Tribunal: STF
Processo: Rcl 88926
Classe: Rcl
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-19
Data de publicação: 2025-12-19

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão

Trata-se de Reclamação, com pedido de medida liminar, ajuizada pela Câmara Municipal de Santos em face de decisão proferida pela 3ª Vara da Fazenda Pública da Comarcar de Santos/SP, que teria desrespeitado o quanto decidido por esta CORTE no julgamento do Tema 1.120-RG, RE 1.297.884, Rel. Min. DIAS TOFFOLI.
Na inicial, o Reclamante deduz as seguintes alegações de fato e de direito (eDoc. 1):

“A Decisão reclamada, proferida às fls. 75/80 dos autos originários, deferiu tutela cautelar antecedente para suspender integralmente a tramitação do Projeto de Lei Complementar nº 27/2025, inclusive sua votação plenária prevista para o dia 10/12/2025, sob o fundamento de que haveria “aparentes vícios” no processo legislativo.
O D. Julgador, em juízo de cognição sumária, apontou que a Defensoria Pública teria demonstrado irregularidades como: (i) inclusão de emendas substanciais sem prévia disponibilização pública; (ii) ausência de atualização tempestiva do sistema eletrônico da Câmara; (iii) suposta violação ao prazo mínimo de 24 horas entre as discussões; e (iv) inexistência de novas audiências públicas após modificações no texto do projeto.
A decisão concluiu que tais circunstâncias configurariam risco de dano à ordem urbanística, justificando a intervenção judicial para impedir que o Legislativo deliberasse sobre a matéria.
A fundamentação, entretanto, incorre em equívoco estrutural ao confundir matéria regimental com matéria constitucional, desconsiderando a firme orientação jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal no sentido de que a interpretação e aplicação das normas internas das Casas Legislativas constituem matéria interna corporis, insuscetível de controle jurisdicional, salvo violação direta à Constituição.
As supostas irregularidades apontadas, atraso na publicação de pareceres, celeridade do trâmite, volume de emendas, ausência de nova audiência pública e divergências sobre procedimentos regimentais, não configuram, em nenhum grau, ofensa às normas constitucionais que estruturam o processo legislativo, sendo, no máximo, críticas de conveniência política, cuja apreciação cabe exclusivamente aos vereadores.
Além disso, a decisão reclamada ampara-se em alegações factuais que carecem de comprovação robusta e ignora que o processo legislativo comporta alterações substanciais durante sua tramitação, inclusive em fase de comissões, sem que isso imponha, por si só, a necessidade de novo rito completo ou realização de novas audiências públicas.
Ao impor tal entendimento, o juízo de origem não apenas extrapola sua atividade de controle, mas subverte a autonomia política da Câmara Municipal, interferindo em juízos de mérito legislativo e na gestão interna dos trabalhos parlamentares.
[...]
O juízo de origem, ao deferir pedido formulado pela Defensoria Pública para suspender a tramitação de projeto de lei em curso na Câmara Municipal de Santos, expandiu de modo ilegítimo o espectro de controle jurisdicional do processo legislativo, reconhecendo legitimidade ativa a órgão absolutamente estranho à estrutura representativa do Parlamento. A controvérsia, portanto, situa-se precisamente no campo já delineado pelo STF, que, em reiterados precedentes, firmou compreensão categórica de que o direito público subjetivo à observância do devido processo legislativo e, por consequência, a legitimidade para provocar o controle judicial de sua violação, pertence exclusivamente aos parlamentares, titulares das prerrogativas inerentes ao exercício do mandato legislativo.
[...]
De igual modo, a Suprema Corte, já fixou posicionamento no sentido de que é inadmissível o controle Judicial Preventivo em Processos Legislativos, que não violem o rito processual previsto no texto constitucional, o que, em atenção ao Princípio da Simetria, aplica-se no âmbito do Poder Legislativo Municipal.
[...]
A decisão reclamada viola de modo direto a independência do Poder Legislativo municipal ao intervir em matéria inerente ao seu funcionamento interno e sustar a tramitação do Projeto de Lei Complementar nº 27/2025 com fundamento em alegações estritamente regimentais e políticas.
[...]
A suspensão de um processo legislativo em curso gera evidente distorção no arranjo de freios e contrapesos, especialmente quando apoiada em argumentos de índole meramente regimental e suscitada por agente que não integra o corpo político da Câmara. Tal intervenção, ao deslocar para o Judiciário a decisão sobre a forma e o ritmo das deliberações legislativas, produz desequilíbrio institucional, impede a autogestão do Legislativo e caracteriza indevida judicialização da política.”

Ao final, requer o deferimento de medida liminar para “atribuir efeito suspensivo à decisão reclamada, nos termos dos arts. 294, 300 e 995, parágrafo único, do Código de Processo Civil, suspendendo-se imediatamente sua eficácia e determinar o restabelecimento do curso regular do processo legislativo referente ao Projeto de Lei Complementar nº 27/2025, assegurando-se à Câmara Municipal de Santos o pleno exercício de suas competências constitucionais”.

É o relatório. DECIDO.

A respeito do cabimento de Reclamação para o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a Constituição da República dispõe o seguinte:

“Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:
I - processar e julgar, originariamente:
[...]
l) a reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões;”

“Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei;
[...]
§ 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso.”

Veja-se também o art. 988, I, II e III, do Código de Processo Civil:

“Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:
I - preservar a competência do tribunal;
II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;
III - garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade;”

A concessão das medidas liminares, nos termos dos artigos 300 e 989, II do Código de Processo Civil, somente poderá ocorrer quando houver a demonstração cabal de seus tradicionais requisitos, conhecidos como fumus boni iuris e periculum in mora (ADA PELLEGRINI GRINOVER. Teoria Geral do Processo. 28. ed. Editora Malheiros. p. 353), os quais, ao menos em sede de cognição sumária, fundada em juízo de probabilidade, estão presentes na hipótese.
O Juízo reclamado, ao apreciar medida liminar, determinou “a IMEDIATA SUSPENSÃO da tramitação do PLC nº 27/2025, aí inclusa sua votação em sessão plenária marcada para a data de hoje, 10/12/2025, às 14 horas, na Câmara Municipal de Santos, até decisão final nesta lide”, sob os seguintes fundamentos:
 
“1-A presente tutela cautelar antecedente tem relação direta com a Ação Civil Pública n° 1019990-49.2025.8.26.0562, previamente proposta pela autora face ao Município de Santos e outros, que trata dos fatos abaixo sintetizados extraídos da decisão que deferiu a liminar no feito supra. e que servem para a contextualização dos fatos :
Sustenta a Defensoria Pública, na ACP n° 1019990-49.2025.8.26.0562, que a Lei Complementar Municipal nº 427/2001 delimitou áreas da antiga ferrovia da Companhia das Docas como ZEIS-2, com destinação de tais terrenos exclusivamente à implantação de programas habitacionais de interesse social e identificadas pelo número 33 (Vila Mathias) – ZCII (Zona Central II) no mapa Anexo I da Lei Complementar Municipal nº 52/1993.
[...]
Por estes motivos, requereu a Defensoria Pública na ação pregressa o deferimento da liminar para, dentro outros pedidos, suspender a tramitação do PL nº 238/2025, o que foi deferido e já cumprido.
Agora, neste feito, a Defensoria Pública informa nova tentativa de revogação do art. 152 da LUOS, noticiando novo vício de tramitação, já que o PLC n° 27/2025, que inclui em suas disposições a supressão do art. 152 da LUOS, foi pautado para 1ª discussão em 09/12/2025, às 14:00, ocasião em que já contava com pareceres da CDHUS, CFO e CCJ, com segunda discussão pautada para hoje, dia 10/12/2025, às 14:00, portanto, em menos de 24 horas da primeira votação em plenário, o que infringe o art. 13 da Resolução n° 16/2019 da Câmara Municipal (Regimento Interno da Câmara de Vereadores).
[...]
2-Em juízo de cognição sumária, estão presentes os requisitos para a concessão da tutela de urgência pleiteada. A situação ora descrita é similar aos motivos que ensejaram o deferimento parcial da liminar na ACP n° 1019990-49.2025.8.26.0562, que por tal motivo integrarão este decisum. Se por um lado não compete ao Poder Judiciário ingressar no mérito das decisões dos demais Poderes da República, incumbe-lhe o controle da legalidade dos atos, sendo relevante, na hipótese, a integral obediência da tramitação do PL nº 27/2025 e seus precedentes ao processo legislativo e demais imposições legais.
Isto significa que, eventual modificação da ZEIS deve ser precedida de audiências públicas, comprovado interesse público e maior vantagem para a política habitacional local, conforme parecer técnico da COMZEIS e aprovação pelo CMDU e CMH, para somente então seguir à aprovação legislativa.
No caso em tela, em uma análise perfunctória, parece assistir razão à demandante no que tange às Emendas nº 09 (supressiva) e n° 10 (aditiva) copiadas à fl. 05, que em conjunto buscam suprimir e modificar a atual redação, alterada para deixar de lado a exigência de aprovação da Outorga Onerosa de Alteração de Uso em área ZEIS por lei específica, bem como para aplicar usos e índices permitidos conforme zoneamento do imóvel, sem levar em conta parâmetros especiais como a Habitação de Interesse Social (HIS) e Mercado de Habitação Popular (MHP), modificação esta com claro interesse público subjacente por interferir na política urbana de moradias populares.
A mencionada modificação, ao invés de constituir simples modificação redacional como previsto no art. 113, V, do RI da Câmara Municipal de Santos (ou seja, mero aperfeiçoamento da redação sem alteração significativa do seu teor), constitui verdadeira emenda modificativa, já que suprime a redação antiga e evolui o texto ao definir novos critérios mais permissivos para alteração do zoneamento do imóvel, suprimindo condicionantes direcionadas à proteção da parcela mais vulnerável da população ainda sem pleno atendimento do direito de moradia digna, incluída dentre o rol de direitos sociais pela EC n° 26/2000, que alterou a redação do art. 6° da Carta Magna.
A modificação sensível de artigo em discussão no curso do processo legislativo sugere a necessidade de nova submissão de seu teor ao rito completo previsto, aí inclusas audiências públicas prévias, elaboração de novos pareceres técnicos e, principalmente, tempo hábil para conferir a necessária publicidade a cada etapa, tudo conforme arts. 37 da CF e art. 1°, §3°, I e II, da Lei Orgânica do Município de Santos, cuja inobservância representa potencial infração aos artigos 26, I, do RI da Câmara de Santos.
[...]
Estes fatos são suficientes, em análise sumária, a concluir pela existência de aparentes vícios na tramitação do PLC n° 27/2025, demandando a cautela o deferimento do pleito formulado para suspender sua tramitação diante do perigo da demora derivado da aprovação de projeto de lei potencialmente fulminado por ilegalidade. Ante o exposto, DEFIRO a tutela cautelar em caráter antecedente para determinar a IMEDIATA SUSPENSÃO da tramitação do PLC nº 27/2025, aí inclusa sua votação em sessão plenária marcada para a data de hoje, 10/12/2025, às 14 horas, na Câmara Municipal de Santos, até decisão final nesta lide.”

Esta CORTE, por outro lado, ao apreciar o Tema 1.120-RG, RE 1.297.884, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, fixou Tese no sentido de que:
 
“Em respeito ao princípio da separação dos poderes, previsto no art. 2º da Constituição Federal, quando não caracterizado o desrespeito às normas constitucionais, é defeso ao Poder Judiciário exercer o controle jurisdicional em relação à interpretação do sentido e do alcance de normas meramente regimentais das Casas Legislativas, por se tratar de matéria interna corporis.”

Na ocasião, ressaltei no voto por mim proferido:

“Ora, a rigor, as particularidades apontadas no referido Incidente de Inconstitucionalidade versam sobre temáticas interna corporis, mais precisamente sobre normas regimentais intrínsecas ao âmbito de atuação de cada uma das respectivas Casas Legislativas. Imunes estão, portanto, do crivo judicial, pois não concernentes ao processo legislativo estatuído na CONSTITUIÇÃO FEDERAL, o que permitiria ao Poder Judiciário revisar os todos os atos praticados pelo Parlamento com base em seus próprios normativos; ocorre que esse expediente é repelido pela jurisprudência desta CORTE (MS 2.588-AgR, Rel. Min. MENEZES DE DIREITO, DJe de 8/5/2009; MS 23.388, Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA, PLENO, DJ de 20/4/2001; ARE 1.219.094, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, DJe de 6/8/2019).
[...]
Nesse julgado, conforme já afirmara anteriormente, não é possível o controle jurisdicional em relação à interpretação de normas regimentais das Casas Legislativas, sendo vedado ao Poder Judiciário, substituindo-se ao próprio Legislativo, dizer qual o verdadeiro significado da previsão regimental, por tratar-se de assunto “interna corporis”, sob pena de ostensivo desrespeito à Separação de Poderes, por intromissão política do Judiciário no Legislativo (Direito constitucional. 33. Ed. São Paulo: Atlas, 2017. p. 763).
Efetivamente, trata-se de posicionamento pacificado no SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, que, em proteção ao princípio fundamental inserido no artigo 2º da CONSTITUIÇÃO, segundo o qual, são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, afasta a possibilidade de ingerência do Poder Judiciário nas questões de conflitos de interpretação, aplicação e alcance de normas meramente regimentais (MS 33.558 AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO Tribunal Pleno, DJe de 21/3/2016; MS 34.578, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWISKI, DJe de 10/4/2017; MS 26.062 AgR, Rel. Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, DJe de 4/4/2008; MS 30.672 AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Pleno, DJe de 17/10/2011; MS 26.074, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, DJ 13/9/2006; MS 34.406, Rel. Min. EDSON FACHIN, DJe de 26/6/2017; MS 21.374, Rel. Min. MOREIRA ALVES, Pleno, DJ de 2/10/1992).” 


Logo, em juízo de cognição sumária, é possível assentar que o Juízo reclamado ao determinar a suspensão da tramitação de ato legislativo, com fundamento em suposta inobservância de normas meramente regimentais, acabou por violar o entendimento da CORTE no sentido de que “Não é possível o controle jurisdicional em relação à interpretação de normas regimentais das Casas Legislativas, sendo vedado ao Poder Judiciário, substituindo-se ao próprio Legislativo, dizer qual o verdadeiro significado da previsão regimental, por tratar-se de assunto interna corporis, sob pena de ostensivo desrespeito à Separação de Poderes, por intromissão política do Judiciário no Legislativo”.
Nesse sentido, menciono o julgado proferido nos autos da RCL 87.637-MC-Ref, Rel. Min. ANDRÉ MENDONÇA, Segunda Turma, DJe de 16/12/2025, que recebeu a seguinte ementa:

“Referendo na Medida Cautelar na Reclamação. Quórum de eleição da mesa diretora. Recurso Extraordinário nº 1.297.884/DF (Tema RG nº 1.120). Autonomia do Poder Legislativo Municipal. Matéria interna corporis. Impossibilidade de substituição da interpretação regimental pelo Poder Judiciário. Cognição sumária. Medida cautelar referendada. I. Caso em exame 1. Reclamação constitucional, com pedido de medida liminar, ajuizada em face de decisões que declararam inválida a eleição da Mesa Diretora da Câmara Municipal realizada em 01/01/2025, ao fundamento de “falta de quórum” e exigência de maioria absoluta, em afronta à tese vinculante firmada no Tema nº 1.120 da Repercussão Geral e à autoridade da decisão proferida na Rcl nº 76.389/PR. II. Questão em discussão 2. Há duas questões em discussão: (i) definir se as decisões reclamadas violam a tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema RG nº 1.120, ao exercer controle jurisdicional sobre a interpretação de normas meramente regimentais relativas ao quórum de votação para a eleição da Mesa Diretora; (ii) estabelecer se estão presentes os requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora para o deferimento da medida liminar destinada a suspender a determinação judicial de realização de nova eleição (“terceira eleição”). III. Razões de decidir 3. O entendimento firmado no Tema nº 1.120 da Repercussão Geral impede o Poder Judiciário de exercer controle jurisdicional sobre a interpretação do sentido e do alcance de normas meramente regimentais das Casas Legislativas quando não houver violação direta a normas constitucionais, por se tratar de matéria interna corporis. 4. As decisões reclamadas substituem a interpretação regimental adotada pela Presidência da Câmara Municipal — que aplicou a regra de maioria simples prevista no art. 21, § 3º, do Regimento Interno — por uma construção judicial fundada em pretenso conflito hierárquico com a Lei Orgânica, sem apontar violação a qualquer norma constitucional. 5. Não há antinomia entre Lei Orgânica e Regimento Interno, pois o art. 19 da LOM delega ao Regimento Interno a disciplina da eleição da Mesa Diretora, permitindo interpretação sistemática pela especialidade, de modo que a exigência de maioria absoluta aplica-se à instalação da sessão e a maioria simples à votação. 6. A decisão reclamada realiza controle judicial indevido ao escolher sua própria exegese (critério hierárquico) em detrimento da interpretação aplicada pela autoridade legislativa competente, interferindo na autonomia organizacional do Legislativo municipal e contrariando o art. 2º e o art. 29, XI, da Constituição Federal. 7. A ausência de vício constitucional no procedimento adotado pela Câmara afasta a legitimidade da intervenção judicial, revelando plausibilidade jurídica da alegação de afronta ao Tema nº 1.120 e justificando a concessão da medida liminar. 8. O risco de realização iminente de “terceira eleição”, com potencial instabilidade institucional, nulidades sucessivas e insegurança jurídica na Câmara Municipal, configura periculum in mora suficiente para justificar a suspensão imediata dos atos impugnados. IV. Dispositivo 9. Medida cautelar referendada. Suspensão dos efeitos dos atos reclamados até o julgamento final da reclamação, ante a presença de fumus boni juris e periculum in mora, na forma do art. 300 do Código de Processo Civil.” (Rcl 87637 MC-Ref, Relator(a): ANDRÉ MENDONÇA, Segunda Turma, julgado em 09-12-2025, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n  DIVULG 15-12-2025  PUBLIC 16-12-2025)

Diante do exposto, CONCEDO A MEDIDA LIMINAR requerida, para cassar a decisão reclamada, restabelecendo o trâmite do PLC 27/2025 até o julgamento de mérito dessa Ação.
Intime-se, com URGÊNCIA, a 3ª Vara da Fazenda Pública da Comarcar de Santos/SP, encaminhando cópia desta decisão, para que dê cumprimento ao ordenado, prestando, ainda, informações, nos termos do art. 989, I, do CPC, no prazo de 48 (quarenta e oito) horas. 
Comunique-se, IMEDIATAMENTE, inclusive por meios eletrônicos,  a Câmara Municipal de Santos para que preste informações, também no prazo de 48 (quarenta e oito) horas.
Após, dê-se vista dos autos à Procuradoria-Geral da República para apresentação de parecer. 
Publique-se.
Brasília, 19 de dezembro de 2025.

Ministro ALEXANDRE DE MORAES
Relator
Documento assinado digitalmente