Tribunal: STF
Processo: ARE 1536246
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-27
Data de publicação: 2025-03-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos. 



    Distrito Federal interpõe recurso extraordinário, com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, contra acórdão proferido pela Quarta Turma Cível do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, assim ementado:



    “Apelação. Ação civil pública. Tomografia computadorizada. Riscos vermelho e amarelo. Reserva do possível e separação de Poderes. O princípio da reserva do possível não serve como trincheira para perenizar a omissão do Estado ou a prestação insuficiente de serviços a que está obrigado pela CF para atender direitos fundamentais nela assegurados - dignidade, vida e saúde - que podem e devem ser tutelados pelo Judiciário sem risco de ofensa à separação de Poderes, sobretudo considerando a magnitude dos direitos violados.”



    Sustenta o recorrente violação dos artigos 2º, 5º, inciso II, e 37, caput, da Constituição Federal.



    Aduz que a Corte de origem “acabou por admitir a intervenção direta do Poder Judiciário na execução da política pública abstrata de atendimento à população, via SUS, determinando a realização de atos que, embora não especificados, encontram-se submetidos a prazo certo, o que representa violação ao princípio da separação dos Poderes, com indevida ingerência sobre as atividades legislativa típica e executiva estatal, em violação direta aos termos do art. 2º, da CRFB”.



    Defende que “diante de uma atividade eminentemente executiva, o v. acórdão recorrido ignorou, ‘concessa venia’, qualquer tipo de efeito prático ou de dificuldade material na realização do comando programático que, à margem de qualquer previsão legal, acabou por se estipular, qual seja, o de “zerar” toda a fila existente no curto prazo de 90 (noventa) dias e, ainda, ter capacidade para atendimento de toda a demanda social existente no prazo máximo de 30 (trinta) dias”. 



    Inadmitido o apelo extremo, foi interposto o competente agravo.



    Decido.



    No caso em tela trata-se de ação civil pública proposta pela Defensoria Pública do Distrito Federal na qual se requereu a 



    “(6.1) condena[ção] [d]o Réu Distrito Federal na obrigação de fazer consistente em apresentar em Juízo cadastro atualizado das seguintes informações relacionadas ao exame de TOMOGRAFIA COMPUTADORIZADA: (6.1.1) a quantidade de pessoas aguardando em lista de espera (prioridades vermelho, amarelo, verde e azul); (6.1.2) a média estimativa de novas solicitações mensais com base nas informações dos últimos 3 meses; (6.1.3) a média estimativa de tempo de espera para um paciente recém-inserido no sistema de regulação, ou seja, qual a expectativa de espera de um usuário do SUS que tiver sua solicitação inserida neste mês de julho de 2021, consideradas as quatro hipóteses de priorização (vermelho, amarelo, azul, verde); (6.2) condenar os Réus, solidariamente, na obrigação de fazer consistente em: (6.2.1) – promover a manutenção do atendimento de pacientes regulados para Tomografia Computadorizada em classificação de risco “vermelha”, mantendo-se tal classificação de risco com tempo de espera máximo de 48 (quarenta e oito) horas; (6.2.2) – atender a todos os pacientes regulados para Tomografia Computadorizada em classificação de risco “amarela” no prazo de 60 dias, e manter tal classificação de risco com tempo de espera para atendimento máximo de 10 (dez) dias; (6.2.3) – promover a manutenção do atendimento de pacientes regulados para Tomografia Computadorizada em classificação de risco “verde”, mantendo-se tal classificação de risco com tempo de espera máximo de 30 (trinta) dias; (6.2.4) – promover a manutenção do atendimento de pacientes regulados para Tomografia Computadorizada em classificação de risco “azul”, mantendo-se tal classificação de risco com tempo de espera máximo de 60 (sessenta) dias;”



    No acórdão recorrido a Corte de origem deu provimento às apelações da Defensoria Pública e do Ministério Público do Distrito Federal para, “reformando a sentença, julgar parcialmente procedente a demanda para condenar o DF a adotar, no prazo máximo de 90 dias, as medidas necessárias i) à regularização e manutenção do atendimento de pacientes sob “risco vermelho” e “risco amarelo”, mediante exame de tomografia computadorizada, com contraste sem sedação, ii) assim como à duração da lista de espera dessas duas categorias pelo prazo máximo de 30 dias”. 



    Em matéria de execução de políticas públicas, é pacífica a jurisprudência deste Supremo Tribunal no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes.



    Destarte, não é dado ao Poder Judiciário, quando provocado, negar aos jurisdicionados a concretização de direitos fundamentais individuais e coletivos cuja fruição esteja obstaculizada pela inércia ou morosidade do formuladores e executores de políticas públicas, sob pena de comprometer a eficácia da Constituição. 



    Nesse sentido, vejamos os seguintes julgados:



    “Agravo regimental no agravo de instrumento. Constitucional. Poder Judiciário. Determinação para implementação de políticas públicas. Segurança pública. Destacamento de policiais para garantia de segurança em estabelecimento de custódia de menores infratores. Violação do princípio da separação dos Poderes. Não ocorrência. Precedentes. 1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes. 2. Agravo regimental não provido” (AI nº 810.410 AgR, Primeira Turma, de minha relatoria, julgado em 28/5/2013, DJe de 8/8/2013).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. DIREITO À EDUCAÇÃO. ENSINO SUPERIOR. CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO. COBRANÇA DE MENSALIDADE. ALUNOS HIPOSSUFICIENTES. IMPOSSIBILIDADE. TEMA 535 DE REPERCUSSÃO GERAL. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE AFRONTA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (RE nº 862.137 AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgado em 10/10/2020, DJe de 16/10/2020).



    Ressalvado o aludido contexto de omissão inconstitucional por parte do Estado, é de se reforçar a excepcionalidade da intervenção judicial em matérias essencialmente administrativas, considerando não apenas a possível invasão na esfera da competência precípua de outro poder, mas também a inaptidão do julgador para, a partir de um único caso concreto, gerir as múltiplas prioridades sociais diante de recursos públicos limitados. 



    Assim, reside no âmbito do mérito administrativo a estipulação das políticas públicas cabíveis para cada esfera da vida social, sendo inconstitucional, por ofensa à separação dos poderes, qualquer ingerência do Poder Judiciário na capacidade de decisão - conveniência e oportunidade - do administrador em seu mister.



    É o que tem decidido este Supremo Tribunal:



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. OBRAS DE INFRAESTRUTURA. ACÓRDÃO RECORRIDO EM DISSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO STF. 1. O acórdão recorrido revela-se em dissonância com a jurisprudência desta SUPREMA CORTE, firmada no sentido de que, no âmbito da execução das políticas públicas, cabe ao administrador público a avaliação de sua conveniência e oportunidade. 2. Agravo interno a que se nega provimento” (ARE nº 1.357.910 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes, julgado em 2/3/2022, DJe de 8/3/2022).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. 3. Defensoria pública. Implantação de plantão permanente na cidade de Erechim. Mérito administrativo. Impossibilidade de ingerência do Poder Judiciário ante a ausência de ilegalidade ou abuso de poder. Princípio da separação dos poderes. Precedentes. Inexistência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento” (RE nº 636.686 AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 25/6/2013, DJe de 16/8/2013).



    Confirmando esse entendimento, o Plenário deste Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE nº 684.612/RJ, feito paradigma do Tema nº 698 da sistemática da repercussão geral, no qual se discutia a possibilidade de o Poder Judiciário determinar a implementação de políticas públicas urgentes com a finalidade de assegurar o direito à saúde, em substituição ao juízo de oportunidade e conveniência do Poder Executivo para a prática do ato administrativo, bem como sem indicar as receitas orçamentárias necessárias ao cumprimento da obrigação imposta, fixou as seguintes teses:



    1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP).



    O acórdão desse julgado porta a seguinte ementa:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO EM POLÍTICAS PÚBLICAS. DIREITO SOCIAL À SAÚDE. 



    1. Recurso extraordinário, com repercussão geral, que discute os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde. No caso concreto, busca-se a condenação do Município à realização de concurso público para provimento de cargos em hospital específico, além da correção de irregularidades apontadas em relatório do Conselho Regional de Medicina. 



    2. O acórdão recorrido determinou ao Município: (i) o suprimento do déficit de pessoal,especificamente por meio da realização de concurso público de provas e títulos para provimento dos cargos de médico e funcionários técnicos, com a nomeação e posse dos profissionais aprovados no certame; e (ii) a correção dos procedimentos e o saneamento das irregularidades expostas no relatório do Conselho Regional de Medicina, com a fixação de prazo e multa pelo descumprimento. 



    3. A saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar - políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. 



    4. A intervenção casuística do Poder Judiciário, definindo a forma de contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador. 



    5. Parcial provimento do recurso extraordinário, para anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame da matéria, de acordo com as circunstâncias fáticas atuais do Hospital Municipal Salgado Filho e com os parâmetros aqui fixados. 



    6. Fixação das seguintes teses de julgamento: ‘1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)’.”



    Conforme consignado pelo relator, Ministro Roberto Barroso, decisão judiciais casuísticas podem afetar ainda mais a eficiência administrativa, notadamente porque, sem uma ampla visão sistêmica de toda a complexidade da situação em que se encontra o ente público, incorre-se no risco de provocar desorganização da Administração Pública e comprometer a otimização das políticas públicas.



    Nesse aspecto, transcrevo os seguintes excertos de seu voto:



    “34. Em terceiro lugar, entendo que cabe ao órgão julgador determinar a finalidade a ser atingida, mas não o modo como ela deverá ser alcançada. Estabelecida a meta a ser cumprida, diversos são os meios com os quais se pode implementá-la, cabendo ao administrador optar por aquele que considera mais pertinente e eficaz. Trata-se de um modelo ‘fraco’ de intervenção judicial em políticas públicas, no qual, apesar de indicar o resultado a ser produzido, o Judiciário não fixa analiticamente todos os atos que devem ser praticados pelo Poder Público, preservando, assim, o espaço de discricionariedade do mérito administrativo.



    35. No exemplo dos autos, constatado o déficit de profissionais de saúde, caberia ao Judiciário determinar que a irregularidade seja sanada. No entanto, cabe ao Poder Executivo Municipal decidir se suprirá tal deficiência, por exemplo, mediante a realização de concurso público, por meio do remanejamento de recursos humanos ou a partir da celebração de contratos de gestão e termos de parceria com organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP). Anoto que, na ADI 1.923 (red. p/ acórdão Min. Luiz Fux, j. em 16.04.2015), este Tribunal respaldou o modelo de colaboração público-privada para a prestação de serviços públicos de saúde, educação, cultura, dentre outros. Portanto, não pode o Poder Judiciário substituir a vontade do administrador público e privilegiar determinada forma de contratação de pessoal ou de gestão dos serviços públicos de saúde.



    36. Desse modo, o órgão julgador deve privilegiar medidas estruturais de resolução do conflito. Para atingir o ‘estado de coisas ideal’– o resultado a ser alcançado –, o Judiciário deverá identificar o problema estrutural. Caberá à Administração Pública apresentar um plano adequado que estabeleça o programa ou projeto de reestruturação a ser seguido, com o respectivo cronograma. A avaliação e fiscalização das providências a serem adotadas podem ser realizadas diretamente pelo Judiciário ou por órgão delegado. Deve-se prestigiar a resolução consensual da demanda e o diálogo institucional com as autoridades públicas responsáveis.”



    Nesse contexto, verifica-se que as instâncias de origem decidiram a lide em desconformidade com o mencionado Tema nº 698, no qual restou assentada a possibilidade de intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, porém, com a ressalva de que “a decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado”.



    Ante o exposto, nos termos do artigo 932, inciso V, do Código de Processo Civil (Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015), dou provimento ao recurso extraordinário para cassar o acórdão recorrido e determinar que outro seja proferido, considerando a tese firmada no Tema nº 698 da Repercussão Geral.



    Publique-se.



    Brasília, 27 de março de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente