Tribunal: STF
Processo: RE 1501783
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-06-26
Data de publicação: 2025-06-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Trata-se de embargos de divergência opostos pela Claro NXT Telecomunicações S.A. contra acórdão da Primeira Turma, assim ementado:



    “DIREITO TRIBUTÁRIO. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. LEI DO MUNICÍPIO DE RIBEIRÃO PIRES. TAXA DE FISCALIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DE ESTAÇÕES RÁDIO BASE (ERB). DISCIPLINA DO USO E DA OCUPAÇÃO DO SOLO. COMPETÊNCIA MUNICIPAL. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. TEMA 919. AGRAVO NÃO PROVIDO. 



    1. Ao julgamento do Tema 919 da repercussão geral esta Suprema Corte consignou que, “respeitadas as competências da União e, nesse contexto, as leis por ela editadas, especialmente a Lei Geral de Telecomunicações, a Lei Geral de Antenas, a Lei do Fundo de Fiscalização das Telecomunicações e as leis sobre normas gerais de direito urbanístico, podem os municípios instituir taxa para fiscalização do uso e ocupação do solo por torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz, observada a proporcionalidade com o custo da atividade municipal subjacente” (RE 776.594, Rel. Min. Dias Toffoli, Pleno, DJe 09.02.2023). 



    2. O Tribunal a quo decidiu que a cobrança de taxa decorrente de atividade fiscalizatória do uso e ocupação do solo por ERB, instituída pela Municipalidade de Ribeirão Pires, observa competência prevista no art. 30, I e VIII, da Constituição Federal. Tal entendimento está alinhado com a jurisprudência desta Suprema Corte firmada no julgamento do Tema 919. Compreensão diversa demandaria a análise da legislação infraconstitucional aplicada, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, portanto, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Aplicação da Súmula nº 280/STF. 



    3. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita. 



    4. Agravo interno conhecido e não provido” (grifo do autor).



    Alega a embargante que o julgado em questão divergiu das decisões da Segunda Turma no exame dos RE nºs 1.482.661/SP e 1.475.729/SP. 



    Em resumo, aponta que, no julgado ora embargado, a Primeira Turma teria reconhecido a constitucionalidade da cobrança da taxa de fiscalização de localização, instalação e funcionamento de estações de rádio base pelo Município da Estância Turística de Ribeirão Pires, sob o argumento de que esse tributo estaria fundado na competência municipal para fiscalizar o uso e ocupação do solo. De outro giro, assevera que a Segunda Turma, nos processos paradigmas, que versariam sobre mesma questão fática, teria reconhecido a inconstitucionalidade de taxas idênticas a essa, embora instituídas por outros municípios.



    Os embargos de divergência foram admitidos pelo Relator originário do feito.



    Decido.



    Inicialmente, registro que, no julgamento do RE nº 776.594/SP, Tema nº 919, consignei que as competências da União para legislar sobre telecomunicações, editar normas gerais sobre direito urbanístico e fiscalizar os serviços de telecomunicações não se confundem com as competências dos municípios para editar leis sobre assuntos de interesse local, inclusive sobre uso e ocupação do solo, e fiscalizar, consideradas as torres e as antenas de transmissão e recepção de dados e voz instaladas em seus territórios, a observância de suas leis sobre uso e ocupação do solo. Além disso, realcei que tais competências do ente central e das municipalidades podem conviver harmonicamente.



    À luz dessa compreensão, destaquei que a Lei Federal nº 13.116/15 prevê (art. 4º) ser de competência exclusiva da União a regulamentação e a fiscalização de aspectos técnicos das redes e dos serviços de telecomunicações, vedando aos municípios (bem como aos estados e ao Distrito Federal) “impor condicionamentos que possam afetar a seleção de tecnologia, a topologia das redes e a qualidade dos serviços prestados”. Consignei, ainda, que cabe à União a taxa decorrente do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz (nesse sentido: Lei nº 5.070/66).



    No que diz respeito aos municípios, ressaltei que eles não poderiam, com o argumento de estarem tratando de assuntos de sua competência, invadir, ainda que disfarçadamente, a competência da União e adentrar, por exemplo, em matéria relativa à fiscalização do funcionamento das torres ou antenas de transmissão e recepção de dados e voz ou aos limites da exposição humana à radiação emitida por antenas transmissoras de telefonia celular.



    Eis a redação da tese de repercussão geral fixada para o Tema nº 919: “A instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos Municípios instituir referida taxa ”.



    A possibilidade de os municípios se utilizarem daquelas suas competências, desde que em harmonia com as da União, também vem sendo realçada pelo Ministro Alexandre de Moraes. Sobre o assunto, transcrevo trecho do voto de Sua Excelência no ARE nº 1.486.452/ED-AgR:



    “[E]m várias oportunidades, venho defendendo uma interpretação mais elástica, no sentido de permitir aos Estados-membros e mesmo aos Municípios a possibilidade de legislar. Temos, portanto, historicamente, dentro do federalismo brasileiro, não um federalismo cooperativo, mas, como já disse, um federalismo centrípeto, em que a União, tradicionalmente, não só fica com as matérias mais importantes, mas também, nas demais, com as normas gerais. E, por cultura jurídica nossa, no embate entre leis federais, leis estaduais e leis municipais, há uma tendência de valorar mais a legislação federal. Então, parto do princípio, quando verifico a possibilidade de uma interpretação pela autonomia dos Estados, que isso configure realmente uma das finalidades da Constituição de 1988, que ampliou a repartição de competências. Tenho por princípio, portanto, interpretar mais extensivamente aos Estados e Municípios.



    Isso vale para as hipóteses em que a legislação dos entes federativos descentralizados dispõem, por exemplo, sobre proteção do consumidor, direito urbanístico ou proteção do meio ambiente ecologicamente equilibrado, assuntos sobres os quais a União apenas pode editar normas gerais que não obstem o exercício de atividade normativa específica e suplementar pelos Estados, Distrito Federal e Municípios.



    Dada a relevância dos temas, o legislador constituinte distribuiu entre todos os entes federativos as competências legislativas nas matérias sobre direito urbanístico (art. 24, I), proteção e consumo (art. 24, V) e proteção do meio ambiental (art. 24, VI), reservando ao ente central (União) o protagonismo necessário para a edição de normas de interesse geral e, aos demais entes, a possibilidade de suplementarem essa legislação geral, em observância às suas necessidades peculiares.



    (...)



    Assim, a competência da União para a edição de normas gerais sobre esses temas não exclui aquelas outras conferidas aos Estados-membros e aos Municípios para editar normas específicas que atendam às peculiaridades regionais e locais, de modo que, o exercício regular da primeira não pode ser instrumentalizado com o intuito de esvaziar, em absoluto, a competência regional suplementar.



    Não me parece, nessa linha de raciocínio, que devamos adotar compreensão excessivamente restritiva em assuntos de competência legislativa privativa da União como telecomunicações e energia elétrica que inviabilize o exercício de competência legislativa suplementar pelos entes federativos descentralizados, notadamente quando edita normas voltadas à proteção do meio ambiente, do consumidor e/ou do planejamento urbano.



    Como bem realçado pelo Ministro EDSON FACHIN no voto divergente que lançou no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade 7.321 (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, DJe de 04/08/2023), acolher os argumentos de inconstitucionalidade em tais hipóteses acarretaria reconhecer que ‘qualquer empreendimento regulado pela União será necessariamente por ela licenciado, como se a competência privativa funcionasse como verdadeira via atrativa de todo o direito ambiental’, o que, além de constitucionalmente inadequado, à luz do modelo federal brasileiro, contrasta com a normativa infraconstitucional aplicável à espécie (LC 140/2011), que atribui essa competência material aos Estados e aos Municípios.



    Registro também o julgamento do Recurso Extraordinário com Repercussão Geral 776.594, Rel. Min. DIAS TOFFOLI. Embora o TRIBUNAL tenha declarado a inconstitucionalidade de uma taxa instituída em função da fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz, por considerar ser a atividade competência privativa da União, o Ministro Relator registrou expressamente em seu voto que:



    ‘Ainda em relação aos municípios, cumpre lembrar, em obiter dictum, terem eles competência para legislar sobre meio ambiente, no limite de seu interesse local, bem como competência comum de proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas.



    Avançando, julgo não haver dúvida de que os municípios têm competência para fiscalizar a observância, por parte de terceiros, de suas próprias legislações locais, incluindo aquelas sobre uso e ocupação do solo urbano e sobre posturas municipais relativas à segurança, à ordem, à tranquilidade pública e ao meio ambiente. Consistindo essa fiscalização no poder de polícia ao qual se referem o art. 77 do CTN e o art. 145, inciso II, da Constituição Federal, também pode ela ser eleita como fato gerador de taxa de fiscalização. Exemplo disso é a instituição, já considerada constitucional pelo STF, das conhecidas taxas municipais de fiscalização, localização e funcionamento de estabelecimentos; de fiscalização de anúncios; de taxas de controle e fiscalização ambiental’.



    Portanto, com base em sua autonomia e visando ao interesse local, os entes federativos descentralizados podem editar regras que disciplinem, por exemplo, onde um estabelecimento pode se localizar, em razão da segurança ou do sossego dos cidadãos; a higiene nos estabelecimentos; a utilização de passeios; a realização de eventos em praças públicas; a instalação de faixas, placas e cartazes etc.



    (...)



    Finalmente, registro que, no controle de constitucionalidade das legislações locais é extremamente relevante fazer uma análise estrutural da norma impugnada. Isso porque, ao julgar a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 1.063, de minha relatoria, este TRIBUNAL assentou que são inconstitucionais normas que, a pretexto de proteger o meio ambiente, defender a saúde e regulamentar o uso e ocupação do solo e o zoneamento urbano, estabelecem a obrigatoriedade de condicionantes para a instalação e o funcionamento de equipamentos relacionados às Estações Transmissoras de Radiocomunicação ETR, interferindo diretamente na regulação de serviços de telecomunicações.



    (...)



    Feitas todas essas considerações a respeito da competência normativa dos entes federativos descentralizados, observo que, no caso em exame, a taxa de polícia instituída é genérica para fiscalizar, entre outros, a instalação e exploração de antenas, e não para o exercício do poder polícia para fiscalização da ocupação do zoneamento urbano, como entendeu o acórdão recorrido” (ARE nº 1.486.452/SP-ED-AgR, Primeira Turma, Red. Ac. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 16/6/25, grifo nosso).



    Visto isso, entendo ser o caso de acolher os embargos de divergência, considerando os julgados em que a Corte, em casos análogos ao presente, concluiu pela aplicação da tese firmada para o Tema nº 919.



    No julgado embargado, a Primeira Turma, afastando a aplicação da citada tese, reconheceu a constitucionalidade da cobrança, pelo Município da Estância Turística de Ribeirão Pires, da taxa de fiscalização de localização, instalação e funcionamento (Lei municipal nº 4.741/03, art. 1º) relativamente a torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz (conhecidas como estações rádio base). Embora cobrada a pretexto de mera fiscalização do uso e ocupação do solo, a taxa em questão adentrou, no que diz respeito a tais torres e antenas, em matéria de competência da União.



    Cabe registrar, como indicou a ora embargante, que o Supremo Tribunal Federal, com apoio no Tema nº 919, vem reconhecendo a inconstitucionalidade da cobrança por outros municípios, com base em leis análogas à lei do presente caso, de taxas de fiscalização de localização, instalação e funcionamento em relação às citadas torres e antenas. Nesse sentido, vai o RE nº 1.482.661/SP-ED-AgR, em que a Segunda Turma assentou a invalidade da cobrança desse tipo de tributo pelo Município de Santos com base na Lei municipal nº 3.750/71 (art. 102). O julgado foi assim ementado:



    “AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DECLARATÓRIOS EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TAXA DE LICENÇA PARA FISCALIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO. ESTAÇÃO RÁDIO BASE. SERVIÇO DE TELECOMUNICAÇÕES. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. TEMA 919 DA REPERCUSSÃO GERAL. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DO JULGADO. IMPROCEDÊNCIA DO AGRAVO. 1. O Plenário do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no julgamento do RE 776.594-RG, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, Tema 919 da repercussão geral, fixou a seguinte tese: ‘A instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos Municípios instituir referida taxa’. 2. No precedente, definiu-se que a cobrança é inválida a partir da publicação da ata de julgamento (9/12/2022), ressalvadas as ações pendentes, em que já se postulava o reconhecimento da inconstitucionalidade da exação. 3. In casu, o Colegiado de origem, ao manter a validade da cobrança da taxa de licença para localização e funcionamento com base no poder de polícia e na competência concorrente do município, decidiu em desacordo com a jurisprudência do Supremo sobre o tema. 4. Agravo regimental a que se nega provimento” (RE nº 1.482.661/ED-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 2/9/24).



    Na mesma direção: RE nº 1.500.564/SP-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. André Mendonça, DJe de 24/4/25. Registre-se, aliás, que a própria Primeira Turma também vem reconhecendo, com apoio no Tema nº 919, a inconstitucionalidade da cobrança, pelo Município de Santos, da taxa de licença para localização e funcionamento em relação às citadas torres e antenas. Nesse sentido: no RE nº 1.505.214/SP-AgR, Red. Ac. Min. Flávio Dino, DJe de 11/10/24; RE 1.497.161/SP-AgR, Rel. Min. Cristiano Zanin, DJe de 22/8/24.



    Destaco, ainda, as seguintes decisões, nas quais, com fundamento no tema em alusão, foi reconhecida a invalidade da cobrança, pelo Município da Estância Turística de Ribeirão Pires, da taxa de fiscalização de localização, instalação e funcionamento (Lei municipal nº 4.741/03) relativamente a torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz: RE nº 1.497.060/SP, Rel. Min. Flávio Dino, DJe de 27/2/25; RE nº 1.475.705/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 11/3/24.



    Ressalte-se, por fim, que o relator possui a plena faculdade de dar provimento a embargos de divergência, por meio de decisão monocrática, no caso do acórdão embargado estar em desconformidade com jurisprudência dominante desta Suprema Corte, sem a necessidade de submeter a análise da controvérsia ao colegiado, o que apenas virá a ocorrer na hipótese de interposição de recurso de agravo regimental contra essa decisão monocrática.



    Sobre o tema, transcrevo o seguinte trecho da fundamentação da decisão proferida pelo Ministro Celso de Mello, nos autos do RE nº 560.555/MA-AgR-EDv (DJe de 26/10/12), que bem aborda a questão:



    “(...)



    Verifico que o acórdão ora embargado diverge, frontalmente, de referida diretriz jurisprudencial.



    Impõe-se, finalmente, uma observação adicional, considerado, notadamente, o que dispõe o art. 335, § 1º, do RISTF, na redação dada pela Emenda Regimental nº 47/2012: no desempenho dos poderes processuais de que dispõe, assiste, ao Ministro Relator, competência plena para exercer, monocraticamente, o controle das ações, pedidos ou recursos dirigidos ao Supremo Tribunal Federal, legitimando-se, em consequência, os atos decisórios que, nessa condição, venha a praticar.



    Cumpre acentuar, neste ponto, que eminentes Juízes que compõem esta Suprema Corte têm decidido, monocraticamente, embargos de divergência, vindo a examiná-los, até mesmo, quanto ao próprio fundo do dissídio jurisprudencial neles alegado (RE 195.333-ED-EDv/CE, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – RE 199.135-ED-EDv-AgR/DF, Rel. Min. DIAS TOFFOLI – RE 522.729-AgR-EDv/MG, Rel. Min. GILMAR MENDES, v.g.).



    Nem se alegue que tal conduta implicaria transgressão ao princípio da colegialidade, eis que o postulado em questão sempre restará preservado ante a possibilidade de submissão da decisão singular ao controle recursal dos órgãos colegiados no âmbito do Supremo Tribunal Federal, consoante esta Corte tem reiteradamente proclamado (RTJ 181/1133-1134, Rel. Min. CARLOS VELLOSO – AI 159.892-AgR/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO)”.



    Ante o exposto, nos termos do art. 21, § 2º, do RISTF e do artigo 932, inciso V, do Código de Processo Civil, acolho os embargos de divergência, dando-lhes provimento, para cassar o acórdão embargado, bem como a decisão monocrática proferida pelo Ministro Flávio Dino, e dar provimento ao recurso extraordinário interposto pela Claro NXT Telecomunicações S.A., restabelecendo a sentença.



    Publique-se.



    Brasília, 26 de junho de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente