Tribunal: STF
Processo: ARE 1520992
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-01-31
Data de publicação: 2025-01-31

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. DECLARAÇÃO DE NULIDADE DE CONTRATO FIRMADO ENTRE MUNICÍPIO E PARTICULAR. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. PAGAMENTO COM VERBAS DO FUNDEF/FUNDEB. ALEGAÇÃO DE INCOMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. NECESSIDADE DE REEXAME DE MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. REEXAME DE FATOS E PROVAS: INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS NS. 279 E 280 DESTE SUPREMO TRIBUNAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal Regional Federal da Quinta Região:



   “CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. UNIÃO. LEGITIMIDADE. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. FUNDEB/FUNDEF. DESTINAÇÃO ESPECÍFICA DAS VERBAS. RETENÇÃO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS CONTRATUAIS. IMPOSSIBILIDADE. APELAÇÃO. DESPROVIMENTO.



   I - Apelação interposta à Sentença proferida nos autos de Ação Civil Pública, que julgou Procedente a Pretensão para declarar a nulidade, desde o seu nascedouro (art. 59 da Lei nº 8.666/93), do contrato de prestação de serviços advocatícios celebrado entre o Município de Campestre - AL e os Réus, bem como de eventuais subcontratações dele decorrentes.



   II - O Pleno deste TRF-5ª Região já se posicionou no sentido de que ‘Possui a União legitimidade ativa para questionar a retenção do percentual relativo aos honorários contratuais da complementação das verbas do FUNDEF, uma vez que, em sede de execução cabe ao referido ente o cumprimento do título ao qual foi condenado, independentemente da avença firmada entre o município e o escritório de advocacia, o que afasta, por conseguinte, a alegação de incompetência da Justiça Federal ante a presença na relação processual da União’ .



   III - Não se vislumbra a alegada Coisa Julgada e a Preclusão, porquanto as decisões judiciais impugnadas carecem de trânsito em julgado, possibilitando a discussão de todas as matérias suscitadas pela União Federal.



   IV - A orientação do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça é no sentido da manutenção da vinculação constitucional da complementação o FUNDEF/FUNDEB às ações de desenvolvimento e manutenção do ensino, sendo indevido o pagamento de despesas do Município com honorários advocatícios contratuais com as verbas do referido Fundo.



   V - As contratações feitas pelo poder público devem, em regra, ser precedidas de licitação (art. 37, XXI da CF/88). No plano infraconstitucional, referida matéria se encontra disposta na Lei nº 8.666/93, notadamente em seu artigo 2º, ressaltando-se que, mesmo nas hipóteses excepcionais de dispensa e de inexigibilidade de licitação (artigos 24 e 25), o poder público não tem total liberdade de contratação, devendo o administrador seguir regras que permitam selecionar a melhor proposta. Ainda que se tratasse de hipótese de dispensa ou inexigibilidade de licitação, pela natureza do serviço, ela apenas se realizaria validamente se tivesse sido respeitado o processo administrativo correspondente, satisfeitos os requisitos essenciais dispostos na Lei nº 8.666/93, a teor do seu artigo 26, o que não ocorreu na hipótese, pois conforme consignado na Sentença, ‘sequer houve procedimento administrativo instaurado pelo Município de Campestre, sendo a documentação acostada pela supracitada municipalidade oriunda de outro procedimento licitatório, qual seja, ‘Inexigibilidade de Licitação n.º 02/2016. Contratação - FPM Incentivos Fiscais do Município de Campestre/AL’ (id. 3826080)’.



   VI - No caso, ainda que se reconheça a legalidade da contratação do escritório de advocacia, necessário reconhecer a ineficácia da cláusula contratual que possibilita o pagamento dos honorários com verbas do FUNDEF/FUNDEB, considerando que os recursos públicos federais do são vinculados, por força de lei, ao pagamento de gastos exclusivamente com a educação do Município. Assim, não podem ser destinados para finalidade diversa da área da educação, sendo ilegal a sua utilização para o pagamento de honorários advocatícios contratuais, ainda que seja para recuperar verbas do FUNDEF. A contratação do escritório deverá ser paga com recursos municipais, e não federais, como pretende o Apelante.



   VII - Inocorrência de enriquecimento ilícito da municipalidade com a ineficácia da cláusula contratual em comento, haja vista que o crédito poderá ser adimplido por outras formas, seja na via administrativa, seja através da competente ação judicial.



   VIII - Desprovimento da Apelação”.



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 238).



    2. No recurso extraordinário, o agravante alega ter o Tribunal de origem contrariado os arts. 1º, 18, 31, 109, 133 e 205 da Constituição da República.



    Sustenta que a Justiça estadual seria competente para o julgamento do presente feito, por se tratar de contratação realizada entre Município e escritório de advocacia, pelo que “não há interesse da União na presente lide, de modo que tal questão não pode ser apreciada no âmbito da Justiça Federal” (fl. 8, e-doc. 247).



    Argumenta que “não pode a União questionar instrumentos administrativos firmados pelo Ente Municipal que não atinjam sua esfera jurídica” (fl. 9 , e-doc. 247).



    Assinala que “os valores oriundos de precatório não permanecem de titularidade da União, pois após o numerário ser depositado na conta referente ao precatório, a União não tem mais qualquer tipo de ingerência sobre a verba, não podendo destiná-la nem levantá-la. A verba é do Município” (fl. 9, e-doc. 247).



    Pede o provimento do recurso extraordinário, “afastando a violação aos art. 1º, 18 e 31, bem como do art. 109, I, da Constituição da República, reconhecendo a incompetência da Justiça Federal para requerer a nulidade do contrato entre o município e escritório de advocacia” (fl. 13 , e-doc. 247).



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido na origem, pelas seguintes razões:



    “Em um exame superficial da matéria, próprio desta fase de cognição sumária, não vislumbro as alegadas infringências constitucionais, haja vista que, in casu, a matéria de fundo versa sobre o emprego de verbas oriundas do FUNDEF para cumprimento do referido contrato de prestação de serviços.



      Ademais, observa-se que a matéria em foco não prescinde da interpretação de normas infraconstitucionais, de forma que a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso, nos termos do art. 102, III, ‘a’, da CF” (fl. 2, e-doc. 258).



    4. No agravo interposto contra a inadmissibilidade do recurso extraordinário, o agravante suscita “que o serviço prestado pelo escritório promoveu o direito a educação, inexistindo qualquer desvio de finalidade, quando se busca que o pagamento pelo serviço prestado seja realizado com a verba que entrará nos cofres municipais através do seu esforço” (fl. 04, e-doc. 269).



    Argumenta que, “não tendo a União cumprido o seu dever-poder regularmente, viu-se obrigada a obter assessoria jurídica privada para receber a verba do FUNDEF” (fl. 04 , e-doc. 269).



    Assinala que “a retenção dos honorários contratuais não colide, tampouco é incompatível lógica e normativamente, com o dispositivos constitucionais e legais a importa determinado percentual de aplicação na educação básica” (fl. 04, e-doc. 269).



     Ressalta ser “paradoxal que o esforço do município para receber as verbas federais e as investir na educação não abarque em si, conceitualmente, também as ações judiciais eventualmente ajuizadas para ver concretizada justamente a obrigação legal por parte da União de disponibilizar o crédito devido” (fl. 04, e-doc. 269).



     Pede o provimento do presente recurso extraordinário com agravo. 



     Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO.



    5. Razão jurídica não assiste ao agravante.



    6. Este Supremo Tribunal Federal firmou jurisprudência no sentido de que os processos nos quais se discute sobre a destinação de recursos federais sujeitos à fiscalização do Tribunal de Contas da União são da competência da Justiça Federal. Assim, por exemplo:



    “Embargos de declaração no agravo regimental no recurso extraordinário. Efeitos infringentes. Processual. Malversação de verbas federais recebidas mediante convênio com a FUNASA. Artigo 109, inciso I, da CF. Presença do MPF em um dos polos. Competência da Justiça Federal. Recurso aclaratório acolhido com efeitos infringentes. 



    1. A circunstância de figurar o Ministério Público Federal como parte na lide não é suficiente para determinar a perpetuação da competência da Justiça Federal para o julgamento da ação.



    2. O Supremo Tribunal Federal consolidou o entendimento de que a mera alegação de existência de interesse de um dos entes enumerados no art. 109, inciso I, da Constituição Federal não enseja o deslocamento da competência para a Justiça Federal.



    3. A existência de competência da Justiça Federal será aferida por ela própria com base no caso concreto e supedâneo no rol ratione personae do art. 109, inciso I, da Constituição. 



    4. O fato de a verba repassada ser proveniente de recursos federais fiscalizáveis pelo TCU basta para afirmar a existência de interesse da União e a consequente competência da Justiça Federal para apreciar os autos. Precedentes da Suprema Corte. 



    5. Embargos de declaração acolhidos, com efeitos infringentes, para se anular o acórdão recorrido e se determinar novo julgamento pelo tribunal de origem” (RE n. 669.952-AgR-ED, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 25.11.2016).



    7. A decisão proferida pelo Tribunal Regional Federal da Quinta Região harmoniza-se com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, no sentido de que “o fato de a verba repassada ser proveniente de recursos federais e fiscalizada pela União, é suficiente para afirmar a existência de interesse desta e a consequente competência da Justiça Federal para apreciar o feito. Precedentes: RHC 98.564 Rel. Min. Eros Grau, Segunda Turma, DJe de 6/11/2009; HC 80.867, Rel. Min. Ellen Gracie, Primeira Turma, DJe de 12/04/2002; ACO 1.109/SP, Red. p/ acórdão, Min. Luiz Fux, DJe de 7/3/2012” (RE n. 696.533-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 26.9.2016).



    8. No julgamento do Recurso Extraordinário n. 464.621, o Supremo Tribunal Federal concluiu:



    “DIREITO PROCESSUAL PENAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. FRAUDE EM LICITAÇÃO E DESVIO DE VERBAS FEDERAIS. IMPROVIMENTO. 



    1. O recurso extraordinário se fundamenta no art. 102, III, a, da Constituição Federal, sob o argumento de que o acórdão recorrido teria violado o disposto no art. 109, IV, do texto constitucional, relativo à competência da justiça federal.



    2. Esta Corte já teve oportunidade de apreciar matéria semelhante, relacionada à possível fraude à licitação envolvendo verbas federais, sujeitas à fiscalização pelo Tribunal de Contas da União. Tratava-se de possível fraude em licitações com desvio de verbas provenientes do FUNDEF, do FNDE e do FPM, em que se reconheceu interesse da União a ser preservado, evidenciando a competência da Justiça Federal para processar e julgar os crimes contra esse interesse (HC nº 80.867/PI, de minha relatoria, 1ª Turma, DJ 12.04.2002).



    3. Concluo no sentido da correção do julgado da Corte local, ao confirmar decisão declinatória em favor da justiça federal. No caso, havendo concurso de crimes, a competência da justiça federal também alcançará os fatos supostamente criminosos que foram praticados em conexão com aqueles de competência da justiça federal.



    4. Recurso extraordinário conhecido e improvido” (RE n. 464.621, Relatora a Ministra Ellen Gracie, Segunda Turma, DJe 21.11.2008)



    9. As alegadas afrontas à Constituição da República só poderiam ser analisadas com o reexame de fatos e provas, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário, pela vedação imposta pela Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE. RECURSOS PÚBLICOS FEDERAIS. CONVÊNIOS E CONTRATO DE REPASSE. LICITAÇÃO. FISCALIZAÇÃO DO TCU. INTERESSE DA UNIÃO. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279 DO STF. TEMAS 339, 895 e 660 DA REPERCUSSÃO GERAL.



    1. O Supremo Tribunal Federal já decidiu no julgamento do ARE 748.371-RG, rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 1º.08.2013, sob a sistemática da repercussão geral, que não há ofensa aos princípios da legalidade, do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório e dos limites da coisa julgada, quando a violação é debatida sob a ótica infraconstitucional, uma vez que configura ofensa indireta ou reflexa à Constituição Federal, o que torna inadmissível o recurso extraordinário (Tema 660).



    2. Esta Corte reconheceu não haver repercussão geral da questão (Tema 895 - Ofensa ao princípio da inafastabilidade de jurisdição na hipótese em que há óbice processual intransponível ao julgamento de mérito).



    3. Quanto à alegada deficiência na prestação jurisdicional, ao julgar o AI-QO-RG 791.292, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, DJe 13.8.2010, o Plenário assentou a repercussão geral do tema 339 referente à negativa de prestação jurisdicional por ausência de fundamentação e reafirmou a jurisprudência segundo a qual o art. 93, IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos os fundamentos da decisão



    4. A jurisprudência desta Corte encontra-se pacificada no sentido de que o fato de a verba repassada ser proveniente de recursos federais sujeita à fiscalização do Tribunal de Contas da União é suficiente à demonstração do interesse da União e a atrair a competência da Justiça Federal para o caso. 



    5. No tocante ao mérito, eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo juízo a quo demandaria o reexame dos fatos e provas constantes dos autos, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, tendo em vista a vedação contida na Súmula 279 do STF. 



    6. Agravo regimental a que se nega provimento. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, por se tratar de recurso oriundo de ação civil pública. (ARE n. 1.288.016-AgR, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 23.8.2021).



    10. A apreciação do pleito recursal também exigiria a interpretação da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Leis ns. 8.906/1994, 9.424/1996 e 11.494/2007). A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Neste sentido, por exemplo:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. FUNDEF. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS CONTRATUAIS. RETENÇÃO. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. PRECEDENTES. 1. O recurso extraordinário é instrumento de impugnação de decisão judicial inadequado para a análise de matéria infraconstitucional. Precedentes: ARE 1.237.888-AgR, Tribunal Pleno, DJe de 03/03/2020; ARE 1.210.759-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 05/09/2019; ARE 1.110.829-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Rosa Weber, DJe de 25/09/2018. 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE n. 1.312.514-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 4.6.2021).



    O acórdão recorrido harmoniza-se com a jurisprudência consolidada neste Supremo Tribunal Federal, pelo que nada há a prover em relação às alegações do agravante.



    11. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (al. b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal) e condeno o agravante, nesta sede recursal, ao pagamento de honorários advocatícios majorados em 10%, percentual que se soma ao fixado na origem, obedecidos os limites dos §§ 2º, 3º e 11 do art. 85 do Código de Processo Civil. 



    Publique-se.



    Brasília, 31 de janeiro de 2025.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora