Tribunal: STF
Processo: Rcl 44345
Classe: Rcl
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-25
Data de publicação: 2025-03-25

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de Reclamação proposta pela Defensoria Pública da União em função da suposta violação ao entendimento firmado no julgamento da medida cautelar na ADPF 347, a qual discutiu sobre o descontingenciamento de saldos do Fundo Penitenciário Nacional – FUNPEN, como forma de superação do estado de coisas inconstitucional no Sistema Penitenciário Nacional.



    Alega-se que a União descumpriu a conclusão desta Corte na medida em que, após liberar o saldo bilionário que se acumulava no FUNPEN à época da decisão, a reclamada teria manejado, desde então, “diversos instrumentos legais que provocaram a progressiva diminuição da arrecadação do FUNPEN. Como decorrência, em vez de aumentar o investimento no sistema prisional – efeito a que almejava a determinação de descontingenciamento – a União, por via transversa, DIMINUIU sua contribuição para o financiamento do sistema, o que constitui uma verdadeira burla à autoridade da decisão vinculante proferida por esse Col. Supremo Tribunal Federal” (eDOC 1, p. 2).



    Arguiu-se que, a partir do julgamento, com ressalva da dotação no ano de 2016, houve diminuição dos valores destinados ao FUNPEN e que, em assim proceder, a União se distancia do entendimento proferido por ocasião do julgamento da ADPF 347, porquanto a queda das dotações e medidas supressivas das fontes de custeio do FUNPEN, resultam no desvirtuamento de suas finalidades precípuas.



    Pleiteia-se a declaração incidental de inconstitucionalidade dos dispositivos das Medidas Provisórias nº 755/2016, 781/2017, 841/2018 e 846/2018 e das Leis nº 13.500/2017 e 13.756/2018 que suprimiram fontes de custeio do Fundo Penitenciário Nacional ou estabeleceram hipóteses de destinação dos recursos do Fundo para finalidades diversas daquelas para as quais foi criado. 



    Requer-se o julgamento de procedência da Reclamação para que se determine, à reclamada, que promova a recomposição dos saldos do FUNPEN até o valor da dotação orçamentária do Fundo à época do julgamento da ADPF-MC 347. Em caráter subsidiário, pede-se que a “União adote medidas suficientes para assegurar ao FUNPEN fontes de custeio suficientes para manter dotação inicial anual igual ou superior àquela verificada na data do julgamento da Medida Cautelar na ADPF nº 347” (eDOC 1, p. 29).



    Ausente pedido liminar, em 28 de outubro de 2020, solicitei informações à parte reclamada, bem como determinei o encaminhamento dos autos à Procuradoria Geral da República para emissão de parecer. 



    A União apresentou manifestação pelo não conhecimento da ação, por ausência de interesse processual. Aduz que a reclamante utiliza-se da Reclamação para impugnar atos normativos gerais e abstratos, ou seja, como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade, modalidade inadequada e rechaçada por esta Corte (eDOC 20, pp. 9 e 10).



     Defende-se, ainda, a ausência de estrita aderência entre o conteúdo dos atos reclamados e a ratio decidendi da decisão de descontingenciamento proferida no citado paradigma, fato a ensejar o não conhecimento da ação.



    Por fim, a União afirma que “ao editar as Medidas Provisórias nº 755/2016, nº 781/2017 (convertida na Lei nº 13.500/2017) e nº 846/2018 (convertida na Lei nº 13.576/2018), buscou dar efetividade ao que decidido pela Corte Suprema, devendo ser rechaçado, de pronto, qualquer alegação acerca da utilização de ‘subterfúgios’ ou de burla à medida cautelar concedida na ADPF nº 347, promovendo uma gradual redução dos recursos alocados ao FUNPEN” (eDOC 20, p. 17). 



    A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo não conhecimento da ação. Eis a síntese do parecer (eDOC 26, p. 1): 



    “Reclamação. CONSTITUCIONAL. PROCESSO CIVIL. ADERÊNCIA ESTRITA. INEXISTÊNCIA. ATOS LEGISLATIVOS. REDUÇÃO DE PERCENTUAL DESTINADO AO FUNDO PENITENCIÁRIO NACIONAL (FUNPEN). DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA. MEDIDA CAUTELAR NA ADPF 347. DESCONTINGENCIAMENTO. DISTINÇÃO. PARECER PELO NÃO CONHECIMENTO DA Reclamação. 1. Incabível Reclamação quando ausente aderência estrita entre a decisão paradigma e o ato reclamado. 2. Não há aderência estrita na redução do percentual destinado ao Fundo Penitenciário Nacional (FUNPEN) por atos legislativos posteriores à medida cautelar deferida na ADPF 347/DF, pela qual foi proferido comando expresso de descontingenciamento dos recursos que integravam a dotação orçamentária de tal fundo à época, pois não se extrai o ponto invocado da decisão paradigma. — Parecer pelo não conhecimento da Reclamação.”



    Considerando a natureza do pedido e o lapso temporal transcorrido, em 22.05.2023 intimei a reclamante para que se manifestasse sobre a manutenção do interesse na ação, e, em caso positivo, também acerca das alterações legislativas pertinentes à resolução da demanda (eDOC 28).



    Em resposta, a reclamante afirmou remanescer seu interesse no prosseguimento do feito, visto que “permanecem hígidos os efeitos da Lei 13.500/2017 (resultante da conversão da MP 781/2017) e a Lei 13.756/2018 (resultante da conversão da MP 846/2018), a DPU não constatou a existência de alteração legislativa idônea a alterar substancialmente o estado de coisas inconstitucional reconhecido pelo STF na ADPF 347/DF, nem a ausência de observância adequada da decisão proferida em caráter vinculante naquele feito e o subfinanciamento do sistema penitenciário” (eDOC 32, p. 1).



    Diante dessa manifestação, encaminhei os autos à autoridade reclamada, para que prestasse informações atualizadas (eDOC 34).



    Em sua nova manifestação, a União reiterou as informações anteriormente prestadas, em especial quanto às preliminares arguidas, no que se refere à alegação de não cabimento desta ação.



    No tocante às alterações legislativas, indica que (eDOC 42, p. 8): 



    “A reclamante defende como causa para a redução de aporte de recursos no Funpen a edição das MP's 755/2016, 781/2017 e 846/2018.



    Antes de mais nada, registre-se que a primeira (MP 755/2016) fora revogada expressamente pela MP 781/2017, que foi, posteriormente, convertida na Lei 13.500, de 26 de outubro de 2017. Já a MP 846/2018 deu origem à Lei 13.756, de 12 de dezembro de 2018. 



    Sucessivamente à publicação das citadas normas, foi ainda editada a Lei 13.964, de 24 de dezembro de 2019, a qual alterou o art. 133 do Código de Processo Penal, ao tempo em que promoveu mudanças na Lei 13.756/2018, mais especificamente em seu art. 3º, 



    A Lei 13.756/2018 foi alterada novamente pela recente Medida Provisória nº 1.182, de 24 de julho de 2023, com o objetivo de disciplinar a exploração da loteria de aposta de quota fixa pela União. 



    Também fora editado o Decreto 11.008/2022, com a pretensão de regulamentar o § 1º do art. 7º da Lei nº 9.613, de 3 de março de 1998, para estabelecer a destinação de bens, direitos e valores cuja perda tenha sido declarada em processos de competência da justiça federal nos crimes de “lavagem” ou ocultação de bens, direitos e valores.”



    Quanto ao mérito, reafirma que a realocação de recursos financeiros entre fundos públicos no âmbito da administração pública é medida ordinária e que a jurisdição constitucional deve respeitar o espaço de deliberação e conformação das políticas públicas assegurado aos agentes públicos eleitos.



    Afirma que “contrariamente ao alegado na exordial, a Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Justiça e Segurança, por meio da Nota Jurídica n. 01632/2023/CONJUR/MJSP/CGU/AGU (doc. anexo) trouxe à baila diversas iniciativas e medidas adotadas no decorrer dos últimos anos pela Secretária Nacional de Políticas Penais, as quais apenas reforçam a tese de ausência de afronta ao determinado na decisão paradigma” (eDOC 42, p. 9) e, em seguida, lista as referidas medidas.



    Por fim, invoca o precedente firmado na ADI 7.058, o qual reforçaria a tese a respeito da legalidade dos atos que determinam a alocação de recursos financeiros, ao concluir que a opção alocativa é ato "eminentemente político e não implica desvio desvio de finalidade ou transgressão ao princípio da moralidade, tampouco contraria a segurança jurídica orçamentária e a prudência fiscal ou, ainda, revela desproporcionalidade ou falta de razoabilidade a justificar a atribuição da pecha de inconstitucional." 



    Requer, uma vez mais, o não conhecimento da presente ação por ausência de interesse processual (em sua modalidade adequação) e de aderência estrita entre os atos reclamados e a decisão apontada como paradigma, bem como a incompatibilidade de dilação probatória no rito célere da Reclamação. E, caso superadas as preliminares, pugna pela improcedência. 



    É o relatório. Decido.



    A presente Reclamação materializa atuação elogiável e zelosa da Defensoria Pública da União no exercício de sua missão constitucional de defesa dos vulneráveis, em especial no âmbito do sistema penitenciário.



    Nada obstante, o cabimento da Reclamação, instituto jurídico de natureza constitucional, deve ser aferido nos estritos limites das normas de regência, que somente a concebem para preservação da competência do Tribunal e para garantia da autoridade de suas decisões (art. 102, I, l, CF), bem como contra atos que contrariem ou indevidamente apliquem Súmula Vinculante (art. 103-A, § 3º, da CF).



    A matéria também veio disciplinada pelo Novo Código de Processo Civil, que, no art. 988, prevê as hipóteses de seu cabimento, in verbis:



    “Art. 988. Caberá Reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:



    I - preservar a competência do tribunal;



    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;



    III - garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade; (Redação dada pela Lei nº 13.256, de 2016) (Vigência)



    IV - garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência; (Redação dada pela Lei nº 13.256, de 2016) (Vigência)



    § 1º A Reclamação pode ser proposta perante qualquer tribunal, e seu julgamento compete ao órgão jurisdicional cuja competência se busca preservar ou cuja autoridade se pretenda garantir.



    § 2º A Reclamação deverá ser instruída com prova documental e dirigida ao presidente do tribunal.



    § 3º Assim que recebida, a Reclamação será autuada e distribuída ao relator do processo principal, sempre que possível.



    § 4º As hipóteses dos incisos III e IV compreendem a aplicação indevida da tese jurídica e sua não aplicação aos casos que a ela correspondam.



    § 5º É inadmissível a Reclamação: (Redação dada pela Lei nº 13.256, de 2016)



    I - proposta após o trânsito em julgado da decisão reclamada; (Incluído pela Lei nº 13.256, de 2016)



    II - proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida ou de acórdão proferido em julgamento de recursos extraordinário ou especial repetitivos, quando não esgotadas as instâncias ordinárias. (Incluído pela Lei nº 13.256, de 2016)



    § 6º A inadmissibilidade ou o julgamento do recurso interposto contra a decisão proferida pelo órgão reclamado não prejudica a Reclamação.”



    Ante o caráter excepcional da via reclamatória, a jurisprudência consolidou entendimento segundo o qual a relação de pertinência estrita entre o ato reclamado e o parâmetro de controle é requisito indispensável para o cabimento de Reclamação, não sendo possível a sua utilização como sucedâneo recursal. Nesse sentido: 



    “EMENTA Agravo regimental na Reclamação. Ausência de identidade de temas entre o ato reclamado e a ADI nº 3.460/DF. Reclamação como sucedâneo de recurso. Agravo regimental não provido. 1. Deve haver aderência estrita do objeto do ato reclamado ao conteúdo da decisão paradigmática do STF para que seja admitido o manejo da reclamatória constitucional. 2. Agravo regimental não provido.” (Rcl 11463 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 13.2.2015)



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM Reclamação. ADC 16. RE 760.931. ART. 71, § 1º, DA LEI 8.666/93. TERCEIRIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. CULPA IN VIGILANDO. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA. DESCABIMENTO DA Reclamação. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. É inviável a Reclamação quando o ato reclamado não possui aderência estrita ao paradigma apontado como afrontado. 2. Ao contrário do alegado, o ato impugnado não contraria as decisões proferidas na ADC 16 e no Tema 246 do ementário da repercussão geral (RE 760.931). 3. Não é cabível o manejo de Reclamação para se obter o reexame do conjunto fático-probatório dos autos. 4. Agravo regimental a que se nega provimento.” (Rcl 29373 AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 6.11.2019)



    Nos autos em exame, o paradigma apontado pela Defensoria Pública da União foi firmado no julgamento da medida cautelar na ADPF 347. No entanto, da análise das informações trazidas na petição inicial, bem como pelo exame dos documentos acostados aos autos, verifica-se a ausência de aderência estrita entre o ato judicial de constrição e o paradigma apontado pelo reclamante.



    No julgamento da ADPF-MC 347 (Relator Ministro Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe 19.02.2016), dentre outras medidas, esta Corte determinou a liberação do saldo acumulado do FUNPEN para a utilização com a finalidade para o qual foi criado. Na oportunidade, a ementa ficou assim redigida: 



    “CUSTODIADO – INTEGRIDADE FÍSICA E MORAL – SISTEMA PENITENCIÁRIO – ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL – ADEQUAÇÃO. Cabível é a arguição de descumprimento de preceito fundamental considerada a situação degradante das penitenciárias no Brasil. 



    SISTEMA PENITENCIÁRIO NACIONAL – SUPERLOTAÇÃO CARCERÁRIA – CONDIÇÕES DESUMANAS DE CUSTÓDIA – VIOLAÇÃO MASSIVA DE DIREITOS FUNDAMENTAIS – FALHAS ESTRUTURAIS – ESTADO DE COISAS INCONSTITUCIONAL – CONFIGURAÇÃO. Presente quadro de violação massiva e persistente de direitos fundamentais, decorrente de falhas estruturais e falência de políticas públicas e cuja modificação depende de medidas abrangentes de natureza normativa, administrativa e orçamentária, deve o sistema penitenciário nacional ser caraterizado como “estado de coisas inconstitucional”. 



    FUNDO PENITENCIÁRIO NACIONAL – VERBAS – CONTINGENCIAMENTO. Ante a situação precária das penitenciárias, o interesse público direciona à liberação das verbas do Fundo Penitenciário Nacional. 



    AUDIÊNCIA DE CUSTÓDIA – OBSERVÂNCIA OBRIGATÓRIA. Estão obrigados juízes e tribunais, observados os artigos 9.3 do Pacto dos Direitos Civis e Políticos e 7.5 da Convenção Interamericana de Direitos Humanos, a realizarem, em até noventa dias, audiências de custódia, viabilizando o comparecimento do preso perante a autoridade judiciária no prazo máximo de 24 horas, contado do momento da prisão.”



    Na espécie, como informado, houve o descontingenciamento e a liberação dos recursos. Todavia, a possibilidade de redução das dotações orçamentárias, com diminuição dos recursos e investimentos do FUNPEN, não foram objetos de discussão do paradigma apontado como violado. Observe-se o alcance do voto do Ministro Marco Aurélio, relator da ação no momento da concessão da medida cautelar, no que convém: 



    “O último pedido diz respeito a escolha orçamentária da União e volta-se à imediata liberação das verbas do Fundo Penitenciário Nacional – FUNPEN e à proibição de a União realizar novos contingenciamentos.



    (…)



    Ante o exposto, defiro, parcialmente, a medida liminar requerida, determinando: 



    (...)



    e) à União – que libere o saldo acumulado do Fundo Penitenciário Nacional para utilização com a finalidade para a qual foi criado, abstendo-se de realizar novos contingenciamentos.”



    Há distinção relevante, nesse sentido, entre a medida de descontingenciamento do saldo e as medidas legislativas adotadas pelo Poder Executivo – MP nº 755/2016; MP nº 781/2017; MP nº 846/2018 -, que, em seguida foram convertidas em leis – Lei nº 13.500/2017 e Lei nº 13.756/2018 - pelo Congresso Nacional, as quais optaram por modificar percentuais e formas de arrecadação de recursos destinados ao FUNPEN. Para elucidar, convém transcrever, sobre essa questão, o pronunciamento do Ministro Marco Aurélio quando da apreciação das medidas cautelares da ADPF 347: 



    “Nada do que foi afirmado autoriza, todavia, o Supremo a substituir-se ao Legislativo e ao Executivo na consecução de tarefas próprias. O Tribunal deve superar bloqueios políticos e institucionais sem afastar esses Poderes dos processos de formulação e implementação das soluções necessárias. Deve agir em diálogo com os outros Poderes e com a sociedade. Cabe ao Supremo catalisar ações e políticas públicas, coordenar a atuação dos órgãos do Estado na adoção dessas medidas e monitorar a eficiência das soluções. 



    Não lhe incumbe, no entanto, definir o conteúdo próprio dessas políticas, os detalhes dos meios a serem empregados. Em vez de desprezar as capacidades institucionais dos outros Poderes, deve coordená-las, a fim de afastar o estado de inércia e deficiência estatal permanente. Não se trata de substituição aos demais Poderes, e sim de oferecimento de incentivos, parâmetros e objetivos indispensáveis à atuação de cada qual, deixando-lhes o estabelecimento das minúcias. Há de se alcançar o equilíbrio entre respostas efetivas às violações de direitos e as limitações institucionais reveladas na Carta da República. 



    Ao Supremo cumpre interferir nas escolhas orçamentárias e nos ciclos de formulação, implementação e avaliação de políticas públicas, mas sem detalhá-las. Deve formular ordens flexíveis, com margem de criação legislativa e de execução a serem esquematizadas e avançadas pelos outros Poderes, cabendo-lhe reter jurisdição para monitorar a observância da decisão e o sucesso dos meios escolhidos. Ao atuar assim, reservará aos Poderes Executivo e Legislativo o campo democrático e técnico de escolhas sobre a forma mais adequada para a superação do estado de inconstitucionalidades, vindo apenas a colocar a máquina estatal em movimento e cuidar da harmonia dessas ações.”



    Ressalto, ainda, que desde o julgamento de sua medida cautelar, a tramitação da ADPF 347 avançou consideravelmente, tendo o Plenário finalizado o julgamento da arguição em 04.10.2023, decidindo por sua parcial procedência. 



    Como característico nos processos estruturais, a decisão proferida previu uma série de encaminhamentos, que em cooperação com outras áreas do poder público e múltiplos atores da sociedade civil, visam promover um enfrentamento progressivo ao estado de coisas inconstitucional do sistema penitenciário nacional. Tais medidas se encontram atualmente em etapa de implementação, no bojo do Plano “Pena Justa”, abarcando a alocação de recursos federais oriundos do Poder Executivo para seu cumprimento.



    Assim, a verificação da estrita aderência entre o ato reclamado e a ADPF 347 exigiria uma análise pormenorizada de cada etapa do julgamento, capaz de levar em consideração as dinâmicas próprias dos processos estruturais.



    Tenho afirmado que a intervenção do Poder Judiciário deve, em homenagem à tripartição dos poderes, submeter-se à autocontenção. A alocação de recursos financeiros e o financiamento de fundos públicos são questões de natureza orçamentária e funções típicas do Poder Executivo, competindo ao Poder Judiciário intervir de maneira apenas excepcional.



    Reitero que a medida proposta expressa preocupação legítima decorrente de diligente atuação da Defensoria Pública da União diante da possibilidade de esvaziamento das determinações do Supremo Tribunal Federal no tocante ao estado de coisas inconstitucional no sistema penitenciário brasileiro, por meio de medidas de gestão orçamentária tomadas pelo Poder Executivo.



    Todavia, em relação ao pedido “para reconhecer a inconstitucionalidade incidental dos dispositivos das Medidas Provisórias nº 755/2016, 781/2017, 841/2018 e 846/2018 e das Leis nº 13.500/2017 e 13.756/2018 que suprimiram fontes de custeio do Fundo Penitenciário Nacional”, adiro ao entendimento desta Corte segundo o qual não se admite a utilização de Reclamação como sucedâneo de ação direta de inconstitucionalidade.



    Pelo exposto, constatada a inexistência de aderência estrita entre o ato reclamado e o paradigma alegadamente violado, bem como ausência de interesse de agir, com fundamento nos arts. 21, § 1º, e 161, parágrafo único, do RISTF, nego seguimento à presente Reclamação.



    Publique-se. Intime-se. 



    Brasília, 25 de março de 2025.



Ministro Edson Fachin



Relator



Documento assinado digitalmente