Tribunal: STF
Processo: RE 1564735
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-10-27
Data de publicação: 2025-10-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Trata-se de recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, ementado nos seguintes termos (eDOC 41):



    EMENTA RECURSO INOMINADO. TERCEIRA TURMA RECURSAL DA FAZENDA PÚBLICA. SAÚDE PÚBLICA. FORNECIMENTO DE PROCEDIMENTO CIRÚRGICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA ESTABELECIDA ENTRE OS ENTES FEDERADOS PARA O ATENDIMENTO INTEGRAL À SAÚDE. CONDENAÇÃO SOLIDÁRIA. SENTENÇA REFORMADA NO PONTO. RECURSO PROVIDO



    Nas razões recursais, o Município de Terra de Areia aduz, em preliminar, que o tratamento postulado (cirurgia de revascularização miocárdica) é procedimento de alta complexidade, conforme pesquisa no sistema de gerenciamento da tabela de procedimentos do SUS (http://sigtap.datasus.gov.br) e, portanto, de responsabilidade da gestão estadual. 



    Disse ser município pequeno e não ter sequer hospital na cidade, sendo caso de responsabilidade estadual e realização da cirurgia pelo SUS nos hospitais credenciados em Porto Alegre. Sustentou que “não tem gestão plena em saúde, sendo que a responsabilidade pelo procedimento médico de média e alta complexidade é da gestão estadual, conforme Portaria GM/MS nº 373/2002.”



    Defendeu haver distribuição de obrigações entre os membros federativos, “não podendo a norma “norteadora” servir de fundamento para afastar normas infraconstitucionais criadas para dar efetividade às ações dos Poderes, como no caso em tela a Lei Estadual 9908/93, Resolução 226/05 – CIB/RS e Portaria 1587/02 do Ministério da Saúde – RENAME.”



    Argumentou que “em se mantendo a obrigação do Município em fornecer um serviço que é de competência de outro ente, estar-se-á abrindo um precedente judicial perigoso, pois o fato do Estado não atender aos seus serviços simplesmente implicará na responsabilização do Município, sem qualquer repercussão ao descumpridor de suas obrigações.” Conclui que a cirurgia que o autor postula tem custo alto e é de responsabilidade do Estado.



    No mérito, aduziu que “a organização do sistema de saúde por meio da divisão de competências é realizada segundo as condições de atendimento e as possibilidades orçamentárias de cada ente público.” Defendeu ser essencial para a sobrevivência do sistema “que o atendimento à saúde pública seja feito pelos entes federados de acordo com a distribuição de competências estabelecidas por lei infraconstitucionais e autorizada pela Constituição Federal, nos exatos termos em que preconizado pela Corte Suprema.”



    Disse estar demonstrado “que o medicamento postulado não está padronizado na política pública de assistência farmacêutica”, sendo evidente “que a obrigação de fazer deverá ser suportada pela União , sob pena de se impor ao Estado do Rio Grande do Sul o dispêndio de verba reservada para aquisição dos insumos que de fato lhe competem, sem posterior compensação e/ou ressarcimento.”



    Asseverou que “a realização de perícia médica é medida indispensável para se aferir a eficácia do medicamento ou tratamento para o caso concreto”, e que “deve ser realizada por profissional com especialização na área da medicina ou farmacologia em que o exame pericial é realizado.” Sustentou a ausência do cumprimento dos requisitos aptos a ensejar o fornecimento de cirurgia excepcional. Discorreu sobre a sustentabilidade do sistema de acesso à saúde.



    Requereu seja acolhida a preliminar de ilegitimidade passiva, com a consequente extinção do feito sem o julgamento do mérito; seja acolhida a preliminar de ausência de responsabilidade do município pelo procedimento médico de média e alta complexidade. No mérito, requereu seja provido o recurso extraordinário para julgar improcedente a ação em relação ao Município recorrente, por ser responsabilidade do Estado do Rio Grande do Sul e da União, conforme tema 793 do STF (eDOC 43).



    É o que cumpre relatar. Decido.



    De plano, destaco que esta Suprema Corte, no julgamento do tema 793 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE-RG 855.178, Rel. Min. Luiz Fux, firmou o entendimento segundo o qual constitui obrigação solidária entre os entes da federação prover o fornecimento de meios adequados à garantia do direito à saúde. O precedente restou ementado nos seguintes termos:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. TRATAMENTO MÉDICO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. O tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.” 



     Posteriormente, em sede de embargos de declaração, foi fixada a seguinte tese de julgamento: 



    “Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro”. (Tribunal Pleno, Rel. Min. Luiz Fux, Redator do acórdão Min. Edson Fachin, DJe 16.4.2020)



    Assim, verifica-se que a solidariedade dos entes federados não pode ser um obstáculo ao acesso e à prestação efetiva do direito à saúde ao cidadão que recorre ao Poder Judiciário. Entretanto, para garantir o próprio equilíbrio do sistema, o precedente qualificado ressalvou o direito ao ressarcimento para o ente federado que suportou o ônus financeiro, estabelecendo ainda a competência da autoridade judicial para direcionar o cumprimento da obrigação conforme as regras de repartição de competências considerando os critérios constitucionais de descentralização e hierarquização do SUS.



    A partir dos recursos que tem aportado a esta instância extraordinária, sob a perspectiva da competência, é possível afirmar que o precedente resolveu a questão do acesso à prestação efetiva do direito à saúde ao cidadão, na medida em que os entes federados não podem mais se esquivar da permanência no polo passivo da demanda, suportando o ônus da obrigação. Como assentado nos embargos de declaração do ERG 855.178:



    “É da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que o tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente.” 



    Entretanto, resta ainda controversa a questão do direcionamento da obrigação ao ente efetivamente competente, segundo as regras de repartição de competências (critérios constitucionais de descentralização e hierarquização), bem como o ressarcimento do ente que efetivamente custeou o procedimento pleiteado. O referido julgado buscou “otimizar a compensação entre os entes federados”, determinando que a autoridade judicial direcione, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determine o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 



    Espera-se, portanto, da autoridade judicial nas instâncias inferiores, dois tipos de atuação: uma prospectiva, de direcionar o cumprimento da obrigação ao ente responsável (nos casos de obrigações de trato sucessivo); e uma declaratório-constitutiva, de determinar o ressarcimento pelo cumprimento efetivo da obrigação pretéria, ou seja, já cumprida. Para tanto, faz-se necessário compreender as regras de financiamento e repartição de competências no âmbito do SUS. 



    O Sistema Único de Saúde é constituído pelo conjunto de ações e serviços de saúde, prestados por órgãos e instituições públicas federais, estaduais e municipais, da Administração direta e indireta e das fundações mantidas pelo Poder Público (art. 4, Lei n. 8.080/90). As ações e serviços de saúde, executados pelo SUS, seja diretamente ou mediante participação complementar da iniciativa privada, serão organizados de forma regionalizada e hierarquizada em níveis de complexidade crescente (baixa, média e alta), conforme dicção do artigo 8 da Lei n. 8.080/90.



    Ainda de acordo com a Lei n. 8.080/90, as Comissões Intergestores Bipartite e Tripartite (CIB e CIT, respectivamente) são reconhecidas como foros de negociação e pactuação entre gestores, quanto aos aspectos operacionais do SUS, cuja atuação tem como objetivo, dentre outros, “decidir sobre os aspectos operacionais, financeiros e administrativos da estão compartilhada do SUS, em conformidade com a definição da política consubstanciada em planos de saúde, aprovados pelos conselhos de saúde”.



    A legislação prevê ainda que, “no nível municipal, o SUS, poderá organizar-se em distritos de forma a integrar e articular recursos, técnicas e práticas voltadas para a cobertura total das ações de saúde”, bem como que “os municípios poderão constituir consórcios para desenvolver em conjunto as ações e os serviços de saúde que lhes correspondam” (art. 10 da Lei n. 8.080/90).



    Portanto, identificar a responsabilidade de cada ente pela prestação específica em saúde e pelo financiamento respectivo, vai muito além de uma interpretação constitucional ou uma análise do enquadramento fático da matéria à norma constitucional no caso concreto. 



    Demanda análise da legislação infraconstitucional, das normativa dos entes e órgãos responsáveis pela execução das políticas do SUS, além de eventual matéria fático-probatória consistente na pactuação pontual de prestações e/ou serviços de saúde (como quando o município se organiza em consórcio ou assume a gestão plena do sistema municipal de saúde em seu território, responsabilizando-se pela gestão integral das ações e serviços de saúde de todos os níveis de complexidade dentro de sua extensão territorial). 



    Deve-se consignar, ademais, que nem sempre o ente responsável pelo financiamento é o mesmo responsável pela execução da prestação em saúde, ou seja, essas atribuições (de financiamento e de execução) podem estar divididas, recaindo a responsabilidade pelo financiamento em um ente e a execução em outro. Faz-se necessário distinguir a prestação do financiamento em matéria de saúde. 



    Exemplificativamente, a União não presta de forma direta atendimentos em saúde. As ações e serviços ambulatoriais e hospitalares de média e alta complexidade são financiadas com recursos transferidos para os gestores estaduais e municipais e ficam registrados no Sistema de Controle do Limite Financeiro da Média e Alta Complexidade (SISMAC), complementados pelo Fundo de Ações Estratégicas e Compensação (FAEC). O valor é distribuído via repasse fundo a fundo segundo o que foi programado e aprovado em instâncias de deliberação, como a Comissão Intergestores Tripartite (CIT) e Bipartite (CIB).



    No caso sub examine, verifica-se que a sentença analisou a responsabilidade do ente no caso concreto, aplicando de forma escorreita a solidariedade na perspectiva constitucional. Entendo que a competência comum, vista como responsabilidade solidária, não pode ser analisada de forma literal e autônoma, numa perspectiva civilista. A noção de federalismo cooperativo e solidário deve ser analisada sob a perspectiva dos dispositivos da própria Constituição Federal, que remete à legislação infraconstitucional a construção do sistema de saúde com a repartição da competência entre os gestores (SANTOS, Lenir; TERRAZ, Fernanda (Org.). Judicialização da Saúde no Brasil. Campinas: Saberes, 2014. p. 25-57). 



    Portanto, a análise da legislação infraconstitucional é essencial para que se possa identificar o ente efetivamente responsável pela obrigação. No caso dos autos, como dito, a sentença analisou a responsabilidade dos entes nessa perspectiva (eDOC34):



    Assim, a própria Constituição Federal disciplina o atendimento de forma descentralizada em cada esfera de poder, não havendo ofensa ao direito constitucional à saúde, a distribuição de atribuições entre os entes federados, pois se trata de gestão dos investimentos públicos, sendo as responsabilidades atribuídas proporcionalmente à receita orçamentária de cada ente. Por isso, mesmo ciente do entendimento no sentido da solidariedade que é reiterado na jurisprudência do Tribunal de Justiça do Estado e do Superior Tribunal de Justiça, entendo ser necessária a observação das esferas de competência do SUS para evitar a intervenção em sentido oposto da lógica da organização e do funcionamento, devidamente planejado para melhor atender a população. Havendo competências definidas no âmbito administrativo, deve essa ser privilegiada, pois a existência de um ente público responsável pelo custeio do tratamento é o suficiente para preservar o direito à saúde do cidadão. Não há fundamentos para o Poder Judiciário interferir no planejamento e na gestão baseada em estudos técnicos do Poder Executivo, quando possível a concessão do direito pleiteado respeitando as normas e portarias que regulamentam o funcionamento do SUS. Nesse sentido, a Lei n.º 8.080/1990 regulamentou o direito à saúde, disciplinando a forma como o Estado deve fornecer a assistência terapêutica consistente na dispensação de medicamentos e produtos e na oferta de procedimentos terapêuticos em regime domiciliar, ambulatorial e hospitalar, todos definidos em protocolo clínico, avaliados quanto à sua eficácia, segurança, efetividade e custo-efetividade, bem como a possibilidade e a forma de inclusão de novos procedimentos e medicamentos. 



    [...]



    No presente caso, postula a parte autora a condenação da parte ré à realização de cirurgia de revascularização miocárdica. Referido procedimento, conforme pesquisa no Sistema de Gerenciamento da Tabela de Procedimentos do SUS (http://sigtap.datasus.gov.br), se trata de procedimento de alta complexidade, sendo responsabilidade da gestão estadual, conforme o estabelecido na Portaria GM/MS n° 373/2002. Portanto, o Município de Terra de Areia não possui responsabilidade no fornecimento dele, impondo a improcedência dos pedidos em relação à sua pessoa.



    Nos termos do Tema 793, caberá ao juiz analisar se o direito subjetivo pleiteado satisfaz os critérios constitucionais e legais para seu deferimento e, uma vez sendo deferido, direcionar o cumprimento da ação em relação ao Ente federado competente pelo seu fornecimento, garantindo o ressarcimento pelo que efetivamente arcou com o ônus financeiro, se for o caso, nos termos da legislação infraconstitucional incidente e eventuais pactuações locais, o que foi realizado de forma escorreita pela sentença, que concluiu com base na legislação pela responsabilidade do Estado do Rio Grande do Sul.



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário, de modo a restabelecer os efeitos da sentença. Deixo de inverter os ônus sucumbenciais, porquanto não fixados na origem. 



    Publique-se.



    Brasília, 27 de outubro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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