Tribunal: STF
Processo: ARE 1579648
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-04
Data de publicação: 2025-12-04

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, ementado nos seguintes termos:  



    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. AUSÊNCIA DE LICENÇA PARA INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO-BASE (ERB) E PROIBIÇÃO DE INSTALAÇÃO NO ZONEAMENTO. NÃO ADEQUAÇÃO AO ORDENAMENTO TERRITORIAL MUNICIPAL. PLANEJAMENTO E CONTROLE DO USO E OCUPAÇÃO DO SOLO URBANO. COMPETÊNCIA MUNICIPAL. PRECEDENTES. ZONA RESIDENCIAL QUE NÃO PERMITE A INSTALAÇÃO DE ANTENA. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA COM BASE NA DESPROPORCIONALIDADE DA RETIRADA DA ANTENA, DIANTE DE POSSÍVEL DANO AO SERVIÇO DE TELEFONIA NA REGIÃO. SITUAÇÃO QUE NÃO PODE AUTORIZAR MANUTENÇÃO DA ILEGALIDADE PERPETRADA. REFORMA DA SENTENÇA PARA DETERMINAR RETIRADA DA ESTAÇÃO NO PRAZO DE UM ANO, PARA POSSIBILITAR QUE EMPRESAS POSSAM VERIFICAR COMO EVITAR DANOS AO SERVIÇO ESSENCIAL DE TELECOMUNICAÇÕES. REGIME DE TRANSIÇÃO. ART. 23 DA LINDB. RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO” (eDOC 14 – ID: b191b911, p. 1)



     



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 21, XI; 22, V; e 93, IX, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se a ofensa à competência da União para legislar sobre telecomunicações.



    Aduz-se que a Lei Municipal 11.535/05 e a Lei 14.354/13, as quais possuem o objetivo declarado de regular distâncias entre as antenas, tamanhos, direcionamento das ondas eletromagnéticas emitidas, impondo a exigência de licenciamento, o que flagrantemente invade competência privativa da União (eDOC 56 – ID: 03f6fdbc, p. 7).



    Argumenta-se que as normas sobre o local e padrões de instalações de ERBS não constituem matéria de interesse predominantemente local ou relativo ao planejamento de solo urbano, mas sim relaciona m -se com a disciplina de TELECOMUNICAÇÕES que é regida pelo conjunto normativo editado pela União (eDOC 56 – ID: 03f6fdbc, p. 11).



    Em sede de juízo de retratação, o Tribunal de origem reiterou que o tema 1.235 da repercussão geral não se aplica ao caso, sob o fundamento de que a discussão do caso concreto se refere ao planejamento e ordenamento urbano, de competência municipal:  



    “JUÍZO DE RETRATAÇÃO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. ESTAÇÃO RÁDIO-BASE. TEMA 1235/STF. DISTINÇÃO ENTRE O OBJETO DOS AUTOS E O PRECEDENTE COLACIONADO. PLANEJAMENTO E ORDENAMENTO URBANO. COMPETÊNCIA MUNICIPAL. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO PRECEDENTE DO STF. ACÓRDÃO MANTIDO. JUÍZO DE RETRATAÇÃO NÃO EXERCIDO” (eDOC 64 – ID: d2b76d19, p. 1)  



    É o relatório.



    Decido. 



    O recurso merece prosperar em parte. 



    O Tribunal de origem consignou que não houve nenhuma ingerência ou usurpação de competência pelo Município em face da União e que é admissível a convivência harmônica entre a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e a competência dos Municípios para legislarem sobre matérias de interesse local. Asseverou que, no caso, não há extrapolação da competência municipal, posto que a legislação municipal regula o uso e ocupação do solo urbano e não aspectos técnicos das redes e dos serviços de telecomunicação. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “b) Zoneamento urbano. 



    Quanto à dialeticidade recursal aventada pela apelada OI Móvel S/A, trata-se verificar antagonismo lógico-dialético entre os fundamentos da sentença e as razões de recurso, ou seja, o pleito recursal deve levar em consideração os fundamentos consignados na sentença como ratio decidendi, sob pena de o recurso não ser conhecido. 



    No caso dos autos, verifica-se que todos os elementos trazidos pelo recorrente são correspondentes a pontos da decisão que pretende atacar, ao que tal princípio foi devidamente observado. 



    Ademais, a apelada Tim Brasil S/A - Tim Celular alega a ocorrência de perda do objeto nesta via recursal, considerando que o pedido formulado pela municipalidade é feito com base no art. 3º da Lei Municipal nº 11.535/2005, que foi revogada em 2013. 



    A instalação da rádio base ocorreu em 1999 (mov. 1.2/autos de origem), quando não havia regramento sobre o tema, a Lei Municipal nº 11.535/2005 determinou a impossibilidade de instalação de estações em zonas residenciais, ao que deveria ser feito recurso ao Conselho Municipal de Urbanismo até 19/10/2006 sob pena de “tornar a operação insuscetível de convalidação”. 



    No entanto, como bem colocado na sentença recorrida, a Lei foi revogada pela Lei Municipal nº 14.354/2013, que “dispõe sobre o licenciamento e implantação de estações transmissoras de radiocomunicação”, disciplinando as áreas passíveis de instalação das estações no artigo 5º, rol que não inclui a ZR-3, área em que a estação se encontra. 



    Ou seja, a regra de impossibilidade de instalação de estação em zona residencial é a mesma nas duas Leis municipais e a petição inicial explicita que os motivos para o ajuizamento da ação são justamente afetos à instalação sem licença e à área que é destinada (mov. 1.1/autos de origem). 



    Assim, não há o que se falar em perda do objeto, ao que as duas preliminares de mérito não comportam acolhimento. 



    No mérito, a Municipalidade recorrente alega que a ERB foi instalada sem a devida licença expedida pelo apelante, considerando que o imóvel em questão está localizado em ZR-3, via normal, onde não é permitida a instalação. 



    O juízo sentenciante entendeu que a norma municipal é constitucional, mas que a medida condenatória seria desproporcional, considerando ausentes elementos que apontem para a adequação e necessidade da estação de rádio base. 



    O recurso comporta provimento. Explica-se.



    No caso dos autos, denota-se que o Município se limitou a legislar sobre a ocupação do solo urbano, sendo de sua competência fiscalizar as ERBs existentes em sua territorialidade nos aspectos relativos à sua localização e instalação, o que tentou realizar na via administrativa por diversas vezes, sem atendimento pelas partes apeladas (movs. 1.2 e 1.3/autos de origem).



    (...)



    Ou seja, o ente municipal está tentando cumprir a legislação municipal e realizar a sua competência constitucional, ao que a estação-base está instalada de forma irregular, em desacordo com o planejamento urbano municipal, desde 2005 até os dias de hoje, sem a possibilidade de retificação ou convalidação do ato.



    (...)



    Contudo, no bojo da Ação Civil Pública que discutia a possibilidade de desinstalação da mesma estação, verificou-se que a medida poderia implicar em grande dano ao serviço de telefonia na região. 



    Assim, a questão principal dos autos é: de um lado, foi reconhecido na sentença que a situação da estação está em desconformidade com a Lei Municipal, que foi declarada constitucional em incidente julgado pelo Órgão Especial desta Corte, e, de outro, as empresas apeladas alegam que a retirada imediata é desproporcional, uma vez que a manutenção não trará danos à coletividade e a retirada pode prejudicar o serviço de telefonia na região de forma significativa. 



    No entanto, verifica-se que a possibilidade de prejuízo ao serviço não pode justificar, por si só, a manutenção da situação de ilegalidade em que a estação se encontra, ao que os pedidos da municipalidade devem ser parcialmente acolhidos. 



    Assim, com base no art. 23 da LINDB, entende-se pela necessidade de aplicação de regime de transição para a resolução do caso dos autos. 



    Dessa forma, entende-se que a sentença deve ser reformada para a parcial procedência dos pedidos da municipalidade, determinando-se que a estação-base seja retirada do local no prazo de 1 (um) ano, ao que os estudos para a necessidade de realocação e mitigação dos prejuízos para o serviço de telefonia deverão ser responsabilidade das empresas apeladas.



    III. DECISÃO 



    Ante o exposto, acordam os Desembargadores da 5ª Câmara Cível do TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO PARANÁ, por unanimidade de votos, em julgar CONHECIDO O RECURSO DE PARTE E PROVIDO EM PARTE o recurso de Município de Curitiba/PR” (eDOC 14 – ID: b191b911)  



    No ponto, registro que o Supremo Tribunal Federal possui a orientação pacífica quanto à inconstitucionalidade de normas estaduais e municipais que disciplinem aspectos da infraestrutura de telecomunicações, ante a competência privativa da União para tanto, tendo em vista o potencial de afetar a prestação de serviço de maneira uniforme em todo o território nacional.



    Nesse sentido, cito o julgamento da ADPF 1.031, Rel. Min. Nunes Marques, em que declarada a inconstitucionalidade da Lei municipal nº 11.382/2022, do Município de Belo Horizonte, que dispunha sobre a implantação e o compartilhamento de infraestrutura de telecomunicações. Eis a ementa deste precedente:  



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. FEDERALISMO. SISTEMA DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIAS NORMATIVAS. LEI N. 11.382/2022 DO MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE. IMPLANTAÇÃO E COMPARTILHAMENTO DE INFRAESTRUTURA DE TELECOMUNICAÇÕES. LICENCIAMENTO. DISCIPLINA. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA EXPLORAR OS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES E LEGISLAR SOBRE A MATÉRIA (CF, ARTS. 21, XI, E 22, IV). 1. A forma de Estado federal instituída pela Constituição de 1988 flexibiliza a autonomia dos entes políticos ao estabelecer o sistema de repartição de competências materiais e normativas, alicerçado no princípio da predominância do interesse. A partilha de atribuições fundamenta a divisão de poder no Estado de direito, ora centralizando-o na União (arts. 21 e 22), ora homenageando seu exercício cooperativo (arts. 23, 24 e 30, I). 2. A Carta da República é expressa quanto à exclusividade da União para legislar sobre telecomunicações e explorar esses serviços (arts. 21, XI; e 22, IV). Precedentes. 3. A Lei n. 11.382/2022 do Município de Belo Horizonte/MG apresenta vício formal de inconstitucionalidade por invadir a competência normativa privativa da União sobre a matéria. 4. Pedido julgado procedente” (ADPF 1031, Rel. Min. Nunes Marques, Tribunal Pleno, DJe 04.10.2023 – grifo nosso)   



    Em sentido semelhante, vale registrar o julgamento do ARE 1.370.232, paradigma do tema 1.235 da repercussão geral, em que assentado que assentada a inconstitucionalidade da Lei nº 13.756/2004 do Município de São Paulo, por configurar invasão à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão. Eis a ementa deste precedente:  



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO CONSTITUCIONAL. INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE. LEI 13.756/04 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL DOTADA DE REPERCUSSÃO GERAL. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO CONHECIDO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO DESPROVIDO” (ARE 1370232 RG, Rel. Min. Presidente, Tribunal Pleno, DJe 13.09.2022)  



    Por fim, cito ainda o RE 776.594, paradigma do tema 919 da repercussão geral, em que fixado que a instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos Municípios instituir referida taxa. Confira-se a ementa deste julgado:  



    “Recurso extraordinário. Repercussão geral. Taxa municipal. Torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz. Fiscalização do funcionamento das estações. Impossibilidade. Fiscalização do uso e da ocupação do solo por tais torres e antenas. Possibilidade. Necessidade de observância das competências da União, como aquelas para legislar privativamente sobre telecomunicações, fiscalizar os serviços de telecomunicações e editar normas gerais sobre direito urbanístico. Proporcionalidade com o custo da atividade municipal subjacente. 1. As competências da União para legislar sobre telecomunicações, editar normas gerais sobre direito urbanístico e fiscalizar os serviços de telecomunicações não se confundem com as competências dos municípios para editar leis sobre assuntos de interesse local, inclusive sobre uso e ocupação do solo, e fiscalizar, consideradas as torres e as antenas de transmissão e recepção de dados e voz instaladas em seus territórios, a observância de suas leis sobre uso e ocupação do solo. As competências de ambos os entes federados podem conviver harmonicamente. 2. Compete à União a taxa decorrente do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz (nesse sentido: Lei nº 5.070/66). 3. Respeitadas as competências da União e, nesse contexto, as leis por ela editadas, especialmente a Lei Geral de Telecomunicações, a Lei Geral de Antenas, a Lei do Fundo de Fiscalização das Telecomunicações e as leis sobre normas gerais de direito urbanístico, podem os municípios instituir taxa para fiscalização do uso e ocupação do solo por torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz, observada a proporcionalidade com o custo da atividade municipal subjacente. 4. Declaração de inconstitucionalidade da Lei nº 2.344, de 6 de dezembro de 2006, do Município de Estrela d’Oeste, com modulação dos efeitos, estabelecendo-se que a decisão produza efeitos a partir da data da publicação da ata de julgamento do mérito. Ficam ressalvadas as ações ajuizadas até a mesma data. 5. Fixação da seguinte tese para o Tema nº 919 de Repercussão Geral: “A instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos municípios instituir referida taxa”. 6. Recurso extraordinário provido” (RE 776594, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 09.02.2023)  



    Confiram-se, ainda, os seguintes precedentes:  



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. ALTERAÇÃO DO POSICIONAMENTO INICIALMENTE PROFERIDO. TAXA MUNICIPAL. LICENÇA PARA FUNCIONAMENTO DE ESTAÇÕES RÁDIO BASE. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DA UNIÃO. ART. 22, IV, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL PROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Agravo regimental interposto contra acórdão que reconheceu a validade da cobrança, pelo Município de Santos, de taxa de licença para funcionamento de estações rádio base, sob o argumento de que a exação teria por finalidade a fiscalização da localização, instalação e funcionamento das infraestruturas de telecomunicações no território municipal. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A discussão consiste em definir se a exigência da taxa de licença municipal para funcionamento de estações rádio base caracteriza invasão da competência privativa da União para legislar e fiscalizar telecomunicações. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O Supremo Tribunal Federal firmou entendimento no Tema 1.235 da Repercussão Geral (ARE nº 1.323.070-RG/SP) no sentido da inconstitucionalidade de normas municipais que invadam a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, prevista no art. 22, IV, da Constituição Federal. 4. Embora os municípios possuam competência para fiscalizar o uso e a ocupação do solo urbano, essa competência não pode ser exercida de forma a interferir na regulamentação e fiscalização federal dos serviços de telecomunicações, conforme decidido no Tema 919 da Repercussão Geral (RE nº 776.594-RG/SP). 5. O caso concreto demonstra que a taxa instituída pelo Município de Santos não se limita à fiscalização urbanística, mas impõe requisitos análogos àqueles já estabelecidos pela ANATEL, configurando dupla exigência tributária sobre a mesma atividade, o que viola a competência exclusiva da União. 6. O STF já declarou a inconstitucionalidade de normas estaduais e municipais que imponham exigências indevidas sobre o setor de telecomunicações, conforme me posicionei no RE nº 1.526.993/SP e no RE nº 1.526.993/MG.7. (...)” (RE 1500564 AgR, Rel. Min. André Mendonça, Segunda Turma, DJe 24.04.2025 – grifo nosso)  



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SERVIÇO DE TELECOMUNICAÇÕES. INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE – ERB. LICENCIAMENTO AMBIENTAL PRÉVIO. LEIS ESTADUAIS Nº 3.365/2007 E 4.672/2015 E DECRETO MUNICIPAL Nº 11.457/2011. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DA UNIÃO. ARTS. 21, XI, E 22, IV, CONSTITUIÇÃO FEDERAL. LEI FEDERAL 13.116/2015, QUE PREVÊ NORMAS GERAIS AO PROCESSO DE LICENCIAMENTO, INSTALAÇÃO E COMPARTILHAMENTO DE INFRAESTRUTURA DE TELECOMUNICAÇÕES. AGRAVO PROVIDO PARA RECONSIDERAR A DECISÃO MONOCRÁTICA E DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO PARA JULGAR IMPROCEDENTES OS PEDIDOS FORMULADOS NA PETIÇÃO INICIAL. 1. A Lei nº 13.116/2015, que alterou a Lei nº 9.472/1997 (Lei Geral de Telecomunicações), dispõe sobre normas gerais aplicáveis ao processo de licenciamento, instalação e compartilhamento de infraestrutura de telecomunicações em todo o território nacional. 2. A referida Lei estabelece requisitos mínimos e limites para a instalação de infraestrutura de rede de telecomunicações em áreas urbanas e para as licenças necessárias a tais instalações, inclusive nos casos em que há necessidade de processo de licenciamento ambiental. 3. Portanto, as limitações para a instalação de infraestruturas de serviços de telecomunicações já estão dispostas em normas federais, e que, no caso concreto, as normas estaduais e municipais, ao submeter a instalação de infraestruturas de telecomunicação a novas condicionantes, ainda que a pretexto de proteção e defesa do meio ambiente, ingressaram no domínio normativo reservado à União, nos termos dos arts. 21, XI e 22, IV, da Constituição Federal. 4. Esse entendimento encontra amparo na jurisprudência desta Suprema Corte, que se firmou no sentido de que “são inconstitucionais, por ofensa às competências material e legislativa privativas da União (CF, arts. 21, XI, e 22, IV), normas municipais que, a pretexto de proteger o meio ambiente, defender a saúde e regulamentar o uso e ocupação do solo e o zoneamento urbano, estabelecem a obrigatoriedade de condicionantes para a instalação e o funcionamento de equipamentos relacionados às Estações Transmissoras de Radiocomunicação – ETR, interferindo diretamente na regulação de serviços de telecomunicações”. (...)” (ARE 1483404 AgR, Rel. Min. Flávio, Primeira Turma, DJe 28.0.-2025 – grifo nosso)  



    Na espécie, a despeito de o Tribunal de origem sustentar que a retirada das antenas de transmissão fiscalização quanto ao uso e a ocupação do solo, tem-se que a medida impacta na atividade da concessionária de telecomunicação e, portanto, reflete no tratamento não isonômico da atividade em todo o território nacional, o que atrai a necessidade de reconhecimento da competência da União para legislar sobre a matéria.



    Dessa forma, observo que o acórdão do Tribunal de origem destoa da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, devendo o julgado ser adequado aos precedentes desta Corte constitucional. 



    Ante o exposto, dou parcial provimento ao recurso extraordinário, para cassar o acórdão do Tribunal de origem, e determinar que outro julgamento seja realizado, conforme a orientação jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 4 de dezembro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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