Tribunal: STF
Processo: ARE 1569737
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-19
Data de publicação: 2025-11-19

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito Tributário. Recurso Extraordinário com Agravo. Agravo de Instrumento. Recurso Extraordinário. ICMS. Legalidade tributária. Não cumulatividade. Regime especial de fiscalização. Multa fiscal. Recurso não provido.



    I. Caso em exame



    1. Agravo interposto contra decisão de inadmissão de recurso extraordinário, proferida em desfavor de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul. No acórdão, manteve-se a improcedência de embargos à execução fiscal, confirmando a constitucionalidade do Regime Especial de Fiscalização, a legalidade das restrições de crédito de ICMS, a ausência de tributação dupla, a responsabilidade solidária da adquirente e a não confiscatoriedade da multa de 100%.



    2. A recorrente argumenta violação aos princípios da legalidade tributária e da não cumulatividade do ICMS, em razão de restrições de crédito estabelecidas em decreto estadual e pela glosa de créditos relacionados a fornecedores sob Regime Especial de Fiscalização. Sustenta a inconstitucionalidade do Regime Especial de Fiscalização por impor sanções políticas e o caráter confiscatório da multa de 100%. Alega, ainda, usurpação de competência legislativa estadual em matéria reservada a lei complementar nacional.



    3. O Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul negou provimento à apelação, mantendo a sentença de improcedência dos embargos à execução fiscal. Embargos de declaração opostos foram rejeitados.



    II. Questão em discussão



    4. Há cinco questões em discussão: (i) estabelecer se a restrição temporal à compensação de créditos de ICMS, prevista em decreto estadual, viola o princípio da legalidade tributária; (ii) saber se a glosa de créditos de ICMS, decorrente de devoluções de mercadorias e aquisições de fornecedores sob Regime Especial de Fiscalização, viola o princípio da não cumulatividade; (iii) definir se o Regime Especial de Fiscalização, instituído por lei e decreto estaduais, impõe restrições desproporcionais que configuram sanções políticas, violando a livre iniciativa e o livre exercício de atividade econômica; (iv) analisar se a regulação do direito à compensação de créditos de ICMS por legislação estadual e decretos infralegais extrapola a competência legislativa dos Estados em matéria reservada à lei complementar nacional; e (v) decidir se a multa tributária de 100% aplicada pelo Fisco estadual tem caráter confiscatório.



    III. Razões de decidir



    5. O Plenário do Supremo Tribunal Federal já reputou constitucional o Regime Especial de Fiscalização estabelecido pelo Estado do Rio Grande do Sul nos moldes da Lei nº 13.711, de 2011, afastando as alegações de sanção política e violação aos princípios constitucionais.



    6. A glosa dos créditos de ICMS visados pela recorrente fundamentou-se em decreto estadual que regulamenta o ICMS (Decreto nº 37.699, de 1997) e na Lei estadual nº 8.820, de 1989, bem como nas circunstâncias fáticas relacionadas à devolução de mercadorias, não configurando tributação dupla. A alegada violação à Constituição se daria de maneira reflexa, ante o caráter eminentemente infraconstitucional da questão, e para reformar o julgado seria necessário revisitar as circunstâncias fáticas, o que esbarra no enunciado nº 279 da Súmula do STF.



    7. A imposição de multa no percentual de 100% do valor do tributo devido não representa, por si só, descompasso com a jurisprudência desta Corte, que considera confiscatórias multas em percentual superior a 100%.



    8. A apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente pode ensejar a aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do Código de Processo Civil.



    9. A insistência na apresentação de recursos protelatórios, como embargos de declaração, pode levar à incidência da multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do Código de Processo Civil.



    IV. Dispositivo



    10. Recurso não provido. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil.



    _________



    Dispositivos relevantes citados: CRFB, art. 150, inc. I, art. 150, inc. IV; CTN, arts. 97, 99; LC nº 87, de 1996, art. 2º, inc. I; Lei estadual nº 8.820, de 1989, arts. 3º, inc. I, 4º, inc. I, 15, inc. III; Decreto estadual nº 37.699, de 1997, art. 31, inc. III, al. "a"; RISTF, art. 21, § 1º; CPC, arts. 85, § 11, 1.021, § 4º, 1.026, §§ 2º, 3º, 4º.



    Jurisprudência relevante citada: ADI nº 4.854/RS, Rel. Min. Nunes Marques, Pleno, j. 25/08/2025; RE nº 748.257-AgR/SE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, j. 06/08/2013; ARE nº 938.538-AgR/ES, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 30/09/2016; ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, Rel. Min. André Mendonça, Segunda Turma, j. 06/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021; MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020; enunciado nº 279 da Súmula do STF.



    DECISÃO



    O SENHOR MINISTRO ANDRÉ MENDONÇA:



    1. Trata-se de agravo contra decisão de inadmissão de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, assim ementado:



    “APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO TRIBUTÁRIO. ICMS. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. IMPROCEDÊNCIA. DESCONSTITUIÇÃO DO AUTO DE LANÇAMENTO. DESCABIMENTO. ADJUDICAÇÃO INDEVIDA DE CRÉDITO TRIBUTÁRIO. VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. TRIBUTAÇÃO DUPLA SOBRE O MESMO FATO GERADOR. INOCORRÊNCIA. REGIME ESPECIAL DE FISCALIZAÇÃO. CONSTITUCIONALIDADE. LEGITIMIDADE PARA IMPUGNAÇÃO. ART. 4º DO DECRETO 48.949/89. INIDONEIDADE DOS DOCUMENTOS FISCAIS. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DA ADQUIRENTE. INFRAÇÃO TRIBUTÁRIA QUALIFICADA. ART. 8º, I, "J", LEI ESTADUAL 6.537/73. MANUTENÇÃO DO PERCENTUAL DE 100%. AUSÊNCIA DE CARÁTER CONFISCATÓRIO. SENTENÇA MANTIDA. 



    1 Inexiste violação ao princípio da legalidade, porquanto a restrição temporal impugnada pela parte autora - 90 dias para substituir a mercadoria vendida que apresentar defeito - consta do art. 31, inc. III, alínea "a" do Decreto Estadual 37.699/97 - RICMS/RS, sendo precedida pela previsão do art. 15, III, da Lei Estadual 8.820/89. 



    2 Ausência de tributação dupla sobre o mesmo fato gerador, pois a cobrança de ICMS datada de 2016 ocorreu sobre a circulação de novas armas, não sobre as armas vendidas no ano de 2009. Isso porque houve transferência de propriedade em duas ocasiões, nas saídas ocorrida no ano de 2009 e no ano de 2016, hipótese de incidência do ICMS, a teor do art. 2º, I, da LC 87/96 e dos art. 3º, I, e 4º, I, da Lei Estadual 8.820/89. 



    3 Constitucionalidade do Regime Especial de Fiscalização, em observância do Incidente de Inconstitucionalidade 70048229124, ocasião em que ficou reconhecida a constitucionalidade do Regime Especial de Fiscalização e das sanções previstas em face do devedor contumaz, circunstância que, observado o caráter vinculante do julgamento, afasta, no ponto, a alegação de nulidade do auto de lançamento. 



    4 Responsabilidade tributária solidária da embargante por força da Lei 8.820/89, a qual recebeu a mercadoria da fornecedora sem exigir a respectiva guia de arrecadação ou qualquer outro documento que comprovasse o recolhimento do tributo glosado pelo Fisco. 



    5 Manutenção da natureza qualificada da infração tributária praticada pela embargante, pois há expressa previsão legal nesse sentido, a teor do art. 8º, inciso I, alínea "j", da Lei Estadual 6.537/734, não importando à qualificação o fato de não ter agido com dolo, nos termos do art. 136 do CTN. 



    6 Percentual da multa mantido em 100%, conforme requerido pela parte parte embargante em contestação, o que foi aceito pelo Estado, em aplicação da Lei Estadual 15.576/20; ausente caráter confiscatório, a teor da jurisprudência deste Colegiado e das Cortes Superiores. APELAÇÃO CÍVEL DESPROVIDA.” (e-doc. 40). 



    2. Opostos os embargos de declaração (e-doc. 41), foram rejeitados. (e-doc. 43). 



    3. Nas razões do recurso, interposto com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, a recorrente argumenta que a restrição ao direito de compensar créditos de ICMS, prevista no art. 31, inc. III, al. “a”, do Decreto estadual nº 37.699, de 1997, não tem respaldo em lei, configurando violação ao princípio da legalidade tributária. A norma infralegal introduziu restrições temporais à compensação de créditos, aumentando o tributo devido sem previsão legal específica, o que contraria o art. 150, inc. I, da Constituição da República. 



    3.1. Sustenta que a glosa de créditos de ICMS decorrentes de devoluções de mercadorias e aquisições junto a fornecedores submetidos ao Regime Especial de Fiscalização (REF) viola o princípio da não cumulatividade. O art. 155, § 2º, inc. I, da Constituição garante a compensação de créditos de ICMS nas operações anteriores, independentemente da comprovação do pagamento do imposto pelo vendedor. A exigência de comprovação do recolhimento do ICMS pelo fornecedor transfere ao adquirente uma obrigação que cabe exclusivamente ao Fisco.



    3.2. Aponta que o Regime Especial de Fiscalização, instituído pela Lei estadual nº 13.711, de 2011, e pelo Decreto estadual nº 48.494, de 2011, impõe restrições desproporcionais aos contribuintes classificados como devedores contumazes. Tais restrições, como a exigência de recolhimento do ICMS por operação e a vedação à compensação de créditos pelos adquirentes, configuram sanções políticas que violam o direito ao livre exercício de atividade econômica e à livre iniciativa, garantidos pelo art. 5º, inc. XIII, e 170 da Constituição da República. 



    3.3. Ademais, a aplicação de restrições temporais à compensação de créditos de ICMS e a exigência de comprovação do pagamento do imposto pelo fornecedor são desproporcionais e irrazoáveis. No caso das devoluções de mercadorias, a restrição temporal de 90 dias não considera situações excepcionais, como litígios judiciais que retardam a devolução. A exigência de comprovação do recolhimento do ICMS pelo vendedor penaliza indevidamente o adquirente.



    3.4. A recorrente assevera que a regulação do direito à compensação de créditos de ICMS é matéria reservada à lei complementar nacional, conforme o art. 146, inc. III, da Constituição. A legislação estadual e os decretos infralegais que introduzem restrições ao princípio da não cumulatividade do ICMS são inconstitucionais, pois extrapolam a competência legislativa dos Estados. 



    3.5. Aponta, no mais, que a multa tributária de 100% aplicada pelo Fisco estadual tem caráter confiscatório, violando o art. 150, inc. IV, da Constituição. A multa, equivalente ao valor do tributo devido, é desproporcional e não considera a ausência de dolo ou fraude por parte da recorrente, configurando violação ao princípio da vedação ao confisco (e-doc. 45). 



    É o relatório.



    Decido. 



    4. Inicialmente, ressalto que o Plenário deste Supremo Tribunal Federal reputou constitucional o Regime Especial de Fiscalização estabelecido pelo Estado do Rio Grande do Sul nos moldes da Lei nº 13.711, de 2011, conforme ementa a seguir reproduzida:



    “Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 13.711/2011 DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. MODIFICAÇÃO LEGISLATIVA. CONHECIMENTO PARCIAL. REGIME ESPECIAL DE FISCALIZAÇÃO. ICMS. DEVEDORES CONTUMAZES. RESERVA DE LEI COMPLEMENTAR. INEXISTÊNCIA. PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, DA ISONOMIA TRIBUTÁRIA E DA LIBERDADE DE TRABALHO E COMÉRCIO. VIOLAÇÃO. AUSÊNCIA. SANÇÃO POLÍTICA NÃO CONFIGURADA. DECRETO N. 48.494/2011. NORMA REGULAMENTAR. INADMISSIBILIDADE. PEDIDO JULGADO IMPROCEDENTE. 



    I. CASO EM EXAME 



    1. Ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Partido Social Liberal (PSL) contra os arts. 2º e 3º da Lei n. 13.711/2011 e os arts. 1º a 4º do Decreto n. 48.494/2011, ambos do Estado do Rio Grande do Sul, que instituíram Regime Especial de Fiscalização (REF) voltado a devedores contumazes do ICMS. 



    2. O requerente sustenta, em síntese, que as normas impugnadas configuram forma oblíqua de cobrança de tributos e violam os princípios da liberdade de trabalho e comércio, da legalidade, da igualdade e da não cumulatividade, bem como o art. 146, III, “b”, da CF/1988. Alega, ainda, ofensa ao princípio da proporcionalidade e ao tratamento isonômico entre contribuintes. 



    II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 



    3. Discute-se a constitucionalidade de lei estadual por meio da qual instituído Regime Especial de Fiscalização voltado a contribuintes qualificados como devedores contumazes de ICMS, notadamente quanto à sua compatibilidade com os princípios da legalidade, proporcionalidade, não cumulatividade, igualdade e da liberdade de trabalho e comércio. 



    III. RAZÕES DE DECIDIR 



    4. A superveniente alteração substancial de normas impugnadas, sem aditamento da inicial, implica prejuízo do pedido formulado em ação direta de inconstitucionalidade, ficando restrito o objeto da ação, no caso, aos arts. 2º, §§ 1º a 3º; e 3º da Lei n. 13.711/2011, na redação dada pela Lei n. 14.180/2012. 



    5. O regime especial, por disciplinar obrigações acessórias voltadas à fiscalização e arrecadação, não está sujeito à reserva de lei complementar. 



    6. Não há violação ao princípio da legalidade tributária, uma vez que os dispositivos impugnados instituem obrigações acessórias, cuja regulamentação por decreto é admitida no ordenamento jurídico (CTN, arts. 96 e 113, § 2º). 



    7. A submissão de contribuintes inadimplentes a regime fiscal diferenciado, sem inviabilizar o exercício da atividade econômica, não configura sanção política ou meio oblíquo de cobrança (RE 486.175 AgR-EDv, Tribunal Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 25.4.2024). 



    8. O tratamento diferenciado dado a credores originários de precatórios e a titulares de crédito por cessão não implica ofensa ao princípio da igualdade tributária, por não haver identidade entre a condição de contribuinte inadimplente e de cessionário. 



    9. O Decreto n. 48.494/2011 possui natureza meramente regulamentar, não dotado de generalidade e abstração próprias de atos primários, a inviabilizar a submissão ao controle abstrato de constitucionalidade por ação direta. 



    IV. DISPOSITIVO 



    10. Ação direta conhecida em parte e, nessa extensão, pedidos julgados improcedentes, confirmando-se a presunção de constitucionalidade dos arts. 2º, §§ 1º, 2º e 3º, e 3º da Lei n. 13.711/2011, na redação conferida pela Lei n. 14.180/2012 do Estado do Rio Grande do Sul.”



    (ADI nº 4.854/RS, Rel. Min. Nunes Marques, Tribunal Pleno, j. 25/08/2025, p. 26/09/2025). 



    5. É certo que a glosa aos créditos visados pela recorrente se deu com fundamento no decreto estadual que regulamenta o ICMS no Estado gaúcho (Decreto nº 37.699, de 1997) e com base nas circunstâncias próprias do processo relacionadas à devolução das armas defeituosas, conforme se verifica a seguir:



    “Primeiramente, inexiste violação ao princípio da legalidade, porquanto a restrição temporal impugnada pela parte autora - 90 dias para substituir a mercadoria vendida que apresentar defeito - consta do art. 31, inc. III, alínea "a" do Decreto Estadual 37.699/97 - RICMS/RS, sendo precedida pela previsão do art. 15, III, da Lei Estadual 8.820/89, colacionados a seguir: 



    Art. 15. Para a compensação a que se refere o artigo anterior, é assegurado ao sujeito passivo o direito de creditar-se do imposto: 



    III - cobrado e registrado no livro fiscal próprio, relativo à saída de mercadorias, devolvidas por produtor ou por não-contribuinte nas condições fixadas em regulamento, em valor proporcional à devolução; 



    Art. 31 - Para a compensação a que se refere o artigo anterior, é assegurado ao sujeito passivo o direito de creditar-se do imposto: 



    III - cobrado e registrado no livro Registro de Saídas, relativo à saída de mercadorias, devolvidas por produtor ou por não-contribuinte, em valor proporcional à devolução, em virtude: 



    a) de garantia decorrente de obrigação assumida pelo remetente ou fabricante, de substituir a mercadoria se esta apresentar defeito, dentro de 90 (noventa) dias, ou em virtude de motivos legais que admitam que o comprador deixe de aceitar a duplicata relativa à operação; 



    Nesse ponto, não é demais destacar que, a partir de uma interpretação conjunta do arts. 150, I, da CRFB, 97 e 99 do CTN, o Poder Executivo é autorizado a regular a questão do crédito fiscal, em especial porque tal regulação não consta do rol do art. 97, o qual exige lei em sentido estrito para cada hipótese nele prevista, observadas as ressalvas quanto à majoração de tributos insertas nos parágrafos 1º e 2º, sendo entendimento por demais aplicado pelas Cortes Superiores. 



    Logo, realizada a devolução das armas defeituosas seis anos após o fato gerador, a inclusão em sua conta do ICMS destacado como crédito fiscal, de fato, não observou a legislação de regência. 



    Por conseguinte, em igual forma, não estamos diante da hipótese de tributação dupla sobre o mesmo fato gerador, conforme alegado apela parte apelante, pois a cobrança de ICMS datada de 2016 ocorreu sobre a circulação de novas armas, não sobre as armas vendidas no ano de 2009.



    Isso porque houve transferência de propriedade da Taurus para o Estado do Rio de Janeiro em duas ocasiões, nas saídas ocorrida no ano de 2009 e no ano de 2016, hipótese de incidência do ICMS, a teor do art. 2º, I, da LC 87/96 e dos art. 3º, I, e 4º, I, da Lei Estadual 8.820/89.” (e-doc. 40).



    6. Desse modo, a alegada violação ao Texto Constitucional se daria de maneira meramente reflexa, ante o caráter eminentemente infraconstitucional da questão. Para reformar o julgado, seria necessário revisitar aquelas mesmas circunstâncias fáticas, a incidir no óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF. 



    7. No mais, a imposição de multa no importe correspondente a 100% do valor do tributo não representa, por si só, descompasso com a jurisprudência desta Corte Maior. Por exemplo, cabe destacar:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUTÁRIO. MULTA FISCAL. PERCENTUAL SUPERIOR A 100%. CARÁTER CONFISCATÓRIO. ALEGADA OFENSA AO ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO. INEXISTÊNCIA. AGRAVO IMPROVIDO. I – Esta Corte firmou entendimento no sentido de que são confiscatórias as multas fixadas em 100% ou mais do valor do tributo devido. II – A obediência à cláusula de reserva de plenário não se faz necessária quando houver jurisprudência consolidada do STF sobre a questão constitucional discutida. III – Agravo regimental improvido.”



    (RE nº 748.257-AgR/SE, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, j. 06/08/2013, p. 20/08/2013).



    “DIREITO TRIBUTÁRIO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. MULTA PUNITIVA DE 120% REDUZIDA AO PATAMAR DE 100% DO VALOR DO TRIBUTO. ADEQUAÇÃO AOS PARÂMETROS DA CORTE. 1. A multa punitiva é aplicada em situações nas quais se verifica o descumprimento voluntário da obrigação tributária prevista na legislação pertinente. É a sanção prevista para coibir a burla à atuação da Administração tributária. Nessas circunstâncias, conferindo especial destaque ao caráter pedagógico da sanção, deve ser reconhecida a possibilidade de aplicação da multa em percentuais mais rigorosos, respeitados os princípios constitucionais relativos à matéria. 2. A Corte tem firmado entendimento no sentido de que o valor da obrigação principal deve funcionar como limitador da norma sancionatória, de modo que a abusividade se revela nas multas arbitradas acima do montante de 100%. Entendimento que não se aplica às multas moratórias, que devem ficar circunscritas ao valor de 20%. Precedentes. 3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 557, § 2º, do CPC/1973.” 



    (ARE nº 938.538-AgR/ES, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 30/09/2016, p. 21/10/2016).



    8. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021, p. 30/11/2021; Rcl nº 24.841-EDAgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020).  



    9. Consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC.  



    10. Ante o exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo.



    Publique-se.



    Brasília, 19 de novembro de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator