho de 11/6/25 (DJe de 13/6/25), determinei a emenda da inicial, em razão de o reclamante ter deixado de juntar o ato tido como reclamado e as eventuais peças essenciais à compreensão da controvérsia. Em cumprimento ao despacho, o reclamante apresentou emenda à inicial.



    É o relatório. Decido.



    De início, verifica-se que o Ministro Roberto Barroso já apreciou discussão praticamente idêntica à presente, concluindo pela negativa de seguimento à reclamação.



    Refiro-me à Rcl nº 85.619/RJ. Nesse caso, Sua Excelência registrou que o ato reclamado tem natureza administrativa e que se aplica a essa hipótese a orientação da Corte de que somente seria cabível a reclamação se ela estivesse fundada em alegada contrariedade à súmula vinculante ou em sua indevida aplicação. Como precedentes, citou as Rcl nºs 66.276/DF-AgR e 75.033/PA-AgR. Nesse contexto, cumpre lembrar que a Suprema Corte, na ADI nº 1.098/SP, decidiu que “[a] ordem judicial de pagamento (§ 2º do artigo 100 da Constituição Federal), bem como os demais atos necessários a tal finalidade, concernem ao campo administrativo e não jurisdicional”.



    Ainda que fosse superado esse óbice, melhor sorte não teria o reclamante. Não se verifica qualquer teratologia nos atos reclamados.



    Com efeito, na ADPF nº 1.090/RJ-MC, o Relator, Ministro Cristiano Zanin, deferiu medida cautelar, ad referendum do Plenário, reconhecendo que a CEDAE goza da prerrogativa da submissão ao regime de precatórios. Na ocasião, Sua Excelência concluiu que a empresa consiste em sociedade de economia mista, presta serviço público essencial, atua em regime de exclusividade e não tem intuito lucrativo primário. Nessa toada, suspendeu, até o julgamento do mérito da referida ação, os efeitos de medidas de execução judicial contra CEDAE que impliquem bloqueio, penhora e liberação de valores constantes de suas contas bancárias “à revelia do regime previsto no art. 100 da Constituição Federal [regime dos precatórios], com a imediata liberação dos valores” (grifo nosso). Ademais, determinou que se procedesse à devolução/desbloqueio dos recursos à conta bancária da estatal que, até então, não tinham sido repassados aos beneficiários das referidas decisões judiciais.



    Vale ter em mente que a decisão tomada por Sua Excelência beneficia a CEDAE por ela consistir em verdadeira instrumentalidade do Estado do Rio de Janeiro no contexto da prestação de serviço público essencial, e em razão de a medida não prejudicar a concorrência. Entendeu-se, assim, que a estatal estaria abrangida pelo conceito de Fazenda Pública.



    O Tribunal Pleno, em 21/2/24 (sessão virtual de 9/2/24 a 20/2/24), por unanimidade, referendou a decisão do Relator. Manteve, assim, aplicação do art. 100 da Constituição Federal em favor da CEDAE. O acórdão foi assim ementado:



    “REFERENDO DE MEDIDA CAUTELAR EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. ORDENS JUDICIAIS DE BLOQUEIO DE VERBAS DE SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA PRESTADORA DE SERVIÇO PÚBLICO DE SANEAMENTO BÁSICO. PRESENÇA DOS REQUISITOS AUTORIZADORES À CONCESSÃO DE MEDIDA CAUTELAR. ELEMENTOS INDICATIVOS DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO EM REGIME NÃO CONCORRENCIAL E SEM INTUITO PRIMÁRIO DE LUCRO. MEDIDA CAUTELAR REFERENDADA. I - O Supremo Tribunal Federal admite a arguição de descumprimento de preceito fundamental contra ordens judiciais de bloqueio e sequestro de bens de empresas públicas e sociedades de economia mista prestadoras de serviço público, com amparo no princípio da Separação dos Poderes e do regime de precatórios (arts. 2º e 100 da Constituição Federal) II - Nas arguições que compõem a jurisprudência desta Suprema Corte sobre o tema, fixou-se a orientação de que as estatais: (i) que prestam serviço público, (ii) em regime de exclusividade, e (iii) sem intuito lucrativo primário, gozam da prerrogativa de submissão ao regime de precatórios previsto no art. 100 do Texto Constitucional. III - Nesta análise preliminar, há demonstração suficiente de que a Companhia Estadual de Águas e Esgotos do Rio de Janeiro - Cedae preenche os requisitos exigidos pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. IV - Concessão de medida cautelar referendada” (ADPF nº 1.090/RJ-MC-Ref, Tribunal Pleno, Rel. Min. Cristiano Zanin, DJe de 29/2/24 — grifo nosso).



    Pois bem. O citado dispositivo constitucional, que deve ser integralmente observado, prevê que os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas, em virtude de sentença judiciária, devem ser feitos “exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim”. O atual § 5º (redação dada pela EC nº 136/2025), por seu turno, estabelece que é obrigatória “a inclusão no orçamento das entidades de direito público de verba necessária ao pagamento de seus débitos oriundos de sentenças transitadas em julgado constantes de precatórios judiciários apresentados até 1º de fevereiro” (em redações anteriores, o marco temporal foi outro). Nesse caso, o pagamento do precatório é feito até o final do exercício seguinte, quando terão seus valores atualizados monetariamente.



    Em comentário ao art. 100 do texto constitucional, Fernando Facury Scaff e Luma Cavaleiro de Macedo Scaff anotam que “[o] sistema é juridicamente engenhoso, pois permite aos credores a satisfação de seus créditos com base em um procedimento orçamentário que garante o pagamento”1. Uadi Lammêgo Bulos ensina o precatório funciona da seguinte forma: “o juízo executório emite ao presidente do tribunal uma ordem para que o Poder Público pague as quantias devidas. A partir daí, essas quantias são incluídas no orçamento do exercício seguinte”2. José Afonso da Silva ainda ressalta que “[a] consignação orçamentária dos recursos destinados ao pagamento dos débitos provenientes de condenação judiciária é uma garantia do credor, porque é um modo de assegurar o pagamento da dívida”3.



    É evidente que, no ato reclamado, buscou-se harmonizar a decisão proferida na ADPF nº 1.090/RJ-MC-Ref e os comandos previstos no art. 100 da Constituição Federal, mormente no que dizem respeito à imprescindibilidade da inclusão dos valores em orçamento público para o pagamento dos precatórios devidos pelas Fazendas Públicas. Sobre esse ponto, convém recordar, como bem destacou o reclamante, que o ato reclamado tem ligação com a recomendação constante do Ofício Circular TRT-CORREGEDORIA-SCR Nº 111/2024 (no qual se corrigiu erro material constante do Ofício Circular TRT-CORREGEDORIA-SCR nº 109/2024):



    “Senhoras Juízas e Senhores Juízes



    Ao tempo em que os cumprimento, dirijo-me a Vossas Excelências para corrigir erro material veiculado no Ofício Circular TRT-CORREGEDORIASCR Nº 109/2024, expedido em 22/11/2024, que deve ser lido da seguinte forma: 



    ‘(...) dirijo-me a Vossas Excelências para, diante do que dispõem o art. 53, da Resolução 303/2019 do CNJ, e o art. 43, da Resolução 314/2021 do CSJT, RECOMENDAR que as expedições de requisitórios para cobranças de débitos da Companhia Estadual de Águas e Esgotos do Rio de Janeiro (CEDAE) sejam realizadas no GPREC conforme instruções a seguir: 



·     Requisições de Pequeno Valor: deve figurar a CEDAE como ‘executada’ e a própria CEDAE como ‘responsável pelo pagamento’. 



·      Precatórios: deve figurar a CEDAE como ‘executada’ e o Estado do Rio de Janeiro como ‘responsável pelo pagamento’.



    No ensejo, renovo votos de estima e consideração”.



    Ainda quanto à intenção de respeitar o determinado na ADPF nº 1.090/RJ e também fazer cumprir todas as normas do art. 100 da Constituição Federal, reproduzo as informações prestadas nos autos da citada arguição de descumprimento de preceito fundamental (juntadas ao e-doc. 11 do presente feito) pelo Desembargador Corregedor Regional Marcelo Augusto Souto de Oliveira, do TRT-1, sobre a recomendação constante do Ofício Circular TRT-CORREGEDORIA-SCR nº 109/2024:



    “Em síntese, alega o Governador do Estado do Rio de Janeiro, senhor Claudio Castro, que, ao expedir o ofício supracitado, o Tribunal Regional do Trabalho da Primeira Região estaria descumprindo a decisão plenária, de 21 de fevereiro de 2024, que referendou a medida cautelar deferida por V. Exa. na ADPF 1090 para (i) suspender, até o julgamento do mérito desta arguição, os efeitos de medidas de execução judicial contra a Cedae que impliquem bloqueio, penhora e liberação de valores constantes das contas bancárias da Cedae, à revelia do regime previsto no artigo 100 da Constituição Federal, com a imediata liberação dos valores e (ii) determinar que se proceda à devolução/desbloqueio dos recursos à conta bancária da estatal que, até o momento, não foram repassados aos beneficiários das referidas decisões judiciais, nos termos do voto do Relator.



    Nesse passo, o Governador requereu fosse tornado sem efeito o referido Ato Normativo ou alterá-lo, retirando a recomendação de que o Estado do Rio de Janeiro figure como ‘responsável pelo pagamento’. (Petição/STF n. 168.385/2024).



    Sua Excelência, o Governador do Estado do Rio de Janeiro, assessorado pela Procuradoria Geral do Estado, parece se preocupar com algo sem importância prática, porque, ao contrário do que diz, o Ofício Circular determina a expedição do ofício requisitório e, portanto, respeita a decisão do Pretório Excelso, mas, diante de dúvida razoável sobre o preenchimento da requisição, se viu obrigado a esclarecer aos juízes como dar cumprimento à decisão de Vossa Excelência.



    Por força de decisão cautelar proferida nos autos da ADPF 1090, o STF conferiu à CEDAE, Sociedade de Economia Mista, a prerrogativa de submissão ao regime de precatórios, a despeito dela, a empresa da administração indireta, nunca ter sido dependente de verba orçamentária pública para seu funcionamento.



    A partir da mudança da jurisprudência do Supremo Tribunal (sobretudo nas ADI nº. 4357 e ADI nº. 4425) para incluir na prerrogativa da Fazenda Pública, para efeito de pagamento de dívidas judiciais, empresas estatais, sociedades de economia mista e empresas públicas, surgiu um problema concreto: como expedir precatórios de empresas que não estão no orçamento do ente de direito público?



    E esse problema parece não estar resolvido suficientemente pela Resolução nº 303, de 18 de dezembro de 2019, do Conselho Nacional de Justiça, nem com a redação que foi lhe dada pela Resolução nº 482/2022, do CNJ.



    Se antes o conceito de devedor e de responsável pelo pagamento se acumulavam em uma única pessoa, no ente público condenado definitivamente, agora, com a ampliação jurisprudencial do conceito, passou a ser qualquer entidade da administração, mesmo indireta, que ‘desempenhe atividade de Estado cujo orçamento dependa do repasse de recursos públicos, em regime não concorrencial e sem intuito primário de lucro’ (letra ‘b’, do inciso IV, do art. 2º, da Resolução 303/2019, do CNJ).



    O núcleo da definição legal e no entendimento do STF está assentado nos elementos: (a) desempenhar atividade do Estado; (b) trabalhar em regime não concorrencial, sem intuito de lucro e (c) receber repasse de verba orçamentária pública para sua sobrevivência.



    Quando esses três elementos se apresentam, não há o que questionar. A dúvida se apresenta quando, a despeito de desempenhar atividade de Estado, em regime não concorrencial e sem intuito primário de lucro, a empresa pública ou sociedade de economia mista não depende de repasse de recursos públicos e, assim, se sustenta pelos seus sucessos lucros gerados ao longo dos anos.



    Nesse caso, em que não há crédito orçamentário em favor da empresa condenada judicialmente, surge um paradoxo: deve ser expedido precatório, como determina o STF, mas inseri-la como responsável pelo pagamento fará com que ele seja inexequível, seja porque não existe no direito administrativo precatórios próprios e exclusivos para empresas estatais, seja porque, como não são dependentes do orçamento estatal, não teriam como pagar as dívidas judiciais por não ter verbas a ele atribuídas.



    Veja-se, por exemplo, o art. 17 da Resolução 303/2019 do CNJ, que trata exclusivamente da ‘inclusão no orçamento das entidades de direito público de verba necessária ao pagamento de seus débitos oriundos de sentenças transitadas em julgado constantes de precatórios judiciários’, a demonstrar um certo laconismo quanto aos débitos que são de entes que têm personalidade jurídica própria.



    Ou o art. 45-A, da mesma Resolução, que só trata de créditos contra o ente federativo devedor, para quitação de dívidas do mesmo ente federativo e, assim, parece, neste caso, esquecer que a dívida pode ser de outro ente, mas paga, como responsável, pela administração direta: ‘É facultada ao credor do precatório, na forma estabelecida pela lei do ente federativo devedor, a utilização de créditos em precatórios originalmente próprios ou adquiridos de terceiros para: I – quitação de débitos parcelados ou débitos inscritos em dívida ativa do ente federativo devedor, inclusive em transação resolutiva de litígio, e, subsidiariamente, débitos com a administração autárquica e fundacional do mesmo ente’. 



    Ou, ainda, o art. 46-A, § 5º, que trata a Fazenda Pública como devedora, mas omite-se quando o devedor é uma empresa pública ou sociedade de economia mista, a demonstrar que, nesse caso, por dedução lógica, o devedor é um, mas o pagador é outro. O mesmo se vê no art. 49 da Resolução.



    O mais importante é relembrar o art. 85, inciso VII, da Resolução nº 303/2019, do CNJ, que exige que o ente federativo seja mencionado no Precatório, quando diz: ‘Os tribunais manterão banco de dados permanente contendo as seguintes informações acerca dos precatórios expedidos: (...) VII – entidade devedora e número de sua inscrição no CNPJ, com indicação do ente federado a que pertence’.



    Em razão disso, com espeque no artigo 53 da Resolução CNJ nº. 303/2019, bem como no artigo 43 da Resolução CSJT nº. 314/2021, esta Corregedoria Regional do TRT1 oficiou aos juízes de primeiro grau para recomendar que as expedições de precatórios para cobranças de débitos da CEDAE sejam realizadas no GPREC com as indicações da CEDAE como ‘executada’ (ente devedor) e do Estado do Rio de Janeiro como ‘responsável pelo pagamento’ (o órgão da administração responsável por aportar os valores), a fim de que fossem realizados os pagamentos dos créditos trabalhistas deferidos em ações judiaicias trabalhistas transitadas em julgado.



    Assim, nobre Ministro Cristiano Zanin, espera a Corregedoria Regional do TRT da 1ª Regiao ter interpretado adequadamente as normas de regência e dado fiel cumprimento ao determinado na augusta tutela de urgência, mas, se outro for o entendimento de Vossa Excelência, solicita o obséquio de ser informado, para consertar eventual erro de procedimento ao expedir os precatórios” (e-doc. 11).



    Insta deixar clara a diferença entre ser devedor do precatório e ser responsável por seu pagamento. 



    O Estado do Rio de Janeiro não figura como devedor do precatório, não realizou o fato gerador da dívida correspondente. Todavia, por ser a CEDAE instrumentalidade do estado, é inequívoco que a unidade federada tem a capacidade de colaborar no cumprimento das determinações constitucionais e, nesse contexto, tem a responsabilidade pelo pagamento do precatório, devendo observar as regras atinentes ao orçamento público nos termos do art. 100 da Constituição Federal. Cabe esclarecer que, como a empresa estatal é instrumentalidade do estado e esse tem apenas aquela responsabilidade, não sendo o devedor da quantia, fica assegurado ao Estado do Rio de Janeiro tomar as providências necessárias para que as expensas do precatório recaia, ao final, sobre a CEDAE.



    Atente-se que a separação entre devedor e responsável não é novidade no Direito brasileiro. A propósito, esse mecanismo é comum na seara tributária, conforme disciplinado por lei complementar de norma geral (CTN). Sobre o assunto, vide voto da Ministra Ellen Gracie no RE nº 603.191/MT, Tema 302. No presente caso, a responsabilidade do Estado do Rio de Janeiro decorre diretamente do art. 100 da Constituição Federal.



    Em suma, reitero que não vislumbro teratologia no ato reclamado frente ao decidido na ADPF nº 1.090/RJ.



    Ante o exposto, nego seguimento à reclamação, nos termos do artigo 21, § 1º, do RISTF. Prejudicada a apreciação do pedido liminar.



    Considerando que o uso de meios processuais manifestamente inadmissíveis gera efeitos danosos à prestação jurisdicional, a parte reclamante fica também advertida, na hipótese de recurso dessa decisão, da possibilidade de aplicação ipso facto da multa processual prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015.



    Publique-se.



    Brasília, 30 de outubro de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente




1  SCAFF, Fernando Facury; SCAFF, Luma Cavaleiro de Macedo. Comentário ao art. 100. In: CANOTILHO, J. J. Gomes; MENDES, Gilmar Ferreira; SARLET, Ingo W. ____ (Coords.). Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva/Almedina, 2013. p. 1.341 — grifo nosso.




2  BULOS, Uadi Lammêgo. Constituição Federal anotada. 12. ed. São Paulo: Saraiva, 2017. p. 1.073 — grifo nosso




3  SILVA, José Afonso. Comentário contextual à Constituição. 6. ed. São Paulo: Malheiros, 2009. p. 523 — grifo nosso.