Tribunal: STF
Processo: RE 1558421
Classe: RE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-07-30
Data de publicação: 2025-07-30

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado (Doc. 25):



    “Ação civil pública - Pedido de disponibilização de leitos em UTI neonatal da Santa Casa de Misericórdia de Adamantina, pertencente à RRAS 10 - Sentença que impôs obrigação de menor extensão, consistente na obrigatoriedade de internação em UTI neonatal no prazo de 24 horas a contar da inserção do paciente no sistema CROSS - Descabimento de condenação judicial do Município de Adamantina e do Estado de São Paulo, sem projeção do impacto na organização regional, sob pena de caracterizar indevida intervenção do Judiciário em complexa política pública, que envolve não somente os dois réus, mas a União Federal e a Santa Casa de Misericórdia local - Inexistência, ademais, de déficit de leitos na RRAS 10, nos termos da Portaria GM/MS nº 930/2012 - Obrigação determinada no julgado que tampouco deve prosperar - Ordem genérica que implica ou o preterimento injustificado de demais neonatos que aguardam vaga em UTI no sistema CROSS, ou o dispêndio da limitada verba pública com internação em nosocômio particular sem controle ou fiscalização - Recursos do Estado e Município providos, desprovidos o apelo do Ministério Público e a remessa necessária.”



    No Recurso Extraordinário (Doc. 28), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO aponta violação aos artigos 6º; 196; 197; 198; e 227, caput, e §1º, inciso I, da CF/1988.



    Em suas razões, alega que “a inexistência de Unidade de Terapia Intensiva – UTI neonatal na Santa Casa local expõe a sérios riscos a vida e a saúde dos recém-nascidos do município, agravando-se pela inexistência de leitos de UTI neonatal em toda microrregião de Adamantina” (Doc. 28, fl. 5). 



    Destaca que “a não implementação pelo governo de serviços e equipamentos que visam garantir direitos fundamentais previstos na Constituição Federal viola o princípio magno da igualdade e, especialmente o direito pleno à vida e à saúde de que todo indivíduo é titular” (Doc. 28, fl. 8). 



    Diante disso, requer a reforma do acórdão recorrido para julgar procedentes os pedidos deduzidos na inicial (Doc. 28).



    Inicialmente, o Tribunal de origem inadmitiu o RE, sob o argumento de incidência do óbice da Súmula 279/STF (Doc. 39). No agravo, o agravante confrontou o óbice suscitado (Doc. 45).



    O ilustre Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO, no exercício da Presidência desta CORTE, determinou o retorno dos autos à origem para observância do Tema 698/STF (Doc. 82).



    Em observância a essa decisão, o Juízo local determinou a devolução dos autos ao Órgão Julgador para eventual juízo de adequação ao Tema 698 (Doc. 86).



    Em juízo negativo de retratação, o Tribunal de origem manteve o acórdão anteriormente prolatado “porquanto nele foi devidamente reconhecida a possibilidade de intervenção do Poder Judiciário para garantir a concretização do direito à saúde, concluindo-se, porém, que em razão de peculiaridades técnicas observadas no caso concreto, tal atuação se mostrava impertinente”. Eis a ementa do julgado (Doc. 88):



    “Ação civil pública - Pedido de disponibilização de leitos em UTI neonatal da Santa Casa de Misericórdia de Adamantina, pertencente à RRAS 10 - Sentença que impôs obrigação de menor extensão, consistente na obrigatoriedade de internação em UTI neonatal no prazo de 24 horas a contar da inserção do paciente no sistema CROSS - Decisão reformada por esta C. Câmara, para julgar os pedidos improcedentes -Retorno dos autos na forma do art. 1.030, II do CPC, para exercício do juízo de conformidade em relação à tese firmada no Tema nº 698 de Repercussão Geral - Inexistência de conflito com o paradigma - Possibilidade de intervenção do Poder Judiciário na área da saúde admitida no julgamento primevo, mas tida por impertinente, no caso concreto, em função de peculiaridades técnicas - Acórdão original mantido, com determinação.”



     



    Por fim, o Tribunal de origem admitiu o RE e determinou a remessa dos autos a esta CORTE (Doc. 90).



    É o relatório. Decido.



    Os recursos extraordinários somente serão conhecidos e julgados, quando essenciais e relevantes as questões constitucionais a serem analisadas, sendo imprescindível ao recorrente, em sua petição de interposição de recurso, a apresentação formal e motivada da repercussão geral que demonstre, perante o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a existência de acentuado interesse geral na solução das questões constitucionais discutidas no processo, que transcenda a defesa puramente de interesses subjetivos e particulares.



    A obrigação do recorrente de apresentar formal e motivadamente a preliminar de repercussão geral que demonstre, sob o ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, a relevância da questão constitucional debatida que ultrapasse os interesses subjetivos da causa, conforme exigência constitucional, legal e regimental (art. 102, § 3º, da CF/88, c/c art. 1.035, § 2º, do Código de Processo Civil de 2015), não se confunde com meras invocações, desacompanhadas de sólidos fundamentos e de demonstração dos requisitos no caso concreto, de que (a) o tema controvertido é portador de ampla repercussão e de suma importância para o cenário econômico, político, social ou jurídico; (b) a matéria não interessa única e simplesmente às partes envolvidas na lide; ou, ainda, de que (c) a jurisprudência do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL é incontroversa no tocante à causa debatida, entre outras alegações de igual patamar argumentativo (ARE 691.595-AgR, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, DJe de 25/2/2013; ARE 696.347-AgR-segundo, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Segunda Turma, DJe de 14/2/2013; ARE 696.263-AgR, Rel. Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, DJe de 19/2/2013; AI 717.821-AgR, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, Segunda Turma, DJe de 13/8/2012). 



    Eis os fundamentos da parte para sustentar a repercussão geral da matéria (Doc. 28, fls. 3-4):



    “Da Repercussão Geral: 



    A REPERCUSSÃO GERAL deflui de maneira absolutamente cristalina da questão constitucional posta à apreciação no presente recurso. Ação coletiva que visa resguardar o direito à vida e à saúde de inúmeros recém-nascidos que estão sendo negligenciados pela omissão estatal em não garantir UTI neonatal a quem dela necessite, transcende os limites dos diretamente submetidos ao conflito e atinge a todos, especialmente crianças. É decidir se no campo do direito subjetivo à saúde, especialmente na esfera de eficácia dos direitos ao seu acesso, estaria vedada a “ingerência nas políticas públicas”, de forma totalmente oposta ao interesse social de efetivação de direito de tamanha relevância para população infanto-juvenil. Interfere na própria essência da cidadania, situação de possibilidade real de exercício de direitos fundamentais, coarctada pela superada visão de que o Estado não pode figurar no banco dos réus de lides coletivas, prejudicando inúmeras crianças e atrasando o processo de construção, no Brasil, de uma sociedade verdadeiramente justa e igualitária. 



    Interessa especialmente às crianças, de todo o Brasil, obter do Excelso Supremo Tribunal Federal a validação da promessa constitucional de que seus direitos estariam cobertos pela prioridade absoluta, que seriam protegidos, especialmente pelo Judiciário, em situação de primazia especialmente sobre as conveniências da Administração. Que os preceitos constitucionais que resguardam a saúde de crianças, projetando a possibilidade da existência, não são quimeras, sonhos ou devaneios dos que esperam que os direitos sociais tenham eficácia plena notadamente na proteção e resguardo à vida.”



    Não havendo demonstração fundamentada da presença de repercussão geral, incabível o seguimento do Recurso Extraordinário.



    Ainda que fosse possível superar esse grave óbice, o recurso não teria sucesso.



    Na origem, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO ajuizou ação civil pública em face do MUNICÍPIO DE ADAMANTINA e do ESTADO DE SÃO PAULO, relatando deficiência na oferta do serviço de atendimento médico neonatal no município, com a pretensão de condenação dos réus à instalação de UTI neonatal na localidade e, até que essa providência seja cumprida, o custeio pelos réus da internação em outras unidades públicas ou privadas.



    O juízo singular julgou parcialmente procedentes os pedidos, para o fim de determinar a disponibilização de vagas em UTI neonatal em favor dos neonatos internados no hospital local, bem como o transporte especializado, no prazo de 24 horas, a contar da inserção do pedido no sistema CROSS (Central de Regulação de Ofertas de Serviço de Saúde). 



    O Tribunal de origem reformou a sentença para julgar totalmente improcedentes os pedidos, considerando que o caso em tela apresenta especificidades que não podem ser desprezadas na análise da pretensão ministerial. 



    Cita-se trecho do voto condutor do acórdão recorrido (Doc. 25, fls. 14-19):



    “Como bem asseverado na r. sentença, a instalação de leitos de UTI é medida complexa, que envolve a atuação coordenada de agentes públicos e privados. 



    Quanto àqueles, Estados e Municípios elaboraram em conjunto o denominado Plano Regional da Rede Cegonha da Rede Regional de Atenção à Saúde - RRAS 10, que é dividida em cinco regiões, sendo a pertinente ao caso concreto a Região de Saúde de Adamantina.



    No plano, estão previstos para a Santa Casa de Adamantina, dentre outras medidas, a instalação de quatro leitos de UTI neonatal, com custo total de R$ 1.531.200,00 (fls. 653). Referido plano foi aprovado no ano de 2013 e, até o momento, aguarda liberação de recursos advindos da União Federal para sua efetiva implantação.



    (...)



    A própria Santa Casa também noticiou a impossibilidade material de instalação, dado o custo elevado de implantação e manutenção (incluindo despesas com pessoal, frise-se) dos leitos de UTI neonatal (fls. 772 774). 



    Compulsando os autos da ação civil pública nº 002842-28.2016.8.26.0081, movida em face do Município de Adamantina e da Santa Casa de Misericórdia, o Ministério Público apontou que há inúmeros problemas estruturais e funcionais no nosocômio em questão, inclusive em relação ao atendimento neonatal, do que se depreende que as adequações necessárias são profundas. 



    O que se extrai desse contexto, em primeiro lugar, é que não há propriamente inércia total do Estado e do Município, dado que elaboraram plano adequado às necessidades da rede de saúde regional, aprovado em 2013. A demora na sua efetivação ocorre por força da ausência de repasse de verba federal, ponto no qual não se pode olvidar da notória escassez de recursos do SUS. Ademais, o Estado, mediante o sistema CROSS, vem atendendo, na medida da disponibilidade de vagas, as solicitações de internação em UTIs neonatais (vide fls. 770). 



    Reforçando a ausência de omissão do Poder Público, relevante também destacar as informações prestadas pelo Ministério da Saúde no bojo do inquérito civil indicam que havia excedente de 13 leitos, pois existentes 34 e necessários apenas 21, conforme Portaria GM/MS nº 930/2012 (fls. 304). 



    No mesmo sentido, o Estado de São Paulo, ao informar os dados atualizados do número de leitos à luz dos parâmetros da citada portaria, relatou que há 37 leitos de UTI neonatal na RRAS 10, quando o número necessário, considerando dados de 2019, é de 26, havendo, pois, superávit de 11 leitos (fls. 998 999). 



    Ainda que se admitisse a existência de déficit, não há justificativa plausível para que à Santa Casa de Adamantina seja dada preferência na instalação de leitos em relação aos demais nosocômios da região. 



    Em segundo lugar, observa-se que a pretensão do Parquet não pode ser atendida mediante simples comando judicial isolado da profundidade que a questão possui. 



    A condenação ora pretendida afetaria a estrutura do Sistema Único de Saúde, alocando recursos a especialidade determinada em detrimento de tantos outros serviços de atendimento de crianças e adolescentes, tão ou mais carentes, mas que, apesar de gozarem da mesma prioridade absoluta prevista na Constituição e no ECA, não obtiveram provimento jurisdicional abstrato. 



    Embora se reconheça que o serviço prestado carece de melhorias, dado que há notícia de atraso no encaminhamento de pacientes no sistema CROSS, o fato é que elas não virão adequadamente mediante comando proferido pelo Judiciário de forma descompassada com a intrincada realidade que permeia o sistema público de saúde regional. 



    A conjunção desses dois fatores torna forçosa a conclusão de que o provimento do recurso ministerial levaria a indevida intervenção do Poder Judiciário na política pública adotada pelo Executivo.



    (...)



    Já em relação à obrigação efetivamente determinada na r. sentença, respeitado o entendimento do d. magistrado a quo, tenho que a determinação igualmente se mostra incompatível com a natureza do sistema público de saúde. 



    Ora, ao determinar a internação de neonatos locais no prazo de 24 horas após inserção no sistema CROSS, dois cenários poderão ocorrer, pressupondo que a disponibilização da vaga se dê em estrito cumprimento à ordem judicial: a) a ordem de preferência de inscritos no sistema CROSS seria rompida, sem que ao menos houvesse qualquer espécie de avaliação médica que justificasse o preterimento de indivíduos não beneficiados com o provimento jurisdicional genérico ora discutido, mas que, como dito acima, possuem idênticos direitos aos daqueles abrangidos pelo comando judicial; b) à mingua de vaga no SUS, o neonato seria encaminhado a uma unidade particular, o que implica o dispêndio de verba pública de modo descompassado com a limitada disponibilidade orçamentária da área da saúde, potencialmente afetando o atendimento prestado aos demais usuários da rede pública, sobretudo se considerado que é de notório conhecimento que despesas com internações em UTIs comumente são de elevada monta, em especial em permanências de longa duração.



    Conforme se observa, a determinação de internação em lei de UTI neonatal no prazo 24 horas é, em verdade, potencialmente prejudicial aos demais neonatos que necessitem de atendimento no SUS, o que é causado, fundamentalmente, pelo mesmo motivo que levou à rejeição do pleito principal, qual seja, a inviabilidade da intervenção do Poder Judiciário na política pública em questão, cujos impactos globais só poderiam ser adequadamente avaliados pelo Executivo, nas diversas esferas. 



    Além disso, a procedência do pedido ora deslocaria para a fase de execução da ação civil pública, sob o acicate do Ministério Público, toda a análise realizada nas ações individuais ajuizadas em face da Fazenda Pública, com a procedência já pré-estabelecida, em prejuízo da análise do caso concreto, dentro dos recursos de que dispõe a rede pública hospitalar. Na tarefa de assegurar direitos fundamentais em face das violações de arbítrio do Poder Público, incumbe ao Judiciário analisar cada caso, no devido processo legal, impondo-se ao Estado a medida necessária a melhor atender o paciente, com presteza e eficiência, nos limites do razoável, tendo em conta a realidade da saúde pública brasileira.”



    Em nova apreciação da questão à luz do Tema 698 da repercussão geral, o Tribunal de origem manteve o acórdão proferido, ressaltando que “foi devidamente reconhecida a possibilidade de intervenção do Poder Judiciário para garantir a concretização do direito à saúde, concluindo-se, porém, que em razão de peculiaridades técnicas observadas no caso concreto, tal atuação se mostrava impertinente” (Doc. 88, fl. 8), e que uma das causas da improcedência dos pedidos foi a constatação de inexistência de inércia do Poder Público (Doc. 88, fl. 11).



    Sobre a matéria, no julgamento do RE 684.612-RG (Tema 698, Rel. Min. LUÍS ROBERTO BARROSO, DJe de 7/8/2023), esta CORTE fixou a seguinte tese de repercussão geral:



    1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 



    2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado.



    3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP).



    O acórdão desse precedente vinculante ficou assim ementado: 



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO EM POLÍTICAS PÚBLICAS. DIREITO SOCIAL À SAÚDE. 



    1. Recurso extraordinário, com repercussão geral, que discute os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde. No caso concreto, busca-se a condenação do Município à realização de concurso público para provimento de cargos em hospital específico, além da correção de irregularidades apontadas em relatório do Conselho Regional de Medicina.



    2. O acórdão recorrido determinou ao Município: (i) o suprimento do déficit de pessoal, especificamente por meio da realização de concurso público de provas e títulos para provimento dos cargos de médico e funcionários técnicos, com a nomeação e posse dos profissionais aprovados no certame; e (ii) a correção dos procedimentos e o saneamento das irregularidades expostas no relatório do Conselho Regional de Medicina, com a fixação de prazo e multa pelo descumprimento.



    3. A saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar - políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.



    4. A intervenção casuística do Poder Judiciário, definindo a forma de contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador.



    5. Parcial provimento do recurso extraordinário, para anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame da matéria, de acordo com as circunstâncias fáticas atuais do Hospital Municipal Salgado Filho e com os parâmetros aqui fixados



    6. Fixação das seguintes teses de julgamento: 1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP).” (RE 684.612/RJ, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, DJe 3/8/2023) 



    Como pontuado pelo ilustre Ministro ROBERTO BARROSO, Relator do Tema 698, decisões judiciais casuísticas podem comprometer a eficiência administrativa, em especial porque, sem uma visão sistêmica de toda situação do município, corre-se o risco de provocar desorganização da Administração Pública e comprometer a otimização das políticas públicas. 



    A propósito, confiram-se as seguintes passagens do voto condutor do Tema 698: 



    “34. Em terceiro lugar, entendo que cabe ao órgão julgador determinar a finalidade a ser atingida, mas não o modo como ela deverá ser alcançada. Estabelecida a meta a ser cumprida, diversos são os meios com os quais se pode implementá-la, cabendo ao administrador optar por aquele que considera mais pertinente e eficaz. Trata-se de um modelo fraco de intervenção judicial em políticas públicas, no qual, apesar de indicar o resultado a ser produzido, o Judiciário não fixa analiticamente todos os atos que devem ser praticados pelo Poder Público, preservando, assim, o espaço de discricionariedade do mérito administrativo. 



    (…)



    36. Desse modo, o órgão julgador deve privilegiar medidas estruturais de resolução do conflito. Para atingir o estado de coisas ideal o resultado a ser alcançado, o Judiciário deverá identificar o problema estrutural. Caberá à Administração Pública apresentar um plano adequado que estabeleça o programa ou projeto de reestruturação a ser seguido, com o respectivo cronograma. A avaliação e fiscalização das providências a serem adotadas podem ser realizadas diretamente pelo Judiciário ou por órgão delegado. Deve-se prestigiar a resolução consensual da demanda e o diálogo institucional com as autoridades públicas responsáveis.”



    Conforme aqui já mencionado, o Tribunal de origem entendeu que não foi sequer verificada inércia do Poder Público na prestação do serviço público de saúde, além de que a atuação do Judiciário seria indevida e poderia ocasionar prejuízos à adequada prestação dos serviços.



    Nesse sentido, uma vez que o Tribunal de origem concluiu que, além de ser indevida a atuação judicial no caso concreto, sequer foi verificada inércia do Poder Público na prestação do serviço público de saúde, inexiste amparo para aplicação do Tema 698 da repercussão geral, já que não constatada a “ausência ou deficiência grave do serviço” a que alude a referida tese.



    Por fim, para divergir dos fundamentos do acórdão recorrido seria necessário analisar a questão à luz do conteúdo probatório dos autos, providência vedada na via extraordinária em face do óbice da Súmula 279 desta CORTE: Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário. 



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Não se aplica o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015, tendo em vista que não houve fixação de honorários advocatícios nas instâncias de origem.



    Publique-se. 



    Brasília, 30 de julho de 2025.



Ministro ALEXANDRE DE MORAES



Relator



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