Tribunal: STF
Processo: RE 1578032
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-02
Data de publicação: 2025-12-02

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. DIREITO À SAÚDE. OBRIGAÇÃO DE FAZER. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS INCORPORADOS NAS POLÍTICAS PÚBLICAS DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE – SUS. CONTROVÉRSIA SOBRE RESSARCIMENTO E DIRECIONAMENTO DO CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO AO ENTE FEDERADO RESPONSÁVEL PELO TRATAMENTO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS: TEMA 793 DA REPERCUSSÃO GERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO.



Relatório



    1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado da Vigésima Quarta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro:



    “Apelação Cível. Direito Constitucional. Direito à Saúde. Dignidade da Pessoa Humana. Pessoa idosa, com Alzheimer e sequelas de AVC. Comprovação da necessidade de medicamentos e insumos. Hipossuficiência financeira. Sentença de parcial procedência. Manutenção. O Direito à Saúde é fundamental. Medicamentos indispensáveis à manutenção da saúde da parte autora. Responsabilidade solidária dos entes públicos. Tema 793 do STF (RE n. 855.178/SE). Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde nesse sentido, e compete à autoridade judicial, diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, direcionar, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. Direcionamento que deve ocorrer durante a execução do julgado. Exclusão de plano do Município que não se coaduna com a jurisprudência consolidada. Incidência da Súmula n. 180 do E. TJRJ (‘A obrigação dos entes públicos de fornecer medicamentos não padronizados, desde que reconhecidos pela ANVISA e por recomendação médica, compreende-se no dever de prestação unificada de saúde e não afronta o princípio da reserva do possível’). Impossibilidade de restringir-se o Direito Constitucional à Saúde a limitações relativas à complexidade da patologia e custos de tratamento descritas em Normas Operacionais do SUS. Inoponibilidade do Princípio da Reserva do Possível. Taxa judiciária devida pelo Município - verbete nº 145 da Súmula deste E.TJRJ e Enunciado n. 42 do Fundo Especial deste E.TJRJ. Condenação do Estado do Rio de Janeiro ao pagamento de honorários advocatícios sucumbenciais à Defensoria Pública que o integra. Impossibilidade. Ocorrência do instituto da confusão, na forma do art. 381 do CC/02. Afastamento da condenação, conforme inteligência dos verbetes sumulares n. 80 do E.TJRJ e n. 421 do E. STJ, não cancelados pelo Agravo Regimental em Ação Rescisória n. 1.937, cujo Acórdão foi publicado em 09/08/2017. Majoração dos honorários recursais apenas para o Município que interpôs recurso voluntário, a teor do art. 85, § 11, do CPC. Jurisprudência e precedentes citados: (...). PROVIMENTO PARCIAL DO PRIMEIRO RECURSO” (fls. 1-3, e-doc. 22).



     Os embargos declaratórios opostos foram rejeitados (e-doc. 29).



    2. O recorrente alega ter o Tribunal de origem contrariado os arts. 2º e 198 da Constituição da República e desrespeitado o Tema 793 da repercussão geral. Argumenta que “trata-se de ação de obrigação de fazer, objetivando o fornecimento de medicamentos arrolados à inicial para o tratamento de Doença de Alzheimer e sequela de Acidente Vascular Cerebral (CID 10: G30.8/I64)” (fl. 2, e-doc. 32).



    Sustenta que “a autoridade judicial não direcionou o cumprimento da obrigação conforme as regras de repartição de competências” (fl. 12, e-doc. 32).



    Ressalta que, “embora o Douto acórdão tenha citado o Tema, consignando inclusive a necessidade do direcionamento adequado e do regresso, não o fez, violando assim o Tema n. 793 do STF, que determina que a autoridade judiciária, ou seja, o Juízo, deverá direcionar o cumprimento da medida em face do ente competente, de forma que deveria ter direcionado o fornecimento dos medicamentos ALFAEPOETINA e CLORIDRATO DE MEMANTINA, ao Estado do Rio de Janeiro, enquanto no presente caso direcionou ao Município, para que restasse inequívoca a possibilidade da ação de regresso quanto ao ente competente pela disponibilização do medicamento” (fl. 16, e-doc. 32).



    Registra ser “da própria natureza jurídica do sistema constitucional de saúde que exista essa definição descentralizada, hierarquizada e regionalizada de competências, tal qual foi reproduzido necessariamente nas especializações dos artigos 16, 17 e 18 da Lei n. 8.080/90, pelas quais se concretiza a norma programa estabelecida pelo constituinte” (fl. 19, e-doc. 32). 



    Conclui que “o acórdão viola o Tema 793 do STF, uma vez que não houve o direcionamento do cumprimento da obrigação conforme as regras de repartição de competências, especialmente quanto aos medicamentos ALFAEPOETINA e CLORIDRATO DE MEMANTINA, de competência do Estado do Rio de Janeiro, tampouco houve a delimitação expressa quanto ao ressarcimento ao ente que suportou o ônus financeiro, no caso, o Município” (fls. 28-29, e-doc. 32). 



    Pede seja conhecido e provido o presente recurso “de modo a reformar o v. acórdão pela violação dos artigos 2º e 198 da Constituição Federal, consagrando a aplicação do Tema 793 do STF, nos termos das razões desenvolvidas ao longo do presente recurso” (fl. 6, e-doc. 32).



    3. Em juízo negativo de retratação, em decorrência do julgamento dos Temas 793 e 1.234 da repercussão geral, foi proferida decisão com a seguinte ementa:



    “Questão de Ordem. Apelação Cível. Ação de Obrigação de Fazer. Direito Constitucional. Direito à Saúde. Dignidade da Pessoa Humana. Pessoa diagnosticada com Alzheimer e sequelas de Acidente Vascular Cerebral (AVC). Comprovação da necessidade de medicamentos e insumos. Hipossuficiência financeira. Sentença de procedência. Manutenção. Interposição de Recurso Extraordinário. Encaminhamento dos autos, pela 3ª Vice-Presidência, para eventual exercício do Juízo de retratação, na forma do art. 1.030, II, do CPC, em razão das teses firmadas nos Temas n. 793 e n. 1234 do E.STF. Tema n. 793 do E.STF que, ao fixar a competência solidária dos entes federativos para o fornecimento de medicamentos e insumos, não mencionou sobre qual ente deveria suportar o ônus financeiro ou promover o respectivo ressarcimento. Distribuição de competências que se relaciona com o cumprimento de sentença. Pretensão de ressarcimento de ônus financeiro por ente da federação que deve ser buscada pela via administrativa ou por ação autônoma. Questões administrativas não podem ser oponíveis ao administrado em prejuízo do seu Direito constitucionalmente garantido. Tema n. 1234 que fixou a Competência da Justiça Federal para demandas dessa natureza quando o custo anual do medicamento for igual ou superior a 210 salários mínimos. Modulação dos efeitos da decisão, exclusivamente quanto à competência, aplicando-se apenas às ações ajuizadas a partir da publicação do acórdão de mérito em 11/10/2024, sem impacto sobre os processos em tramitação até essa data. Não incidência no caso concreto, ajuizado em 2017. Julgado que não está em confronto aos TEMAS citados. Ratificação que se impõe. Jurisprudência e precedentes citados: (...). NÃO EXERCÍCIO DO JUÍZO DE RETRATAÇÃO. V. ACÓRDÃO RATIFICADO” (fls. 1-2, e-doc. 41).



    4. Em juízo de admissibilidade recursal, foi proferida a seguinte decisão: 



    “(...) verifica-se que o acordão recorrido está em conformidade com o Tema n. 1234 do STF, transitado em julgado em 07/03/2025.



    (...) O acórdão recorrido concluiu pela solidariedade entre os entes públicos para atendimento ao direito à saúde, porém não houve menção sobre o ente federativo que deverá suportar o ônus financeiro ou promover o respectivo ressarcimento, considerando a repartição de competência administrativa do Sistema Único de Saúde. (...)



    Desta forma, considerando que a Câmara de origem, em juízo de retratação, não analisou a controvérsia à luz do Tema n. 793 do STF, há aparente divergência do decidido com o aludido Tema” (fls. 7-9, e-doc. 43).



    Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO.



    5. Razão jurídica assiste ao recorrente.



    A controvérsia posta nos presentes autos é sobre o ressarcimento e o direcionamento do cumprimento da obrigação ao ente federado responsável pelo fornecimento do tratamento.



    6. No julgamento do Recurso Extraordinário n. 855.178-RG, Tema 793, Relator o Ministro Luiz Fux, este Supremo Tribunal reconheceu a repercussão geral da controvérsia constitucional referente à responsabilidade solidária dos entes federados em matéria de saúde e reafirmou a jurisprudência de “que o tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente” (DJe 16.3.2015).



    Ao julgar os Embargos de Declaração no Recurso Extraordinário n. 855.178-RG, Redator para o acórdão o Ministro Edson Fachin, este Supremo Tribunal ressaltou que “compete à autoridade judicial, diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, direcionar, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro”. Esta a ementa do julgado:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. AUSÊNCIA DE OMISSÃO, CONTRADIÇÃO OU OBSCURIDADE. DESENVOLVIMENTO DO PROCEDENTE. POSSIBILIDADE. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA NAS DEMANDAS PRESTACIONAIS NA ÁREA DA SAÚDE. DESPROVIMENTO DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. 1. É da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que o tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente. 2. A fim de otimizar a compensação entre os entes federados, compete à autoridade judicial, diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, direcionar, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 3. As ações que demandem fornecimento de medicamentos sem registro na ANVISA deverão necessariamente ser propostas em face da União. Precedente específico: RE 657.718, Rel. Min. Alexandre de Moraes. 4. Embargos de declaração desprovidos” (DJe 16.4.2020).



    No voto condutor desse julgado, o Ministro Edson Fachin propôs a consolidação do entendimento firmado no precedente de repercussão geral, para definir com precisão alguns aspectos da responsabilidade solidária dos entes federados nas ações prestacionais na área de saúde, assim também o seu alcance:



    “É preciso, assim, respeitar a divisão de atribuições: esteja ela na própria lei ou decorra (também por disposição legal – art. 32 do Decreto 7.508/11) de pactuação entre os entes, deve figurar no polo passivo a pessoa política com competência administrativa para o fornecimento daquele medicamento, tratamento ou material. (…) 



    Ainda que se admita possa o cidadão, hipossuficiente, direcionar a pretensão contra a pessoa jurídica de direito público a quem a norma não atribui a responsabilidade primária para aquela prestação, é certo que o juiz deve determinar a correção do polo passivo da demanda, ainda que isso determine o deslocamento da competência para processá-la e julgá-la a outro juízo (arts. 284, par. único c/c 47, par. único, do CPC). Dar racionalidade, previsibilidade e eficiência ao sistema é o que impõe o respeito ao direito dos usuários. 



    Nessas circunstâncias, a melhor solução parece ser o magistrado não excluir de plano o ente político a quem se dirigiu a pretensão, sobretudo se houve pedido de ampliação da garantia, isto é: de que um ente federativo seja ‘garante’ de outro(s), no caso de falha no cumprimento da obrigação. (…)



    3) Quanto ao desenvolvimento da tese da solidariedade enuncia-se o seguinte: (…).



    i) A obrigação a que se relaciona a reconhecida responsabilidade solidária é a decorrente da competência material comum prevista no artigo 23, II, CF, de prestar saúde, em sentido lato, ou seja: de promover, em seu âmbito de atuação, as ações sanitárias que lhe forem destinadas, por meio de critérios de hierarquização e descentralização (arts. 196 e ss. CF); 



    ii) Afirmar que ‘o polo passivo pode ser composto por qualquer um deles (entes), isoladamente ou conjuntamente’ significa que o usuário, nos termos da Constituição (arts. 196 e ss.) e da legislação pertinente (sobretudo a lei orgânica do SUS n. 8.080/90) tem direito a uma prestação solidária, nada obstante cada ente tenha o dever de responder por prestações específica; (…)



    iv) Se o ente legalmente responsável pelo financiamento da obrigação principal não compuser o polo passivo da relação jurídico-processual, compete a autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro, sem prejuízo do redirecionamento em caso de descumprimento;



      v) Se a pretensão veicular pedido de tratamento, procedimento, material ou medicamento não incluído nas políticas públicas (em todas as suas hipóteses), a União necessariamente comporá o polo passivo, considerando que o Ministério da Saúde detém competência para a incorporação, exclusão ou alteração de novos medicamentos, produtos, procedimentos, bem como constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica (art. 19-Q, Lei 8.080/90), de modo que recai sobre ela o dever de indicar o motivo da não padronização e eventualmente iniciar o procedimento de análise de inclusão, nos termos da fundamentação. (…)



    Tese fixada: ‘Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro’” (DJe 16.4.2020, grifos nossos).



    Estabeleceu-se, assim, que a adequada aplicação do Tema 793 da repercussão geral exige seja a União incluída no polo passivo das ações obrigacionais quando os medicamentos ou tratamentos de saúde pleiteados a) não tiverem seu uso ou aplicação aprovados pela Agência Nacional de Vigilância Sanitária – Anvisa; b) forem solicitados para o tratamento de enfermidades diversas daquelas para as quais inicialmente prescritos pelos fabricantes e órgãos de saúde (uso off label); c) não forem padronizados pela Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no SUS – Conitec nem incluídos na Relação Nacional de Medicamentos Essenciais – Rename ou na Relação Nacional de Ações e Serviços de Saúde – Renases; d) embora padronizados, tiverem seu financiamento, aquisição e dispensação atribuídos à União, segundo critérios de descentralização e hierarquização do SUS previstos no ordenamento jurídico vigente. Definiu-se, também, a obrigatoriedade de o juízo promover o necessário direcionamento da demanda judicial ao ente responsável pela prestação específica pretendida, permitindo-se que o cumprimento seja direto e eventual ressarcimento eficaz.



    Logo, este Supremo Tribunal reconheceu a solidariedade entre os entes federados nas demandas da área da saúde, mas também atribuiu à autoridade judicial o dever de direcionar o cumprimento das decisões conforme regras de repartição de competência e critérios constitucionais de descentralização e hierarquização e, ainda, determinar o ressarcimento à entidade que suportou o ônus financeiro decorrente da prestação de saúde.



    7. O Município de Miracema assevera que “a autoridade judicial não direcionou o cumprimento da obrigação conforme as regras de repartição de competências” e que, “embora o Douto acórdão tenha citado o Tema, consignando inclusive a necessidade do direcionamento adequado e do regresso, não o fez, violando assim o Tema n. 793 do STF, que determina que a autoridade judiciária, ou seja, o Juízo, deverá direcionar o cumprimento da medida em face do ente competente, de forma que deveria ter direcionado o fornecimento dos medicamentos ALFAEPOETINA e CLORIDRATO DE MEMANTINA, ao Estado do Rio de Janeiro, enquanto no presente caso direcionou ao Município, para que restasse inequívoca a possibilidade da ação de regresso quanto ao ente competente pela disponibilização do medicamento” (fls. 12 e 16, e-doc. 32).



    8. No caso em exame, ao reconhecer, em juízo de retratação negativo, que “importa esclarecer que a tese fixada pelo Pretório Excelso consolidou a jurisprudência já formada quanto à responsabilidade solidária da União, Estados e Municípios nas demandas da área da saúde. Ou seja, a distribuição de competências não possui o condão de afastar a responsabilidade solidária dos entes públicos” e concluir que, “por isso, não merece prosperar o pedido de direcionamento do cumprimento da obrigação em sede recursal. Isso porque tal solicitação deverá ser pleiteada perante o juízo a quo, no cumprimento da R. Sentença. Já a pretensão de ressarcimento do ônus financeiro por ente federado de competência de outro deve ser buscada pela via administrativa ou por ação autônoma” (fl. 7, e-doc. 41), o Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro não observou a adequada aplicação do Tema 793 da repercussão geral, pois, embora tenha ressaltado a responsabilidade solidária dos entes federados no caso em exame, mantendo a competência da Justiça a que direcionada a demanda, deve o Tribunal de origem determinar o fornecimento do tratamento em face de qual ente público deve prestá-lo (União, Estado, Distrito Federal ou Município), por ser possível o direcionamento da obrigação, conforme regras de repartição de competência e critérios constitucionais de descentralização e hierarquização e o ressarcimento à entidade que tenha suportado o ônus financeiro decorrente da prestação de saúde, como se estabeleceu no paradigma.



    Cumpre esclarecer que a existência de solidariedade entre os entes públicos na obrigação de fornecimento de prestações de saúde não obsta o direcionamento da obrigação conforme a repartição legal de competências (RE n. 855.178-RG-ED, Redator para o acórdão o Ministro Edson Fachin, DJe 16.4.2020).



    Anote-se, ainda, que a definição do responsável pelo tratamento de saúde, ou por ressarcir quem o fez, deve ocorrer na fase de conhecimento, o que possibilita ao ente federativo indicado discutir de modo mais adequado esse ônus (ARE n. 1.496.798-AgR, Redator para o acórdão o Ministro Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 22.9.2025).



    9. É de se anotar que, na origem, devem ser adotadas as providências judiciais cabíveis para a parte recorrida receber e manter assegurado o procedimento médico adequado.



    10. Pelo exposto, dou provimento ao presente recurso extraordinário (al. b do inc. V do art. 932 do Código de Processo Civil e § 2º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), para cassar o acórdão recorrido e determinar outro seja proferido pelo Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, observando-se o decidido por este Supremo Tribunal no Tema 793 da repercussão geral.



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil.



    Publique-se.



    Brasília, 2 de dezembro de 2025.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora