Tribunal: STF
Processo: ARE 1555900
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-08-04
Data de publicação: 2025-08-04

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Ceará, ementado nos seguintes termos:  



    “EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. REMESSA NECESSÁRIA EM MANDADO DE SEGURANÇA. SENTENÇA CONCESSIVA. PENSIONISTA DO INSTITUTO DE PREVIDÊNCIA DO MUNICÍPIO DE CAUCAIA. ATO ADMINISTRATIVO QUE CESSOU O PAGAMENTO DA PENSÃO POR MORTE COM FUNDAMENTO NO JULGAMENTO DA ADPF Nº 975 DO STF. VIOLAÇÃO AO DIREITO ADQUIRIDO. BENEFÍCIO CONCEDIDO ANTES DO ADVENTO DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988. COMPATIBILIDADE COM A ORDEM CONSTITUCIONAL ANTERIOR. ATO JURÍDICO PERFEITO. AUSÊNCIA DE MODULAÇÃO DE EFEITOS QUANTO À RETROATIVIDADE MÁXIMA. REMESSA NECESSÁRIA CONHECIDA E DESPROVIDA. SENTENÇA ESCORREITA”. (eDOC 7 – ID: a1aee244)  



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “c”, da Constituição Federal, aponta-se violação ao entendimento firmado no julgamento da ADPF 975. (eDOC 30 – ID: cf1e661f)



    Nas razões recursais, insurge-se contra acórdão que determinou o restabelecimento do pagamento de pensão por morte à parte ora recorrida. Explica-se que o STF, no julgamento da ADPF 975, declarou a não recepção das normas do Município de Caucaia/CE que instituíam pensões especiais a viúvas de ex-prefeitos, modulando os efeitos da decisão para ressalvar apenas os valores pagos até a publicação do julgado. 



    O Procurador-Geral da República se manifesta pelo não provimento do recurso extraordinário, em parece assim ementado:  



    “Constitucional e Administrativo. Recurso Extraordinário com Agravo. Pensão mensal vitalícia em favor de viúva de ex-prefeito. – Requer-se o não provimento do recurso extraordinário”. (eDOC 24 – ID: 2cf4635e)



    É o relatório. 



    Decido. 



    Cuidam os autos de mandado de segurança impetrado na origem por pensionista do Instituto de Previdência do Município de Caucaia/CE objetivando a retomada dos pagamentos de seu benefício de pensão por morte, cessados com base na ADPF 975 que declarou a não recepção pela CF/1988 da Lei Municipal nº 405/1984.  



    A Corte de origem manteve a sentença recorrida que concedeu a segurança para assegurar a continuidade dos pagamentos referentes à pensão por morte, sob o fundamento de que a pensão fora concedida com base na CF/1967 e com ela compatível, consistindo em ato jurídico perfeito. Nesses termos, colho trecho do acórdão recorrido:  



    “O cerne da controvérsia cinge-se em aferir a higidez da sentença que concedeu a segurança requestada, determinando o imediato restabelecimento do benefício previdenciário de pensão por morte da impetrante, com fundamento na modulação dos efeitos disposta na ADPF n.º 413, a qual resguardou as pensões concedidas até o advento da Constituição Federal de 1988. 



    Da análise dos autos, consta a informação de que a autoridade impetrada cessou o pagamento da pensão recebida pela impetrante com base na declaração da inconstitucionalidade das Leis Municipais de n.º 405/84 e n.º 486/89, por bojo da ADPF n.º 975, julgada em 10 de outubro de 2022. 



    Com efeito, a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n.º 975 foi julgada procedente para declarar não recepcionadas as Lei nº. 405, de 30/11/1984, e nº. 486, de 20/03/1989, ambas do Município de Caucaia/CE, entendendo que, por consistirem os cargos políticos de chefia do Poder Executivo mandatos temporários e seus ocupantes serem transitórios, inexiste direito ao recebimento de pensão vitalícia por ex-ocupantes do cargo e/ou dependentes, sob pena de ofensa aos princípios republicano, democrático, da moralidade, da impessoalidade e da igualdade. 



    Na oportunidade, atribuiu-se eficácia à decisão a partir da data da publicação da ata de julgamento, resguardando-se o dever de devolução dos valores recebidos pelos benefícios até essa data, nos seguintes termos: 



    (...)



    Ocorre que, embora não recepcionadas pela Constituição Federal de 1988, as normas pré-constitucionais continuam sendo compatíveis com a Constituição anterior, uma vez que a ADPF 975/CE não afastou a eficácia da Lei Municipal nº 405/84 no período antecedente, de modo que o ato de concessão de pensão à impetrante é ato jurídico perfeito, porquanto praticado em acordo com a ordem constitucional de 1967. 



    Não se pode olvidar, ainda, que o art. 17 do Ato das Disposições Transitórias determina apenas a redução de vencimentos e proventos recebidos em desacordo com a Constituição, deixando de impor, portanto, a interrupção do pagamento dos benefícios anteriormente concedidos. Vejamos: 



    Art. 17. Os vencimentos, a remuneração, as vantagens e os adicionais, bem como os proventos de aposentadoria que estejam sendo percebidos em desacordo com a Constituição serão imediatamente reduzidos aos limites dela decorrentes, não se admitindo, neste caso, invocação de direito adquirido ou percepção de excesso a qualquer título. 



    [...] 



    Desse modo, inexistindo determinação expressa quanto à retroatividade máxima a atingir os direitos adquiridos, é possível inferir a legitimidade da continuidade do pagamento de pensões concedidas antes do advento da Carta Magna de 1988, com fundamento no ordenamento constitucional vigente à época. 



    De mais a mais, imperioso destacar o que restou consignado na modulação de efeitos contida no julgamento da ADP 413/SP, que trata de caso análogo ao tratado nos autos, no qual o Supremo Tribunal Federal fez duas ressalvas, “considerando o alcance das decisões proferidas em arguições de descumprimento de preceito fundamental e o princípio constitucional da garantia da coisa julgada, de modo que não sejam alcançadas pela presente decisão as pensões concedidas até o advento da Constituição Federal de 1988 (5 de outubro de 1988) e aquelas eventualmente concedidas mediante decisão judicial transitada em julgado”. 



    Logo, viável a continuidade dos benefícios concedidos até o advento da nova ordem constitucional ante a ausência da desconstituição do direito adquirido de forma expressa, em observância aos princípios da segurança jurídica e da dignidade humana (arts. 1º, inciso III, e 5º, da CF/88).” (eDOC 7 – ID: a1aee244, p. 7-8)  



    Entendo que o acórdão recorrido está em sintonia com a jurisprudência desta Corte que, em situações excepcionalíssimas, tem admitido a convalidação de atos ilegais, em prestígio aos princípios da segurança jurídica e confiança legítima.



    Efetivamente, o tema da segurança jurídica é pedra angular do estado de direito sob a forma de proteção da confiança. É o que destaca Karl Larenz, in verbis:  



    “O ordenamento jurídico protege a confiança suscitada pelo comportamento do outro e não tem mais remédio que protegê-la, porque poder confiar (...) é condição fundamental para uma pacífica vida coletiva e uma conduta de cooperação entre os homens e, portanto, da paz jurídica. (Derecho Justo Fundamentos de Ética Jurídica. Madri. Civitas, 1985, p. 91).  



    O autor tedesco prossegue afirmando que o princípio da confiança tem um componente de ética jurídica, que se expressa no princípio da boa-fé. Diz:  



    “Dito princípio consagra que uma confiança despertada de um modo imputável deve ser mantida quando efetivamente se creu nela. A suscitação da confiança é imputável, quando o que a suscita sabia ou tinha que saber que o outro ia confiar. Nesta medida é idêntico ao princípio da confiança. (...) Segundo a opinião atual, [este princípio da boa-fe] se aplica nas relações jurídicas de direito público”(Derecho Justo Fundamentos de Ética Jurídica. Madri. Civitas, 1985, p. 95-96).  



    Na Alemanha, contribuiu decisivamente para a superação da regra da livre revogação dos atos administrativos ilícitos uma decisão do Tribunal Administrativo de Berlim, proferida em 14.11.1956, posteriormente confirmada pelo Tribunal Administrativo Federal. 



    Cuidava-se de ação proposta por viúva de funcionário público que vivia na Alemanha Oriental. Informada pelo responsável pela Administração de Berlim de que teria direito a uma pensão, desde que tivesse o seu domicílio fixado em Berlim ocidental, a interessada mudou-se para a cidade. A pensão foi-lhe concedida. Tempos após, constatou-se que ela não preenchia os requisitos legais para a percepção do benefício, tendo a Administração determinado a suspensão de seu pagamento e solicitada a devolução do que teria sido pago indevidamente. Hoje a matéria integra a complexa regulação contida no § 48 da Lei sobre processo administrativo federal e estadual, em vigor desde 1977 (cf. Erichsen, Hans-Uwe, in: Erichsen, Hans-Uwe/Martens, Wolfgang, Allgemeines Verwaltungsrecht, 9ª edição, Berlim/Nova York, 1992, p. 289).



    Nessa linha, penso que o princípio da segurança jurídica deve nortear a aplicação do precedente ao caso concreto, balizando o exame da validade de atos singulares que, malgrado fundados em norma posteriormente declarada inconstitucional, merecem proteção especial à luz da confiança legítima dos cidadãos em atos estatais presumivelmente legítimos.



    Em diversas oportunidades já manifestei-me pela possibilidade de mitigação dos efeitos de atos inconstitucionais em prol de razões de segurança jurídica. Em tais ocasiões, ressaltei a necessidade da comprovação da boa-fé daqueles que se beneficiaram da situação inconstitucional decorrente da dúvida plausível acerca da solução da controvérsia. 



    Cito, como exemplo, o caso emblemático da Infraero (MS 22.357), no qual se evidenciaram circunstâncias específicas e excepcionais, reveladoras da boa-fé dos envolvidos (funcionários da Infraero), tais como a realização de processo seletivo rigoroso e a existência de controvérsia, à época das contratações, quanto à exigência de concurso público no âmbito das empresas públicas e sociedades de economia mista. O acórdão foi assim ementado:



    “Mandado de Segurança. 2. Acórdão do Tribunal de Contas da União. Prestação de Contas da Empresa Brasileira de Infra-estrutura Aeroportuária - INFRAERO. Emprego Público. Regularização de admissões. 3. Contratações realizadas em conformidade com a legislação vigente à época. Admissões realizadas por processo seletivo sem concurso público, validadas por decisão administrativa e acórdão anterior do TCU. 4. Transcurso de mais de dez anos desde a concessão da liminar no mandado de segurança. 5. Obrigatoriedade da observância do princípio da segurança jurídica enquanto subprincípio do Estado de Direito. Necessidade de estabilidade das situações criadas administrativamente. 6. Princípio da confiança como elemento do princípio da segurança jurídica. Presença de um componente de ética jurídica e sua aplicação nas relações jurídicas de direito público. 7. Concurso de circunstâncias específicas e excepcionais que revelam: a boa fé dos impetrantes; a realização de processo seletivo rigoroso; a observância do regulamento da Infraero, vigente à época da realização do processo seletivo; a existência de controvérsia, à época das contratações, quanto à exigência, nos termos do art. 37 da Constituição, de concurso público no âmbito das empresas públicas e sociedades de economia mista. 8. Circunstâncias que, aliadas ao longo período de tempo transcorrido, afastam a alegada nulidade das contratações dos impetrantes. 9. Mandado de Segurança deferido”. (MS 22.357, de minha Relatoria, Tribunal Pleno, julgado em 27.5.2004, DJ 5.11.2004)



    Vislumbro a presença, no caso dos autos, de situação análoga, apta a legitimar constitucionalmente a manutenção do ato singular que resultou na concessão da pensão à recorrida por longo período.



    Com efeito, quando do ajuizamento do mandado de segurança na origem, a recorrida já contava com idade avançada, superior a 90 anos, e percebia o benefício suspenso pela autoridade impetrada há vários anos. Isso é fruto da presunção de legitimidade do ato administrativo. 



    Não há cruzada moral que justifique, à luz das garantias constitucionais, a abrupta supressão do benefício recebido de boa-fé durante vários anos por pessoa idosa, sem condições de reinserção no mercado de trabalho.



    Diante dessas circunstâncias específicas, considero que o benefício em tela, longe de constituir privilégio odioso, representa benefício de caráter alimentar recebido há anos por indivíduo que, tendo confiado na legislação e na administração, já não mais têm condições de suprir, em razão da avançada idade, suas necessidades no mercado de trabalho. Assim, mostra-se necessária a incidência à espécie do princípio da confiança legítima.



    Atenta a circunstâncias dessa natureza, esta Segunda Turma já reconheceu a necessidade de prestigiar, por razões de segurança jurídica, atos singulares formalizados com fundamento em norma posteriormente declarada inconstitucional. Confira-se a ementa:



    “Embargos de declaração nos embargos de declaração no mandado de segurança. 2. Direito Administrativo. 3. Conselho Nacional de Justiça. Desconstituição dos atos de investidura de servidores do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás. Nomeações efetivadas após a Constituição Federal de 1988, sem aprovação em concurso público. 4. Inaplicabilidade do prazo decadencial de 5 anos, previsto no art. 54 da Lei 9.784/1999. 5. Possibilidade de mitigação dos efeitos de atos inconstitucionais em prol de razões de segurança jurídica. Atos de nomeação em cargos públicos sem a realização de concurso público foram assinados por Presidente de Tribunal de Justiça há mais de 20 anos. Boa-fé dos impetrantes. 6. Proposta de modulação de efeitos acolhida. 7. Embargos de declaração acolhidos em parte, tão somente para reconhecer a boa-fé dos embargantes e, assim, modular os efeitos da decisão para manter a validade dos atos inconstitucionais em relação a eles”. (MS 27.673 ED-ED, Rel. Min. Cármen Lúcia, Redator do acórdão Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 10.11.2020)



    Nesse mesmo sentido, cito, ainda, os seguintes precedentes:



    “Agravo regimental em mandado de segurança. Tribunal de Contas da União. Negativa de registro de aposentadoria concedida há mais de 30 (trinta) anos. Dupla aposentadoria garantida por decisão judicial transitada em julgado. Observância dos princípios da segurança jurídica, da boa-fé objetiva e da confiança. Ordem concedida. Agravo regimental ao qual se nega provimento. 1. Direito à dupla aposentadoria reconhecido por decisão judicial da Suprema Corte transitada em julgado (RE nº 767.795/DF). 2. Aposentadoria concedida administrativamente em 30/1/91, há mais de 30 (trinta) anos, tendo sido seu registro apreciado pelo Tribunal de Contas da União apenas em 23/9/21. Ressalte-se o fato de o impetrante ser idoso, com idade já bastante avançada 91 (noventa e um) anos. 3. A situação do agravado está consolidada pelo decurso do tempo, devendo, portanto, ser garantido o registro de sua aposentadoria, em observância aos princípios constitucionais da segurança jurídica, da boa-fé e da confiança. 4. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (MS 38.568 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 27.10.2022; grifos nossos)



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REVISÃO DE ATO ADMINISTRATIVO. ACUMULAÇÃO INDEVIDA DE CARGOS PÚBLICOS. DECADÊNCIA. SITUAÇÕES EXCEPCIONALÍSSIMAS. RECONHECIMENTO DA BOA-FÉ DO ADMINISTRADO E DA INÉRCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM ANULAR ATOS FAVORÁVEIS AO DESTINATÁRIO. PRINCÍPIOS DA SEGURANÇA JURÍDICA E DA PROTEÇÃO DA CONFIANÇA. 1. No caso concreto, o Tribunal de origem concedeu a segurança pleiteada para impedir a demissão da impetrante, que acumula, há cerca de trinta anos, o cargo de Agente Administrativo no Comando Geral da Polícia Militar com o de Agente Administrativo na Secretaria Estadual de Saúde, ao fundamento de ter ocorrido a decadência administrativa para anular os atos praticados de boa-fé, além de haver compatibilidade de horário no exercício das duas funções. 2. Esta SUPREMA CORTE admite, em situações excepcionalíssimas, a decadência administrativa na hipótese de acumulação indevida de cargos, quando verificadas a boa-fé do administrado e a inércia da Administração em anular atos favoráveis aos destinatários, por respeito aos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança. 3. Agravo Interno a que se nega provimento”. (RE 1.380.919 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 16.9.2022; grifos nossos)



    Por fim, destaco que, em situação análoga aos dos autos, esta Segunda Turma, no julgamento do agravo regimental interposto nos autos da Reclamação 44.776/PR, seguindo voto divergente por mim proferido, determinou o imediato restabelecimento do pagamento dos benefícios concedidos aos reclamantes, em virtude da garantia constitucional da segurança jurídica e do princípio da proteção legítima. Nesses termos, transcrevo ementa desse julgado:



    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. DIREITO CONSTITUCIONAL E DIREITO ADMINISTRATIVO. ATO ADMINISTRATIVO COM FUNDAMENTO NA ADI Nº 4.545. SUSPENSÃO DO PAGAMENTO DE APOSENTADORIAS E PENSÕES. DIFERENCIAÇÃO ENTRE O EFEITO DA DECISÃO NO PLANO NORMATIVO E NO PLANO DO ATO SINGULAR. SEGURANÇA JURÍDICA E PRINCÍPIO DA PROTEÇÃO DA CONFIANÇA LEGÍTIMA. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. 1. Reclamação ajuizada contra ato administrativo do Governador do Estado do Paraná que determinou a suspensão do pagamento de aposentadorias e pensões com fundamento na ADI nº 4.545. É possível discutir em Reclamação a repercussão de pronunciamento em controle abstrato de constitucionalidade sobre situações concretas por ele alcançadas. 2. A eficácia erga omnes da declaração de inconstitucionalidade não opera uma depuração total de todos os atos praticados com fundamento na lei inconstitucional, mas cria as condições para a eliminação dos atos singulares suscetíveis de revisão ou de impugnação, observadas as fórmulas de preclusão constantes no ordenamento jurídico. 3. A distinção entre norma declarada inconstitucional e ato singular permite que o Poder Judiciário avalie, nas circunstâncias de cada caso concreto, a viabilidade de atos legitimados pelo Estado por períodos significativos. 4. Necessidade, no caso, de mitigação dos efeitos dos atos inconstitucionais em prol da segurança jurídica. Impossibilidade de se suprimir os benefícios recebidos de boa-fé por longo período de tempo em razão da incidência do princípio da confiança legítima. 5. Procedência do pedido para cassar o ato reclamado e determinar o imediato restabelecimento do pagamento dos benefícios concedidos ao reclamantes”. (Rcl 44.776 AGR, Rel. Min. Cármen Lúcia, Redator do acórdão Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, Sessão Virtual de 24.3.2023 a 31.3.2023, pendente de publicação) 



    Em sentido semelhante: 



    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. DIREITO CONSTITUCIONAL E DIREITO ADMINISTRATIVO. ALEGADA NULIDADE POR FALTA DE CITAÇÃO DA PARTE BENEFICIÁRIA. NÃO OCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO. ATO ADMINISTRATIVO COM FUNDAMENTO NA ADI Nº 4.545. SUSPENSÃO DO PAGAMENTO DE APOSENTADORIAS E PENSÕES. DIFERENCIAÇÃO ENTRE O EFEITO DA DECISÃO NO PLANO NORMATIVO E NO PLANO DO ATO SINGULAR. SEGURANÇA JURÍDICA E PRINCÍPIO DA PROTEÇÃO DA CONFIANÇA LEGÍTIMA. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. 1. Reclamação ajuizada contra ato administrativo do Governador do Estado do Paraná que determinou a suspensão do pagamento de aposentadorias e pensões com fundamento na ADI nº 4.545. É possível discutir em Reclamação a repercussão de pronunciamento em controle abstrato de constitucionalidade sobre situações concretas por ele alcançadas. 2. A eficácia erga omnes da declaração de inconstitucionalidade não opera uma depuração total de todos os atos praticados com fundamento na lei inconstitucional, mas cria as condições para a eliminação dos atos singulares suscetíveis de revisão ou de impugnação, observadas as fórmulas de preclusão constantes no ordenamento jurídico. 3. A distinção entre norma declarada inconstitucional e ato singular permite que o Poder Judiciário avalie, nas circunstâncias de cada caso concreto, a viabilidade de atos legitimados pelo Estado por períodos significativos. 4. Necessidade, no caso, de mitigação dos efeitos dos atos inconstitucionais em prol da segurança jurídica. Impossibilidade de se suprimir os benefícios recebidos de boa-fé por longo período de tempo em razão da incidência do princípio da confiança legítima. 5. Procedência do pedido para cassar o ato reclamado e determinar o imediato restabelecimento do pagamento dos benefícios concedidos ao reclamantes.” (Rcl 63.416 AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe de 18.4.2024)



    Dessa forma, é forçoso reconhecer que o encerramento imediato do benefício percebido pela parte recorrida anulou ato singular que, em virtude da garantia constitucional da segurança jurídica e do princípio da proteção legítima, não mais seria passível de revisão.



    Reforço, por fim, que essa conclusão observa exclusivamente as peculiaridades fáticas demonstradas nestes autos – beneficiária idosa, sem possibilidade de reinserção no mercado de trabalho, que percebeu a pensão por longo período –, o que justifica a manutenção do ato concessivo de pensão à recorrida. 



    Feitas essas considerações, entendo que o acórdão recorrido não merece qualquer reparo.



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 4 de agosto de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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