Tribunal: STF
Processo: MS 40620
Classe: MS
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-26
Data de publicação: 2025-11-26

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de mandado de segurança preventivo, com pedido de medida liminar, impetrado por Rafael Luiz de Lima Rodrigues, em nome próprio e também como titular de pessoa jurídica com igual denominação, contra ato atribuído ao Presidente da Comissão Parlamentar Mista de Inquérito - CPMI do Instituto Nacional de Segurança Social (INSS).



    O impetrante narra que, em 18/11/2025, tomou conhecimento de pedidos formulados por diversos parlamentares requerendo a quebra de seus sigilos bancário e fiscal, tanto na condição de pessoa física quanto jurídica. Alega que os requerimentos foram apresentados sem prévia solicitação de esclarecimentos e sem indicação de indícios concretos de irregularidade.



    Aduz faltar justa causa ao parlamentar e à própria CPMI para tais requerimentos. Contesta a idoneidade da fundamentação deles, afirmando que não recebeu qualquer valor da AMAR BRASIL fora do âmbito de ações judiciais em que representou clientes lesados pela entidade. Alega, ainda, que os requerimentos promovem verdadeira “devassa”, citando como exemplo que a quebra de sigilo relativa à sua empresa abrange período (2019 a 2025) anterior à própria constituição da pessoa jurídica, aberta somente em fevereiro de 2021.



    Aponta a inexistência de fundamentação específica nos pedidos de quebra de sigilo, que reproduziriam justificativas genéricas e padronizadas. Invoca jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que medidas dessa natureza exigem indícios concretos, pertinência temática e delimitação temporal adequada.



    Requer, assim, em caráter liminar, que o Presidente da CPMI se abstenha de levar à votação os requerimentos n. 2618/2025 e 2616/2025; e, caso já aprovados, que se impeça qualquer efetivação das quebras de sigilo bancário e fiscal relativas ao impetrante e à sua empresa. Pede também que seja oficiada a autoridade apontada como coatora, com urgência.



    Postula, ainda, que lhe seja assegurado acesso integral aos elementos informativos, documentos e RIFs já presentes nos autos da CPMI e que digam respeito a sua pessoa física ou jurídica, com base no art. 7º, XIII, do Estatuto da OAB e na Súmula n. 14 do STF.



    Transcrevo o pedido da liminar:



    1. CONCESSÃO DE MEDIDA LIMINAR (ART. 7º, III, DA LEI 12.016/2009 E ART. 300 DO CPC); 



    a) QUE SEJA DETERMINADO AO PRESIDENTE DA CPMI DO INSS — AUTORIDADE COATORA — QUE SE ABSTENHA DE LEVAR À VOTAÇÃO OS REQUERIMENTOS Nº 2618/2025 E Nº 2616/2025, QUE OBJETIVAM A QUEBRA DOS SIGILOS BANCÁRIO E FISCAL DOS IMPETRANTES;



    b) CASO TAIS REQUERIMENTOS JÁ TENHAM SIDO APROVADOS PELO PLENÁRIO DA CPMI, SEJA DETERMINADO À AUTORIDADE COATORA QUE SE ABSTENHA DE PROMOVER, REQUISITAR OU DAR PROSSEGUIMENTO A QUALQUER QUEBRA DE SIGILO BANCÁRIO OU FISCAL RELATIVA AOS IMPETRANTES RAFAEL LUIZ DE LIMA RODRIGUES, CPF Nº 450.125.018-61, E À PESSOA JURÍDICA RAFAEL LUIZ DE LIMA RODRIGUES, CNPJ Nº 40.975.181/0001-96; 



    c) Que se oficie com urgência à autoridade coatora, mediante cumprimento por Oficial de Justiça do Supremo Tribunal Federal, para imediata ciência e fiel cumprimento da medida liminar; 



    2. ACESSO AOS DOCUMENTOS E ELEMENTOS DE PROVA JÁ EM POSSE DA CPMI 



    d) QUE SEJA DETERMINADO AO PRESIDENTE DA CPMI DO INSS QUE DISPONIBILIZE AOS IMPETRANTES AMPLO ACESSO A TODOS OS DOCUMENTOS, INFORMAÇÕES, RELATÓRIOS, RIFS, REGISTROS E QUAISQUER OUTROS ELEMENTOS JÁ PRODUZIDOS OU RECEBIDOS PELA COMISSÃO E QUE: 



    i. digam respeito direta ou indiretamente aos impetrantes; 



    ii. tenham sido utilizados pelos parlamentares subscritores para fundamentar os pedidos de quebra de sigilo; 



    iii. mencionem supostos repasses da empresa AMAR BRASIL aos impetrantes, pessoa física ou jurídica. 



    e) Que seja determinado à autoridade coatora que forneça acesso pleno aos documentos no prazo máximo de 10 (dez) dias, informando previamente o local e horário em que poderão ser examinados;



    f) Que seja assegurado aos impetrantes — especialmente ao impetrante advogado — o direito de examinar, copiar, fotografar e tomar apontamentos dos documentos, nos termos do art. 7º, XIII, da Lei 8.906/94 (EOAB) e da Súmula 14 do STF; (doc. 1, p. 19-20)



    No mérito, requer a concessão definitiva da segurança para reconhecer a ilegalidade dos pedidos de quebra de sigilo e determinar que a autoridade coatora se abstenha de submetê-los a votação ou executá-los.



    É o relatório.



    O presente mandado de segurança comporta julgamento imediato, tendo em vista a sua manifesta inadmissibilidade, nos termos do art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Conforme relatado, o impetrante insurge-se, de forma preventiva, contra requerimentos de quebra de sigilo formulados por parlamentares no âmbito da Comissão Parlamentar Mista de Inquérito, que tem por finalidade investigar supostas fraudes no Instituto Nacional do Seguro Social, envolvendo descontos irregulares em benefícios de aposentados e pensionistas.



    O impetrante questiona, em síntese, a idoneidade da fundamentação de tais requerimentos e contesta a existência de indícios concretos da prática de ilícitos que pudessem justificar as quebras de sigilo.



    De início, é necessário destacar que tais requerimentos sequer foram objeto de deliberação pelo Congresso Nacional e nem há indicação, na inicial, de sessão marcada para esse fim. Assim, não houve, ainda, a concretização de medida excepcional de quebra de sigilo, nem há elementos suficientes para afirmar que, acaso imposta, será excessiva ou ilegal.



    Observo que a Constituição da República, em seu art. 58, § 3º, conferiu às Comissões Parlamentares de Inquérito, de forma expressa, poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas.



    O Supremo Tribunal Federal, ao interpretar o aludido dispositivo, reafirma, de longa data, tais poderes investigativos, estabelecendo limites e conformações em hipóteses específicas. A possibilidade de as Comissões ordenarem a quebra dos sigilos bancário e fiscal foi tratada pelo Plenário no seguinte julgado:



    E M E N T A: COMISSÃO PARLAMENTAR DE INQUÉRITO - PODERES DE INVESTIGAÇÃO (CF, ART. 58, § 3º) - LIMITAÇÕES CONSTITUCIONAIS - LEGITIMIDADE DO CONTROLE JURISDICIONAL - POSSIBILIDADE DE A CPI ORDENAR, POR AUTORIDADE PRÓPRIA, A QUEBRA DOS SIGILOS BANCÁRIO, FISCAL E TELEFÔNICO - NECESSIDADE DE FUNDAMENTAÇÃO DO ATO DELIBERATIVO - QUEBRA DE SIGILO ADEQUADAMENTE FUNDAMENTADA - VALIDADE - MANDADO DE SEGURANÇA INDEFERIDO. A QUEBRA DO SIGILO CONSTITUI PODER INERENTE À COMPETÊNCIA INVESTIGATÓRIA DAS COMISSÕES PARLAMENTARES DE INQUÉRITO. - A quebra do sigilo fiscal, bancário e telefônico de qualquer pessoa sujeita a investigação legislativa pode ser legitimamente decretada pela Comissão Parlamentar de Inquérito, desde que esse órgão estatal o faça mediante deliberação adequadamente fundamentada e na qual indique a necessidade objetiva da adoção dessa medida extraordinária. Precedentes. - O sigilo bancário, o sigilo fiscal e o sigilo telefônico (sigilo este que incide sobre os dados/registros telefônicos e que não se identifica com a inviolabilidade das comunicações telefônicas) - ainda que representem projeções específicas do direito à intimidade, fundado no art. 5º, X, da Carta Política - não se revelam oponíveis, em nosso sistema jurídico, às Comissões Parlamentares de Inquérito, eis que o ato que lhes decreta a quebra traduz natural derivação dos poderes de investigação que foram conferidos, pela própria Constituição da República, aos órgãos de investigação parlamentar. As Comissões Parlamentares de Inquérito, no entanto, para decretar, legitimamente, por autoridade própria, a quebra do sigilo bancário, do sigilo fiscal e/ou do sigilo telefônico, relativamente a pessoas por elas investigadas, devem demonstrar, a partir de meros indícios, a existência concreta de causa provável que legitime a medida excepcional (ruptura da esfera de intimidade de quem se acha sob investigação), justificando a necessidade de sua efetivação no procedimento de ampla investigação dos fatos determinados que deram causa à instauração do inquérito parlamentar, sem prejuízo de ulterior controle jurisdicional dos atos em referência (CF, art. 5º, XXXV). As deliberações de qualquer Comissão Parlamentar de Inquérito, à semelhança do que também ocorre com as decisões judiciais, quando destituídas de motivação, mostram-se írritas e despojadas de eficácia jurídica, pois nenhuma medida restritiva de direitos pode ser adotada pelo Poder Público, sem que o ato que a decreta seja adequadamente fundamentado pela autoridade estatal. PRINCÍPIO DA COLEGIALIDADE. - O princípio da colegialidade traduz diretriz de fundamental importância na regência das deliberações tomadas por qualquer Comissão Parlamentar de Inquérito, notadamente quando esta, no desempenho de sua competência investigatória, ordena a adoção de medidas restritivas de direitos, como aquelas que importam na revelação ("disclosure") das operações financeiras ativas e passivas de qualquer pessoa. A legitimidade do ato de quebra do sigilo bancário, além de supor a plena adequação de tal medida ao que prescreve a Constituição, deriva da necessidade de a providência em causa respeitar, quanto à sua adoção e efetivação, o princípio da colegialidade, sob pena de essa deliberação reputar-se nula. MANDADO DE SEGURANÇA E TERMO INICIAL DO PRAZO DE SUA IMPETRAÇÃO. - O termo inicial do prazo decadencial de 120 dias começa a fluir, para efeito de impetração do mandado de segurança, a partir da data em que o ato do Poder Público, formalmente divulgado no Diário Oficial, revela-se apto a gerar efeitos lesivos na esfera jurídica do interessado. Precedentes. (MS 24817, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJ 6/11/2009; grifei)



    Como se extrai já daquele julgado, as determinações de quebra de sigilo pelas Comissões Parlamentares de Inquérito estão sujeitas, de todo modo, à observância do dever de fundamentação, isto é, à demonstração, ao menos a partir de indícios concretos, da necessidade da medida excepcional, em paralelo ao disposto no art. 93, IX, da Constituição da República.



    No entanto, de acordo com o entendimento firmado na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a motivação exigida das Comissões quanto à quebra de sigilo bancário, fiscal, telefônico e telemático “não ganha contornos exaustivos equiparáveis à dos atos do órgãos investidos do ofício judiciante” (MS 24.749/DF, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJ 5/11/2004).



    Em outro julgado, esta Suprema Corte, reafirmando tal entendimento, assentou não ser exigível das CPIs fundamentação exaustiva às diligências que determinam no curso de seu trabalhos. Concluiu, ainda, que eventual ilegalidade dos atos de quebra de sigilo haveria de ser demonstrada a partir de inequívoca falta de pertinência temática entre tais atos e os fatos investigados pela Comissão. Confira-se:



    Ementa: COMISSÃO PARLAMENTAR DE INQUÉRITO. COVID-19. QUEBRA DE SIGILO ADEQUADAMENTE FUNDAMENTADA. MEDIDA INSERIDA NA ESFERA DE COMPETÊNCIA INVESTIGATÓRIA DAS COMISSÕES PARLAMENTARES DE INQUÉRITO. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I- As comissões parlamentares de inquérito não são dotadas de quaisquer competências sancionatórias, quer dizer, não têm o poder de punir quem quer que seja. No entanto, desempenham um relevantíssimo papel institucional na elucidação de fatos de interesse da coletividade, sobretudo daqueles que, em condições normais, não viriam ao conhecimento da sociedade ou das autoridades competentes para avaliá-los, segundo as óticas política e jurídica, respectivamente. II- Bem por isso a Constituição Federal, no seu art. 58, § 3º, investiu as CPIs de “poderes de investigação próprios das autoridades judiciais”, facultando-lhes “a realização de diligências que julgar necessárias”, porquanto atuam em nome do povo soberano do qual são representantes, não sendo possível, por isso mesmo, opor a elas quaisquer limitações no exercício desse importante múnus público, salvo, como é evidente, se vulnerarem direitos e garantias fundamentais dos investigados, o que não é o caso, na espécie. III- A reserva de jurisdição, apesar de incidente sobre as hipóteses de busca domiciliar (art. 5º, XI, da CF), de interceptação telefônica (art. 5º, XII, da CF) e de decretação da prisão, salvo a determinada em flagrante delito (art. 5º, LXI, da CF), não se estende às quebras de sigilo – inclusive fiscal e bancário -, por tratar-se de medida abrigada pela Constituição, em seu art. 58, § 3º. IV- É longevo – e continua firme - o entendimento consolidado nesta Corte segundo o qual as comissões parlamentares de inquérito têm como ponto de partida elementos indiciários, longe ficando de revelar, ao primeiro exame, a convicção a respeito de práticas ilícitas de autoridades públicas ou privadas, empreendendo investigações de natureza política, não sendo exigível delas fundamentação exaustiva às diligências que determinam no curso de seus trabalhos, tal como ocorre com as decisões judiciais (vide MS 24749/DF, relator Ministro Marco Aurélio). V – Para a configuração de ato abusivo apto a embasar a concessão da medida requerida seria preciso ficar inequivocamente demonstrada a falta de pertinência temática entre os atos aqui questionadas e os fatos investigados pela Comissão Parlamentar de Inquérito. Tal descompasso, contudo, não foi devidamente demonstrado. VI- Agravo regimental a que se nega provimento. (MS 37963 MC-AgR/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 8/2/2022; grifei)



    No mesmo sentido, vide MS 38.061 MC-AgR/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 8/2/2022; e MS 37.970 MC-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 8/2/2022.



    No caso concreto, os requerimentos de quebra de sigilo apresentam fundamentação específica e indicam, a partir de documento recebido pela CPMI, que a empresa do impetrante “teria recebido repasse da AMAR BRASIL, entidade com grandes indícios de fraude nos descontos dos beneficiados do INSS, no período de análise (07/10/2023 a 26/09/2024)” (doc. 5, p. 2).



    Neste writ, inexiste prova pré-constituída juntada pelo impetrante para infirmar a motivação contida nos requerimentos, que, frise-se, sequer resultaram em efetiva quebra de sigilo. Há tão somente alegação genérica, desacompanhada de qualquer lastro probatório, no sentido de que o impetrante não teria relação com os ilícitos.



    Registro que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal reconhece a inépcia de petições iniciais de mandados de segurança que deixam de juntar documentação, isto é, prova pré-constituída capaz de comprovar a violação a direito líquido e certo (MS 39700 AgR, da minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 24/5/2024; MS 37.891 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 2/9/2020).



    Neste autos, não há qualquer demonstração de justa causa para obstar investigação conduzida pelo Poder Legislativo a partir de prerrogativa que lhe foi constitucionalmente atribuída. 



    O presente mandado de segurança é, portanto, absolutamente inviável, aplicando-se ao caso vertente a mesma conclusão alcançada em recente julgado da minha relatoria, cuja ementa transcrevo:



    Ementa: Direito constitucional e administrativo. Agravo regimental em mandado de segurança. Comissão parlamentar de inquérito (CPI) das BETs. Pretensão de infirmar a fundamentação do ato e a regularidade formal da respectiva aprovação no senado. Inviabilidade. Dilação probatória. Agravo regimental a que se nega provimento. 



    I. Caso em exame 



    1. Trata-se de mandado de segurança impetrado contra ato da CPI das Bets que determinou a transferência de sigilo bancário, fiscal e telefônico do impetrante. 



    II. Questão em discussão 



    2. A questão em discussão consiste em saber se houve ofensa a direito líquido e certo do impetrante, que invoca a irregularidade da aprovação da medida pela CPI e questiona a fundamentação adotada para justificar a quebra de sigilos. 



    III. Razões de decidir 



    3. A prova pré-constituída apresentada nos autos não tem aptidão, por si só, para infirmar (i) seja a regularidade da aprovação do requerimento pelo Senado, (ii) seja a veracidade da fundamentação indicada pela CPI para justificar a medida, à luz da vinculação do impetrante aos fatos investigados. Concluir de modo diverso exigiria dilação probatória, vedada na via mandamental. 



    4. Inexiste justa causa para obstar, de plano, investigação conduzida pelo Poder Legislativo a partir de prerrogativa que lhe foi constitucionalmente atribuída. A medida excepcional questionada foi editada com fundamentação específica, razoável e indicadora dos correlatos elementos indiciários, ao passo que a revisão judicial deve estar restrita a hipóteses de manifesta ilegalidade, não caracterizada no caso vertente. 



    5. Demonstração suficiente, no ato, de pertinência temática entre os fatos investigados e a quebra de sigilo determinada pela CPI, à luz de elementos fáticos que foram minimamente delineados, não sendo exigível das Comissões fundamentação exaustiva das diligências, conforme assentado na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. 



    IV. Dispositivo 



    6. Agravo regimental a que se nega provimento. (MS 40180 AgR, da minha relatoria, Primeira Turma, DJe 5/6/2025 - grifei)



    Quanto ao pedido de acesso a todos os documentos e elementos de prova já reunidos pela CPMI, entendo que razão jurídica também não assiste ao impetrante. Isso porque, diante da escassa documentação apresentada nestes autos, sequer é possível identificar se ele figura na investigação como testemunha ou investigado, propriamente. Sem essa definição da condição do impetrante, não há como aferir eventual direito de acesso integral ao material produzido pela Comissão.



    Em segundo lugar, não há nestes autos notícia de que tenha havido pedido, do impetrante, para acesso aos autos da referida investigação ou de negativa de acesso de eventual requerimento feito nesse sentido. Não há, assim, demonstração de lesão a eventual direito líquido e certo. 



    Nesse sentido, a Rcl 84.049, da minha relatoria, DJe 5/9/2025, a qual julguei improcedente, pois dirigida contra ato de Presidente de CPI estadual, sem, todavia, comprovação de negativa de acesso a elemento de prova já documentados pela autoridade reclamada, como sucede no caso.



    Posto isso, nego seguimento ao presente mandado de segurança, nos termos do art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 26 de novembro de 2025.



Ministro Cristiano Zanin



Relator