Tribunal: STF
Processo: RE 1565240
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-17
Data de publicação: 2025-09-17

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito Administrativo e outras matérias de Direito Público. Recurso Extraordinário. Decadência administrativa. Acumulação de aposentadorias. Prequestionamento. Reexame de fatos e legislação infraconstitucional. Inviabilidade. Negativa de seguimento.



    I. Caso em exame



    1. Recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará no qual se reconheceu a decadência administrativa do direito de a Administração Pública rever a acumulação de três aposentadorias públicas de uma servidora após quase duas décadas.



    2. O recorrente alega a inconstitucionalidade da acumulação de três aposentadorias públicas, sustentando que não se trata de anulação de ato administrativo, mas, sim, de processo disciplinar, afastando o prazo decadencial do art. 54 da Lei nº 9.784, de 1999, pois a acumulação se protrai no tempo. Requer o provimento do recurso para denegar a segurança pleiteada.



    II. Questão em discussão



    4. A questão em discussão consiste em saber se é cabível o recurso extraordinário que busca rediscutir a ocorrência de decadência administrativa para a revisão de acumulação de aposentadorias públicas, quando a controvérsia envolve o reexame de fatos e de legislação infraconstitucional.



    III. Razões de decidir



    5. Os arts. 17 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e 99 da Constituição de 1967 não foram objeto de prequestionamento, incidindo os verbetes nº 282 e nº 356 da Súmula do STF.



    6. Para divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, pelo qual se reconheceu a decadência administrativa no tocante à revisão da acumulação de aposentadorias, seria necessário reexaminar os pressupostos fáticos e a legislação infraconstitucional, como a Lei nº 9.784, de 1999, e o Estatuto dos Servidores Estaduais, o que é vedado em recurso extraordinário, conforme os enunciados nº 279 e nº 280 da Súmula do STF.



    IV. Dispositivo 



    7. Negado seguimento ao recurso extraordinário.



    _________



    Dispositivos relevantes citados: Lei nº 9.784, de 1999, art. 54; CPC, art. 1.021, § 4º; RISTF, art. 21, § 1º.



    Jurisprudência relevante citada: ARE nº 1.349.148-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 11/04/2022; ARE nº 1.347.790-AgR/MG, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, j. 21/02/2022; ARE nº 928.029-AgR/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, j. 16/02/2016; ARE nº 744.238-AgR/DF, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, j. 10/09/2013; ARE nº 950.814-AgR/RS, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 26/04/2016; ARE nº 1.383.479/RJ, Rel. Min. Gilmar Mendes, p. 02/06/2022.



DECISÃO



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Ceará, assim ementado:



    “DIREITO CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E PREVIDENCIÁRIO. CUMULAÇÃO DE PROVENTOS DE APOSENTADORIA. IMPOSSIBILIDADE DE REVOGAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO. AUTOTUTELA DA ADMINISTRAÇÃO. LIMITE TEMPORAL. PRAZO DE CINCO (05) ANOS (art. 54 da Lei nº 9.784/99). OCORRÊNCIA DE DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA. PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA E DESTE CORTE ALENCARINA. ORDEM CONCEDIDA. AGRAVO INTERNO PREJUDICADO.



    1 - Segundo o Princípio da Autotutela, a Administração Pública pode anular seus atos, sem intervenção do Poder Judiciário, quando ilegais ou revogá-los, se inconvenientes ou inoportunos, nos termos das súmulas nºs 346 e 473 do STF.



    2 - O poder-dever da administração de invalidação de seus atos encontra limite temporal no Princípio da Segurança Jurídica, na boa-fé, na estabilidade das relações jurídicas e no direito adquirido, sendo de cinco (05) anos o prazo para o poder público exercitar a revisão de seus próprios atos, sob pena de decadência, com fundamento no art. 54 da Lei nº 9.784/99.



    3 - Na espécie, operou-se a decadência, porquanto, tendo a Administração Pública reconhecido o direito da requerente amealhar proventos de aposentadoria, em 1997, não pode pretender, após quase duas décadas de seu deferimento, anular tal acumulação, haja vista haver se passado, em muito, o prazo quinquenal supra mencionado.



    4 - Precedentes do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça e deste Sodalício.



    5 - Segurança concedida.



    6. AGRAVO INTERNO: Em razão do julgamento do presente writ, impõe-se a perda de objeto do Agravo Interno aforado pela parte impetrada, por ausência de interesse de agir.” (e-doc. 11).



    2. Os embargos de declaração opostos não foram providos (e-doc. 18).



    3. No recurso extraordinário, interposto com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, o recorrente aponta violação aos arts. 37, incs. XVI e XVII, da Constituição da República de 1988, 17 do respectivo Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e 99 da Carta de 1967, afirmando ser inconstitucional a acumulação de 3 (três) aposentadorias públicas.



    3.1. Aduz que a hipótese dos autos “não se cuida de anulação de ato administrativo, objeto do invocado prazo decadencial do art. 54 da Lei n° 9.784/99, mas sim de processo disciplinar, para apurar fato e aplicar sanções, que tem regramento específico no Estatuto dos Servidores Estaduais”, pois a acumulação se protrai no tempo.



    3.2. Discorre sobre a cumulação de cargos públicos e a ausência de direito adquirido a partir de situação de fato constituída antes do novo Texto Constitucional. Ao final, requer o provimento do recurso para, reformando os acórdãos recorridos, denegar a segurança pleiteada (e-doc. 25).



    4. Foram apresentadas contrarrazões (e-doc. 29).



    É o relatório.



    Decido.



    5. De início, observo que os arts. 17 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição de 1988 e 99 da Carta de 1967 não foram prequestionados no acórdão recorrido, ausente a oposição de embargos de declaração por parte do recorrente com a finalidade de buscar a manifestação do Colegiado de origem sobre essas matérias. Incidem, no ponto, os enunciados nº 282 e nº 356 da Súmula do STF, conforme as ementas dos precedentes abaixo:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282 E 356/STF. NECESSIDADE DE REAPRECIAÇÃO DE FATOS. SÚMULA 279/STF.



     1. A alegada ofensa à Constituição não foi apreciada pelo acórdão impugnado. Tampouco foram opostos embargos de declaração para sanar eventual omissão. Portanto, o recurso extraordinário carece de prequestionamento (Súmulas 282 e 356/STF). 



    2. Para firmar entendimento diverso do acórdão recorrido quanto aos pontos aduzidos pela parte recorrente, seria indispensável o reexame do acervo probatório constante dos autos. Nessas condições, a hipótese atrai a incidência do enunciado da Súmula 279/STF. Precedente. 



    3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (arts. 17 e 18, Lei nº 7.347/1985). 



    4. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015.”



    (ARE nº 1.349.148-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 11/04/2022, p. 25/04/2022; grifos nossos).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PREQUESTIONAMENTO. NÃO OCORRÊNCIA. INADMISSIBILIDADE DO PREQUESTIONAMENTO IMPLÍCITO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 282/STF E 356/STF. ADMINISTRATIVO. LOTERIA. SERVIÇO PÚBLICO. CONTROVÉRSIA INFRACONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO.



     I - O Supremo Tribunal Federal não admite a tese do chamado prequestionamento implícito, sendo certo que, caso a questão constitucional não tenha sido apreciada pelo Tribunal a quo, é necessária e indispensável a oposição de embargos de declaração, os quais devem trazer a discussão da matéria a ser prequestionada, a fim de possibilitar ao Tribunal de origem a apreciação do ponto sob o ângulo constitucional. 



    II – É inadmissível o recurso extraordinário quando sua análise implica a revisão da interpretação de normas infraconstitucionais que fundamentam o acórdão recorrido, dado que apenas ofensa direta à Constituição Federal enseja a interposição do apelo extremo.



     III – Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (ARE nº 1.347.790-AgR/MG, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, j. 21/02/2022, p. 03/03/2022; grifos nossos).



    E. 282: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada.”



    E. 356: “O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento.” 



    6. No mais, para melhor exame da controvérsia, transcrevo os fundamentos, do acórdão, alusivos ao julgamento do mandado de segurança:



    “Consta do processo que a impetrante ingressou como servidora pública estadual em 1961, sob função de Professora do Ensino Primário (fls.21), e se aposentou em 1997 (fls. 22 e 26). Posteriormente, ela ingressou como Técnica em Assuntos educacionais e aposentou-se em 1984. Por fim, fora aprovada em concurso para magistério na Universidade Estadual do Ceará, tendo se aposentado em 1997 (fls. 26).



    Por outro lado, a antese do Estado do Ceará é a inexistência de decadência administrativa, devendo ser a afastada a Lei n° 9.784/99 e também tendo em mira a acumulação de cargos é vedada pelo ordenamento, inclusive pela ordem constitucional atual e anterior. Ressalta que a pretensão contraria dispositivo da Carta Magna (art. 37), o que enseja a denegação da ordem. 



    Examinando os autos, verifica-se que o ato impugnado é aquele consistente na possível abertura de procedimento administrativo pra apurar a irregularidade da situação da impetrante, que perdura há quase duas décadas, consistente em múltiplas aposentadorias, ou melhor, três aposentadorias. 



    Sem dúvidas, pois, que a pretensão da Administração encontra-se decaída, isto é, o fato encontra-se consumado há quase 20 anos, portanto, acobertado pela segurança jurídica.



    Cediço é que, segundo o Princípio da Autotutela — que norteia a Administração Pública —, pode o Poder Público anular seus atos, sem intervenção do Poder Judiciário, quando ilegais ou revogá-los, se inconvenientes ou inoportunos. Nesse sentido, as Súmulas nºs 346 e 473 do STF.



    (...)



    Assim, o poder-dever da administração de invalidação de seus atos encontra limite temporal no princípio da segurança jurídica, na boa-fé, na estabilidade das relações jurídicas e no direito adquirido, não podendo o administrado, como afirma o insigne professor Helly Lopes Meirelles, "ficar perpetuamente sujeito à sanção administrativa, ou ao cancelamento de ato administrativo do qual decorram direitos ou vantagens ao cidadão, por fato ou ato praticado há muito tempo." (In Direito Administrativo Brasileiro, 23' Edição, p. 588). 



    Com esteio nestas premissas, fica fácil concluir que após quase duas décadas não pode a administração anular o ato de aposentadoria da impetrante. Certamente, decorrido quase vinte anos entre o ato administrativo que concedeu, definitivamente, a terceira aposentadoria da impetrante, que foi no ano de 1997 (conforme publicação no Diário Oficial do Estado do Ceará, em 09/02/2000 — fls. 26), e a notificação da mesma acerca da acumulação de cargos em 2016 (fls. 23), se mostra impertinente a sua anulação pelo decurso do tempo. Certamente o Estado levou quase 20 anos para concluiu [sic] pela suposta ilicitude na acumulação dos benefícios, o que nos leva a facilmente dizer que nesta sua pretensão encontra-se configurada a decadência administrativa. 



    Vale salientar que o poder/dever da administração pública de rever seus atos administrativos acoimados de erro esbarra no instituto da decadência administrativa que garante a segurança da coisa julgada no âmbito da própria administração.



    Relembre-se que o direito da Administração de anular os próprios atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários é quinquenal, consoante os termos do art. 54, §1°, da Lei n° 9.784/99, que embora regule o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, se aplica ao presente caso por analogia, verbis: 



    "Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé. 



    § 1° No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento." 



    (...)



    Na espécie, não custa repetir, o afastamento da autora das suas funções, de um dos cargos se deu há 32 (o primeiro deles); e dos outros, o mais recente, se deu há 19 anos, não sendo mais pertinente o Estado, decorrido tanto tempo, solicitar o comparecimento da interessada, para regularizar sua situação funcional, sob pena de redução daquele benefício de menor valor. 



    Transcorreram, pois, mais de dezenove (19) anos sem que a administração pública revisse seu ato, operando-se a decadência administrativa. Por essa razão, entendo prosperar a ação objetivando a manutenção das aposentadorias concedidas, na medida em que incabível seu cancelamento pela administração pública, no momento em que se efetuou. 



    (...)



    O Superior Tribunal de Justiça e o Supremo Tribunal Federal, vêm reiteradamente proclamando a natureza constitucional do princípio da segurança jurídica, como elemento do próprio Estado de Direito e limitador da inércia estatal na revisão dos atos administrativos. Confira-se: 



    (...)



    Assim, passados quase vinte (20) anos do ato administrativo que permitiu a acumulação dos cargos públicos em que ocupava a impetrante, não pode a administração pretender anulá-lo, visto que patentemente operou-se a decadência. 



    Entretanto, quanto a acumulação dos cargos acima mencionados, não temos dificuldade de aceitar a tese do Estado acerca da sua impossibilidade, realmente isso é vedado inclusive tanto pela Constituição anterior, quanto pela atual. Todavia, a despeito de, no caso concreto, tal acumulação ser indevida, somente não se ressoa mais possível sua alteração em decorrência, unicamente, do decurso de prazo, em prestígio ao Princípio da Segurança Jurídica.” (e-doc. 60, p. 5-19).



    7. Como se pode perceber, o Tribunal de origem, com fundamento nos elementos probatórios dos autos e na Lei federal nº 9.784, de 1999, asseverou não ser possível rever a concessão da aposentadoria quase 20 (vinte) anos depois de ser concedida, tendo em vista a segurança e a estabilidade das relações jurídicas.



    8. Assim, para dissentir dos argumentos constantes dos acórdãos recorridos e acolher as alegações do recorrente, seria necessário reexaminar os pressupostos fáticos dos autos, a Lei federal nº 9.784, de 1999, e a legislação local alusiva ao Estatuto dos Servidores Estaduais, o que é inviável em sede de recurso extraordinário, ante o óbice dos verbetes nº 279 e nº 280 da Súmula do STF.



    9. Transcrevo, por oportuno, as ementas dos precedentes abaixo:



    “REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. REVISÃO DO ATO DE APOSENTADORIA. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA. INCIDÊNCIA DO ART. 54 DA LEI N. 9.784/1999. ACÓRDÃO FUNDAMENTADO NA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO."



    (ARE nº 928.029-AgR/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, j. 16/02/2016, p. 1º/03/2016; grifos nossos).  



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. PRAZO PARA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA REVER SEUS ATOS. DECADÊNCIA. MATÉRIA INFRACONSTITUCIONAL. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL NÃO CONFIGURADA. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO ART. 5º, XXXVI, LIV, E LV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. DEBATE DE ÂMBITO INFRACONSTITUCIONAL. EVENTUAL VIOLAÇÃO REFLEXA DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA NÃO VIABILIZA O MANEJO DE RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 28.5.2009. O exame da alegada ofensa ao art. 5º, XXXVI, LIV e LV, da Constituição Federal, dependeria de prévia análise da legislação infraconstitucional aplicada à espécie, o que refoge à competência jurisdicional extraordinária, prevista no art. 102 da Constituição Federal. As razões do agravo regimental não são aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, mormente no que se refere à ausência de ofensa direta e literal a preceito da Constituição da República. Agravo regimental conhecido e não provido.” 



    (ARE nº 744.238-AgR/DF, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, j. 10/09/2013, p. 25/09/2013).  



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Administrativo. 3. Decadência. Lei 9.784/99. Matéria debatida no tribunal de origem restringe-se ao âmbito infraconstitucional. Ofensa reflexa à Constituição Federal. 4. Necessidade do reexame do conjunto fático-probatório. Impossibilidade. Súmula 279. 5. Possibilidade de a Administração anular seus próprios atos, quando eivados de vício que os tornam ilegais. 6. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 7. Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (ARE nº 950.814-AgR/RS, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 26/04/2016, p. 18/05/2016).



    10. Nessa mesma linha e versando sobre acumulação de aposentadorias é a decisão proferida pelo Ministro Gilmar Mendes no ARE nº 1.383.479/RJ, j. 31/05/2022, p. 02/06/2022.



    11. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021, p. 30/11/2021; Rcl nº 24.841-EDAgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020).



    12. Ante o exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Sem honorários advocatícios, conforme o enunciado nº 512 da Súmula do STF.



    Publique-se.



    Brasília, 17 de setembro de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator