Tribunal: STF
Processo: RE 1450917
Classe: RE
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-11
Data de publicação: 2025-02-11

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário, com base no art. 102, III, “a” e “b”, da Constituição Federal, apresentado pela Associação Nacional dos Contribuintes de Tributos - ANCT, em face de acórdão prolatado pelo Tribunal Regional Federal da 2ª Região, assim ementado:



    “MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO PREVENTIVO. EXIGÊNCIA DE TRIBUTO. REPRESENTAÇÃO. AUSÊNCIA DE LISTA INDICANDO OS ASSOCIADOS REPRESENTADOS. ILEGITIMIDADE ATIVA. 1. A juntada de lista nominal dos associados à inicial de ação coletiva movida por associação, indicando a autorização especial por eles concedida para entidade demandar em seu nome, é requisito para configurar a legitimidade ativa (STF, RE nº 573.232/SC). 2. Como o entendimento decorre do fato de a associação atuar como representante processual, aplica-se, inclusive, em ação processada sob o rito do mandado de segurança coletivo. Interpretação que decorre da leitura conjunta dos arts. 5º, XXI e LXX, da CRFB/88, com superação da antiga jurisprudência do STF sobre a matéria. 3. Não tendo sido, na hipótese, juntada à inicial do mandado de segurança lista individualizando os associados que autorizaram a entidade associativa a demandar em seu nome, correta a extinção do writ, sem resolução de mérito. 4. Apelação a que se nega provimento.”



    Na minuta, sustenta-se violação ao art. 5º, LXX, “b”, da Constituição da República, e ao art. 21, caput, da Lei nº 12.016/2009. Argumenta que o decisum recorrido incorreu em equívoco ao entender obrigatória “a juntada da lista de filiados, com autorização expressa dos mesmos, para configurar a legitimidade ativa e interesses processual da recorrente” para impetrar mandado de segurança coletivo, o que contrariou o art. 5º, LXX, “b”, da CF/88. Arrazoa que é desnecessária a apresentação da relação de filiados e de autorização expressa destes para a impetração de mandado de segurança coletivo por associações, eis que atuam, em tais casos, em substituição processual. Requer, em síntese, o provimento do recurso para reconhecer a legitimidade da recorrente para atuar em substituição processual dos associados.



    É o relatório.



    Decido.



    O recurso não comporta provimento.



    De início, destaco a inadmissibilidade do recurso extraordinário quanto à interposição com base no permissivo da alínea “b”, do art. 102, III, da Lei Fundamental, que pressupõe a declaração de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público, o que não ocorreu no presente caso.



    Quanto à questão de mérito, assim se manifestou a Corte de origem, in verbis:



    “[...] No que se refere ao ponto, independentemente de quaisquer críticas quanto à leitura dada pelo STF ao art. 5°, XXI, da CRFB/88, entendo que deve haver reflexão quanto à prevalência ou não do entendimento da Corte segundo o qual todas as entidades de classe atuariam no mandado de segurança coletivo na qualidade de substitutas processuais.



    Esse entendimento está consubstanciado nos Enunciados n° 629 e 630 da Súmula do STF e já foi, inclusive, adotado pelo Plenário, em precedente não vinculante, para afastar a aplicação do parágrafo único do art. 2-A da Lei nº 9.494/97 em relação ao mandado de segurança coletivo:



    [...]



    Nesse contexto, se a extensão da representatividade das associações é definida no texto constitucional, não cabe à legislação ordinária alterá-la, seja para ampliá-la, seja para reduzi-la.



    A dispensa de autorização especial para a impetração de mandado de segurança coletivo de que trata o art. 21 da Lei do Mandado de Segurança (Lei nº 12.016/09) somente deve se aplicar em relação aos partidos políticos e sindicatos.



    Por sua vez, o art. 22 da LMS, segundo o qual ‘fará coisa julgada limitadamente aos membros do grupo ou categoria substituídos pelo impetrante’, deverá levar em conta os associados que tenham autorizado a impetração e constem da lista juntada à inicial, independentemente da utilização, no preceito, da palavra ‘substituição’, e não representação.



    A leitura sistemática da LMS revela que o objetivo do legislador não foi uma ampliação da garantia constitucional do mandado de segurança coletivo. Ao contrário, certas disposições parecem, inclusive, tornar a via processual menos atraente do que a da ação de rito ordinário, Como visto, o art. 22 da LMS não limita a formação da coisa julgada às hipóteses de procedência do pedido, como ocorre com o art. 103, III, do Código de Defesa do Consumidor (CDC). Não bastasse isso, o § 1º do dispositivo exige que aqueles que pretendam se beneficiar do mandado de segurança desistam do mandado de segurança individual porventura impetrado, e não apenas requeira a sua suspensão, como estabelece o art. 104 do CDC.



    Por isso, é cabível a exigência de lista no momento da impetração.



    Ressalte-se, que não há, nos autos do RE n° 971.444, decisão que assegure a dispensa da apresentação de lista pela Impetrante. Além de se tratar de recurso originário de outra ação, ao julgar o agravo regimental interposto pela União, o próprio Ministro Relator reconsiderou a decisão anterior que havia sido favorável à Impetrante”



    Extrai-se do excerto acima que o Tribunal Regional Federal entendeu que, no caso concreto, a associação ora recorrente estaria atuando no feito como representante processual, e que, em razão disso, seria necessária autorização expressa dos associados, bem como a apresentação da lista dos filiados no momento da impetração do mandado de segurança coletivo pela associação, uma vez que a dispensa desses requisitos caberia somente a partidos políticos e sindicatos, os quais, nos termos do art. 21, caput, da Lei nº 12.016/2009, atuam em substituição processual.



    Pois bem.



    Constata-se que o entendimento adotado pelo Tribunal de origem não está em harmonia com a jurisprudência desta Suprema Corte, que se firmou no sentido de que as associações, quando impetram mandado de segurança coletivo em favor de seus filiados, atuam como substitutos processuais, não dependendo, para legitimar sua atuação em juízo, de autorização expressa de seus associados, nem de que a relação nominal desses acompanhe a inicial do mandamus. Veja-se:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. ASSOCIAÇÃO. LEGITIMIDADE ATIVA. DESNECESSIDADE DE AUTORIZAÇÃO EXPRESSA DOS ASSOCIADOS E FILIAÇÃO ANTERIOR À PROPOSITURA DA AÇÃO. PRECEDENTES. INOVAÇÃO RECURSAL: IMPOSSIBILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (RE 1250123-AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, DJe 22.06.2020)



    “DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. SUBSTITUÍDO PROCESSUAL. LEGITIMIDADE PARA EXECUÇÃO DE TÍTULO JUDICIAL FORMADO EM MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. POSSIBILIDADE. TEMA 848. ALEGADA SEMELHANÇA. INEXISTÊNCIA. 1. O Supremo Tribunal Federal, com fundamento no art. 5º, LXX, b, da Constituição, reconhece legitimidade ativa a associações para a impetração de mandado de segurança coletivo em defesa dos interesses de seus associados, independentemente de expressa autorização ou da relação nominal desses. 2. A matéria discutida nestes autos não se assemelha à controvérsia do ARE 901.963-RG, tendo em vista que no Tema 848 a controvérsia não era caso de mandado de segurança coletivo, e sim de ação civil pública. 3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (art. 25 da Lei nº 12.016/2009 e Súmula 512/STF). 4. Agravo interno a que se nega provimento.” (RE 1146736-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 03.09.2019)



    Inobstante, percebe-se que, no caso concreto, se trata de associação genérica, em que há indeterminação de seu objeto social e de seu rol de associados, de modo que se torna inaplicável a Tese fixada no Tema nº 1.119 da Repercussão Geral. Nesse sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DOS CONTRIBUINTES TRIBUTÁRIOS (ABCT). ARE Nº 1.293.130-RG-ED/SP; TEMA RG Nº 1.119: PARADIGMA NÃO APLICÁVEL AO CASO. RESSALVA REGISTRADA NO PRÓPRIO LEADING CASE. IDENTIFICAÇÃO DE ASSOCIAÇÃO GENÉRICA. ILEGITIMIDADE ATIVA. 1. No julgamento do ARE nº 1.293.130-RG/SP, Tema RG nº 1.119, o Supremo Tribunal Federal assentou a desnecessidade de apresentação de relação nominal de associados ou comprovação de filiação prévia para que fique configurada a legitimidade ativa de associação em mandado de segurança coletivo. 2. No julgamento do leading case, ressalvou-se o caso das chamadas associações genéricas, conforme voto-vogal do eminente Ministro Roberto Barroso: ‘Entendo, conforme consta do voto do relator, que, no caso concreto, esta Corte não analisou se associações genéricas, que não representam quaisquer categorias econômicas e profissionais específicas, como é o caso da ANCT, podem ter seus associados beneficiados por decisões em mandado de segurança coletivo. Ou seja, esse tema ainda está em aberto e pode vir a ser arguido pela União e discutido pelas instâncias ordinárias e, inclusive, em outro momento, por esta Corte.’ 3. A agravada insere-se na hipótese de associação genérica, pela indeterminação de seu objeto social e de seu rol de associados, razão pela qual não aplicável, ao caso, a tese fixada no Tema RG nº 1.119. 4. Reconhecida a ilegitimidade ativa da ABCT. 5. Agravo regimental da União (Fazenda Nacional) ao qual se dá provimento, para negar provimento ao agravo em recurso extraordinário, revigorando-se o acórdão do Tribunal Regional Federal da 2ª Região.” (ARE 1339496 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Relator(a) p/ Acórdão: ANDRÉ MENDONÇA, Segunda Turma, DJe 10-04-2023)



    “EMENTA DIREITO PROCESSUAL CIVIL. ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE CONTRIBUINTES DE TRIBUTOS. MANDADO DE SEGURANÇA. LEGITIMIDADE PARA IMPETRAÇÃO. AGRAVO INTERNO. INSURGÊNCIA VEICULADA CONTRA A APLICAÇÃO DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. TEMA Nº 318. ARTS. 1.036 A 1.040 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. IRRECORRIBILIDADE. PRECEDENTES. DISTINÇÃO ENTRE A MATÉRIA DEBATIDA E A CONTROVÉRSIA DO TEMA Nº 1.119. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. Na esteira da jurisprudência desta Suprema Corte, é irrecorrível a decisão que determina a devolução dos autos à origem para a aplicação da sistemática da repercussão geral. Precedentes: ARE 927.835-AgR-terceiro, 1ª Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe 11.10.2019; ARE 862.406-AgR-segundo, 2ª Turma, Rel. Min. Edson Fachin, DJe 1º.3.2019; ARE 1387266 AgR, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), Pleno, DJe 09.9.2022. 2. Exaustivamente examinados os argumentos veiculados no agravo interno, porque adequada à espécie o enquadramento no Tema nº 318, merece manutenção a sistemática da repercussão geral aplicada (arts. 1.036 a 1.040 do CPC). 3. Agravo interno conhecido e não provido, com aplicação da penalidade prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC, calculada à razão de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, se unânime a votação.” (RE 1377373 AgR, Relator(a): ROSA WEBER (Presidente), Pleno, DJe 10-05-2023)



    “AGRAVO INTERNO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE CONTRIBUINTES DE TRIBUTOS. DISTINGUISHING . TEMA 1.119 DE REPERCUSSÃO GERAL. RATIO DECIDENDI DO PRECEDENTE. ASSOCIAÇÃO DE CATEGORIAS PROFISSIONAIS. SITUAÇÃO DIVERSA. AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE E INTERESSE DE AGIR. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. O recurso extraordinário é instrumento de impugnação de decisão judicial inadequado para a análise de matéria infraconstitucional, tampouco ao reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula 279 do STF). Precedentes: ARE 1.237.888-AgR, Tribunal Pleno, DJe de 03/03/2020; ARE 1.210.759-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 05/09/2019; ARE 1.110.829-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Rosa Weber, DJe de 25/09/2018. 2. A discussão estabelecida no Tribunal de Origem, e trazida a exame para esta Suprema Corte, relaciona-se à verificação do interesse de agir da impetrante na propositura do mandamus , não se aplicando o tema 1.119 de repercussão geral. 3. A ratio decidendi do precedente firmado no tema 1.119 de repercussão geral está consubstanciada na premissa fática de que a associação impetrante representa determinada categoria profissional, dispensada de apresentar a lista de filiados para ter acesso à jurisdição coletiva. A hipótese é de distinguishing em relação à situação da Associação Nacional de Contribuintes de Tributos (ANCT) (ARE 1293130 ED, Rel. Min. Presidente, votação unânime, julgamento virtual de 10 a 17/12/2021) . 4. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 5. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita.” (ARE 1368261 ED-AgR, Relator(a): LUIZ FUX (Presidente), Pleno, DJe 16-05-2022)



    Portanto, é de se reconhecer a ilegitimidade ativa ad causam da ora recorrente para a impetração de mandado de segurança coletivo, porém com fundamento distinto daquele utilizado pelo Tribunal a quo, por se tratar de associação genérica, nos termos da jurisprudência desta Corte, não se aplicando, pois, o teor do Tema RG nº 1.119.



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso.



    Publique-se.



    Brasília, 11 de fevereiro de 2025.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



Documento assinado digitalmente