Tribunal: STF
Processo: ADPF 1169
Classe: ADPF
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-10-07
Data de publicação: 2025-10-07

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. LEI N. 1.512/2015 DO MUNICÍPIO DE NOVO GAMA/GO. DESCUMPRIMENTO DO PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE. PRECEDENTES. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL NÃO CONHECIDA.



    Relatório 



    1. Arguição de descumprimento de preceito fundamental, com requerimento de medida cautelar, ajuizada pela Associação Nacional de Travestis e Transexuais – ANTRA, contra a Lei n. 1.512/2015 do Município de Novo Gama/GO, pela qual se dispõe sobre “a distinção entre sexo masculino e sexo feminino para fins de uso de banheiros, vestiários e demais espaços segregados”. Alega-se contrariedade ao inc. III do art. 1º, inc. IV do art. 3º, inc. XLII do art. 5º e inc. I do art. 22 da Constituição da República.



    2. Na Lei n. 1.512/2015 do Município de Novo Gama/GO, ora impugnada, se estabelece:



    “FICA DETERMINADA NO MUNICÍPIO DE NOVO GAMA – GO A DISTINÇÃO ENTRE SEXO MASCULINO E SEXO FEMININO PARA FINS DE USO DE BANHEIROS, VESTIÁRIOS E DEMAIS ESPAÇOS SEGREGADOS. 



    O Prefeito Municipal de Novo Gama, Estado de Goiás, no uso de suas atribuições legais, faz saber que a Câmara Municipal aprovou e ele sanciona a seguinte lei: 



    Art. 1º Fica determinada a distinção entre sexos: masculino e feminino, para uso de banheiros, vestiários e demais espaços segregados por gênero no Município de Novo Gama-GO. 



    Art. 2º Fica proibido no Município de Novo Gama-GO o uso de banheiros, vestiários e demais espaços segregados nas escolas e órgãos públicos por pessoas de sexo diferente do uso exclusivo do mesmo, ou seja, masculino e feminino.



    Parágrafo único. Pessoas do sexo masculino devem usar banheiros, vestiários e demais espaços segregados somente para uso do sexo masculino, ou espaços de uso misto, quando houver; pessoas do sexo feminino devem usar banheiros, vestiários e demais espaços segregados somente de uso para o sexo feminino, ou espaços de uso misto, quando houver. 



    Art. 3º A presente Lei entre em vigor na data de sua publicação. 



    Art. 4º Revogam-se as disposições em contrário” (e-doc. 16).



    3. A arguente afirma dispor de legitimidade ativa ad causam e alega que “o ato do poder público aqui questionado é a lei municipal supra descrita, que, ao vincular o uso de banheiros públicos a designação do ‘sexo biológico’ (sic), teve intenção explícita de discriminar pessoas transgêneras, para não permitir que utilizem banheiros de acordo com sua identidade de gênero, configurando, assim, discriminação direta, flagrantemente inconstitucional” (fl. 1, e-doc. 1).



    Defende que a lei impugnada seria formalmente inconstitucional, ao argumento de que “o uso do banheiro de acordo com a identidade de gênero das pessoas trans, enquanto consequência lógica do direito de personalidade à identidade pessoal (imanente aos arts. 16 a 20 do Código Civil), que obviamente abarca a identidade de gênero das pessoas trans, constitui tema de Direito Civil que é, assim, competência exclusiva da União. Além de se alegar que supostamente se baseia na proteção do direito à privacidade, que também é um direito da personalidade (art. 21 do Código Civil). Ao passo que se trata de tema de interesse geral da Nação, e não de ‘interesse local’ de Estados ou Municípios, de sorte que mesmo à luz do conteúdo substantivo do princípio federativo não há competência federativa para o Legislativo local tratar do tema” (fl. 2, e-doc. 1).



    Assevera que “se opor a que mulheres trans usem o banheiro feminino implica em postura inconstitucional porque: (i) Ou configura verdadeira desumanização transfóbica, ao tratá-las todas, indistintamente, como se fossem, ainda que potencialmente, ‘homens cishétero vestidos de mulher com intuito de assediar meninas e/ou mulheres cisgênero’ (sic), o que caracteriza violentíssima transfobia que menospreza e nega explicitamente) a identidade de gênero feminina das mulheres trans; (ii) Ou então configura um temor puramente subjetivo e sem base empírica que lhe dê respaldo jurídico que não se nega poder existir, de que homens cishétero possam vir a se vestirem de mulheres para assediar mulheres trans, mas isso configura dano hipotético, porque as pessoas que invocam esse temor nunca citam algum caso concreto em que isso supostamente teria ocorrido, mesmo com diversos anos de experiência com instituições públicas e privadas que permitem que mulheres trans usem o banheiro feminino” (fl. 69, e-doc. 1).



    Argumenta que, “uma vez concedida a medida cautelar com efeito retroativo e/ou julgada totalmente procedente a presente ação com efeito retroativo, com a declaração da inconstitucionalidade da lei em questão, requer-se que [a] Suprema Corte explique que isso possibilitará que eventuais decisões judiciais transitadas em julgado em sentido contrário será passível de ação rescisória. E, por força dos princípios da igualdade e da não-discriminação, pela arbitrariedade de conclusão em contrário, seja isto declarado em relação a à lei municipal objeto da presente ação, seja relativamente a lei de outro ente federativo ou decisão que não se fundamentou em lei alguma, mas na suposta negativa de ato ilícito/inconstitucional, o que desde já se requer. Isso porque entendimento em sentido contrário configurará formalismo exacerbado que legitimará tratamento desigual a situações iguais ou equivalentes, violando assim a vedação do arbítrio imanente aos princípios da igualdade e da não discriminação” (fl. 81, e-doc. 1).



    Destaca presentes o fumus boni iuris e o periculum in mora para o deferimento de medida cautelar requerida e, no mérito, pede seja “julgada totalmente procedente a presente ação, confirmando-se a cautelar anteriormente deferida ou, caso indeferida, mediante a declaração da inconstitucionalidade de toda a Lei Municipal n. 1.512/2015, do Município de Novo Gama/GO, com efeito vinculante e eficácia ex tunc (retroativa), declarando-se que as mulheres trans podem usar o banheiro feminino e demais espaços destinados às mulheres sem discriminação relativamente às mulheres cisgênero, bem como declarando-se que o impedimento desse direito de igualdade de identidade e a expressão de gênero femininas das mulheres trans implica em dano moral indenizável, a ser valorado em processos subjetivos à luz das peculiaridades do caso concreto, bem como se reconheça-se a possibilidade de propositura de ação rescisória contra eventual decisão transitada em julgado em sentido contrário, com termo inicial a partir da publicação do acórdão de mérito desta Suprema Corte (cf. STF, RE/RG nº 730.462, Tribunal Pleno, Rel. Min. Teori Zavascki, DJe 09.09.2015)” (fl. 83, e-doc. 1).



    4. Adotei, por analogia, o rito do art. 10 da Lei n. 9.868/1999 e determinei as providências processuais para a instrução do processo com a requisição de informações ao Prefeito do Município de Novo Gama/GO e ao Presidente da Câmara Municipal. Na sequência, determinei vista à Advocacia-Geral da União e à Procuradoria-Geral da República (e-doc. 19).



    5. O Presidente da Câmara Municipal de Novo Gama/GO, em suas informações, afirmou que “o processo de criação da Lei respeitou os firmes fundamentos constitucionais do processo de criação, com previsão de competência estabelecida na Constituição Federal de 1988, na Constituição do Estado de Goiás, na Lei Orgânica Municipal e no Regimento Interno da Câmara Municipal de Novo Gama/GO; por parlamentares e membro do Poder Executivo local democraticamente eleitos; e, sob os quais não resguardam quaisquer vício ou dúvida de legitimidade” (fl. 11, e-doc. 27).



    6. Não houve manifestação do Prefeito de Novo Gama/GO, conforme certificado pela Secretaria Judiciária deste Supremo Tribunal (e-doc. 40).



    7. O Advogado-Geral da União manifestou-se pelo não conhecimento da arguição e, no mérito, pela concessão da medida cautelar:



    “Direitos fundamentais e competências legislativas. Lei nº 1.512/2015, do Município de Novo Gama/GO. Preliminar. Inobservância do pressuposto da subsidiariedade. Mérito. Uso de banheiros, vestiários e demais espaços segregados por gênero. Distinção entre sexos masculino e feminino. Pessoas transgênero ou transexuais. Direitos de personalidade. Competência privativa da União para legislar sobre direito civil (Constituição, art. 22, inciso I). Segundo a jurisprudência do STF, ‘a identidade de gênero é manifestação da própria personalidade da pessoa humana’ (ADI 4275). Nessa linha, a Lei nº 1.512/2015, do Município de Novo Gama/GO viola a competência privativa da União para legislar sobre direito civil, pois, ao proibir o uso de banheiros e vestiários femininos por mulheres trans (e masculinos por homens trans), introduz no ordenamento jurídico norma restritiva do exercício de um direito de personalidade. Não cabe ao Supremo Tribunal Federal, em sede de controle abstrato de constitucionalidade, declarar que eventual execução da lei impugnada implica ‘dano moral indenizável’. Manifestação pelo não conhecimento da arguição e, no mérito, pela concessão parcial da medida cautelar” (fl. 1, e-doc. 42).



    8. O Procurador-Geral da República manifestou-se pela extinção do processo sem julgamento do mérito:



    “Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. Lei Municipal n. 1512/2015, do Município de Novo Gama/GO. Distinção entre sexo masculino e sexo feminino para fins de uso de banheiros, vestiários e demais espaços segregados. Pedido de declaração de inconstitucionalidade. Objeções de forma ao conhecimento do pleito. Parecer pela extinção do processo sem o julgamento do mérito” (fl. 1, e-doc. 55).



     9. A Defensoria Pública do Estado de Goiás e a Associação Comunitária Cultural e de Apoio Social Fórum Nacional de Travestis e Transexuais Negras e Negros – FONATRANS requereram o ingresso como amici curiae (e-docs. 45 e 47).



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO. 



    10. A análise dos elementos constantes dos autos da presente arguição de descumprimento de preceito fundamental conduz à conclusão de não poder ser ela conhecida neste Supremo Tribunal pela ausência de atendimento aos requisitos legais.



    11. Nos termos do § 1º do art. 4º da Lei n. 9.882/1999, a arguição de descumprimento de preceito fundamental somente é admitida se a parte interessada demonstrar não haver outros meios processuais para o questionamento adequado ou ter havido prévio exaurimento de outros instrumentos processuais, previstos no ordenamento positivo, aptos a fazer cessar a situação de lesividade ou de potencialidade danosa alegadamente resultante dos atos questionados, o que não ocorreu na espécie.



    No caso em exame, o controle judicial requerido poderia ser exercido por outros meios processuais previstos no ordenamento jurídico, capazes de levar a efeito a análise e conclusão jurídica sobre a alegada situação de lesividade constitucional apontada nos autos. 



    A jurisprudência deste Supremo Tribunal consolidou-se no sentido de que o princípio da subsidiariedade, a ser observado para a instauração válida do processo de arguição de descumprimento de preceito fundamental, é requisito de procedibilidade, validamente instituído pelo legislador comum, a condicionar o exercício do direito de ação. 



    No julgamento do Agravo Regimental na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 249/DF, Relator o Ministro Celso de Mello, DJe 1º.9.2014, assentou-se que “a arguição de descumprimento de preceito fundamental somente poderá ser utilizada, se se demonstrar que, por parte do interessado, houve o prévio exaurimento de outros mecanismos processuais, previstos em nosso ordenamento positivo, capazes de fazer cessar a situação de lesividade ou de potencialidade danosa alegadamente resultante dos atos estatais questionados. Como precedentemente enfatizado, o princípio da subsidiariedade que rege a instauração do processo de arguição de descumprimento de preceito fundamental acha-se consagrado no art. 4º, § 1º, da Lei nº 9.882/99, que condiciona o ajuizamento dessa especial ação de índole constitucional à ausência de qualquer outro meio processual apto a sanar, de modo eficaz, a situação de lesividade afirmada pelo arguente”.  



    Confiram-se também, por exemplo, os seguintes julgados:



    “AGRAVO REGIMENTAL NA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DESCUMPRIMENTO DO PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE. SUCEDÂNEO RECURSAL. TUTELA DE SITUAÇÕES SUBJETIVAS E CONCRETAS. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ADPF n. 1.198-AgR, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Plenário, DJe 19.3.2025).



    “AGRAVO INTERNO EM ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. OMISSÃO ESTATAL QUANTO À PAVIMENTAÇÃO DA  
BR-319. ALEGADA OFENSA AOS ARTIGOS 1º, INCISOS II e III; 3º, INCISO III; 5º, INCISO XV; 170; 196; 205; E 225, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INOBSERVÂNCIA DO REQUISITO DA SUBSIDIARIEDADE (ARTIGO 4º, § 1º, DA LEI 9.882/1999). A ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL NÃO SE PRESTA À TUTELA DE SITUAÇÕES INDIVIDUAIS E CONCRETAS. AGRAVO DESPROVIDO” (ADPF n. 1.215-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 4.7.2025).



    “Arguição de descumprimento de preceito fundamental. Artigo 74, inciso I, da Lei Orgânica do Município de Goiânia e arts. 7º e 8º, § 1º, do Regimento Interno da Câmara Municipal de Goiânia. Reeleição de membro de mesa diretora de câmara municipal. Inobservância do princípio da subsidiariedade. Não conhecimento da arguição.



    1. Não está atendido o requisito da subsidiariedade, visto que é cabível, em tese, ação direta de inconstitucionalidade estadual, meio processual apto a sanar, de forma ampla, geral e imediata, a lesão a preceito fundamental suscitada na presente arguição (ADPF nº 33/PA, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJ de 7/12/05). Os tribunais de justiça estaduais têm condições e competência para decidir acerca da matéria, à luz dos princípios republicano e democrático e dos parâmetros traçados pela pacífica jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre os limites objetivos à recondução dos membros da mesa diretora das casas legislativas estaduais e municipais.



    2. Arguição da qual não se conhece” (ADPF n. 1.016, Relator o Ministro Dias Toffoli, Plenário, DJe 9.1.2023). 



    No mesmo sentido, as seguintes decisões monocráticas análogas ao presente caso, nas quais a Associação Nacional de Travestis e Transexuais – ANTRA também figura como parte: ADPF 1.171/ES, Relator o Ministro Flávio Dino DJe 16.6.2025; e ADPF 1.173/DF, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe 11.6.2025. 



    De igual modo, o Procurador-Geral da República se pronunciou sobre o não conhecimento da arguição pela inobservância do princípio da subsidiariedade, nestes termos:



    “A demanda não ultrapassa o filtro da subsidiariedade, entendida esta nos termos referenciados por precedentes da Corte. O Supremo Tribunal Federal tem decidido que o cabimento de representação de inconstitucionalidade estadual perante o Tribunal de Justiça inviabiliza a arguição de descumprimento de preceito fundamental. (...)



    O parecer é pelo não conhecimento da arguição” (fl. 4, e-doc. 55).



    12. A presente arguição não pode ser conhecida, por não ser constitucionalmente adequado e eficaz buscar-se, por essa via, a pretensão deduzida, que deveria ser obtida, com adequação, efetividade e proveito, por outros meios aptos ao atingimento da finalidade buscada.



    13. Prejudicado o exame do requerimento de ingresso na condição de amici curiae da Defensoria Pública do Estado de Goiás e da Associação Comunitária Cultural e de Apoio Social Fórum Nacional de Travestis e Transexuais Negras e Negros – FONATRANS (e-docs. 45 e 47), pelo não conhecimento desta arguição de descumprimento de preceito fundamental. 



    14. Pelo exposto, não conheço da presente arguição de descumprimento de preceito fundamental (§ 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), prejudicada a medida cautelar requerida.



    Publique-se.



    Brasília, 7 de outubro de 2025.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora