Tribunal: STF
Processo: Rcl 74730
Classe: Rcl
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-21
Data de publicação: 2025-03-21

Ementa:

Inteiro teor:
RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. CARGOS EM COMISSÃO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ALEGADA MÁ APLICAÇÃO DO TEMA 1.010 DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. INOCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE TERATOLOGIA. ACÓRDÃO QUE ATESTA A AUSÊNCIA DE DADOS CONCRETOS PARA AFERIR A RAZOABILIDADE DO PERCENTUAL INDICADO NO DISPOSITIVO MUNICIPAL. IMPOSSIBILIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO NA VIA ESTREITA DA RECLAMAÇÃO. PRECEDENTES. RECLAMAÇÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO. 



    DECISÃO: Trata-se de reclamação ajuizada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo contra decisão proferida nos autos da ADI nº 2151324-03.2023.8.26.0000, em curso perante o Tribunal de Justiça daquele Estado, sob alegação de ofensa à tese vinculante fixada pelo Plenário deste Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 1.010 da sistemática da repercussão geral. 



    Em síntese, narra o reclamante tratar-se, na origem, de ação direta de inconstitucionalidade, a qual foi julgada parcialmente procedente, reputando constitucional o art. 20 da Lei Complementar 881/2021 do Município de Limeira. O referido dispositivo, preservado pela decisão reclamada, dispõe que “o total dos cargos em comissão a serem ocupados por servidores efetivos será de 5%” (doc. 1, p. 4). 



    Interposto recurso extraordinário com a finalidade de impugnar este ponto da decisão, este teve seu seguimento negado, sob o fundamento de que o caso concreto estaria em harmonia com a tese fixada no julgamento dos Temas 697 e 1.010 da repercussão geral. O reclamante aviou agravo interno suscitando que o tema não se aplicava à controvérsia dos autos, uma vez que “ao tratar dos parâmetros para instituição dos cargos comissionados, não contemplou qualquer percentual fixo”. Sustenta, ainda, que o percentual de 5% se distancia da razoabilidade, contrariando também o art. 37, V, da Constituição Federal, na medida em que a maioria dos cargos de provimento em comissão poderá ser preenchida por servidores puramente comissionados, o que afronta a proporcionalidade exigida nos parâmetros do referido tema. Aduz que o objeto da ADI é a “omissão parcial da norma que fixa percentual de cargos de provimento em comissão reservados a servidores de carreira” (doc. 1, p. 7). 



    Requer, liminarmente, a suspensão do acórdão impugnado. No mérito, pugna pela procedência da reclamação a fim de que o recurso extraordinário interposto tenha seguimento. 



    Devidamente citado, o Município de Limeira apresentou contestação, alegando, em síntese, a ausência de repercussão geral da matéria, aduzindo que a análise da controvérsia demandaria o sopesamento de provas e da legislação municipal. Sustenta que os cargos criados “foram previstos para contemplar as necessidades de direção, chefia e assessoramento do Centro de Promoção Social Municipal” (doc. 18, p. 7). Aduz que toda a estrutura “possui a totalidade de 550 cargos criados, sendo destes 437 efetivos, 49 comissionados puros e 64 funções gratificadas” (doc. 18, p. 12). 



    Dispensa-se, no caso concreto, a manifestação da Procuradoria-Geral da República, ante o caráter reiterado da matéria, nos termos do parágrafo único do art. 52 do RISTF.



    É o relatório. DECIDO. 



    Ab initio, pontuo que a reclamação, por expressa determinação constitucional, destina-se a preservar a competência desta Suprema Corte e a garantir a autoridade de suas decisões, ex vi do artigo 102, inciso I, alínea l, além de salvaguardar a estrita observância de preceito constante em enunciado de Súmula Vinculante, nos termos do artigo 103-A, § 3º, ambos da Constituição Federal. 



    Nada obstante já encontrasse previsão na legislação anterior, a reclamação adquiriu especial relevo no atual Código de Processo Civil, enquanto meio assecuratório da observância da jurisprudência vinculante dos Tribunais Superiores e no afã da criação de um sistema de precedentes no processo civil brasileiro. Nesse sentido, o Código passou a prever, além das hipóteses diretamente depreendidas do texto constitucional (art. 988, I, II e III), o cabimento da reclamação para a garantia da “observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência” (artigo 988, IV).  



    Embora tenha sistematizado a disciplina jurídica da reclamação e ampliado em alguma medida seu âmbito de aplicação, o novo diploma processual não alterou a natureza eminentemente excepcional do instituto. Deveras, a excepcionalidade no manejo da reclamação é depreendida a todo tempo da redação do novo CPC, seja pela vedação de sua utilização como sucedâneo de ação rescisória (art. 988, §5º, I), seja pela exigência de prévio esgotamento das instâncias ordinárias, no caso de reclamação fundada na inobservância de tese fixada em recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida (art. 988, §5º, II). 



    A propósito, a jurisprudência desta Suprema Corte fixou diversas condições para a utilização da via reclamatória, de sorte a manter a logicidade do sistema recursal previsto no CPC e evitar o desvirtuamento do objetivo precípuo do Código, de racionalização e diminuição da litigiosidade em massa pela criação do microssistema de julgamento de casos repetitivos. Afirma-se, destarte, por exemplo, (i) a inviabilidade da reclamação para o revolvimento de fatos e provas adjacentes aos processos de origem, (ii) a necessidade de existência de estrita aderência entre a decisão reclamada e o conteúdo do paradigma invocado e (iii) a necessidade de demonstração de teratologia na aplicação de tese firmada sob a sistemática da repercussão geral. Neste sentido, os seguintes precedentes da Primeira Turma da Corte: 



    “Agravo regimental em reclamação. Alegação de violação do entendimento firmado na ADPF nº 828/DF-MC. Reclamação que objetiva o reexame de decisão fundamentada no conjunto fático-probatório dos autos. Sucedâneo recursal. Impossibilidade. Agravo regimental não provido. 1. Por atribuição constitucional, presta-se a reclamação para preservar a competência do STF e garantir a autoridade de suas decisões (art. 102, inciso I, alínea l, da CF/88), bem como para resguardar a correta aplicação das súmulas vinculantes (art. 103-A, § 3º, da CF/88). 2. A reclamação não pode ser utilizada como sucedâneo de recurso ou de ações judiciais em geral, tampouco para reanálise de fatos e provas. Precedentes. 3. Agravo regimental não provido”. (Rcl 50.238-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 24/5/2022, grifei). 



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E DIREITO TRABALHISTA. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. COMPETÊNCIA. CAUSA INSTAURADA ENTRE O PODER PÚBLICO E SERVIDOR. VÍNCULO CELETISTA. LEI FEDERAL Nº 11.350/2006. AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE E AGENTE DE COMBATE ÀS ENDEMIAS. ALEGADA AFRONTA À ADI 3.395. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA. 1. Agravo interno em reclamação ajuizado em face de decisão que afirmou a competência da Justiça do Trabalho, sob o fundamento de inexistir lei local inserindo os agentes comunitários de saúde no regime estatutário, na forma do art. 8º da Lei nº 11.350/2006. Alegação de violação à ADI 3.395. 2. A decisão da ADI 3.395 refere-se a causas envolvendo o Poder Público e seus servidores públicos, vinculados por relação estatutária ou de caráter jurídico-administrativo. Desse modo, não há relação de estrita aderência entre o ato reclamado e o paradigma invocado, requisito indispensável à propositura da reclamação. 3. Agravo interno a que se nega provimento”. (Rcl 54.159-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 15/9/2022, grifei).



    “CONSTITUCIONAL, TRABALHISTA E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. SUPOSTA AFRONTA AO TEMA 932 DA REPERCUSSÃO GERAL. AUSÊNCIA DE TERATOLOGIA. UTILIZAÇÃO DA RECLAMAÇÃO COMO SUBSTITUTIVO DE RECURSOS DE NATUREZA ORDINÁRIA OU EXTRAORDINÁRIA. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O Tribunal reclamado decidiu em consonância com as diretrizes fixadas pelo Tema 932, pois assentou que em se tratando de embarcações que operam em alto mar, não pode ser considerada como imprevisível, dado o fato de que faz parte, da prática da navegação, a rotina de manter contato com a Capitania dos Portos, que desempenha a função de manter as embarcações avisadas a respeito dos fenômenos climáticos em curso. Nesse sentido, se a embarcação estava realmente equipada com instrumentos de salvamento, estes deveriam ter sido acionados, não havendo prova nos autos nesse sentido. Logo, caracterizado o risco da atividade a ensejar a responsabilização objetiva da reclamada, a esta incumbe responder pela reparação dos danos havidos. 2. Desse modo, cotejando a decisão reclamada com o paradigma de confronto apontado, e respeitado o âmbito cognitivo deste instrumental, não se constata teratologia no ato judicial que se alega afrontar o precedente deste TRIBUNAL. 3. Dessa forma, a postulação não passa de simples pedido de revisão do entendimento aplicado na origem, o que confirma a inviabilidade desta ação. Esta CORTE já teve a oportunidade de afirmar que a reclamação tem escopo bastante específico, não se prestando ao papel de simples substituto de recursos de natureza ordinária ou extraordinária (Rcl 6.880-AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Plenário, DJe de 22/2/2013). 4. Recurso de agravo a que se nega provimento”. (Rcl 54.142-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe de 23/8/2022, grifei).



    Fixadas as premissas, verifico que a presente reclamação tem como fundamento a alegação de má-aplicação, pelo Tribunal a quo, da tese vinculante fixada no julgamento do RE 1.041.210 - Tema 1.010 da sistemática da repercussão geral, a qual tem o seguinte teor: 



    Tema-RG 1.010: “a) A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir” (RE 1.041.210, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe de 22/5/2019).



    Em que pese a argumentação da parte autora, entendo não ter havido aplicação teratológica do tema de repercussão geral invocado como paradigma no caso concreto. Deveras, a leitura da decisão reclamada, proferida na ADI estadual, atesta que não foram fornecidos dados atualizados aptos a aferir concretamente o número de cargos em comissão para verificar a razoabilidade e a proporcionalidade mencionadas no aludido tema. Confira-se, a propósito, excerto do acórdão impugnado (doc. 2, p. 96-96): 



     “A hipótese dos autos assemelha-se à descrita no precedente: o autor insiste na presunção de que seria exíguo o percentual dos cargos em comissão alocado aos servidores efetivos (5%) pela Lei Complementar nº 881/2021; não cuidou, porém, de fornecer dados atualizados e concretos tocantes ao número total de funcionários da autarquia municipal e ao número de cargos em comissão. 



    Ocorre que, sem esses elementos, são impraticáveis a análise e a eventual conclusão de que a opção do legislador local afrontaria, de fato, os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. 



    Cumpre notar, ainda, que os precedentes indicados às fls. 42-44 referem-se a hipóteses em que o percentual mínimo não fora estipulado; este Sodalício, face à absoluta ausência de definição pelo legislador, determinou que, em caso de persistência da mora, aí, sim, pelo menos metade dos cargos comissionados seriam reservados a servidores efetivos. Situação, como visto, diversa daquela aqui tratada; daí a improcedência da lide neste aspecto.” (Grifei).



    Saliente-se no ponto que a tese vinculante fixada sob o Tema 1.010 da repercussão geral consigna que a proporcionalidade que deve existir entre o número de servidores comissionados e efetivos deve ser aferida também à luz da “necessidade que eles (servidores comissionados) devem suprir”, de sorte que devem ser consideradas nos casos concretos particularidades do ente público analisado, o que restou observado na decisão ora impugnada. Neste cenário, a meu sentir, não se há falar em teratologia na aplicação do paradigma, de sorte que, à luz da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, a presente reclamação não se revela viável. Nesse sentido: 



    “AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. CARGOS EM COMISSÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA QUE DETERMINOU O RESTABELECIMENTO DA PROPORCIONALIDADE ENTRE COMISSIONADOS E EFETIVOS. DECISÃO EM CUMPRIMENTO DE SENTENÇA QUE DECLARA CUMPRIDA A OBRIGAÇÃO. ALEGADA MÁ-APLICAÇÃO DO TEMA 1.010 DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. INOCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE TERATOLOGIA. SENTENÇA QUE ATESTA A REDUÇÃO DO NÚMERO DE SERVIDORES COMISSIONADOS E A NECESSIDADE DE MANUTENÇÃO DOS EXISTENTES NA ESTRUTURA DO PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL. ANÁLISE DA EFETIVA NECESSIDADE DOS CARGOS EM COMISSÃO. IMPOSSIBILIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO NA VIA ESTREITA DA RECLAMAÇÃO. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO” (Rcl 58.266-AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe de 5/3/2024 - grifei).



    “AGRAVO INTERNO. RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. ALEGAÇÃO DE EQUÍVOCO NA APLICAÇÃO DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. ‘PROGRAMA ASSISTENCIAL COM ROUPAGEM DE CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA’. CORRETA APLICAÇÃO DO TEMA 612 (RE 658.026). AUSÊNCIA DE TERATOLOGIA. UTILIZAÇÃO DA RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO RECURSAL. INVIABILIDADE. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    1. Firme a jurisprudência desta Suprema Corte quanto à excepcionalidade do cabimento da reclamação constitucional para observância da finalidade do sistema de repercussão geral. Além do esgotamento das instâncias ordinárias, constitui pressuposto de cabimento a demonstração de teratologia na decisão reclamada quanto à subsunção do caso individual, representado pela controvérsia objeto do recurso extraordinário, à decisão proferida em repercussão geral. Precedentes. 



    2. A decisão reclamada foi proferida em harmonia com a tese jurídica firmada por esta Casa no julgamento do RE 658.026-RG. Teratologia não identificada. 



    3. Agravo interno conhecido e não provido, com aplicação da penalidade prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015, calculada à razão de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, se unânime a votação”. (Rcl 51.796 AgR, Primeira Turma, Rel.ª Min.ª Rosa Weber, DJe 29/06/2022 - grifei).



    Cumpre consignar, por fim, que a revisão da decisão reclamada demandaria, segundo compreendo, o revolvimento do conjunto fático-probatório produzido na origem, a fim de se verificar a real necessidade dos cargos em comissão atualmente existentes na Estrutura Administrativa do Centro de Promoção Social Municipal de Limeira. A jurisprudência desta Corte, entretanto, é firme no sentido da impossibilidade de tal providência nas excepcionais vias do recurso extraordinário e da reclamação constitucional. Confira-se: 



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE NO ÂMBITO ESTADUAL. CRIAÇÃO DE CARGO COMISSIONADO SEM CARÁTER DE ASSESSORAMENTO, CHEFIA OU DIREÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. TEMA 1010. 



    1. A conclusão do Tribunal de origem se alinha à jurisprudência firmada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 1.041.210-RG (Tema 1010). 



    2. Para dissentir do entendimento do Tribunal de origem quanto à natureza jurídica dos cargos e à ausência de função típica de direção, chefia ou assessoramento, faz-se necessário analisar a legislação local pertinente e reexaminar os fatos e provas constantes dos autos, providências que não têm lugar neste momento processual, nos termos das Súmulas 279 e 280/STF. 



    3. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 



    4. Agravo a que se nega provimento.” (RE 1.410.250-AgR, Rel. Min. Barroso, Primeira Turma, DJe de 10/4/2023 - grifei).



    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. SÚMULA VINCULANTE N. 13. ACÓRDÃO RECLAMADO FUNDAMENTADO EM OFENSA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO. IMPOSSIBILIDADE. USO DE RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO DE RECURSO. PRECEDENTES. MULTA APLICADA NO PERCENTUAL DE 1%, CONFORME O § 4º DO ART. 1.021 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (Rcl 32.284-AgR, Segunda Turma, Rel.ª Min.ª Cármen Lúcia, DJe 11/4/2019).



    Ex positis, NEGO SEGUIMENTO À RECLAMAÇÃO, com fundamento nos arts. 932, VIII, do CPC e 161, parágrafo único, do RISTF, prejudicada a análise do pedido liminar.



    Publique-se.



    Brasília, 21 de março de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



Documento assinado digitalmente