Tribunal: STF
Processo: RE 1564293
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-08-29
Data de publicação: 2025-08-29

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios (Doc. 14).



    Na origem (Doc. 2), o GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, em face da Lei Distrital 7.424/2024, que “Dispõe sobre a divulgação de informações referentes à aplicação de recursos provenientes de multas de trânsito aplicadas no Distrito Federal”.



    Na petição inicial, alega a parte autora que a referida norma distrital, de iniciativa parlamentar, cria “obrigação, para as autoridades distritais competentes, de divulgação de informações bastante detalhadas no art. 3º, com uma periodicidade bem definida no art. 2º. Há, ainda, a outorga de obrigações a órgãos expressamente designados na norma legal em causa, como o DETRAN/DF e a Secretaria de Estado de Transporte e Mobilidade do Distrito Federal, nos termos do art. 2º, par. único” (Doc. 2, fl. 2).



    Sustenta que, ao dispor sobre funcionamento e atribuições no âmbito do poder executivo, a lei distrital padece de inconstitucionalidade formal e material.



    Requer, ao final, o deferimento da medida cautelar, para que se suspenda a eficácia da lei distrital 7.424/2024, até julgamento definitivo da presente ação. No mérito, requer a declaração de inconstitucionalidade da norma. 



    O Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios indeferiu a medida cautelar postulada e, no mérito, julgou improcedente a Ação Direta em acórdão assim ementado (Doc. 14, fl. 1):



    “Ementa. Direito Constitucional. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Vício de iniciativa. Transparência e publicidade na divulgação de recursos arrecadados com multas de trânsito. pedido improcedente. 



    I. CASO EM EXAME 1. Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta contra a Lei Distrital nº 7.424/2024, que dispõe sobre a divulgação de informações relativas à arrecadação e destinação de recursos provenientes de multas de trânsito no Distrito Federal. Sustenta-se a existência de vício formal de iniciativa, com afronta à Lei Orgânica do Distrito Federal. O pedido liminar de suspensão da norma foi indeferido. 



    II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão consiste em verificar: (i) se a Lei Distrital nº 7.424/2024 viola a reserva de iniciativa do Poder Executivo, conforme previsto no art. 71, § 1º, IV, da Lei Orgânica do Distrito Federal; (ii) se a norma interfere na organização e atribuições dos órgãos da administração pública local. 



    III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A Lei nº 7.424/2024 não cria ou altera a estrutura administrativa de órgãos públicos, limitando-se a regulamentar a publicidade e a transparência das informações relativas à arrecadação e destinação de recursos de multas de trânsito, em consonância com os princípios da publicidade e transparência previstos nos arts. 19 e 22 da Lei Orgânica do Distrito Federal. 4. Entendimentos jurisprudenciais, tanto do Tribunal de Justiça do Distrito Federal quanto do Supremo Tribunal Federal, confirmam a inexistência de usurpação de competência privativa do Poder Executivo em leis que promovam transparência administrativa sem modificar estrutura ou atribuições dos órgãos públicos. 



    IV. DISPOSITIVO 5. Pedido improcedente. A norma impugnada não apresenta vícios de inconstitucionalidade, encontrando-se em harmonia com a Lei Orgânica do Distrito Federal e os princípios constitucionais da publicidade e da transparência.”



    Opostos Embargos de Declaração (Doc. 17), foram rejeitados (Doc. 20).



    No Recurso Extraordinário (Doc. 23), interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição, o GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL alega, preliminarmente, violação ao art. 93, IX, da CF/1988, por negativa de prestação jurisdicional.



    Aponta, ainda, afronta aos arts. 2º; e 61, § 1º, II, “e” c/c o art. 84, VI, “a”, da CF/1988, defendendo “a competência legislativa do Chefe do Poder Executivo para dispor sobre a organização e o funcionamento da administração pública” (Doc. 23, fl. 7).



    Registra que a lei distrital em análise padece de inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa, “eis que promove importantes alterações no funcionamento da administração pública, especialmente porque institui obrigações para órgãos e autoridades locais” (Doc. 23, fl. 7).



    Em exame de admissibilidade, o RE foi admitido (Doc. 27).



    É o relatório. Decido.



    Quanto à suscitada ofensa ao art. 93, IX, da Carta Magna, o Juízo de origem não destoou do entendimento firmado por esta CORTE no julgamento do AI 791.292-QO-RG/PE (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tema 339). 



    Nessa oportunidade, o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL assentou que o inciso IX do art. 93 da Constituição Federal de 1988 “exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos os fundamentos da decisão”. 



    No caso em apreço, a fundamentação do acórdão recorrido alinha-se às diretrizes desse precedente. 



    Quanto aos mais, veja-se o teor da norma em referência:



    “LEI Nº 7.424, DE 28 DE FEVEREIRO DE 2024 



    Dispõe sobre a divulgação de informações referentes à aplicação de recursos provenientes de multas de trânsito aplicadas no Distrito Federal.



    O Presidente da Câmara Legislativa do Distrito Federal, nos termos do § 6º do art. 74 da Lei Orgânica do Distrito Federal, promulga a seguinte Lei, oriunda de projeto vetado pelo Governador do Distrito Federal e mantido pela Câmara Legislativa do Distrito Federal: 



    Art. 1º Fica assegurada a divulgação de demonstrativo de arrecadação e destinação dos recursos provenientes das multas de trânsito aplicadas no Distrito Federal. 



    Art. 2º A divulgação é feita, trimestralmente, na página principal do site oficial do Governo do Distrito Federal. Parágrafo único. O Departamento de Trânsito do Distrito Federal – Detran-DF e a Secretaria de Estado de Transporte e Mobilidade do Distrito Federal, em conjunto com os órgãos a ela vinculados, devem encaminhar os dados necessários para a divulgação das informações de que trata esta Lei. 



    Art. 3º Os demonstrativos devem conter as seguintes informações: 



    I – valor total autuado e valor efetivamente arrecadado; 



    II – valor total arrecadado mensalmente; 



    III – valor total arrecadado por região administrativa onde ocorreu a aplicação da multa;



    IV – número total de multas de trânsito aplicadas mensalmente, detalhado pelo tipo de infração cometida; 



    V – a quem foram destinados os recursos arrecadados e os valores aplicados em: 



    a) educação de trânsito; 



    b) sinalização de trânsito; 



    c) engenharia de tráfego e de campo;



    d) fiscalização de trânsito; 



    e) policiamento; 



    f) outros. 



    Art. 4º Esta Lei entra em vigor no exercício seguinte à data de sua publicação.”



    A Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, consagrou expressamente o princípio da publicidade como um dos vetores imprescindíveis à Administração Pública, conferindo-lhe absoluta prioridade na gestão administrativa e garantindo pleno acesso às informações a toda a Sociedade. 



    À consagração constitucional de publicidade e transparência corresponde a obrigatoriedade do Estado em fornecer as informações solicitadas, sob pena de responsabilização política, civil e criminal, salvo nas hipóteses constitucionais de sigilo.



    A participação política dos cidadãos em uma Democracia representativa somente se fortalece em um ambiente de total visibilidade e possibilidade de exposição crítica das diversas opiniões sobre as políticas públicas adotadas pelos governantes, como lembrado pelo JUSTICE HOLMES ao afirmar, com seu conhecido pragmatismo, a necessidade do exercício da política de desconfiança (politics of distrust) na formação do pensamento individual e na autodeterminação democrática, para o livre exercício dos direitos de sufrágio e oposição; além da necessária fiscalização dos órgãos governamentais, que somente se torna efetivamente possível com a garantia de publicidade e transparência. 



    O acesso as informações consubstancia-se em verdadeira garantia instrumental ao pleno exercício do princípio democrático, que abrange “debater assuntos públicos de forma irrestrita, robusta e aberta” (Cantwell v. Connecticut, 310 U.S. 296, 310 (1940), quoted 376 U.S at 271-72). 



    A publicidade específica de determinada informação somente poderá ser excepcionada quando o interesse público assim determinar. Portanto, salvo situações excepcionais, a Administração Pública tem o dever de absoluta transparência na condução dos negócios públicos, sob pena de desrespeito aos artigos 37, caput e 5º, incisos XXXIII e LXXII, pois como destacado pelo Ministro CELSO DE MELLO, “o modelo políticojurídico, plasmado na nova ordem constitucional, rejeita o poder que oculta e o poder que se oculta” (Pleno, RHD no 22/DF, Red. p/ Acórdão Min. CELSO DE MELLO, DJ, 1-9-95).



    No caso concreto, o Tribunal de origem julgou improcedente a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade ao fundamento de que a lei distrital não cria ou altera a estrutura administrativa de órgãos públicos, eis que se limita a dar concretude às diretrizes constitucionais da ampla publicidade e transparência administrativas, previstos nos arts. 19 e 22 da Lei Orgânica do Distrito Federal, de modo que não há falar em usurpação da competência privativa do Chefe do Poder Executivo” (Doc. 14, fl. 9).



    A Lei Distrital 7.424/2024, ao dispor sobre a divulgação de informações referentes à aplicação de recursos provenientes de multas de trânsito aplicadas no Distrito Federal, não prevê a criação de qualquer estrutura dentro da Administração Municipal, tampouco interfere no regime jurídico de servidores públicos municipais. 



    A norma em nada altera a organização e o funcionamento dos órgãos da Administração municipal já existentes, de modo que não há que se falar em desrespeito à iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo. 



    O fato de a norma impor um encargo para a Administração Pública não significa que somente poderia ser proposta pelo Chefe do Poder Executivo. Ora, a Administração segue inúmeros procedimentos e rotinas, muitos dos quais foram estabelecidos em normas propostas pelos parlamentares. 



    Entre tantas, veja-se, por exemplo, a Lei Complementar 131/2009, conhecida como “Lei da Transparência”, que inseriu o art. 48-A na LC 101/2000, dispondo o seguinte:



    “Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único do art. 48, os entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a informações referentes a: 



    I – quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima dos dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado; 



    II – quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinários.”



    Tal norma, que estabelece uma obrigação para a Administração, foi legitimamente proposta por Senador da República.



    A jurisprudência desta CORTE tem jurisprudência pacífica no sentido de que não usurpam a competência do chefe do poder executivo leis locais que determinam a publicação de dados relacionados à Administração Pública, em concretização ao princípio constitucional da publicidade, tampouco demandam iniciativa reservada ao Chefe do Executivo. Citem-se os seguintes precedentes em casos análogos:



    “Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 11.521/2000 do Estado do Rio Grande do Sul. Obrigação do Governo de divulgar na imprensa oficial e na internet dados relativos a contratos de obras públicas. Ausência de vício formal e material. Princípio da publicidade e da transparência. Fiscalização. Constitucionalidade. 



    1. O art. 22, inciso XXVII, da Constituição Federal atribuiu à União a competência para editar normas gerais de licitações e contratos. A legislação questionada não traz regramento geral de contratos administrativos, mas simplesmente determina a publicação de dados básicos dos contratos de obras públicas realizadas em rodovias, portos e aeroportos. Sua incidência é pontual e restrita a contratos específicos da administração pública estadual, carecendo, nesse ponto, de teor de generalidade suficiente para caracterizá-la como “norma geral”. 



    2. Lei que obriga o Poder Executivo a divulgar na imprensa oficial e na internet dados relativos a contratos de obras públicas não depende de iniciativa do chefe do Poder Executivo. A lei em questão não cria, extingue ou modifica órgão administrativo, tampouco confere nova atribuição a órgão da administração pública. O fato de a regra estar dirigida ao Poder Executivo, por si só, não implica que ela deva ser de iniciativa privativa do Governador do Estado. Não incide, no caso, a vedação constitucional (CF, art. 61, § 1º, II, e). 



    3. A legislação estadual inspira-se no princípio da publicidade, na sua vertente mais específica, a da transparência dos atos do Poder Público. Enquadra-se, portanto, nesse contexto de aprimoramento da necessária transparência das atividades administrativas, reafirmando e cumprindo o princípio constitucional da publicidade da administração pública (art. 37, caput, CF/88). 



    4. É legítimo que o Poder Legislativo, no exercício do controle externo da administração pública, o qual lhe foi outorgado expressamente pelo poder constituinte, implemente medidas de aprimoramento da sua fiscalização, desde que respeitadas as demais balizas da Carta Constitucional, fato que ora se verifica. 



    5. Não ocorrência de violação aos ditames do art. 167, I e II, da Carta Magna, pois o custo gerado para o cumprimento da norma seria irrisório, sendo todo o aparato administrativo necessário ao cumprimento da determinação legal preexistente. 6. Ação julgada improcedente”. (ADI 2444/RS, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, DJe de 2/2/2015)



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. Representação por inconstitucionalidade. Lei 4.718, de 11 de dezembro de 2007, do Município do Rio de Janeiro, que dispõe sobre o cadastro municipal de parceiros do terceiro setor. Lei de iniciativa parlamentar. Ausência de vício de formal de iniciativa. Princípio da publicidade. Precedente.



    1. Conquanto seja admissível recurso extraordinário em face de acórdão de tribunal de justiça proferido em ação direta quando o parâmetro da constituição estadual reproduz norma da Constituição Federal de observância obrigatória pelos estados (Rcl nº 383/SP, Rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, DJ 21/5/93), é inviável o conhecimento do recurso pela alínea ‘c’ do inciso III do art. 102 da Constituição Federal quando o acórdão recorrido declarar constitucional lei municipal contestada em face de constituição estadual. Precedentes.



    2. Não configura vício formal de inconstitucionalidade o fato de o diploma legislativo questionado ter emanado de proposição de origem parlamentar. A contingência de a regra estar dirigida ao Poder Executivo, por si só, não implica que ela deva ser de iniciativa privativa do Poder Executivo, uma vez que nenhuma das hipóteses contidas no art. 61, § 1º, da Constituição foi objeto de positivação na norma. Esse entendimento está em sintonia com a jurisprudência da Corte no sentido de que não padece de inconstitucionalidade formal a lei resultante de iniciativa parlamentar que disponha sobre publicidade dos atos e contratos realizados pelo Poder Executivo (ADI nº 2.472/RSMC, Relator Min. Maurício Corrêa, DJ de 3/5/02). A lei questionada enquadra-se no contexto de aprimoramento da necessária transparência das atividades administrativas, reafirmando e cumprindo o princípio constitucional da publicidade da administração pública (art. 37, caput, CF/88), não se tratando de matéria de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, mas de iniciativa concorrente.3. Agravo regimental não provido.” (RE 613481-AgR/RJ, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, DJe de 9/4/2014)



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM DISSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO STF. 



    1. O entendimento do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL é firme no sentido de que “não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos” (ARE 878.911 RG, Rel. Min. GILMAR MENDES, DJe de 11/10/2016). 



    2. Agravo interno a que se nega provimento.” (RE 871.658-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe de 24/08/2018)



    O acórdão recorrido decidiu em consonância com esse entendimento, devendo, portanto, ser mantido.



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 



    Publique-se.



    Brasília, 29 de agosto de 2025.



Ministro ALEXANDRE DE MORAES



Relator



Documento assinado digitalmente