Tribunal: STF
Processo: MS 39514
Classe: MS
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-10-30
Data de publicação: 2025-10-30

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de mandado de segurança impetrado por Sustentável Engenharia e Serviços Ltda. contra ato de Ministro do Tribunal de Contas da União - TCU, que aplicou a pena de impedimento de licitar e contratar com a União pelo prazo de 4 (quatro) meses e o consequente descredenciamento no Sicaf pelo mesmo período, com fulcro no art. 7º da Lei n. 10.520/2002.



    A impetrante narra que participou do pregão eletrônico n. 7/2023, cujo objeto era a contratação de pessoa jurídica para prestação de serviços continuados de apoio especializado em psicologia organizacional para a sede do Tribunal de Contas da União em Brasília/DF, mediante a disponibilização de mão de obra, em regime de empreitada por preço unitário.



    Relata que, ao final do pregão, a empresa Med Mais Soluções em Serviços Especiais Ltda. sagrou-se vencedora, tendo sido propostas aplicações de penalidades a três empresas, entre elas a impetrante. A infração a ela atribuída consiste em não manter proposta, nos termos do item 61.7 do Edital.



    Aponta que foi a sétima classificada no certame, sendo convocada para o envio de proposta ajustada após a desclassificação da licitante que figurava na sexta posição. Informa que deixou de enviar a documentação, o que ensejou a instauração do processo administrativo TC n. 014.986/2023-0 para apuração das responsabilidades cabíveis.



    Alega, em síntese, excesso na penalidade aplicada, por inexistir má-fé ou dolo na conduta praticada, eis que deixou de enviar a documentação em virtude de não conseguir manter válidas algumas certidões apresentadas (Certidão Negativa de Débitos Estaduais, Certidão de Regularidade do FGTS e as Certidões de Falência e Concordata).



    Acreditava, segundo aduz, estar causando menos prejuízo à Administração Pública, “uma vez que a comissão de licitação não precisaria dispender tempo para analisar planilha e documentação de empresa que, na data da convocação, não estaria habilitada, atingindo dessa forma a celeridade no certame”. (doc. 1, p. 4).



    Sustenta, ainda, que a penalidade terá o efeito de encerrar suas atividades, violando, assim, os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.



    Postula medida liminar para suspender a penalidade e a restrição no Sicaf, indicando, para comprovar periculum in mora, ter sido eliminada em certame recente em virtude da sanção, correndo o risco de ser novamente inabilitada em pregão eletrônico promovido pelo Tribunal Regional Eleitoral de Santa Catarina, em que a análise da planilha teria previsão de ocorrer no dia 8/12/2023.



    Requer, ao fim, a concessão da segurança para:



    (...) anular a penalidade de impedimento de licitar e contratar com a União pelo prazo de 4 (quatro) meses, com o consequente descredenciamento no Sicaf por mesmo prazo, considerando-se a nulidade do processo administrativo por desproporcionalidade e desrazoabilidade para a aplicação da referida penalidade. (doc. 1, p. 17)



    Em decisão de 5/12/2023 deferi a medida liminar para suspender a penalidade aplicada à impetrante (doc. 32). 



    O Tribunal de Contas da União prestou informações nos autos, oferecendo parecer pela denegação da segurança. Eis a ementa do opinativo:



    EMENTA: Mandado de Segurança, com pedido de medida liminar (deferida), impetrado contra ato praticado pelo Presidente do TCU, Exmo. Ministro Bruno Dantas, que negou provimento a recurso interposto contra decisão que aplicou à impetrante a sanção de impedimento de licitar e contratar com a União pelo prazo de quatro meses e o consequente descredenciamento no Sicaf pelo mesmo período, em face de irregularidade observada no curso do Pregão Eletrônico 07/2023, objeto do TC-040.423/2021-2. 



    1. Legitimidade e legalidade da sanção aplicada à impetrante. Coerência, razoabilidade e proporcionalidade entre a sanção aplicada pela Administração deste Tribunal e a gravidade dos fatos apurados no processo administrativo. Observância dos preceitos estabelecidos na Lei n. 10.520/2002 e no próprio Edital que disciplinou o certame. Franqueamento à licitante, ora impetrante, do contraditório e da ampla defesa, por ela efetivamente exercidos ao apresentar suas alegações de defesa e ao interpor o competente recurso administrativo. 



    2. Não-cabimento da liminar ante a ausência do fumus boni juris e do periculum in mora. 



    3. Parecer pela denegação da ordem, ante a inexistência do direito líquido e certo alegado pela impetrante. (doc. 39)



    A Advocacia-Geral da União interpôs agravo contra a decisão liminar (doc. 53).



    O Ministério Público Federal opinou, também, pela denegação da segurança, nos termos da seguinte ementa:



    Direito administrativo. Mandado de segurança. Pregão. Pleito que busca afastar a medida sancionatória aplicada pelo Tribunal de Contas da União. 



    1. A norma que justificou a aplicação da sanção ao impetrante não exige demonstração de prejuízo ou de má-fé por parte do participante do pregão. 



    2. O art. 1º, caput, da Lei 12.016/2009, requer demonstração de ilegalidade ou abuso de poder por parte da autoridade impetrada para concessão da segurança, circunstâncias ausentes no caso presente. 



    3. A sanção aplicada (4 meses) levou em consideração todas as circunstâncias do caso concreto e corresponde a 6,6% da máxima cominada pela norma (5 anos), o que afasta a alegação de desproporcionalidade. 



    4. Pela denegação da segurança com a cassação da liminar deferida. (doc. 60)



    É o relatório. Decido.



    O presente mandado de segurança comporta julgamento imediato, com fundamento no art. 205 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Após análise vertical deste autos, entendo que não assiste razão à impetrante, a despeito dos argumentos suscitados na inicial.



    Como relatado, a presente impetração dirige-se contra decisão do TCU, que aplicou a pena de impedimento de licitar e contratar com a União pelo prazo de 4 (quatro) meses e o consequente descredenciamento no Sicaf pelo mesmo período, com fulcro no art. 7º da Lei n. 10.520/2002. O argumento central deduzido na inicial consiste no afirmado excesso da sanção, por inexistir má-fé ou dolo na conduta praticada.



    Quando do exame da medida liminar, considerei relevante o direito invocado pela impetrante, pois, de fato, a própria autoridade administrativa reputou que, a princípio, não haveria demonstração de má-fé ou dolo da empresa, mas apenas “falta de cuidado e responsabilidade” ao deixar de manter a proposta. Além disso, constatei que, a despeito da conduta da impetrante, houve diferença de apenas R$ 36,72 (trinta e seis e setenta e dois centavos) entre a sua proposta e a efetivamente contratada.



    Contudo, após análise aprofundada do caso, verifico que a sanção aplicada não se revela flagrantemente ilegal ou desproporcional para justificar revisão pelo Poder Judiciário.



    Pelo contrário, a dosimetria da pena foi objeto de devida preocupação da autoridade impetrada, que, ao final, aplicou-a em apenas 4 meses, muito aquém do limite máximo de 5 anos previsto na Lei n. 10.520/2002. Confira-se:



    16. Quanto ao mérito, diferentemente do que a recorrente pretende fazer transparecer, houve preocupação da unidade sancionadora com a dosimetria da sanção. Nesse sentido, ante a falta de delimitação precisa das condutas e respectivas sanções na Lei 10.520/2002, a Segedam utilizou regulamento do Poder Executivo Federal (Norma Operacional DIRAD/SE/MP 2/2017), o qual estipula, em seu art. 7º: 



    “Art. 7º Não manter a proposta: Pena - impedimento do direito de licitar e contratar com a União e descredenciamento do SICAF pelo período de 4 (quatro) meses.” 



    17. A lembrar que o prazo máximo definido na Lei 10.520/2002 para tal sanção é de cinco anos, bastante superior ao aplicado – quatro meses. Reconhece-se, é verdade, que esse prazo máximo deve ser reservado para ilícitos de maior gravidade do que o tratado nos autos. 



    18. De toda sorte, não há falar em ausência de fundamento ou desproporcionalidade na sanção aplicada. 



    19. Ao participar da licitação, a empresa adere às condições fixadas em edital, inclusive a que determina o prazo de validade da proposta. No caso concreto, segundo item 12.4 do edital, tal compromisso foi estabelecido pelo período de sessenta dias a contar da data da sessão pública (peça 2, p. 5): 



    “12.4. As propostas terão validade de 60 (sessenta) dias, contados da data de abertura da sessão pública estabelecida no preâmbulo deste Edital. 12.4.1. Decorrido o prazo de validade das propostas, sem convocação para contratação, ficam as licitantes liberadas dos compromissos assumidos”. 



    20. No interregno definido em edital a empresa tinha o dever de atender ao chamado da Administração, o que não ocorreu por culpa exclusiva da empresa, falha que não conseguiu afastar ou mitigar em suas razões recursais. (doc. 28, p. 3)



    Para além disso, há embasamento normativo para a imposição da sanção. Afora a disposição contida no art. 7º da Lei n. 10.520/2002, que expressamente prevê as condutas de deixar de entregar documentação e não manter proposta, a infração imputada à impetrante está prevista tanto no Decreto Federal n. 10.024/2019 (art. 49, II e V) quanto no Edital do pregão eletrônico, cujo teor reproduzo:



    EDITAL DO PREGÃO ELETRÔNICO Nº 07/2023 



    61. A licitante ficará impedida de licitar e contratar com a União e será descredenciada no Sicaf, pelo prazo de até 5 (cinco) anos, sem prejuízo de multa de até 30% (trinta por cento) do valor anual estimado para a contratação e demais cominações legais, nos seguintes casos: (...) 



    61.6. deixar de entregar a documentação exigida no certame; 



    61.7. não mantiver a proposta.



    Portanto, a impetrante tinha perfeita ciência de que deveria honrar o compromisso assumido e manter válidas as certidões durante o prazo de validade da proposta. No caso vertente, segundo o item 12.4 do Edital, tal compromisso foi estabelecido pelo período de sessenta dias a contar da data da sessão pública. 



    Contudo, convocada dentro do aludido prazo para envio da proposta ajustada (após desclassificação da 6ª colocada) a impetrante não respondeu à convocação. 



    Nesse contexto, é insuficiente a alegação de que os documentos não foram apresentados em virtude de algumas certidões terem perdido a validade. Trata-se de situação previsível pela empresa e que deveria ter sido objeto de sua consideração ao participar do procedimento licitatório.



    A rigor, a conduta praticada pela impetrante consiste em descumprimento de cautela básica em procedimentos licitatórios. Cabia-lhe o dever objetivo, exigido no Edital e na lei, de manter sua proposta, o que, todavia, não foi observado. Assim, considero adequada a subsunção do comportamento ao art. 7º da Lei n. 10.520/2002, como realizado pela autoridade impetrada.



    Nesse sentido, destaco os seguintes apontamentos de Marçal Justen Filho sobre o art. 7º do diploma legal e a culpabilidade atribuível ao licitante:



    Justamente por isso, a avaliação da culpabilidade do licitante apresenta configuração diversa e própria no âmbito do pregão. Não é possível o licitante invocar ausência de conhecimento do ato convocatório, desconhecimento das peculiaridades do sistema licitatório ou a mera ingenuidade acerca da existência de requisitos de participação. Aquele que participa do pregão tem o dever jurídico de atentar para todas as exigências. Esse dever objetivo de diligência propicia uma avaliação peculiar acerca da culpabilidade. O sujeito tem o dever de comprovar sua diligência e a infração a tal dever caracteriza conduta reprovável, sujeita a sancionamento.



    Quem participa de pregão sem atentar para a ausência de preenchimento dos requisitos necessários conduz-se culposamente. Externa conduta incompatível com a natureza democrática do processo licitatório. Infringe a uma imposição fundamental de cidadania. O preço da democratização das licitações é o comprometimento pessoal de cada licitante com a realização dos interesses indisponíveis de titularidade comum da coletividade. (JUSTEN FILHO, Marçal. Pregão: comentários à legislação do pregão comum e eletrônico. 6. Ed. São Paulo: Dialética, 2013, p. 241-242 - grifei)



    Ao se referir especificamente ao elemento material da infração de não manter proposta, o autor expõe que:



     



    A ausência de contratação por conduta imputável ao particular constitui-se em ato ilícito. A frustração do contrato tanto pode derivar de conduta explícita como implícita do particular. Dar-se-á mesmo quando particular valer-se de subterfúgios para impedir a formalização do contrato. Em suma, pode configurar-se infração administrativa omissiva própria, na acepção acima referida. 



    (...)



    A conduta culposa pode conduzir à infração, tal como se passa quando o sujeito negligencia o cumprimento das formalidades inerentes à contratação. (JUSTEN FILHO, Marçal. Pregão: comentários à legislação do pregão comum e eletrônico. 6. Ed. São Paulo: Dialética, 2013, p. 250-251 - grifei)



    Conforme pontuado pelo Ministério Público Federal nestes autos, “a participação de candidato em pregão licitatório acarreta custos para processamento dos documentos e das propostas e interfere de forma negativa no tempo para conclusão do procedimento” (doc. 60, p. 5). Há, nesse sentido, uma razão própria para se exigir dos licitantes o compromisso de manutenção da proposta e para sancioná-los no caso de descumprimento.



    À luz desse quadro, considero que a sanção aplicada à impetrante não é excessiva nem desproporcional, posto que fixada, com amparo legal e em pequena extensão, representando 6,6% da máxima cominada pela Lei n. 10.520/2002. 



    Inexiste nestes autos prova pré-constituída que demonstre, de plano, excesso ou inadequação da penalidade, não cabendo, assim, revisão do ato por esta Suprema Corte.



    Registro, ainda, que a decisão do TCU está alinhada a julgados do próprio órgão sobre a matéria (Acórdão n. 1.793/2011-Plenário e Acórdão n. 754/2015-Plenário).



    Por fim, quanto à invocação do RMS 31.972/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 12/2/2014, após detido exame do caso, verifico que há sútil (porém importante) distinção com o presente.



    Com efeito, no RMS 31.972/DF, o Supremo Tribunal Federal analisou a legalidade da sanção de suspensão, pelo prazo de dois anos, do direito de participar de licitações e de contratar com a Administração, imposta pelo Superior Tribunal de Justiça à licitante em razão de infração cometida no Pregão n. 98/2009, destinado à contratação de serviços de digitalização eletrônica de processos judiciais.



    A licitante, para comprovar capacidade técnica, haveria de apresentar atestado de “experiência em tratamento documental e processamento de imagens, fazendo uso de metodologia reconhecida pelo mercado, em quantidade não inferior a 25 (vinte e cinco) por cento do quantitativo de páginas estimadas para a digitalização da presente contratação nas dependências do Contratante”.



    Apresentou, então, declaração de instituição bancária para atender ao requisito do edital. Contudo, após diligência realizada por servidores do Superior Tribunal de Justiça, a instituição que havia fornecido o atestado produziu afirmação em sentido contrário à prestação de serviço no ambiente da contratante, o que levou à aplicação de pena à licitante.



    Após debates, a Primeira Turma, por maioria, deu provimento ao recurso ordinário para conceder a segurança e anular a sanção, considerando ausente má-fé da empresa que sequer teria produzido afirmação falsa. O que ocorreu, nas palavras do eminente Ministro Marco Aurélio, foi “o dito pelo não dito”. Confira-se:



    O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – O que ocorreu na espécie? Foi apresentada uma declaração. Uma declaração de próprio punho da recorrente? Não. Uma declaração de estabelecimento bancário, a sugerir, portanto, fidelidade quanto ao que nela contido. Posteriormente, veio-se a dar, se é que se deu, o dito pelo não dito, no tocante à potencialidade da empresa para prestar serviços no âmbito da contratante. Surgiu uma segunda declaração, em que não se negou que a empresa recorrente tivesse a potencialidade, como disse, de prestar serviços no âmbito do Superior Tribunal de Justiça. Há mais, Presidente. Não houve – Vossa Excelência ressaltou, a partir do dispositivo legal que prevê a sanção – qualquer prejuízo para o Tribunal. (p. 23 do acórdão)



    (...)



    O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR): É, exato. Pois bem. Eu vou reformular o meu voto, diante dos debates, no sentido de não estar demonstrado que houve dolo ou má-fé, na apresentação daquele atestado, que realmente não foi firmado por ela, mas por uma instituição bancária que, depois, apresentou um outro. Além disso, como Vossa Excelência mesmo afirmou, com conhecimento da realidade ocorrida, não houve nenhum prejuízo à Administração Pública. (RMS 31972, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 12/2/2014, p. 23-25 do acórdão)



    Como se vê, no RMS 31.972/DF, apesar de constar referência na ementa à ausência de má-fé da empresa ou de prejuízo para a Administração Pública, esta Suprema Corte entendeu que não caberia imputar responsabilidade administrativa à impetrante, a partir das peculiaridades do caso. 



    Naquele feito, a autoridade administrativa imputou à licitante a infração de apresentar documento falso no pregão. A Primeira Turma, contudo, concluiu não estar configurado o ilícito, pelas razões acima expostas, sendo determinante o fato de terceiro ter retificado informação por ele mesmo prestada.



    No presente caso, todavia, a despeito de o fundamento legal ser o mesmo (art. 7º da Lei n. 10.520/2002), imputou-se à impetrante conduta diversa, isto é, de não manter proposta. E, neste writ, inexiste qualquer divergência quanto ao descumprimento do compromisso pela impetrante.



    A singularidade do RMS 31.972/DF também já foi objeto de ponderação no MS 36.688, Rel. Min. Rosa Weber, DJe 25/9/2019, no qual Sua Excelência realizou distinção próxima a aqui salientada.



    Portanto, não há elementos ou particularidades que comprovem ser ilícita ou excessiva a pena imposta no caso vertente.



    Posto isso, denego a segurança, ficando revogada a medida liminar outrora deferida.



    Publique-se.



    Brasília, 30 de outubro de 2025.



Ministro Cristiano Zanin



Relator