Tribunal: STF
Processo: ARE 1546371
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-07-28
Data de publicação: 2025-07-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Trata-se de agravo contra a decisão de inadmissibilidade do Recurso Extraordinário interposto pela Câmara Municipal de Lagoa Santa contra acórdão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, proferido nos seguintes termos:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI MUNICIPAL N. 5.154/2023 – MUNICÍPIO DE LAGOA SANTA – LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR – VEDAÇÃO À COBRANÇA DA TAXA DE RELIGAÇÃO DE ÁGUA – RENÚNCIA DE RECEITA – AUSÊNCIA DE ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO – ARTIGO 113 DO ADCT – OBRIGATORIEDADE – INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. A Lei n. 5.154/2023, do Município de Lagoa Santa, que veda a cobrança da taxa de religação de água quando a interrupção do fornecimento ocorrer por inadimplência, revela vício de inconstitucionalidade formal, por ausência de prévio estudo do seu impacto financeiro e orçamentário, nos termos do artigo 113 do ADCT da Constituição da República.” (e-doc. 40).



    Opostos embargos de declaração, foram rejeitados, em acórdão assim ementado:



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO – OBSCURIDADE, OMISSÃO OU CONTRADIÇÃO NO JULGADO – INEXISTÊNCIA. Inexistindo no acórdão impugnado a necessidade de se esclarecer obscuridade ou eliminar contradição, suprir omissão de ponto ou questão sobre o qual devia haver pronunciamento do Tribunal ou de se corrigir erro material, não devem ser acolhidos os embargos de declaração.” (e-doc. 63).



    No recurso extraordinário (e-doc. 71), sustenta-se, preliminarmente, a repercussão geral da matéria. No mérito, aponta-se ofensa aos artigos 23, inciso IX, e 30, incisos I e II, do texto constitucional.



    Aduz a recorrente, em síntese, que “[a] lei municipal objeto de controvérsia trata de matéria estritamente local, relacionada à prestação de serviços essenciais de saneamento básico e ao fornecimento de água aos cidadãos de Lagoa Santa/MG”, e, portanto, seria competência do Município “legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e estadual, no que couber”. 



    Defende que



    “A prestação de serviços públicos de saneamento básico é de competência comum entre os entes federativos. Nesse sentido, a legislação municipal visou regulamentar aspectos dessa prestação dentro de sua circunscrição, sem usurpar competências exclusivas da União ou dos estados.”.



    Alega, ainda, que



    “A ausência de dotação orçamentária não pode ser utilizada como fundamento para declarar a inconstitucionalidade da lei, pois tal interpretação violaria os princípios da proporcionalidade e da autonomia dos entes federativos. A Constituição Federal não exige que a existência de prévia dotação orçamentária seja condição para a validade da legislação, mas apenas para sua plena eficácia e aplicação.”.



    Pede “seja recebido e regulamente processado o presente RECURSO EXTRAORDINÁRIO, sendo-lhe dado provimento, a fim de se reformar o acórdão recorrido, proferido pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, com a consequente declaração de constitucionalidade da norma, em razão da competência do município para legislar sobre serviços essenciais de interesse local, bem como em respeito à autonomia municipal e do pacto federativo, consagrados na Constituição Federal”.



    Após a apresentação das contrarrazões (e-doc. 77), a Corte Local obstou o processamento do apelo extremo (e-doc. 80), dando ensejo à interposição do presente agravo (e-doc. 88), o qual foi devidamente contrarrazoado (e-doc. 96).



    A Procuradoria-Geral da República opinou pelo desprovimento do recurso, em manifestação assim ementada:



    “Recurso extraordinário com agravo. Ação direta de inconstitucionalidade estadual. Lei municipal, de iniciativa parlamentar, que proíbe cobrança de qualquer valor para religação de serviços de água. Inconstitucionalidade. Precedente. Parecer por que o agravo seja desprovido.” (e-doc. 105).



    É o relatório. Decido.



    O recurso não merece prosperar.



    O Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais julgou procedente o pedido de declaração de inconstitucionalidade de Lei municipal por entender que houve renúncia de receita sem prévio estudo de impacto orçamentário e financeiro, violando, portanto, o art. 113 do ADCT, norma de reprodução obrigatória. Vide os fundamentos do acórdão recorrido:



    “Todavia, a Lei Complementar Municipal n. 5.154/2023 não foi antecedida de estudo de impacto orçamentário e financeiro, em desobediência ao que determina o artigo 113 do ADCT. 



    A Emenda Constitucional 95/2016 alterou a redação do artigo 113 do ADCT, estabelecendo requisito adicional para a validade formal de leis que criem despesa ou concedam benefícios fiscais, nos seguintes termos:



    (...)



    O colendo SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL tem entendimento firmado de que o artigo 113 do ADCT da Constituição da República tem caráter nacional e irradia obrigações a todos os entes federativos, revelando-se, portanto, norma constitucional de reprodução obrigatória pelos entes municipais e estaduais.



    Nesse sentido:



    (...)



    Com efeito, ao dispensar os munícipes do pagamento da taxa de religação de água quando a interrupção do fornecimento ocorrer por inadimplência, a lei impugnada concede benefício fiscal a determinados contribuintes, o que torna obrigatória a estimativa do seu impacto orçamentário, medida que se revela ‘indispensável para o equilíbrio da atividade financeira do Estado’ (ADI 5.816, Relator: MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES, DJE de 26-11-2019).



    Outrossim, conforme salientou o Ministro DIAS TOFFOLI no julgamento da ADI 6090, “A EC nº 95/16 conferiu status constitucional à exigência ' já constante do art. 14 da Lei Complementar nº 101/00 ' da estimativa de impacto orçamentário e financeiro dentro do processo legislativo, a fim de garantir que os impactos fiscais de um projeto por meio do qual se criem despesas obrigatórias ou promova renúncia de receita sejam mais bem quantificados, discutidos e avaliados em termos orçamentários” (Tribunal Pleno, julgado em 13.06.2023). 



    Cumpre ressaltar que, das próprias informações prestadas pelo Presidente da Câmara Municipal, se depreende a renúncia de receita, na medida em que extinguiu o pagamento da taxa de religação em caso de inadimplência do usuário do serviço:



    ‘O serviço é prestado dentro de Lagoa Santa portanto o fato gerador ocorrido para que se pague eventualmente o tributo compete ao Município de Lagoa Santa e não a outro ente federativo. A taxa de religação representava ‘uma segunda punição’, com efeitos danosos especialmente sobre a população de menor renda. Esta lei visa a justiça e a proteção dos consumidores, em especial dos mais humildes O usuário que já paga pelos serviços, não pode ser cobrado para ter acesso a eles em duplicidade, até porque já houve o adimplemento quando solicitou a ligação pela primeira vez’. (documento n. 12)



    Forçoso concluir, portanto, pela inconstitucionalidade formal da Lei Complementar n. 5.154/2023 do Município de Lagoa Santa, de iniciativa parlamentar, que prevê renúncia de receita sem estudo do impacto orçamentário e financeiro, por violação ao artigo 113 do ADCT.” (e-doc. 40, fls. 9-11).



    Com efeito, o acórdão recorrido, ao decidir pela inconstitucionalidade de lei municipal em razão da ausência do estudo de impacto orçamentário e financeiro não divergiu da orientação desta Suprema Corte. 



    Na apreciação da ADI nº 5.816/RO, Rel. Min. Alexandre de Moraes, a Corte reconheceu a inconstitucionalidade de lei estadual que, editada sem ter havido a apresentação da estimativa de impacto orçamentário no processo legislativo respetivo, afastou a incidência do ICMS em determinada hipótese.



    Na oportunidade, Sua Excelência expressamente consignou a imprescindibilidade de todas as unidades federadas observarem o art. 113 do ADCT:



    “Cabe destacar que a obrigatoriedade de instrução da proposta legislativa de concessão de benefício fiscal com a adequada estimativa do impacto financeiro e orçamentário, já constante do art. 14 da Lei Complementar 101/2000, foi incorporada ao texto constitucional pela EC 95/2016, ao incluir o art. 113 ao ADCT, estabelecendo exigência semelhante.



    (...)



    Esse mecanismo reflete uma preocupação, crescente no Brasil, em promover um diagnóstico mais preciso do montante de recursos públicos de que o Estado abre mão por atos de renúncia de receita. Esses incentivos nada mais são do que gastos indiretos, ou gastos tributários, cuja expressividade atinge cifras notáveis.



    (...)



    Cabe, por fim, afastar o argumento suscitado pela Advocacia-Geral da União, no sentido de que a EC 95/2016 seria aplicável exclusivamente ao âmbito da União, não alcançando os demais entes federativos. 



    Como decidido por essa CORTE no julgamento da ADI 6129-MC (Rel. Min. MARCO AURÉLIO, redator p/ acórdão Min. ALEXANDRE DE MORAES, julgado em 11/9/2019, acórdão pendente de publicação), no qual apreciada, em sede cautelar, a constitucionalidade de regime fiscal instituído pelo Estado de Goiás, a competência dos Estados para legislar sobre direito financeiro (art. 24, I, da CF), deve ser exercida de forma compatível com a Constituição Federal e com a legislação nacional editada pela União a título de legislar sobre normas gerais de Direito Financeiro (art. 24, inciso I e § 1º, c/c art. 163, I, e 169, caput, da CF), em especial a Lei de Responsabilidade Fiscal, limitação que também alcança o exercício da autonomia e poder de auto organização do ente político (art. 25 da CF). 



    Desse modo, em que pese a EC 95/2016 estabelecer cominações específicas para o âmbito da União, sobressai o seu preponderante caráter nacional, especialmente no tocante às normas de processo legislativo e orçamentário, como o art. 113 do ADCT.”



    No final de 2020 (posteriormente, portanto, àquele julgado da Segunda Turma), o Tribunal Pleno, no exame da ADI nº 6.102/RR, reiterou o entendimento de que o art. 113 do ADCT deve ser observado não só pela União, mas também pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municípios. 



    A Relatora, Ministra Rosa Weber, igualmente assentou que a EC nº 95/16 conferiu status constitucional à obrigatoriedade (prevista, de modo semelhante, na LC nº 101/00) de qualquer proposta legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita ser acompanhada da estimativa de seu impacto orçamentário e financeiro. Foi, assim, reconhecida a inconstitucionalidade de lei estadual que havia criado e alterado despesas obrigatórias sem a observância daquele dispositivo.



    O julgado foi assim ementado:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO FINANCEIRO. LEI Nº 1.237, DE 22 DE JANEIRO DE 2018, DO ESTADO DE RORAIMA. PLANO DE CARGOS, CARREIRAS E REMUNERAÇÕES DOS SERVIDORES PÚBLICOS EFETIVOS DA ÁREA ADMINISTRATIVA DA UNIVERSIDADE ESTADUAL DE RORAIMA – UERR. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTIGOS 169, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, E 113 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS – ADCT. A AUSÊNCIA DE PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA NÃO IMPLICA INCONSTITUCIONALIDADE. IMPEDIMENTO DE APLICAÇÃO DA LEI CONCESSIVA DE VANTAGEM OU AUMENTO DE REMUNERAÇÃO A SERVIDORES PÚBLICOS NO RESPECTIVO EXERCÍCIO FINANCEIRO. NÃO CONHECIMENTO DA AÇÃO DIRETA QUANTO À SUPOSTA VIOLAÇÃO DO ARTIGO 169, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. O ARTIGO 113 DO ADCT DIRIGE-SE A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. AUSÊNCIA DE ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO DA LEI IMPUGNADA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. CONHECIMENTO PARCIAL DA AÇÃO E, NA PARTE CONHECIDA, JULGADO PROCEDENTE O PEDIDO. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO. 1. A jurisprudência desta Casa firmou-se no sentido de que a ausência de dotação orçamentária prévia apenas impede a aplicação da legislação que implique aumento de despesa no respectivo exercício financeiro, sem que disso decorra a declaração de sua inconstitucionalidade. Precedentes. Ação direta não conhecida quanto à suposta violação do artigo 169, § 1º, da Constituição Federal. 2. O artigo 113 do ADCT tem caráter nacional e irradia obrigações a todos os entes federativos. Precedentes. 3. A Lei nº 1.237/2018 do Estado de Roraima cria e altera despesas obrigatórias de forma a gerar impacto orçamentário. A ausência de prévia instrução da proposta legislativa com a estimativa do impacto financeiro e orçamentário, nos termos do art. 113 do ADCT, aplicável a todos os entes federativos, implica inconstitucionalidade formal. 4. O ato normativo, não obstante viciado na sua origem, acarretou o pagamento a servidores. O caráter alimentício das verbas auferidas demonstra a inviabilidade de ressarcimento dos valores. Modulação dos efeitos da decisão para proteger a confiança legítima que resultou na aplicação da lei e preservar a boa-fé objetiva. 5. Conhecimento parcial da ação direta e, na parte conhecida, julgado procedente o pedido para declarar a inconstitucionalidade formal da Lei nº 1.237, de 22 de janeiro de 2018, do Estado de Roraima, com efeitos ex nunc a contar da data da publicação da ata do julgamento” (ADI nº 6.102/RR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Rosa Weber, DJe de 10/2/21 ' grifo nosso).



    No julgamento dessa ação direta, ficaram vencidos o Ministro Marco Aurélio e o Ministro Edson Fachin, o qual, a propósito, apresentou voto citando aquele precedente da Segunda Turma.



    Na apreciação da ADI nº 6.080/RR-AgR, DJe de 26/2/21, o Ministro Alexandre de Moraes expressamente aduziu ser o art. 113 do ADCT norma de reprodução obrigatória (sendo assim, pode esse dispositivo servir de parâmetro de constitucional em sede de ação direta de inconstitucionalidade local):



    “De se ver que o art. 113 do ADCT, ao tratar de norma de processo legislativo, não se limitou ao escopo preponderante (mas não exclusivo) da Emenda, de conferir regime fiscal específico à União. E, como se sabe, as normas do texto constitucional, seja de seu corpo definitivo ou de seu corpo transitório, alusivas a regras de processo legislativo, são normas de reprodução obrigatória por parte dos Estados-Membros. Nesse sentido: ADI 6337, Rel. Min. ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 24/8/2020, DJe de 22/10/2020; ADI 6308-MC-Ref. Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 29/6/2020; ADI 2867, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 3/12/2003, DJ de 9/2/2007; entre outros julgados” (grifo nosso).



    Ao julgar o mérito dessa ação direta (ADI nº 6.080/RR, DJe de 10/1/23), o Relator, Ministro André Mendonça, ressaltou que a jurisprudência da Corte teria se firmado pela aplicabilidade do art. 113 do ADCT a todos os entes da federação. E mencionou precedentes na mesma direção, tais como: ADI nº 6.303/RR, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 18/3/22; e ADI nº 6.118/RR, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 6/10/21.



    À luz da jurisprudência da Corte, é evidente, portanto, que a Lei Municipal nº 5.154/2023, ora questionada, violou o art. 113 do ADCT, em razão de a respectiva proposição legislativa não ter sido acompanhada de estimativa de impacto orçamentário e financeiro. 



    Ademais, ainda que superado tal óbice, como bem pontuou a Procuradoria-Geral da República, 



    “Ao analisar hipótese semelhante à da espécie, o Supremo Tribunal Federal, em decisão monocrática do Ministro Alexandre de Moraes, assentou que, ‘considerando a competência privativa da União para legislar sobre águas prevista no texto constitucional, verifica-se que a lei municipal, ao proibir a cobrança da taxa de religação de água e serviços nas unidades consumidoras no Município de Santa Helena, não obstante sua nobre intenção, revela-se incompatível com as regras de distribuição de competências entre os entes da Federação’. Reconheceu, ainda, malferimento ao equilíbrio econômico-financeiro de contrato de concessão.” (e-doc. 105, fl. 9, grifamos).



    Com efeito, a Constituição da República estabeleceu a competência privativa da União para legislar sobre águas, na forma do art. 22, inciso IV, in verbis:



    “Art. 22 - Compete privativamente à União legislar sobre: 



    (…) 



    IV - águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão” (grifos nossos)



    In casu, constata-se, pois, que a Lei nº 5.154/2023, do Município de Lagoa Santa, de iniciativa parlamentar, ao proibir cobrança de taxa de religação de serviço essencial de água, versou sobre águas, usurpando, por conseguinte, a competência privativa da União para legislar sobre essa matéria (art. 22, inciso IV).



    Assim, a conclusão pela qual chegou o Tribunal de origem, no sentido da inconstitucionalidade da lei, em qualquer dos aspectos, não se distancia da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, razão pela qual o recurso não deve prosperar.



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso.



    Publique-se.



    Brasília, 28 de julho de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente