Tribunal: STF
Processo: STP 1104
Classe: STP
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-12
Data de publicação: 2025-12-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de pedido de suspensão de liminar formulado pelo Estado de Pernambuco, com o intuito de sustar os efeitos de decisão monocrática proferida por Desembargador do Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco que, nos autos do Agravo de Instrumento nº 0011972-11.2025.8.17.9000, determinou ao Estado a implementação de serviço de transporte público ligando o centro urbano do Município de Itaquitinga ao Presídio local, nos dias de visitação, no prazo de 45 dias, sob pena de multa diária de R$ 3.000,00.



    Na origem, o Ministério Público do Estado de Pernambuco ajuizou Ação Civil Pública alegando omissão do Estado em prover transporte entre a zona urbana e a unidade prisional situada na zona rural do mesmo município. Em primeira instância, o pedido de tutela foi indeferido, mas, em sede recursal, o TJPE concedeu parcialmente a medida, impondo obrigação direta ao Estado.



    O Estado sustenta que a decisão causa grave lesão à ordem e à economia públicas, apresentando quatro fundamentos principais: (i) violação ao pacto federativo, pois a prestação de transporte coletivo dentro de um mesmo município é competência exclusiva municipal, conforme art. 30, V, da Constituição Federal e precedentes do STF; (ii) afronta à separação dos poderes, por impor medida pontual sem observar a metodologia fixada no Tema 698 da repercussão geral, que orienta a formulação de planos e não determinações casuísticas; (iii) impacto orçamentário imediato e ausência de previsão legal, em violação ao art. 167 da Constituição, já que a criação de serviço público continuado exige dotação orçamentária e processo licitatório; e (iv) risco de efeito multiplicador, pois a manutenção da decisão pode gerar precedentes para demandas semelhantes em todo o Estado, comprometendo a governabilidade e o equilíbrio fiscal.



    Ao final, requer a concessão de medida liminar para suspender a eficácia da decisão do TJPE até o julgamento final do incidente, alegando urgência diante do prazo exíguo e da multa diária fixada.



    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo deferimento do pedido, em parecer que recebeu a seguinte ementa (eDOC 20):



    “Suspensão de Tutela Provisória. Ação Civil Pública. Decisão de segunda instância que determinou, liminarmente, ao Poder Executivo estadual implementar serviço de transporte público intramunicipal. Competência municipal para legislar e dispor sobre transporte coletivo local. Prazo exíguo para cumprimento. Ausência de previsão orçamentária. Risco de grave lesão à ordem e à economia públicas configurado. Parecer por que o pedido seja deferido.” 



    É o relatório. Decido.



    A sólida jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal considera que o incidente de contracautela é via processual autônoma à disposição de pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, que visa resguardar o interesse público primário em causas contra o Poder Público e seus agentes. Trata-se de medida condicionada à demonstração de que o ato impugnado carregue em si risco elevado à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas. Essa compreensão harmoniza-se com o disposto no artigo 4º, caput, da Lei nº 8.437/92, que estabelece:



    “Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.”



    Na mesma direção, dispõe o art. 297, caput, do Regimento Interno deste Tribunal:



    “Art. 297, do RISTF. Pode o Presidente, a requerimento do Procurador-Geral, ou da pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, suspender, em despacho fundamentado, a execução de liminar, ou da decisão concessiva de mandado de segurança, proferida em única ou última instância, pelos tribunais locais ou federais”. (grifei). 



    Observe-se que, nos termos dos arts. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1991 e do art. 297 do RISTF, a contracautela tem natureza jurídico-processual excepcional. O tipo de cognição permitido por esta via estreita limita-se a constatar a probabilidade e a gravidade do risco representado, portando juízo mínimo sobre a matéria de fundo que perfaz a controvérsia.



    A doutrina também reforça esse entendimento, como assinala Leonardo Carneiro da Cunha:



    “(...) o pedido de suspensão cabe em todas as hipóteses em que se concede tutela provisória contra a Fazenda Pública ou quando a sentença produz efeitos imediatos, por ser impugnada por recurso desprovido de efeito suspensivo automático. Daí se poder dizer que, hoje em dia, há a suspensão de liminar, a suspensão de segurança, a suspensão de sentença, a suspensão de acórdão, a suspensão de cautelar, a suspensão de tutela antecipada e assim por diante.



    O pedido de suspensão destina-se a sobrestar a eficácia de decisões provisórias ou não definitivas. Não deve ser utilizado para suspender execuções definitivas.



    (...) Rigorosamente, o pedido de suspensão destina-se a tutelar interesse difuso, ostentando, portanto, natureza de uma postulação coletiva.O pedido de suspensão não tem natureza recursal, por não estar previsto em lei como recurso e, igualmente, por não gerar a reforma, a anulação nem a desconstituição da decisão. (...) o pedido de suspensão consiste numa ação cautelar específica destinada, apenas, a retirar da decisão sua executoriedade; serve, simplesmente, para suspender a decisão, mantendo-a, em sua existência, incólume. No pedido de suspensão, há uma pretensão específica à cautela pela Fazenda Pública.



    Ao apreciar o pedido de suspensão de liminar, o presidente do tribunal examinase houve grave lesão à ordem, à saúde, à economia ou à segurança públicas. Tradicionalmente, a jurisprudência entende que o presidente do tribunal, ao analisar o pedido de suspensão, não adentra o âmbito da controvérsia instalada na demanda, não incursionando o mérito da causa principal.



    O pedido de suspensão funciona, por assim dizer, como uma espécie de ‘cautelar ao contrário’, devendo, bem por isso, haver a demonstração de um periculum in morainverso, caracterizado pela ofensa a um dos citados interesses públicos relevantes e, ainda, um mínimo de plausibilidade na tese da Fazenda Pública, acarretando um juízo de cognição sumária pelo presidente do tribunal. (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A fazenda pública em juízo. 21.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2024, p. 535-542, grifei). 



    Consolidou-se, ainda, o entendimento de que, por essa via processual, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, é necessário que a controvérsia do processo subjacente seja de natureza constitucional, a fim de determinar-se a competência do Presidente deste Supremo Tribunal Federal, e que a decisão tenha sido proferida por Tribunal (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia). Sobreleva transcrever importante lição da i. Ministra Rosa Weber quando da apreciação da SL 1595, Plenário, DJe 3.5.2023:



    “Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).” 



    No presente caso, o Estado de Pernambuco limita-se a aduzir que a determinação judicial acarreta suposta ingerência na esfera de competências dos entes federativos, além de alegar ausência de previsão orçamentária e risco de efeito multiplicador. Contudo, não trouxe aos autos elementos probatórios que evidenciem, de forma inequívoca, o impacto efetivo e imediato sobre a ordem ou a economia públicas decorrente do cumprimento da decisão. A simples menção a dificuldades administrativas e a eventuais repercussões financeiras não supre o ônus da prova exigido para a concessão da contracautela, ainda mais quando se trata de obrigação limitada à implementação de transporte nos dias de visitação, em trajeto específico e delimitado.



    Com efeito, ante a natureza excepcional do pedido de contracautela, é ônus inafastável do requerente comprovar, de forma inequívoca, a efetiva potencialidade lesiva da decisão que se pretende suspender — o que não se presume. Alegações genéricas e abstratas, desacompanhadas de provas concretas, são insuficientes para justificar a suspensão de decisão judicial que, supostamente, ameaça valores protegidos pela legislação de regência. Nesse sentido:



    "Suspensão de tutela provisória. Fornecimento de medicamento de alto custo. Medicamento Trikafta. Tratamento de Fibrose cística. Fármaco registrado na Anvisa. Responsabilidade solidária dos entes federados. RE 855.178-RG (Tema 793). Necessidade de demonstração inequívoca de lesão aos bens jurídicos protegidos pela legislação de regência. Inviabilidade de qualquer presunção nessa seara. Direito à saúde. Ausência de potencial lesivo. Suspensão denegada. 1. A via eleita consubstancia meio processual autônomo à disposição, exclusiva, segundo as normas de regência, das pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, para buscar a sustação com objetivo de salvaguardar o interesse público primário, nas causas contra o Poder Público e seus agentes, de decisões judiciais que potencialmente provoquem grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 2. Consta dos documentos juntados que o medicamento foi registrado na Anvisa para o tratamento da enfermidade que acomete a interessada. 3. Constitui ônus indeclinável do autor, ante a natureza excepcionalíssima do incidente de contracautela, a demonstração – que jamais se presume – da efetiva potencialidade lesiva da decisão impugnada. Insuficiente, para esse efeito, a mera alegação superficial e genérica, desacompanhada de prova inequívoca de que o ato decisório que se pretende suspender provoca grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. 4. Suspensão denegada." (STP 921, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, DJe de 19.12.2022)



    Registre-se, ainda, que a controvérsia dos autos não diz respeito à competência legislativa para transporte intermunicipal, mas à necessidade de assegurar o acesso de familiares às unidades prisionais localizadas em regiões de difícil acesso, em observância aos princípios da dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, CF), da proteção à família (art. 226, CF) e da ressocialização dos apenados (art. 41, X, Lei de Execução Penal). A decisão recorrida não impõe ao Estado obrigação típica de transporte coletivo municipal, mas determina a adoção de providência concreta, por exemplo o fretamento social, para viabilizar o exercício do direito de visitação, diante da inércia administrativa e da ausência de alternativa efetiva.



    Demais disso, nos termos da jurisprudência desta Corte, a suspensão de segurança não substitui os instrumentos processuais próprios previstos na legislação para impugnação de decisões judiciais, sejam elas pela via ordinária ou extraordinária. Assim, o pedido de suspensão de segurança não pode ser utilizado como sucedâneo de recurso, para se promover o exame do acerto ou do desacerto da decisão impugnada. Nesse sentido: STP 914-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Plenário, DJe de 11.05.2023; STP 791, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, DJe de 23.09.2021; e STP 157, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, DJe de 17.03.2020.



    Portanto, nessa seara específica, ao examinar apenas os aspectos relacionados à presença dos requisitos autorizadores previstos nas normas de regência, impõe-se a rejeição da medida de contracautela, diante da ausência de demonstração de lesão à ordem e à economia públicas.



    Ante o exposto, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF, julgo improcedente o pedido.



    Publique-se.



    Brasília, 12 de dezembro de 2025.



Ministro Edson Fachin



Presidente



Documento assinado digitalmente