Tribunal: STF
Processo: MS 35172
Classe: MS
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-04-23
Data de publicação: 2025-04-23

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO. ATUAÇÃO DO TCU. CONTRATOS ADVOCATÍCIOS CELEBRADOS COM RECURSOS PARAFISCAIS. SIGILO PROFISSIONAL DA ADVOCACIA. INOPONIBILIDADE AO CONTROLE EXTERNO. RESERVA DE JURISDIÇÃO. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO. PRIMACIALIDADE DA AFERIÇÃO DA PROBIDADE E EFICIÊNCIA QUANTO AO EMPREGO DE RECURSOS DE INTERESSE PÚBLICO, AFETADOS A FINALIDADES SOCIAIS, ALCANÇANDO R$ 150 MILHÕES. SEGURANÇA DENEGADA.



I. CASO EM EXAME



1. Mandado de segurança preventivo impetrado pela Ordem dos Advogados do Brasil – Seccional do Estado do Rio de Janeiro (OAB/RJ), com o objetivo de impedir que o Tribunal de Contas da União (TCU) fiscalize contratos advocatícios firmados entre a FECOMÉRCIO/RJ e escritórios de advocacia, custeados com recursos públicos oriundos de contribuições parafiscais destinadas ao SESC/RJ e SENAC/RJ. A impetrante alega violação às prerrogativas da advocacia, ao sigilo profissional e à cláusula da reserva de jurisdição.



II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO



2. Há duas questões centrais em discussão: (i) saber se o TCU pode fiscalizar contratos advocatícios firmados com entidades do Sistema “S” e pagos com recursos públicos; (ii) verificar se o sigilo profissional e a reserva de jurisdição impedem tal fiscalização.



III. RAZÕES DE DECIDIR



3. A Constituição Federal atribui ao TCU competência para fiscalizar a legalidade, legitimidade e economicidade na aplicação de recursos públicos, inclusive os administrados por entidades do Sistema “S”, como SESC e SENAC.



4. O sigilo profissional da advocacia, embora protegido constitucionalmente, não é absoluto e deve ceder diante do interesse público e da necessidade de controle do uso de verbas públicas, afetadas a finalidades sociais, conforme reconhecido pelo STF no julgamento do MS 33.340/DF.



5. O controle exercido pelo TCU não implica violação à reserva de jurisdição, pois não envolve quebra de sigilo judicializada, mas tão somente verificação administrativa de regularidade de despesas com recursos públicos.



6. A documentação requisitada refere-se a aspectos formais da contratação — como contratos, notas fiscais e comprovantes de pagamento —, e não ao conteúdo técnico da atividade jurídica, sendo garantido tratamento reservado às informações sensíveis.



7. O uso do sigilo profissional como obstáculo absoluto ao controle externo compromete a transparência, a rastreabilidade e o dever constitucional de prestação de contas, põe em elevado risco a probidade, além de abrir precedentes para driblar a fiscalização pública.



8. A tentativa de blindagem genérica baseada em prerrogativas da advocacia não se sustenta diante do modelo republicano de gestão pública, fundado na publicidade e no controle dos gastos estatais. Na República, não existem zonas de exclusão absoluta de controles institucionais. Não pode vigorar um modelo insular e puramente corporativo, mormente em se cuidando de recursos oriundos de contribuições parafiscais instituídas por Lei para elevadas finalidades sociais.



IV. DISPOSITIVO 



9. Segurança denegada.



    DECISÃO: Trata-se de mandado de segurança preventivo impetrado pela Ordem dos Advogados do Brasil – Seccional do Estado do Rio de Janeiro (OAB/RJ), contra ato atribuído ao Tribunal de Contas da União (TCU), visando impedir que tal órgão promova análise e julgamento de contratos advocatícios celebrados entre a FECOMÉRCIO/RJ e escritórios de advocacia, sob a alegação de que tal medida violaria prerrogativas da advocacia e a cláusula da reserva de jurisdição.



    Sustenta a impetrante que, no processo TC 020.456/2016-6, o TCU determinou que o Administrações Regionais no Estado do Rio de Janeiro do Serviço Social do Comércio (SESC-RJ) e do Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC-RJ) apresentassem contratos advocatícios firmados pela FECOMÉRCIO/RJ com escritórios do Estado do Rio de Janeiro e de diversos estados da federação. 



    Alega que esses contratos estariam resguardados pelo sigilo profissional, nos termos do art. 133 da Constituição Federal e do art. 7º, II, da Lei nº 8.906/94. Acrescenta que o indeferimento de seu pedido de ingresso como amicus curiae nos autos inviabilizou a sua atuação institucional na defesa das prerrogativas da advocacia, ensejando a impetração do presente writ.



    Instado, o Tribunal de Contas da União apresentou manifestação assim ementada (eDOC nº 16):



    “Mandado de Segurança preventivo, com pedido de liminar, impetrado pela Ordem dos Advogados do Brasil (Seção do Estado do Rio de Janeiro), com o objetivo de o STF se manifestar no sentido de que “ao Tribunal de Contas da União é defeso analisar e julgar contratos advocatícios celebrados com a FECOMÉRCIO-RJ, sob pena de violar prerrogativas da advocacia e a cláusula da reserva de jurisdição”. 



    1. Inexistência de direito subjetivo à intervenção como amicus curiae e, portanto, ausência de direito líquido e certo. Competência do Relator para apreciação discricionária do pedido, que deve avaliar se a intervenção irá contribuir para o deslinde da controvérsia. Juízo de utilidade. Jurisprudência do STF.



    2. O Tribunal de Contas da União já se debruçou sobre a legalidade da contratação de serviços terceirizados de advocacia diversas vezes. Negar o acesso aos processos relativos a esses contratos significaria inviabilizar o controle da aplicação de recursos públicos.



    3. A pretensão da OAB/RJ e da Fecomércio/RJ, caso fosse acolhida, inviabilizaria o exercício, pela Corte de Contas, de suas competências constitucionais, e geraria, na prática, a completa perda de transparência dessas contratações, que se diga mais uma vez, se dão com recursos de natureza pública, dada a natureza parafiscal das contribuições cobradas por tais entidades.



    4. Cabe salientar que, quando da utilização de recursos públicos, nem mesmo o sigilo bancário pode ser oposto ao TCU, consoante consignado em emblemática decisão do STF no MS 33.340, que reafirmou o primado dos princípios da publicidade e da transparência, bem como a inoponibilidade do sigilo, quando envolver o trato dos recursos públicos, à Corte de Contas.



    5. Perda de objeto do pedido de liminar, eis que o TC 036.447/2016-1 já foi julgado por meio do Acórdão 1.981/2017-Plenário. No mérito, parecer pela denegação da segurança.” (grifos no original)



    No dia 31/10/2017, o Ministro Dias Toffoli, atuando em substituição ao Relator Ministro Ricardo Lewandowski, com fundamento no artigo 38, inciso I, do RISTF, concedeu parcialmente a tutela de urgência requerida, para suspender temporariamente a sessão de julgamento do TCU marcada para o dia 01/11/2017, sem adentrar no mérito da controvérsia (eDOC nº 21).



    Contra essa decisão, a Consultoria Jurídica do TCU interpôs agravo regimental (eDOC nº 26). A União, por sua vez, apresentou agravo regimental próprio (eDOC nº 28), sustentando a ilegitimidade da Consultoria Jurídica do TCU para representação judicial, nos termos do art. 131 da CF/88, que confere à Advocacia-Geral da União (AGU) a exclusividade da representação judicial da União, inclusive dos órgãos da Administração Pública Federal. Pleiteou, ainda, o desentranhamento da peça subscrita pela consultoria jurídica do TCU.



    No mérito recursal (eDOC nº 28, p. 9), a União argumenta que:



    (i) o processamento regular dos processos administrativos TC 020.456/2016-6 e TC 036.447/2016-1 não implicaria quebra de sigilo profissional dos advogados;



    (ii) a documentação em exame trata-se de prova da regular aplicação de recursos públicos federais, sendo, portanto, legitimamente requisitas a pelo TCU em decorrência de sua função constitucional de controle externo.



    O ente central assevera, ainda, que a atuação do TCU se limita à verificação da legalidade dos pagamentos com recursos oriundos de contribuições parafiscais, sem adentrar no conteúdo da estratégia ou da atuação profissional dos advogados, e que, por cautela, a documentação foi classificada como sigilosa, com restrição de acesso, em estrita observância ao que dispõe o regimento interno da Corte de Contas.



    Aduz que o Tribunal de Contas da União possui competência constitucional para fiscalizar a aplicação de recursos públicos federais, inclusive aqueles destinados à contratação de serviços advocatícios. 



    Registra que esta Suprema Corte já decidiu pela inoponibilidade do sigilo bancário e empresarial ao TCU quando se trata de recursos de origem pública (MS 33.340, Relator: Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 26/05/2015). Assim, defende que o sigilo profissional do advogado deve receber tratamento similar, considerando a necessidade de fiscalização do elevado montante de recursos e o dever de transparência em um Estado Democrático de Direito.



    Em 03/08/2023, a ação foi redistribuída ao Ministro Cristiano Zanin, o qual, todavia, em 01/07/2024, declarou-se impedido de atuar no feito (eDOC nº 42). Após isso, os autos foram-me redistribuídos para análise de mérito e julgamento do agravo regimental interposto pela União (eDOC nº 28).



    É o relatório. DECIDO.



    Deixo de solicitar a manifestação da Procuradoria-Geral da República, uma vez que a ação, por sua natureza mandamental, versa sobre matéria estritamente de direito, acerca da qual há jurisprudência firmada nesta Suprema Corte, nos termos do art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do STF (RISTF).



    A solução da presente controvérsia perpassa pela análise da possibilidade de o Tribunal de Contas da União acessar e fiscalizar contratos de honorários advocatícios firmados entre entidade privada (FECOMÉRCIO-RJ) e escritórios de advocacia, custeados com recursos públicos oriundos de contribuições parafiscais destinadas ao SESC-RJ e ao SENAC-RJ.



    A impetrante sustenta que tal medida configuraria violação às prerrogativas da advocacia (art. 133 da CF/88) e à cláusula da reserva de jurisdição, uma vez que os contratos e documentos decorrentes da relação cliente-advogado estariam protegidos pelo sigilo profissional, cuja quebra somente seria admissível mediante ordem judicial, nos termos do art. 7º, § 6º, da Lei 8.906/1994.



    A alegação da impetrante não merece acolhimento.



    A priori, merece destaque que os serviços sociais autônomos, destinatários de contribuições parafiscais, estão sujeitos ao controle finalístico do TCU no que se refere à aplicação de recursos públicos recebidos. A competência constitucional do Tribunal de Contas da União — prevista no art. 71 da Constituição Federal — para fiscalizar a legalidade, legitimidade e economicidade dos atos da Administração Pública, direta e indireta, estende-se também às entidades que administram recursos de natureza parafiscal, como é o caso do SESC, do SENAC e da FECOMÉRCIO, entidades do terceiro setor com natureza de serviço social autônomo. Nesse sentido, veja-se:



    “Ementa: ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. SERVIÇOS SOCIAIS AUTÔNOMOS VINCULADOS A ENTIDADES SINDICAIS. SISTEMA “S”. AUTONOMIA ADMINISTRATIVA. RECRUTAMENTO DE PESSOAL. REGIME JURÍDICO DEFINIDO NA LEGISLAÇÃO INSTITUIDORA. SERVIÇO SOCIAL DO TRANSPORTE. NÃO SUBMISSÃO AO PRINCÍPIO DO CONCURSO PÚBLICO (ART. 37, II, DA CF). 1. Os serviços sociais autônomos integrantes do denominado Sistema “S”, vinculados a entidades patronais de grau superior e patrocinados basicamente por recursos recolhidos do próprio setor produtivo beneficiado, ostentam natureza de pessoa jurídica de direito privado e não integram a Administração Pública, embora colaborem com ela na execução de atividades de relevante significado social. Tanto a Constituição Federal de 1988, como a correspondente legislação de regência (como a Lei 8.706/93, que criou o Serviço Social do Trabalho – SEST) asseguram autonomia administrativa a essas entidades, sujeitas, formalmente, apenas ao controle finalístico, pelo Tribunal de Contas, da aplicação dos recursos recebidos. Presentes essas características, não estão submetidas à exigência de concurso público para a contratação de pessoal, nos moldes do art. 37, II, da Constituição Federal. Precedente: ADI 1864, Rel. Min. Joaquim Barbosa, DJe de 2/5/2008. 2. Recurso extraordinário a que se nega provimento.”



    (RE 789874, Relator: TEORI ZAVASCKI, Tribunal Pleno, julgado em 17-09-2014, p. 19-11-2014 - grifos acrescidos)



    Conforme pontuado, o Supremo Tribunal Federal já reconheceu, no julgamento do MS 33.340/DF, de relatoria do Ministro Luiz Fux, a inoponibilidade do sigilo bancário à atuação do TCU quando em jogo a fiscalização da aplicação de recursos públicos. Tal entendimento pode, por analogia, ser estendido a outras formas de sigilo, inclusive o profissional, quando em colisão com o princípio da transparência e a supremacia do interesse público, desde que preservadas as garantias de tratamento reservado da documentação sensível.



    O caso paradigma tratava de mandado de segurança impetrado contra ato do TCU, no qual o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), empresa pública dotada de personalidade jurídica de direito privado, buscava impedir a remessa de documentos relativos a um determinado contrato de financiamento. Fundamentava sua pretensão na busca por preservar o sigilo bancário e empresarial, amparando-se na Lei Complementar nº 105/2001.



    A Primeira Turma do Supremo Tribunal Federal, por maioria, denegou a ordem, concluindo que o caso não tratava de quebra de sigilo bancário, mas de controle da legalidade e da legitimidade no uso de recursos públicos. 



    Na ocasião, esta Suprema Corte fixou o entendimento de que a requisição de dados pelo TCU estava de acordo com as suas atribuições constitucionais, e que a recusa do BNDES constituía limitação desproporcional ao dever de controle da administração pública.



    A decisão ressaltou que o TCU, embora não possa decretar diretamente a quebra de sigilo bancário, possui prerrogativa constitucional de acessar informações sobre operações financiadas com recursos públicos. O julgado destacou a aplicação da teoria germânica da “restrição das restrições” (Schranken-Schranken) para demonstrar que o direito à privacidade pode ser proporcionalmente limitado quando em confronto com o interesse público de transparência e controle social.



    Em consonância com essa lógica, concluo, mutatis mutandis, que não se pode opor o sigilo profissional da advocacia para inviabilizar ou frustrar o controle da correta aplicação de verbas públicas utilizadas para fazer frente à contraprestação pecuniária em contratos celebrados por entidades do Sistema “S”.



    Por oportuno, transcrevo trechos da ementa do referido julgado:



    “Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. CONTROLE LEGISLATIVO FINANCEIRO. CONTROLE EXTERNO. REQUISIÇÃO PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO DE INFORMAÇÕES ALUSIVAS A OPERAÇÕES FINANCEIRAS REALIZADAS PELAS IMPETRANTES. RECUSA INJUSTIFICADA. DADOS NÃO ACOBERTADOS PELO SIGILO BANCÁRIO E EMPRESARIAL. (...) 3. O sigilo de informações necessárias para a preservação da intimidade é relativizado quando se está diante do interesse da sociedade de se conhecer o destino dos recursos públicos. 4. Operações financeiras que envolvam recursos públicos não estão abrangidas pelo sigilo bancário a que alude a Lei Complementar nº 105/2001, visto que as operações dessa espécie estão submetidas aos princípios da administração pública insculpidos no art. 37 da Constituição Federal. Em tais situações, é prerrogativa constitucional do Tribunal [TCU] o acesso a informações relacionadas a operações financiadas com recursos públicos. 5. O segredo como “alma do negócio” consubstancia a máxima cotidiana inaplicável em casos análogos ao sub judice, tanto mais que, quem contrata com o poder público não pode ter segredos, especialmente se a revelação for necessária para o controle da legitimidade do emprego dos recursos públicos. É que a contratação pública não pode ser feita em esconderijos envernizados por um arcabouço jurídico capaz de impedir o controle social quanto ao emprego das verbas públicas. 6. “O dever administrativo de manter plena transparência em seus comportamentos impõe não haver em um Estado Democrático de Direito, no qual o poder reside no povo (art. 1º, parágrafo único, da Constituição), ocultamento aos administrados dos assuntos que a todos interessam, e muito menos em relação aos sujeitos individualmente afetados por alguma medida.” (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 27ª edição. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 114). 7. O Tribunal de Contas da União não está autorizado a, manu militari, decretar a quebra de sigilo bancário e empresarial de terceiros, medida cautelar condicionada à prévia anuência do Poder Judiciário, ou, em situações pontuais, do Poder Legislativo. Precedente: MS 22.801, Tribunal Pleno, Rel. Min. Menezes Direito, DJe 14.3.2008. 8. In casu, contudo, o TCU deve ter livre acesso às operações financeiras realizadas pelas impetrantes, entidades de direito privado da Administração Indireta submetidas ao seu controle financeiro, mormente porquanto operacionalizadas mediante o emprego de recursos de origem pública. Inoponibilidade de sigilo bancário e empresarial ao TCU quando se está diante de operações fundadas em recursos de origem pública. Conclusão decorrente do dever de atuação transparente dos administradores públicos em um Estado Democrático de Direito. 9. A preservação, in casu, do sigilo das operações realizadas pelo BNDES e BNDESPAR com terceiros não, apenas, impediria a atuação constitucionalmente prevista para o TCU, como, também, representaria uma acanhada, insuficiente, e, por isso mesmo, desproporcional limitação ao direito fundamental de preservação da intimidade. 10. O princípio da conformidade funcional a que se refere Canotilho, também, reforça a conclusão de que os órgãos criados pela Constituição da República, tal como o TCU, devem se manter no quadro normativo de suas competências, sem que tenham autonomia para abrir mão daquilo que o constituinte lhe entregou em termos de competências. (CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 5ª edição. Coimbra: Almedina, 2002, p. 541.) 11. A Proteção Deficiente de vedação implícita permite assentar que se a publicidade não pode ir tão longe, de forma a esvaziar, desproporcionalmente, o direito fundamental à privacidade e ao sigilo bancário e empresarial; não menos verdadeiro é que a insuficiente limitação ao direito à privacidade revelar-se-ia, por outro ângulo, desproporcional, porquanto lesiva aos interesses da sociedade de exigir do Estado brasileiro uma atuação transparente. (...) 15. A limitação ao direito fundamental à privacidade que, por se revelar proporcional, é compatível com a teoria das restrições das restrições (Schranken-Schranken). O direito ao sigilo bancário e empresarial, mercê de seu caráter fundamental, comporta uma proporcional limitação destinada a permitir o controle financeiro da Administração Publica por órgão constitucionalmente previsto e dotado de capacidade institucional para tanto. (...) 18. Denegação da segurança por ausência de direito material de recusa da remessa dos documentos.” (MS 33340, Relator: LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 26-05-2015, p. 03-08-2015 - grifos acrescidos)



    Na ocasião, o eminente Relator do feito, Ministro Luiz Fux, sintetizou a essência do Tribunal de Contas da União (TCU) como órgão de controle independente, que transcendeu sua condição original de auxiliar do Poder Legislativo para constituir-se em instrumento fundamental de concretização da democrática, configurando-se como guardião essencial de uma gestão pública responsável e alinhada aos anseios sociais. Confira-se trechos do voto condutor do acórdão:



    “O Tribunal de Contas da União ostenta a condição de órgão independente da estrutura do Estado brasileiro, cujas principais funções se espraiam pelos diversos incisos do art. 71 da Constituição da República. Na condição de órgão auxiliar do Poder Legislativo, realiza o controle financeiro, missão que, no dizer do professor emérito da Universidade de Osnabruck Jörn Ipsen, é essencial do parlamento em um Estado de Direito. Seus membros possuem as mesmas prerrogativas que as asseguradas aos magistrados, tendo suas decisões a natureza jurídica de atos administrativos passíveis de controle jurisdicional.



    Cuida-se de Tribunal de índole técnica e política que deve fiscalizar o correto emprego de recursos públicos. (...)



    Consectariamente, o alcance do controle externo ganhou dimensão amazônica, de modo a compreender o controle não, apenas, da responsabilidade do administrador, mas de sua responsividade. (..)



    Assim, no atual contexto juspolítico brasileiro, em que houve expressiva ampliação de suas atribuições, na forma reconhecida pela doutrina abalizada5, a Corte de Contas deve ter competência para aferir se o administrador atua de forma prudente, moralmente aceitável e de acordo com o que a sociedade dele espera. E o TCU não pode se olvidar de que, ao deixar de ser órgão do parlamento para tornar-se da sociedade, passou a representar um dos principais instrumentos republicanos destinados à concretização da democracia e dos direitos fundamentais, na medida em que o controle do emprego de recursos públicos propicia, em larga escala, justiça e igualdade.” (MS 33.340, Relator: LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 26-05-2015, p. 03-08-2015 - grifos acrescidos)



    Nessa perspectiva, o dever de transparência na gestão de recursos públicos configura exigência inafastável do regime republicano, de modo que, sempre que houver utilização de recursos públicos, aplica-se, como regra, o princípio da publicidade, sendo o sigilo medida excepcional que requer justificativa expressa e fundamentada.



    Por essa razão, embora não integrem formalmente a Administração Pública, seja direta ou indireta, as entidades que administram recursos de natureza parafiscal estão submetidas aos mesmos deveres de transparência e controle externo, na medida em que gerem recursos de inquestionável origem pública, recebendo fomento do Estado. Nessa esteira, colaciono o seguinte precedente:



    “EMENTA DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. DIVULGAÇÃO DE REMUNERAÇÕES DOS EMPREGADOS DOS SERVIÇOS SOCIAIS AUTÔNOMOS. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE E DA MORALIDADE. DEVER CONSTITUCIONAL. COMPATIBILIDADE COM OS PRINCÍPIOS PREVISTOS NA LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO. 1. As entidades paraestatais não integram a Administração Pública Federal Direta ou Indireta. Porém, essa característica não afasta a sua submissão a determinadas regras impostas aos entes públicos. O regime jurídico privado, ao qual se submetem, é parcialmente derrogado por normas de direito público, uma vez que tais entidades recebem incentivo e proteção do Estado. 2. Na administração das entidades do Sistema “S”, a publicidade é a regra. O sigilo é situação anômala e excepcional, somente autorizada quando necessário à preservação da intimidade e em razão de sua imprescindibilidade para a segurança, devidamente justificada, o que não é o caso da divulgação da remuneração de seus agentes. 3. As remunerações dos empregados e dirigentes do Sistema “S” devem ser publicizadas de forma individualizada, clara e sem generalizações que impeçam a correta compreensão dos dados. A mera divulgação da “estrutura remuneratória” não é suficiente. Os dados devem ser prestados na forma estabelecida no Tema de Repercussão Geral 483 do STF, a fim de viabilizar o exercício do direito fundamental à informação por parte dos cidadãos (CF, art. 5º, XXXIII) e a atividade dos órgãos de controle. 4. Ausência de direito líquido e certo. Segurança denegada.” (MS 37626, de minha relatoria, Primeira Turma, julgado em 29-04-2024, p. 06-05-2024)



    É imperioso destacar, em consonância com o que esta Suprema Corte vem decidindo sobre a temática — a exemplo do que firmado no julgamento da ADPF nº 854 —, que o tratamento de verbas públicas, independentemente de sua natureza, origem ou do instrumento utilizado para sua execução, deve observar critérios de plena publicidade, rastreabilidade e controle social. A inobservância desses parâmetros configura grave afronta aos postulados constitucionais da moralidade, eficiência e impessoalidade, consagrados no caput do art. 37 da Constituição Federal.



    No que se refere à aplicação dos recursos públicos, a transparência e a rastreabilidade constituem exigências constitucionais inafastáveis (art. 163-A da CF). Mais do que um atributo desejável, a transparência passou a ser condição de validade e eficácia do gasto público.



    No caso em exame, conforme esclarecido pelo Tribunal de Contas da União (eDOC nº 16) e pela União (eDOC nº 28), os documentos requisitados referem-se exclusivamente à verificação da regularidade de despesas públicas cujos recursos que lhe fazem frente são oriundos de contribuições parafiscais, e seus destinatários são entidades de direito privado que desempenham atividades de interesse público. 



    Nesse contexto, a ação fiscalizatória do Estado não confronta com o sigilo profissional que protege a atividade do advogado.



    Com efeito, não há, nos autos, qualquer evidência de que o TCU tenha pretendido acessar informações sensíveis ou estratégicas da atividade advocatícia. No ponto, merece destaque que o Ministro Relator do processo administrativo em trâmite no Tribunal de Contas determinou o tratamento sigiloso dos documentos, assegurando que quaisquer elementos protegidos por confidencialidade sejam resguardados (eDOC nº 16). 



    Assim, caso ainda haja dúvida razoável quanto à natureza sigilosa de determinado conteúdo, incumbe à parte interessada requerer, ao Tribunal de Contas da União, a análise reservada da documentação, conforme expressamente previsto nos normativos internos da própria Corte de Contas.



    Destaca-se, ainda, que não verifico, no presente caso, qualquer imputação de responsabilidade a advogados, tampouco violação a garantias individuais. O objeto da fiscalização limita-se à análise da aplicação de recursos públicos por entidade privada que, embora não integre a Administração Pública direta ou indireta, é financiada por recursos oriundos de arrecadação tributária (contribuições parafiscais) e, por essa razão, submete-se ao controle externo.



    Ademais, não vislumbro violação à cláusula da reserva de jurisdição, uma vez que não se trata de medida coercitiva ou restritiva de direitos fundamentais, mas de legítimo procedimento de fiscalização administrativa. A jurisprudência desta Suprema Corte é firme no sentido de que a reserva de jurisdição se aplica apenas em hipóteses excepcionais, não se estendendo a situações em que se busca a mera verificação da regularidade na aplicação de verbas públicas (MS 33.340, Relator: Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 26/05/2015).



    A tentativa de inviabilizar o acesso a contratos de serviços advocatícios, sob o pretexto do sigilo profissional, sem a devida demonstração de violação ao conteúdo técnico-jurídico da atuação do advogado, compromete o modelo constitucional de controle da Administração Pública brasileira, bem como vai de encontro a precedente deste Supremo Tribunal Federal (MS 33.340/DF).



    A inviolabilidade do advogado, constitucionalmente assegurada, não pode obstruir a fiscalização da despesa, tampouco se sobrepõe aos deveres de prestação de contas e de probidade no uso dos recursos públicos.



    Cumpre registrar, conforme advertido pela União (eDOC nº 28, p. 11), que eventual interpretação restritiva das atribuições constitucionais do Tribunal de Contas da União, no caso em exame, poderia abrir margem para mecanismos de burla ao controle dos gastos públicos, bastando, para tanto, classificar determinada despesa como “honorários advocatícios” a fim de subtraí-la da fiscalização.



    Registre-se que, segundo se lê nas razões aduzidas pela União, o caso em exame trata do acesso do órgão de controle externo a documentos essenciais para demonstrar a adequada aplicação de recursos públicos da ordem de R$ 150.000.000,00 (cento e cinquenta milhões de reais) (eDOC nº 28, p. 11). 



    Desse modo, entendo que não se configuram, na hipótese sob exame, quaisquer situações de violação ao sigilo profissional ou à cláusula da reserva de jurisdição, conforme alegado pela impetrante. Isso porque:



    (i) os documentos solicitados referem-se exclusivamente à verificação da boa e regular aplicação de recursos públicos, competência constitucionalmente atribuída ao Tribunal de Contas da União, no artigo 70, parágrafo único, da Constituição Federal;



    (ii) não há pedido de acesso a documentos relacionados ao conteúdo da defesa ou à estratégia jurídica, mas apenas a contratos, notas fiscais, comprovantes de pagamento e documentos de comprovação de prestação de serviços;



    (iii) eventuais documentos de natureza sigilosa serão analisados sob regime reservado, mediante requerimento da parte interessada, nos termos dos procedimentos internos da Corte de Contas.



    Com base nesses fundamentos, reconheço a plena legitimidade da atuação fiscalizatória do Tribunal de Contas da União quanto a contratos advocatícios firmados com recursos de origem pública, sendo inadmissível a invocação genérica do sigilo profissional como obstáculo ao exercício dessa competência constitucional.



    Ante o exposto, com fundamento na jurisprudência firmada nesta Suprema Corte sobre a matéria, denego a segurança e revogo a medida cautelar anteriormente deferida. Declaro prejudicados os recursos de agravo (eDOCs nº 26 e nº 28).



    Publique-se.



    Brasília, 23 de abril de 2025.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



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