Tribunal: STF
Processo: RE 1553730
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-06-09
Data de publicação: 2025-06-09

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito processual civil e do trabalho. Recurso extraordinário. Execução fiscal. Multa aplicada por Tribunal de Contas estadual. Dano ao erário municipal. Tema nº 642 do ementário da Repercussão Geral. Legitimidade ativa. Reexame de fatos e provas. Análise de lei local. Enunciados nº 279 e nº 280 da Súmula do STF. Negativa de seguimento.



    I. Caso em exame



    1. Recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro pelo qual se extinguiu execução fiscal proposta pelo Estado do Rio de Janeiro, referente à multa aplicada pelo Tribunal de Contas em desfavor de ex-prefeito, em decorrência de dano ao erário municipal.



    2. O recorrente busca o reconhecimento de sua legitimidade para a execução da multa, asseverando que a tese fixada no Tema RG nº 642, em leitura conjugada com o art. 71, § 3º, da Constituição da República, refere-se somente a multas de caráter ressarcitório, sem que alcance as multas voltadas à coerção ou à sanção do infrator, como seria o caso da multa em questão, embasada no art. 63, inc. III, da Lei Complementar nº 63, de 1990.



    3. O Tribunal de origem, em juízo de retratação, manteve o acórdão por meio do qual acolhida exceção de pré-executividade para extinguir o processo por ilegitimidade ativa, ao fundamento de que a multa foi imposta por ação praticada em detrimento do ente municipal, sendo o Município prejudicado o legitimado para a cobrança, conforme o Tema RG nº 642 (RE nº nº 1.003.433/RJ) e o enunciado nº 299 da Súmula do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro.



    II. Questão em discussão



    4. A questão em discussão consiste em saber se o Estado-membro tem legitimidade ativa para a execução de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de dano causado ao erário municipal.



    III. Razões de decidir



    5. A Suprema Corte, no julgamento do RE nº 1.003.433-RG/RJ (Tema RG nº 642), e posteriormente na ADPF nº 1.011/PE, firmou a tese no sentido de que o Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal em razão de danos causados ao erário municipal, enquanto compete ao Estado-membro a execução de multas simples, aplicadas por Tribunais de Contas estaduais a agentes públicos municipais, em razão da inobservância de normas de Direito Financeiro ou do descumprimento de deveres de colaboração.



    6. O Tribunal de origem concluiu que a multa imposta ao executado tinha caráter reparatório, tendo sido aplicada por ação praticada em detrimento do ente municipal, em razão de irregular dispensa de licitação, conforme o art. 63, inc. III, da Lei Complementar estadual nº 63, de 1990.



    7. Para afastar a conclusão do Tribunal de origem quanto à natureza ou à motivação da multa aplicada e, consequentemente, alterar a legitimidade executiva, seria necessário amplo reexame de fatos e provas, bem como da legislação estadual, o que é inviável em recurso extraordinário, conforme os enunciados nº 279 e nº 280 das Súmulas do Supremo Tribunal Federal.



    IV. Dispositivo



    8. Recurso extraordinário a que se nega seguimento.



DECISÃO



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, assim ementado:



    “APELAÇÃO CÍVEL. TRIBUTÁRIO. PROCESSO CIVIL. EXECUÇÃO FISCAL PROPOSTA PELO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. MULTA APLICADA PELO TRIBUNAL DE CONTAS EM FACE DE EX-PREFEITO EM DECORRÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO MUNICIPAL. SENTENÇA QUE, ACOLHENDO EXCEÇÃO DE PRÉEXECUTIVIDADE, EXTINGUE O PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO POR ILEGITIMIDADE ATIVA. ADMISSIBILIDADE DA EXCEÇÃO PARA DISCUSSÃO DE MATÉRIA DE ORDEM PÚBLICA LASTREADA EM PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA (SÚMULA Nº 393, STJ). CRÉDITO DE MULTAS APLICADAS PELOS TRIBUNAIS DE CONTAS EM FACE DE AGENTES PÚBLICOS POR DANOS AO ERÁRIO MUNICIPAL PERTENCEM AOS MUNICÍPIOS, OS QUAIS DETÊM LEGITIMIDADE PARA A COBRANÇA. JURISPRUDÊNCIA CONSOLIDADA DO STF NO TEMA Nº 642 (RE nº 1003433/RJ). MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. VERBA QUE SE AFASTA. EXECUÇÃO PROPOSTA, QUANDO A JURISPRUDÊNCIA DESTE TRIBUNAL APONTAVA PARA A LEGITIMIDADE DO ESTADO, O QUE SE MODIFICOU APENAS EM 2021 COM A TESE FIRMADA PELO STF. PROVIMENTO PARCIAL DO RECURSO.” (e-doc. 12). 



    2. Opostos os embargos, foram rejeitados (e-doc. 19). 



    3. Em juízo de retratação, o acórdão foi mantido pela 1ª Câmara de Direito Público do TJRJ. Confira-se a ementa do julgado:



    “APELAÇÃO CÍVEL. REEXAME DETERMINADO PELA TERCEIRA VICE-PRESIDÊNCIA. EXECUÇÃO FISCAL PROPOSTA PELO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. EXTINÇÃO DO PROCESSO POR ILEGITIMIDAE ATIVA. MULTA APLICADA PELO TRIBUNAL DE CONTAS EM FACE DE EXPREFEITO EM DECORRÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO MUNICIPAL. PRIMEIRO JULGAMENTO COLEGIADO NO QUAL SE NEGOU PROVIMENTO AO APELO POR RECONHECIMENTO DE QUE A CORTE DE CONTAS APLICARA A MULTA EM RAZÃO DE PREJUÍZO AO ENTE MUNICIPAL. REVISÃO DO TEMA Nº 642 PELO STF NO JULGAMENTO DA ADPF Nº 1011/PE, AFIRMANDO A EXISTÊNCIA MULTAS SANCIONATÓRIAS E REPARATÓRIAS, COM REFLEXO NA LEGITIMIDADE PARA COBRANÇA, QUE NÃO MODIFICA A CONCLUSÃO ALCANÇADA PELO COLEGIADO DESTA 1ª CÂMARA DE DIREITO PÚBLICO. ENTENDIMENTO QUE JÁ ERA RECONHECIDO POR ESTE TRIBUNAL NA SÚMULA Nº 299. JUÍZO DE RETRATAÇÃO NEGATIVO. MANUTENÇÃO DO ACÓRDÃO.“ (e-doc. 35). 



    4. Nas razões do recurso, interposto com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, o Estado do Rio de Janeiro assevera sua legitimidade para a execução da multa aplicada contra ex-prefeito, uma vez que o Tema RG nº 642, em leitura conjugada com o art. 71, § 3º, da Constituição da República, refere-se a multas de caráter ressarcitório, sem que alcançadas aquelas voltadas à coerção ou à sanção do infrator. Faz referência à norma embasadora da multa, conforme informações prestadas pelo Tribunal de Constas estadual, com força no art. 63, inc. III, da Lei Complementar nº 63, de 1990 (e-doc. 24). 



    5. Foram apresentadas as contrarrazões ao recurso (e-doc. 26). 



    É o relatório.



    Decido. 



    6. No julgamento do RE nº 1.003.433-RG/RJ, Tema RG nº 642, Rel. Min. Marco Aurélio, Red. do Acórdão. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 15/09/2021, p. 13/10/2021, esta Suprema Corte assentou que “o Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal”. Confira-se a ementa assentada:



    “EMENTA. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MULTA APLICADA POR TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL A AGENTE PÚBLICO MUNICIPAL, POR DANOS CAUSADOS AO MUNICÍPIO. PARTE LEGITIMADA PARA A EXECUÇÃO DESSE CRÉDITO: MUNICÍPIO PREJUDICADO. DESPROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    1. Um dos mais basilares princípios jurídicos é o de que o acessório segue a sorte do principal. Aplicado desde o direito romano (accessio cedit principali), está positivado no direito brasileiro há mais de um século (Código Civil/1916, art. 59: Salvo disposição especial em contrário, a coisa acessória segue a principal; Código Civil/2002, art. 92. Principal é o bem que existe sobre si, abstrata ou concretamente; acessório, aquele cuja existência supõe a do principal).



    2. Nesta situação em análise, a multa foi aplicada em razão de uma ação do agente público em detrimento do ente federativo ao qual serve, o Município. Não há nenhum sentido em que tal valor reverta para os cofres do Estado-membro a que vinculado o Tribunal de Contas.



    3. Se a multa aplicada pelo Tribunal de Contas decorreu da prática de atos que causaram prejuízo ao erário municipal, o legitimado ativo para a execução do crédito fiscal é o Município lesado, e não o Estado do Rio de Janeiro, sob pena de enriquecimento sem causa estatal.



    4. Recurso Extraordinário a que se nega provimento. Tema 642, fixada a seguinte tese de repercussão geral: ‘O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal.” (destaques acrescidos).



    7. Entendo que a tese exarada pela sistemática da repercussão geral visava prevenir o enriquecimento sem causa do Estado, atribuindo aos Municípios, apenas, a competência para execução de multas decorrentes do prejuízo suportado pelo próprio ente municipal, ainda que a punição pecuniária tenha sido imposta pela Corte de Contas estadual. 



    8. Confira-se trecho da tese vencedora exarada no Tema RG nº 642:



    “Do cotejo analítico dos fatores acima elencados, extraio o entendimento de que o Estado ostenta legitimidade para cobrança judicial de multa simples, em suas mais variadas espécies, sobretudo na hipótese de sanção patrimonial aplicada em razão da grave inobservância de normas contábeis, financeiras, orçamentárias, operacionais e patrimoniais, ou ainda como consequência da violação de deveres de colaboração com o órgão de controle. 



    Vislumbro, no particular, interesse direto dos Tribunais de Contas na imposição e cobrança de sanções patrimoniais dedicadas a reafirmar a vigência, a validade e a eficácia das regras de Direito Financeiro. Por se tratar de órgão de controle encarregado, pela Constituição da República, da relevante missão de fiscalização e correção da atividade financeira, contábil, orçamentária e patrimonial do Estado, ao qual foi outorgada a responsabilidade pela constante vigilância das normas de Direito Financeiro, soa natural atribuir ao ente político que o Tribunal de Contas integra a legitimidade para cobrança das multas decorrentes da inobservância das regras de gestão pública. 



    Pelos mesmos fundamentos e de maneira ainda mais clara, parece impróprio atribuir aos Municípios a cobrança de multas aplicadas em razão da inobservância de ordens do Tribunal de Contas estaduais, sonegação de informações e documentos que interessam ao órgão de controle estadual, bem assim nos casos de obstrução do livre exercício das inspeções ou auditorias determinadas pela Corte de Contas. Parece claro que a transgressão dos deveres de colaboração põe em xeque a autoridade do órgão de controle, de modo que a ele interessa a punição dos agentes públicos recalcitrantes.” (grifos acrescidos).



    9. Interpretando-se a tese a contrario sensu, sobressai que as penalidades impostas pelo TCE provenientes de danos gerados contra o erário estadual sejam, naturalmente, executadas pelo Estado prejudicado. 



    10. Na hipótese, é certo que o Tribunal de origem chancelou o caráter reparatório da multa, aplicada em virtude da irregular dispensa de licitação pelo então prefeito. Confira-se trecho do primeiro acórdão:



    “Conforme consta na CDA, o crédito buscado decorre de multa aplicada pelo TCE/RJ com base nos arts. 63, III da LC/RJ nº 63/90 c/c art. 32, II do RITCE/RJ então vigente (Deliberação TCE/RJ nº 167/921 ), regras com as seguintes redações: 



    • LC/RJ nº 63/90 



    ‘Art. 63 - O Tribunal de Contas poderá aplicar multa de até cem vezes o maior piso salarial estadual aos responsáveis por: 



    (...)



     III - ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico, inclusive editais de licitação, de que resulte, ou possa resultar, dano, ao erário; 



    (...)’ 



    • RITCE/RJ 



    ‘Art. 32 - Expirado o prazo a que se refere o caput do art. 29 deste Regimento , sem manifestação do responsável, o Tribunal de Contas poderá: 



    (...) 



    II - determinar a cobrança judicial (...)’



    O arcabouço normativo trazido pela CDA é bastante para que se conclua que a multa foi imposta ao executado por ação praticada em detrimento do ente municipal, o que, inclusive, é corroborado pela cópia do processo instaurado na Corte de Contas (índices 459 e 524). Vale destacar que a irregular dispensa de licitação, por si só, já causa um prejuízo ao erário. 



    Importante, outrossim, registrar que a informação prestada pela Procuradoria Geral do TCE no sentido de que ‘a multa tratada no referido processo tem por fundamento o art. 63, inciso III, da Lei da Lei Complementar n.º 63/90, não tendo sido aplicada em razão de dano causado ao erário municipal” (índex 601) não se coaduna com o próprio texto legal supracitado. E mesmo a destinação ‘ao erário estadual’, que consta na decisão do TCE anexa àquela informação (índex 601, fl. 606), deve ser afastada com base no entendimento consolidado da Suprema Corte.” (e-doc. 12). 



    11. Posição que fora reiterada pela Corte fluminense. Cabe destacar:



    “Sobre a legitimidade ativa para cobrança de multas aplicadas pelos Tribunais de Contas em face de gestores municipais, o STF, num primeiro momento, ao julgar o Tema nº 642 (RE nº 1003433/RJ1 ), fixou a seguinte Tese: 



    ‘O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal.’ 



    Ocorre que, diante do voto-vista apresentado pelo Min. Gilmar Mendes, ali proferido, apresentando distinção entre as espécies de multas com reflexos na legitimidade para cobrança, a controvérsia permaneceu viva até que, no recente julgamento da ADPF nº 1011/PE2 , a Tese foi revisada passando ao seguinte teor: 



    ‘1. O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal.



    2. Compete ao Estado-membro a execução de crédito decorrente de multas simples, aplicadas por Tribunais de Contas estaduais a agentes públicos municipais, em razão da inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, do descumprimento dos deveres de colaboração impostos, pela legislação, aos agentes públicos fiscalizados.’



    Firmou, então, o Min. Gilmar Mendes, no voto-condutor do julgamento da supracitada ADPF, a existência de três sanções patrimoniais: ‘(a) imposição do dever de recomposição do erário, também intitulado, por alguns, de imposição de débito; b) multa proporcional ao dano causado ao erário, que decorre diretamente – e em razão – do prejuízo infligido ao patrimônio público; e (c) multa simples, aplicada em razão da inobservância de normas financeiras, contábeis e orçamentárias, ou como consequência direta da violação de deveres de colaboração (obrigações acessórias) que os agentes fiscalizados devem guardar em relação ao órgão de controle’. 



    Dissertou, ainda, o Ministro-Relator que a multa proporcional ao dano causado ao erário seria, na condição de pena acessória, (...) decorrência direta, e quase automática, do dano causado aos cofres públicos, despontando com uma função claramente retributiva, com o propósito de punir o responsável financeiro pelos desvios, abusos ou atentados praticados em detrimento do erário’; ao passo que a ‘multa simples (...) cuida-se de modalidade de responsabilidade financeira que guarda a mais absoluta autonomia em relação ao dever de recomposição do erário’. E, especificamente em relação a esta última espécie de sanção, assentou que ‘há amparo normativo para imposição de sanções patrimoniais aos responsáveis que, independentemente da caracterização de dano ao erário: (a) tenham suas contas julgadas irregulares; (b) pratiquem atos com grave infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial; (c) pratiquem atos ilegítimos ou antieconômicos, dos quais resultem, ou possam resultar, dano ao erário; (d) recusem cumprimento a diligência determinada pelo Tribunal de Contas; (e) obstruam o livre exercício das inspeções ou auditorias; e (f) soneguem informações ou documentos, em inspeções ou auditorias realizadas pelos Tribunais’; e que sua ‘dosimetria independe de qualquer consideração acerca de eventual dano causado ao erário’ (g. n.). 



    Esta linha de entendimento, agora consolidada, inclusive, já vinha sendo adotada por alguns julgados da Suprema Corte, conforme se depreende das seguintes ementas:



    (...)



    Vale notar que tal distinção já era reconhecida por este Tribunal estadual através da Súmula nº 299, vigente ao tempo da propositura da execução e segundo a qual ‘nas hipóteses em que as multas impostas pelo Tribunal de Contas possuírem a natureza jurídica de imputação de débito por infringência de normas da Administração Financeira e Orçamentária, decorrente de seu Poder Sancionador, a legitimidade para cobrar os créditos é da Fazenda que mantém o referido Órgão, enquanto as sanções objetivando o ressarcimento ao erário são de competência do ente público cujo patrimônio foi atingido’. 



    Naquele primeiro julgamento, o Colegiado desta 1ª Câmara de Direito Público afirmou que o “arcabouço normativo trazido pela CDA é bastante para que se conclua que a multa foi imposta ao executado por ação praticada em detrimento do ente municipal, o que, inclusive, é corroborado pela cópia do processo instaurado na Corte de Contas (índices 459 e 524).” (e-doc. 35; destaques acrescidos).



    12. Logo, considerada a aplicação da multa em virtude do dano causado ao erário municipal, é de rigor a manutenção do acórdão vergastado, nos moldes do Tema nº 642 do ementário da Repercussão Geral. 



    13. Para concluir-se de modo diverso, no sentido de caracterizar motivação e natureza diversa para a multa aplicada e, com isso, alterar a legitimação executiva, necessário amplo revolvimento de fatos e provas, e da própria legislação estadual (LC nº 709, de 1993), expediente que encontra os óbices nos enunciados nº 279 e nº 280 da Súmula do STF. Em casos similares, destaco:



    “EMENTA: Agravo regimental em recurso extraordinário. Direito Administrativo. Órgão competente para o julgamento de contas de prefeito. Natureza jurídica do objeto de julgamento. Ex-prefeito. Licitação e execução de convênio. Irregularidades. Aplicação de multa pelo Tribunal de Contas Estadual. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 



    1. A temática relacionada à competência para o julgamento das contas anuais dos prefeitos foi analisada pelo Supremo Tribunal Federal no RE nº 729.744/MG e no RE nº 848.826/CE, os quais deram origem, respectivamente, aos Temas nº 157 e nº 835 da Gestão por Temas da Repercussão Geral do portal do STF na internet.



    2. O Tribunal de origem afirmou que “o objeto do julgamento pelo Tribunal de Contas foram as contas da Tomada de Preços nº 01/2009; e na prestação de contas de verbas repassadas, mediante convênio, de responsabilidade do Apelado, não as contas que ele, como Prefeito do Município de Santa Isabel, relativas à Administração local, estava obrigado a prestar anualmente”. Desse modo, é inviável chegar-se a conclusão diversa daquela da instância de origem, para o acolhimento da pretensão deduzida pelo recorrente, sem detida análise dos fatos e das provas dos autos, bem como da legislação infraconstitucional utilizada na fundamentação do acórdão recorrido.



    3. Não se presta o recurso extraordinário para a análise da legislação infraconstitucional ou para o reexame do conjunto fático-probatório da causa (Súmula nº 279/STF).



    4. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 1% (um por cento) do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC).



    5. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do CPC, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.” 



    (RE nº 1.306.305-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, j. 02/03/2022, p. 22/03/2022).



    “EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. EX-PREFEITO. LICITAÇÃO. IRREGULARIDADES. APLICAÇÃO DE MULTA PELO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL N. 709/1993. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DE PROVAS E DA LEGISLAÇÃO LOCAL: SÚMULAS NS. 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” (RE 1.275.300-AgR, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, DJe de 31/8/2020)



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. 2. Direito administrativo. 3. Validade da penalidade aplicada pelo Tribunal de Contas. Lei Complementar Estadual 709/93. Discussão de índole infraconstitucional. Necessidade do reexame do acervo fático-probatório. 4. Não incidência, no caso concreto, dos temas 157 e 835 da sistemática da repercussão geral. 5. Negado provimento ao agravo regimental. Verba honorária majorada em 10%.” 



    (RE nº 1.264.032-AgR/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 24/05/2021, p. 27/5/2021).



    14. Ante o exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 21, §1º, do RISTF. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo.



    Publique-se.



    Brasília, 9 de junho de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator