Tribunal: STF
Processo: ARE 1540570
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-21
Data de publicação: 2025-03-21

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SERVIÇO DE TRANSPORTE AÉREO. RESPONSABILIDADE DA AGÊNCIA NACIONAL DE AVIAÇÃO CIVIL – ANAC PELOS DANOS AMBIENTAIS DECORRENTES DA ATIVIDADE DE AVIAÇÃO. COMPOSIÇÃO DO POLO PASSIVO DA DEMANDA. NATUREZA DA RELAÇÃO JURÍDICA CONTROVERTIDA. NECESSIDADE DE ANÁLISE DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO E DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL APLICÁVEL À ESPÉCIE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado da Sexta Turma do Tribunal Regional Federal da Terceira Região:



    “PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - SERVIÇO DE TRANSPORTE AÉREO - ATIVIDADE EXERCIDA NOS LIMITES ESTABELECIDOS PELA ANAC - PODER-DEVER DE APLICAR O REGRAMENTO AMBIENTAL - LITISCONSÓRCIO NECESSÁRIO - NULIDADE DA SENTENÇA. 1. Os serviços aéreos são exercidos sob regulamentação e fiscalização de agência reguladora - AGÊNCIA NACIONAL DE AVIAÇÃO CIVIL - ANAC, autoridade de aviação civil criada pela Lei Federal nº 11.182/2005 sob o regime de autárquico federal especial e vinculada ao Ministério da Defesa. 2. Conduta licita e regular, exercida nos limites estabelecidos por autoridade regulatória federal. Eventual responsabilidade pelos supostos danos decorrentes de tal conduta também deve ser apurada em relação à autoridade regulatória. Poder-dever de aplicar o regramento ambiental. 3. Há interesse da agência regulatória em garantir e preservar sua autoridade, como também é do interesse público que tal autoridade seja exercida em consonância com a proteção ao meio ambiente. 4. A natureza do litígio determina a proposição em relação a todos os litisconsortes necessários (artigo 114, do Código de Processo Civil). A presença de entidade da administração pública federal no polo passivo determina a submissão do feito à Justiça Federal. 5. Nulidade da sentença. Redistribuição a uma da § Varas Federais da Subseção Judiciária de Guarulhos/SP. Apelação prejudicada” (fls. 7-8, e-doc. 53).



    Os embargos de declaração opostos foram parcialmente acolhidos, para acréscimo de fundamentos, sem alteração da parte dispositiva, nos seguintes termos:



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO - ERRO MATERIAL: EXISTÊNCIA - ALEGAÇÃO DE VÍCIOS: INEXISTÊNCIA - CARÁTER INFRINGENTE: IMPOSSIBILIDADE. 1. É cabível a integração do voto, sem alteração no resultado do julgamento. 2. O Poder Judiciário, pela iniciativa das partes, está vinculado a decidir a lide, em regra, nos termos do pedido. Mas a decisão fica sujeita a qualquer fundamento jurídico. 3. Na solução da causa, a adoção de fundamento jurídico diverso do exposto pela parte não é omissão. É divergência de intelecção na solução da lide, circunstância desqualificadora da interposição de embargos de declaração. 4. A Constituição Federal não fez opção estilística, na imposição do requisito da fundamentação das decisões. Esta pode ser laudatória ou sucinta. Deve ser, tão-só, pertinente e suficiente. 5. Os requisitos previstos no artigo 535, do Código de Processo Civil de 1973, ou no artigo 1.022, do Código de Processo Civil de 2015, devem ser observados nos embargos de declaração destinados ao prequestionamento. 6. Embargos de declaração acolhidos, em parte” (fl. 7, e-doc. 57).



    2. No recurso extraordinário, a agravante alega ter o Tribunal de origem contrariado o inc. XII do art. 21 e o inc. I do art. 22 da Constituição da República. 



    Argumenta que “a avaliação do interesse da Agência em permanecer ou não nesta demanda deve possuir como orientação principal a regra constitucional (arts. 22, I, e 21, XII, CF), que atribui o dever de regular o transporte aeronáutico à União, delegado à ANAC, exigência que confere à ANAC o interesse jurídico, na forma da assistência simples, prevista no art. 119 do CPC” (fl. 9, e-doc. 107).



    Assevera que o Tribunal de origem “não deu correta interpretação à Constituição, violando: arts. 22, I, e 21, XII, CF. A decisão impugnada subtraiu a atribuição legal que a Constituição defere à União e que foi transferida, por lei, à ANAC. Logo, o acórdão deve ser reformado para preservar as atribuições do Poder Executivo Federal, delimitadas constitucionalmente” (fl. 9, e-doc. 107).



    Pede o provimento do recurso extraordinário, “para reformar integralmente o julgamento, em correta interpretação aos diplomas legais violados: arts. 22, I, e 21, XII, CF, com a restauração da ordem jurídica, nos moldes ora recorridos” (fl. 9, e-doc. 107).



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido pela ausência de ofensa constitucional direta e pela incidência da Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal (e-doc. 110).



    4. No recurso extraordinário com agravo, a agravante reitera os argumentos do recurso extraordinário e insiste que “a inclusão da Autarquia como litisconsorte passiva necessária nesta ação produz violação direta ao texto constitucional (arts. 22, I, e 21, XII, da CF), porque amplia, de modo indevido, a esfera de atuação atribuída à Agência Nacional de Aviação Civil” (fl. 4, e-doc. 115).



    Sustenta que o Tribunal de origem teria conferido “interpretação ao texto constitucional que se traduz na corresponsabilidade do agente regulador por atos danosos ao meio ambiente praticados pelos agentes regulados, sempre que não houver, de imediato, a identificação de que estes atos eram contrários aos regramentos expedidos pelo regulador. Sendo assim, da esfera de atribuições que recai sobre a ANAC, estipuladas na Constituição, foi conferida interpretação que extrapola a competência reguladora e fiscal, impondo a Autarquia o papel de garante quanto a eventual dano ao meio ambiente” (fl. 5, e-doc. 115).



    Pede o provimento do recurso extraordinário com agravo. 



    Examinados os elementos do processo, DECIDO.



    5. Razão jurídica não assiste à agravante.



    6. Na espécie, tem-se ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público de São Paulo contra Trip Linhas Aéreas S/A, sucedida por Azul Linhas Aéreas Brasileiras S/A.



    Na inicial, o autor narra que “a atividade desempenhada pela requerida é, nos termos da Lei de Política Nacional de Meio Ambiente, poluidora, pois a contribuição do setor aéreo na década de 2000 para a emissão de gases do efeito estufa correspondia a 2% do total e atualmente essa contribuição já ultrapassa a margem de 3%, sendo ainda diagnosticado que metade desse percentual correspondia às emissões causadas pela aviação internacional” (fls. 9-10, e-doc. 4).



    Estes os pedidos constantes da petição inicial:



    “Condenar a requerida: 



    b.1) em caráter principal, na obrigação de fazer, em prazo a ser fixado em sentença, consistente em adquirir e recuperar um imóvel, preferencialmente no Município de Guarulhos ou na mesma bacia hidrográfica, com área suficiente para que seja efetuado o plantio de espécies vegetacionais em quantidade necessária para absorver integralmente as emissões de gases de efeito estufa e demais poluentes decorrentes de suas atividade no Aeroporto Internacional de São Paulo, em Cumbica, devendo, neste imóvel, implantar uma Reserva Particular do Patrimônio Natural (RPPN), nos termos do-art. 21 da Lei Federal 9.985, de 18 de julho de 2000 e respectivos regulamentos; 



    b.2) ou, em caráter subsidiário, seja condenada a, em prazo a ser fixado pelo juízo; indenizar, em valor a ser apurado em prova pericial em fase de liquidação de sentença, todos os impactos diretos e indiretos causados ao meio ambiente decorrentes de sua atividade no Aeroporto Internacional de São Paulo, em Cumbica, cujo valor será revertido ao Fundo Estadual de Reparação de Interesses Difusos Lesados de que tratam as Leis Federal 7.347/85, Estaduais 6.536/89 e 13.555/09, e o Decreto Estadual 27.070/87, junto à Conta Corrente 139656-0, da Agência 1897-X, do Banco do Brasil;



    b.3) ao pagamento de, multa diária, a ser fixada em valor não inferior a cem mil UFESPs, sujeita à correção pelos índices oficiais, se, por descumprimento de qualquer das obrigações impostas, desde a distribuição da petição inicial até o efetivo adimplemento, destinada a recolhimento ao Fundo Estadual de Reparação de Interesses Difusos Lesados de que tratam as Leis Federal 7.347/85, Estaduais 6.536/89 e 13.555/09” (fls. 16-17, e-doc. 4).



    Em primeira instância, o juízo da Nona Vara Cível de Guarulhos julgou improcedentes os pedidos iniciais (e-doc. 33).



    Essa decisão foi anulada pela Sexta Turma do Tribunal Regional Federal da Terceira Região sob os seguintes fundamentos:



    “O caso é de litisconsórcio passivo necessário. 



    O Ministério Público do Estado de São Paulo formulou pedido de reparação ambiental por supostos danos causados ao meio ambiente pelas atividades de empresa de transporte aéreo, no Aeroporto Internacional de São Paulo, em Guarulhos.



    Os serviços aéreos são exercidos sob regulamentação e fiscalização de agência reguladora - AGÊNCIA NACIONAL DE AVIAÇÃO CIVIL - ANAC, autoridade de aviação civil criada pela Lei Federal nº 11.182/2005 sob o regime de autárquico federal especial e vinculada ao Ministério da Defesa.



    A mesma lei, ao estabelecer as atribuições da ANAC, destacou: 



    ‘Art. 8º Cabe à ANAC adotar as medidas necessárias para o atendimento do interesse público e para o desenvolvimento e fomento da aviação civil, da infra-estrutura aeronáutica e aeroportuária do Pais, atuando com independência, legalidade, impessoalidade e publicidade, competindo-lhe: (...)



    IV - realizar estudos, estabelecer normas, promover a implementação das normas e recomendações internacionais de aviação civil, observados os acordos, tratados e convenções internacionais de que seja parte a República Federativa do Brasil; 



    X - regular e fiscalizar os serviços aéreos, os produtos e processos aeronáuticos, a formação e o treinamento de pessoal especializado, os serviços auxiliares, a segurança da aviação civil, a facilitação do transporte aéreo, a habilitação de tripulantes, as emissões de poluentes e o ruído aeronáutico, os sistemas de reservas, a movimentação de passageiros e carga e as demais atividades de aviação civil;’



    O parquet estadual admitiu, na petição inicial, que a atividade é exercida de forma lícita e regular (fl. 13). 



    Se a conduta é lícita e regular, porque exercida nos limites estabelecidos por autoridade regulatória federal, então a responsabilidade pelos supostos danos decorrentes de tal conduta também deve ser apurada em relação à autoridade regulatória, que tem não apenas o poder, como também o dever de aplicar o regramento ambiental às atividades por ela reguladas. 



    É do interesse da agência regulatória garantir e preservar sua autoridade, como também é do interesse público que tal autoridade seja exercida em consonância com a proteção ao meio ambiente. Ademais, as repercussões do suposto dano não se restringem aos limites territoriais do município onde situado o aeroporto. Há interesse regional e nacional. 



    Note-se, ainda, a ausência de consulta ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, autarquia federal, à Secretaria do Meio Ambiente, órgão do Estado de São Paulo, e à CETESB, entidade da administração indireta estadual responsável pelo licenciamento de atividades geradoras de poluição, sobre o eventual interesse em ingressar na demanda, na condição de assistentes. 



    Também não há qualquer menção à Infraero, empresa pública federal então responsável pela obtenção da licença ambiental do aeroporto. 



    Não cabe ao digno Promotor, definir a competência para o processamento e julgamento da ação civil pública mediante prévia exclusão de entidades federais do polo passivo da demanda. 



    A natureza do litígio determina que o autor proponha a ação civil pública em relação a todos os litisconsortes necessários (artigo 114, do Código de Processo Civil) e, em razão da presença de entidade da administração pública federal no polo passivo, submeter o feito à Justiça Federal.



      Como consequência, o Ministério Público Federal também deveria ter sido consultado sobre eventual interesse em integrar o polo ativo da ação ou, de outra forma, acompanhar o feito, na condição de fiscal do ordenamento jurídico, durante o trâmite da ação perante a Justiça Federal.



    Presente a autarquia especial federal na relação litigiosa, somente o Juízo Federal tem competência para decidir sobre a legitimidade e a existência de interesse jurídico dos órgãos da administração pública federal (Súmula nº 150, do Superior Tribunal de Justiça). 



    A não inclusão da ANAC como litisconsorte passiva implica em nulidade da r. sentença. 



    Por estes fundamentos, nos termos do artigo 115, inciso II, do Código de Processo Civil, declaro a nulidade da r. sentença e determino a distribuição do feito a uma das Varas Federais da Subseção de Guarulhos/SP. Prejudicada a apelação. 



    É o voto” (fls. 4-6, e-doc. 53).



     



    7. O Tribunal de origem dirimiu a controvérsia sobre a composição do polo passivo da demanda a partir do exame dos fatos e das provas constantes do processo e da interpretação dos arts. 114 e 115 do Código de Processo Civil.



    Rever o entendimento adotado nas instâncias ordinárias sobre a natureza da relação jurídica controvertida, a caracterizar o litisconsórcio necessário ou a assistência simples, demandaria revolvimento do conjunto fático-probatório e reexame da legislação infraconstitucional aplicável ao processo (Código de Processo Civil). Incide, na espécie, a Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL PROCESSUAL CIVIL. LITISCONSÓRCIO. IMPOSSIBILIDADE. REEXAME DE PROVAS: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGAÇÃO DE CONTRARIEDADE AO ART. 5º, INC. LIV E LV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. CONTROVÉRSIA DECIDIDA À LUZ DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA CONSTITUCIONAL INDIRETA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (AI n. 812.589-ED, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 19.5.2011).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. PROCESSUAL CIVIL. DESFAZIMENTO DO LITISCONSÓRCIO. CONTROVÉRSIA INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA CONSTITUCIONAL INDIRETA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (AI n. 628.832-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 26.6.2009).



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Processual Civil. Litisconsórcio passivo necessário não configurado. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. Não se presta o recurso extraordinário para a análise da legislação infraconstitucional, tampouco para o reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula nº 279/STF). 2. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 1% (um por cento) do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC). 3. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE n. 1.222.250-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, 11.11.2019).



    “DIREITO CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. PROPRIEDADE INDUSTRIAL E INTELECTUAL. LITISCONSÓRCIO ATIVO FACULTATIVO. LIMITAÇÃO DO NÚMERO DE INTEGRANTES. NECESSIDADE DE INTERPRETAÇÃO DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. PREMISSAS FÁTICAS. REVISÃO. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. SÚMULA Nº 279. EVENTUAL OFENSA REFLEXA NÃO VIABILIZA O APELO EXTREMO. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. A controvérsia, conforme já asseverado na decisão guerreada, não alcança estatura constitucional. Não há falar em afronta aos preceitos constitucionais indicados nas razões recursais. Compreensão diversa demandaria a análise da legislação infraconstitucional encampada na decisão da Corte de origem e a reelaboração da moldura fática delineada, a tornar oblíqua e reflexa eventual ofensa à Constituição, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Desatendida a exigência do art. 102, III, ‘a’, da Lei Maior, nos termos da jurisprudência desta Suprema Corte. 2. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 3. A teor do art. 85, § 11, do CPC, o ‘ribunal, ao julgar recurso, majorará os honorários fixados anteriormente levando em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, observando, conforme o caso, o disposto nos §§ 2º a 6º, sendo vedado ao tribunal, no cômputo geral da fixação de honorários devidos ao advogado do vencedor, ultrapassar os respectivos limites estabelecidos nos §§ 2º e 3º para a fase de conhecimento’. 4. Agravo interno conhecido e não provido” (ARE n. 1.431.306-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Plenário, DJe 23.8.2023)



    Nada há a prover quanto às alegações da agravante.



    8. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (al. a do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil. 



    Publique-se.



    Brasília, 21 de março de 2025.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora