Tribunal: STF
Processo: ARE 1458448
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-08-18
Data de publicação: 2025-08-18

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITES DA COMPETÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO PARA DETERMINAR OBRIGAÇÕES DE FAZER AO ESTADO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. MUNICÍPIO DE GOIÂNIA/GO. LOTEAMENTO URBANO. REALIZAÇÃO DE OBRAS DE INFRAESTRUTURA PARA IMPLEMENTAÇÃO DE SANEAMENTO BÁSICO E FORNECIMENTO DE ÁGUA TRATADA. TRIBUNAL DE ORIGEM QUE RECONHECEU A OMISSÃO DA MUNICIPALIDADE NO DEVER FISCALIZATÓRIO. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. OFENSA NÃO CONFIGURADA. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. AGRAVO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de agravo no próprios objetivando a reforma de decisão que inadmitiu recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “APELAÇÃO CÍVEL. REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LOTEAMENTO URBANO. REALIZAÇÃO DE OBRA DE INFRAESTRUTURA PARA SANEAMENTO BÁSICO E FORNECIMENTO DE ÁGUA TRATADA. DANOS AO MEIO AMBIENTE E DESCUMPRIMENTO DE NORMAS URBANÍSTICAS. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. RESPONSABILIDADE DO ENTE PÚBLICO MUNICIPAL. RESPONSABILIZAÇÃO SOLIDÁRIA, MAS DE EXECUÇÃO SUBSIDIÁRIA. PRECEDENTES. SENTENÇA MANTIDA. 



    1. Cuida-se de ação civil pública ajuizada pelo Parquet estadual visando a condenação dos réus na obrigação de fazer, consubstanciada na realização de obras básicas de infraestrutura para o fornecimento de serviço de água tratada e recolhimento de esgoto no loteamento Residencial Shangri-lá II, situado no Município de Goiânia/GO, ante a constatação de danos urbanos e ambientais na localidade. 



    2. É possível ao Poder Judiciário, em situações excepcionais, determinar ao Poder Executivo a implementação de políticas públicas para garantir direitos constitucionalmente assegurados, a exemplo da efetiva proteção do meio ambiente e da ocupação adequada do solo urbano, sem que isso implique ofensa ao princípio da separação dos poderes. 



    3. O ente público municipal tem o dever-poder de exercer o poder de polícia necessário na implantação e implementação de loteamentos urbanos, o qual não se limita ao exame inicial de documentos e observância do atendimento de critérios formais. 



    4. O legislador impôs à Administração Pública municipal um dever inescusável, cuja hipótese de incidência não abre margem para um juízo discricionário de conveniência e oportunidade sobre a fiscalização e a regularização dos loteamentos urbanos. Assim, tratando-se de ato administrativo vinculado, o descumprimento ou omissão do ente público autoriza a intervenção do Poder Judiciário para impor a observância da legislação ambiental e urbanística aplicável. 



    5. Nos termos da jurisprudência do colendo Superior Tribunal de Justiça e deste egrégio Sodalício, e, ainda, dentro da sistemática do artigo 40 da Lei federal nº 6.766/1979, a responsabilidade do município pela regularização de loteamento privado é solidária, mas de execução subsidiária. Assim, primeiro deve-se exigir o cumprimento da obrigação ao loteador particular para, só após, em caso de inadimplemento e comprovada impossibilidade deste, se exigir do poder público municipal o atendimento desse dever, à luz do princípio da indisponibilidade do interesse público. Precedentes do STJ e do TJGO.



    6. Não se mostra irrazoável o prazo de 01 (um) ano concedido pelo juízo singular para o cumprimento da obrigação de fazer determinada na decisão judicial exarada. 



    7. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO CÍVEL CONHECIDAS, MAS DESPROVIDAS.” (Doc. 14, p. 1-2)



    Não foram opostos embargos de declaração.



    Nas razões do apelo extremo, o Município de Goiânia/GO apresenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 2º, 37, caput, e 60, § 4º, inciso III, da Constituição da República. Sustenta, em síntese, que houve infringência “ao princípio da divisão funcional do poder do Estado, preceituado, fundamentalmente, pelo artigo 2º, da CF/1988” (Doc. 16, p. 10). Afirma que, “ao Poder Executivo, com apoio no seu poder discricionário, cabe a escolha das políticas públicas, efetuada por intermédio de um juízo privativo de mérito administrativo, que envolve os critérios exclusivos da conveniência e da oportunidade” (Doc. 16, p. 10). Enfatiza que, “em respeito ao princípio da separação dos poderes, o Poder Judiciário não pode substituir a Administração no citado juízo valorativo, pois somente o Poder Executivo possui competência para, diante de sua capacidade financeira, determinar os campos prioritários de atuação, sempre buscando o atingimento do interesse público primário (princípio fundamental da indisponibilidade do interesse público)” (Doc. 16, p. 11). Salienta que “é juridicamente incabível que o Poder Judiciário imponha, à administração direta, o conteúdo de seu orçamento, ordenando as políticas públicas que deverão ser concretizadas pelo Poder Executivo” (Doc. 16, p. 11). Ressalta que “a atuação judiciária, necessariamente, poderá abarcar somente o controle da correta execução orçamentária, com o fim primordial de promover a plena efetivação dos ditames preconizados pelo princípio da legalidade estrita (artigo 37, caput, da CF/1988), não sendo legitimamente admissível a imposição de variadas obrigações de fazer, no âmbito das políticas públicas, pois as mesmas necessitam de prévia dotação orçamentária para a sua execução (artigos 2º e 6º, da Lei nº 4.320/1964 c/c artigo 165, da CF/1988), a qual depende, de modo obrigatório, de uma decisão política do poder competente” (Doc. 16, p. 11). Discorre que “a conduta judiciária indevida, aduzida no parágrafo precedente, vulnera, de maneira frontal, a independência e a harmonia que, vitalmente, devem existir entre os poderes, criando uma situação de dominância de um poder em relação aos demais” (Doc. 16, p. 11). Assevera que “o Poder Judiciário interfere, de forma indevida, nas atribuições dirigidas constitucionalmente a outros poderes, provocando despesas sem a análise prévia quanto às demais necessidades básicas que devem, com urgência, serem atendidas e sem examinar a presença de disposição orçamentária para a efetivação das ordens” (Doc. 16, p. 11-12). Proclama que, “a par da nítida afronta ao art. 2º da Constituição Federal – Princípio da Separação dos Poderes, o Tribunal de Justiça de Goiás manteve a condenação do Município consistente na implantação de infraestrutura no loteamento indicado na inicial, o que irá gerar gastos na casa das milhares de reais e desrespeito as prioridades do orçamento público, o que não é atribuição do Poder Judiciário, que poderá, entrementes, promover o seu controle” (Doc. 16, p. 15). Argumenta que “os recursos públicos não são ilimitados, motivo pelo qual ao Estado cabe definir, no contexto de suas políticas públicas, as ações e prestações possíveis de serem destinadas e efetivamente cumpridas em favor dos indivíduos, com o fito de atender especialmente aos comandos constitucionais” (Doc. 16, p. 15). Defende que “eventual disponibilização de recursos orçamentários municipais para obras de infraestrutura no Município, sem uma visão global das reais necessidades e condições do Ente Público municipal pode agravar a situação de outros serviços públicos que demandam maior prioridade” (Doc. 16, p. 16). Requer, ao final, o provimento do recurso extraordinário, “julgando improcedente a ação coletiva em comento” (Doc. 16, p. 17).



    A Vice-Presidência do Tribunal a quo inadmitiu o recurso extraordinário por entender que encontraria óbice na Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal (Doc. 18). Irresignado, o Município de Goiânia interpôs o presente agravo (Doc. 20). 



    É o relatório. DECIDO.



    Ab initio, antes de qualquer consideração acerca dos requisitos de admissibilidade e do mérito do recurso extraordinário, façamos um resumo, ainda que breve, da questão debatida nos autos. 



    Trata-se, na origem, de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Goiás contra a Associação de Luta em Defesa da Moradia - ALDM, a Saneamento de Goiás S/A - SANEAGO e o Município de Goiânia, objetivando a condenação dos réus à obrigação de fazer atinente à regularização do loteamento “Residencial Shangri-lá II”, com a expedição das devidas avaliações e documentos técnicos necessários, construção da infraestrutura para saneamento básico, fornecimento de água tratada, prestação regular dos serviços públicos na localidade e a condenação do município recorrente a providenciar previsão orçamentária para a execução das aludidas obras (Doc. 2, p. 10-11). 



     O Juízo de Direito da 2ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Goiânia julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados na presente ação civil pública para:



    “a) condenar os réus, Associação de Luta em Defesa da Moradia e o Município de Goiânia, de forma solidária e execução subsidiária do Município de Goiânia, a proceder os devidos procedimentos no loteamento do Shangri-lá II, consistente na implementação da infraestrutura necessária ao abastecimento de água (art. 2º, §§ 5ª e 6ª da Lei 6.766/79); 



    b) em relação a requerida Associação de Luta em Defesa da Moradia, fixo o prazo de máximo de 01 (um) ano para o cumprimento das obrigações dispostas no item ‘a’ a contar do trânsito em julgado da presente sentença, sob pena de aplicação de multa diária no valor de R$ 1.000,00 (mil reais), limitada a R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais); 



    c) decorrido o prazo da requerida Associação de Luta em Defesa da Moradia, previsto no item ‘b’, e com a possibilidade de execução do Município de Goiânia, começará o prazo deste de no máximo de 01 (um) ano para implementação ou complementação das obrigações previstas no item ‘a’, sob pena de aplicação de multa diária de R$ 1.000,00 (mil reais), limitada a R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais), devendo o Município providenciar a previsão orçamentária nos termos dos art. 4º, 6º e 60 da Lei 4.320/64; 



    d) decorrido o prazo previsto no item ‘b’ e/ou ‘c’, condeno a Companhia de Saneamento de Goiás S/A – SANEAGO na obrigação de fazer, consistente na expedição de nova Avaliação de Viabilidade Técnica e Operacional (AVTO), esse último, no prazo de 90 (noventa) dias, sob pena de multa diária de R$ 1.000,00 (mil reais), limitada a R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais).” (Doc. 11, p. 8)



    Posteriormente, a Quarta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás desproveu a remessa necessária e a apelação interposta pelo Município de Goiânia, confirmando a decisão de primeiro grau (Doc. 14). 



    Superadas as questões preambulares, subjaz o exame do presente recurso. 



    O agravo não merece prosperar. 



    A jurisprudência desta Suprema Corte está sedimentada no sentido de que o Poder Judiciário, em casos excepcionais e configurada a inércia ou morosidade da Administração, pode determinar a implementação pelo Estado de políticas públicas para assegurar o exercício de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação ao princípio da separação dos poderes (artigo 2º da Constituição da República). Nesse sentido, confiram-se, à guisa de exemplo, julgados proferidos pela Primeira e Segunda Turmas deste Tribunal em casos análogos, in litteris:



    “AGRAVOS REGIMENTAIS NOS RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS COM AGRAVOS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. SANEAMENTO BÁSICO. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: POSSIBILIDADE. ALEGADA OFENSA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA: INOCORRÊNCIA. IMPLEMENTAÇÃO DE INFRAESTRUTURA ADEQUADA E PREVENÇÃO DE DANO AMBIENTAL. RESPONSABILIDADE. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AGRAVOS REGIMENTAIS DESPROVIDOS.” (ARE 1.412.280-AgR-segundo, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe de 17/04/2023, destaquei)



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Ação civil pública. Saneamento básico. Implementação de políticas públicas. Possibilidade. Violação do princípio da separação dos poderes. Não ocorrência. Afronta aos princípios do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório. Inexistência de repercussão geral. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 



    1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes. 



    2. A afronta aos princípios da legalidade, do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, dos limites da coisa julgada ou da prestação jurisdicional, quando depende, para ser reconhecida como tal, da análise de normas infraconstitucionais, configura apenas ofensa indireta ou reflexa à Constituição Federal – Tema nº 660 do Quadro de Temas de Repercussão Geral do Supremo Tribunal Federal. 



    3. É inviável, em recurso extraordinário, o reexame dos fatos e das provas dos autos. Incidência da Súmula nº 279/STF. 



    4. Agravo regimental não provido. 



    5. É inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, haja vista tratar-se, na origem, de ação civil pública (art. 18 da Lei nº 7.347/85).” (ARE 1.405.612-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 16/03/2023, destaquei)



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Ação civil pública. Meio ambiente. 3. Ausência de prequestionamento (súmulas 282 e 356). 4. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes. Precedentes desta Corte. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 563.144-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe de 19/03/2013, destaquei) 



    In casu, a sentença, ratificada pelo Tribunal de origem, assentou:



    “É cediço que o loteamento, ou seja, a divisão em lotes de terrenos urbanos ou rurais, destinados pelos proprietários ou coproprietários à venda por oferta pública, está atualmente sujeito ao regramento da Lei nº 6.766/79, que dispõe sobre o parcelamento do solo urbano. 



    Colhe-se dos autos, que restou comprovada a ausência de obras necessárias à infraestrutura referente a água tratada e esgotamento sanitário no residencial Shangri-lá II. 



    (...)



    A realização de loteamento em desacordo com as leis que regem o parcelamento do solo, constitui-se em ato danoso capaz de gerar situação prejudicial para os adquirentes desavisados e, de um modo geral, para todos os habitantes do município. 



    Necessário, destarte, o controle jurisdicional, para afastar a omissão do Município referente ao seu dever-poder de fiscalizar e regular, sendo que a referida intervenção é impositiva e não contraria princípio constitucional e nem quebra a harmonia e independência dos poderes, como tem decidido a jurisprudência:



    (...)



    Além do mais, há comprovação documental da existência de condições precárias, sem infraestrutura básica completa, sendo que os danos ao meio ambiente são presumidos. 



    Na hipótese, a despeito de se tratar de loteamento aprovado pelo Município, restou incontroverso nos autos que o loteador não cumpriu com a obrigação legal. 



    Diante de tal situação, o Município de Goiânia atraiu para si a responsabilidade solidária pela execução das obras, tal como disposto no art. 40, caput, da Lei nº 6.766/79:



    (...)



    Portanto, restou clara na hipótese, além do descumprimento legal do loteador, a omissão no dever de fiscalização e de exercício do poder de polícia do Município de Goiânia.” (Doc. 11, p. 3-5, destaquei)



    Destarte, a inércia da Administração Municipal quanto ao dever fiscalizatório na implementação de políticas públicas de saneamento básico e infraestrutura, consoante assentado pelo Juízo de Direito e pelo Tribunal de origem, à luz de ampla cognição fático–probatória, coadjuvada pela possibilidade de o Poder Judiciário determinar a implementação de políticas públicas, sem que essa decisão se afigure ingerência no âmbito do poder discricionário do Poder Executivo, recomendam o desprovimento do recurso sub examine. 



    Nesse contexto, verifica-se que, para ultrapassar o entendimento do Tribunal de origem, seria necessário reexaminar os fatos e as provas dos autos, o que não é cabível em sede de recurso extraordinário, pois a Súmula 279 desta Corte impede o reexame de provas. Sobre o tema, a propósito: 



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ALVARÁS INVÁLIDOS. OBRAS REALIZADAS. OBRIGAÇÃO DE DEMOLIR. CONVERSÃO EM PERDAS E DANOS. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 



    1. O recurso extraordinário não se presta à análise de matéria infraconstitucional, tampouco ao reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula 279 do STF).



    2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 



    3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita.” (ARE 1.332.366-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, DJe de 13/10/2021)



    Por oportuno, vale destacar a lição de Roberto Rosas sobre a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal:



    “Chiovenda nos dá os limites da distinção entre questão de fato e questão de direito. 



    A questão de fato consiste em verificar se existem as circunstâncias com base nas quais deve o juiz, de acordo com a lei, considerar existentes determinados fatos concretos. A questão de direito consiste na focalização, primeiro, se a norma, a que o autor se refere, existe, como norma abstrata (Instituições de Direito Processual, 2ª ed., v. I/175). 



    Não é estranha a qualificação jurídica dos fatos dados como provados (RT 275/884 e 226/583). Já se refere a matéria de fato quando a decisão assenta no processo de livre convencimento do julgador (RE 64.051, Rel. Min. Djaci Falcão, RTJ 47/276); não cabe o recurso extraordinário quando o acórdão recorrido deu determinada qualificação jurídica a fatos delituosos e se pretende atribuir aos mesmos fatos outra configuração, quando essa pretensão exige reexame de provas (ERE 58.714, Relator para o acórdão o Min. Amaral Santos, RTJ 46/821). No processo penal, a verificação entre a qualificação de motivo fútil ou estado de embriaguez para a apenação importa matéria de fato, insuscetível de reexame no recurso extraordinário (RE 63.226, Rel. Min. Eloy da Rocha, RTJ 46/666). 



    A Súmula 279 é peremptória: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. Não se vislumbraria a existência da questão federal motivadora do recurso extraordinário. O juiz dá a valoração mais conveniente aos elementos probatórios, atendendo aos fatos e circunstâncias constantes dos autos, ainda que não alegados pelas partes. Não se confunda com o critério legal da valorização da prova (RTJ 37/480, 56/65)(Pestana de Aguiar, Comentários ao Código de Processo Civil, 2ª ed., v. VI/40, Ed. RT; Castro Nunes, Teoria e Prática do Poder Judiciário, 1943, p. 383). V. Súmula STJ-7.” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 137-138)



    Por fim, observo que o presente agravo foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que conduziria à aplicação de sucumbência recursal. Nada obstante, por não ter havido condenação ao pagamento de honorários advocatícios no Tribunal a quo, fica impossibilitada a sua majoração, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015.



    Ex positis, DESPROVEJO o AGRAVO, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 18 de agosto de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



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