Tribunal: STF
Processo: ARE 1541904
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-05-29
Data de publicação: 2025-05-29

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça de São Paulo, ementado nos seguintes termos:



    “RECURSO DE APELAÇÃO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA 



    1. Trata-se de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público em razão da prática de atos de improbidade administrativa consistentes no desvio e na apropriação de verbas públicas por parte de agentes públicos da Autarquia 'Hospital Municipal de Iepê' e de empresas contratadas irregularmente (sem o devido e necessário procedimento licitatório) para prestação de serviços de oftalmologia no período de junho de 2005 a agosto de 2008.



    2. Existência de robusto conjunto probatório indicando, de forma cabal, a prática de improbidade administrativa e de prejuízo ao erário com as contratações ilegais e com a realização de pagamentos superfaturados às empresas requeridas. Penas adequadamente fixadas, com a devida observância aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade. Questões preliminares afastadas. Mantença, in totum, da r. sentença. Recursos desprovidos”. (eDOC 44 – ID: bd4d4f3f)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 5º, XL, LIV e LV, 37, § 4º, do texto constitucional. (eDOC 78 – ID: 679666db)



    Nas razões recursais, alega-se cerceamento de defesa, “ante o impedimento de se produzir prova técnico-pericial para apurar o arengado ‘sobrepreço’ nos serviços prestados.” (eDOC 78 – ID: 679666db, p. 20)



    Afirma-se que a condenação ao pagamento de multa é indevida, sob o argumento de que não há previsão de aplicação de multa cumulativa com o ressarcimento ao erário. 



    Sustenta-se, ainda, a aplicação retroativa dos dispositivos da Lei 14.230/2021, nos termos do que definido no julgamento do tema 1.199 da repercussão geral, com relação aos seguinte pontos: “a) incluiu o art. 9° da Lei n° 8.429/92, fazendo constar expressamente a necessidade de dolo direto e específico para caracterização de improbidade administrativa; b) incluiu o art. 12, I, da Lei n° 8.429/92, que limitou a aplicação de multa ao valor equivalente ao acréscimo patrimonial; d) alterou o art. 3°, §2°, ao passo que as sanções da LIA ‘não se aplicam à pessoa jurídica, já que o mesmo ilícito é disciplinado pela Lei 12.846113’; e) alterou o art. 12, §1° e §7, limitando a perda da função pública, ao ‘vínculo de mesma qualidade e natureza que o agente público ou político detinha com o poder público na época do cometimento da infração’; f) alterou o art. 17, §6°, da Lei 8.429/92, que passou a considerar inepta a inicial, vez que ‘não individualizou a conduta do réu, tampouco apontou os elementos probatórios mínimos aptos a demonstrar a ocorrência os atos tidos por ímprobos pela lei’, e f) não observou o art. 6-A, da lei 13.964/19, espelhado no art. 17-B da lei 8.429/92, que passou a assegurar ao Recorrente a possibilidade de acordo de não persecução civil”. (eDOC 78, p. 7-8)



    É o relatório. 



    Decido. 



    Registro, inicialmente, que a controvérsia quanto ao indeferimento da produção de provas não possui repercussão geral, como reconhecido por este Tribunal no julgamento do ARE-RG 639.228, rel. Min. Cezar Peluso, DJe 31.8.2011, paradigma do tema 424 do Plenário Virtual. Transcrevo sua ementa:



    “Recurso. Agravo convertido em Extraordinário. Inadmissibilidade deste. Produção de provas. Processo judicial. Indeferimento. Contraditório e ampla defesa. Tema infraconstitucional. Precedentes. Ausência de repercussão geral. Recurso extraordinário não conhecido. Não apresenta repercussão geral recurso extraordinário que, tendo por objeto a obrigatoriedade de observância dos princípios do contraditório e da ampla defesa, nos casos de indeferimento de pedido de produção de provas em processo judicial, versa sobre tema infraconstitucional.”



    Quanto às demais questões, destaco que cuidam os autos de ação civil pública de improbidade administrativa proposta, na origem, pelo Ministério Público em face de servidores do Hospital Municipal de Iepê/SP e de empresas contratadas sem a realização de licitação. 



    O Juízo de primeiro grau assentou, com base no acervo fático probatório, que: i) ocorreu contratação irregular sem licitação, ii) ficou evidente o superfaturamento dos valores pagos, e iii) houve admissão de servidores sem concurso público. Destacou ainda que foram comprovados o dolo dos agentes envolvidos e o efetivo prejuízo ao erário público municipal. Confira-se trecho da sentença:



    Anoto, de início, que a contratação irregular das pessoas jurídicas requeridas restaram incontroversas por meio dos contratos juntados às fls. 991 /994, (contrato .firmado entre a autarquia hospital municipal, por meio do requerido JOAO CAMPEÃO, e CLÍNICA MÉDICA GOUVEIA LTDA, representada pelo requerido SERGIO) e fls. 9951997; 998/1000, 1001/1003 e fls. 1004 (assinados por SILVÉRIO PIOVESANA FILHO e JOÃO CAMPEÃO JÚNIOR e a pessoa jurídica SHIBUKAWA E QUESADA SERVIÇOS DE SAÚDE LTDA SERGIO SHIBUKAWA, por meio, do requerido SERGIO) e ofício de fl. 1.619 oriundo do Hospital Municipal noticiando a não localização dos respectivos procedimentos licitatórios ou inexigibilidade de certame.



    (...)



    Constata-se, portanto, que as contratações foram irregulares, sem a a apresentação por parte dos requeridos de qualquer documento que justifique os valores pagos por cada procedimento, nem mesmo prova de que os serviços foram, de fato prestados. Ou seja, não há documento/controle atestando o recebimento dos serviços ou sua efetiva disponibilização ao público. 



    (...)



    Conforme restou demonstrado nos autos, existiam duas faturas: uma manuscrita, que era elaborada pela testemunha Márcia -Cristina Beck Zago (que trabalhava no faturamento do Hospital na época dos fatos), e outra, elaborado pela Diretoria do Hospital, que, conforme consta, era alterada para valores a maior em detrimento ao erário público, sendo encaminhada ao empenho. 



    O laudo pericial grafotécnico de fls. 1262/1271 concluiu que as inserções de procedimentos em quantidade maio são de autoria de JOÃO CAMPEÃO.



    (...)



    As anotações não só eram alteradas, como eram superdimensionadas, conforme apuração do trabalho pericial. Nesse sentido o setor técnico do Ministério Público, ao realizar um comparativo de tais: planilhas, apurou a existência de uma diferença a maior de R$ 113.126,26, em favor, das duas pessoas jurídicas requeridas; sendo R$ 82.216,02 em favor da SHIBUKAWA E QUESSADA SERVIÇOS DE SAÚDE LTDA e R$ 30.910,24 em favor de CLINICA MÉDICA GOUVEIA LTDA. (fls. 1.479/1.604)



    Aliado a isso, a parte ré em nenhum momento fez prova da idoneidade das planilhas confeccionadas a maior, já que, conforme relato da testemunha, Wilian, o faturamento era a cargo da funcionária Márcia, que por sua vez desconhece as alterações realizadas; ademais, importante destacar a total inexistência de um controle para justificara quantidade de procedimentos realizados, inclusive considerando o porte do município e os vários mutirões realizados.



     No tocante à contratação irregular dos servidores Terezinha Campeão, Caroline Pedrão De Almeida Pereira e Marco Antonio Cury, anoto que tal fato pode ser constatado pelas declarações por eles prestadas; fls. 675, 677/678 e fls. 703. 



    (...)



    Como se -vê, a contratação das pessoas jurídicas para a prestação de serviços médicos sem observância do procedimento licitatório e contratação sem concurso público de servidores públicos para ocupar funções que não ostentavam natureza temporária, restaram devidamente demonstradas, atos que só se concretizaram por meio do conluio existente entre as partes em detrimento do erário público. 



    (...)



    Nesse contexto, não há como se abstrair o dolo, uma vez que a contratação sem o devido procedimento licitatório, contratação sem concurso público e realização de inúmeros procedimentos sem que tenha havido a efetiva demonstração de sua ocorrência. Em especial em relação às diferenças entre as notas expedidas por funcionária que levava em consideração o que de fato ocorria para apontamentos modificados pela Administração do HOSPITAL, sem justificativa.



    (...)



    Tendo em vista que a contratação de serviços médicos sem prévia licitação é nula de pleno direito é inegável a ocorrência de prejuízo ao erário, razão pela qual ficou satisfatoriamente configurado o ato de improbidade administrativa nos termos do -artigo 10, I e VIII, da Lei 8.429/92, perpetrado por todos os envolvidos.



    Imperioso ressaltar ainda o laudo de fls. 1476/1486 que, como dito, além de apurar um pagamento a maior de R$ 113.126,26 (cento e treze mil cento e vinte seis reais e vinte e seis centavos), concluiu que: 



    (...) Em relação aos documentos bancários encaminhados para fins de confronto, visando a contratação de pagamento de funcionários que supostamente trabalhavam como voluntários, acarretando prejuízo ao erário municipal, temos a esclarecer; que foram planilhados todos os depósitos acima de R$ 100.00 (cem) reais, efetuado nas contas dos envolvidos; entretanto os extratos bancários não oferece subsídios necessários para identificação da origem dos mesmos, uma vez que, na sua maioria, foram efetuados em dinheiro.



    Destacando- se, pudemos constatar que foi efetuado no dia 14/08/06 um depósito em cheque no valor de R$ 1.350, 00 (um mil e trezentos e cinquenta reais) na conta de Caroline Fugulin Pedrão de Almeida Pereira (uma das supostas funcionárias voluntárias) — Banco do Brasil— agência 2120-2 — conta 7741-0, em contrapartida, o mesmo valor consta anotado no rodapé da nota de empenho n° 00064516 da empresa SHIBUKWA e QUESSADA como pagamento parcial através do cheque n° 850174 (...)



    (..) ainda, estamos encaminhando, anexo a este cópias de diversas faturas com as quantidades de procedimentos oftalmológicos alterados para um número maior que os efetivamente realizados, que consequentemente, resultou em pagamentos superiores aos devidos, causando dano ao erário municipal (...)”.  (eDOC 37, p. 4-12)



    O Tribunal de origem, também com fundamento no acervo fático-probatório constante dos autos e na legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Lei nº 8.429/1992), manteve a sentença que condenou a parte ora recorrente por ato doloso de improbidade por seu favorecimento ilícito decorrente de contratação irregular pelo Poder Público e recebimento a maior pelo serviço prestado, que causou prejuízo ao erário, com fundamento no art. 10, I e VIII, da Lei 8.429/1992. É o que se colhe do seguinte trecho do acórdão recorrido:



    “Da mesma forma, não houve cerceamento de defesa ao ser indeferida a produção de prova pericial judicial contábil, conforme já decidido no agravo de instrumento n. 2015752-22.2016.8.26.0000. Devido se mostrou o indeferimento da prova pericial, nos termos do art. 464, § 1 °, II, do CPC: o Juízo a quo, o destinatário mor da prova, dentro da sua livre convicção motivada e da sua persuasão racional e com arrimo na legislação processual civil, entendeu pela desnecessidade de produção de prova técnica, não havendo, portanto, que se falar em cerceamento de defesa ou em mácula ao princípio da ampla defesa. Ademais, ao julgador cumpre apreciar o tema de acordo com o que reputar atinente à lide não tem o dever de julgar a questão posta a seu exame de acordo com o pleiteado pelas partes, mas conforme livre convencimento, valendo-se de fatos, provas, jurisprudência, aspectos pertinentes ao tema e da legislação que entender aplicável à situação em concreto.



    Não é o caso de nulidade da r. sentença, portanto. No máximo, poder-se-ia aplicar a previsão do art. 938, § 3°, do CPC, contudo, esta disposição também não é aplicável à situação dos autos. Isto porque, de fato, desnecessária é a produção de prova técnica (nos termos do parágrafo único do art. 370 do CPC), considerando a robusta prova dos autos.



    (...)



    Há de ser mantida a respeitadíssima sentença de lavra do Exmo. Juiz Victor Garms Gonçalves, por seus próprios e irretocáveis fundamentos, uma vez cabalmente evidenciada a prática de atos ímprobos e a responsabilidade dos requeridos. 



    Inconcusso o conjunto probatório amealhado, indicando que, em prejuízo ao erário, houve favorecimento das empresas contratadas sem a necessária licitação, com manifesta violação aos princípios administrativos da legalidade, da impessoalidade e da moralidade, bem como às disposições da Lei n. 8.666/93.



    Conquanto os recorrentes tenham baseado seus argumentos, sem as devidas comprovações, na regularidade das condutas, a prova dos autos é incontestável e no sentido diametralmente oposto, isto é, de que houve prejuízo ao erário e ato ímprobo em plena ofensa aos princípios da moralidade e da legalidade. Vejamos. 



    (...)



    Por seu turno, não merece guarida o apelo de Sergio Shibukawa e Shibukawa & Quesada – Serviços de Saúde Ltda., baseado na tese de erro escusável e na ausência de dolo e de culpa grave no caso concreto. 



    Salta aos olhos o dolo no caso concreto, não vingando a tese de que houve erro escusável sendo tudo decorrente apenas da má-gestão administrativa do Hospital. Risível teoria, quando cotejada com a prova dos autos: indubitável a contratação irregular das pessoas jurídicas, sem o devido procedimento licitatório; incontestável também a fraudação de documentos, gerando pagamento a maior em favor das empresas requeridas: “Com relação a Sergio Shibukawa e às empresas Shibukawa e Quesada Serviços de Saúde Ltda. e Clínica médica Gouveia Ltda., os pagamentos de valores superfaturados eram feitos à empresa ... Por meio de cheques e descontados pessoalmente por Sérgio, além do repasse de valores a funcionários do hospital, que demonstraram a participação no esquema fraudulento de Sérgio e das empresas por ele representadas (...) O envolvimento de Sérgio Shibukawa juntamente com as empresas por ele administradas é demonstrado pela cópia do cheque de fl. 969, título emitido pelo hospital, nominal a empresa Shibukawa e Quesada Serviços Médicos Ltda. e dado a Caroline Fugulin Pedrão de Almeida Pereira como remuneração por seu trabalho na autarquia. Os empenhos de fls. 361 e 516 comprovam que o cheque foi emitido para pagamento à Shibukawa e Quesada Serviços Médicos Ltda. pelos serviços médicos prestados. Outra prova de que a empresa Shibukawa repassava os valores superfaturados recebidos para pagamento de funcionários favorecidos pelos presidentes ou pelo Prefeito Municipal é o parecer técnico de fl. 1314 ... Além do cheque acima mencionado, Sérgio Shibukawa repassou a Caroline ao menos outros dois cheques recebidos por ele da autarquia para pagamento dos serviços de oftalmologia prestados e superfaturados. Isso se conclui do cotejo dos empenhos de fls. 256 e 218 com os comprovantes de depósito na conta de Caroline, de fls. 1378, nos valores de R$ 1.350,00 e R$ 1.300,00, respectivamente".



    (...)



    Por fim, não há espaço para acolhimento dos pedidos subsidiários, quais seja, os formulado e destinados a suscitar o abrandamento das penalidades impostas, de vez que, a bem dizer, não discrepância de razoável e proporcional faixa de estipulação própria das que são fixadas pela Jurisprudência. Incabível, por óbvio, o afastamento da condenação solidária é referente ao ressarcimento do prejuízo causado ao erário e a do pagamento de multa civil (moderadamente fixada no valor equivalente a 2 vezes o valor da última remuneração do Prefeito Municipal) por parte de cada requerido. Dão-se como suficiente para alcançar o fim sobre o qual se fundamente a razão teleológica da penalidade. E de igual forma, Quadra ao caso idêntica solução no que se der referente à perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos. Não destoam da mens legis. Outrossim, a proibição de contratar com o Poder Público de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, considerada a gravidade dos atos, são restrições que para o caso em tela, são requeridas por proeminência. Em suma, as sanções aplicadas calham dentro do sentido da lei. Lembro que muito embora prestados os serviços contratados, com efeito, da da evolução do trato negocial sob o ponto de vista fático, constatou-se que os serviços aos quais aludimos acima, foram postos à disposição do ente público, porém mediante quase que vultoso e exorbitante preço, pago a propósito, às custas do erário”. (eDOC 44 /ID: bd4d4f3f, p. 9-15; grifos nossos)



     



    Desse modo, vale registrar que o acórdão impugnado reconheceu expressamente que as condutas foram praticadas a título doloso e que ocorreu efetivo prejuízo ao erário público.



    Registre-se que, com o advento da Lei nº 14.230/2021, alterou-se substancialmente o conteúdo da Lei 8.429/1992 e o regime jurídico do ato de improbidade administrativa nele previsto.



    Dentre as principais inovações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021 para o ato de improbidade administrativa do art. 10 da Lei nº 8.429/1992, pode-se apontar a necessidade do elemento subjetivo doloso para caracterização dos atos de improbidade por condutas que provoquem lesão ao erário (art. 10 da Lei nº 8,429/1992).



    Assim, considerando que a condenação do recorrente ocorreu com fundamento no art. 10 da Lei nº 8.429/1992, verifica-se que o acórdão se mostra devidamente alinhado à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.



    Acrescento, ainda, que ficou devidamente consignados pelas instâncias de origem a ocorrência de efetivo prejuízo ao erário, ante a contratação de serviços médicos sem prévio procedimento licitatório e pagamento de valores a maior. 



    Ademais, para divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria necessário o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:  



    “Direito Administrativo. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Improbidade administrativa. Dispensa de licitação. matéria infraconstitucional. Reexame do conjunto fático-probatório. Incidência das Súmulas nºs 279 e 280/STF. 1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, o qual tem por objeto acórdão que reformou parcialmente a sentença de procedência do pedido. 2. O STF já decidiu que as decisões judiciais não precisam ser necessariamente analíticas, bastando que contenham fundamentos suficientes para justificar suas conclusões (AI 791.292-QO-RG, Rel. Min. Gilmar Mendes). 3. O Plenário desta Corte afastou a existência de repercussão geral da controvérsia relativa à suposta violação aos arts. 5º, II, XXXV, XXXVI, LIV E LV, da CF, quando o julgamento da causa depender de prévia análise da adequada aplicação das normas infraconstitucionais (ARE 748.371-RG Tema nº 660). 4. Hipótese em que, para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria necessário analisar a legislação infraconstitucional aplicada ao caso, assim como reexaminar fatos e provas constantes dos autos, procedimentos vedados neste momento processual (Súmulas nº 279 e 280/STF). 5. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não houve prévia fixação de honorários advocatícios de sucumbência. 6. Agravo interno a que se nega provimento” (ARE 1464533 AgR, Rel. Min. Luís Roberto Barroso (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 20.02.2024 – grifo nosso)  



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDEFERIMENTO DE PEDIDO DE ADIAMENTO DE SESSÃO DE JULGAMENTO. CERCEAMENTO DE DEFESA. INCIDÊNCIA DO TEMA RG Nº 660. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. INTERESSE DA UNIÃO ASSEVERADO NO ACÓRDÃO RECORRIDO. REEXAME DE FATOS E PROVAS: IMPOSSIBILIDADE NO CAMPO EXTRAORDINÁRIO. ÓBICE DO ENUNCIADO Nº 279 DA SÚMULA DO STF. FATO SUPERVENIENTE. SENTENÇA PENAL ABSOLUTÓRIA. ART. 21, § 4º, DA LEI Nº 8.429, DE 1992. DISPOSITIVO COM EFICÁCIA SUSPENSA PELA LIMINAR PARCIALMENTE DEFERIDA NA ADI Nº 7.236/DF. 1. A suscitada violação ao art. 5º, inc. LV, da Constituição da República, quando depender da apreciação de normas infraconstitucionais, não possui repercussão geral (ARE nº 748.371-RG/MT, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, j. 06/06/2013, p. 1º/08/2013; Tema RG nº 660).2. Acresce que esta Corte, por diversas vezes, já asseverou que o indeferimento do pedido de adiamento de julgamento, realizado sob a alegação de impossibilidade de comparecimento do advogado, não viola os princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa, pois a sustentação oral é um ato processual facultativo. 3. No mais, o Tribunal Regional Federal da 4ª Região, com fundamento nos pressupostos fático-probatórios dos autos, reconheceu a existência de interesse da União e, consequentemente, a competência da Justiça Federal para julgar a demanda. 4. Inviável, nesse ponto, o recurso extraordinário, ante a impossibilidade de reexame de matéria fático-probatória. Incidência do óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF. 5. Impossibilidade de aplicação do disposto no art. 21, § 4º, da Lei nº 8.429, de 1992, na redação conferida pela Lei nº 14.230, de 2021, em virtude da suspensão da eficácia do referido dispositivo na liminar parcialmente deferida pelo Ministro Alexandre de Moraes na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 7.236/DF e da ausência de trânsito em julgado ou de decisão colegiada confirmando a sentença penal absolutória, conforme informado nas razões deste agravo. 6. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (RE 1412251 AgR, Rel. Min. André Mendonça, Segunda Turma, DJe 20.10.2023 – grifo nosso)  



    “Direito administrativo. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Improbidade administrativa. Recebimento de horas extraordinárias incompatíveis com o exercício de cargo em comissão de dedicação integral. 1. Agravo interno contra decisão monocrática que negou seguimento ao recurso extraordinário com agravo interposto pelo agravante. 2. O acórdão proferido na origem não destoa da jurisprudência desta Corte quanto à aplicabilidade das sanções referentes à improbidade administrativa aos agentes políticos. 3. No caso, não há correspondência entre a hipótese dos autos e a matéria submetida à repercussão geral no RE 656.558, sob a relatoria do Ministro Dias Toffoli (Tema 309). 4. Ademais, dissentir das conclusões adotadas pelo Tribunal de origem pressupõe, necessariamente, a análise de legislação infraconstitucional e o reexame dos fatos, do material probatório contantes dos autos (Súmulas 279 e 280/STF). 5. Por ausência de questão constitucional, esta Corte rejeitou a repercussão geral relativa à controvérsia sobre a suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal (Tema 660 - ARE 748.371-RG, Rel. Min. Gilmar Mendes). 6. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (arts. 17 e 18 da Lei nº 7.347/1985). 7. Agravo interno a que se nega provimento” (ARE 1415919 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 11.05.2023 – grifo nosso)



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 29 de maio de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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