Tribunal: STF
Processo: ARE 1574109
Classe: ARE
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-09
Data de publicação: 2025-12-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade do recurso extraordinário, com base no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, apresentado pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA, em face do acórdão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, assim ementado:



    “ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DE DEMARCAÇÃO E TITULAÇÃO DE TERRA OCUPADA POR REMANESCENTES DE COMUNIDADE QUILOMBOLA. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. MORA ESTATAL EXCESSIVA E INJUSTIFICADA PARA CONCLUSÃO. DURAÇÃO RAZOÁVEL DO PROCESSO. VIOLAÇÃO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES, DA CLÁUSULA DA RESERVA DO POSSÍVEL E DO PRINCÍPIO ORÇAMENTÁRIO. 



    1. Sob o viés da teoria da asserção, é inafastável a legitimidade passiva ad causam da União, porque, embora a competência para instaurar o processo administrativo que tenha por objeto a identificação, o reconhecimento, a delimitação, a demarcação e a titulação de terra ocupada por remanescente de comunidade quilombola, seja do INCRA - pessoa jurídica de direito público, com autonomia e representação própria -, o procedimento de regularização fundiária envolve a atuação conjunta de órgãos da Administração Direta, como a Secretaria Especial de Políticas de Promoção de Igualdade Racial da Presidência da República e o Ministério da Cultura, e órgãos da Administração Indireta, como o próprio INCRA.



     2. A propriedade definitiva das terras ocupadas pelos remanescentes de comunidades de quilombolas é assegurada pelo artigo 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal, desde 1988, com expressa determinação do dever estatal de emitir-lhes os respectivos títulos (norma autoaplicável que prescinde de regulamentação para surtir seus efeitos). Destarte, o ato do Poder Público que reconhece uma comunidade como remanescente de quilombo e confere-lhe o título de propriedade sobre as terras ocupadas ostenta natureza meramente declaratória, e não constitutiva, do direito. 



    3. As dificuldades operacionais apontadas pelo INCRA - ainda que relevantes do ponto de vista fático - não legitimam uma demora de dezesseis anos, por mais longo e complexo que seja o procedimento a ser conduzido pela Administração Pública, até porque a ordem para a demarcação e titulação das terras é muito anterior à prolação da sentença.



     4. Não há se falar em quebra de prioridades ou violação da separação dos Poderes, da cláusula da reserva do possível e do princípio orçamentário, porque (i) foi a inércia da Administração que ensejou a judicialização do conflito de interesses; (ii) "o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, (...) sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes, uma vez que não se trata de ingerência ilegítima de um poder na esfera de outro" (STF, ARE 1.387.572 AgR, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, julgado em 03/11/2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-242 DIVULG 29/11/2022 PUBLIC 30/11/2022), e (iii) "Este Tribunal já decidiu no sentido de que é possível o controle judicial da atuação do Estado, em especial quando se trata da realização de direitos fundamentais frente à omissão e lentidão da autoridade administrativa na conclusão do processo administrativo e quando não há qualquer planejamento ou perspectiva imediata de seguimento dos entraves burocráticos, restando assim a necessidade de controle judical da falta de atuação concreto do Estado, sob pena de esvaziamento de direito positivado na Constituição Federal" (TRF4, AC 5003677-39.2017.4.04.7103, Terceira Turma, Relator Rogerio Favreto, juntado aos autos em 09/03/2022). 



    5. Eventual ausência de violência relacionada à condição de quilombola e/ou conflitos fundiários atuais na área sub judice não descaracterizam a mora administrativa, nem obstam a intervenção judicial para fazer cessar a inércia injustificada dos órgãos competentes.”



    (APELAÇÃO CÍVEL Nº 5002050-90.2023.4.04.7102/RS, relatora: desembargadora federal Vivian Josete Pantaleão Caminha, 4ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, j. em 21.08.2024)



    Na minuta, sustenta-se violação dos arts. 2º, 165, §5º, I 167, I da Constituição da República, bem como violação à APDF 45 e ao Tema 698 da Repercussão Geral. 



    É o relatório.



    Decido.



    O recurso não comporta provimento.



    Na presente hipótese, o Tribunal de origem decidiu a controvérsia nos seguintes termos (edoc. 120 - id: 5d365f02):



    “A ação civil pública foi ajuizada pelo Ministério Público Federal em face do INCRA e da União, visando compelir os réus a finalizar o procedimento administrativo de demarcação do território da Comunidade de Remanescentes de Quilombos Vovó Isabel (Rincão de Santo Inácio), localizada no Município de Nova Palma, Rio Grande do Sul, que teve início em 25/02/2008 e, ao que tudo indica, não foi concluído até o momento.



    A Comunidade de Remanescentes de Quilombos Vovó Isabel foi certificada pela Fundação Cultural Palmares e aguarda o desfecho do processo administrativo, instaurado pelo INCRA em 2008, em relação ao qual não há qualquer perspectiva de ultimação em curto ou médio prazo



    As informações prestadas pelo próprio INCRA, em sede recursal, são de que (1) Conforme informações apresentadas pela Coordenação-Geral de Regularização de Territórios Quilombolas na Nota Informativa 2116, o processo administrativo de regularização fundiária da Comunidade Quilombola Rincão de Santo Inácio, localizada em Nova Palma - RS estava aguardando condições operacionais para início da fase de identificação e delimitação do território tradicional, ou seja, a elaboração do Relatório Técnico de Identificação e Delimitação (RTID) ainda não havia sido iniciada, e (2) Atualmente, o RTIR (sic) está "em elaboração" (grifei). 



    O INCRA justifica a estagnação do processo administrativo com a falta de profissionais técnicos, a significativa demanda de processos pendentes e a insuficiência de dotação orçamentária para realização de todas as etapas do procedimento (cláusula da reserva do possível). 



    Não obstante, tais dificuldades operacionais - ainda que relevantes do ponto de vista fático - não legitimam uma demora de dezesseis anos, por mais longo e complexo que seja o procedimento a ser conduzido pela Administração Pública, até porque a ordem para a demarcação e titulação das terras é muito anterior à prolação da sentença.



     A propriedade definitiva das terras ocupadas pelos remanescentes de comunidades de quilombolas é assegurada pelo artigo 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal, desde 1988, com expressa determinação do dever estatal de emitir-lhes os respectivos títulos (norma autoaplicável que prescinde de regulamentação para surtir seus efeitos). Destarte, o ato do Poder Público que reconhece uma comunidade como remanescente de quilombo e confere-lhe o título de propriedade sobre as terras ocupadas ostenta natureza meramente declaratória, e não constitutiva, do direito.



    [...]



    O Decreto n.º 4.887/2003 disciplina os procedimentos relativos ao processo de reconhecimento das propriedades, sendo complementado pela Instrução Normativa n.º 57/2009 do INCRA, que prevê vinte e uma etapas procedimentais para a finalização e concreção da titulação do território quilombola.



    Diante desse contexto normativo, é irretocável a análise da situação fático-jurídica empreendida pelo juízo a quo, porquanto adequada e consentânea com a legislação de regência e a jurisprudência acerca da demora administrativa na efetivação de políticas públicas.



    [...]



    Em reforço à configuração da mora administrativa, é de se referir que a elaboração do Relatório Técnico de Identificação e Delimitação (RTID) - que é seguido de uma fase de recepção, análise e julgamento de eventuais contestações, culminando com aprovação definitiva do RTID e posterior publicação de portaria de reconhecimento dos limites do território quilombola, regularização fundiária, demarcação física do território e concessão de título de propriedade coletivo à comunidade, com registro no cartório de imóveis - constitui uma das etapas iniciais do procedimento, e, por ocasião do ajuizamento da ação originária em 06/03/2023, sequer havia iniciado no caso concreto, apesar da instauração do processo administrativo em 2008 (e da instauração de inquérito civil pelo Ministério Público Federal em 2013).



    Pontue-se que não se está aqui adentrando na esfera de discricionariedade administrativa, mas reconhecendo a omissão estatal no cumprimento de dever constitucional (controle de legalidade), com base nos princípios da legalidade e da razoável duração do processo (artigo 5º, incisos II e LXXVIII, da Constituição Federal).



    Ainda que se argumente que (1) não há prazo definido no artigo 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias ("Aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras é reconhecida a propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os títulos respectivos"); (2) existe uma ordem de prioridades definida pelo legislador e pelo gestor público - que poderá ser subvertiva pela intervenção judicial, com favorecimento de uma comunidade em detrimento de outra, e (3) o trabalho de demarcação é complexo, a demora de mais de uma década é injustificada e carece de respaldo legal, especialmente por se tratar de ato vinculado (sem margem para escolhas discricionárias da Administração), que, desde 1988, aguarda efetiva realização. Se, por um lado, as instituições públicas sofrem com a sobrecarga de trabalho e a insuficiência de mão-de-obra e recursos financeiros; por outro, não está autorizada a inércia do Poder Público, sob o manto do interesse público (ou da reserva do possível), notadamente nos casos em que compromete, significativamente, o exercício de direitos constitucionalmente tutelados. Em outros termos, não há motivo plausível para a Administração não ter ultrapassado a fase preliminar do procedimento demarcatório e sem qualquer previsão de conclusão.



    Além disso, a demora dos réus na condução do processo administrativo causa inegáveis prejuízos aos ocupantes da terras, porque perpetua uma situação de natureza precária, não podendo a regularização fundiária perdurar indefinidamente e ficar ao livre arbítrio do administrador, em flagrante afronta ao princípio da segurança jurídica (artigo 5º, caput e incisos XXXVI e LXXVIII, da Constituição Federal).



    [...]



    Sobre a fixação de prazo para a conclusão do processo administrativo, esta Corte já se pronunciou no sentido de que, em que pese o acúmulo de processos administrativos, complexidade do pedido ou carência de pessoal impossibilitar, muitas vezes, o atendimento do prazo determinado legalmente, como no caso em tela, certo que persiste o direito à análise de sua situação fática num prazo razoável (TRF4, 3ª Turma, APELREEX 5008305- 10.2013.404.7104, Relator Fernando Quadros da Silva, juntado aos autos em 23/10/2014). 



    Os prazos fixados foram estabelecidos na sentença, de acordo com cada uma das etapas previstas na Instrução Normativa n.° 57/2009, do INCRA, e, a princípio, afiguram-se razoáveis - inclusive para a Administração fazer previsões orçamentárias, realocar a força de trabalho e resolver eventuais intercorrências - e necessários para o impulsionamento dos atos preliminares à fase de titulação (com a publicação de ato declaratório de interesse público por Decreto Presidencial, seguido da propositura das ações de desapropriação), em face da ausência de um planejamento estabelecido pelo próprio órgão.”



    Na sentença (e-doc. 51 - id: e8e95ba7), mantida pelo Tribunal, foram fixados os seguintes prazos:



    “b) no mérito, julgo procedente em parte o pedido (art. 487, I, do CPC), para condenar o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA e a União, quanto ao Processo Administrativo nº 54220.000442/2008-56, relativo à Comunidade Quilombola Vovó Isabel (Rincão de Santo Inácio) , sob pena de multa:



     a) no prazo de 18 (dezoito) meses, contados da intimação desta decisão, independentemente de trânsito em julgado, a iniciar e concluir o Relatório Técnico de Identificação e Delimitação (RTID) , conforme artigos 8º, 9º e 10º da Instrução Normativa 57/2009; 



    b) após, no prazo de 06 (seis) meses, a submeter o RTID à análise preliminar do Comitê de Decisão Regional do INCRA, publicar edital contendo as exigências no art. 11 da IN n° 57/2009, notificar os ocupantes e confinantes, detentores de domínio ou não, identificados na terra pleiteada, informando-os do prazo para apresentação de contestações, e remeter o RTID aos órgãos listados no artigo 12 da IN n° 57/2009; 



    c) após, no prazo de 12 (seis) meses, a concluir a análise de eventuais contestações e notificar os interessados do julgamento pelo Comitê de Decisão Regional (artigos 13 e 14 da da IN n° 57/2009); 



    d) interposto recurso, no prazo de 06 (seis) meses, a concluir a análise desses recursos e notificar os recorrentes (artigo 15 da IN n° 57/2009); 



    e) após, no prazo de 03 (três) meses, a concluir a análise da situação fundiária, caso haja incidência em unidade de conservação constituída, área de segurança nacional, faixa de fronteira ou terra indígena (art. 16 da IN n° 57/2009); 



    f) após, no prazo de 30 (trinta) dias, a publicar portaria reconhecendo e declarando os limites da terra quilombola (art. 17 da IN nº 57/2009); 



    g) publicada a portaria, a remeter o procedimento, no prazo de 30 (trinta) dias, (I) a SPU, para a emissão de título, se as terras reconhecidas e declaradas incidirem sobre terrenos de marinha, marginais de rios, ilhas e lagos (art. 18 da IN n° 57/2009); ou (II) aos órgãos responsáveis pela titulação, se incidirem sobre áreas de propriedade dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios (art. 20 da IN n° 57/2009); ou (III) ao órgão competente da Presidência da República se incidir sobre área particular (art. 19 da IN n° 57/2009);



     h) publicada a portaria, se for verificada a presença de ocupantes não quilombolas na área da Comunidade Costaneira, a apresentar, no prazo de 06 (seis) meses, um plano de reassentamento em outras áreas das famílias de agricultores que preencherem os requisitos da legislação agrária.”



    Verifica-se que o entendimento acolhido no acórdão impugnado está alinhado à jurisprudência desta Suprema Corte, no sentido de que a atuação do Poder Judiciário para determinar medidas administrativas voltadas a garantir o direito fundamental à moradia e à dignidade da pessoa humana é admitida em caráter excepcional, não configura violação direta à separação dos poderes, mas sim medida legítima à luz da jurisprudência consolidada deste Tribunal.



    Outrossim, no julgamento do Tema 698 de Repercussão Geral, esta Corte fixou entendimento no sentido de que “a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes”.



    Além disso, este Supremo Tribunal Federal entende que é cabível ao Poder Judiciário, em situações excepcionais, determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que se configure violação do princípio da separação dos poderes.



    Por fim, constata-se que o Tribunal de origem decidiu a controvérsia com fundamento na legislação infraconstitucional aplicável à espécie e no conjunto fático-probatório dos autos, cuja análise ou reexame se revelam inviáveis em sede de recurso extraordinário. Aplicação da Súmula nº 279/STF: “para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário”. Nesse sentido:  



    “Direito processual civil e do trabalho. Agravo regimental em recurso extraordinário. Terras quilombolas. Demarcação. Fixação de prazo judicial. Intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas. Excepcionalidade. Omissão administrativa não configurada. Justificativa para não finalização do processo demarcatório. Reexame de fatos e provas. Enunciado nº 279 da Súmula/STF. Separação de Poderes. Agravo regimental a que se nega provimento. I. Caso em exame 1. Agravo regimental apresentado após negativa de seguimento de recurso extraordinário interposto pelo Ministério Público Federal, em ação civil pública, em que reformada a sentença de parcial procedência do pedido de compelir o Incra e a União a concluir, em prazo fixado judicialmente, o procedimento de titulação de terras da Comunidade Castanhal, bem como de condená-los ao pagamento de indenização por danos morais coletivos. 2. O Tribunal de origem considerou que não houve mora administrativa ou desídia do Incra e da União, justificando a demora pela complexidade do procedimento, necessidade de oitiva de vários órgãos, restrições orçamentárias e pela impossibilidade de o Judiciário interferir na definição de políticas públicas e prioridades administrativas, exceto em casos excepcionais não configurados. II. Questão em discussão 3. A questão em discussão consiste em saber se, no caso concreto, é cabível a intervenção do Poder Judiciário para determinar prazo para a conclusão de procedimento administrativo de demarcação e titulação de terras quilombolas, diante da alegação de mora administrativa e da invocação, pela Administração, de complexidade procedimental e limitações orçamentárias. III. Razões de decidir 4. O Supremo Tribunal Federal tem jurisprudência consolidada no sentido de que a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas é excepcional, admitida apenas em casos de omissão ou deficiência grave na prestação de serviços essenciais à concretização de direitos fundamentais (Tema RG nº 698). 5. A atuação judicial não deve suprimir a margem de decisão administrativa, devendo, via de regra, apontar finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração a apresentação de um plano para atingir o resultado, ao invés de impor medidas pontuais. 6. No caso, o Tribunal de origem assentou que diversas ações foram concretizadas no procedimento administrativo de demarcação e que as pendências se devem à necessidade de atuação conjunta de outras entidades públicas e à indisponibilidade financeira conjuntural, devidamente demonstrada pela União e pelo Incra. 7. A revisão da conclusão do acórdão recorrido, pelo qual se justificou a demora na conclusão do processo de regularização das terras quilombolas, demandaria o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que é vedado em sede de recurso extraordinário, conforme o enunciado nº 279 da Súmula do STF. 8. Justificativa para a demora no encerramento de procedimento demarcatório de terras quilombolas, com etapas que demandam integração de outras instâncias administrativas. 9. Argumentos restritos à demora no processo administrativo sem atentar para as peculiaridades do caso que não permitem a revisão da decisão agravada. IV. Dispositivo 10. Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 1497128 AgR, Rel. Min. André Mendonça, Segunda Turma, DJe 28-08-2025)



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LIMITES DA COMPETÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO PARA INTERVIR NO ÂMBITO ADMINISTRATIVO. PROCEDIMENTO DE IDENTIFICAÇÃO E DELIMITAÇÃO DE TERRITÓRIO INDÍGENA. ALEGAÇÃO DE MORA ADMINISTRATIVA. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. AUTOCONTENÇÃO. PRECEDENTES. DANOS MORAIS. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.” (RE 1485264 AgR, Relator(a): Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 18-06-2025)



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Administrativo. Ação civil pública. Direito dos remanescentes das comunidades de quilombo. Demarcação de terras. Razoável duração do processo administrativo. Estipulação de prazo para conclusão. Intervenção do Poder Judiciário. Possibilidade. Ausência de violação do princípio da separação dos poderes. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes, inserto no art. 2º da Constituição Federal. 2. O recurso extraordinário não se presta para a análise de matéria infraconstitucional, tampouco para o reexame do conjunto fático-probatório dos autos. Incidência da Súmula nº 279/STF. 3. Agravo regimental não provido. 4. É inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, haja vista tratar-se, na origem, de ação civil pública (art. 18 da Lei nº 7.347/85).” (ARE 1387572 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 30-11-2022)  



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Ação civil pública. Loteamento clandestino. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. Inadmissível, em recurso extraordinário, o reexame dos fatos e das provas dos autos (Súmula nº 279/STF), bem como a análise da legislação infraconstitucional. 2. Agravo regimental não provido.” (ARE 1184140 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 31.07.2019)



    Destaco, por fim, que a Administração tem discricionariedade técnica em cada caso. Mas, se instaurou processo administrativo de certificação e reconhecimento de comunidade quilombola, é obrigada a concluir em tempo razoável, conforme impõe o princípio da razoável duração do processo (art. 5º, LXVIII, da Lei Maior: “a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação). Friso que o processo administrativo, no caso, tramita há 16 anos.



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso.



    Publique-se.



    Brasília, 9 de dezembro de 2025.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



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