Tribunal: STF
Processo: ARE 1582120
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-04
Data de publicação: 2025-12-04

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Ministério Público do Estado de Minas Gerais interpõe agravo contra a decisão que não admitiu recurso extraordinário manejado em face de acórdão proferido pela 1ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça daquele Estado, assim ementado:



    “APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - LEI N. 8.429, DE 1992, ALTERADA PELA LEI N. 14.230, DE 2021 - ROL TAXATIVO - TEMA 1199 DO STF - FRAUDE EM LICITAÇÃO - PERDA PATRIMONIAL E ELEMENTO DOLOSO NÃO EVIDENCIADOS - INEXISTÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO.



    1. No julgamento do Tema 1199, o STF definiu: 1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - dolo; 2) A norma benéfica da Lei n. 14.230, de 2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é irretroativa, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da CR, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei n. 14.230,de 2021, aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei n. 14.230, de 2021, é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.



    2. A teor do art. 10 da Lei n. 14.230, de 2021, a frustração da licitude de processo licitatório apenas constitui ato de improbidade administrativa quando decorrer de ação dolosa que acarrete perda patrimonial efetiva.



    3. Dentre as modificações promovidas pela nova lei, consta alteração do art. 11 da Lei n. 8.429, de 1992, que estabelece hipóteses excepcionais e taxativas de condutas ímprobas, não sendo mais possível a classificação de uma conduta como violadora dos princípios regentes da Administração Pública sem o enquadramento preciso em um dos incisos do referido artigo.



    4. Da mera relação com pessoas que efetivamente frustraram procedimento de licitação não se extrai prova de conduta ímproba a ensejar condenação com base na Lei n. 14.230, de 2021, sobretudo quando ausente prejuízo ao erário e inexistente dolo específico.



    5. Recurso desprovido.”



    Opostos embargos de declaração, não foram acolhidos.



    Sustenta o recorrente, nas razões de seu apelo extremo, que o “r. acórdão recorrido, ao aplicar retroativamente as alterações promovidas pela Lei n.º 14.230/21 ao caso concreto dos autos, violou o disposto nos artigos 5º, XL c/c 37, § 4°, da Constituição Federal”.



    Aduz que a “retroatividade das leis é hipótese excepcional no ordenamento jurídico, não tendo a Lei nº 14.230/2021 trazido norma expressa admitindo sua aplicação pretérita. A regra é de que os fatos sejam regulados pela legislação em vigor à época em que foram praticados, conforme o princípio do tempus regit actum”.



    Defende que “não se aplicam os novos dispositivos da Lei n.º 8.429/92, alterados pela Lei n.º 14.230/2021, aos atos de improbidade ocorridos anteriormente a sua vigência”.



    Alega que a “incidência retroativa da nova lei viola o disposto no art. 5º, XL, da CF, que tem aplicação restrita à lei penal, e no art. 37, § 4º, da CF, que prevê a natureza cível das sanções relacionadas aos atos de improbidade administrativa”.



    Argumenta que “não há como se admitir a possibilidade de alinhamento do Tema 1.199 do STF com a hipótese dos autos, eis que, enquanto aquele cuida meramente da prática de atos culposos de improbidade, este versa sobre a descrição de atos ímprobos dolosos tipificados nos artigos 10 e 11, da Lei n.º 8.429/92”.



    Afirma que “tal precedente vinculante sequer tratou das alterações promovidas nos tipos do art. 11 da Lei de Improbidade”.



    Pleiteia a reforma do acórdão recordido para, “reconhecida a não incidência das alterações promovidas pela Lei n.º 14.230/21 ao caso concreto, seja determinado o retorno dos autos ao Tribunal de origem a fim que seja procedido o julgamento à luz da lei vigente à época dos fatos”.



    Inadmitido o recurso extraordinário, foi interposto o competente agravo.



    A vista à Procuradoria-Geral da República foi dispensada, nos termos do parágrafo único do art. 52 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. 



    Decido.



    Trata-se, na origem, de “ação civil pública por ato de improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais em desfavor de Álvaro Morais Rocha Lima, Donizete Ribeiro Santiago, Nelson de Paula Fernandes, Ronaldo Gonçalves, Vanessa Blandim de Freitas, Gilmar Gonçalves, Welerson Guimarães, Leonardo Bento Ferreira de Toledo, Nelson de Paula Fernandes - ME e Valeysa Empreendimentos Ltda. (Depósito Esquinão)”, objetivando a “condenação dos réus nas penalidades previstas no art. 12, II e III, da Lei nº 8.429/1992”, pela prática de “atos de improbidade administrativa previstos no art. 10, caput e incisos VIII e XII, e no art. 11, caput, da Lei n° 8.429/1992”. 



    O Juízo de primeiro grau proferiu sentença condenatória com o seguinte dispositivo:



    “Ante o exposto: 1) julga-se improcedente o pedido quanto aos réus Alvaro Morais Rocha Lima, Welerson Guimarães, Leonardo Bento Ferreira de Toledo e Vanessa Blandim de Freitas; e 2) julga-se procedente em parte o pedido quanto aos réus Donizete Ribeiro Santiago, Ronaldo Gonçalves, Gilmar Gonçalves (substituído por suas sucessoras), Nelson de Paula Fernandes e Valeysa Empreendimentos Ltda. para reconhecer que eles praticaram atos de improbidade administrativa tipificados no art. 11, caput, da Lei n° 8.429/92, aplicando-se-lhes as seguintes penalidades, com fundamento no art. 12, III, daquela Lei”. 



    O Tribunal de origem, em sede de apelação interposta pelo MPMG, manteve a sentença de primeiro grau. Para melhor exame da controvérsia, transcrevo os seguintes fundamentos do voto condutor do acórdão recorrido:



    “A controvérsia cinge-se em aferir o acerto da sentença que não reconheceu a prática de improbidade administrativa atribuída aos Apelados Álvaro Morais Rocha Lima e Vanessa Blandim de Freitas.



    Importa ponderar, incialmente, que a Lei n. 14.230, de 25.10.2021, alterou a Lei n. 8.429, de 2.6.1992, que dispõe sobre improbidade administrativa, tendo havido importantes modificações, dentre as quais a necessidade de comprovação do dolo mesmo nas hipóteses de atos que causaram prejuízo ao erário.



    (...)



    A respeito da (ir)retroatividade das disposições da Lei n. 14.230, de 2021, inclusive quanto a necessidade da presença do elemento subjetivo (dolo) para a configuração do ato de improbidade administrativa, o STF ao analisar o Tema 1199, já transitado em julgado, definiu a seguinte tese:



    ‘1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.’



    Veja-se que ainda que se trate de atos de improbidade culposos praticados na vigência da Lei n. 8.429, de 1992, na hipótese de inexistir condenação transitada em julgado, caberá ao julgador examinar a ocorrência de eventual dolo por parte do agente.



    Na inicial, o Ministério Público do Estado de Minas Gerais narra, em síntese, irregularidades em processos de licitação e contratos realizados pela Prefeitura Municipal de Divinópolis e Empresa Municipal de Obras Públicas (EMOP) conforme apurado na ‘CPI da EMOP’, o que levou à instauração do inquérito Civil Público n. 28/2003.



    A ACP foi ajuizada no ano de 2009 em face de Álvaro Morais Rocha Lima, Donizete Ribeiro Santiado, Nelson de Paula Fernandes, Ronaldo Gonçalves, Vanessa Blandim de Freitas, Gilmar Gonçalves, Welerson Guimarães, Leonardo Bento Ferreira de Toledo, Nelson de Paula Fernandes -ME e Valeysa Empreendimentos Ltda.



    Quanto aos Apelados Álvaro Morais Rocha Lima e Vanessa Blandim, o Ministério Público relata, na inicial, envolvimento no processo licitatório n. 277/2001, contrato n. 001/01, relativo à ampliação do Pronto Socorro Municipal, 2º pavimento, 1ª parte. Afirma que para a aquisição de materiais necessários à execução do contrato, os Diretores da EMOP (Álvaro Morais Rocha Lima e Donizete Ribeiro Santiago) simularam a realização de licitações (processos n. 020/2001, 082/2001, 097/2001 e 002/2002) privilegiando algumas empresas participantes nos certames. Relata que as reuniões para articulação dos negócios eram realizadas no escritório de contabilidade ADICON de propriedade Donizete Ribeiro Santiago e de Vanessa Bladim de Freitas, a qual fazia a contabilidade da empresa Valeysa Empreendimentos Ltda. (Depósito Esquinão) e de Nelson de Paula Fernandes -ME, criada com o objetivo de servir aos propósitos dos Diretores da EMOP, qual seja, fraudar os processos licitatórios e dar aparência de legalidade aos contratos celebrados por ela. Atribui aos Réus as condutas tipificadas no art. 10, caput, VIII e XII, e art. 11, caput da Lei de Improbidade Administrativa, o que, segundo aventa, permite a incidência das penalidades elencadas no art. 12, II e III, da Lei de Improbidade Administrativa (ordem n.1).



    Após regular processamento da ação, os pedidos foram julgados improcedentes quanto aos mencionados Apelados, o que despertou a insurgência do Apelante.



    Pois bem. A Lei n. 8.429, de 1992, sofreu importantes alterações pela Lei n. 14.230, de 2021, aplicável à espécie conforme explicitado.



    Destaca-se que a teor do art. 10 do novo regramento denota-se que a frustração da licitude de processo licitatório apenas constitui ato de improbidade administrativa quando decorrer de ação dolosa que acarrete perda patrimonial efetiva.



    E, na espécie, para além de o conjunto fático-probatório ser frágil quanto à efetiva participação dos ora Apelados no esquema fraudulento com a finalidade de frustrar os procedimentos licitatórios, observa-se que a perícia técnica afasta danos ao erário conforme laudo que concluiu que os valores da planilha do contrato estão condizentes com os preços do mercado à época da licitação (ordem n.37).



    Da mesma forma, o art. 11 da Lei n. 8.429, de 1992, também sofreu importantes alterações pela Lei n. 14.230, de 2021. Confira-se:



    (...)



    Além de taxativa, a nova redação do art. 11 exige o enquadramento da ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, imparcialidade e legalidade em uma das condutas especificamente tipificadas.



    A mera ligação dos Apelados com os demais condenados, sem prova de efetiva atuação no esquema fraudulento da licitação, tampouco específica incidência em uma das hipóteses tipificadas nos incisos do art. 11 da Lei n. 14.230, de 2021, não ampara a pretensão de condenação com base no caput do regramento.



    Importa ponderar, ademais, que o fato de Vanessa ter mencionado a participação de Álvaro em algumas reuniões realizadas no escritório de contabilidade ADICON não implica prova inconteste de ação ou omissão dolosa com o fim de fraudar a licitação. Aliás, a depoente sequer soube esclarecer o que era discutido nessas reuniões.



    Como bem observado na sentença:



    ‘A função de chefia ocupada pelo réu Alvaro Morais Rocha Lima na Emop não constitui fundamento legítimo para sua resp



    Considera-se possível que o liame entre os demais réus existisse sem que ele tivesse ciência, pela dinâmica dos acontecimentos no piano subjetivo, tal como descrito alhures.’



    Da mesma forma, inexistem provas nos autos de efetiva participação de Vanessa Blandim na fraude perpetrada, tendo havido o desempenho de sua atividade de contadora no âmbito de atuação da empresa ADICON, seguindo ordens com aparência de legalidade e de legitimidade, como bem observado na sentença.



    Ressalte-se que a mera atribuição de conduta violadora dos deveres descritos no caput do art. 11 da Lei n. 8.429, de 1992, alterada pela Lei n. 14.230, de 2021, não é suficiente para caracterizar improbidade administrativa.



    Ademais, mesmo que se tratasse de conduta tipificada, a imposição de sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa demandaria prova de dolo específico na conduta relativa à frustação de licitação, o que não restou comprovado quanto aos Apelados Álvaro e Vanessa.



    (...)



    Com essas considerações, conclui-se que a sentença deve ser mantida.”



    Pois bem. O Plenário deste Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE nº 843.989/PR, feito paradigma do Tema nº 1.199 da Repercussão Geral de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, fixou as seguintes teses sobre a retroatividade da Lei nº 14.230/21:



    “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.”



    Como visto, embora tenha sido definido como regra a irretroatividade da Lei nº 14.230/21, restou assentado que as normas mais benéficas do novo diploma legal retroagem no caso de atos de improbidade praticados na vigência da lei anterior quando não houver condenação com trânsito em julgado, em função do princípio do tempus regit actum. 



    É o que se infere da seguinte passagem do voto do Relator do referido paradigma de repercussão geral, que bem aborda a questão:



    “Ressalte-se, entretanto, que apesar da irretroatividade, em relação a redação anterior da LIA, mais severa por estabelecer a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa em seu artigo 10, vige o princípio da não ultra-atividade, uma vez que não retroagirá para aplicar-se a fatos pretéritos com a respectiva condenação transitada em julgado, mas tampouco será permitida sua aplicação a fatos praticados durante sua vigência mas cuja responsabilização judicial ainda não foi finalizada. 



    Isso ocorre pelo mesmo princípio do tempus regit actum, ou seja, tendo sido revogado o ato de improbidade administrativa culposo antes do trânsito em julgado da decisão condenatória; não é possível a continuidade de uma investigação, de uma ação de improbidade ou mesmo de uma sentença condenatória com base em uma conduta não mais tipificada legalmente, por ter sido revogada. 



    Não se trata de retroatividade da lei, uma vez que todos os atos processuais praticados serão válidos, inclusive as provas produzidas – que poderão ser compartilhadas no âmbito disciplinar e penal –; bem como a ação poderá ser utilizada para fins de ressarcimento ao erário. 



    Entretanto, em virtude ao princípio do tempus regit actum, não será possível uma futura sentença condenatória com base em norma legal revogada expressamente” (DJe de 12/12/2022).



    Aplicando essa orientação, anotem-se os seguintes julgados:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 14.231/2021, QUE ALTEROU A LEI N. 8.429/1992. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I — No julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações promovidas pela Lei n. 14.231/2021 na Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992), mas permitiu a aplicação das modificações implementadas pela lei mais recente aos atos de improbidade praticados na vigência do texto anterior, nos casos sem condenação com trânsito em julgado. II — Agravo regimental ao qual se nega provimento” (RE nº 1.480.622/MG-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Cristiano Zanin, DJe de 24/05/2024).



    “Agravo Regimental no Recurso Extraordinário. 2. Lei de Improbidade Administrativa. Condenação pelo art. 11, caput. 3. abolitio crimini. Tema 1199 da sistemática da repercussão geral. 4. Agravo regimental provido para dar parcial provimento ao recurso extraordinário e determinar que nova decisão seja proferida com base no entendimento fixado no Tema 1199 em relação à abolitio criminis no caso do art. 11, caput, da LIA” (RE nº 1.357.060/PR-AgR, Segunda Turma, Redator p/ o acórdão o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 04/03/2024).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Ação civil pública. Improbidade administrativa. Incidência imediata do art. 11, caput e inciso I, da Lei nº 8.429/92 aos processos em curso. Tema nº 1.199 da Repercussão Geral. 1. Embora não se possa afirmar que as normas mais benéficas previstas pela Lei nº 14.230/21 atinjam os atos de improbidade praticados antes de sua vigência ' com a ressalva de meu posicionamento pessoal, conforme voto proferido no julgamento da repercussão geral ', a incidência do novo diploma poderá ser reconhecida enquanto a ação por improbidade administrativa não tiver transitado em julgado, em função do princípio tempus regit actum. ARE nº 843.989 (Tema nº 1.199 da Repercussão Geral). 2. Agravo regimental não provido, sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de sua fixação pela origem” (ARE nº 1.450.417/RS-AgR, Segunda Turma, de minha relatoria, DJe de 27/04/2024).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 14.231/2021: ALTERAÇÃO DO ART. 11 DA LEI N. 8.429/1992. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I — No julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações promovidas pela Lei n. 14.231/2021 na Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992), mas permitiu a aplicação das modificações implementadas pela lei mais recente aos atos de improbidade praticados na vigência do texto anterior nos casos sem condenação com trânsito em julgado. II — O entendimento firmado no Tema 1.199 da Repercussão Geral aplica-se ao caso de ato de improbidade administrativa fundado no revogado art. 11, I, da Lei n. 8.429/1992, desde que não haja condenação com trânsito em julgado. III – Agravo regimental ao qual se nega provimento” (RE nº 1.453.452/RS-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Cristiano Zanin, DJe de 15/02/2024).



    “SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843.989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. 1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 2. No julgamento do ARE 843.989 (tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei 14.231/2021, para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4. Tendo em vista que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, a exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus exclusivamente ao disposto no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) as condutas praticadas pelos réus, nos estritos termos em que descritas no arresto impugnado, não guardam correspondência com qualquer das hipóteses previstas na atual redação dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para julgar improcedente a pretensão autoral. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental desprovido” (ARE nº 1.346.594/SP-AgR, Segunda Turma, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 31/10/23).



    Nesse contexto, fixadas tais premissas interpretativas, tenho que o caso narrado nos autos reclama a incidência do novo regime inaugurado pela Lei nº 14.230/2021, na linha do entendimento placitado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE nº 843.989/PR (Tema nº 1.199 da Repercussão Geral). 



    O Tribunal de origem não divergiu desse entendimento, razão pela que o acórdão recorrido não merece reparos.



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. Sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de fixação pela origem.



    Publique-se.



    Brasília, 4 de dezembro de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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