Tribunal: STF
Processo: ARE 1127432
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-06-23
Data de publicação: 2025-06-23

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MUNICÍPIO DE CAPELA DO ALTO/SP. CONTRATAÇÃO DE EMPRESA PARA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS MÉDICOS SEM LICITAÇÃO. AUSÊNCIA DE PROVA DE SITUAÇÃO EXCEPCIONAL. HIPÓTESE QUE NÃO SE ENQUADRA EM INEXIGIBILIDADE OU DISPENSA DE LICITAÇÃO. TEMA 309 DA REPERCUSSÃO GERAL. INAPLICABILIDADE. ILEGALIDADE DA CONTRATAÇÃO. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CARACTERIZADO. DOLO. RECONHECIMENTO PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. INAPLICABILIDADE. LEI 8.429/1992. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. CARACTERIZAÇÃO DA CONDUTA DOLOSA. RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE DAS SANÇÕES APLICADAS. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. INAPLICÁVEL. AGRAVO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de agravo nos próprios autos objetivando a reforma de decisão que inadmitiu recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “APELAÇÃO CÍVEL - Ação Civil Pública — Improbidade Administrativa - Municipalidade de Capela do Alto — Contratação de empresa para prestar serviços médicos sem licitação — Ausência de prova de situação excepcional — Caso que não se enquadra nas hipóteses de inexigibilidade ou dispensa de licitação - Ilegalidade da contratação — Ato de improbidade administrativa caracterizado — Lesividade que decorre da própria ilegalidade da contratação — A ausência de comprovado prejuízo ao erário impede a condenação dos réus em ressarcir qualquer dano — Demais penalidades corretamente aplicadas em relação aos réus Ubirajara Roberto Mori e Vitta Assistência Médica Ltda. — Pedido inicial que deve ser julgado improcedente em relação a Gilson Davi de Lima Stevão, uma vez que não comprovado seu envolvimento pessoal, efetivo e direto na contratação — Recursos do autor e do réu Ubirajara desprovidos e recurso de Vitta Assistência Médica Ltda. e Gilson Davi de Lima Stevão parcialmente provido, apenas para afastar a responsabilidade do réu Gilson Davi de Lima Stevão.” (Doc. 4, p. 14, destaquei)



    Os embargos de declaração opostos por Ubirajara Roberto Mori (Doc. 4, p. 31-34) foram desprovidos (Doc. 4, p. 43-52).



    Em 31/03/2014, Vitta Assistência Médica Ltda interpôs recurso extraordinário, no qual apresenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, afirma violação ao disposto no artigo 37, § 4º, da Constituição da República, ao argumento da comprovada boa-fé, da ausência de culpa ou dolo, além do efetivo e pleno cumprimento do contrato celebrado entre a municipalidade e a empresa recorrente. Assevera que a ausência de má-fé ou dolo da empresa recorrente se revela indene de dúvidas, máxime porque “o contrato público de prestação de serviços foi proposto pelo Município de Capela do Alto/SP à recorrente com dispensa do certame licitatório fundamentado no caráter excepcional da premente necessidade de contratação de empresa para fornecimento de serviços médicos em hospital municipal, nos termos do art. 24, inciso IV, da Lei n. 8.429/92” (Doc. 4, p. 58). Mais adiante, afirma que “a recorrente, destarte, aceitou a contratação por entender que estava de acordo com as regras da administração pública, tanto que os serviços prestados geraram notas fiscais, recolhimento de tributos e cumprimento das demais obrigações exigidas por lei — o que revela boa-fé.” (Doc. 4, p. 59). Por derradeiro, afirma que, “sem um mínimo de má-fé, não se pode cogitar da aplicação de penalidades à recorrente tão severas como a proibição de contratarem com o Poder Público ou receberem benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, especialmente na condenação, a título de danos ao erário, o valor de R$ 108.934,00 (cento e oito mil e novecentos e trinta e quatro reais)” (Doc. 4, p. 72).



    Em 15/12/2014, a Presidência da Seção de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo negou seguimento ao recurso extraordinário, ao argumento de que fora protocolado prematuramente em 31 de março de 2014, quando o julgamento dos embargos aclaratórios ocorreu em 16 de junho de 2014 e foi publicado em 16 de julho de 2014, considerando-o como intempestivo (Doc. 5, p. 34-35).



    Em 11/03/2015, Vitta Assistência Médica Ltda interpôs o presente agravo (Doc. 5, p. 40-48).



    Em 27/04/2018, determinei a devolução do feito ao Tribunal de origem para aplicação da sistemática da repercussão geral - Tema 309 (Doc. 8).



    Em 25/05/2022, a Presidência da Seção de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, considerando a ausência de semelhança entre a questão debatida nos autos e a correspondente ao Tema 309, determinou a restituição dos autos ao Supremo Tribunal Federal (Doc. 19, p. 189-191).



    É o relatório. DECIDO.



    O agravo não merece prosperar.



    Cuida-se, na origem, de ação civil pública, por ato de improbidade administrativa, ajuizada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo em face de Ubirajara Roberto Mori (Prefeito do Município de Capela do Alto - à época dos fatos), Vitta Assistência Médica Ltda e Gilson Davi de Lima Stevão, sob a alegação de que o então prefeito da municipalidade contratou a referida empresa para a prestação de serviços médicos, sem a realização de prévia licitação, em que se requereu a condenação dos réus às sanções previstas no artigo 12, inciso II, da Lei 8.429/1992 e, subsidiariamente, a aplicação das sanções encartadas no artigo 12, inciso III, da mencionada lei.



    O Juízo de Direito da Segunda Vara Cível de Tatuí julgou parcialmente procedentes os pedidos para condenar os requeridos como incursos nos artigos 10, caput e inciso VIII, e 11, caput e inciso I, da Lei 8.429/1992 (Doc. 3, p. 19-30).



    Posteriormente, a 5ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo consignou que, “no caso em exame, se mostra razoável e proporcional a condenação imposta, de forma que a r. sentença merece ser mantida tal como proferida em relação aos réus Ubirajara Roberto Mori e Vitta Assistência Médica Ltda., devendo ser reformada apenas para que o pedido seja julgado improcedente em face de Gilson Davi de Lima Stevão” (Doc. 4, p. 26).



    Ab initio, releva notar que não há identidade entre a controvérsia ora debatida e aquela que será decidida no julgamento do mérito do Recurso Extraordinário 656.558, Rel. Min. Dias Toffoli, Tema 309 da Repercussão Geral, porquanto, nesse feito, o Supremo Tribunal Federal decidirá acerca do alcance das sanções impostas pelo artigo 37, § 4º, da Constituição da República aos condenados por improbidade administrativa no caso específico de contratação de escritório de advocacia, com dispensa de licitação, o que não é o caso dos presentes autos.



    Saliente-se também que, no julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo 843.989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tema 1.199 da Repercussão Geral, o Plenário do Supremo Tribunal Federal aprovou a seguinte tese:



    “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 



    2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 



    3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 



    4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.” (DJe de 12/12/2022, destaquei)



    In casu, o Tribunal de origem, ao apreciar a controvérsia, consignou:



    “Além da exigência de procedimento licitatório, a administração deve observar os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência e probidade administrativa, de forma que é inadmissível a inobservância dos procedimentos licitatórios previstos na Lei n° 8.666/93, exceto nos casos previstos em lei. 



    A Lei n° 8.666/93 estabelece as hipóteses de dispensa e inexigibilidade de licitação, em seus artigos 24 e 25. No caso em exame não foram preenchidos os requisitos legais para que se configurasse a dispensa ou a inexigibilidade de licitação, nos termos da Lei no 8.666/93. Ocorreu, portanto, dispensa indevida de licitação. 



    Não há qualquer indício de que houve qualquer epidemia ou calamidade que pudesse gerar demanda excepcional por serviços médicos. A prestação de serviço médico, no caso, era regular, contínua e previsível. As alegações de que há dificuldade na contratação de médicos na cidade e de que o apelante Ubirajara buscou de várias formas suprir a necessidade dos serviços médicos, com a publicação de anúncios para a contratação de médicos, de forma infrutífera, não foram comprovadas. O apelante não juntou cópia de qualquer publicação, edital de abertura de concurso ou qualquer outro documento que demonstre que, de fato, não foi possível contratar médicos mediante licitação ou concurso público, com respeito aos princípios constitucionais que regem a administração pública. 



    Isto é o quanto basta para se configurar a contratação irregular. A contratação afronta o disposto no artigo 37, inciso XXI da Constituição Federal e a Lei n° 8.666/93, além de demonstrar ofensa aos princípios da legalidade e moralidade, de forma que imperiosa a decretação de sua nulidade. Assim, andou bem a r. sentença, não merecendo reparos nesse aspecto.



    Em que pese a alegação da apelante Vitta Assistência Médica Ltda., de que agiu de boa-fé, não causou prejuízo ao erário e que não praticou ato de improbidade, fato é que a inexigibilidade de licitação favorece a contratada, que recebe valores do Poder Público sem ter precisado participar de um certame em que poderia não ter sido vencedora. 



    Ademais, o fato de que os serviços foram efetivamente e prestados não afasta a lesividade, uma vez que esta decorre da própria ilegalidade da contratação. 



    (...)



    Tem-se, portanto, que configurada a prática de atos de improbidade administrativa pelos requeridos Ubirajara Roberto Mori e Vitta Assistência Médica Ltda., nos termos do caput e inciso VIII do artigo 10 e do caput e inciso I do artigo 11, ambos da Lei nº 8.429 de 02.07.1992, com bem reconheceu a r. sentença:



    (...)



    Ante o reconhecimento da prática de atos de improbidade administrativa pelos requeridos Ubirajara Roberto Mori e Vitta Assistência Médica Ltda., nos termos do caput e inciso VIII do artigo 10 e do caput e inciso I do artigo 11, ambos da Lei n° 8.429 de 02.07.1992, cabe analisar as penalidades impostas. No caso, são aplicáveis as penalidades estabelecidas nos incisos II e III do artigo 12 da Lei n° 8.429 de 02.07.1992:



      (...)



    A r. sentença aplicou as seguintes penalidades: (i) declaração de nulidade dos contratos firmados entre as partes; (ii) suspensão dos direitos políticos por 8 anos; (iii) proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 5 anos; e (iv) condenação dos réus, solidariamente, ao pagamento de multa civil no valor dos contratos noticiados na petição inicial, ou seja, em R$ 108.934,00, a ser recolhida em favor do Município de Capela do Alto.“ (Doc. 4, p. 19-23 , destaquei)



    Destarte, o Tema 1.199 da Repercussão Geral, que cuidou da modalidade culposa de improbidade administrativa, não se aplica à espécie, uma vez que o acórdão ora recorrido expressamente consignou a existência do elemento subjetivo de dolo na configuração dos atos de improbidade administrativa em questão.



    Nesse sentido foram os acórdãos proferidos, em casos análogos ao presente, por esta Suprema Corte:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INSUFICIÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO QUANTO À ALEGAÇÃO DE EXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. FUNDAMENTAÇÃO INSUFICIENTE. OFENSA AO ART. 93, IX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INEXISTÊNCIA. TEMA 339/RG. REEXAME DE PROVAS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279/STF. COMPARTILHAMENTO DE PROVAS. POSSIBILIDADE. TEMA 1199 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. Os Recursos Extraordinários somente serão conhecidos e julgados, quando essenciais e relevantes as questões constitucionais a serem analisadas, sendo imprescindível ao recorrente, em sua petição de interposição de recurso, a apresentação formal e motivada da repercussão geral, que demonstre, perante o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a existência de acentuado interesse geral na solução das questões constitucionais discutidas no processo, que transcenda a defesa puramente de interesses subjetivos e particulares. 



    2. A obrigação do recorrente em apresentar formal e motivadamente a preliminar de repercussão geral, que demonstre sob o ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, a relevância da questão constitucional debatida que ultrapasse os interesses subjetivos da causa, conforme exigência constitucional e legal (art. 102, § 3º, da CF/88, c/c art. 1.035, § 2º, do CPC/2015), não se confunde com meras invocações desacompanhadas de sólidos fundamentos no sentido de que o tema controvertido é portador de ampla repercussão e de suma importância para o cenário econômico, político, social ou jurídico, ou que não interessa única e simplesmente às partes envolvidas na lide, muito menos ainda divagações de que a jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL é incontroversa no tocante à causa debatida, entre outras de igual patamar argumentativo. 



    3. No julgamento do AI 791.292-QO-RG/PE (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tema 339), o Supremo Tribunal Federal assentou que o inciso IX do art. 93 da CF/1988 exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente. 



    4. Para se concluir de modo contrário ao entendimento formulado no acórdão recorrido, seria necessária a incursão no conjunto probatório dos autos. Incide, na hipótese, o óbice da Súmula 279 desta CORTE: Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário. 



    5. A jurisprudência assente do STF é no sentido de que provas colhidas no curso de instrução penal podem ser compartilhados para fins de instruir outro processo criminal, procedimento administrativo disciplinar, ou para a investigação de ato de improbidade administrativa. 



    6. Esta CORTE, no ARE 843.989-RG, de minha relatoria, DJe de 12/12/2022, julgado sob a sistemática da repercussão geral (Tema 1199), já decidiu que as sanções previstas na Lei 8.429/1992 continuam a ser aplicadas aos atos de improbidade administrativa praticados com dolo, mesmo após a edição da Lei 14.230/2021. 



    7. Agravo Regimental a que se nega provimento.” (ARE 1.423.610-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe de 27/06/2023, destaquei)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 08.07.2022. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. EX-PREFEITA. DESPESAS COM PUBLICIDADE E PROPAGANDA ACIMA DO LIMITE PERMITIDO PELAS LEIS 9.504/97 e 4.320/64. ALEGADO CERCEAMENTO DE DEFESA. TEMAS 424 e 660. INEXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. INAPLICABILIDADE DO TEMA 1199. CARACTERIZAÇÃO DE DOLO PELA INSTÂNCIA DE ORIGEM. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DE TODOS OS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. ARTS. 1.021, § 1º, CPC, E 317, § 1º, do RISTF. 



    1. É ônus do recorrente impugnar de modo específico todos os fundamentos da decisão agravada. Art. 1.021, § 1º, CPC. 



    2. Inaplicável, ao caso concreto, o Tema 1199 da repercussão geral, tendo em vista que o Tribunal de origem entendeu que restou caracterizado o dolo na conduta da Recorrente, enquanto no referido Tema 1199 cuidou-se da modalidade culposa. Precedentes. 



    3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa do art. 1.021, §4º, CPC c/c art. 81, § 2º, do CPC. Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985).” (ARE 1.275.059-AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe de 09/02/2023, destaquei)



    Verifica-se, ainda, que o Tribunal de origem decidiu a controvérsia com fundamento na legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Lei 8.429/1992), cuja análise se revela inviável em sede de recurso extraordinário, por configurar ofensa indireta à Constituição Federal. 



    Demais disso, divergir do entendimento do Tribunal a quo acerca da configuração do ato doloso de improbidade administrativa, bem como da razoabilidade e da proporcionalidade das sanções aplicadas, demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos.



    Não se revela cognoscível, em sede de recurso extraordinário, a insurgência que tem como escopo a incursão no contexto fático-probatório presente nos autos. Com efeito, essa pretensão não se amolda à estreita via do apelo extremo, cujo conteúdo se restringe a discussão eminentemente de direito, em face do óbice imposto pela Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Sob esse enfoque, ressoa inequívoca a vocação para o insucesso do apelo extremo, por força do óbice intransponível do referido verbete sumular, que veda a esta Suprema Corte, em sede de recurso extraordinário, sindicar matéria fática.



    Por oportuno, vale destacar a lição de Roberto Rosas sobre a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal:  



    “Chiovenda nos dá os limites da distinção entre questão de fato e questão de direito. A questão de fato consiste em verificar se existem as circunstâncias com base nas quais deve o juiz, de acordo com a lei, considerar existentes determinados fatos concretos.



    A questão de direito consiste na focalização, primeiro, se a norma, a que o autor se refere, existe, como norma abstrata (Instituições de Direito Processual, 2ª ed., v. I/175).



    Não é estranha a qualificação jurídica dos fatos dados como provados (RT 275/884 e 226/583). Já se refere a matéria de fato quando a decisão assenta no processo de livre convencimento do julgador (RE 64.051, Rel. Min. Djaci Falcão, RTJ 47/276); não cabe o recurso extraordinário quando o acórdão recorrido deu determinada qualificação jurídica a fatos delituosos e se pretende atribuir aos mesmos fatos outra configuração, quando essa pretensão exige reexame de provas (ERE 58.714, Relator para o acórdão o Min. Amaral Santos, RTJ 46/821). No processo penal, a verificação entre a qualificação de motivo fútil ou estado de embriaguez para a apenação importa matéria de fato, insuscetível de reexame no recurso extraordinário (RE 63.226, Rel. Min. Eloy da Rocha, RTJ 46/666).



    A Súmula 279 é peremptória: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. Não se vislumbraria a existência da questão federal motivadora do recurso extraordinário. O juiz dá a valoração mais conveniente aos elementos probatórios, atendendo aos fatos e circunstâncias constantes dos autos, ainda que não alegados pelas partes. Não se confunda com o critério legal da valorização da prova (RTJ 37/480, 56/65)(Pestana de Aguiar, Comentários ao Código de Processo Civil, 2ª ed., v. VI/40, Ed. RT; Castro Nunes, Teoria e Prática do Poder Judiciário, 1943, p. 383). V. Súmula STJ-7.” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 137-138)



    Nesse sentido foi a seguinte decisão:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Administrativo. Ação civil pública. Improbidade administrativa. 3. Discussão acerca da existência de dolo. Necessidade do revolvimento do conjunto fático-probatório. Impossibilidade. Súmula 279 do STF. Ofensa reflexa à Constituição Federal. Precedentes. 4. Tema 1.199. Não incidência. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Negado provimento ao agravo regimental.” (ARE 1.367.543-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 21/11/2022, destaquei)



    Por fim, ressalte-se que o presente agravo foi interposto sob a égide do Código de Processo Civil de 1973, razão pela qual não se lhe aplica o disposto no artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015.



    Ex positis, DESPROVEJO o AGRAVO, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 23 de junho de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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