Tribunal: STF
Processo: RE 1542631
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-04-24
Data de publicação: 2025-04-24

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Trata-se de recursos extraordinários interpostos contra acórdão proferido pelo Pleno do Tribunal de Justiça do Estado do Amapá, assim ementado:



    “CONSTITUCIONAL. INCIDENTE DE CONTROLE DE CONSTIITUCIONALIDADE. POSSIBILIDADE DE LIMITAÇÃO DO QUANTITATIVO DE DIÁRIAS. IMPROCEDENCIA. 1) Caso em exame. Trata-se de incidente de controle de inconstitucionalidade suscitado em ação de cobrança. 2) Questão em discussão. A questão em debate refere-se em declarar ou não a inconstitucionalidade do art. 9.º, §5.º do Decreto Estadual n.º 2804/2013, o qual impõe uma limitação ao pagamento de diárias para o programa de tratamento fora de domicílio. 3) Razões de decidir. 3.1) A restrição imposta no decreto com relação ao quantitativo de diárias atende aos ditames acima, uma vez que permite um acesso por mais usuários ao programa. 3.2) As definições referentes ao programa encontram-se dentro da discricionariedade da Administração, não cabendo a intervenção do Poder Judiciário. 3.3) O STF já se manifestou sobre a impossibilidade de majoração dos valores de diárias. 4) Dispositivo. Incidente improcedente.”



    Em suas razões recursais, Saulo Felipe Barros de Souza alega violação dos artigos 196, 197, 198, 199 e 200 da Constituição Federal.



    Discorre, em síntese, que lei estadual limitou a contagem das diárias para os pacientes que estejam em tratamento de longa duração fora do seu domicílio.



    Para tanto, alega que “[c]omo paciente em TFD [tratamento fora do domicílio] faz jus ao pagamento de ajuda de custo por cada dia que esteja fora de seu domicílio em tratamento de saúde no valor dia de R$ 49,50 (quarenta e nove reais e cinquenta centavos), representando R$ 24,75 para paciente e R$ 24,75 para sua acompanhante, bem como não pode haver limitações na contagem das diárias, sendo devido o valor por cada dia que esteja em tratamento de saúde. No entanto, em 2013 o Estado criou a Lei Estadual n. 1.749, de 21.05.2013, regulamentada pelo Decreto Estadual nº. 2.804, de 21.05.2013, contudo, em seu artigo 9º, § 5º, criou limitações nas contagens das diárias afirmando que para o caso de tratamento contínuo e de longa duração paciente e acompanhante teriam direito à 20 (vinte) diárias cada um, totalizando 40 (quarenta) diárias e que o valor referente a cada diária seria de R$ 30,00 (trinta reais), sendo R$ 15,00 para cada um (paciente e acompanhante), conforme o presente caso.”



    Ao fim, requer a declaração de inconstitucionalidade do “Decreto Estadual nº. 2.804, de 21.05.2013, o qual regulamentou a Lei Estadual n. 1.749, de 21.05.2013, e limita a contagem de diárias para pacientes em TFD, devendo as diárias serem pagas por cada dia que o paciente esteja em tratamento de saúde fora de seu domicilio até seu efetivo retorno, vez que se trata do mínimo existencial para o paciente que está em tratamento de saúde via PTFD-SUS”.



    O Ministério Público do Estado do Amapá também interpôs recurso extraordinário, alegando violação aos artigos 6º e 196 da Constituição Federal.



    Declara que, ao limitar o pagamento de diárias no Programa de Tratamento Fora de Domicílio, o acórdão recorrido “deixou de aplicar disposições constitucionais atreladas a direito social, consistente na assistência à saúde de usuários da rede pública de saúde, em cotejo com a responsabilidade estatal”.



    Argumenta que “a limitação imposta pelo decreto estadual afeta diretamente a dignidade dos pacientes que podem ter seu tratamento interrompido pela falta de recursos para custear estadia e alimentação violando o princípio da dignidade da pessoa humana consagrado no artigo 1º, III, da Constituição Federal.”



    Ao fim, pede “o provimento do recurso para que seja reconhecida a inconstitucionalidade do art. 9º, § 5º, do Decreto Estadual n.º 2.804/2013, por violação ao art. 6º e 196 da Constituição Federal”.



    Instado a se manifestar, opina o Ministério Público Federal, em parecer da lavra da ilustrada Subprocuradora-Geral da República Dra. Cláudia Sampaio Marques, pelo “desprovimento dos recursos extraordinários”. Referida manifestação porta a seguinte ementa:



    “RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS. ALEGADA INCONSTITUCIONALIDADE DE NORMA ESTADUAL. VIOLAÇÃO AOS ARTS. 1º, III, 6º, 23, II e 196, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. SENTENÇA QUE SE PAUTOU NAS PROVAS PRODUZIDAS, SEM APLICAR O LIMITE ESTABELECIDO NA NORMA ESTADUAL. ÓBICE DA SÚMULA 279 DO STF. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO FÁTICO-PROBATÓRIO. INVIABILIDADE. PARECER PELO DESPROVIMENTO DOS RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS.”



    Decido.



    Registre-se, inicialmente, que os pedidos formulados nos dois recursos extraordinários se confundem, razão pela qual serão analisados em conjunto.



    Trata-se, na origem, de “incidente de inconstitucionalidade suscitado nos autos da apelação cível interposta por Saulo Felipe Barros de Souza e Silvana Fernanda Barros da Silva em face de sentença proferida pela Juíza da 4ª Vara Cível e de Fazenda Pública da Comarca de Macapá que, nos autos da ação de cobrança ajuizada em desfavor do Estado do Amapá, julgou improcedente os pedidos contidos na inicial”.



    O Tribunal a Quo, reconhecendo a constitucionalidade do Decreto Estadual nº 2.804/2013, julgou improcedente o Incidente de Inconstitucionalidade. Para melhor exame da controvérsia, transcrevo os seguintes fundamentos do voto condutor do acórdão recorrido:



    “Eminentes Desembargadores. Trata-se de incidente de inconstitucionalidade suscitado nos autos da apelação cível interposta por Saulo Felipe Barros de Souza e Silvana Fernanda Barros da Silva em face de sentença proferida pela Juíza da 4ª Vara Cível e de Fazenda Pública da Comarca de Macapá que, nos autos da ação de cobrança ajuizada em desfavor do Estado do Amapá, julgou improcedente os pedidos contidos na inicial.



    Consta dos pedidos da apelação: ‘I. a – Seja declarada a INCONSTITUCIONALIDADE do Decreto Estadual nº. 2.804, de 21.05.2013, o qual regulamentou a Lei Estadual n. 1.749, de 21.05.2013, e em seu artigo 9º, § 5º, com extrema ilegalidade limitou a quantidade de diárias para pacientes em tratamento de saúde contínua, reconhecendo assim o direito dos apelantes a receberem suas diárias sem limitações na contagem de dias fora de seu domicílio de origem, seguindo entendimentos solidificados e discutidos por décadas pelo STF e STJ, não havendo necessidade de se rediscutir a mesma matéria via recursos Especial e Extraordinário’.



    Estabelece o referido dispositivo:



    Art. 9º O pagamento de Ajuda de Custo para alimentação e pernoite – segundo os procedimentos listados pela Portaria MS/SAS nº055/1999, serão concedidos de acordo com os valores (diárias) estabelecidos em tabela do Ministério da Saúde. Exceto aos pacientes com destino ao Estado do Pará que ficarem hospedados na casa de apoio mantida pelo Estado do Amapá, os quais receberão apenas o valor correspondentes a 08 (oito) diárias por deslocamento. (...) 



    § 5º A partir do 30º (trigésimo) dia em diante é considerada longa permanência, sendo pago por mês ajuda de custo no valor de 20 (vinte) diárias por pessoa – paciente e acompanhante.



    O dispositivo impõe uma limitação ao pagamento de diárias para o programa de tratamento fora de domicílio.



    Pois bem.



    A Constituição Federal prevê em seu art. 196: ‘A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação’.



    Dessa forma, cabe ao Estado assegurar a todos o direito à saúde mediante acesso universal às ações e serviços necessários para sua concretização. Em outras palavras, o ‘Estado tem o dever de efetivar as prestações necessárias à garantia da saúde da população, nos termos do art. 196 da Lei Maior’ (RE 724293 AgR, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, julgado em 19-03-2013, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-067 DIVULG 11-04-2013 PUBLIC 12-04-2013)



    No mesmo sentido, a Lei 8080/90 que dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes reitera que a saúde ‘é um direito fundamental do ser humano, devendo o Estado prover as condições indispensáveis ao seu pleno exercício’ (art. 2.º) e prevê expressamente como princípio do Sistema Único de Saúde a ‘universalidade de acesso aos serviços de saúde em todos os níveis de assistência’ (art. 7.º, I).



    Nessa linha, ao contrário do que se conclui numa primeira leitura, a restrição imposta no decreto com relação ao quantitativo de diárias atende aos ditames acima, uma vez que permite um acesso por mais usuários ao programa. Confira-se:



    (...)



    Ademais, as definições referentes ao programa encontram-se dentro da discricionariedade da Administração, não cabendo a intervenção do Poder Judiciário. 



    Ainda sobre o tema, o STF já se manifestou sobre a impossibilidade de majoração dos valores de diárias nos termos das decisões monocráticas abaixo:



    (...)



    Por fim, vale acrescentar na argumentação a tese firmada no tema 698 do STF ao delimitar os limites do Poder Judiciário no tocante à implementação de políticas públicas que a seguir transcrevo: ‘1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)’.



    Pelo exposto, divirjo do relator para declarar a constitucionalidade do art. 9º, § 5º, do Decreto Estadual n. 2804/2013.”



    Entretanto, verifica-se dos autos que o Juízo de primeiro grau julgou improcedente o pedido formulado na ação de cobrança não com base na limitação imposta no artigo 9º, § 5º, do Decreto Estadual nº 2.804/2013, mas sob o fundamento de que os autores não demonstraram que o Estado do Amapá teria deixado de arcar com as despesas devidas. Nesse aspecto, reproduzo a seguinte fundamentação da sentença de improcedência dos pedidos autorais:



    “Este processo visa compelir o Estado do Amapá promover o pagamento das despesas enfrentadas pela parte autora para custear o seu tratamento via PTFD no município de Barretos/SP deveria ter sido previamente pago Estado do Amapá. 



    O Programa de Tratamento Fora de Domicílio (PTFD), instituído pela Portaria nº 055, de 24/02/1999, da Secretaria de Assistência à Saúde (Ministério da Saúde), visa garantir, por meio do SUS, tratamento médico a pacientes portadores de doenças não tratáveis no município de origem. 



    Malgrado o Estado custear as despesas com passagens, alimentação e hospedagem do paciente e acompanhante, por meio de ajuda de custo, tal situação deve obedecer aos limites impostos pela legislação e dotação orçamentária prevista para o programa, além de passar por processo administrativo para avaliação de comissão técnica. 



    Nesse sentido, as diárias não podem ser concedidas de forma indiscriminada, com base em cálculos unilaterais da parte autora, pois dependem de comprovação de efetiva necessidade, ônus este do qual a reclamante não se desincumbiu (art. 373, I, do CPC), pois conforme se extrai das informações contida no Ofício Nº104/2021 - PTFD/SESA/AP que foi juntado com a defesa, o autor recebeu regularmente todo o período reclamado. Consta, ainda, a seguinte informação: ‘este informa que o processo administrativo em trâmite no TFD ira retornar a Comissão Autorizadora para reanalise dos cálculos, pois foi detectado inconsistências nas datas contidas nas ficha de contra referencia no tocante ao ano de 2019’. 



    A instrução apontou que a parte autora iniciou o tratamento pelo PTFD em 2014 e recebeu encaminhamento do médico do SUS para que fosse enviado para tratamento em outra unidade federada, assim como chegou a viajar com custeio de recursos públicos.



    Verifico que o réu providenciou a admissão e demais protocolos para atendimento pelo PTFD, conforme ampla documentação juntada aos autos, havendo pagamento apenas de forma total. 



    O réu juntou em sua defesa, tudo aquilo que foi pago ano a ano, e conforme já mencionado acima, restou saldar parte do ano de 2019, por inconsistência verificada pela comissão do TFD. 



    Aliado a isso, o Estado demonstrou a regularidade do tratamento fora do domicílio com pagamento regular da ajuda de custo. Os documentos anexados à inicial não constituem prova suficiente para lastrear a condenação a indenização por danos materiais, pois o prejuízo patrimonial não se presume.



    (...)



    Assim, não vislumbro a possibilidade de condenar o réu ao pagamento dos valores pleiteados na inicial, pelo que o pedido inicial deve ser julgado improcedente.”



    Nesse contexto, verifica-se que para acolher as pretensões recursais e divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem seria imprescindível o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos, procedimento vedado no âmbito recursal extraordinário, a teor do que dispõe a Súmula nº 279 desta Corte. Nesse sentido:



    “Direito Administrativo. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. SUS. Tratamento Fora do Domicílio. Pagamento de alimentação. legislação infraconstitucional. Súmula 279/STF. 1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário interposto para impugnar acórdão que negou provimento ao recurso. 2. Hipótese em que, para dissentir do entendimento do Tribunal de origem, seria imprescindível analisar a legislação infraconstitucional aplicada ao caso, assim como apreciar os fatos e o material probatório constantes dos autos, procedimentos inviáveis neste momento processual. A hipótese atrai a incidência da Súmula 279/STF. Precedente. 3. Agravo interno a que se nega provimento” (ARE nº 1.486.163/SP-AgR, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Presidente - Luís Roberto Barroso, DJe de 29/05/2024).



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRATAMENTO MÉDICO. REALIZAÇÃO FORA DO DOMICÍLIO. PESSOA HIPOSSUFICIENTE. PAGAMENTO DE DIÁRIAS. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA SOB A SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. RE 855.178-RG. TEMA 793. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279 DO STF. 1. O acórdão recorrido está alinhado à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, reafirmada no julgamento do RE 855.178-RG, Rel. Min. Luiz Fux (Tema 793), em que se reconheceu a existência de repercussão geral da controvérsia constitucional referente à responsabilidade solidária dos entes federados em matéria de saúde. 2. Para se chegar a conclusão diversa daquela a que chegou a Turma Recursal de origem, que entendeu que o montante da diária percebida pela parte autora, que realiza tratamento fora do domicílio, era insuficiente para prover sua alimentação e hospedagem, seria necessário, no caso, o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário, nos termos da Súmula 279 do STF. 3. Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa de 5% (cinco por cento) sobre o valor da causa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC, em face de decisão desta Turma na hipótese de deliberação unânime, condicionando-se a interposição de qualquer outro recurso ao depósito prévio da quantia fixada, observado o disposto no art. 1.021, § 5º, do CPC. Inaplicável o artigo 85, § 11, CPC, porquanto não houve condenação em honorários na instância de origem” (RE nº 1.255.107/PE-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Edson Fachin, DJe de 20/04/2022)



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Constitucional. Direito à saúde. Prequestionamento. Ausência. Tratamento fora do domicílio. Responsabilidade do estado. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. É inadmissível o recurso extraordinário se os dispositivos constitucionais que nele se alega violados não estão devidamente prequestionados. Incidência das Súmulas nºs 282 e 356/STF. 2. Inadmissível, em recurso extraordinário, o reexame dos fatos e das provas dos autos. Incidência da Súmula nº 279/STF. 3. Agravo regimental não provido. 4. Inaplicável o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, pois não houve fixação de honorários advocatícios na causa.”(ARE nº 1.124.497/PI-AgR, Segunda Turma, de minha relatoria, DJe de 24/08/2018)



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. DIREITO À SAÚDE. DEVER CONSTITUCIONAL DO ESTADO. PRECEDENTES. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. NECESSIDADE DE DESLOCAMENTO PARA TRATAMENTO MÉDICO FORA DO DOMICÍLIO. FORNECIMENTO DE FRALDAS DESCARTÁVEIS. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO STF. AGRAVO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CPC/2015. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. (ARE nº 1.037.383/RJ-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 1º/09/2017).



    Corroborando essa conclusão, a seguinte fundamentação do parecer da douta Procuradoria-Geral da República, que adoto como razões de decidir, ao estilo do que é praxe na Corte, quando a qualidade das razões permitem sejam subministradas pelo relator (Cf. ACO 804/RR, Relator Ministro Ayres Britto, DJ 16/06/2006; AO 24/RS, Relator Ministro Maurício Corrêa, DJ 23/03/2000; RE 271771/SP, Relator Ministro Néri da Silveira, DJ 01/08/2000):



    “27. Na presente situação, contudo, extrai-se da sentença que a improcedência do pedido não se deu em razão de eventual limitação trazida pelo regramento estadual às diárias, conforme previsto no art. 9, § 5º, do Decreto Estadual n.º 2.804/2013 do Estado do Amapá. Diferentemente disto, a improcedência do pedido pautou-se na ausência de demonstração, pelo autor, de que o ente estatal teria deixado de arcar com as despesas devidas. 



    28. Veja-se, nesse sentido, o teor da sentença:



    (...)



    29. Tal como se observa, a improcedência do pedido pautou-se na ausência de demonstração, pelos autores da ação, de que houve despesas sem a respectiva ajuda por parte do Estado e esta realidade, uma vez verificada nos autos, não pode ser contrariada em sede de recurso extraordinário. A análise pretendida demandaria incursão nos fatos e nas provas, o que sabidamente descabido nesta sede. 



    30. Incidente, portanto, o óbice da Súmula 279 do STF, in verbis: ‘Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário’. 



    31. Neste sentido já teve a oportunidade de decidir essa Suprema Corte, quando do julgamento do Recurso Extraordinário com Agravo nº 1.375.209, também do Estado do Amapá, no qual se arguía a inconstitucionalidade do Decreto Estadual nº 2.804/2013, que regulamenta a Lei Estadual nº 1.749/2013 e estabelece normas para o TDF aos usuários do SUS-Amapá. Na ocasião, entendeu a Corte que o Tribunal de origem decidiu com fundamento na legislação infraconstitucional local aplicável à espécie e no conjunto fático-probatório dos autos, cuja análise se revelava, portanto, inviável em sede de recurso extraordinário.



    32. De fato, tal como se percebe, a demanda foi solucionada com base nas provas apresentadas, as quais não comprovaram, de forma cabal e suficiente, que o ente federado não havia arcado com as despesas totais efetuadas. Daí a inviabilidade do presente recurso.”



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento aos recursos. 



    Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observado os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 24 de abril de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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