Tribunal: STF
Processo: SL 1850
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-10-27
Data de publicação: 2025-10-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de pedido de suspensão de liminar formulado pelo Município de Campinas, com o intuito de sustar os efeitos de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos autos da Ação Declaratória de Inconstitucionalidade nº 2263567-50.2024.8.26.0000.



    Na origem, o Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo ajuizou ação direta de inconstitucionalidade com o objetivo de declarar inconstitucionais os §§ 2º, 4º e 5º do art. 130 da Lei Orgânica do Município de Campinas e a expressão “regidos pela legislação citada no artigo anterior” do art. 2º e o art. 6º, ambos da Lei n. 8.219/1994 do Município de Campinas. 



    O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo julgou parcialmente procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade dos §§ 2º, 4º e 5º do artigo 130 da Lei Orgânica do Município de Campinas e para dar interpretação conforme à Constituição Estadual em relação à expressão “regidos pela legislação citada no artigo anterior” do art. 2º e ao art. 6º, ambos da Lei nº 8.219, de 23 de dezembro de 1994, do Município de Campinas, para excluir de sua aplicação os servidores não concursados e os servidores que não se enquadrem na previsão do art. 19 do ADCT.



    O recurso extraordinário interposto pelo Município foi parcialmente inadmitido, quanto à alegação de vício de iniciativa, por estar em conformidade com o Tema nº 223 RG. Quanto à interpretação conforme conferida aos arts. 2º e 6º da Lei nº 8.219/1994, o recurso não foi admitido por ausência de repercussão geral, falta de prequestionamento e incidência das Súmulas nº 279 e 284 do STF.



    O requerente interpôs agravo regimental contra a decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário, bem como agravou contra o capítulo que inadmitiu o recurso excepcional. Adicionalmente, ajuizou medida cautelar incidental ao agravo em recurso extraordinário (Petição nº 14.004/SP), perante o Supremo Tribunal Federal, pleiteando a suspensão dos efeitos da decisão do TJSP até o julgamento final do recurso.



    A Ministra Relatora, Cármen Lúcia, indeferiu o pedido, por ausência de comprovação de situação excepcional que justificasse a concessão do efeito suspensivo. Destacou que o acórdão recorrido está em conformidade com o Tema nº 223 da repercussão geral e que eventual alteração do julgado exigiria reexame de provas, o que é vedado em sede de recurso extraordinário, conforme Súmula nº 279 do STF. A decisão monocrática transitou em julgado em 16 de setembro de 2025.



    Na presente suspensão, o Município sustenta a existência de grave risco de lesão à ordem, à segurança e à economia públicas. Alega que a execução imediata do acórdão, após o exíguo prazo de 120 dias, acarretaria problemas estruturais de grande magnitude para a Administração Municipal, exigindo providências complexas, como reclassificação ou desligamento de servidores, reposição de pessoal e reorganização dos sistemas de gestão para adequação ao novo regime jurídico. 



    Defende a necessidade da suspensão da decisão para preservar a ordem pública, garantir a continuidade dos serviços públicos e evitar colapso administrativo.



    Afirma que a grave lesão à economia pública se caracteriza pelo impacto financeiro sobre os cofres municipais, comprometendo o orçamento, a capacidade de investimento e a sustentabilidade fiscal, em razão das despesas com o remanejamento de servidores.



    Aponta riscos atuariais ao sistema previdenciário municipal, devido ao impacto na base de contribuição e no equilíbrio atuarial do regime próprio, além da necessidade de migração de servidores para o regime geral.



    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo indeferimento do pedido, em parecer que recebeu a seguinte ementa (eDOC 31):



    “Suspensão de Liminar. Constitucional. Administrativo. Tribunal de Justiça de São Paulo. Ação direta de inconstitucionalidade. Leis municipais. Empregos públicos. Transformação em cargos públicos. Inconstitucionalidade formal e material declaradas pelo Tribunal de Justiça local. Modulação de efeitos. Prazo de cento e vinte dias para a reorganização da estrutura administrativa. Viabilidade do recurso extraordinário já rechaçada pelo Supremo Tribunal Federal, nos autos da Pet 14.004/SP. Parecer por que o pedido seja indeferido.” 



    É o relatório. Decido.



    A sólida jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal considera que o incidente de contracautela é via processual autônoma à disposição de pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, que visa resguardar o interesse público primário em causas contra o Poder Público e seus agentes. Trata-se de medida condicionada à demonstração de que o ato impugnado carregue em si risco elevado à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas. Essa compreensão harmoniza-se com o disposto no artigo 4º, caput, da Lei nº 8.437/92, que estabelece:



    “Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.”



    Na mesma direção, dispõe o art. 297, caput, do Regimento Interno deste Tribunal:



    “Art. 297, do RISTF. Pode o Presidente, a requerimento do Procurador-Geral, ou da pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, suspender, em despacho fundamentado, a execução de liminar, ou da decisão concessiva de mandado de segurança, proferida em única ou última instância, pelos tribunais locais ou federais”. (grifei). 



    Observe-se que, nos termos dos arts. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1991 e do art. 297 do RISTF, a contracautela tem natureza jurídico-processual excepcional. O tipo de cognição permitido por esta via estreita limita-se a constatar a probabilidade e a gravidade do risco representado, portando juízo mínimo sobre a matéria de fundo que perfaz a controvérsia.



    A doutrina também reforça esse entendimento, como assinala Leonardo Carneiro da Cunha:



    “(...) o pedido de suspensão cabe em todas as hipóteses em que se concede tutela provisória contra a Fazenda Pública ou quando a sentença produz efeitos imediatos, por ser impugnada por recurso desprovido de efeito suspensivo automático. Daí se poder dizer que, hoje em dia, há a suspensão de liminar, a suspensão de segurança, a suspensão de sentença, a suspensão de acórdão, a suspensão de cautelar, a suspensão de tutela antecipada e assim por diante.



    O pedido de suspensão destina-se a sobrestar a eficácia de decisões provisórias ou não definitivas. Não deve ser utilizado para suspender execuções definitivas.



    (...) Rigorosamente, o pedido de suspensão destina-se a tutelar interesse difuso, ostentando, portanto, natureza de uma postulação coletiva.O pedido de suspensão não tem natureza recursal, por não estar previsto em lei como recurso e, igualmente, por não gerar a reforma, a anulação nem a desconstituição da decisão. (...) o pedido de suspensão consiste numa ação cautelar específica destinada, apenas, a retirar da decisão sua executoriedade; serve, simplesmente, para suspender a decisão, mantendo-a, em sua existência, incólume. No pedido de suspensão, há uma pretensão específica à cautela pela Fazenda Pública.



    Ao apreciar o pedido de suspensão de liminar, o presidente do tribunal examinase houve grave lesão à ordem, à saúde, à economia ou à segurança públicas. Tradicionalmente, a jurisprudência entende que o presidente do tribunal, ao analisar o pedido de suspensão, não adentra o âmbito da controvérsia instalada na demanda, não incursionando o mérito da causa principal.



    O pedido de suspensão funciona, por assim dizer, como uma espécie de ‘cautelar ao contrário’, devendo, bem por isso, haver a demonstração de um periculum in morainverso, caracterizado pela ofensa a um dos citados interesses públicos relevantes e, ainda, um mínimo de plausibilidade na tese da Fazenda Pública, acarretando um juízo de cognição sumária pelo presidente do tribunal. (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A fazenda pública em juízo. 21.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2024, p. 535-542, grifei). 



    Consolidou-se, ainda, o entendimento de que, por essa via processual, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, é necessário que a controvérsia do processo subjacente seja de natureza constitucional, a fim de determinar-se a competência do Presidente deste Supremo Tribunal Federal, e que a decisão tenha sido proferida por Tribunal (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia). Sobreleva transcrever importante lição da i. Ministra Rosa Weber quando da apreciação da SL 1595, Plenário, DJe 3.5.2023:



    “Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).” 



    No presente caso, a discussão está relacionada ao regime jurídico de servidores públicos ativos e inativos (artigos 37, 39 e 40 da Constituição; e artigo 19 do ADCT). Nesse contexto, o Supremo Tribunal Federal é competente para analisar o pedido, uma vez que será responsável por julgar eventual recurso extraordinário que questione a decisão do Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo, que se busca suspender.



    Da análise dos autos, constata-se que o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo reconheceu a inconstitucionalidade dos §§ 2º, 4º e 5º do artigo 130 da Lei Orgânica Municipal, por vício de iniciativa e inadequação da via legislativa para tratar de regime jurídico de servidores, matéria reservada à lei complementar de iniciativa do Chefe do Poder Executivo. Quanto à expressão “regidos pela legislação citada no artigo anterior” do artigo 2º e ao artigo 6º da Lei n.º 8.219/1994, o Tribunal de Justiça conferiu-lhes interpretação conforme a Constituição Estadual, declarando a inconstitucionalidade da interpretação no que tange à aplicação aos servidores que ingressaram no serviço público municipal sem prévia aprovação em concurso público ou que não se enquadram na hipótese de estabilidade excepcional prevista no artigo 19 do ADCT da Constituição Federal.



    O Tribunal modulou os efeitos de sua decisão, estabelecendo o prazo de 120 (cento e vinte) dias, contados a partir do julgamento da ação, para que a Municipalidade promova as adequações necessárias. A Corte também fixou ressalvas expressas, assegurando a irrepetibilidade das verbas recebidas de boa-fé, bem como a preservação dos direitos adquiridos, especialmente os de natureza previdenciária, abrangendo aposentados, pensionistas e servidores que já tenham preenchido os requisitos para aposentadoria.



    Em juízo mínimo de probabilidade sobre a tese jurídica em discussão, próprio da via suspensiva, verifico que a decisão impugnada não destoa da jurisprudência firmada nesta Suprema Corte sobre a matéria.



    Com efeito, no julgamento do RE 590.829, paradigma do Tema 223 da repercussão geral, o Plenário do Supremo Tribunal Federal firmou entendimento no sentido de ser inconstitucional, por afrontar a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, a normatização de direitos dos servidores públicos em lei orgânica do Município. O acórdão foi sintetizado na seguinte ementa:



    “CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE – TRIBUNAL DE JUSTIÇA – ATUAÇÃO – REVISÃO. Ante a possibilidade de vir à balha entendimento que possua ligação com a Constituição Federal, como ocorre quanto aos preceitos sensíveis, de adoção obrigatória pela Carta estadual, admissível é o recurso extraordinário – Recurso Extraordinário nº 199.293/SP, de minha relatoria, e Questão de Ordem na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.529/MT, da relatoria do ministro Octavio Gallotti. LEI ORGÂNICA DE MUNICÍPIO – SERVIDORES – DIREITOS. Descabe, em lei orgânica de município, a normatização de direitos dos servidores, porquanto a prática acaba por afrontar a iniciativa do Chefe do Poder Executivo – Ações Diretas de Inconstitucionalidade nº 2.944/PR, relatada pela ministra Cármen Lúcia, 3.176/AP, 3.295/AM, relatadas pelo ministro Cezar Peluso, e 3.362/BA, de minha relatoria.”



    Demais disso, a jurisprudência desta Corte é assente no sentido de ser inadmissível a conversão do regime celetista para o estatutário quando o ingresso no serviço público ocorre sem a prévia realização de concurso público. Nesse sentido, confira-se por todos, o seguinte julgado:



    "Direito constitucional e administrativo. ADPF. Lei estadual. Transposição de regime celetista para estatutário. Inclusão de servidores públicos não concursados e detentores de estabilidade excepcional no regime próprio de previdência social. I. Objeto 1. Arguição de descumprimento de preceito fundamental contra os arts. 8º e 9º da Lei nº 4.546/1992, do Estado do Piauí, que incluíram no regime próprio de previdência social daquele ente federativo servidores públicos não admitidos por concurso público e aqueles detentores da estabilidade excepcional do art. 19 do ADCT. II. Preliminares 2. A ADPF é o instrumento processual adequado para impugnar dispositivos que antecedem a norma constitucional invocada como paradigma (art. 40, CF, na redação dada pela EC nº 20/1998), sendo possível que o parâmetro de inconstitucionalidade reúna normas constitucionais anteriores e posteriores ao ato questionado. 3. A Lei Complementar estadual nº 13/1994, que dispõe sobre o Estatuto dos Servidores Públicos Civis do Estado do Piauí, não explicitou quais categoriais de servidores seriam abrangidas pelo regime estatutário nem criou qualquer regime de transição para os servidores admitidos no serviço público antes da Constituição de 1988 e da EC nº 20/1998. Não houve, portanto, revogação tácita da Lei Estadual nº 4.546/1992. 4. É possível afastar o óbice de ausência de impugnação do complexo normativo quando (i) houver relação de interdependência entre as normas; e (ii) os dispositivos possuírem teor análogo e a causa de pedir for a mesma. Precedentes. III. Mérito 5. Consoante já decidido por esta Corte, admite-se a transposição do regime celetista para o estatutário apenas para os servidores admitidos por concurso público e para aqueles que se enquadrem na estabilidade excepcional do art. 19 do ADCT. A criação do regime jurídico único previsto na redação original do art. 39 da CF não prescinde da observância à regra do concurso público. 6. A jurisprudência do STF é no sentido de que os beneficiados pela estabilidade excepcional prevista no art. 19 do ADCT não são detentores das vantagens privativas dos servidores ocupantes de cargo efetivo, o que afasta a possibilidade de participação no regime próprio de previdência social. A partir da EC nº 20/1998, o regime próprio é exclusivo para os detentores de cargo efetivo, os quais foram aprovados em concurso público. Precedentes. IV. Conclusão 7. Interpretação conforme a Constituição do art. 9º da Lei Estadual nº 4.546/1992, de modo a excluir do regime próprio de previdência social todos os servidores públicos não detentores de cargo efetivo, ou seja, aqueles servidores públicos admitidos sem concurso público, inclusive aqueles abrangidos pelo art. 19 do ADCT. Inconstitucionalidade, por arrastamento, do art. 5º, IV, da Lei Estadual nº 4.546/1992. 8. Modulação de efeitos da decisão para ressalvar os aposentados e aqueles que tenham implementado os requisitos para aposentadoria até a data da publicação da ata de julgamento, mantidos estes no regime próprio dos servidores daquele estado. 9. Pedido julgado parcialmente procedente, com a fixação da seguinte tese: “1. É incompatível com a regra do concurso público (art. 37, II, CF) a transformação de servidores celetistas não concursados em estatutários, com exceção daqueles detentores da estabilidade excepcional (art. 19 do ADCT); 2. São admitidos no regime próprio de previdência social exclusivamente os servidores públicos civis detentores de cargo efetivo (art. 40, CF, na redação dada pela EC nº 20/98), o que exclui os estáveis na forma do art. 19 do ADCT e demais servidores admitidos sem concurso público”." (ADPF 573, Rel. Min. Roberto Barroso, Plenário, DJe de 09.03.2023)



    Esse entendimento foi consolidado no julgamento do Tema 1.128 da repercussão, no qual foi fixada a seguinte tese:



    "É inconstitucional dispositivo de Constituição estadual que permite transposição, absorção ou aproveitamento de empregado público no quadro estatutário da Administração Pública estadual sem prévia aprovação em concurso público, nos termos do art. 37, II, da Constituição Federal." (RE 1.232.885, Rel. Min. Nunes Marques, Plenário, DJe de 02.05.2023)



    De igual forma, não prospera o argumento de que a decisão que se busca suspender implicaria no “desligamento de um número significativo de servidores” (eDOC 1, p. 9). É evidente que somente os contratos de trabalho por prazo indeterminado poderiam ser transpostos para cargos considerados equivalentes. Desse modo, havendo regularidade na contratação do empregado, não há razão para se cogitar qualquer risco quanto à continuidade do exercício de suas funções na Administração Pública.



    De outra banda, não antevejo risco de lesão à ordem econômica, uma vez que a migração de regime previdenciário, em princípio, não implica desembolso imediato por parte do Município. Ao contrário, a questão deve ser solucionada por meio de compensação financeira entre os regimes, conforme previsto no art. 201, § 9º, da Constituição da República. 



    Portanto, nessa seara específica, ao examinar apenas os aspectos relacionados à presença dos requisitos autorizadores previstos nas normas de regência, impõe-se a rejeição da medida de contracautela.



    Ante o exposto, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF, julgo improcedente o pedido.



    Publique-se.



    Brasília, 27 de outubro de 2025.



Ministro Edson Fachin



Presidente



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