Tribunal: STF
Processo: ADI 4226
Classe: ADI
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-08-27
Data de publicação: 2025-08-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. Associação Brasileira dos Provedores de Internet e Operadores de Comunicação de Dados Multimídia (Abramulti) ajuizou esta ação direta de inconstitucionalidade contra as seguintes normas, que versam sobre a fiscalização de serviços públicos pelas agências reguladoras, em especial os de telecomunicações: art. 175, parágrafo único, da Lei n. 9.472, de 16 de julho de 1997; art. 3º, parágrafo único, da Lei n. 10.871, de 20 de maio de 2004, na redação dada pela Lei n. 11.292, de 26 de abril de 2006; art. 16, caput e parágrafo único, do Regulamento de Fiscalização anexo à Resolução n. 441, de 12 de julho de 2006, da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel); e arts. 72, parágrafo único, 204, V e VI, e 208, IV e V, do Regimento Interno da Anatel, anexo à Resolução n. 270, de 19 de julho de 2001. Transcrevo o teor dos dispositivos:



    Lei n. 9.472/1997:



    Art. 175. Nenhuma sanção será aplicada sem a oportunidade de prévia e ampla defesa.



    Parágrafo único. Apenas medidas cautelares urgentes poderão ser tomadas antes da defesa.



    Lei n. 10.871/2004:



    Art. 3º São atribuições comuns dos cargos referidos nos incisos I a XVI, XIX e XX do art. 1º desta Lei: (Redação dada pela Lei nº 11.292, de 2006)



    [...]



    Parágrafo único. No exercício das atribuições de natureza fiscal ou decorrentes do poder de polícia, são asseguradas aos ocupantes dos cargos referidos nos incisos I a XVI, XIX e XX do art. 1º desta Lei as prerrogativas de promover a interdição de estabelecimentos, instalações ou equipamentos, assim como a apreensão de bens ou produtos, e de requisitar, quando necessário, o auxílio de força policial federal ou estadual, em caso de desacato ou embaraço ao exercício de suas funções. (Redação dada pela Lei nº 11.292, de 2006)



    Regulamento de Fiscalização (Anexo à Resolução n. 441/2006):



    Art. 16. No curso de uma ação de fiscalização e como medida cautelar, o Agente de Fiscalização pode interromper o funcionamento de estação de telecomunicações, inclusive de radiodifusão, sob a condição de aprovação da autoridade competente, lavrando o correspondente termo.



    Parágrafo único. A interrupção cautelar do funcionamento de estação de telecomunicações, sem a correspondente outorga ou licença, não exime o infrator das sanções aplicáveis pela Anatel, sem prejuízo das de natureza civil e penal.



    Regimento Interno da Anatel (Resolução n. 270/2001):



    Art. 72. Nenhuma sanção administrativa será aplicada, a pessoa física ou jurídica, sem que lhe seja assegurada ampla defesa, em procedimento administrativo instaurado para apurar eventual infração a leis, regulamentos, normas, contratos, atos e termos de autorização.



    Parágrafo único. No curso do procedimento ou, em caso de risco iminente, antes dele, a Agência poderá, motivadamente, adotar medidas cautelares estritamente indispensáveis para evitar a lesão, sem a prévia manifestação do interessado.



    Art. 204. É competência específica do Gerente Geral de Fiscalização:



    [...]



    V – autorizar, como medida cautelar, a interrupção do funcionamento de estação de telecomunicações, inclusive as estações de radiodifusão, neste caso, quando motivada por razões técnicas ou em decorrência de situações que configurem perigo de vida;



    VI – autorizar apreensão cautelar de produtos de comunicação empregados clandestinamente em estações de telecomunicações;



    Art. 208. É competência específica do Agente de Fiscalização:



    [...]



    IV – interromper, por medida cautelar inadiável, o funcionamento de estação de telecomunicações ou de radiodifusão, “ad referendum” da autoridade competente e conforme regulamentos aplicáveis;



    V – lacrar estações e apreender equipamentos instalados ou utilizados clandestinamente, “ad referendum” da autoridade competente;



    Argui a legitimidade, por ser entidade de classe de âmbito nacional e configurada a pertinência temática. Defende a distribuição por dependência à ADI 1.668, a envolver a Lei Geral de Telecomunicações.



    Destaca autorizada a adoção de medidas cautelares de fiscalização pela Anatel, sem oportunizar ao interessado o direito de manifestação prévia, em ofensa à ampla defesa e ao contraditório (CF, art. 5º, LV). Frisa que as medidas cautelares e a busca e apreensão são providências dotadas de caráter excepcional e reservadas ao Poder Judiciário.



    Requer, em sede cautelar, a suspensão da eficácia das normas questionadas. Pede, ao fim, a declaração de inconstitucionalidade.



    A Câmara dos Deputados salienta a regularidade da tramitação da proposição legislativa que originou os diplomas impugnados.



    A Presidência da República ressalta não haver arbitrariedade nos preceitos atacados, direcionados ao exercício do poder de polícia pela Administração Pública. Enfatiza a importância do poder de polícia, dotado de presunção de legitimidade, autoexecutoriedade e imperatividade, para limitar direito, interesse ou liberdade individual em prol do interesse público. Entende não caber a ação contra atos regulamentares. Alega observados o contraditório e a ampla defesa, postergados em caso de urgência na intervenção do poder público. Realça que transmissões de rádio não autorizadas podem interferir na comunicação de aviões com as torres de controle, colocando em risco a vida dos passageiros. Manifesta-se pelo não conhecimento da ação em relação às normas regulamentares e, no mérito, pela improcedência.



    A Anatel assevera que eventual procedência dos pedidos formulados pode elevar o número de ocorrências prejudiciais aos serviços de telecomunicações e de atividades clandestinas, inclusive o uso não autorizado de radiofrequência. Aponta a possibilidade de impacto na segurança nacional, citando o exemplo do tráfego aéreo e telefones de longo alcance em presídios. Assinala que as medidas cautelares, sem oitiva prévia do administrado, são adotadas em situações estritamente necessárias para evitar lesão aos serviços de telecomunicações — como uso não autorizado do espectro, equipamentos não certificados e clandestinidade de atividade — e suspender situações que ocasionam risco à vida. Remetendo à ADI 1.668, destaca que a atividade clandestina é tipificada como crime pelo art. 183 da Lei Geral de Telecomunicações. Esclarece que a Anatel não realiza busca e apreensão, mas apenas apreensão quando o contexto justifica a providência e não há obstrução pelo fiscalizado, sem emprego de força. 



    O Senado Federal suscita preliminar de inadequação da via eleita, dado o caráter secundário e regulamentar dos atos infralegais. No mérito, afirma que as normas legais impugnadas disciplinam o exercício regular do poder de polícia administrativa inerente às agências reguladoras. Sublinha a necessidade de medidas cautelares para a interdição de estabelecimentos, instalações ou equipamentos e a apreensão de bens ou produtos, o que atende à razoabilidade. Acentua que o poder de polícia busca resguardar o interesse público e reveste-se dos atributos de coercibilidade e autoexecutoriedade, de sorte que a Administração Pública pode atuar independentemente de pronunciamento judicial. Frisa a relativização do devido processo legal quando, no caso concreto, a atividade irregular colocar em risco a coletividade, desde que observadas a proporcionalidade e a razoabilidade. Pleiteia o não conhecimento, em parte, da ação e, no mérito, a improcedência.



    O Advogado-Geral da União sustenta a ilegitimidade da requerente, por não possuir homogeneidade em sua composição, uma vez que congrega entre os associados pessoas jurídicas de categorias distintas. Afirma que os prestadores de serviços de telefonia fixa representam apenas parcela da categoria. Argumenta que os dispositivos infralegais não inovam o ordenamento jurídico e ostentam caráter secundário e regulamentar, a inviabilizar a ação. Diz que o provimento jurisdicional pretendido seria ineficaz por falta de impugnação de todo o complexo normativo. Acresce que o art. 45 da Lei n. 9.784/1999 prevê, de maneira genérica, a possibilidade de adoção, pela Administração Pública, de providências acauteladoras sem a prévia manifestação do interessado, em caso de risco iminente. Quanto ao mérito, ressalta que as medidas cautelares previstas simplesmente postergam o direito de informação e manifestação do interessado, de modo que têm aplicabilidade restrita a casos em que há indícios de práticas ilícitas e risco iminente de ineficácia da fiscalização. Assevera que os atos praticados pela autarquia nesse contexto têm presunção de legitimidade e autoexecutoriedade. Manifesta-se pelo não conhecimento da ação e, no mérito, pela improcedência.



    O Procurador-Geral da República, no tocante à preliminar de ilegitimidade ativa, pondera que a heterogeneidade de uma entidade de classe não é suficiente para descaracterizá-la como tal. Destaca o caráter nacional e, suprido o requisito da pertinência temática, a legitimidade da associação. Alude à perda de objeto quanto aos dispositivos do Regulamento de Fiscalização anexo à Resolução n. 441/2006 e do Regimento Interno anexo à Resolução n. 270/2001, revogados, respectivamente, pelas Resoluções n. 596/2012 e 612/2013. Afirma que a inexistência de questionamento acerca da redação original do art. 3º da Lei n. 10.871/2004 implica a falta de impugnação de todo o complexo normativo, tendo em vista o efeito repristinatório de eventual declaração de inconstitucionalidade da norma revogadora. No mérito, sublinha o exercício do poder de polícia inerente à atividade fiscalizatória, sem que tenha ocorrido limitação desarrazoada das liberdades públicas. Diz da possibilidade de mitigação e de intervenção estatal quanto a direitos individuais, sobretudo para a realização do interesse público, inclusive mediante adoção de medidas cautelares. Afirma adequadas as normas à fiscalização técnica da atividade regulada, proporcional e indispensável para assegurar o interesse público. Opina pelo conhecimento parcial da ação e, no mérito, pela improcedência.



    É o relatório. Decido.



    2. A controvérsia consiste em definir se é constitucional a adoção, por agência reguladora, de medidas acauteladoras no âmbito da fiscalização de serviços de telecomunicação.



    À luz do art. 103, IX, da Constituição Federal, reconheço a legitimidade da Associação Brasileira de Provedores de Internet e Operadores de Comunicação de Dados Multimídia (Abramulti) para ajuizar esta ação direta de inconstitucionalidade.



    A requerente caracteriza-se como entidade de classe de âmbito nacional, porquanto alberga sociedades empresariais sediadas em mais de nove Estados da federação, atuantes no segmento de provedores de internet e de comunicação multimídia.



    Conforme o Estatuto, objetiva defender os interesses das associadas, mediante representação judicial e extrajudicial. Sujeitas as representadas à fiscalização da Anatel, reputo caracterizado o liame temático.



    Ademais, congregar diversos segmentos existentes no mercado não retira da entidade de classe a legitimidade para a deflagração de processo de controle concentrado de constitucionalidade. Confira-se precedente:



    LEGITIMIDADE – AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – ASSOCIAÇÃO DE ÂMBITO NACIONAL – SEGMENTOS CONGREGADOS. O fato de a associação requerente congregar diversos segmentos existentes no mercado não a descredencia para a propositura da ação direta de inconstitucionalidade – Evolução da jurisprudência. [...]



    (ADI 3.413, Rel. Min. Marco Aurélio, DJe 1º.8.2011)



    Rejeito a preliminar de ilegitimidade ativa.



    O Procurador-Geral da República argui a perda parcial do objeto, considerada a expressa revogação das resoluções questionadas.



    Tem razão.



    A jurisprudência do Supremo se consolidou pela prejudicialidade da ação direta por perda de objeto quando ocorrer a revogação ou o exaurimento completo dos efeitos do ato impugnado (ADI 951 ED, Rel. Min. Luís Roberto Barroso; ADI 5.120 AgR, Rel. Min. Celso de Mello; ADI 4.365, Rel. Min. Dias Toffoli.  



    O art. 16, caput e parágrafo único, do Regulamento de Fiscalização anexo à Resolução n. 441/2006/Anatel prevê a possibilidade de o funcionamento de estação de telecomunicação ser interrompido cautelarmente no curso de fiscalização pela agência reguladora.



    Após o ajuizamento do feito, a Anatel editou a Resolução n. 596/2012 e revogou a de n. 441/2006. Mais tarde, sobreveio a Resolução n. 746/2021, que substituiu a de n. 596/2012. Confira-se, então, o disposto no art. 34 do atual Regulamento de Fiscalização Regulatória:



    Art. 34. O Agente de Fiscalização pode interromper cautelarmente o funcionamento de estação ou a execução de serviço, bem como lacrar e apreender bens e produtos de telecomunicações, lavrando os correspondentes termos.



    Parágrafo único. As medidas de que trata este artigo não se confundem com as medidas cautelares previstas na Seção II do Capítulo III do Título II deste Regulamento.



    A insurgência volta-se, ainda, contra os arts. 72, parágrafo único; 204, V e VI; e 208, IV e V, do Regimento Interno da Anatel, anexo à Resolução n. 270, de 19 de julho de 2001. O primeiro dispositivo versa adoção de medidas acautelatórias sem manifestação prévia do interessado, em caso de risco iminente. Os demais fixam competências de cargos de fiscalização relacionadas à interrupção do funcionamento de estação de telecomunicação e à apreensão cautelar de equipamentos:



    A citada foi revogada pela de n. 612/2013, que passou a tratar do assunto nos seguintes termos:



    Regimento Interno da Agência Nacional De Telecomunicações – Anatel (Resolução n. 612, de 29 de abril de 2013):



    Art. 52. A Agência poderá, motivadamente e observadas as competências estabelecidas neste Regimento, adotar medidas cautelares indispensáveis para evitar dano grave e irreparável ou de difícil reparação, sem a prévia manifestação do interessado.



    [...]



    § 3º As medidas cautelares podem ser adotadas no curso do procedimento ou, em caso de risco iminente, antes dele.



    Art. 81. Nenhuma sanção administrativa será aplicada, a pessoa física ou jurídica, sem que lhe seja assegurada a ampla defesa e o contraditório.



    Art. 192. A Gerência de Fiscalização tem, em sua área de atuação, as seguintes competências dentre as atribuídas à Superintendência de Fiscalização:



    [...]



    XI – alinhar e coordenar a adoção de medidas necessárias à interrupção do funcionamento de estação de telecomunicações ou de radiodifusão, lacrando e/ou apreendendo os bens ou produtos utilizados, conforme disposto em instruções e procedimentos de fiscalização;



    XII – coordenar a adoção de medidas necessárias à lacração e apreensão de bens ou produtos de telecomunicações e de radiodifusão, conforme disposto em instruções e procedimentos de fiscalização;



    XIII – referendar a interrupção, como medida cautelar, do funcionamento de estações de telecomunicações, incluídas as de radiodifusão, conforme regulamentos aplicáveis;



    Art. 253. São competências comuns aos Agentes de Fiscalização: 



    [...]



    V – interromper o funcionamento de estação de telecomunicações ou de radiodifusão, lacrando e/ou apreendendo os bens ou produtos utilizados, mediante referendo do Gerente de Fiscalização, conforme disposto em instruções e procedimentos de fiscalização;



    VI – lacrar e apreender bens ou produtos de telecomunicações, mediante referendo do Gerente de Fiscalização, conforme disposto em instruções e procedimentos de fiscalização;



    Em que pese cuidar-se de hipótese de continuidade normativa, mesmo após a modificação dos dispositivos impugnados, faz-se necessário o aditamento da petição inicial (ADI 3.915, Rel. Min. Alexandre de Moraes; ADI 1.597 AgR, Rel. Min. Rosa Weber; e ADI 6.126, Rel. Min. Edson Fachin).



    Não formulado o pedido de aditamento, julgo prejudicada, em parte, a ação, quanto aos arts. 16, caput e parágrafo único, do Regulamento de Fiscalização anexo à Resolução Anatel n. 441/2006, bem como aos arts. 72, parágrafo único; 204, V e VI; e 208, IV e V, do Regimento Interno da Anatel, anexo à Resolução Anatel n. 270/2001



    No mais, e a despeito dos argumentos lançados pela requerente, entendo ser caso de inadmitir esta ação.



    Em preliminar, o Advogado-Geral da União aventou a necessidade de a impugnação também ser direcionada contra o art. 45 da Lei n. 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Além disso, conforme ressaltou o Procurador-Geral da República, a proponente não impugnou a redação original do art. 3º da Lei n. 10.871/2004.



    Não havendo a requerente atacado esses preceitos na inicial, impõe-se o não conhecimento da ação, por ausência de impugnação da totalidade do complexo normativo.  



    Em sede de controle abstrato, a ideia de complexo normativo remete ao ordenamento jurídico como um todo, e não a um único diploma legislativo, de maneira a exigir que a impugnação deste ou daquele dispositivo se estenda a todos os outros passíveis de ser declarados inconstitucionais por arrastamento.  



    A ausência de impugnação de todo o complexo normativo, a tornar inepta a petição inicial, é aquela que pode resultar na inutilidade da declaração de inconstitucionalidade de certo dispositivo legal, pois a norma nele veiculada continuaria a viger no corpo de outras disposições.



    O precedente firmado no julgamento da ADI 7.086, Rel. Min. Rosa Weber, DJe de 29 de junho de 2022, bem ilustra a ineficácia do provimento judicial pretendido e a ausência do interesse de agir:  



    AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE CUMULADA COM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ART. 1º, § 2º, DA LEI Nº 7.433/1985, ART. 289 DA LEI Nº 6.015/1973 E ART. 30, XI, DA LEI Nº 8.935/1994. DEVER DOS NOTÁRIOS E REGISTRADORES DE FISCALIZAR O RECOLHIMENTO DOS TRIBUTOS INCIDENTES EM ATOS DE SUA COMPETÊNCIA. ALEGADA COBRANÇA ANTECIPADA DO IMPOSTO DE TRANSMISSÃO DE IMÓVEIS (ITBI). INVOCADO O PRECEDENTE FORMADO NO ARE 1.294.969/SP (TEMA Nº 1124 DA REPERCUSSÃO GERAL). AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DE TODO O COMPLEXO NORMATIVO. AÇÃO NÃO CONHECIDA.



    1. É firme a linha decisória deste Supremo Tribunal Federal no sentido de que a ausência de impugnação da integralidade do complexo normativo torna o provimento judicial pretendido ineficaz e, por isso mesmo, destituído de utilidade, de modo a afastar a caracterização do interesse de agir da parte autora.



    2. Tal ratio aplica-se não apenas na hipótese de identidade mas também conexão ou dependência normativa, a evitar a quebra da organicidade do sistema jurídico. “Não se admitem, em sede de controle normativo abstrato, impugnações isoladas ou tópicas, sob pena de completa desarticulação e desagregação do próprio sistema normativo a que se acham incorporadas” (ADI 2422-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, j. 10.5.2012, DJe 30.10.2014).



    [...]



    5. Ação não conhecida.



    (Com meus grifos)  



    Na espécie, verifico não impugnação o art. 45 da Lei n. 9.784/1999:  



    Art. 45. Em caso de risco iminente, a Administração Pública poderá motivadamente adotar providências acauteladoras sem a prévia manifestação do interessado.



    A norma não atacada continuaria a permitir a adoção, inclusive pela Anatel, de medidas cautelares sem prévia manifestação do interessado em situação de urgência.



    Ademais, a versão original do art. 3º, parágrafo único, da Lei n. 10.871/2004 autorizava a agência reguladora (art. 1º, I), no exercício do poder de polícia, inerente à função regulatória, a interditar estabelecimentos, instalações e equipamentos, bem como apreender bens ou produtos. A redação dada pela Lei federal n. 11.292/2006 apenas veio acrescentar a possibilidade de o dispositivo ser aplicado à regulação e fiscalização da aviação civil e ao suporte a essa atividade:



    Redação original:



    Art. 3º São atribuições comuns dos cargos referidos nos incisos I a XVI do art. 1º desta Lei:



    [...]



    Parágrafo único. No exercício das atribuições de natureza fiscal ou decorrentes do poder de polícia, são asseguradas aos ocupantes dos cargos referidos nos incisos I a XVI do art. 1º desta Lei as prerrogativas de promover a interdição de estabelecimentos, instalações ou equipamentos, assim como a apreensão de bens ou produtos, e de requisitar, quando necessário, o auxílio de força policial federal ou estadual, em caso de desacato ou embaraço ao exercício de suas funções.



    Assim, eventual provimento jurisdicional que declarasse a inconstitucionalidade dessas normas seria destituído de utilidade em razão da falta de impugnação da integralidade do complexo normativo. 



    O quadro revela a ausência do interesse de agir da requerente.



    3. Ante o exposto, não conheço desta ação direta de inconstitucionalidade.



    4. Publique-se.



Brasília, 27 de agosto de 2025.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



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