Tribunal: STF
Processo: ARE 1554036
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-06-17
Data de publicação: 2025-06-17

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito tributário. Recurso extraordinário com agravo. Taxa de controle e fiscalização de atividades minerárias. Competência estadual. Poder de polícia. Base de cálculo. Tredestinação. Inocorrência. Proporcionalidade. Constitucionalidade. ADI nº 4.785/MG. Recurso desprovido.



    I. Caso em exame



    1. Agravo interposto contra decisão pela qual se inadmitiu recurso extraordinário apresentado em desfavor de acórdão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso do Sul, mediante o qual foi julgado improcedente incidente de arguição de inconstitucionalidade da Lei estadual nº 4.301, de 2012, referente à Taxa de Controle, Acompanhamento e Fiscalização das Atividades de Pesquisa, Lavra, Extração, Transporte e de Aproveitamento de Recursos Minerários (TFRM).



    2. A recorrente argumenta a inconstitucionalidade da referida taxa, alegando a incompetência do Estado-membro para instituí-la sobre atividades minerárias, bens da União e de competência legislativa privativa federal. Sustenta, ainda, violação ao art. 145, inc. II, da Constituição da República, devido à tredestinação do produto da arrecadação da taxa para o Fundo de Desenvolvimento do Sistema Rodoviário Estadual (Fundersul), desvinculado do poder de polícia exercido pelo Instituto do Meio Ambiente de Mato Grosso do Sul (Imasul). Adicionalmente, impugna a base de cálculo da taxa, baseada na tonelagem de minério extraído, por considerá-la própria de imposto e desproporcional à atividade fiscalizatória.



    3. O Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso do Sul, em incidente de arguição de inconstitucionalidade, declarou a constitucionalidade dos arts. 1º ao 13 da Lei estadual nº 4.301, de 2012, rejeitando os argumentos de inconstitucionalidade da TFRM. Embargos de declaração opostos foram rejeitados na origem.



    II. Questão em discussão



    4. Há três questões em discussão: saber (i) se o Estado-membro tem competência para instituir taxa referente ao exercício do poder de polícia sobre atividades minerárias; (ii) se a base de cálculo da taxa (tonelagem de minério extraído) é constitucional e proporcional à atividade fiscalizadora; e (iii) se houve tredestinação do produto da arrecadação da taxa, desvirtuando sua natureza contraprestacional.



    III. Razões de decidir



    5. O Tribunal de origem rechaçou os argumentos de inconstitucionalidade da Taxa de Controle, Acompanhamento e Fiscalização das Atividades de Pesquisa, Lavra, Extração, Transporte e de Aproveitamento de Recursos Minerários (TFRM), instituída pela Lei estadual nº 4.301, de 2012, do Estado de Mato Grosso do Sul.



    6. A alegação de tredestinação dos recursos ao Fundo de Desenvolvimento do Sistema Rodoviário Estadual (Fundersul) foi afastada, pois o inc. III do art. 4º da Lei nº 4.301, de 2012, o qual previa tal destinação, foi revogado pela Lei nº 4.515, de 2014, não havendo mais correlação entre as receitas da TFRM e o Fundersul.



    7. Os recursos da TFRM estão vinculados ao efetivo poder de polícia do Estado de Mato Grosso do Sul, exercido pelo Instituto do Meio Ambiente de Mato Grosso do Sul (Imasul), destinando-se a projetos e atividades de registro, controle e fiscalização das autorizações, licenciamentos e concessões para pesquisa, lavra, extração, aproveitamento e transporte de recursos minerários, bem como à proteção e preservação dos recursos naturais, em conformidade com o art. 145, inc. II, da Constituição da República.



    8. A base de cálculo da taxa, fixada por tonelada de minério extraído, é constitucional, pois a maior quantidade de minério extraído implica maior atividade fiscalizadora estatal. Não há desproporcionalidade, e a base de cálculo não se confunde integralmente com a de imposto, em consonância com o enunciado nº 29 da Súmula Vinculante do Supremo Tribunal Federal.



    9. A competência do Estado para instituir a TFRM é legítima e não conflita com a existência de órgãos federais de fiscalização, uma vez que na Constituição da República (art. 23, inc. IV) se estabelece competência comum para proteção do meio ambiente.



    10. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, notadamente a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.785/MG, já reconheceu a constitucionalidade da TFRM instituída por outros Estados, em situações semelhantes, ratificando a possibilidade de o Estado-membro desempenhar atividade administrativa remunerada por taxa, desde que traduza serviço público ou poder de polícia.



    11. O recurso apresentado é manifestamente inadmissível ou improcedente, cabendo a aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do Código de Processo Civil, e, em caso de insistência em recursos protelatórios, a incidência da multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do Código de Processo Civil.



    IV. Dispositivo 



    12. Recurso extraordinário com agravo desprovido.



DECISÃO



    1. Trata-se de agravo contra inadmissão de recurso extraordinário apresentado em desfavor de acórdão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso do Sul, assim ementado:



    “EMENTA - INCIDENTE DE ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE CÍVEL. LEI ESTADUAL N.º 4.301/2012. TFRM – TAXA DE CONTROLE, ACOMPANHAMENTO E FISCALIZAÇÃO DAS ATIVIDADES DE LAVRA, EXTRAÇÃO, TRANSPORTE E DE APROVEITAMENTO DE RECURSOS MINERÁRIOS. CONSTITUCIONALIDADE DOS ARTIGOS 1.º AO 13. EFETIVO PODER DE POLÍCIA. AUSÊNCIA DE DESTINAÇÃO DOS RECURSOS AO FUNDERSUL. QUANTIFICAÇÃO DO TRIBUTO COM BASE NA TONELAGEM. POSSIBILIDADE. INCIDENTE JULGADO IMPROCEDENTE. DECISÃO COM O PARECER. 



    1. Não há falar em inconstitucionalidade dos artigos 1.º ao 13, da Lei Estadual nº. 4.301/2012, que instituiu a Taxa de Controle, Acompanhamento e Fiscalização das Atividades de Pesquisa, Lavra, Extração, Transporte e de Aproveitamento de Recursos Minerários - TFRM, porquanto o tributo é vinculado ao efetivo exercício do poder de polícia pelo Imasul, não havendo qualquer destinação de recursos do Fundersul. 



    2. É plenamente possível a quantificação da taxa com base na tonelagem do recurso mineral extraído, pois quanto maior a atividade minerária, maior será a atividade de fiscalização estatal, não havendo, deste modo, qualquer ilegalidade na utilização deste critério, estando ausente, por conseguinte, a afirmada inconstitucionalidade neste aspecto. 



    3. Incidente improcedente.” (e-doc. 122). 



    2. Opostos embargos de declaração, foram rejeitados (e-doc. 149).



    3. Nas razões do recurso, interposto com fundamento nas alíneas “a” e “c” do permissivo constitucional, a recorrente assevera violação aos arts. 20, inc. IX, § 1º, 22, inc. XII, 23, inc. XI e 176 da Constituição da República, pela incompetência do Estado-membro para instituir taxa em razão do exercício do poder de polícia em atividades minerárias, porquanto os recursos sejam bens da União, e estão também no âmbito de sua competência legislativa privativa. Alega que a participação dos Estados e dos Municípios ocorre por via da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM), não se podendo interpretar a criação da taxa em questão sob viés isolado da competência comum inscrita no art. 23, inc. XI, da Constituição da República. 



    3.1. Argumenta, ademais, a ofensa ao art. 145, inc. II, da Constituição da República, porquanto o produto da arrecadação sofre tredestinação pelo Estado sul-mato-grossense. Isso porque, a previsão legal é de que o poder de política será exercido pelo Instituto do Meio ambiente de Mato Grosso do Sul (Imasul), enquanto a arrecadação é direcionada ao Fundersul, instituído para o desenvolvimento do Sistema Rodoviário Estadual, logo, em burla à retributividade do tributo, sem qualquer relação com o serviço prestado pelo Imasul. 



    3.2. Ressalta, ainda, que as atividades de arrecadação da taxa não configuram poder de polícia. No ponto, diz que, “ainda que se considere que o IMASUL teria competência para exercer o poder de polícia (na remota hipótese de se considerar que o Estado possui competência para tanto), a legislação do Estado do Mato Grosso do Sul não estabeleceu as atividades específicas a serem remuneradas pela Taxa, razão pela qual tais atividades, indeterminadas, não possuem fundamento de validade no art. 145, II da CF/88, e fogem da noção de poder de polícia prevista no art. 78 do Código Tributário Nacional (...)”. 



    3.3. Impugna a base de cálculo eleita para a exação, que seria própria de imposto, não sendo diretamente proporcional a referência do volume da extração com a atividade fiscalizadora. 



    3.4. Ademais, busca a distinção do caso com as ADIs nº 4.785/MG, nº 4.786/MG e nº 4.787/MG, nas quais se trata da TFRM nos Estados de Minas Gerais, Pará e Amapá. Reitera, para tanto, os argumentos anteriores e arremata ao arguir que, “em que pese se tratar da mesma espécie tributária (taxa), e mesma subespécie (TFRM), não é possível aplicar exata e integralmente o mesmo racional para julgamento de todas as leis estaduais que instituíram a TFRM, especialmente no que tange à base de cálculo adotada, da verificação da referibilidade da arrecadação com o efetivo custo do poder de polícia e, ainda, sobre a destinação dada ao produto da arrecadação da TFRM“ (e-doc. 174). 



    4. Foram apresentadas as contrarrazões (e-doc. 183). 



    É o relatório. 



    Decido.



    5. Quanto às alegações reiteradas no reclamo excepcional, sublinho as conclusões exaradas pelo TJMS, no voto condutor do acórdão:



    “De pronto, destaco que o relator parte de premissa equivocada, ao afirmar que há destinação atual de recursos da TRFM ao FUNDERSUL. 



    Com efeito, o inciso III, do artigo 4.º, da Lei n.º 4.301/2012, foi revogado após a edição da Lei n.º 4.515/2014, não havendo mais qualquer correlação de receitas do tributo em questão com o FUNDERSUL. (...)



    Não bastasse isso, também foi revogado pela Lei n.º 4.515/2014, o inciso VIII, do art. 4.º, da Lei n.º 1.963/99, que criou o FUNDERSUL, não havendo qualquer disciplina atual acerca da vinculação de receitas do TFRM ao respectivo fundo. (...)



    Deste modo, esvai-se todo e qualquer fundamento utilizado para declarar a inconstitucionalidade da Lei n.º 4.301/2012, partindo da premissa de destinação de receitas da TFRM ao FUNDERSUL e da consequente alegação de instituição de tributo com única finalidade arrecadatória.



    Da leitura da lei, extrai-se que todos os recursos provenientes da TFRM devem ser utilizados, conforme incisos I e II, do atual artigo 4.º da Lei 4.301/2012, para os seguintes fins: 



    [...] 



    I - aos projetos e as atividades de registro, controle e fiscalização das autorizações, licenciamentos, permissões e as concessões para pesquisa, lavra, extração, aproveitamento e transporte de recursos minerários; 



    II - à proteção e à preservação dos recursos naturais; 



    Deste modo, há total vinculação das receitas da taxa em questão ao efetivo poder de polícia do Estado de Mato Grosso do Sul, exercido por meio do IMASUL, nos termos do artigo 3.º, da Lei n.º 4.301/2012, tudo de acordo com o artigo 145, II, da Constituição Federal: (...)



    Com efeito, ainda que não tenha sido expressamente revogado o inciso II, do artigo 2.º, do Decreto n.º 13.645/20136, que regulamenta a TFRM, este não mais possui qualquer eficácia, porquanto não subsiste a norma da lei que lhe conferia suporte, qual seja, o acima citado inciso III, do artigo 2.º, da Lei n.º 4.301/2012. 



    Diante deste cenário, não havendo destinação de recursos da TFRM para o FUNDERSUL, inexiste a alegada infringência ao caráter contraprestacional da referida taxa de polícia, não havendo falar em inconstitucionalidade neste aspecto.



    Ademais disso, entendo que também não há falar em inconstitucionalidade na quantificação do tributo, a partir de cada tonelada de minério extraído, conforme preconiza o artigo 6.º, da Lei n.º 4.301/2012: 



    Art. 6º - O valor da TFRM corresponderá a 11,5% (onze e meio por cento) do valor da Unidade Fiscal Estadual de Referência do Estado de Mato Grosso do Sul (UFERMS), vigente na data do pagamento, por tonelada de minério extraído. 



    § 1º Quando o minério extraído for utilizado para transformação industrial, no território do Estado de Mato Grosso do Sul, o valor de que trata o caput será reduzido para 5,75% (cinco vírgula setenta e cinco por cento) da UFERMS. 



    § 2º No caso de a quantidade extraída corresponder a uma fração de tonelada, o montante da TFRM devido deve ser proporcional. 



    § 3º Para o efeito do disposto neste artigo, o contribuinte deve levar em consideração, em relação ao material extraído, somente a parcela livre de rejeitos. 



    § 4º O Poder Executivo, com o objetivo de estimular o aumento da produção dos produtos minerários e de incentivar a execução de projetos de proteção e de preservação de minerais, em que houver o emprego de técnicas modernas, que estejam na vanguarda das políticas protecionistas e preservacionistas, fica autorizado a reduzir o valor da TFRM definida no caput deste artigo.



    Com efeito, quanto maior a extração do minério, maior será a atividade fiscalizadora estatal, de modo que não há qualquer desproporcionalidade na quantificação da taxa de acordo com o quantum de recurso mineral extraído. 



    Calha anotar que outro não é o posicionamento do Tribunal de Justiça de Minas Gerais, ao decidir ser constitucional a TFRM instituída naquele estado da federação, que correlaciona o valor da aludida taxa à quantidade de minério extraído.



    (...)



    Outrossim, a TFRM não utiliza a base de cálculo própria de qualquer imposto e, ainda que utilizasse um ou mais elementos, afasta-se a inconstitucionalidade nos termos da Súmula Vinculante n.º 29, do Supremo Tribunal Federal, que assim estabelece: ‘É constitucional a adoção, no cálculo do valor de taxa, de um ou mais elementos da base de cálculo própria de determinado imposto, desde que não haja integral identidade entre uma base e outra’. 



    Por fim, importante destacar que a existência de órgãos federais para fiscalizar a atividade de extração de recursos minerais não retira, por si só, a legitimidade do Estado de Mato Grosso do Sul para instituir a TFRM em decorrência do efetivo exercício do poder de polícia que possui, já que a Constituição Federal disciplina ser comum a competência para proteção do meio ambiente, nos exatos termos do seu artigo 23, IV.



    Com suporte em todo o acima exposto, conclui-se ser legítima a instituição da TFRM pelo Estado de Mato Grosso do Sul, de modo que não há qualquer desvirtuamento da Lei n.º 4.301/2012, pois, como visto, não existe destinação de recursos ao FUNDERSUL, sendo, ademais, estritamente proporcional a quantificação do valor da taxa em virtude da quantidade de minério extraído.” (e-doc. 122; destaques acrescidos).



    6. Como se nota, foram rechaçados os argumentos formulados pela recorrente no pleito de declaração de inconstitucionalidade da Taxa de Controle, Acompanhamento e Fiscalização das Atividades de Pesquisa, Lavra, Extração, Transporte e de Aproveitamento de Recursos Minerários (TFRM), nos moldes instituídos por via da Lei estadual nº 4.301, de 2012. 



    7. Não verifico, ainda, a distinção do caso com decidido por este Supremo Tribunal Federal na ADI nº 4.785/MG, na qual, em situação bastante semelhante, reconheceu a constitucionalidade da Lei mineira nº 19.976, de 2011. Cabe destacar:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. TRIBUTÁRIO, FINANCEIRO E MINERÁRIO. TAXA. PODER DE POLÍCIA. COMPETÊNCIAS ADMINISTRATIVA, LEGISLATIVA E TRIBUTÁRIA. MINÉRIOS E RECURSOS MINERÁRIOS. MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO. DEFESA DO SOLO E DOS RECURSOS NATURAIS. CONTROLE, MONITORAMENTO E FISCALIZAÇÃO DAS ATIVIDADES DE MINERAÇÃO. LEI 19.976/2011. ALTERAÇÃO PROMOVIDA PELA LEI 20.414/2012. PRELIMINAR DE PERDA SUPERVENIENTE DO OBJETO. BASE DE CÁLCULO. PROPORCIONALIDADE. VEDAÇÃO AO EFEITO CONFISCATÓRIO. REGIME CONSTITUCIONAL DA MINERAÇÃO. FEDERALISMO PATRIMONIAL. 



    1. A jurisprudência do STF é firme no sentido de que a revogação ulterior da lei impugnada tem o condão de esvaziar o objeto do processo de índole objetiva, o que leva à prejudicialidade do mérito da ADI. Contudo, trata-se de regra excepcionável, quando se constata a possibilidade de inefetividade da jurisdição constitucional. Precedente: ADI 3.232, de relatoria do Ministro Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 03.10.2008. 



    2. Não há um esgotamento das competências administrativas fiscalizatórias relativas à mineração na figura da União, especialmente a partir do Departamento Nacional de Produção Mineral, sob pena de esvaziamento da significância normativa dos arts. 23, XI, e 24, VI, da Constituição da República. Doutrina. 



    3. Em consonância ao princípio federativo da subsidiariedade, é possível ao ente estadual desempenhar atividade administrativa, remunerada mediante taxa, desde que traduzível em serviço público ou poder de polícia, na forma e nos limites do art. 145, II, da Constituição da República. 



    4. O Estado-membro possui competência administrativa fiscalizatória sobre recursos hídricos e minerais, nos termos do art. 23, IX, da Constituição da República, desde que informado pelo princípio da subsidiariedade emanado de uma concepção própria do federalismo cooperativo brasileiro. Precedente: RE 416.601, de relatoria do Ministro Carlos Velloso, Tribunal Pleno, DJ 30.09.2005. 



    5. Ante as atividades administrativas preconizadas no art. 3º da lei impugnada, a competência tributária do Estado-membro instituidor da taxa não representa afronta ao art. 145, II, da Constituição da República, nem ao conceito legal de poder de polícia disposto nos arts. 77 e 78 do Código Tributário Nacional, sobretudo a disciplina da produção e do mercado, o exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público e o respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. 



    6. A taxa é tributo vinculado cuja hipótese de incidência consiste numa atuação estatal direta e imediatamente referida ao obrigado. Logo, trata-se de espécie tributária regida pelo ideal da comutatividade ou referibilidade, de modo que o contribuinte deve suportar o ônus da carga tributária em termos proporcionais à fiscalização a que submetido ou aos serviços públicos disponibilizados à sua fruição. Doutrina. Precedente: ADI-MC-QO 2.551, de relatoria do Ministro Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ 20.04.2006. 



    7. Nos termos da vedação contida no art. 150, IV, da Constituição da República, o efeito confiscatório é conceito relativamente indeterminado no altiplano constitucional, assim se torna imprescindível perquirir heuristicamente os elementos fático-normativos essenciais à constatação ou não do caráter de confisco tributário. Precedente: RE-AgR 448432, de relatoria do Ministro Joaquim Barbosa, Segunda Turma, DJe 28.05.2010. 



    8. A taxa em questão não implica confisco às sociedades empresárias dedicadas à exploração do setor minerário na territorialidade do Estado-membro. Precedente: ADI 1.948, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJ 07.02.2003. 



    9. De acordo com as balizas jurisprudenciais, não é desproporcional a base de cálculo referente à TFRM imposta pela lei impugnada, uma vez que traduz liame razoável entre a quantidade de minério extraído e o dispêndio de recursos públicos com a fiscalização dos contribuintes. Precedentes. 



    10. Ação Direta de Inconstitucionalidade parcialmente conhecida a que se nega procedência.”



    (ADI nº 4.785/MG, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 1º/08/2022, p. 14/10/2022; destaques acrescidos). 



    8. No mesmo sentido, as seguintes decisões monocráticas: ARE nº 1.541.961/MG, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 14/04/2025, p. 22/04/2025; RE nº 995.900/ MG, Rel. Min. Cristiano Zanin, j. 1º/08/2024, p. 02/08/2024.



    9. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021, p. 30/11/2021; Rcl nº 24.841-EDAgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020).  



    10. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC.  



    11. Ante o exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Por se tratar de controle abstrato da norma estadual, deixo de fixar os ônus sucumbenciais. 



    Publique-se.



    Brasília, 17 de junho de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator