Tribunal: STF
Processo: ARE 1461371
Classe: ARE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-06-03
Data de publicação: 2025-06-03

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO E CIVIL. MUNICIPIO DE PORTO FELIZ/SP. LOTEAMENTO. CONTROVÉRSIA QUANTO AO VALOR DA CONTRAPARTIDA ECONÔMICA EM OUTORGA ONEROSA SUBSTITUTA DA ÁREA INSTITUCIONAL. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO DA PRELIMINAR DE REPERCUSSÃO GERAL. ARTIGO 1.035, § 2º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015 C/C ARTIGO 327, § 1º, DO REGIMENTO INTERNO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. NECESSIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL. LEI MUNICIPAL N. 4.453/07, DECRETO MUNICIPAL N. 7.824/2017, REVOGADO PELO DECRETO MUNICIPAL Nº 7.842/2018. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. SÚMULA 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. NEGADO SEGUIMENTO AO AGRAVO.



    DECISÃO: Trata-se de agravo nos próprios autos objetivando a reforma de decisão que inadmitiu recurso extraordinário manejado, com arrimo nas alíneas a, c e d, do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:  



    “APELAÇÃO Ação de rito ordinário destinada ao pagamento em pecúnia de valor equivalente à área institucional de loteamento – Município de Porto Feliz – Loteamento aprovado, registrado e implantado, sem vícios, em conformidade com a legislação local e a Lei nº 6.766/79, que não comporta classificação como ilegal (clandestino ou irregular) – Aprovação do empreendimento imobiliário sem destinação do percentual mínimo de 5% de área institucional, viável, ante a previsão de pagamento de contrapartida econômica em outorga onerosa, conforme a Lei Municipal nº 4.453/07 Instauração de processo administrativo, que contou com a anuência do Secretário de Obras Públicas à outorga onerosa, e consequente emissão do alvará de licença para o parcelamento do solo urbano Omissão da municipalidade em fixar a contrapartida, nada obstante os requerimentos e provocações da loteadora – Posterior acordo formalizado entre as partes (loteadora e municipalidade), fixando-se a contrapartida em obrigação de construção de um pronto socorro pelo valor de R$ 3.000.000,00, que contou com manifestação favorável do Conselho de Desenvolvimento Urbano do Município e culminou na promulgação do Decreto Municipal nº 7.824/2017, publicando em 30/12/2017, iniciando-se o prazo de 24 meses para entrega da obra Revogação unilateral, contudo, após Decreto alguns meses, pela municipalidade, desse decreto, pelo Municipal Documento recebido eletronicamente da origem nº 7.842/2018 (14/03/2018) – Revogação indevida e abusiva, sem motivação adequada e razoável, ofensiva, ademais, a princípios constitucionais e legais, formais (contraditório e ampla defesa) e materiais (boa-fé objetiva, segurança jurídica) lealdade administrativa e Desrespeito, ademais, à teoria do concurso de vontades e ao ato jurídico perfeito, em sede de instituto de feição jurídico negocial, como é o de fixação de contrapartida econômica em outorga onerosa – Solução da lide, em forma de pagamento pecuniário, que se deve operar pelo valor ajustado da contrapartida (R$ 3.000.000,00) e não pelo valor superior pretendido pela municipalidade - Sentença de procedência reformada para a procedência parcial da demanda, com realinhamento dos encargos econômicos do processo - RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. (ID f0357809)



    Foram opostos embargos de declaração tanto pelo recorrente, como pelo recorrido. Os primeiros foram acolhidos para retificar erros materiais e sanar omissões. Por sua vez, os segundos foram acolhidos em parte, sem efeito modificativo, para acrescentar fundamentação (ID 56ba07b3).



    Nas razões do apelo extremo, a parte recorrente sustenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação ao artigo 182 da Constituição da República.



    Alega que a decisão atacada deve ser reformada em razão de o Tribunal a quo ter considerado válido o Decreto Municipal n. 7.824/2017, que fixava contrapartida de R$ 3.000.000,00 (três milhões de reais) para outorga onerosa em empreendimento imobiliário, em detrimento da legislação municipal que exige valor de mercado.



    Aduz que houve afronta à competência do Município para executar a política de desenvolvimento urbano e regular a ocupação do solo urbano, conforme diretrizes do plano diretor. Sustenta que o acórdão recorrido, ao validar um decreto revogado e permitir a fixação de valor sem respaldo técnico ou legal, teria esvaziado o exercício legítimo de suas funções constitucionais e violado a autonomia municipal garantida pela CF.



    Aduz que houve violação à CF/88: i) ao permitir que um ato local (o decreto revogado) fosse validado judicialmente em desrespeito à legislação federal (Lei 6.766/79 – sobre parcelamento do solo) e municipal (Leis n. 3.671/98 e n. 4.453/2007); e ii) por desrespeitar princípios constitucionais ao desconsiderar a revogação formal do decreto e invalidar o poder discricionário da Administração Pública.



    Invoca, neste sentido, a jurisprudência do STF sobre a impossibilidade de o Judiciário invadir o mérito administrativo, sobretudo em temas relacionados à conveniência e oportunidade do gestor público, como é o caso da outorga onerosa.



    Ao final, pugna pelo conhecimento e provimento do apelo extremo para restabelecer a sentença de primeiro grau, que condenava a empresa recorrida ao pagamento de aproximadamente R$ 18 milhões, correspondentes à área institucional não reservada no loteamento (ID 6c730e81).



    A parte recorrida apresentou contrarrazões ao recurso extraordinário (ID 37a2930e).



    O Presidente da Seção de Direito Público do Tribunal de origem inadmitiu o recurso extraordinário por entender que encontraria óbice na Súmula 636 do Supremo Tribunal Federal (ID aef9dfcb).



    É o relatório. DECIDO.  



    O recurso não merece prosperar.



    A priori, consigno que a preliminar de repercussão geral apresenta fundamentação deficiente. Sabe-se que não basta simples afirmação genérica de que o tema tem repercussão geral; faz-se necessária a fundamentação adequada que supra as exigências do disposto no artigo 1.035, § 2º, do Código de Processo Civil e no artigo 327, § 1º, do Regimento Interno do STF, o que não se verifica na presente demanda.



    In casu, a parte recorrente não se desonerou de demonstrar a existência de questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico que ultrapassem os interesses subjetivos da causa.



    Na peça do apelo extremo, o recorrente, ao expor e defender seus fundamentos referentes à repercussão geral, limitou-se a consignar o seguinte: 



    “Em proteção e homenagem a este Supremo Tribunal, guardião da Constituição e não Corte recursal, é mandamento legal a demonstração de que a matéria em discussão seja dotada de repercussão geral, a saber, que tenha relevância jurídica a ponto de merecer que a mais alta Corte volte seus olhos para ela, assim propiciando almejada otimização e efetivação da justiça. 



    Na hipótese que se apresenta, é presente e latente a repercussão geral da matéria. 



    Isto porque a irreparável violação legal e constitucional que se desenhou na decisão recorrida vitima toda uma coletividade, assim estando transcendida a mera relação entre as partes, atingindo-se toda a coletividade de munícipes.



    Em tal cenário, é importante que esta mais Alta Corte de Justiça analise a questão, visto que passou ela a ter ares coletivos.



    Observe-se que a decisão recorrida afronta mandamentos constitucionais e garantias das mais caras de nosso ordenamento jurídico, sendo de relevância inequívoca o direito perseguido. 



    Ademais, implica em prejuízo de milhões de reais aos cofres públicos 



    Documento recebido eletronicamente da origem do Município de Porto Feliz, assim sendo emblemática e merecendo que esta mais alta Corte destine lhe a necessária atenção. 



    Portanto, há de ser reconhecida no caso em tela a repercussão geral, especialmente porque o acórdão contraria jurisprudência deste Egrégio, acarretando, consequentemente, seu conhecimento por este Colendo Tribunal.“ (ID 6c730e81, fl. 7)



    Percebe-se que o recorrente se amparou em mera afirmações genéricas de existência de repercussão geral, desacompanhada de robusta fundamentação da relevância econômica, política, social ou jurídica da questão constitucional, o que é suficiente para o conhecimento do recurso extraordinário.



    Neste sentido, cabe salientar que a jurisprudência desta Suprema Corte firmou-se no sentido de que é exigível a apresentação da preliminar de repercussão geral, formal e devidamente fundamentada, mesmo na hipótese da existência de repercussão geral presumida. Nesse sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REPERCUSSÃO GERAL DAS QUESTÕES CONSTITUCIONAIS. AUSÊNCIA DE PRELIMINAR. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 



    I - Nos termos do art. 327, caput, do Regimento Interno do STF, com a redação dada pela Emenda Regimental 21/2007, os recursos que não apresentem preliminar de repercussão geral serão recusados. Exigência que também se aplica às hipóteses de repercussão geral presumida ou já reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal. Precedentes.



    II - Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 791.424-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Plenário, DJe de 18.11.2014)



    Outrossim, no caso presente, o recorrente funda as razões do seu recurso na indevida incursão no mérito administrativo, na medida em que o Tribunal de origem substituiu o juízo discricionário da administração pública ao validar o Decreto Municipal 7.824/2017 revogado, contrariando jurisprudência do STF (ex.: ARE 1.314.117) que veda o Poder Judiciário analisar conveniência e oportunidade de atos administrativos, bem como na inobservância do princípio da indisponibilidade do interesse público, em razão de o acórdão atacado autorizar o empreendedor a pagar valor a menor R$ 3.000,000,00 (três milhões) ao invés de R$ 18.800.000,00 (dezoito milhões), ferindo, assim, a legislação municipal e federal que exigem contrapartida proporcional ao valor de mercado.



    No ponto, colhe-se do voto condutor do acórdão atacado a seguinte fundamentação:



    “Nesse ínterim, foi instaurado Inquérito Civil (nº 1403920000390/2017-2), pelo Ministério Público para analisar a regularidade do loteamento (fls. 166/497). O Município, então, apresentou laudo de avaliação no valor de R$ 13.0000.000,00 a ser pago pela contrapartida financeira (277/278), ao passo que a ré apresentou novo requerimento com a proposta de alteração do projeto aprovado, para constar no perímetro interno do loteamento área institucional (fls. 503/504), mas, novamente, não obteve resposta. 



      Posteriormente, então, foi realizada reunião entres as partes e a ré assumiu a obrigação de realizar, a título de outorga onerosa, obra pública consubstanciada na construção de um pronto socorro pelo valor de R$ 3.000.000,00 (fls. 428/431), que contou com manifestação favorável do Conselho de Desenvolvimento Urbano do Município ao aceite da proposta (fls. 433), o que culminou na promulgação do Decreto Municipal nº 7.824/2017, publicando em 30/12/2017, iniciando-se o prazo de 24 meses para entrega da obra (fls. 73/74 e 507/510).



      Operou-se, então, nesse momento, o concurso de vontades das partes na solução daquela contrapartida econômica. 



    Todavia, decorridos alguns meses, o Município por meio do Decreto Municipal nº 7.842/2018 (14/03/2018 fls. 72) revogou o Decreto Municipal nº 7.824/2017 (fls. 73/74), considerando que a ré implantou loteamento sem a reserva de sistema institucional, para além de que a outorga onerosa não havia sido efetivada até aquela data, o que pode causar prejuízos a municipalidade, sem indicação ou apresentação de qualquer fundamento relevante para a revogação do decreto anterior, para além de que mencionara não ter sido efetivada a outorga onerosa, em descompasso com o decreto revogado que formalizou o aceite da proposta de realização do pronto socorro, após ampla discussão com a participação do Ministério Público e do Conselho de Desenvolvimento Urbano do Município. Documento recebido eletronicamente da origem .



    Essa unilateral revogação do decreto que materializava aquele ajuste voluntário das partes, na fixação da contrapartida econômica e em atenção à outorga onerosa, pois, foi abusiva e afrontou a teoria do concurso voluntário que incide na espécie, ou seja, a feição jurídico-negocial daquela contrapartida que já estava fechada como ato jurídico perfeito. Cabia, isso sim, à municipalidade, a cobrança daquela contrapartida, e, para a hipótese de inadimplemento pela loteadora, sua execução judicial; jamais, entretanto, a unilateral revogação, sem atenção, inclusive, aos princípios do contraditório e da ampla defesa, atingindo 



    (...)



      A fixação obrigacional no ponto da contrapartida econômica, então, operou-se pela obrigação de a loteadora proceder a construção de um pronto socorro, no valor de R$ 3.000.000,00 (três milhões de reais), nos termos da proposta aceita pelo Município para dezembro de 2017, formalizada no tal Decreto nº 7.824/2017 e, agora, pela abusiva revogação desse decreto, já não se podendo operar a construção e entrega in natura do pronto socorro, não resta alternativa senão a de resolver a questão dessa contrapartida econômica pelo tal valor de R$ 3.000.000,00 (três milhões de reais), atualizados a partir de 2017, conforme a Tabela Prática de Correção Monetária do Tribunal de Justiça de São Paulo para os débitos comuns, e não pelo valor pretendido na petição inicial (R$ 13.0000.000,00), nem ainda por aquele apontado na r. sentença (R$ 18.837.057,00).



      Isso, não apenas porque a justiça do caso reclama o respeito ao que foi fixado voluntariamente pelas partes, no tal acordo, indevida e abusivamente revogado, mas também porque é inaceitável a solução do impasse em foco pelo critério de apuração de valor de 5% da área loteada (desconsiderando a evidência de que a aprovação do loteamento se deu sem percentual de área institucional no local do empreendimento, mas mediante contrapartida econômica, segundo a previsão legal então vigente) e também pelo valor pretendido na inicial, bem como o valor acolhido em sentença, apurado pelo perito judicial, que deixou de considerar o valor da gleba, apoiando-se no valor da área loteada, com loteamento já implantado e agregação de benefícios econômicos que, a rigor, não poderiam ser considerados.“ (ID f0357809, fls. 21-24)



    Verifica-se que o Tribunal de origem decidiu a controvérsia com fundamento na legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Lei Municipal n. 4.453/07,e Decreto Municipal n. 7.824/2017, revogado pelo Decreto Municipal nº 7.842/2018), cuja análise se revela inviável em sede de recurso extraordinário, por configurar ofensa indireta à Constituição da República. Incide, na espécie, o óbice da Súmula 280 do Supremo Tribunal Federal, de seguinte teor: “Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário”.



    A propósito, menciono as lições do professor Roberto Rosas sobre a Súmula 280 desta Corte:  



    “A interpretação do direito local ou então a violação de direito local para possibilitar o recurso extraordinário é impossível, porque o desideratum do legislador e a orientação do STF são no sentido de instituir o apelo final no âmbito da lei federal, mantendo a sua supremacia. A Súmula 280, seguindo nessa esteira, afirma que por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário. Ressalte-se que, quando as leis estaduais conflitam no tempo, a matéria já está no plano do direito federal, porquanto o Direito Intertemporal é do âmbito da lei federal (RE 51.680, Rel. Min. Luiz Gallotti, DJU 1.8.1963). Quanto às leis municipais adota-se o mesmo ponto concernente às leis estaduais. As Leis de Organização Judiciária são locais, estaduais, portanto não podem ser invocadas para a admissão de recurso extraordinário, sendo comum os casos onde surgem problemas no concernente ao julgamento da causa pelo tribunal a quo, discutindo-se a sistemática nos julgamentos: juízes impedidos, convocação de juízes etc. (RE 66.149, RTJ 49/356).” (Direito Sumular. 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 138)



    Ex positis, NEGO SEGUIMENTO ao agravo, com fundamento no artigo 932, VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do STF.



    Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observado os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 3 de junho de 2025.



Ministro LUIZ FUX



Relator



Documento assinado digitalmente;