Tribunal: STF
Processo: SL 1860
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-18
Data de publicação: 2025-12-18

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de pedido de suspensão de liminar formulado pelo Município de Santana de Parnaíba, com o intuito de sustar os efeitos de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo nos autos da Ação Declaratória de Inconstitucionalidade nº 3013157-52.2024.8.26.0000.
Na origem, o Tribunal de Justiça local declarou a inconstitucionalidade de dispositivos da Lei Municipal nº 4.009/2021, que criou 130 cargos em comissão de “Coordenador” e 137 de “Assessor” na estrutura da Prefeitura, por entender que tais funções possuem atribuições técnicas, burocráticas e rotineiras, não caracterizando a especial relação de confiança exigida para cargos comissionados.
O acórdão impugnado modulou os efeitos da decisão para conceder prazo de 120 dias, contados do julgamento, a fim de permitir a reorganização administrativa do Município. O requerente sustenta que tal lapso é exíguo diante da complexidade da reestruturação, que envolve a adequação de aproximadamente 267 cargos comissionados distribuídos em diversas áreas da Administração, como saúde, educação e assistência social, além da necessidade de elaboração de novas leis, planejamento orçamentário e aprovação legislativa.
Argumenta-se que a execução imediata da decisão, antes do trânsito em julgado, acarretará grave lesão à ordem pública e administrativa, com risco de descontinuidade de serviços essenciais. Ressalta-se que os cargos em questão desempenham funções estratégicas de coordenação e assessoramento, estando integrados à estrutura municipal há mais de quatro anos. A exoneração simultânea dos ocupantes, sem substituição, comprometeria setores sensíveis, como compras, licitações, finanças e controladoria, gerando impacto direto na prestação de serviços à população.
O Município invoca precedentes desta Corte que, em hipóteses análogas, reconheceram a insuficiência do prazo de 120 dias para implementação de decisões que implicam ampla reforma administrativa, deferindo medidas suspensivas para evitar prejuízos irreparáveis à continuidade do serviço público. Cita julgados recentes (SL 1.613, SL 1.640, SL 1.747, entre outros) nos quais se admitiu a suspensão de acórdãos estaduais por risco concreto à ordem pública.
Alega-se, ainda, que a LINDB (arts. 20 e 21) impõe a consideração das consequências práticas das decisões judiciais, de modo a assegurar proporcionalidade e razoabilidade na implementação das medidas. Nesse contexto, requer-se a concessão de efeito suspensivo ao acórdão até o trânsito em julgado da ADI, com fixação de prazo mínimo de 12 meses para cumprimento da decisão, a fim de viabilizar a criação de novos cargos, estudos financeiros e reserva orçamentária.
O Procurador-Geral de Justiça, autor da ação na origem, apresentou manifestação na qual alega que não há comprovação concreta de lesão à prestação dos serviços públicos, pois os cargos declarados inconstitucionais não são diretamente responsáveis pela execução das atividades essenciais, desempenhadas por profissionais efetivos como médicos, professores e assistentes sociais. Além disso, a petição apresentou argumentos genéricos, sem dados específicos sobre impactos reais, como número de unidades afetadas ou categorias prejudicadas.
Aduz que outro ponto relevante é que esta não é a primeira ação direta contra leis municipais que criaram cargos comissionados em desacordo com parâmetros constitucionais. Há histórico de decisões anteriores contra normas semelhantes, evidenciando conduta reiterada do Município em editar leis com vícios já reconhecidos. Assim, não procede a alegação de surpresa ou falta de tempo para adequação. Salienta que, mesmo após a exclusão dos cargos inconstitucionais, permanecerão 64 cargos de “Diretor”, suficientes para auxiliar na gestão municipal.
Assevera que não é possível estender o prazo de suspensão para além do trânsito em julgado da decisão, conforme previsto no § 9º do art. 4º da Lei nº 8.437/92, na Súmula 626 do STF e no art. 297, § 3º, do Regimento Interno da Corte. Ao final, requer o indeferimento do pedido de suspensão, ou, caso acolhido, que a suspensão não ultrapasse o trânsito em julgado da ação principal.
A Procuradoria-Geral da República opinou pelo parcial deferimento do pedido, em parecer que recebeu a seguinte ementa (eDOC 24):
“Suspensão de Liminar. Tribunal de Justiça de São Paulo. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei municipal. Cargos em comissão. Modulação de efeitos. Prazo exíguo de cento e vinte dias para a reorganização da estrutura administrativa municipal. Risco de lesão à ordem pública. Parecer por que o pedido seja parcialmente deferido.” 
É o relatório. Decido.
A sólida jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal considera que o incidente de contracautela é via processual autônoma à disposição de pessoas jurídicas de direito público e do Ministério Público, que visa resguardar o interesse público primário em causas contra o Poder Público e seus agentes. Trata-se de medida condicionada à demonstração de que o ato impugnado carregue em si risco elevado à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas. Essa compreensão harmoniza-se com o disposto no artigo 4º, caput, da Lei nº 8.437/92, que estabelece:
“Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.”
Na mesma direção, dispõe o art. 297, caput, do Regimento Interno deste Tribunal:
“Art. 297, do RISTF. Pode o Presidente, a requerimento do Procurador-Geral, ou da pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, suspender, em despacho fundamentado, a execução de liminar, ou da decisão concessiva de mandado de segurança, proferida em única ou última instância, pelos tribunais locais ou federais”. (grifei). 
Observe-se que, nos termos dos arts. 4º, caput, da Lei nº 8.437/1991 e do art. 297 do RISTF, a contracautela tem natureza jurídico-processual excepcional. O tipo de cognição permitido por esta via estreita limita-se a constatar a probabilidade e a gravidade do risco representado, portando juízo mínimo sobre a matéria de fundo que perfaz a controvérsia.
A doutrina também reforça esse entendimento, como assinala Leonardo Carneiro da Cunha:
“(...) o pedido de suspensão cabe em todas as hipóteses em que se concede tutela provisória contra a Fazenda Pública ou quando a sentença produz efeitos imediatos, por ser impugnada por recurso desprovido de efeito suspensivo automático. Daí se poder dizer que, hoje em dia, há a suspensão de liminar, a suspensão de segurança, a suspensão de sentença, a suspensão de acórdão, a suspensão de cautelar, a suspensão de tutela antecipada e assim por diante.
O pedido de suspensão destina-se a sobrestar a eficácia de decisões provisórias ou não definitivas. Não deve ser utilizado para suspender execuções definitivas.
(...) Rigorosamente, o pedido de suspensão destina-se a tutelar interesse difuso, ostentando, portanto, natureza de uma postulação coletiva.O pedido de suspensão não tem natureza recursal, por não estar previsto em lei como recurso e, igualmente, por não gerar a reforma, a anulação nem a desconstituição da decisão. (...) o pedido de suspensão consiste numa ação cautelar específica destinada, apenas, a retirar da decisão sua executoriedade; serve, simplesmente, para suspender a decisão, mantendo-a, em sua existência, incólume. No pedido de suspensão, há uma pretensão específica à cautela pela Fazenda Pública.
Ao apreciar o pedido de suspensão de liminar, o presidente do tribunal examina se houve grave lesão à ordem, à saúde, à economia ou à segurança públicas. Tradicionalmente, a jurisprudência entende que o presidente do tribunal, ao analisar o pedido de suspensão, não adentra o âmbito da controvérsia instalada na demanda, não incursionando o mérito da causa principal.
O pedido de suspensão funciona, por assim dizer, como uma espécie de ‘cautelar ao contrário’, devendo, bem por isso, haver a demonstração de um periculum in mora inverso, caracterizado pela ofensa a um dos citados interesses públicos relevantes e, ainda, um mínimo de plausibilidade na tese da Fazenda Pública, acarretando um juízo de cognição sumária pelo presidente do tribunal. (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A fazenda pública em juízo. 21.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2024, p. 535-542, grifei). 
Consolidou-se, ainda, o entendimento de que, por essa via processual, além da potencialidade do ato questionado em causar lesão ao interesse público, é necessário que a controvérsia do processo subjacente seja de natureza constitucional, a fim de determinar-se a competência do Presidente deste Supremo Tribunal Federal, e que a decisão tenha sido proferida por Tribunal (STA 782 AgR/SP, Relator Min. Dias Toffoli; SS 5112 AgR/SC, Relatora Min. Cármen Lúcia). Sobreleva transcrever importante lição da i. Ministra Rosa Weber quando da apreciação da SL 1595, Plenário, DJe 3.5.2023:
“Nessa linha, imprescindível que, na suspensão de liminar, a causa de pedir esteja vinculada à potencialidade de violação da ordem, da saúde, da segurança ou da economia públicas, sendo, ainda, indispensável, para o cabimento de tal medida, perante o Supremo Tribunal Federal, que o processo subjacente esteja fundado em matéria de natureza constitucional direta (SS 3.075-AgR/AM, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ 29.6.2007; SS 5.353-AgR/BA, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, DJe 17.12.2020; STA 782-AgR/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 18.12.2019, v.g.).” 
No caso em análise, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo julgou procedente o pedido, declarando a invalidade de dispositivos da Lei Complementar Municipal que instituíram cargos em comissão com atribuições predominantemente técnicas, burocráticas ou operacionais. A decisão teve efeitos modulados, fixando prazo de 120 dias a contar do julgamento (22.08.2025), ressalvada a irrepetibilidade dos valores recebidos de boa-fé pelos ocupantes.
Reconheço como juridicamente relevantes os fundamentos apresentados pelo Município. In casu, a extinção de 267 (duzentos e sessenta e sete) cargos comissionados sem a devida substituição pelos cargos efetivos gera grave risco de lesão à ordem pública por comprometer a qualidade da oferta de serviços municipais, que poderá acarretar prejuízos graves com consequências imprevisíveis e possivelmente irreparáveis, especialmente em se considerando a atuação de grande parte desses servidores em áreas de formulação e execução de políticas públicas. 
Em casos análogos, a Presidência desta Corte tem estendido o prazo exíguo estipulados na origem, de modo a garantir maior lapso temporal para adequação do quadro funcional de entes públicos para, assim, evitar riscos de lesão à ordem pública:
“DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. PEDIDO DE SUSPENSÃO DE LIMINAR. INCONSTITUCIONALIDADE DE CARGOS EM COMISSÃO NA ESTRUTURA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL. PRAZO PARA CUMPRIMENTO DA DECISÃO. 1. Pedido de suspensão de acórdão que: (i) declarou a inconstitucionalidade de leis municipais que criaram os cargos em comissão de Coordenador Pedagógico, Vice-Diretor de Escola, Diretor de Escola, Supervisor de Ensino e Assessor de Gabinete; e (ii) estabeleceu prazo de 120 dias, contado da data do julgamento, para que a decisão produza efeitos. 2. Risco de grave lesão à ordem pública. O provimento de cargos efetivos exige a prática de diversos atos, relacionados à edição de lei de criação, à realização de concurso público e ao planejamento orçamentário e financeiro.O prazo concedido é excessivamente curto para a adoção dessas providências, de modo que há risco concreto de descontinuidade do serviço público, em especial na área da educação. Precedentes. 3. Pedido que se julga parcialmente procedente. (SL 1.686/SP, Rel. Min. Luís Roberto Barroso (Presidente), DJe de 28.11.2023, grifei).”
“DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. PEDIDO DE SUSPENSÃO DE LIMINAR. INCONSTITUCIONALIDADE DE CARGOS EM COMISSÃO E FUNÇÕES DE CONFIANÇA NA ESTRUTURA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL. PRAZO PARA CUMPRIMENTO DA DECISÃO. 1. Pedido de suspensão de acórdão que: (i) declarou a inconstitucionalidade de leis municipais que criaram cargos em comissão e funções de confiança na estrutura administrativa municipal; e (ii) estabeleceu prazo de 120 dias, contado da data do julgamento, para que a decisão produza efeitos. 2. Risco de grave lesão à ordem pública. O provimento de cargos efetivos exige a prática de diversos atos, relacionados à edição de lei de criação, à realização de concurso público e ao planejamento orçamentário e financeiro. O prazo concedido é excessivamente curto para a adoção dessas providências, de modo que há risco concreto de descontinuidade do serviço público. Precedentes. 3. Pedido que se julga parcialmente procedente. (SL 1.680/SP, Rel. Min. Luís Roberto Barroso (Presidente), DJe de 21.11.2023, grifei).”
“DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. PEDIDO DE SUSPENSÃO DE LIMINAR. INCONSTITUCIONALIDADE DE CARGOS EM COMISSÃO NA ESTRUTURA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL. PRAZO PARA CUMPRIMENTO DA DECISÃO. 1. Pedido de suspensão de acórdão que: (i) declarou a inconstitucionalidade de lei municipal que criou cargos em comissão na estrutura administrativa do ente público; e (ii) estabeleceu prazo de 120 dias, contado da data do julgamento, para que a decisão produza efeitos. 2. Risco de grave lesão à ordem pública. O provimento de cargos efetivos exige a prática de diversos atos, relacionados à edição de lei de criação, à realização de concurso público e ao planejamento orçamentário e financeiro. O prazo concedido é excessivamente curto para a adoção dessas providências, de modo que há risco concreto de descontinuidade do serviço público. Precedentes. 3. Pedido que se julga parcialmente procedente. (SL 1.683, Rel. Min. Luís Roberto Barroso (Presidente), DJe de 28.11.2023, grifei).”
De fato, a decisão cuja suspensão se pleiteia impacta centenas de cargos em comissão da administração pública local. Nesse contexto, para dar cumprimento à determinação do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, o Município deverá reestruturar as ocupações previstas na legislação declarada inconstitucional. Tal providência pode envolver atos complexos, como a criação de novos cargos por lei, o planejamento orçamentário e financeiro para admissão de servidores efetivos e a realização de concurso público. Sendo assim, o prazo de 120 dias a partir da publicação da decisão revela-se demasiadamente exíguo para a adoção de todas essas medidas, configurando risco concreto de descontinuidade dos serviços públicos. 
No mesmo sentido, foi o parecer da Procuradoria-Geral da República, do qual extraio o seguinte trecho (eDOC 14, p. 7):
“Os efeitos do acórdão impugnado recaem sobre duzentos e sessenta e sete cargos de provimento em comissão do Município de Santana de Parnaíba, distribuídos em órgãos de diferentes áreas, incluindo educação, saúde, segurança pública, finanças, licitação e contratos e controladoria. A fixação do prazo exíguo de cento e vinte dias tem aptidão para dificultar ou impossibilitar a prestação de serviços públicos.” 
Não obstante a constatação do risco de grave lesão à ordem pública, ressalto que o Município de Santana do Parnaíba deve envidar seus melhores esforços, inclusive de natureza orçamentária, para reestruturar as ocupações previstas na legislação declarada inconstitucional. Essa reestruturação deve contemplar, se necessário, a criação de cargos efetivos em substituição aos cargos comissionados, de modo a viabilizar a realização de concurso público e assegurar a adequada prestação dos serviços públicos.
Por fim, quanto ao prazo para cumprimento das determinações decorrentes da declaração de inconstitucionalidade, não há razão para fixar termo inicial de 12 (doze) meses, contados do trânsito em julgado da ADI. Não se pode acolher eventual alegação de urgência criada pela inação do Executivo Municipal, que já deveria estar adotando as providências necessárias à execução da decisão colegiada ora impugnada.
Ante o exposto, julgo parcialmente procedente o pedido, para suspender os efeitos da decisão proferida na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3013157-52.2024.8.26.0000, em trâmite no Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, pelo período necessário à adoção das providências demandadas para o cumprimento da ordem ora impugnada, limitado ao prazo máximo de doze meses, contado a partir do acórdão prolatado na ação originária.

Publique-se.
Brasília, 18 de dezembro de 2025.

Ministro Edson Fachin
Presidente
Documento assinado digitalmente