Tribunal: STF
Processo: ADI 7800
Classe: ADI
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-15
Data de publicação: 2025-11-15

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR N. 171/2023 DO PARÁ. INSTITUIÇÃO DA MICRORREGIÃO DE ÁGUAS E ESGOTO DO PARÁ. ASSOCIAÇÃO DE COMPOSIÇÃO HETEROGÊNEA SEM REPRESENTAÇÃO DE CATEGORIA ECONÔMICA OU PROFISSIONAL ESPECÍFICA. PRECEDENTES. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. AÇÃO DIRETA À QUAL SE NEGA SEGUIMENTO.



Relatório



    1. Ação direta de inconstitucionalidade, com requerimento de medida cautelar, ajuizada pela Associação Nacional dos Serviços Municipais de Saneamento ASSEMAE, contra dispositivos da Lei Complementar n. 171/2023, do Pará, pela qual se “institui a Microrregião de Águas e Esgoto do Pará (MRAE) e sua estrutura de governança”.



    Alega-se contrariedade aos art. 1º, 18, aos incs. IX e XX do art. 21, ao inc. IX do art. 23, ao § 3º do art. 25, aos incs. I e V do art. 30, á al. c do inc. VII do art. 34, ao art. 35, ao inc. I do § 4º do art. 60 e ao art. 241 da Constituição da República.



    2. Nas normas impugnadas se estabelece:



    “Art. 2º Fica a Microrregião de Águas e Esgoto do Pará (MRAE) constituída pelo Estado do Pará e pelos 144 (cento e quarenta e quatro) Municípios nele localizados.



    § 1º A Microrregião de Águas e Esgoto do Pará (MRAE) possui natureza jurídica de autarquia intergovernamental de regime especial, com atribuições deliberativas, inclusive normativas, e personalidade jurídica de direito público.



    § 2º A autarquia de que trata este artigo não possui estrutura administrativa ou orçamentária própria e exercerá sua atividade por meio derivado, mediante o auxílio da estrutura administrativa e orçamentária dos entes federativos que a integram ou com ela conveniados.



    (...)



    Art. 3º São funções públicas de interesse comum da Microrregião de Águas e Esgoto do Pará (MRAE) o planejamento, a regulação, a fiscalização e a prestação, direta ou contratada, dos serviços públicos de abastecimento de água e de esgotamento sanitário.



    (...)



    Art. 5º Integram a estrutura de governança da Microrregião de Águas e Esgoto do Pará (MRAE):



    II - o Comitê Técnico, composto por 8 (oito) representantes dos Municípios, eleitos pelos Municípios em assembleia do Colegiado Microrregional, e por 3 (três) representantes do Estado do Pará, designados pelo Governador;



    III - o Conselho Participativo, composto por representantes da sociedade civil, sendo: a) 5 (cinco) escolhidos pela Assembleia Legislativa.



    (...)



    Art. 6º O Colegiado Microrregional é a instância máxima da entidade intergovernamental e deliberará com a presença de representantes de entes da Federação que, somados, detenham pelo menos mais da metade do número total de votos do Colegiado, sendo que:



    I - o Estado do Pará terá número de votos equivalente a 40% (quarenta por cento) do número total de votos;



    II - cada Município terá, dentre os 60% (sessenta por cento) de votos restantes, número de votos proporcional à sua população; e [...]



    § 3º As deliberações exigirão número de votos superior à metade do total de votos do Colegiado Microrregional, com exceção das matérias de que tratam os incisos IX, X e XII do caput do art. 7º desta Lei Complementar, cujas deliberações exigem número de votos equivalente a 3/5 (três quintos) do total de votos do Colegiado Microrregional. [...]



    § 5º Presidirá o Colegiado Microrregional o Governador do Estado ou, em suas ausências ou impedimentos, o agente público por ele designado, que passará automaticamente a representar o Estado do Pará no Colegiado Microrregional. 



    (...)



    Art. 7º São atribuições do Colegiado Microrregional:



    (...)



    III - autorizar Município integrante da Microrregião de Águas e Esgoto do Pará (MRAE) a participar, como convenente, de estruturas de prestação regionalizada de serviços públicos de abastecimento de água e de esgotamento sanitário de Estado limítrofe;



    (...)



    VII - definir a entidade reguladora dos serviços públicos que integram funções públicas de interesse comum mencionadas no art. 3º desta Lei Complementar, a qual será responsável, inclusive, pelo cálculo de eventuais indenizações decorrentes de término de contratos;



    (...)



    IX - autorizar Município a prestar isoladamente os serviços públicos de abastecimento de água e de esgotamento sanitário, ou atividade deles integrante, inclusive mediante a criação de órgão ou entidade de sua administração ou a celebração de contrato de concessão ou de ajuste vinculado à gestão associada de serviços públicos;



    (...)



    X - delegar a prestação dos serviços públicos de abastecimento de água e de esgotamento sanitário, ou atividade deles integrante, em áreas urbanas ou rurais, inclusive mediante contrato originado de procedimento licitatório promovido, em cumprimento à deliberação do Colegiado Microrregional, por órgão ou entidade do Estado do Pará ou de Município integrado à Microrregião de Águas e Esgoto do Pará (MRAE);



    XI - aprovar as minutas de edital de licitação ou de contrato, previamente a processo licitatório para delegação da prestação de serviço público de abastecimento de água ou de esgotamento sanitário, ou de atividade dele integrante, nas hipóteses dos incisos IX e X do caput deste artigo;



    (...)



    § 3º A autorização prevista no inciso IX do caput deste artigo perderá a eficácia caso o Município interessado não submeta as minutas de edital e de contrato à apreciação do Colegiado Microrregional em até 24 (vinte e quatro) meses, contados da data da referida autorização, as quais deverão estar acompanhadas da documentação da audiência e da consulta pública.



    § 5º Não se concederá a autorização prevista no inciso IX do caput deste artigo ou se procederá à delegação prevista no inciso XI do caput deste artigo no caso de projetos que estejam em desacordo com o prescrito em legislação, em especial os que considerados prejudiciais à viabilidade econômico-financeira, modicidade tarifária ou universalização de acesso aos serviços.



    (...)



    Art. 8º O Comitê Técnico tem por finalidade: II - assegurar, nos assuntos relevantes, a prévia manifestação do Conselho Participativo;



    (...)



    Art. 17. Enquanto não houver disposição em contrário do Colegiado Microrregional, as funções de regulação e de fiscalização dos serviços públicos de abastecimento de água e de esgotamento sanitário serão desempenhadas pela Agência de Regulação e Controle de Serviços Públicos do Estado do Pará (ARCON-PA) nos Municípios em que, nos 12 (doze) meses anteriores à vigência desta Lei Complementar, não se tenha atribuído o exercício dessas funções para outra entidade de regulação.



    (...)



    Art.22-A. Fica criada a Câmara Temática Metropolitana de Belém e Região, com atribuição deliberativa, em caráter permanente, sendo a Capital considerada como Município Metrópole, a ser regulamentada, no prazo de até 180 (cento e oitenta) dias, nos termos do art. 13-A desta Lei Complementar.



    §1º As atribuições previstas no art. 7º desta Lei Complementar serão exercidas exclusivamente pela Câmara Temática Metropolitana de Belém e Região em relação aos interesses comuns dos Municípios que a integram.



    §2º Nos Municípios integrantes da Câmara Temática Metropolitana de Belém e Região, onde haja Agência Reguladora Municipal criada e instalada nos 12 (doze) meses anteriores à vigência desta Lei Complementar, a regulação e a fiscalização dos serviços serão exercidas dentro da área de sua jurisdição, em regime de cooperação com a Agência de Regulação e Controle de Serviços Públicos do Estado do Pará (ARCONPA), mediante acordo ou convênio de cooperação técnica que disponha sobre a atuação conjunta”.



    3. A autora alega que, “em 21.12.2023, foi sancionada a Lei Complementar nº 171 do Estado do Pará, instituindo uma única ‘MACRO/Microrregião’ (MRAE) e a estrutura de governança. O art. 25, §3º da Constituição autoriza os Estados a instituírem microrregiões ‘para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum’. Na ADI 1842, o STF estabeleceu parâmetros essenciais para essa instituição. No entanto, a Lei Complementar nº 171 do Estado do Pará é integral e flagrantemente inconstitucional porque o seu escopo descumpre os requisitos do § 3° do art. 25 da CF/88” (fl. 32, e-doc. 1).



    Afirma que “o Art. 2º, caput da LCP 171/2023 impôs vínculos inexistentes entre municípios não limítrofes, que são distantes entre si, numa gigantesca área territorial de 1.245.870,242 km². Desrespeitou a lógica constitucional de contiguidade para a regionalização e concentra poder no Estado do Pará. Aglutinou todos os 144 municípios com distâncias de mais de 1.000 (mil) KM (como no caso de Santana do Araguaia e Ananindeua) e com características populacionais e geográficas manifestamente diversas (alguns municípios sequer são acessáveis por terra, a exemplo de Alenquer e Oriximiná que estão na outra margem do Rio Amazonas)” (fl. 39, e-doc. 1).



    Argumenta que “o Art. 2º, §1º da Lei Complementar nº 171/2023 do Estado do Pará institui a Microrregião de Águas e Esgoto do Pará (MRAE) como uma autarquia intergovernamental de regime especial, dotada de atribuições deliberativas e normativas, com personalidade jurídica de direito público. Este dispositivo é inconstitucional porque viola a autonomia municipal garantida pelo art. 30, V da Constituição Federal, ao não delimitar claramente a distinção entre as competências da autarquia e as competências e titularidade dos municípios sobre os serviços públicos de saneamento básico”(fl. 41, e-doc. 1). 



    Assevera que, “no Art. 3º, caput da Lei Complementar 171/2023, a definição das atividades de planejamento, regulação, fiscalização e prestação dos serviços de água e esgoto como funções públicas de interesse comum, é inconstitucional por usurpar a competência e a titularidade municipais, em desacordo com o Art. 30, V, da Constituição Federal de 1988” (fl. 43, e-doc. 1). 



     



    Realça que “o Art. 7º, III da LCP-PA nº 171/2023 é inconstitucional porque condiciona à autorização do Colegiado Microrregional a participação de um município integrante da Microrregião de Águas e Esgoto do Pará (MRAE) em estruturas de prestação regionalizada de serviços públicos de abastecimento de água e esgotamento sanitário de Estado limítrofe”(fl. 45, e-doc. 1). 



    Anota que “o Art. 7º, VII da LCP-PA 171/2023 define a entidade reguladora dos serviços públicos. O Art. 17 da LCP 171/2023 atribui as funções de regulação e fiscalização à ARCON-PA (...) Ainda, em 21 de Março de 2025, indevidamente investido destes poderes, o Presidente da ARCONPA, expediu o Ofício Circular nº 002/2025 – GAB/DIG/ARCON-PA, em que se afirma como entidade reguladora e exige que até o dia 31/04/2025 (Abril tem 30 dias) a relação dos bens da produção e distribuição de água e equipamentos de esgotamento e tratamento sanitário das atividades sob a gestão do Município. É flagrante a inconstitucionalidade destes atos normativos (o legal e os infralegais) quando cotejada com ratio decidendi da ADI 6583 e os motivos determinantes da ADI 4028 e da ADI 4132. Usurpam a competência e a titularidade municipais (art. 30, V da CF/88) de fiscalização, autogoverno e autoadministração dos serviços de saneamento. Essa centralização regulatória imposta pela lei estadual viola a autonomia municipal de diversas maneiras” (fl. 47, e-doc. 1). 



     



    Pondera que, “ao exigir autorização do Colegiado para que municípios prestem isoladamente os serviços de água e esgoto o Art. 7º, IX da Lei Complementar 171/2023 é flagrantemente inconstitucional, com fundamento nas razões de decidir da ADI 6583 e, em particular, na ratio decidendi da STA 831-AGR” (fl. 50, e-doc. 1). 



    Assinala que “o Art. 7º, X da Lei Complementar 171/2023, ao atribuir ao Colegiado da Microrregião de Águas e Esgoto do Pará (MRAE) o poder de delegar a prestação dos serviços de água e esgoto, padece de inconstitucionalidade material, pois invade a competência constitucionalmente conferida aos titulares desses serviços, que são os municípios, conforme o Art. 30, V, CF/88. Essa conclusão se fundamenta na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, especialmente nas ADIs 1842, 6583, 6911 e na STA 831-AGR”  (fl. 52, e-doc. 1). 



    Defende ser “materialmente inconstitucional o Art. 7º, XI da Lei Complementar 171/2023, que atribui ao Colegiado Microrregional a competência para ‘aprovar as minutas de edital de licitação ou de contrato, previamente a processo licitatório para delegação da prestação de serviço público de abastecimento de água ou de esgotamento sanitário, ou de atividade dele integrante, nas hipóteses dos incisos IX e X do caput deste artigo’. Ao exigir aprovação prévia das minutas de edital de licitação ou de contrato pelo Colegiado da MRAE, o dispositivo normativo interfere indevidamente na capacidade dos municípios de exercerem sua autonomia administrativa e financeira, bem como sua competência constitucional para organizar e prestar serviços públicos de interesse local. A exigência de aprovação prévia das minutas de edital de licitação ou de contrato representa uma ingerência inconstitucional na autonomia municipal” (fl. 54, e-doc. 1). 



    Pontua ser “materialmente inconstitucional o Art. 7º, §3º da LCP 171/2023 ao estabelecer a caducidade da autorização aos municípios que não submeterem as minutas de edital de licitação ou de contrato à apreciação do Colegiado em 24 meses, por impor uma limitação temporal indevida ao exercício de competência constitucional municipal. Essa conclusão se fundamenta na jurisprudência do STF, que protege a autonomia dos municípios na gestão dos serviços públicos de interesse local. A CF/88, em seu Art. 30, V, atribui aos municípios a competência contínua e permanente, de acordo com as necessidades e prioridades definidas pela administração municipal. A imposição de um prazo de caducidade para o exercício dessa competência, condicionada à submissão de minutas a um órgão externo, representa uma restrição inconstitucional à autonomia municipal” (fl. 58, e-doc. 1). 



    Afirma que “o Art. 22-A, §§ 1º e 2º da LCP 171/2023, cria um órgão metropolitano permanente e com poder de decisão para tratar de assuntos comuns aos municípios da região de Belém, definindo como as responsabilidades serão exercidas e como a interação ocorrerá com agências reguladoras municipais já existentes e a agência estadual ARCONPA. Ao criar a Câmara Temática Metropolitana de Belém e Região com atribuição deliberativa e caráter permanente, sendo a Capital considerada Município Metrópole, é inconstitucional por diversos motivos, especialmente por esvaziar o conceito constitucional de microrregião e incluir conteúdo normativo de instituição de região metropolitana de forma sub-reptícia na LCP-Pa 171/2023” (fl. 60, e-doc. 1). 



    Argumenta que “os Artigos 6º, I, II , §3º, §5º da LCP-PA nº 171/2023 são inconstitucionais, pois em conjunto, promovem uma concentração excessiva de poder decisório no ente estadual, diluem o poder de decisão municipal, comprometem a governança interfederativa equilibrada e violam os princípios da gestão compartilhada estabelecidos nas ADIs 1842 e 6911, bem como em outros julgados do STF com estrita pertinência temática” (fl. 65, e-doc. 1). 



    Sustenta que “os Artigos 5º, II, 5º, III, ‘a’ e 8º, II da LCP-PA nº 171/2023 são inconstitucionais, violando princípios da separação de poderes, da representatividade democrática e da gestão participativa, em razão da desproporcionalidade na composição dos órgãos e da mera ‘prévia manifestação’ do Conselho Participativo” (fl. 70, e-doc. 1). 



    Para demonstrar o fumus boni iuris e o periculum in mora da medida cautelar requerida, argumenta que, “ao se observar que o Edital de Concessão Pública Internacional nº 002/2024 para concessão dos serviços de saneamento do Estado do Pará está aprazado para 11/04/2025. Os munícipes podem ver os serviços de saneamento básico comprometidos em sua continuidade, sugerindo a instalação de verdadeiro caos sanitários, administrativo e de serviços públicos essenciais” (fl. 76, e-doc. 1).



    4. Requer medida cautelar “para suspender liminarmente todos e quaisquer efeitos da Lei Complementar nº 171/2023 do Estado de Pará que obriguem, imponham deveres, ônus, intervenham ou afetem quaisquer das titularidades, competências e/ou atribuições (atos, fatos, posições jurídicas) dos 144 Municípios, até ulterior manifestação deste juízo sobre sua nulidade ex tunc, com imposição da abstenção de atos administrativos (decretos, resoluções, editais) derivados da LCP-Pa 171/2023” (fl. 77, e-doc. 1).



    5. No mérito, pede “a reapreciação da medida cautelar com a declaração da nulidade ex tunc de todos e quaisquer efeitos da Lei Complementar nº 171, de 21 de dezembro de 2023, do Estado do Pará que obriguem, imponham deveres, ônus, intervenham ou afetem quaisquer das titularidades, competências e/ou atribuições (atos, fatos, posições jurídicas) dos 144 Municípios, em especial os Editais de Concorrência Pública, Editais de Convocação de Consulta Pública para concessão/prestação dos serviços de água e esgoto” (fl. 79, e-doc. 1).



    Pede, também, “a declaração de invalidade dos efeitos jurídicos dos artigos 2º (caput, §1º e 2º), 3º (caput), 5º (II e III, "a"), 6º (I, II, §3º e §5º), 7º (III, VII, IX, X, XI §3º e §5º), 8º (II), 17 e 22-A (caput, §1º e 2º)” e “por arrastamento, são também inconstitucionais e juridicamente inexigíveis todos os dispositivos dos objetos mediatos infralegais até agora publicados: - Decreto n° 4.400, de 19 de dezembro de 2024 (DOE nº 36.075, de 20/12/2024) que autorizou a abertura de licitação para a concessão da prestação regionalizada dos serviços públicos de abastecimento de água e esgotamento sanitário da Microrregião de Água e Esgoto do Pará (MRAE), instituída pela Lei Complementar Estadual nº 171, de 21 de dezembro de 2023, - O Edital de concessão pública internacional nº 002/2024 (DOE 36.081) da prestação regionalizada dos serviços públicos de abastecimento de água e esgotamento sanitário dos municípios integrantes dos blocos a, b, c e d da Microrregião de água e esgoto do Pará – MRAE, instituída pela Lei Complementar Estadual nº 171, de 21 de dezembro de 2023 (clique aqui), - A Consulta Pública nº 001/2024: clique aqui, - As Resoluções Nºs 1 a 5 de 14 de junho e 17 de dezembro de 2024, - O Ofício Circular nº 002/2025 – GAB/DIG/ARCON-PA” (fl. 79, e-doc. 1).



    6. Adotei o rito do art. 10 da Lei n. 9.868/1999 (e-doc. 24).



    7. Nas informações prestadas, o Governador do Pará alegou ser “incabível a ADI no âmbito dessa C. Corte, especialmente quando pretende, em verdade, duas coisas: a) rediscutir aspectos constitucionais já apreciados em ADI anteriores envolvendo o Marco Legal do Saneamento; b) levar a conhecimento do STF aspectos ligados à interpretação entre a Lei Complementar e Constituição do Estado do Pará” (e-doc. 59).



    8. A Assembleia Legislativa do Rio de Janeiro defendeu a constitucionalidade das normas impugnada (e-doc. 64).



    9. O Advogado-Geral da União opinou pelo indeferimento da medida cautelar:



    “Saneamento. Criação da Microrregião de Água e Esgoto do Pará - MRAE, constituída pelo Estado do Pará e por todos os municípios paraenses, pela Lei Complementar nº 171/2023. Alegações de violação à autonomia municipal; de violação do conceito de microrregião; de desequilíbrio na proporcionalidade de votos em favor do ente estadual; de violação à governança democrática, interfederativa e à separação dos poderes. Mérito. Constitucionalidade da criação da Microrregião de Água e Esgoto do Pará - MRAE, formada pelo Estado e todos os municípios. Criação de microrregião a partir de estudos técnicos, consultas e audiências públicas. Ausente vedação legal à instituição de microrregião a envolver todos os municípios do Estado. Atribuição de 40% (quarenta por cento) dos votos, no Colegiado Microrregional, ao Estado do Pará e 60% (sessenta por cento) dos votos aos municípios. Razoabilidade na distribuição dos votos do órgão colegiado. Ausência de concentração do poder decisório. Possibilidade de indicação de membros ao Conselho de Participação da MRAE por parte da Assembleia Legislativa. Órgão de natureza consultiva. Reforço da dimensão de controle recíproco ínsita ao princípio da separação de poderes, mediante a promoção de transparência, da pluralidade e do controle social na gestão regionalizada dos serviços de saneamento básico. Manifestação pelo indeferimento do pedido de cautelar” (e-doc. 71). 



    10. O Procurador-Geral da República manifestou-se pelo não conhecimento da ação:



    “Ação direta de inconstitucionalidade. Rito do art. 10 da Lei n. 9.868/1999. Lei Complementar estadual n. 171/2023, que constituiu a Microrregião de Águas e Esgoto do Pará. Ilegitimidade ativa da requerente. Parecer por que a ação direta não seja conhecida” (e-doc. 74).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    11. A presente ação não pode ser conhecida pela manifesta ausência de legitimidade ativa ad causam da autora.



    12. Na Constituição da República de 1988, ampliou-se o rol dos legitimados ativos para a propositura das ações de controle abstrato de constitucionalidade, suprimindo-se o monopólio do Procurador-Geral da República como único legitimado ativo desde a Emenda Constitucional 
n. 16, de 26.11.1965, à Constituição de 1946.



    No art. 103 da Constituição da República, prevê-se o rol dos legitimados para a propositura das ações de controle abstrato de constitucionalidade:



    “Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade:



    I - o Presidente da República;



    II - a Mesa do Senado Federal;



    III - a Mesa da Câmara dos Deputados;



    IV - a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal;



    V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal;



    VI - o Procurador-Geral da República;



    VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;



    VIII - partido político com representação no Congresso Nacional;



    IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.”



    13. Quanto à legitimidade ativa ad causam das entidades de classe de alcance nacional, este Supremo Tribunal firmou jurisprudência no sentido de que, para reconhecimento de sua legitimidade ativa, pressupõe-se preenchimento dos seguintes requisitos: “(i) sejam compostas por pessoas naturais ou jurídicas; (ii) sejam representativas de categorias econômicas e profissionais homogêneas; e (iii) tenham âmbito nacional, o que significa ter representação em, pelo menos, 9 (nove) Unidades da Federação (Estados ou Distrito Federal), por aplicação analógica do art. 7º, § 1º, da Lei 9.096/1995 (Lei Orgânica dos Partidos Políticos LOPP)” (ADI n. 4.294-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 5.9.2016).



    Trata-se de legitimidade ativa especial, considerando-se que, apenas quando demonstradas cumulativamente a presença de todos os requisitos e a pertinência temática entre o conteúdo veiculado na norma impugnada e as finalidades da entidade, tem-se reconhecida a legitimidade ativa da entidade de classe para propositura de ações de controle abstrato de constitucionalidade.



    14. Na espécie, buscando comprovar a legitimidade ativa para propositura da presente ação direta, assevera a autora que “conta com associados em 26 estados (a exceção do Amapá) distribuídos por todo o território nacional em 1.700 municípios em 12 regionais (doc. 3), os quais representam a integralidade da categoria interessada cujos interesses pretende defender” (fl. 10, e-doc. 1).



    Sustenta que “alberga uma categoria homogênea, com significativa e decisiva atuação histórica na seara do saneamento básico, que está nas finalidades previstas no artigo 2º de seu estatuto” (fl. 11, e-doc. 1).



    Tem-se no Estatuto Social da Associação Nacional dos Serviços Municipais de Saneamento – Assemae ser a autora associação civil sem fins lucrativos que congrega pessoas físicas (incs. III, IV e V do art. 6º) e jurídicas (incs. I e II do art. 6º), inclusive prestadores de serviços de saneamento básico e consórcios públicos dispostos na Lei n. 11.107/2005.



    15. É assente na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que a composição heterogênea de associação que reúna, em função de expressa previsão estatutária, pessoas vinculadas a categorias distintas e estratos sociais diversos atua como elemento descaracterizador de sua representatividade. Assim, por exemplo:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. 
ART. 1º DA RESOLUÇÃO N. 51/98/CONTRAN. 1. Ilegitimidade ativa da autora, entidade que não reúne a qualificação constitucional prevista no art. 103, inc. IX, da Constituição da República. 2. A heterogeneidade da composição da Autora, conforme expressa disposição estatutária, descaracteriza a condição de representatividade de classe de âmbito nacional: Precedentes do Supremo Tribunal Federal. 3. Ação Direta de Inconstitucionalidade não conhecida” (ADI n. 3.381, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Plenário, DJ 29.6.2007).



    “Agravo regimental em ação direta de inconstitucionalidade. 
2. Lei do Estado do Rio Grande do Sul 14.870/2016, que alterou a Lei Estadual 7.877/1983. Transporte e armazenamento de cargas perigosas. 3. Associação Nacional das Distribuidoras de Combustíveis, Lubrificantes e de Modelos de Lojas de Conveniência em Postos de Combustíveis Andicom. 4. Heterogeneidade da composição. Ilegitimidade ativa. 5. Agravo regimental conhecido e não provido” (ADI n. 5.878-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Plenário, DJe 7.7.2020).



    “Agravo regimental na ação direta de inconstitucionalidade. Associação heterogênea. Ilegitimidade ativa. Não preenchidos os requisitos do art. 103, IX, da CF/88. Jurisprudência da Corte. 1. A heterogeneidade da composição da autora, que admite serem suas associadas pessoas físicas de diversas categorias profissionais, empresas do setor da indústria e empresas do setor do comércio, conforme disposições estatutárias, faz com que ela não se enquadre como entidade de classe de âmbito nacional (art. 103, IX, da CF/88). Reconhecimento da ilegitimidade para propor ação direta de inconstitucionalidade. 2. Agravo regimental não provido” (ADI 
n. 4.660-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 8.5.2017).



    “AGRAVO REGIMENTAL AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE CIDADANIA (ASPIM) ILEGITIMIDADE ATIVA ENTIDADE DE CLASSE DE ÂMBITO NACIONAL NÃO CARACTERIZAÇÃO. 1. Mantida a decisão de reconhecimento da inaptidão da agravante para instaurar controle abstrato de normas, uma vez não se amoldar à hipótese de legitimação prevista no art. 103, IX, parte final, da Constituição Federal. 2. Não se considera entidade de classe a associação que, a pretexto de efetuar a defesa de toda a sociedade, patrocina interesses de diversas categorias profissionais e/ou econômicas não homogêneas. 3. Ausente a comprovação do caráter nacional da entidade, consistente na existência de membros ou associados em pelo menos nove estados da federação, não bastante para esse fim a mera declaração formal do qualificativo nos seus estatutos sociais. Precedente. 4. Agravo regimental a que se nega provimento” (ADI n. 4.230-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 14.9.2011).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR 116/2013 MODIFICADA PELA LEI COMPLEMENTAR 157/2016. IMPOSTO SOBRE SERVIÇOS DE QUALQUER NATUREZA (ISS). PLANOS DE SAÚDE. CONFEDERAÇÃO NACIONAL DAS COOPERATIVAS (CNCOOP) E UNIMED DO BRASIL (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DAS COOPERATIVAS MÉDICAS). CNCOOP HETEROGENEIDADE DA COMPOSIÇÃO E FALTA DE PERTINÊNCIA TEMÁTICA. UNIMED – NÃO SE CARACTERIZA COMO CONFEDERAÇÃO SINDICAL NOS TERMOS DO ART. 103, IX. AGRAVO REGIMENTAL CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 1. A heterogeneidade da composição da CNCOOP, congregando agentes de diversos ramos, conforme disposições estatutárias, e comprovado pela autora, faz com que não se enquadre como entidade de classe de âmbito nacional nos termos do art. 103, IX da Constituição. Precedentes: ADI 3.900, Rel. p/ acórdão Min. JOAQUIM BARBOSA, DJe de 8/11/2011; ADI 4.230-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Pleno, DJe 14/9/11; ADI 4.660-AgR, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Pleno, DJe de 8/5/2017; ADI 42, Rel. Min. PAULO BROSSARD, Pleno, DJ de 2/4/1993. 2. Ainda que se reconhecesse à CNCOOP homogeneidade suficiente para proposição de ação direta de inconstitucionalidade, ainda se veria ausente o pressuposto da pertinência temática. Não há referibilidade direta entre o preceito estatutário da autora de representar os interesses gerais da respectiva categoria (cooperativas) e seus filiados e norma que alterou a sistemática de recolhimento do ISS. O liame mediato, indireto, não satisfaz o requisito da pertinência temática. Precedentes: ADI 5.023-AgR, Rel. Min. ROSA WEBER, Pleno, DJe 6/11/2014; ADI 4.722, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Pleno, DJe de 14/2/2017. 3. Também a UNIMED não comprovou sua legitimidade para propositura da ação, visto que, nos termos do seu estatuto, configura-se como sociedade simples de responsabilidade limitada representativa do Sistema das Sociedades Cooperativas UNIMED, incapaz de representar toda a categoria e, portanto, incapaz de cumprir os requisitos do art. 103, IX, para configurar uma confederação sindical nos termos da Constituição. 4. Agravo Regimental conhecido e não provido” (ADI n. 5.844-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Plenário, DJe 11.3.2019).



    “CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE DEFESA DOS CARTORÁRIOS DA ATIVIDADE NOTARIAL E DE REGISTRO (ANDC). ENTIDADE QUE REPRESENTA COMPOSIÇÃO HETEROGÊNEA DE INTERESSES DE CATEGORIAS DIVERSAS. ILEGITIMIDADE ATIVA. NÃO PROVI