Tribunal: STF
Processo: RE 1565020
Classe: RE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-24
Data de publicação: 2025-11-24

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. Benedito da Costa Bento interpôs, com base na alínea ‘a’ do inciso III do art. 102 da Constituição Federal, recurso extraordinário (eDoc 18) contra acórdão do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios (eDoc 10), cuja ementa possui o seguinte teor:



    DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. CUMPRIMENTO DE SENTENÇA CONTRA EMPRESA PÚBLICA. NOVACAP. REGIME CONSTITUCIONAL DOS PRECATÓRIOS. INAPLICABILIDADE DO ART. 523 DO CPC. ADPF 949. INAPLICABILIDADE DO TEMA 865 DO STF. MANUTENÇÃO DA DECISÃO RECORRIDA. AGRAVO CONHECIDO E DESPROVIDO. 



    I. CASO EM EXAME 



    1. Agravo de Instrumento interposto contra decisão que determinou o prosseguimento de cumprimento de sentença contra a Companhia Urbanizadora da Nova Capital do Brasil (Novacap) sob o regime de precatórios, conforme previsto na Constituição Federal. O agravante sustenta que a Novacap atua em regime concorrencial, com distribuição de lucros, o que inviabilizaria a aplicação das prerrogativas da Fazenda Pública. Além disso, pleiteia a aplicação do Tema 865 do STF, referente à complementação de indenizações em processos expropriatórios. 



    II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 



    2. (i) definir se a NOVACAP deve se submeter ao regime de precatórios para pagamento de dívidas judiciais, em consonância com o entendimento firmado na ADPF 949/DF; e (ii) analisar a aplicabilidade do Tema 865 do STF ao caso, referente ao pagamento direto em processos expropriatórios. III. RAZÕES DE DECIDIR 



    3. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, consolidada na ADPF 949, estabelece que a Novacap, por ser empresa pública prestadora de serviço público essencial, sem intuito lucrativo e em regime não concorrencial, deve se submeter ao regime de precatórios para a satisfação de débitos judiciais, nos termos do art. 100 da Constituição Federal. 



    4. A decisão proferida na ADPF 949, com efeito vinculante e eficácia erga omnes, determina a cassação de decisões judiciais que impuseram medidas constritivas sobre o patrimônio da Novacap, vedando penhoras, bloqueios e outras formas de constrição financeira contra a empresa. 



    5. O Tema 865 do STF, que prevê o pagamento direto em caso de complementação de indenização expropriatória, não é aplicável ao caso dos autos, pois aqui se discute o pagamento integral da indenização e não uma complementação. Ademais, o próprio Tema 865 possui eficácia temporal limitada, aplicando-se apenas às desapropriações iniciadas após a publicação da respectiva ata de julgamento. 



    6. Diante do exposto, não há fundamento para afastar a aplicação do regime de precatórios à Novacap, conforme definido pela ADPF 949, nem para acolher a incidência do Tema 865. 



    IV. DISPOSITIVO E TESE 



    7. Recurso desprovido. 



    Tese de julgamento: 



    1. Empresas públicas que prestam serviços públicos típicos de Estado e de natureza não concorrencial estão sujeitas ao regime de precatórios, nos termos do art. 100 da CF/1988. 



    2. O cumprimento de sentença contra a NOVACAP deve ocorrer pelo regime de precatórios, conforme determinado na ADPF 949/DF. 



    Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 100; CPC, art. 523; CPC, art. 927, inc. I. 



    Jurisprudência relevante citada: STF, ADPF nº 949/DF, Rel. Min. Nunes Marques, Plenário, j. 04.09.2023, DJe 22.09.2023; Acórdão 1766768, 07298785420238070000, Rel. Des. Diaulas Costa Ribeiro, 8ª Turma Cível, TJDFT, j. 03.10.2023. 



    Assevera, o recorrente, que o colegiado a quo haveria transgredido os preceitos inscritos nos arts. 5º, XXXVI, 100, e 170, da Constituição da República, sustentando, em síntese, que:



    O Acórdão recorrido aplicou o precedente firmado na ADPF 949/DF para dar provimento ao recurso interposto pela RECORRIDA e suspender os autos, assegurando à referida parte a prerrogativa própria do regime de precatório, cita-se: 



    […]



    Ocorre que tal contexto se modificou, eis que a RECORRIDA atualmente distribui lucros aos sócios, de modo que as razões que ensejaram na decisão proferida pelo STF não subsistem, de forma que o precedente não pode ser aplicado ao caso em comento. 



    […]



    Por essa razão, finda a destinação dos ativos da RECORRIDA apenas para a execução de obras que visam o interesse público, com a distribuição de lucro aos sócios, cessa a razão pela qual o regime de precatório deve ser empregado. 



    Outrossim, a modificação das circunstâncias afasta a aplicação da tese firmada na ADPF 949/DF ao caso em comento, pois inexiste o necessário cotejo entre o precedente e os presentes autos. 



    […]



    Evidente que, desde, pelo menos, 17/04/2020, cai por terra qualquer hipótese de se tratar a NOVACAP como fazenda pública eis que a distribuição de lucro é hipótese incompatível com a condição de fazenda pública fato novo não examinado na ADPF 949 nem pelos precedentes do S.T.J.. É teratológica a hipótese de a fazenda pública poder, ainda que em tese, distribuir lucro, razão pela qual não se pode conceder à NOVACAP a prerrogativa de ser tratada com se trata a Fazenda Pública.



    […]



    No caso, a insistência na aplicação do regime de precatórios em caso de indenização por desapropriação, viola frontalmente o art. 100 da Constituição, por aplicar o regime de precatórios a hipótese em que o mesmo é inaplicável, bem como, viola o art. 5º inc. XXIV da Constituição por não pagar a prévia e justa indenização de que trata o referido inciso, a citar: 



    […]



    No caso em comento, em que pese não se tratar de ação proposta após o precedente, se deve observar que, de igual modo não se trata de autos nos quais se discutia a forma de pagamento da indenização, sequer era objeto de discussão a possibilidade de concessão do privilégio de pagamento pela RECORRIDA NOVACAP via precatório, assentando-se, a Ação, no pagamento pela via do art. 523 do CPC. 



    Em contrarrazões (eDoc 22), a Companhia Urbanizadora da Nova Capital do Brasil – NOVACAP, aduz, em suma, que:



    No caso em comento, em que pese não se tratar de ação proposta após o precedente, se deve observar que, de igual modo não se trata de autos nos quais se discutia a forma de pagamento da indenização, sequer era objeto de discussão a possibilidade de concessão do privilégio de pagamento pela RECORRIDA NOVACAP via precatório, assentando-se, a Ação, no pagamento pela via do art. 523 do CPC. 



    […]



    Veja-se que quanto aos artigos 5º, XXIV, XXXVI; e 170, caput, da CF/882 , não foram objeto de deliberação pelo TJDFT na perspectiva pretendida pela recorrente, donde ausente o requisito do prequestionamento – Súmula 282-STF. 



    Por fim, está ainda presente o óbice da S. 279/STF, como se vê pelo seguinte trecho do acórdão recorrido: 



    […]



    Com efeito, para entender de maneira diversa – no sentido de que a NOVACAP não se submeteria ao regime dos precatórios e, por consequência, poderia sofrer constrição judicial -, essa eg. Corte precisaria modificar a premissa fática a que chegou o TJDFT, reafirmada no julgamento dos embargos de declaração. 



    Considerado o Tema n. 865 da repercussão geral, o Presidente do Supremo Tribunal Federal (eDoc 26) determinou a devolução dos autos à Corte de origem para que adote, conforme a situação do referido tema de repercussão geral, os procedimentos previstos nos incisos I a III do artigo 1.030 do Código de Processo Civil (alínea c do inciso V do art. 13 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal). 



    Em despacho (eDoc 29), o Presidente do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios remeteu os autos ao Supremo Tribunal Federal sob o argumento de que “Não obstante, em que pese a determinação da Corte Suprema, salvo melhor juízo, não se vislumbra, em princípio, o enquadramento da matéria em debate no presente processo àquela tratada no referido paradigma, uma vez que, no caso concreto, a discussão gira em torno da possibilidade de pagamento integral da cota parte da indenização, em processo de desapropriação iniciado em data anterior à publicação da ata de julgamento do representativo do Tema 865/STF”.



    É o relatório. Decido.



    2. Empresas públicas que prestam serviços públicos típicos de Estado e de natureza não concorrencial estão sujeitas ao regime de precatórios, nos termos do art. 100 da Constituição Federal e da jurisprudência desta Corte (ADPF 556, ministra Cármen Lúcia; e ADPF 387, ministro Gilmar Mendes). 



    O Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADPF 949, de minha relatoria, reafirmando esse entendimento determinou a cassação das decisões judiciais que promoveram medidas constritivas por bloqueio, penhora, arresto, sequestro e liberação de valores de verbas públicas da Companhia Urbanizadora da Nova Capital do Brasil - NOVACAP, bem assim de submissão da empresa ao regime constitucional dos precatórios. Eis o resumo do pronunciamento:



    ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DECISÕES JUDICIAIS. MEDIDAS CONSTRITIVAS DO PATRIMÔNIO DE EMPRESA PÚBLICA PRESTADORA DE SERVIÇO PÚBLICO PRÓPRIO DO ESTADO DE NATUREZA NÃO CONCORRENCIAL. VIOLAÇÃO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES, DA EFICIÊNCIA ADMINISTRATIVA, DA LEGALIDADE ORÇAMENTÁRIA E DO REGIME DE PRECATÓRIOS. 



    1. Conforme ótica reiterada desta Corte, admite-se a arguição de descumprimento de preceito fundamental para impugnar conjunto de decisões judiciais que determinam a penhora, o sequestro ou o bloqueio de recursos públicos. Precedentes. 



    2. A jurisprudência do Supremo é firme no sentido da aplicabilidade, às empresas públicas prestadoras de serviço público típico de Estado e de natureza não concorrencial, do regime de precatório próprio da Fazenda Pública (CF, art. 100). 



    3. Atos judiciais que determinam medidas constritivas de receitas públicas com a finalidade de satisfazer crédito violam os preceitos fundamentais da separação de poderes, da eficiência administrativa, da legalidade orçamentária e da continuidade dos serviços públicos (CF, arts. 2º; 60, § 4º, III; 37, caput; 167, VI; e 175). Precedentes. 



    4. Arguição de descumprimento de preceito fundamental julgada procedente, com determinação de cassação das decisões judiciais que promoveram medidas constritivas por bloqueio, penhora, arresto, sequestro e liberação de valores de verbas públicas da Companhia Urbanizadora da Nova Capital do Brasil (Novacap), bem assim de submissão da empresa ao regime constitucional dos precatórios. 



    Conforme consignei naquela ocasião, a NOVACAP presta serviço público essencial relacionado à zeladoria e realiza obras públicas de interesse público, gerenciando-as e executando-as em conformidade com o planejamento elaborado pelo Governo do Distrito Federal. Não se trata, portanto, de atividade econômica exercida em regime de concorrência ou voltada ao lucro, mas inserida em contexto de políticas públicas essenciais e de envergadura constitucional atinentes, por exemplo, aos serviços de infraestrutura, drenagem pluvial, pavimentação asfáltica, recapeamento, paisagismo, reforma de pontes, construção de pontos de encontro comunitário, bem como de postos e unidades básicas de saúde.



    Trata-se de empreendimentos e obras de engenharia e arquitetura direcionados à melhoria e ao bem-estar da comunidade, ou seja, à concretização de direitos fundamentais básicos, como saúde e lazer, de modo a conferir efetividade ao postulado nuclear da dignidade da pessoa humana. Por serem vultosos os custos operacionais, a competição se revela inviável. 



    Por sua vez, o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o RE 922.144 (Tema 865/RG) entendeu que “No caso de necessidade de complementação da indenização, ao final do processo expropriatório, deverá o pagamento ser feito mediante depósito judicial direto se o Poder Público não estiver em dia com os precatórios”. Eis a ementa do precedente: 



    DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. COMPATIBILIDADE DO REGIME DE PRECATÓRIOS COM A GARANTIA DE JUSTA E PRÉVIA INDENIZAÇÃO EM DINHEIRO NA DESAPROPRIAÇÃO. 



    1. Recurso extraordinário em que se discute se a diferença apurada entre o valor de depósito inicial e o valor efetivo da indenização final, determinada pelo juízo competente, deve ser paga mediante depósito judicial ou pela via do precatório, nos termos do art. 100 da Constituição. 



    2. A jurisprudência tradicional desta Corte firmou-se no sentido de que a indenização na desapropriação deve ser prévia à transmissão formal da propriedade ao Poder Público, que somente ocorre após o término do processo e a quitação do precatório. Em abstrato, esse entendimento não parece violar o comando constitucional de indenização prévia e justa do art. 5º, XXIV. 



    3. Entretanto, se o ente expropriante não estiver em dia com o pagamento dos precatórios, esse entendimento não deve prevalecer. O Estado tem o dever de ser correto com seus cidadãos. A indenização da desapropriação não pode ser transformada em um calote disfarçado ou no reconhecimento vazio de uma dívida, sob pena de se frustrar o comando constitucional do art. 5º, XXIV. O atraso indefinido no pagamento dos precatórios desnatura a natureza prévia da indenização e esvazia o conteúdo do direito de propriedade. Portanto, se o Poder Público não estiver em dia com os precatórios, deverá pagar a indenização mediante depósito judicial direto. 



    4. Recurso Extraordinário a que se dá provimento, com modulação temporal dos efeitos e a fixação da seguinte tese: “No caso de necessidade de complementação da indenização, ao final do processo expropriatório, deverá o pagamento ser feito mediante depósito judicial direto se o Poder Público não estiver em dia com os precatórios ”. 



    Ocorre que, no presente caso, não se aplica o Tema 865/RG, uma vez que nestes autos se pleiteia o pagamento integral da cota parte da indenização e não a complementação de indenização prevista no precedente. 



    Além disso, este corte limitou a eficácia temporal da decisão do Tema 865/RG para que as teses fixadas sejam aplicadas somente às desapropriações propostas a partir da publicação da ata do julgamento, ressalvadas as ações judiciais em curso em que se discuta expressamente a constitucionalidade do pagamento da complementação da indenização por meio de precatório judicial. 



    Dessa forma, a tese fixada no julgamento do Tema 865/RG não se aplica ao caso concreto, uma vez que aquele julgado tem incidência apenas às desapropriações propostas a partir da publicação da ata de julgamento, (19.10.2023), e diz tão-somente com o pagamento de complementação de indenização. 



    Vê-se, assim, que a decisão de origem não diverge da jurisprudência consolidada desta Suprema Corte. 



    Por fim, advirto que o manejo de agravo interno manifestamente improcedente causa embaraço à tramitação do feitos, incompatível com o dever de boa-fé, inserido na Lei Adjetiva como norma fundamental do processo civil (art. 5º do CPC); e autoriza a aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do Código de Processo Civil. Nesse sentido, entre muitos outros, os seguintes acórdãos: RE 1.338.356 AgR, minha relatoria, DJ de 17.5.2022; ARE 1.321.696-ED-AgR, Ministro André Mendonça, DJ de 29.6.2022; e ARE 1.387.540 AgR, Ministro Flávio Dino, DJ de 23.4.2024.



    3. Do exposto, nego provimento ao recurso extraordinário.



    Incabível a majoração da verba honorária prevista no § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil, dada a ausência de sua prévia fixação na origem. 



    4. Publique-se.



Brasília, 24 de novembro de 2025.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



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