Tribunal: STF
Processo: SL 1809
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-04-10
Data de publicação: 2025-04-10

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:

Ementa: Direito Constitucional e Administrativo. Suspensão de liminar. Programa assistencial declarado inconstitucional. Procedência do pedido.
I.	Caso em exame
1.	Pedido de suspensão de liminar que tem por objeto acórdão que declarou inconstitucionais normas municipais que criaram programa assistencial voltado à reinserção de pessoas desempregadas no mercado de trabalho, prevendo que realizassem serviços no âmbito da administração municipal.
II.	Questão em discussão
2.	Discute-se a presença dos requisitos que autorizam a concessão de medida de contracautela.
III.	Razões de decidir
3.	A colaboração de bolsista, em caráter eventual, como contrapartida de sua participação em programa de apoio a desempregados, não se confunde com o regime de contratação temporária. Precedentes.
4.	Risco de grave lesão à ordem pública. A extinção do programa assistencial, ao final do prazo de modulação de seus efeitos, afetará 242 núcleos familiares que se encontram em situação de vulnerabilidade social. Além disso, a decisão impugnada impede, de forma imediata, a participação de novos beneficiários no programa.
IV.	Dispositivo
5.	Pedido que se julga procedente.
_________ 
Dispositivos relevantes citados: Constituição, arts. 23, II e X, 37, II e IX, e 203, III e VI; Lei nº 8.437/1992, art. 4º.
Jurisprudência relevante citada: RE 658.026 (2014), Rel. Min. Dias Toffoli; SL 1.531 (2022), Rel. Min. Luiz Fux; SL 1.527 (2022), Rel. Min. Luiz Fux;  SL 1.561 (2022), Rel. Min. Luiz Fux; RE 791.826 AgR (2018), Rel. Min. Dias Toffoli; RE 730.720 (2018), Rel. Min. Alexandre de Moraes; RE 1.432.079 (2023), Rel. Min. Alexandre de Moraes; ADI 6.693 (2021), Rel.ª Min.ª Rosa Weber; SL 1.763 (2024), Rel. Min. Luís Roberto Barroso; e RE 1.535.067 (2025), Rel.ª Min.ª Cármen Lúcia. 

    1. Trata-se de pedido de suspensão de liminar formulado pelo Município de Luiz Antônio para impugnar acórdão em que o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo declarou a inconstitucionalidade de normas municipais que criaram programa assistencial voltado à reinserção de pessoas desempregadas no mercado de trabalho, prevendo que realizassem serviços no âmbito da administração municipal. 

    2. Na origem, o Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo ajuizou ação direta de inconstitucionalidade para impugnar o arts. 2º, I, e 7º a 23 da Lei nº 1.777/2022 do Município de Luiz Antônio (autos nº 2297481-08.2024.8.26.0000). Essas normas dispõem sobre o programa “Frente Social de Trabalho”, destinado a pessoas em situação de desemprego que: (i) não recebem seguro desemprego ou qualquer outro benefício pago pelo regime geral da previdência social; (ii) residem no Município de Luiz Antônio há, no mínimo, um ano; e (iii) pertencem a família de baixa renda com rendimento bruto mensal per capta igual ou inferior a 50% do salário mínimo nacional vigente, somando-se os rendimentos brutos dos membros da família, oriundos de trabalho e/ou outras fontes de qualquer natureza, com exceção do Benefício de Prestação Continuada (BPC). O autor da ação sustentou que a previsão de que os beneficiários do programa prestem serviços a órgãos públicos, com o pagamento de bolsa-auxílio mensal, configura contratação temporária, sem que estejam presentes as situações que a justificam, nos termos do art. 37, IX, da Constituição e da tese fixada no RE 658.026 (Rel. Min. Dias Toffoli, j. em 11.04.2014), paradigma do Tema 612 da repercussão geral.

    3. O Órgão Especial do Tribunal de Justiça local julgou o pedido procedente, nos termos da seguinte ementa:

1. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PROPOSTA PELO PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DE SÃO PAULO CONTRA O INCISO I DO ART. 2 º E ARTS. 7º A 23 DA LEI 1.777 /20 22 DO MUNICÍPIO DE LUIZ ANTÔNIO. 2. NORMAS QUE ESTABELECEM A CRIAÇÃO DE “PROGRAMA SOCIAL DE AMPARO ÀS FAMÍLIAS EM SITUAÇÃO DE VULNERABILIDADE OU RISCO SOCIAL”, POR MEIO DE CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA. 3. PERMISSÃO PARA CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA QUE DEPENDE DE NECESSIDADE ADMINISTRATIVA TRANSITÓRIA E QUE SEJA DE EXCEPCIONAL INTERESSE PÚBLICO. 4. VIOLAÇÃO AOS ARTS. 11 1, 115 , II E X DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL, E ART. 37 II E IX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 5. AÇÃO PROCEDENTE, COM MODULAÇÃO E RESSALVA.	
	
    4. Os efeitos da decisão foram modulados, concedendo-se o prazo de 120 dias, para que a declaração de inconstitucionalidade passasse a produzir efeitos. Ressalvou-se da modulação as novas admissões, que ficaram vedadas a partir do julgamento. Assegurou-se, ainda, a irrepetibilidade dos valores recebidos de boa-fé pelos beneficiários do programa, em retribuição ao serviço efetivamente prestado.

    5. Essa decisão, pedente de recurso extraordinário na origem,  constitui o objeto do presente pedido de suspensão de liminar. O Município pede a suspensão da eficácia do acórdão impugnado, até o trânsito em julgado da ação direta de inconstitucionalidade. Defende que a manutenção dos efeitos da decisão impugnada causa risco de grave lesão à ordem, à saúde e à segurança e à economia públicas. Sustenta que o programa não tem qualquer natureza empregatícia e que sua  “finalidade exclusiva é a proteção de indivíduos e núcleos familiares em estado de precariedade socioeconômica”. Afirma, assim, ser um importante instrumento de política pública  de inclusão e de proteção social. 

    6. Explica que o número de pessoas beneficiadas pelo programa é significativamente maior do que a quantidade de bolsas ofertadas, tendo em conta que o cadastramento foi realizado considerando o núcleo familiar, não o indivíduo isoladamente, o que significa que a declaração de inconstitucionalidade afetará um número muito maior de pessoas. Além disso, alega que o prazo de modulação de 120 é insuficiente para o desligamento de todos os beneficiários, cujas famílias dependem essencialmente da manutenção do programa. Salienta, ademais, que, embora o programa não tenha como objetivo principal fornecer mão de obra para o município, os beneficiários desempenham funções de apoio à Administração Pública, contribuindo para a execução de políticas públicas em diversos setores. Invoca precedentes do Supremo Tribunal Federal em casos análogos. 

    7. O Ministério Público do Estado de São Paulo apresentou contestação. Sustenta a inconstitucionalidade das normas que criaram o programa assistencial, por violação ao princípio do concurso público e inobservância dos requisitos que admitem a hipótese excepcional de contratação por tempo determinado. Argumenta que, por se tratar de um programa assistencial, não há risco à prestação de serviços público que, em razão de sua natureza, devem ser prestados por servidores efetivos. Salienta que a Lei municipal nº 1.777/2022 replicou os mesmos vícios de inconstitucionalidade ao substituir a Lei municipal nº 1.633/2019, que havia instituído um programa emergencial de auxílio-desemprego e que foi declarada inconstitucional pelo Tribunal local em acórdão suspenso pelo STF na SL 1.561. Alega, assim, que o Município “adotou como método fazer aprovar leis inconstitucionais para o fim de perpetuar contratações no município em desacordo com a regra do concurso público e da excepcionalidade dos vínculos temporários”. Afirma que a decisão impugnada já considerou os impactos sobre a vida econômica das famílias ao estabelecer prazo de modulação dos efeitos e assegurar a irrepetibilidade dos valores recebidos de boa-fé.  

    8. A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo deferimento do pedido, em parecer que recebeu a seguinte ementa:

Suspensão de Liminar. Ação direta de inconstitucionalidade estadual. Legislação municipal que instituiu programa emergencial para combate ao desemprego. Hipótese que não se amolda à contratação temporária. Não configurada ofensa à regra do concurso público (art. 37, II, da Constituição). Não enquadramento no Tema n. 612 da Sistemática da Repercussão Geral. Parecer pelo deferimento do pedido.

    9. É o relatório. Decido.

    10. A suspensão de liminar constitui meio autônomo de impugnação de decisões judiciais disciplinado pelo art. 4º da Lei nº 8.437/1992, nos seguintes termos: 

Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.

    11. De início, verifico a presença dos requisitos processuais necessários ao conhecimento do incidente. O Supremo Tribunal Federal é competente para apreciar o pedido, já que lhe caberá conhecer de eventual recurso extraordinário que impugne a decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo que ora se busca suspender. A discussão envolve matéria de índole constitucional, relativa à interpretação dos arts. 37, II e IX, da Constituição.

    12. Esta Corte tem admitido pedidos de suspensão de decisões proferidas por Tribunais de Justiça nas ações de controle concentrado de constitucionalidade, “quando da subtração dos efeitos da lei questionada decorrerem efeitos concretos e imediatos que resultem em grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas” (SL 879 AgR, Rel.ª Min.ª Cármen Lúcia - Presidente, j. em 07.04.2017). No caso, considero configurada a legitimidade do Município de Luiz Antônio para dirigir o pedido de suspensão a esta Corte, já que a decisão impugnada foi proferida em ação direta de inconstitucionalidade que tem por objeto legislação instituidora de programa assistencial municipal.

    13. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que a concessão de medida de contracautela ostenta caráter de absoluta excepcionalidade. Assim, a suspensão da decisão somente se justifica nos casos em que efetivamente demonstrado pela parte interessada risco de “grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas”. Veja-se, a título de exemplo: STP 914 AgR, Rel.ª Min.ª Rosa Weber (Presidente), j. em 03.05.2023; SL 1.547 AgR, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), j. em 29.08.2022; SL 836 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski (Presidente), j. em 22.10.2015.

    14. No caso, discute-se a possibilidade de beneficiários de programa assistencial - voltado à reinserção de pessoas desempregadas no mercado de trabalho - realizarem serviços no âmbito da administração municipal. De acordo com a decisão impugnada, a implementação dessa política tem por obstáculos a exigência constitucional de realizar concurso público para a investidura em cargos públicos e o caráter excepcional das contratações temporárias (art. 37, II e IX, da Constituição).

    15. A questão já foi analisada pelo Supremo Tribunal Federal. Em alguns julgados, o Tribunal entendeu que programas do gênero implicariam a contratação temporária de servidores sem a presença dos requisitos constitucionais necessários. Confiram-se: SL 1.650 AgR, Rel.ª Min.ª Rosa Weber, j. em 25.09.2023; Rcl 51.796 AgR, Rel.ª Min.ª Rosa Weber, j. em 24.06.2022; SL 1.641, Rel.ª Min.ª Rosa Weber, j. em 13.06.2023; e Rcl 43.063 AgR, Rel.ª Min.ª Rosa Weber, j. em 27.05.2022.

    16. Contudo, no contexto da pandemia causada pela COVID-19, esta Corte deferiu medidas de contracautela para suspender decisões que interromperam programas similares, por entender que: (i) seu caráter assistencial afasta a disciplina das contratações temporárias; e (ii) a matéria se insere na competência dos municípios, por constituir objetivo da assistência social (arts. 23, II e X, e 203, III e VI, da Constituição). Veja-se, nesse sentido: SL 1.531, Rel. Min. Luiz Fux, j. em 11.05.2022; e SL 1.527, Rel. Min. Luiz Fux, j. em 19.04.2022.

    17. Nesse período, a Presidência do STF analisou pedido de suspensão ajuizado pelo Município ora requerente em relação à norma que foi substituída pela impugnada na ação de origem. Na SL 1.561, o Min. Luiz Fux, então Presidente, suspendeu os efeitos do acórdão que declarou a inconstitucionalidade da Lei nº 1.633/2019, do Município de Luiz Antônio, que havia instituído programa emergencial de auxílio-desemprego. Na ocasião, o Ministro assinalou que a legislação tinha como clara finalidade a promoção “’integração ao mercado de trabalho’ e a ‘a redução da vulnerabilidade socioeconômica de famílias em situação de pobreza ou de extrema pobreza’ (art. 203, III e VI)”; e que “interpretação que exija da Municipalidade a observância dos requisitos das contratações temporárias para a instituição do programa em tela pode ter o condão de retirar do Município importante instrumento de fomento do bem-estar social”. Após a concessão da suspensão, sem perspectiva de sucesso nos recursos interpostos na origem, foi editada a Lei municipal nº 1.777/2022, que revogou expressamente a Lei municipal nº 1.633/2019. Na sequência, o acórdão daquela ação direta de inconstitucionalidade estadual transitou em julgado na origem, de modo que a controvérsia não foi examinada de forma exauriente pelo Supremo Tribunal Federal.

    18. Paralelamente, a 2ª Turma concluiu que a colaboração de bolsista, em caráter eventual, como contrapartida de sua participação em programa de apoio a desempregados, não se confunde com o regime de contratação temporária (RE 791.826 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, j. em 20.04.2018). O argumento foi reafirmado em decisões posteriores (RE 730.720, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. em 17.08.2018; e RE 1.432.079, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. em 30.05.2023). A tese parece se alinhar, ainda, ao precedente em que esta Corte reconheceu a “possibilidade da instituição de programas de residência jurídica, no âmbito de órgãos e entidades da Administração Pública, destinados a bacharéis em direito e a estudantes inscritos em programas de pós-graduação que objetivam desenvolver as capacidades e conhecimentos técnicos necessários ao ingresso no mercado de trabalho” (ADI 6.693, Rel.ª Min.ª Rosa Weber, j. em 24.01.2021).

    19. Com base nesses precedentes, deferi recentemente pedido de suspensão formulado pelo Município de Iacanga, para sustar os efeitos de acórdão que declarou a inconstitucionalidade de legislação municipal que versa sobre programa de auxílio-desemprego  denominado “Frente de Trabalho” (SL 1.763, j. em 06.09.2024). O recurso extraordinário interposto contra esse acórdão foi encaminhado ao STF e provido, “para cassar o acórdão recorrido e julgar improcedente a declaração de inconstitucionalidade” (RE 1.535.067, Relª. Minª. Cármen Lúcia, decisão monocrática, DJe 19.03.2025).

    20. Diante desse quadro, identifico risco de grave lesão à ordem pública que justifica a concessão da providência pleiteada. Em juízo mínimo de plausibilidade sobre a tese jurídica em discussão, próprio das medidas de contracautela, entendo que o programa “Frente Social de Trabalho” está vinculado à competência comum em matéria de assistência social (arts. 23, II e X, e 203, III e VI, da Constituição). Em princípio, essa circunstância afasta a necessidade de realização de concurso público e de observância dos requisitos aplicáveis à contratação temporária (art. 37, II e IX, da Constituição). Há, portanto, probabilidade de êxito do recurso extraordinário interposto contra o acórdão que ora se busca suspender.

    21. Os beneficiários do programa são pessoas desempregadas, sem amparo de outros benefícios assistenciais ou previdenciários, que passam a receber auxílio mensal no valor de R$ 1.100,00, pelo período de até seis meses, com possibilidade de retorno ao programa após igual período. Os assistidos devem participar das atividades de capacitação ocupacional, noções elementares de cidadania e qualificação profissional básica. A extinção do programa assistencial, ao final do prazo de modulação de seus efeitos, afetará 242 núcleos familiares que se encontram em situação de vulnerabilidade social. Além disso, a decisão impugnada impede, de forma imediata, a participação de novos beneficiários.

    22. Ante o exposto, julgo procedente o pedido, para suspender a eficácia da decisão impugnada, proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo na ação direta de inconstitucionalidade n° 2297481-08.2024.8.26.0000, até o trânsito em julgado da decisão de mérito da ação principal.

Publique-se.

Brasília, 10 de abril de 2025.

Ministro Luís Roberto Barroso
Presidente