Tribunal: STF
Processo: RE 639790
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-04-01
Data de publicação: 2025-04-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS. DIREITO CONSTITUCIONAL E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SANEAMENTO BÁSICO E SAÚDE PÚBLICA. INSTALAÇÃO DE SISTEMA DE ESGOTO SANITÁRIO. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: POSSIBILIDADE. ALEGADA OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. ADEQUAÇÃO DAS MEDIDAS IMPOSTAS. NECESSÁRIO REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO: IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 



Relatório



    1. Recursos extraordinários interpostos com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado da Quarta Turma do Tribunal Regional Federal da Quarta Região:



    “ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS E DE SAÚDE. TRATAMENTO DE ESGOTO. OMISSÃO. DEMONSTRADA A EXISTÊNCIA DE OMISSÃO INJUSTIFICADA DOS PODERES PÚBLICOS NA IMPLEMENTAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA ASSEGURAR A HIGIDEZ AMBIENTAL E A SAÚDE DA POPULAÇÃO, IMPÕE-SE A CONDENAÇÃO NA OBRIGAÇÃO DE FAZER CONSISTENTE NA IMPLANTAÇÃO DE SISTEMA DE TRATAMENTO DE ESGOTO ADEQUADO” (fl. 12, e-doc. 87).



    Os embargos de declaração opostos foram parcialmente acolhidos, para fins de prequestionamento, nos termos da seguinte ementa:



    “PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DECLARATÓRIOS. PREQUESTIONAMENTO. Tendo em vista o disposto nas Súmulas 282 e 356 do STF e 98 do STJ, consideram acolhidos os embargos de declaração para fins de prequestionamento” (fl. 3, e-doc. 93).



Recurso extraordinário da Fundação Nacional da Saúde – Funasa



    2. No recurso extraordinário, a recorrente alega ter o Tribunal de origem contrariado o art. 2º, o inc. IX do art. 23 e o art. 76 da Constituição da República.



    Afirma cingir-se a controvérsia à “possibilidade de o Poder Judiciário impor a realização de determinada obra ao Poder Executivo na ausência de qualquer norma que imponha tal obra e na ausência de orçamento específico para tal” (fl. 3, e-doc. 100).



    Assevera que o Tribunal de origem teria contrariado os dispositivos constitucionais citados, “na medida em que interfere diretamente na esfera da competência do Poder Executivo, no caso a União, representada pela FUNASA” (fl. 7, e-doc. 100).



    Realça que essa “intromissão, em absoluta violação ao disposto nos artigos 2 e 76 da Constituição Federal consiste em determinar a FUNASA proceda a obra de saneamento no Município de Florianópolis, Praia de Canasvieiras, não obstante a inexistência de dotação orçamentária prévia e de programa de prioridade estabelecido pelo Poder Executivo” (fl. 7, e-doc. 100).



    Pede o provimento do recurso extraordinário, “com a consequente improcedência do pedido” (fl. 8, e-doc. 100).



Recurso extraordinário da Companhia Catarinense de Águas e Saneamento – Casan



    3. No recurso extraordinário, a recorrente alega ter o Tribunal de origem contrariado o art. 2º, o inc. XXXVI do art. 5º e o inc. IX do art. 93 da Constituição da República.



    Argumenta “que uma empresa como a contestante jamais poderia assumir obrigações que importassem num total desequilíbrio econômico-financeiro da relação contratual sob pena de depredar o próprio capital público que lhe integra societariamente” (fl. 11, e-doc. 95).



    Sustenta que, “ainda que se reconheça os limites da independência entre os Poderes fixada pelo art. 2º da CRFB e do art. 32 da Constituição do Estado de Santa Catarina, e o dever de obediência deste mandamento se reforça e se torna rígido quando tratamos de uma membro da administração indireta; de uma sociedade de economia mista que só sobrevive pelo equilíbrio de suas contas e das decisões de sua gestão que levam em conta a capacidade operacional e financeira” (fl. 18, e-doc. 95).



    Assinala que “a Casan já havia elaborado um cronograma de obras e um resumo orçamentário como constante nos autos, que ainda só não se concretizaram pela falta de fontes financiadoras” (fl. 18, e-doc. 95).



    Afirma que “a criação de despesa sem o respectivo respaldo orçamentário e sem a certeza de recurso correspondente, realizada com a condenação a conclusão de obra em prazo pré-fixado, além mostrar-se num exagero de intervenção de Poder, mostra-se irregular e lesiva ao patrimônio público, nos termos do art. 15 da aludida Lei [Lei de Responsabilidade Fiscal], enquanto não contemplado o cumprimento dos requisitos subsequentes constantes na mesma. Ação esta que, por si só, poderia ser tipificada como improbidade administrativa, naquilo que prevê o art. 10 e seus incisos da Lei 8.429/92” (fl. 20, e-doc. 95).



    Ressalta não ter sido observada pelas instâncias ordinárias “a distinção entre os limites de responsabilidade e competência entre CASAN, FUNASA e Município de Florianópolis” (fl. 21, e-doc. 95).



    Assevera, sobre a alegada contrariedade ao inc. IX do art. 93 da Constituição da República, que, “se suficiente fosse a transcrição da decisão recorrida, bastaria ao relator, em uma ou duas linhas confeccionar seu acórdão, mencionando que julga procedente ou improcedente o recurso de acordo com as bases da sentença” (fl. 21, e-doc. 95).



    Pede o provimento do recurso extraordinário, “para ver o julgado reformado, votando-se, alternativamente: pela nulidade do acórdão, nos termos do art. 93, IX; No mérito, pela improcedência do pedido por violação aos arts. 2º e 5º, XXXVI ou pela impossibilidade jurídica do pedido pelos mesmos fundamentos” (fl. 24, e-doc. 95).



    4. Em 4.6.2010, os recursos extraordinários foram admitidos pelo Vice-Presidente do Tribunal Regional Federal da Quarta Região (e-docs. 107 e 108).



    Após devolução dos autos por impossibilidade de processamento neste Supremo Tribunal Federal (e-doc. 110), os autos vieram-me conclusos em 25.03.2025.



    Examinados os elementos havidos nos autos, DECIDO.



    5. Razão jurídica não assiste às recorrentes.



    Pela semelhança de argumentos e pedidos apresentados, os recursos extraordinários serão analisados em conjunto.



    6. Na espécie em exame, o Tribunal de origem examinou “recursos de apelação interpostos em face de sentença que julgou procedente ação civil pública, condenando os réus, solidariamente, na obrigação de fazer consistente na implantação de sistema de tratamento de esgoto adequado em toda a região do Canto do Lamin em Canasvieiras” (fl. 1, e-doc. 87).



    Nas instâncias ordinárias, concluiu-se ter sido comprovada a “omissão injustificada dos poderes públicos na implementação das políticas públicas para assegurar a higidez ambiental e a saúde da população” (fl. 11, e-doc. 87).



    Os pedidos iniciais foram julgados procedentes, para “condenar os réus, solidariamente, na obrigação de fazer consistente na implantação de sistema de tratamento de esgoto adequado em toda a região do Canto do Lamin em Canasvieiras, conforme descrito na inicial. Para o cumprimento da obrigação imposta nesta sentença deverão os réus apresentar, no prazo de sessenta dias, o projeto de instalação da rede coletora de esgotos para a região, contendo o respectivo cronograma de implantação” (fl. 11, e-doc. 87).



    7. Este Supremo Tribunal assentou ser possível a intervenção judicial excepcional na adoção de providências necessárias de serem determinadas aos entes administrativos estatais em relação a práticas específicas, garantidoras de políticas públicas de interesse social, como o saneamento básico, sem que isso configure inobservância do princípio da separação dos Poderes.



    A alegada ausência de recursos orçamentários não pode servir de obstáculo à implementação de políticas públicas garantidoras de direitos fundamentais e de direitos sociais, mais ainda sem a devida comprovação da ausência desses recursos no orçamento anual dos entes públicos recorrentes.



    Pela jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, não se comprova tenha ocorrido, na espécie, descumprimento dos princípios constitucionais da separação dos Poderes e da previsão orçamentária. Assim, por exemplo:



    “AGRAVOS REGIMENTAIS NOS RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS COM AGRAVOS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. SANEAMENTO BÁSICO. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: POSSIBILIDADE. ALEGADA OFENSA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA: INOCORRÊNCIA. IMPLEMENTAÇÃO DE INFRAESTRUTURA ADEQUADA E PREVENÇÃO DE DANO AMBIENTAL. RESPONSABILIDADE. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA 
DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AGRAVOS REGIMENTAIS DESPROVIDOS” (ARE n. 1.412.280-AgR-segundo, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 17.4.2023).



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. SEPARAÇÃO DE PODERES. DECISÃO JUDICIAL QUE DETERMINA A REALIZAÇÃO DE OBRA PÚBLICA. POSSIBILIDADE EXCEPCIONAL. 1. Agravo interno em face de decisão que reformou acórdão de Tribunal de Justiça que condenara solidariamente Estado, Município e empresa de saneamento por dano ambiental, determinando ainda a finalização de obra de saneamento, com instalação em comunidade de infraestrutura e instalações operacionais de coleta, tratamento e descarte dos esgotos sanitários. 
2. Esta Corte admite, em casos excepcionais, seja ordenada a implementação de políticas públicas pelo Poder Judiciário, ante a inércia ou morosidade da Administração, como medida assecuratória de direitos fundamentais. Precedentes. 3. Avaliar a presença ou não de situação emergencial que demande a atuação do Poder Judiciário é matéria afeta às instâncias ordinárias, quando demanda a reanálise de provas e normas infraconstitucionais, como é a hipótese. 4. No julgamento da ADI 1.842, Redator para acórdão Ministro Gilmar Mendes, esta Corte reafirmou a competência material comum da União, Estados e Municípios no incremento do saneamento básico, destacando o caráter comumente intermunicipal de medidas necessárias à implementação desse serviço. 5. Agravo interno provido” (RE n. 1.407.817-AgR, Redator para o acórdão o Ministro Luís Roberto Barroso, DJe 10.3.2023).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INTERPOSIÇÃO EM 17.01.2023. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. SANEAMENTO BÁSICO. POLUIÇÃO DE PRAIAS DO FLAMENGO E DO BOTAFOGO. DANO AMBIENTAL. CONVÊNIO DE COOPERAÇÃO FIRMADO ENTRE O ESTADO DO RIO DE JANEIRO E O MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. IMPROCEDÊNCIA. PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA. RESPONSABILIDADE. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279 DO STF. ART. 37, § 6º, DA CRFB. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282 E 356 DO STF. 1. É firme o entendimento deste Tribunal no sentido de que o Poder Judiciário pode, em situações excepcionais, determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, como é o caso de saneamento básico e de preservação do meio ambiente, sem que isso configure violação ao princípio da separação de poderes, uma vez que não se trata de ingerência ilegítima de um Poder na esfera de outro. 
2. Ante a excepcionalidade verificada, no caso em questão, o entendimento adotado pelo Tribunal de origem revela-se em consonância com a jurisprudência desta Corte. 3. O Plenário do STF, quando do julgamento da ADI 1.842, Redator para o acórdão Min. Gilmar Mendes, Plenário, DJe 16.09.2013), decidiu no sentido da competência comum dos entes federados na promoção de melhorias das condições de saneamento básico. 4. Ademais, eventual divergência em relação ao entendimento adotado pelo Juízo a quo, no que diz respeito à responsabilidade conjunta do Estado e do Município para a implantação de rede própria de esgoto com a finalidade de afastar a poluição das praias do Flamengo e do Botafogo, demandaria o reexame de fatos e provas (Súmula 279 do STF), o que impede o processamento do apelo extremo. 5. É inviável o recurso extraordinário cuja questão constitucional nele arguida não tiver sido prequestionada (art. 37, 
§ 6º, da CRFB). Incidência das Súmulas 282 e 356 DO STF.6. Agravo regimental a que se nega provimento. Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985)” (RE n. 1.334.027-AgR-segundo, Relator o Ministro Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 16.3.2023).



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLÍTICAS PÚBLICAS. OBRIGAÇÃO DE FAZER. OFENSA À SEPARAÇÃO DOS PODERES. NÃO OCORRÊNCIA. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. O entendimento da Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no Supremo Tribunal Federal no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais. 2. As razões do agravo interno não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 3. A teor do art. 85, § 11, do CPC/2015, o ‘tribunal, ao julgar recurso, majorará os honorários fixados anteriormente levando em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, observando, conforme o caso, o disposto nos §§ 2º a 6º, sendo vedado ao tribunal, no cômputo geral da fixação de honorários devidos ao advogado do vencedor, ultrapassar os respectivos limites estabelecidos nos §§ 2º e 3º para a fase de conhecimento’. 4. Agravo interno conhecido e não provido” (ARE 
n. 1.378.111-AgR, Relatora a Ministra Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 11.7.2022).



    8. No julgamento do Recurso Extraordinário n. 684.612, Tema 698 da repercussão geral, Redator para o acórdão o Ministro Luís Roberto Barroso, este Supremo Tribunal Federal fixou a tese de que “a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes”. Confira-se a ementa desse julgado:



    “Direito constitucional e administrativo. Recurso extraordinário com repercussão geral. Intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas. Direito social à saúde. 1. Recurso extraordinário, com repercussão geral, que discute os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde. No caso concreto, busca-se a condenação do Município à realização de concurso público para provimento de cargos em hospital específico, além da correção de irregularidades apontadas em relatório do Conselho Regional de Medicina. 2. O acórdão recorrido determinou ao Município: (i) o suprimento do déficit de pessoal, especificamente por meio da realização de concurso público de provas e títulos para provimento dos cargos de médico e funcionários técnicos, com a nomeação e posse dos profissionais aprovados no certame; e (ii) a correção dos procedimentos e o saneamento das irregularidades expostas no relatório do Conselho Regional de Medicina, com a fixação de prazo e multa pelo descumprimento. 3. A saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar - políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. 4. A intervenção casuística do Poder Judiciário, definindo a forma de contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador. 5. Parcial provimento do recurso extraordinário, para anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame da matéria, de acordo com as circunstâncias fáticas atuais do Hospital Municipal Salgado Filho e com os parâmetros aqui fixados. 6. Fixação das seguintes teses de julgamento: ‘1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)’” (DJe 7.8.2023).



    9. A conclusão do acórdão recorrido harmoniza-se com a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, no sentido de ser possível a intervenção judicial na adoção de providências necessárias de serem determinadas aos entes estatais de práticas específicas garantidoras de direitos constitucionais fundamentais, desde que de forma excepcional.



    O Tribunal de origem assentou de forma expressa que, na espécie vertente, a inexistência de saneamento básico configura mora estatal e justifica a intervenção do Poder Judiciário para garantir a efetivação de direitos constitucionais atinentes à saúde e à segurança da população local. 



    Para rever a conclusão adotada pelas instâncias ordinárias sobre a excepcionalidade da medida e a legitimidade passiva das recorrentes, seria necessário reexame do conjunto fático-probatório dos autos e da legislação infraconstitucional aplicável à espécie. A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Incide na espécie a Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. SANEAMENTO BÁSICO. PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: POSSIBILIDADE. ALEGAÇÃO DE CONTRARIEDADE AO ART. 2º DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA: INOCORRÊNCIA. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO E DO MUNICÍPIO. OBRIGAÇÃO SOLIDÁRIA. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE ORIGEM EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DESTE SUPREMO TRIBUNAL. DESPOLUIÇÃO DE RIO. REPARAÇÃO DE DANO AMBIENTAL: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO” (ARE 
n. 1.434.729-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 11.10.2023).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 
2. Direito Constitucional. 3. Parque ecológico. Unidade de conservação. Decreto Distrital nº 26.437/2005. Obrigação de implementação e proteção, com cercamento, recategorização do parque, desocupação da área e sua recuperação, dentre outros. 4. Matéria infraconstitucional. Ofensa reflexa à Constituição Federal. Necessidade de reexame do acervo probatório. Súmula 279 do STF. Precedentes. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental a que se nega provimento. Sem majoração da verba honorária” (ARE n. 1.184.761-AgR-segundo, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 26.9.2019).



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Ação Civil Pública. Políticas públicas. Omissão estatal. Inexistência. Ofensa aos princípios da separação dos poderes e da reserva do possível não verificada. 3. Necessidade de reexame do acervo fático-probatório. Súmula 279 do STF. Precedentes. 4. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE n. 1.348.154-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 8.4.2022).



    Nada há a prover quanto às alegações das recorrentes.



    10. Pelo exposto, nego provimento aos recursos extraordinários (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil. 



    Publique-se.



    Brasília, 1º de abril de 2025.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora