Tribunal: STF
Processo: ARE 1531966
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-05-05
Data de publicação: 2025-05-05

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, ementado nos seguintes termos: 



    “PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. POLICIAIS CIVIS. ALEGAÇÃO DE TORTURA DE ADOLESCENTES APREENDIDOS. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. INCIDÊNCIA SUPERVENIENTE DA LEI Nº 14.230/2021. REVOGAÇÃO DO INCISO I DO ART. 11, DA REDAÇÃO ORIGINÁRIA DA LEI Nº 8.429/92. INEXISTÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE. SENTENÇA MANTIDA. - O Supremo Tribunal Federal, ao apreciar o Tema 1.199, fixou a seguinte tese: "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei". - Hipótese na qual, revogado o inciso I do art. 11, da Lei nº 8.429/92, na sua redação originária, descabe cogitar da prática de ato de improbidade administrativa sob esta perspectiva” (eDOC 181 – ID: 5af0cc6f, p. 1)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 5º, XXXVI; e 37, § 4º, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se a irretroatividade das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 à Lei nº 8.429/1992 aos fatos anteriores a edição da norma modificativa.



    Argumenta-se que a Constituição Federal expressamente dispôs que tão somente a lei de caráter penal – e não a cível, a administrativa ou a proveniente de outros ramos do Direito – poderá retroagir para beneficiar o réu (art. 5º, XL), sob pena de inconstitucionalidade (eDOC 376 – ID: a2834084, p. 6).



    Parecer da Procuradoria-Geral da República, em que opina no sentido de que a retroatividade da Lei nº 14.230/2021 foi reconhecida apenas aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior, não admitida, portanto, às condutas dolosas, conforme a seguinte ementa:



    “AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PROPOSTA PELO MPMG. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FATO OCORRIDO NA VIGÊNCIA DA LEI ANTERIOR (LEI Nº 8.429/1992). CONDUTA DOLOSA PRATICADA POR POLICIAIS CIVIS. TORTURA DE ADOLESCENTES APREENDIDOS. IRRETROATIVIDADE DA LEI Nº 14.230/2021 MAIS BENÉFICA. INAPLICABILIDADE DO TEMA RG 1199, QUE TRATOU DE CONDUTAS CULPOSAS. PRECEDENTES. PARECER PELO CONHECIMENTO E PROVIMENTO DO RECURSO” (eDOC 462 - ID: 84a9b34c)



    É o relatório.



    Decido. 



    A irresignação não merece prosperar.



    Na origem, trata-se de ação civil de improbidade movida pelo Ministério Público Federal com o objetivo de pleitear a condenação do recorrente pelos atos de improbidade administrativa descritos no art. 11, I, da Lei nº 8.429/1992.



    Inicialmente, registro que, antes que sobreviesse o trânsito em julgado definitivo da decisão de mérito acerca da pretensão ministerial, houve o advento da Lei nº 14.230/2021, que, dentre outras inovações, alterou substancialmente o conteúdo do art. 11 da Lei 8.429/1992 e o regime jurídico do ato de improbidade administrativa nele previsto. Confira-se:



     



    “Art. 11 da Lei 8.429/1992 em sua redação original:



     



    Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:



    I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;



    II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;



    III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo;



    IV - negar publicidade aos atos oficiais;



    V - frustrar a licitude de concurso público;



    VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;



    VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço. (grifo nosso)



     



    Art. 11 da Lei 8.429/1992 com a redação dada pela Lei 14.230/2021:



     



    Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:



    I - (revogado); 



    II - (revogado); 



    III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo, propiciando beneficiamento por informação privilegiada ou colocando em risco a segurança da sociedade e do Estado; 



    IV - negar publicidade aos atos oficiais, exceto em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado ou de outras hipóteses instituídas em lei;



    V - frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros;



    VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades;



    VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço.



    VIII - descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas.



    IX - (revogado); 



    X - (revogado); 



    XI - nomear cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas; 



    XII - praticar, no âmbito da administração pública e com recursos do erário, ato de publicidade que contrarie o disposto no § 1º do art. 37 da Constituição Federal, de forma a promover inequívoco enaltecimento do agente público e personalização de atos, de programas, de obras, de serviços ou de campanhas dos órgãos públicos.



    § 1º Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. 



    § 2º Aplica-se o disposto no § 1º deste artigo a quaisquer atos de improbidade administrativa tipificados nesta Lei e em leis especiais e a quaisquer outros tipos especiais de improbidade administrativa instituídos por lei.



    § 3º O enquadramento de conduta funcional na categoria de que trata este artigo pressupõe a demonstração objetiva da prática de ilegalidade no exercício da função pública, com a indicação das normas constitucionais, legais ou infralegais violadas.



    § 4º Os atos de improbidade de que trata este artigo exigem lesividade relevante ao bem jurídico tutelado para serem passíveis de sancionamento e independem do reconhecimento da produção de danos ao erário e de enriquecimento ilícito dos agentes públicos.



    § 5º Não se configurará improbidade a mera nomeação ou indicação política por parte dos detentores de mandatos eletivos, sendo necessária a aferição de dolo com finalidade ilícita por parte do agente” (grifo nosso)



     



    Como se percebe, a nova legislação alterou o regramento normativo dos chamados atos de improbidade por condutas atentatórias aos princípios da administração pública (Lei nº 8.429/1992, art. 11).



    Sem qualquer pretensão de exaustividade, as principais inovações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021 para o ato de improbidade administrativa do art. 11 da Lei nº 8.429/1992 podem ser sintetizadas nas seguintes alterações: (i) necessidade do elemento subjetivo doloso para caracterização dos atos de improbidade por condutas atentatórias aos princípios da administração pública, com comprovação do dolo específico de obter proveito ou benefício indevido para o agente público ou terceiro (art. 11, caput e § 1º); (ii) tipificação taxativa dos atos dolosos de improbidade administrativa atentatórios aos princípios da administração pública (art. 11, parte final do caput e incisos III a XII) e; (iii) necessidade de lesividade relevante aos bens jurídicos tutelados para a caracterização do ato de improbidade (art. 11, § 4º). A esse respeito, tenho destacado, em sede doutrinária, que:



     



    “O caso do art. 11, sobre a violação de princípios da Administração Pública, é simbólico ao se levantar, por exemplo, a possibilidade de algum ato que viole o princípio da legalidade.



    Essa questão foi abordada pela nova legislação com a retirada do rol exemplificativo do caput, vinculando o processo de subsunção ao enquadramento nas práticas descritas nos incisos do dispositivo.



    A par desse aspecto, a nova Lei implicou significativa redução do âmbito de incidência dos preceitos proibitivos, sobretudo em virtude da melhor caracterização das condutas, com o emprego de elementos finalísticos qualificadores do ato. Exemplo desse incremento normativo é a nova redação do inciso III do art. 11.



    Na legislação anterior, constituía ato de improbidade “revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo”. Agora, a ação reprovada consiste em “revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo, propiciando beneficiamento por informação privilegiada ou colocando em risco a segurança da sociedade e do Estado”.



    Como se vê, há inequívoco fechamento do tipo, com a adjetivação aprimorada, de modo que o intérprete obtém na legislação maiores fatores de interpretação e análise da conduta do agente público. Ou seja, não basta que o servidor público quebre o sigilo de determinado fato, mas também que essa conduta resulte em benefício ou coloque em risco a segurança pública.



    Essa redação qualificada dos tipos dos atos de improbidade ressoa também na melhor definição do elemento subjetivo da conduta. Os parágrafos 1º e 2º do art. 1º da nova Lei de Improbidade afastam a possibilidade de ter-se atos de improbidade culposos e rejeitam que o exame da ação ímproba, sob o ângulo subjetivo, esgote-se na voluntariedade da conduta. (MENDES, Gilmar Ferreira. Supremo Tribunal Federal e Improbidade Administrativa: perspectivas sobre a reforma da Lei 8.429/1992. In: MENDES, Gilmar Ferreira; CARNEIRO, Rafael de A. Araripe. Nova Lei de Improbidade Administrativa: Inspirações e desafios. Almedina Brasil: São Paulo, 2022. p. 52)” (grifo nosso)



     



    Ou seja, em suma, para que haja condenação por ato de improbidade administrativa, com fundamento no art. 11, da Lei nº8.429/1992 (ofensa a princípios da Administração Pública), após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, há que se demonstrar a prática dolosa de alguma das condutas descritas nos incisos do dispositivo mencionado e que essa conduta seja lesiva ao bem jurídico tutelado, sendo que tal lesão não necessita da comprovação de enriquecimento ilícito ou do dano ao erário.



    No julgamento do ARE 843.989 (Tema 1.199) (Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 9.12.2022), o Plenário do Supremo Tribunal Federal defrontou-se com a questão relativa à eventual retroatividade da Lei nº 14.230/2021 a fatos ocorridos antes da sua entrada em vigência, apreciando a questão, em especial, no que tange à “necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa” e à “aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente”. 



    Na oportunidade, foram fixadas as seguintes diretrizes quanto à retroatividade das inovações: (1) que é necessária a comprovação da presença do elemento subjetivo “dolo” para a tipificação dos atos de improbidade administrativa; (2) que a revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa é irretroativa, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada e à processos de execução das penas e seus incidentes; (3) que a Lei nº 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; (4) e que o novo regime prescricional previsto na Lei nº 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.



    Definiu-se, portanto, como regra, a irretroatividade da Lei nº 14.230/2021, ressalvados os processos em que não tenha havido condenação transitada em julgado. Dito com outras palavras, admitiu-se a aplicação das novas disposições da Lei nº 8.429/1992 aos processos em curso, ou seja, no bojo dos quais ainda não tenha sido formada a coisa julgada quanto à condenação pelo ato de improbidade.



    Diga-se que, ainda que tal precedente tenha debatido a retroatividade da Lei nº 14.230/2021 à luz das alterações referentes ao elemento subjetivo e ao prazo prescricional, nota-se uma importante diretriz fixada no julgamento e do qual a presente decisão não pode se afastar, qual seja, a de que as novas disposições da Lei nº 8.429/1992 apenas não interferem nas decisões condenatórias protegidas sob o manto da coisa julgada. Lado outro, não há qualquer impedimento para que eventuais sentenças cujos recursos contra elas interpostos ainda se encontrem pendentes de julgamento sejam afetadas pelas alterações.



    Pois bem.



    Na espécie, o Tribunal de origem consignou que, revogado o art. 11, I, da Lei nº 8.479/1992, não há possibilidade de condenação pelo ato de improbidade imputado aos recorridos. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado: 



    “Durante a tramitação da causa nesta instância recursal, foi promulgada a Lei nº 14.230/2021, que redesenhou o contexto normativo da Lei nº 8.429/92 com modificações que afetam tanto o direito material quanto o direito processual relativo à ação de improbidade administrativa. 



    Com efeito, é preciso reconhecer que a ação civil pública por ato de improbidade administrativa tem natureza jurídica nitidamente repressiva, na medida em que objetiva a aplicação de sanções diversas a quem ofende a probidade administrativa, consoante especifica o art. 37, § 4º, da Constituição Federal. 



    Esse instrumento processual foi originariamente disciplinado pela Lei nº 8.429/92 e nele estão contempladas as mais variadas formas de ofensa à probidade administrativa, inclusive norma em branco relativa à ofensa a princípios constitucionais mencionados no caput do art. 11. Igualmente, essa lei especificou, de forma detalhada, o rito procedimental que a ação civil pública deverá observar para que, ao final, o Juiz profira a sentença e delibere sobre a existência ou não da prática de ato de improbidade administrativa.



    Percebe-se que a lei objetiva sancionar, de forma bastante severa, a prática da improbidade administrativa, especialmente porque prevê sanção relativa à suspensão dos direitos políticos, proibição de contratação com o poder público, devolução de valores indevidamente incorporados ao patrimônio particular e, eventualmente, ao ressarcimento do dano. 



    Por isso, a construção dogmática feita pela doutrina é no sentido de que essa modalidade de ação, diferentemente da prevista na Lei nº 7.347/85, tem natureza sancionatória e não objetiva a defesa de interesses difusos ou coletivos. A sua função é reprimir a conduta praticada pelo réu que seja considerada ímproba mediante a possibilidade de aplicação de sanções específicas previstas na Lei nº 8.429/92.



    (...)



    Não há, na ação civil pública por ato de improbidade administrativa, nenhum direito transindividual a ser tutelado, senão a preservação da probidade administrativa em razão da prática de ato lesivo ao interesse público. 



    Por isso, o enfoque de uma e outra modalidade de ação é diverso na medida em que a ação de improbidade é nitidamente sancionatória de um ilícito – e eventualmente pode assumir feição ressarcitória –, enquanto a ação civil pública tradicional se volta à defesa do patrimônio público para prevenir o dano ou o ressarcimento e anulação de atos que o ofendam sem a imposição de nenhuma sanção. 



    Essa distinção precisa ser feita para, desde logo, estabelecer-se a premissa segundo a qual a ação de improbidade administrativa, em razão de seu caráter repressivo de um ilícito, integra o microssistema do Direito Administrativo Sancionador. 



    Sim, porque se a sua função é questionar a prática de atos por agentes públicos – e particulares que deles se beneficiam – que ofendam a probidade administrativa e obter a aplicação de uma sanção, torna-se inegável que a função primordial dessa ação é sancionatória.



    (...)



    Sob a ótica da doutrina, alguns dos princípios aplicáveis ao direito administrativo sancionador seriam o devido processo legal – e nele, o contraditório e a ampla defesa – a legalidade, a segurança jurídica e a irretroatividade da lei, salvo quando benigna ao acusado, a individualização da sanção, sua proporcionalidade, a presunção de inocência, o ônus da prova exclusivo da parte autora. 



    Assim, observa-se que a reforma implementada pela Lei nº 14.230/2021 não gerou a revogação da persecução da improbidade administrativa, mas, tão somente, estabeleceu novos parâmetros para a sua concretização e a persecução judicial, ainda que mediante regras mais garantistas que possam tornar mais dificultosa a apuração de ilícito dessa natureza. 



    A necessidade de definir a aplicação superveniente da Lei n° 14.230/2021, em especial em relação à necessidade da presença do elemento subjetivo – dolo – para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA, e à aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente, foi submetida ao Supremo Tribunal Federal, por meio do Tema n° 1.199 (...)



    Outrossim, esse posicionamento fixado pelo STF será observado no que concerne à revogação parcial de alguns dispositivos do art. 11, LIA como é mencionado no contexto do citado julgamento (...)” (eDOC 181 – ID: 5af0cc6f, p. 1-8)



    Verifica-se, assim, que o acórdão do Tribunal de origem não destoa da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Isso porque, considerando-se a ratio decidendi do Tema 1.199, notadamente quanto à incidência imediata das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 aos processos em curso, tem-se como perfeitamente aplicável ao presente feito as novas disposições da Lei nº 8.429/1992.



    Logo, o acórdão impugnado se encontra alinhado ao precedente desta Corte, motivo pelo qual deve ser mantido em seus exatos termos. Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes: 



     



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843.989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. 1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 2. No julgamento do ARE 843.989 (tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei 14.231/2021, para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4. Tendo em vista que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, a exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus exclusivamente ao disposto no inciso I do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) as condutas praticadas pelos réus, nos estritos termos em que descritas no arresto impugnado, não guardam correspondência com qualquer das hipóteses previstas na atual redação dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, conclui-se que o acórdão impugnado não destoa da jurisprudência firmada por esta Corte. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental desprovido” (ARE 1456920 AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 04.06.2024 – grifo nosso)



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 14.231/2021: ALTERAÇÃO DO ART. 11 DA LEI N. 8.429/1992. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I — No julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações promovidas pela Lei n. 14.231/2021 na Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992), mas permitiu a aplicação das modificações implementadas pela lei mais recente aos atos de improbidade praticados na vigência do texto anterior nos casos sem condenação com trânsito em julgado. II — O entendimento firmado no Tema 1.199 da Repercussão Geral aplica-se ao caso de ato de improbidade administrativa fundado no revogado art. 11, I, da Lei n. 8.429/1992, desde que não haja condenação com trânsito em julgado. III – Agravo regimental ao qual se nega provimento” (RE 1453452 AgR, Rel. Min. Cristiano Zanin, Primeira Turma, DJe 15.02.2024 – grifo nosso)



     



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 5 de maio de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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