Tribunal: STF
Processo: RE 1581576
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-20
Data de publicação: 2025-12-20

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE.  CONFUSÃO COM O PEDIDO PRINCIPAL: IMPOSSIBILIDADE. ACÓRDÃO RECORRIDO HARMÔNICO COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ALEGADA CONTRARIEDADE AO ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA: INOCORRÊNCIA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.
Relatório
1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado da Primeira Câmara Cível do Tribunal de Justiça de Minas Gerais:
“DIREITO PROCESSUAL CIVIL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – PRETENSÃO DE DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTICIONALIDADE DE ATO NORMATIVO, NO TODO OU EM PARTE. LEI Nº 4.837/22 DO MUNICÍPIO DE CATAGUASES. CRITÉRIOS SOBRE REAJUSTAMENTO DO SUBSÍDIO DE AGENTES POLÍTICOS MUNICIPAIS. LEI Nº 7.347/85. AÇÃO CIVIL PÚBLICA COMO SUCEDÂNEO DE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DESCABIMENTO. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. COINCIDÊNCIA DE OBJETOS, NO CASO CONCRETO. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. DESCARACTERIZAÇÃO DO INTERESSE PROCESSUAL. PROCESSO EXTINTO, SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO, NOS TERMOS DO ART. 485, INC. VI, DO CPC. SENTENÇA TERMINATIVA CONFIRMADA – RECURSO NÃO PROVIDO. Enquanto condição da ação, o interesse processual resulta, em primeiro lugar, da necessidade da sujeito, de pleitear em juízo, o direito de que se entende titular; em segundo lugar, da utilidade do provimento pedido para a efetivação desse mesmo direito e, em terceiro lugar, da adequação, consubstanciada na compatibilidade entre a decisão judicial buscada e a via processual escolhida. É pacífico o entendimento, no âmbito da jurisprudência das Instâncias Superiores, no sentido de que ‘é possível o controle difuso de constitucionalidade em ação civil pública, desde que a alegada inconstitucionalidade não se confunda com o pedido principal da causa’ (STF, ADI nº 5.472/GO, Relator Edison Fachin, Tribunal Pleno, J. 01.08.2018, DJe 14.08.2018, un.). Revela-se, assim, incabível o manuseio de Ação Civil Pública, se sua propositura limita-se a discutir a inconstitucionalidade de norma de reajustamento do subsídio dos vereadores (Lei nº 4.837/22 do Município de Cataguases), para tão somente excluir aqueles comandos abstratos do sistema normativo, com fundamento na sentença de eficácia ‘erga omnes’ prevista no artigo 16 da Lei Federal nº 7.347/85. A Ação Civil Pública com pedido de declaração incidental de inconstitucionalidade de Lei não pode ser utilizada como sucedâneo de Ação Direta de Inconstitucionalidade” (fls. 1-2, e-doc. 42).

Os embargos declaratórios opostos foram rejeitados (fl. 1, e-doc. 56). 

2. O recorrente alega ter o Tribunal de origem contrariado o art. 97 da Constituição da República.
Relata que “a ação cominatória proposta, busca impor obrigação de não fazer à Administração Pública, consistente em sustar o pagamento dos acréscimos indevidos concedidos por lei municipal de efeitos concretos, com destinatários certos (vereadores) e delimitada no tempo (legislatura atual 2021 a 2024), circunstâncias essas ignoradas no v. acórdão, que tratou a inovação legislativa como lei em tese, o que atrairia a deflagração de processo coletivo especial, destinado ao controle concentrado de ato normativo” (fl. 6, e-doc. 70).

Sustenta não haver “sequer (...) pedido de declaração de  inconstitucionalidade, mas, por se tratar de matéria de ordem pública, deve ser declarada incidentalmente e de ofício”  (fl. 7, e-doc. 70).

Assevera não ter “postul[ado], até por simples impossibilidade jurídica, a declaração erga omnes de inconstitucionalidade da norma municipal, limitando-se a desejá-la, tão-somente, para impedir que atos administrativos lesivos ao erário fossem concretizados” (fl. 7, e-doc. 70).

Argumenta que “a solução jurídica dada (extinção da ação sem resolução de mérito), com base no art. 485, I e VI, do CPC, impediu a tramitação regular de ação civil pública para defesa de bem juridicamente tutelado, nos termos do art. 1º, da Lei 7.347/81 e art. 81, do Código de Defesa do Consumidor. Deu-se interpretação diversa à cláusula de reserva de plenário, prevista no art. 97, da Constituição da República” (fl. 11, e-doc. 70).

Pede “a admissão e provimento do recurso, a fim de reformar a decisão e origem e determinar o recebimento e o processamento da ação civil pública” (fl. 13, e-doc. 70).

Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO. 

3. Razão jurídica não assiste ao recorrente.

4. O Tribunal de origem decidiu a controvérsia com a seguinte fundamentação:
“Versam os autos, conforme já afirmado, sobre Ação Civil Pública que reputa inconstitucional a Lei nº 4.837/22 do Município de Cataguases, pela instituição de reajuste de 10,06 % (dez vírgula seis décimos por cento) dos subsídios dos Vereadores, no ano de 2023, para entrar em vigor na mesma legislatura, nos seguintes termos: (...) O paradigma normativo de controle de constitucionalidade invocado pelo Autor, ora Recorrente, e o artigo 29, inciso VI, da Constituição da República, consubstanciado no princípio da anterioridade da legislatura, nos seguintes termos, ‘in verbis’: (...)
É necessário registrar que a declaração de inconstitucionalidade, em autos de Ação Civil Pública, somente é viável na via difusa ou incidental, conforme entendimento consolidado pelo Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do Recurso Especial nº 930.016/DF, Relatora Ministra Eliana Calmon, 2ª Turma, J. 02.06.2009, DJe 19.06.2009.) O Supremo Tribunal Federal, por sua vez, há muito já concluiu no sentido de que não há apriorística incompatibilidade entre a ação direta de inconstitucionalidade e a ação civil pública com pedido de declaração incidental de inconstitucionalidade, conforme se extrai do julgamento do Recurso Extraordinário nº 424.993/DF, pelo Pleno, sob a Relatoria do eminente Ministro Joaquim Barbosa, DJ. 12.09.2007.) Da leitura do mencionado precedente, entretanto, vê-se que o Supremo Tribunal Federal estabeleceu, para fins de apuração do interesse processual de ações civis públicas como a presente, critérios sobre a relação de dependência do pedido principal com o pedido incidental de inconstitucionalidade e o alcance dos efeitos da procedência desses pedidos. Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal definiu, em sua jurisprudência, a necessidade de se verificar, caso a caso, se os pedidos da Ação Civil Pública, com pleito de declaração de inconstitucionalidade incidental, poderiam ser obtidos em sede de controle direto de constitucionalidade. Em outras palavras, afirmou a ausência de interesse processual da Ação Civil Pública, na modalidade adequação, se o seu objeto coincidir, em virtude dos efeitos ‘erga omnes’ de sua sentença, com os efeitos da Ação própria da via processual de controle direto, objetivo. (...) No caso sob exame, conquanto a causa de pedir se refira basicamente à inconstitucionalidade dos dispositivos da Lei Municipal, o pedido limitou-se a buscar a suspensão dos efeitos da Lei Municipal nº 4.837/22, consubstanciados nos acréscimos remuneratórios (reajuste anual) por ela instituídos, em favor dos vereadores (evento nº 9, fl. 16). A causa de pedir delineada na petição inicial volta-se, a toda evidência, ao questionamento de norma jurídica em tese, com fundamento na violação ao artigo 29, inciso VI, da Constituição da República, com simples fito de estancar seus efeitos futuros, em face da Câmara Municipal de Cataguases. Não há, assim, no caso concreto, distinção nos pedidos da Ação Civil Pública que afaste a ausência de interesse processual, em razão de haver sido apresentada como sucedâneo da Ação Direta de Inconstitucionalidade. O recurso não merece, também, provimento quanto à alegação de que a Lei Municipal nº 4.837/22 não seria ato normativo genérico e abstrato, mas Lei de Efeitos concretos, com destinatários determinados, para vigorar por período definido, passível, portanto, do controle proposto, nos moldes da Petição Inicial. É que o fato da Lei local possuir destinatários determináveis – os Vereadores – não lhe retira o caráter geral e abstrato, próprio da lei em sentido formal. Isso não torna a Lei Municipal nº 4.837/22 um normativo de efeitos concretos, pois, conforme o julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5.472/GO, em 01.08.2018, pelo Supremo Tribunal Federal, os conceitos de ‘determinabilidade’ e de individualidade não se confundem. Ademais, o conceito de lei de efeitos concretos é passível de ser invocado para os fins do artigo 102, inciso I, da Constituição da República, sobre o controle concentrado de constitucionalidade de ato normativo diverso de lei em sentido formal. Como já afirmado, o normativo atacado é lei em sentido formal. Quanto à limitação de incidência da Lei no tempo, pelo período da Legislatura, como ocorre com as leis temporárias, até mesmo as leis orçamentárias, de vigência definida, elas têm caráter normativo para os fins de submissão ao regime do controle direto de constitucionalidade. (...) Não há, nesse sentido, como serem confundidas uma lei municipal que tenha efeitos individualizados, equivalentes ao de um ato administrativo – como, por exemplo, a Câmara Municipal autoriza, por lei, a realização de doação com encargo de um imóvel pertencente ao patrimônio público – com a Lei Local nº 4.837/22, de natureza estrita, que fixa os subsídios dos edis ou dos cargos políticos do Município. Por essa perspectiva, também, não merece acolhimento o recurso” (fls. 4 e 8-12, e-doc. 42). 

Este Supremo Tribunal firmou entendimento no sentido de inadmitir-se o controle difuso de constitucionalidade em ação civil pública, quando a alegação de inconstitucionalidade se confunda com o pedido principal da causa. Confiram-se, por exemplo os seguintes julgados:
“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE DE NORMA. PRECEDENTES. (...) INEXISTÊNCIA DE CONTRARIEDADE AO ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO COM APLICAÇÃO DE MULTA DE 1% SOBRE O VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, SE UNÂNIME A VOTAÇÃO” (RE n. 1.405.547-AgR, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 8.2.2023).

“DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL 
PÚBLICA. DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI. CONFUSÃO COM O PEDIDO PRINCIPAL. IMPOSSIBILIDADE. DECISÃO ALINHADA À JURISPRUDÊNCIA DO STF. 1. O Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento no sentido de se admitir o controle difuso de constitucionalidade em ação civil pública desde que a alegação de inconstitucionalidade não se confunda com o pedido principal da causa. Precedentes. 2. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 557, § 2º, do CPC/1973” (RE n. 595.213-AgR, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 18.12.2017).

“Agravo regimental e segundo agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Ação civil pública. Controle difuso de constitucionalidade. Confusão com o pedido principal da causa. Inadequação da via eleita.  Precedentes.
1. Segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal, não se admite o controle difuso de constitucionalidade em ação civil pública quando a alegação de inconstitucionalidade se confunda com o pedido principal da causa.
2.  Agravos regimentais não providos.
3. Não houve majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de sua fixação pela origem” (ARE n. 1.528.612-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 26.2.2025).

5. Não se comprova, na espécie, contrariedade ao art. 97 da Constituição da República. O Tribunal de origem não declarou inconstitucional nem afastou, por julgar inconstitucional, lei ou ato normativo do Poder Público, apenas interpretou a legislação infraconstitucional, aplicando-a ao caso concreto. Conforme assentado por este Supremo Tribunal, a alegação de afronta ao princípio da reserva de plenário “somente incidirá na hipótese de a decisão do Tribunal importar em proclamação da invalidade constitucional de determinado ato estatal” (RE n. 1.065.092-AgR, Relator o Ministro Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 9.10.2019).

Confiram-se, ainda, os seguintes julgados:
“AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. ALEGADA AFRONTA AO PRINCÍPIO DA RESERVA DE PLENÁRIO (ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA). INOCORRÊNCIA. INTERPRETAÇÃO SISTEMÁTICA DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO, COM APLICAÇÃO DE MULTA DE 1% SOBRE O VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, SE UNÂNIME A VOTAÇÃO” (ARE n. 1.552.093-AgR-segundo, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 4.12.2025).

“AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. (...) VIOLAÇÃO À CLÁUSULA DE RESERVA DE PLENÁRIO. OFENSA AO ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INOCORRÊNCIA. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. PRECEDENTES. 1. A mera interpretação de legislação infraconstitucional, sem negativa de vigência a qualquer diploma normativo, não tem o condão de representar ofensa à cláusula de reserva de plenário. 2. O recurso extraordinário é instrumento de impugnação de decisão judicial inadequado para a análise de matéria infraconstitucional. Precedentes: ARE 1.237.888-AgR, Tribunal Pleno, DJe de 03/03/2020; ARE 1.210.759-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 05/09/2019; ARE 1.110.829-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Rosa Weber, DJe de 25/09/2018.
3. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 4. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE n. 1.369.066-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 15.9.2022).

“Direito Processual Civil. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Multa. Sanção processual. Alegação de violação ao art. 97 da Constituição Federal. Inexistência. Necessidade de reexame da legislação infraconstitucional pertinente. I. Caso em exame 1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, o qual tem por objeto acórdão que negou provimento a recurso. II. Questão em discussão 2. Preenchimento dos pressupostos de admissibilidade do recurso extraordinário com agravo. III. Razão de decidir 3. A petição de agravo não trouxe novos argumentos aptos a desconstituir a decisão agravada, a qual deve ser mantida pelos seus próprios fundamentos.
4. Não há que se falar em inobservância da cláusula de reserva
de plenário, pois o Tribunal de origem não declarou a inconstitucionalidade de norma legal ou afastou sua aplicação sem observância do art. 97 da Constituição Federal, mas apenas interpretou norma infraconstitucional que disciplina a matéria.
5. Para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria necessário analisar a legislação infraconstitucional aplicada
ao caso, o que afasta o cabimento de recurso extraordinário.
IV. Dispositivo 6. Agravo interno a que se nega provimento” (ARE
n. 1.564.385-AgR, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, Plenário, DJe 30.9.2025).

Nada há a prover quanto às alegações do recorrente.

6. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário (al. a do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).

Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil.

Publique-se.

Brasília, 20 de dezembro de 2025.

Ministra CÁRMEN LÚCIA
Relatora