Tribunal: STF
Processo: ARE 1553899
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-25
Data de publicação: 2025-09-25

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO DA MATÉRIA CONSTITUCIONAL: SÚMULAS NS. 282 E 356 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA: 
ART. 11 DA LEI N. 8.429/1982 ALTERADA PELA LEI N. 14.230/2021. ALEGAÇÃO DE IRRETROATIVIDADE. APLICAÇÃO DO TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. JULGADO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONTROVÉRSIA SOBRE DOLO: IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E REEXAME DE FATOS E PROVAS. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO NÃO CONHECIDO.



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto, com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República, contra o seguinte julgado da Décima Nova Câmara Cível do Tribunal de Justiça de Minas Gerais:



    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11 DA LEI 
Nº 8.429/91. PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ENTRADA EM VIGOR DA LEI Nº 14.230/21. APLICAÇÃO DA NOVA REDAÇÃO MAIS BENÉFICA. AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS. AUSÊNCIA DE PROVA DO DOLO. IMPROCEDÊNCIA. SENTENÇA MANTIDA. - Por tratar-se de norma de natureza processual, a alteração da Lei de Improbidade pela Lei nº 14.230/2021 passa a incidir imediatamente aos processos em curso. - Uma das alterações mais significativas decorrentes do advento da Lei nº 14.230/21 ocorreu no enunciado do art. 11 da Lei nº 8.429/91 (atos ímprobos que atentam contra os princípios da Administração Pública), cujo rol passa a ser taxativo. - Não havendo prova de dolo na conduta atribuída ao réu de não prestar as devidas contas do Programa firmado com o Estado, não há que se falar em enquadramento no art. 11, VI, da Lei de Improbidade” (fl. 2, 
e-doc. 100).



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 115).



    2. No recurso extraordinário, o agravante alega ter o Tribunal de origem contrariado os incs. XXXVI e XL do art. 5º, § 4º do art. 37 e 
inc. VIII do art. 48 da Constituição da República.



    Argumenta que “não se aplicam os novos dispositivos da Lei nº 8.429/92, alterados pela Lei nº 14.230/2021, aos atos de improbidade ocorridos anteriormente a sua vigência” (fl. 8, e-doc. 143).



    Pede o provimento do recurso extraordinário com agravo. 



    3. O Primeiro Vice-Presidente do Tribunal de origem inadmitiu o recurso extraordinário pela harmonia do julgado recorrido com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, por ausência de ofensa constitucional direta e incidência das Súmulas ns. 282 e 356 deste Supremo Tribunal (e-doc. 148).



    4. No agravo interposto contra a inadmissão do recurso extraordinário, o agravante sustenta que “não procede o fundamento de que a tese recursal estaria em desconformidade com o entendimento desse STF, porque a nova decisão do Pleno no julgamento dos Emb. Decl. nos Emb. Div. no Segundo Ag. Reg. no Recurso Extraordinário com Agravo nº 803.568-SP não reflete o entendimento do Tribunal” (fl. 5, e-doc. 162).



    Pede o provimento do recurso extraordinário com agravo. 



    Examinados os elementos do processo, DECIDO.



    5. Razão jurídica não assiste ao agravante. 



    6. O Primeiro Vice-Presidente do Tribunal de origem inadmitiu o recurso extraordinário, sob os seguintes fundamentos:



    “Quanto à invocada afronta ao art. 48, VIII, da CR, o recurso não reúne condições de prosseguir, pois a Turma Julgadora, ao dirimir a controvérsia, não debateu sobre o disposto na referida norma, não ficando configurado, assim, o requisito do prequestionamento, que só se considera suprido quando a instância revisora de segundo grau houver se manifestado explicitamente a respeito do conteúdo normativo dos dispositivos supostamente violados. 



    Essa circunstância atrai a incidência dos óbices dos Enunciados nos 282 e 356 da Súmula do Supremo Tribunal Federal (STF). 



    A tese relativa à impossibilidade de aplicação das alterações promovidas no art. 11 da LIA pela Lei nº 14.230/2021 aos atos de improbidade praticados sob a vigência do texto anterior da lei destoa do entendimento firmado pelo Pleno do STF no julgamento do ARE 
nº 803.568 AgR-segundo-EDv-ED, o que retira a plausibilidade da tese recursal, inviabilizando o trânsito do recurso. 



    (...)



    Por fim, sobre a pretensão de que se entenda como meramente exemplificativas as condutas ímprobas elencadas nos incisos do art. 11 da LIA, o recurso também não se credencia a seguimento. 



    É que, na situação dos autos, eventual violação à Constituição da República não seria direta, como exige a jurisprudência do STF, mas por via reflexa, por demandar normas de ordem infraconstitucional que teriam de ser primeiramente agredidas, para que se chegasse à vulneração do Texto Constitucional, tal como o próprio recorrente demonstrou, tratando do mesmo tema à luz do direito federal, no recurso especial simultaneamente interposto” 
(fls. 2-4, e-doc. 148). 



    Como apontado no juízo de admissibilidade recursal, a alegada contrariedade ao inc. VIII do art. 48 da Constituição da República suscitada no recurso extraordinário não foi objeto de debate e decisão prévios no Tribunal de origem, tampouco os embargos de declaração opostos comprovam ter havido, no momento processual próprio, prequestionamento. Incidem na espécie vertente as Súmulas ns. 282 e 356 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO. DESAPROPRIAÇÃO. ALEGADA CONTRARIEDADE AO 
ART. 100 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA E AO 
ART. 3º DA EMENDA CONSTITUCIONAL N. 113/2021. PREQUESTIONAMENTO NÃO DEMONSTRADO. AUSÊNCIA DE OPOSIÇÃO DE EMBARGOS DE DECLARAÇÃO CONTRA O ACÓRDÃO RECORRIDO: SÚMULAS NS. 282 E 356 
DESTE SUPREMO TRIBUNAL. FORMA DE CUMPRIMENTO DAS OBRIGAÇÕES IMPOSTAS: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO, COM APLICAÇÃO DE MULTA DE 1% SOBRE O VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, SE UNÂNIME A VOTAÇÃO” (RE n. 1.505.162-AgR, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 17.10.2024).



    “Direito administrativo e outras matérias de direito público. Agravo regimental no recurso extraordinário. Improbidade administrativa. Dolo específico. Ausência de Prequestionamento. Inovação recursal. Reexame de fatos e provas. Agravo interno não provido. 1. A questão acerca do elemento subjetivo necessário para a configuração do ato de improbidade administrativa (se dolo genérico, ou dolo específico) não foi enfrentada pelas instâncias de origem, de modo que não restou preenchido o requisito do prequestionamento, o que atrai à espécie o óbice previsto na Súmula nº 282 do STF. 2. A abordagem da matéria apenas em sede de agravo interno constitui indevida inovação recursal, prática que não é admitida pela jurisprudência reiterada deste Supremo Tribunal Federal. Precedentes. 3. Tal como consignado no decisum impugnado, a revisão das premissas adotadas pelo Tribunal de origem demandaria necessariamente o exame e a interpretação da legislação infraconstitucional aplicável, bem como o reexame de fatos e provas, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, portanto, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário, nos termos da Súmula nº 279. 4. Agravo interno conhecido e não provido” (RE 
n. 1.496.728-AgR, Relator o Ministro Flávio Dino, Primeira Turma, DJe 8.7.2025).



    7. Como assinalado pelo Primeiro Vice-Presidente do Tribunal de origem na decisão de admissibilidade do recurso extraordinário, o acórdão impugnado não destoa da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. 



    O Tribunal de origem manteve a sentença de improcedência, pelos seguintes fundamentos: 



    “In casu, conforme ofício da Secretaria de Estado da Saúde 
(fl. 54), o Município recebeu R$90.000,00 (noventa mil reais) para melhoria da infraestrutura e da qualidade do Sistema de Atenção Primária à Saúde. Em razão da ausência de prestação de contas, foi instaurada Tomada de Contas Especial através da Resolução SES/MG nº 4886/2015, culminando na emissão do Relatório nº 11/2016, que concluiu pela existência de dano ao erário estadual no valor total do repasse. 



    Consta dos autos ainda que nos anos de 2011, 2012 e 2014 foram realizadas vistorias na obra realizada na UBS com os recursos em questão e naquelas oportunidades foi constatado que o solo não foi compactado corretamente, razão pela qual o piso estava oco em quase todo o estabelecimento, colocando em risco os funcionários e a população. A obra foi reprovada três vezes, sendo duas na gestão do requerido. 



    A meu ver, considerada a desídia reiterada na prestação de contas e na fiscalização das obras, evidencia-se a negligência do gestor ou, no mínimo, sua incompetência administrativa. 



    Porém, realmente não há prova de que agiu ou se omitiu de forma dolosa, em prejuízo do erário” (fl. 10, e-doc. 100 0- grifos nossos).



    No julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo n. 843.989, Tema 1.199 da repercussão geral, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, este Supremo Tribunal Federal fixou a seguinte tese: 



    “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se – nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA – a presença do elemento subjetivo – DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei” (DJe 12.12.2022).



    Este Supremo Tribunal firmou jurisprudência de que as alterações promovidas pela Lei n. 14.231/2021 no art. 11 da Lei n. 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência da norma antes prevalecente e sem condenação transitada em julgado. Confiram-se exemplos:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. 
ART. 11 DA LEI N. 8.429/1982. ALTERAÇÃO PELA LEI 
N. 14.230/2021. APLICAÇÃO DO ENTENDIMENTO FIRMADO NO TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. PRECEDENTE DO PLENÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO” (ARE n. 1.457.770-AgR, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 23.1.2024).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Ação civil pública. Improbidade administrativa. Necessidade de dolo. Incidência imediata das disposições da Lei nº 14.230/21 aos processos em curso. Temas nºs 309 e 1.199 da Repercussão Geral. Precedentes. 1. O Plenário do Supremo Tribunal Federal firmou a orientação de que o dolo é necessário para a configuração de qualquer ato de improbidade administrativa (RE nº 656.558/SP – paradigma do Tema nº 309 da Repercussão Geral). 2. Embora não se possa afirmar que as normas mais benéficas previstas pela Lei nº 14.230/21 atinjam os atos de improbidade praticados antes de sua vigência 'com a ressalva do posicionamento pessoal do Relator, conforme voto proferido no julgamento da repercussão geral', a incidência do novo diploma pode ser reconhecida enquanto a ação por improbidade administrativa não tiver transitado em julgado, em função do princípio tempus regit actum (ARE nº 843.989, Tema nº 1.199 da Repercussão Geral). 
3. Agravo regimental não provido” (ARE n. 1.536.662-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 22.4.2025).



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NOS EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NO SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843.989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PROVIDOS PARA DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. 1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 2. No julgamento do ARE 843.989 (Tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei 14.231/2021 para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4. Tendo em vista que (i) o Tribunal de origem condenou o recorrente por conduta subsumida exclusivamente ao disposto no inciso I do do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) a Lei 14.231/2021 revogou o referido dispositivo e a hipótese típica até então nele prevista ao mesmo tempo em que 
(iii) passou a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para considerar improcedente a pretensão autoral no tocante ao recorrente. 
5. Impossível, no caso concreto, eventual reenquadramento do ato apontado como ilícito nas previsões contidas no art. 9º ou 10º da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.249/1992), pois o autor da demanda, na peça inicial, não requereu a condenação do recorrente como incurso no art. 9º da Lei de Improbidade Administrativa e o próprio acórdão recorrido, mantido pelo Superior Tribunal de Justiça, afastou a possibilidade de condenação do recorrente pelo art. 10, sem que houvesse qualquer impugnação do titular da ação civil pública quanto ao ponto. 6. Embargos de declaração conhecidos e acolhidos para, reformando o acórdão embargado, dar provimento aos embargos de divergência, ao agravo regimental e ao recurso extraordinário com agravo, a fim de extinguir a presente ação civil pública por improbidade administrativa no tocante ao recorrente” (ARE 
n. 803.568-AgR-segundo-EDv-ED, Redator para o acórdão o Ministro Gilmar Mendes, Plenário, DJe 6.9.2023).



    8. Para rever a conclusão adotada pelo Tribunal de origem sobre a análise do elemento subjetivo, seria necessário reexame da matéria 
fático-probatória e análise da legislação infraconstitucional aplicável ao processo (Lei n. 8.429/1992). 



    Como assinalado na decisão agravada, a alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Incide, na espécie a Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. Confiram-se, por exemplo, os seguintes julgados:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ENQUADRAMENTO DA CONDUTA APONTADA COMO FRAUDE À LICITAÇÃO. DOLO. MÁ-FÉ. INDEPENDÊNCIA DAS INSTÂNCIAS. INEXISTÊNCIA DE CONTRARIEDADE AO INC. IX DO ART. 93 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGAÇÃO DE CONTRARIEDADE AO INC. LV DO ART. 5º DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA: INEXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. ALEGAÇÃO DE PRESCRIÇÃO: AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. INOVAÇÃO EM AGRAVO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO” (ARE n. 1.479.523-AgR, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 17.4.2024).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 14.231/2021: ALTERAÇÃO DO ART. 11 DA LEI N. 8.429/1992. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I – No julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações promovidas pela 
Lei n. 14.231/2021 na Lei de Improbidade Administrativa 
(Lei n. 8.429/1992), mas permitiu a aplicação das modificações implementadas pela lei mais recente aos atos de improbidade praticados na vigência do texto anterior nos casos sem condenação com trânsito em julgado. II – O entendimento firmado no Tema 1.199 da Repercussão Geral aplica-se ao caso de ato de improbidade administrativa fundado no revogado art. 11, I, da Lei n. 8.429/1992, desde que não haja condenação com trânsito em julgado. III – Agravo regimental ao qual se nega provimento” (RE n. 1.453.452-AgR, Relator o Ministro Cristiano Zanin, Primeira Turma, DJe 15.2.2024).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 02.09.2023. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEIS 8.429/1992 E 8.666/1993. LICITAÇÃO. IRREGULARIDADE. REEXAME DE FATOS E PROVAS E DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. SÚMULAS 279 DO STF. INAPLICABILIDADE DO TEMA 1199 DA REPERCUSSÃO GERAL. CARACTERIZAÇÃO DE DOLO PELA INSTÂNCIA DE ORIGEM. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA DOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. 1. É ônus do recorrente impugnar de modo específico todos os fundamentos da decisão agravada, nos termos dos arts. 1.021, § 1º, CPC, e 317, § 1º, RISTF, o que não ocorreu no caso. 2. Ademais, ainda que fosse possível superar tal óbice, eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo Tribunal de origem, demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos e a análise da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Leis 8.429/1992 e 8.666/1993), o que é vedado, a teor da Súmula 279 do STF e por ser reflexa a alegada afronta à Constituição Federal. 
3. Inaplicável, ao caso concreto, o Tema 1199 da repercussão geral, tendo em vista que o Tribunal de origem entendeu que restou caracterizado o dolo nas condutas dos Recorrentes, enquanto no referido Tema 1199 cuidou-se da modalidade culposa. Precedentes. 
4. Quanto ao pedido de extinção da punibilidade, em face ao falecimento de um dos Recorrentes, após a interposição do recurso extraordinário com agravo, e ao reconhecimento de eventual prescrição, ressalte-se que tais pleitos devem ser encaminhados, no momento oportuno ao juízo de execução competente. 5. Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC, condicionando-se a interposição de qualquer outro recurso ao depósito prévio da quantia fixada, observado o disposto no art. 1.021, § 5º, do CPC. Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985)” (ARE n. 1.369.965-AgR, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 24.11.2023). 



    Pelos óbices jurídicos intransponíveis para admissibilidade deste recurso, nada há a prover em relação às alegações do agravante.



    9. Pelo exposto, não conheço do presente recurso extraordinário com agravo (inc. III do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do 
art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional.



    Publique-se.



    Brasília, 25 de setembro de 2025.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora