Tribunal: STF
Processo: SL 1834
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-03
Data de publicação: 2025-09-03

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito constitucional e administrativo. Suspensão de liminar. Complementação de aposentadoria no âmbito da Sabesp. Reenquadramento de inativos em novo plano de cargos e salários por decisão judicial. Procedência do pedido.



I.  Caso em exame:



1.  Pedido de suspensão de liminar que tem por objeto decisão que determinou o reenquadramento de inativos da Sabesp em novo quadro de cargos e salários para fins de recebimento de complementação de aposentadoria.



II. Questão em discussão



2. Discute-se a presença dos requisitos que autorizam a concessão de medida de contracautela (grave lesão à ordem e à economia públicas).



III.  Razões de decidir:



3. O dever de complementação de aposentadorias e pensões de ex-empregados das empresas públicas paulistas e do Estado de São Paulo foi instituído pelas Leis Estaduais n.º 1.386/1951, 1.974/1952 e 4.819/1958. A complementação corresponde à diferença entre o valor do benefício pago pelo órgão previdenciário e o vencimento a que fazem jus os empregados ativos. Esse direito foi revogado com a Lei Estadual nº 200/1974, que ressalvou os empregados admitidos anteriormente à sua vigência.



4. Portanto, as leis estaduais concederam o regime de paridade aos empregados públicos. Diante disso, deve ser observada a interpretação do Supremo Tribunal Federal a respeito do tema, construída a partir do texto originário do art. 40, § 8º, da Constituição. A existência de matéria constitucional autoriza o conhecimento deste pedido de suspensão de liminar pelo Supremo Tribunal Federal.



5. Nesta via processual, o mérito da demanda originária é analisado de forma superficial, na medida necessária para verificar a plausibilidade jurídica das alegações. No caso, o entendimento adotado pela Justiça do Trabalho parece contrariar a jurisprudência desta Corte, que se orienta no sentido de que as verbas remuneratórias vinculadas a avaliações de desempenho para os servidores ativos não são automaticamente extensíveis a aposentados e pensionistas. Além disso, a gestão por desempenho é medida que potencializa a eficiência na Administração Pública, não representando, por si, violação ao direito de inativos e pensionistas à paridade.



6. O cumprimento da sentença coletiva para todos os potenciais beneficiários pode superar R$ 1,6 bilhão. A implantação imediata da decisão nos contracheques dos empregados públicos aumenta em 20% os gastos com a complementação de aposentadoria. O dispêndio de valores nesse patamar inevitavelmente reduz a capacidade econômico-financeira da concessionária, compromete o equilíbrio da concessão e prejudica a manutenção do serviço público em níveis adequados.



7. A limitação de investimentos igualmente prejudica a universalização do saneamento básico até 31.12.2033, estabelecida como meta pelo art. 10-B da Lei nº 11.445/2007, incluído pela Lei nº 14.026/2020. Não se pode perder de vista que o adequado tratamento de água e esgoto é uma das políticas públicas mais essenciais para o desenvolvimento do país, especialmente em matéria de saúde pública.



IV. Dispositivo:



8.  Pedido que se julga procedente.



__________



Dispositivos citados: Constituição, art. 37, caput, e art. 40, §8º; Lei nº 8.437/1992, art. 4º.



Jurisprudência relevante citada: RE 631389 (2013), Rel. Min. Marco Aurélio; SL 1183 (2020), Rel. Min. Dias Toffoli; RE 662406 (2014), Rel. Min. Teori Zavascki; SL 274 Extn-AgR (2020), Rel. Min. Dias Toffoli.



    1. Trata-se de apreciação conjunta de dois pedidos de suspensão de liminar, apresentados, respectivamente, pela Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo (Sabesp) e pelo Estado de São Paulo. Ambos os requerimentos foram formulados contra acórdão do Tribunal Superior do Trabalho que determinou o reenquadramento de aposentados e pensionistas da Sabesp, com base no direito à paridade, em razão de novo Plano de Cargos e Salários.



    2. Na origem, cuida-se de ação coletiva movida pela Associação dos Aposentados e Pensionistas da Sabesp em face da Companhia e do Estado de São Paulo, em que se pede a majoração dos proventos devidos a seus associados. A autora afirma que reajustes ou aumentos decorrentes de transformação ou reclassificação da estrutura de cargos eram estendidos a inativos, em razão do direito à complementação de aposentadoria.



    3. Esclarece-se que a complementação de aposentadorias e pensões de ex-empregados é um dever legal das empresas públicas paulistas e do Estado de São Paulo em virtude das Leis Estaduais n.º 1.386/1951, 1.974/1952 e 4.819/1958. A complementação corresponde à diferença entre o valor pago pelo órgão previdenciário e o vencimento pago aos empregados ativos. Esse direito foi revogado com a Lei Estadual nº 200/1974, ressalvados os empregados admitidos anteriormente à sua vigência. Aos trabalhadores beneficiários desse direito, portanto, ao passar para inatividade, é assegurada a paridade com os ativos, beneficiando de aumentos salariais que sejam concedidos aos atuais empregados.



    4. Ocorre que, segundo a autora da demanda, isso deixou de ser observado a partir da estrutura de cargos e salários estabelecida a partir de junho de 2002. Com as novas regras, o acesso aos níveis mais elevados passou a depender de avaliações de desempenho, impedindo enquadramento de aposentados e pensionistas em tais patamares. Ao seu ver, isso representaria desrespeito do direito à paridade. Para a Sabesp e para o Estado, contudo, o novo plano de cargos e salários baseia-se em uma avaliação individual de competência, levando à impossibilidade de enquadramento dos inativos nas novas funções, para fim de fixar o valor da complementação.



    5. Inicialmente, o processo foi extinto sem julgamento do mérito, ao argumento de que a autora não poderia tutelar direitos individuais dos associados, mas o Tribunal Superior do Trabalho anulou o acórdão e determinou novo julgamento da causa. Com o retorno dos autos à origem, a sentença e, posteriormente, o acórdão do Tribunal Regional do Trabalho da 2ª Região (TRT-2) julgaram procedente o pedido formulado (acórdão em doc. 14, fls. 65 e ss. da SL 1.834). Entendeu-se que os aposentados e os pensionistas possuem direito à paridade em uma acepção material, que não poderia ser frustrado por rearranjos formais do quadro de empregados. Considerou que o estabelecimento de avaliações de desempenho como política de gestão foi um sistema criado para burlar o direito à complementação. Em acórdão de recurso de revista (doc. 17, fls. 59 e ss.), o TST manteve a decisão de origem. Essa decisão constitui o objeto das presentes suspensões de liminar.



     



    6. Tanto a Sabesp quanto o Estado de São Paulo informam que interpuseram recurso extraordinário, ainda em discussão sobre a admissibilidade no Tribunal de origem. Sem prejuízo, em virtude da decisão que permitiu o cumprimento provisório individual da sentença coletiva, apontam grave lesão à economia, à saúde e à ordem públicas.



    7. Os requerentes informam que já estão em trâmite centenas de cumprimentos provisórios de sentença, que podem chegar aos milhares. Segundo os números apresentados, o cumprimento da obrigação de fazer, de realizar o reenquadramento, eleva em 60% a folha mensal de aposentadoria da Companhia, chegando-se a um gasto mensal adicional de R$ 2,4 milhões. Os valores retroativos seriam de cerca de R$ 675.168,79 por beneficiário, o que levaria a um gasto de R$ 1,6 bilhões na totalidade. Além disso, os custos adicionais repercutem também nas tarifas cobradas, onerando toda a coletividade. Entendem haver, assim, grave violação à economia pública.



    8. Sustentam, ainda, que o dispêndio de elevados valores pela Sabesp põe em risco a regular prestação do serviço de saneamento básico, cuja adequada execução representa interesse público primário. Além disso, o comprometimento de valores da companhia impede a universalização do saneamento básico, cuja meta de implantação deve ser realizada até 31 de dezembro de 2033, nos termos fixados pela Lei nº 14.026/2020. Esse quadro indicaria, então, riscos à ordem e à saúde públicas.



    9. Quanto à decisão de origem, sustentam que estaria fora dos parâmetros constitucionais fixados por esta Corte. Com efeito, a Justiça do Trabalho consignou que a avaliação dos empregados por desempenho seria, por si, uma burla ao direito à paridade. Tal entendimento violaria o entendimento do STF de que as gratificações efetivamente vinculadas ao desempenho funcional não devem ser estendidas a inativos. Afirmam que a Sabesp realiza avaliações contínuas e individuais de desempenho, cuja vantagem não pode ser aproveitada por inativos e pensionistas. Haveria, portanto, violação ao art. 40, § 8º, da CF/1988, em sua redação originária.



    10. O Estado de São Paulo aponta ainda violação ao art. 5º, XXI, da CF/1988, a respeito da legitimidade da associação autora. Para a Fazenda Estadual, o TST teria equiparado à autora, uma associação, aos sindicatos, violando a tese fixada para o Tema 82 da Repercussão Geral (RE 573.232, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, j. em 14.05.2014)1.



    11. Pedem, ao final, a suspensão da eficácia do acórdão do Tribunal Superior do Trabalho até o trânsito em julgado, sobrestando, como consequência, os pedidos de execução provisória já formulados.



    12. O beneficiário da decisão impugnada apresentou contestação em ambos os processos. Preliminarmente, aponta que a Sabesp, como sociedade anônima, atualmente desestatizada, não teria legitimidade para propor suspensão de liminar. Além disso, o recurso extraordinário da companhia e o do Estado de São Paulo já teriam tido sua admissibilidade recusada, o que demonstraria a inviabilidade de o STF analisar a matéria. Incabíveis os extraordinários, não poderia ser conhecida a contracautela. Não bastasse, os pedidos de suspensão apresentam inovações de fundamentos, que não foram discutidos na origem.



    13. No mérito, assenta a validade da complementação determinada pela Justiça do Trabalho. Afirma que o direito à complementação decorre não só de lei, mas de compromissos empresariais regularmente firmados pela Sabesp, de modo que deve haver o cumprimento da paridade.



    14. Quanto aos pressupostos da contracautela, considera genéricas as alegações de riscos à ordem e à economia públicas. Afirma que o requerimento de suspensão seria uma manobra procrastinatória da empresa. Sustenta que houve a devida comunicação do potencial débito ao mercado anteriormente à desestatização da Sabesp e já teria sido regularmente contabilizado.



    15. Aponta, ainda, a inexistência de violação ao art. 40, § 8º, da CF/1988. O dispositivo constitucional seria aplicável apenas a servidores públicos, enquanto o caso concreto cuida de empregados de estatal. Além disso, a Sabesp não teria comprovado que efetivamente realiza as avaliações de desempenho dos empregados ativos. Por fim, não teria abordado essa matéria em seu recurso extraordinário, de modo que já estaria preclusa nos autos.



    16. Ouvido, o Procurador-Geral da República manifestou-se pelo indeferimento dos pedidos:



    Suspensão de Liminar. Constitucional. Administrativo. Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo. Concessionária de serviço público. Legitimidade. Decisão proferida em ação coletiva que condena a requerente e o Estado de São Paulo, de forma solidária, ao pagamento de diferenças de complementação de aposentadoria decorrentes da aplicação dos planos de cargos e salários (Plano de Remuneração por Competência). Ausência de concessão, pelo acórdão, de tutela provisória de urgência contra a Fazenda Pública ou de decisão com produção de efeitos imediatos. Parecer por que o pedido seja indeferido.



    Suspensão de Liminar. Constitucional. Administrativo. Decisão proferida em ação coletiva que condena o requerente e a Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo, de forma solidária, ao pagamento de diferenças de complementação de aposentadoria decorrentes da aplicação dos planos de cargos e salários (Plano de Remuneração por Competência). Ausência de concessão, pelo acórdão, de tutela provisória de urgência contra a Fazenda Pública ou de decisão com produção de efeitos imediatos. Parecer por que o pedido seja indeferido.



    17. É o relatório. Decido.



    18. A suspensão de tutela provisória constitui meio autônomo de impugnação de decisões judiciais disciplinado pelo art. 4º da Lei nº 8.437/1992, nos seguintes termos:



    Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.



    19. De início, verifico a presença dos requisitos processuais necessários ao conhecimento da ação. O Supremo Tribunal Federal é competente para apreciar o pedido, já que lhe caberá conhecer de recurso extraordinário que impugne a decisão proferida pelo Tribunal Superior do Trabalho que ora se busca suspender. A discussão envolve matéria de índole constitucional. Se o regime da complementação equiparava os empregados públicos a servidores, atrai-se a discussão e a interpretação do instituto da paridade do texto originário do art. 40, § 8º, da CF/1988. Além disso, a decisão impugnada foi proferida em ação ajuizada em face de empresa prestadora de serviço público essencial e do Estado de São Paulo, que também dirigiram o pedido de suspensão à Presidência desta Corte.



    20. Afasto, dessa maneira, as preliminares arguidas pela Associação. Acerca da discussão sobre a legitimidade, este Supremo Tribunal Federal já decidiu que empresas prestadoras de serviço público podem postular em nome próprio a suspensão de ordem que atinja sua esfera de interesses, desde que se refiram aos bens tutelados pelas leis que tratam das medidas de contracautela.



    Agravo regimental no pedido de extensão de suspensão de liminar. Decisão em que se acolheu o referido pleito, obstando-se a execução de sentença em ação popular ajuizada contra concessionária de serviço público. Legitimidade da autora do pedido reconhecida. Inviabilidade da rediscussão do que foi decidido na apreciação do mérito do pedido de suspensão. Risco à ordem pública evidenciado. Agravo regimental não provido. 1. Empresa concessionária de serviço público detém legitimidade para postular, em nome próprio, a suspensão de ordem judicial que atinja sua esfera de interesses, sempre tendo em vista a presença dos requisitos legais inerentes a esse tipo de pretensão. 2. Na análise de pedido de extensão de decisão em que se concedeu pleito suspensivo, não se pode examinar, ainda uma vez, o eventual acerto ou desacerto da pretensão suspensiva dantes apreciada e concedida. 3. Decisão judicial que venha a dificultar o exercício de serviços prestados pela Administração Pública diretamente ou por meio de seus delegados, interferindo no equilíbrio econômico-financeiro de contratos de concessão, viola a ordem pública, a justificar a suspensão de seus efeitos. 4. Agravo regimental não provido.



    (SL 274 Extn-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli (Presidente), j. em 16.06.2020)



    21. Além disso, na demanda de origem, a Sabesp e o Estado foram condenados solidariamente e, como a Fazenda Estadual também requereu a suspensão, eventual ilegitimidade da empresa em nada obstaria o prosseguimento da análise da contracautela.



    22. Ainda nas análises preliminares, a Associação sustenta o descabimento dos pedidos de suspensão diante da negativa de seguimento aos recursos extraordinários no âmbito do Tribunal Superior do Trabalho. Ocorre que as decisões denegatórias não são, ainda, definitivas e, havendo matéria constitucional, não obstam que o Supremo Tribunal Federal conheça dos pedidos de suspensão.



    23. No mérito do incidente, o caso é de acolhimento do pedido. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que a concessão de medida de contracautela ostenta caráter de absoluta excepcionalidade. Assim, a suspensão da decisão somente se justifica nos casos em que efetivamente demonstrado pela parte interessada risco de “grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas”. Veja-se, a título de exemplo: STP 914 AgR, Relª. Minª. Rosa Weber (Presidente), j. em 03.05.2023; SL 1.547 AgR, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), j. em 29.08.2022; SL 836 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski (Presidente), j. em 22.10.2015.



    24. Como se sabe, o pedido de suspensão de liminar não tem natureza jurídica de recurso. O mérito da demanda de origem é analisado de maneira superficial, apenas na medida necessária para verificar a existência de risco de grave lesão aos bens tutelados pela lei. Nessa linha de cognição sumária quanto ao feito originário, tenho que a complementação de aposentadoria concede aos empregados públicos o direito à paridade, o que parece necessariamente atrair a discussão e a interpretação do instituto, tal qual previsto na redação originária do art. 40, §8º, da CF/1988.



    25. Este Supremo Tribunal Federal tem entendimento sedimentado no sentido de que, se houver avaliação dos agentes públicos em atividade como requisito para gratificação, essa vantagem não pode ser estendida aos inativos2. Destaco, ainda, que a gestão por desempenho é medida que potencializa a eficiência na Administração Pública, não representando em si qualquer violação ao direito de inativos. Por sua vez, o acórdão do Tribunal Regional do Trabalho da 2ª Região, mantido pelo TST, entendeu que “é garantido aos aposentados a manutenção das condições vigentes, o que deve ser interpretado em sua acepção material. Ao estabelecer suas políticas de gestão com base em avaliações, a reclamada [Sabesp], em verdade, criou sistema que burla o direito de aposentados e pensionistas à atualização condizente de seus benefícios, afastando, por via oblíqua, a paridade”. Tal conclusão aparentemente destoa da jurisprudência desta Corte, por considerar que a mera existência de avaliações de desempenho viola o direito à paridade.



    26. Analisada, em caráter sumário, a plausibilidade da tese dos requerentes, deve se verificar a existência dos requisitos que autorizam a concessão da contracautela. No caso em exame, identifico efetivamente risco de grave lesão à ordem, à economia e à saúde públicas. Isso porque a medida estabelecida pela decisão impugnada, em caso de cumprimento imediato, pode acarretar grave comprometimento das contas da Sabesp impactando na qualidade e na universalização do serviço público prestado.



    27. Conforme números apresentados nos autos, existem cerca de 300 execuções em aberto, podendo chegar potencialmente a 2.666, com um valor médio de R$ 675.000,00 (seiscentos e setenta e cinco mil reais) por aposentado. O cumprimento da sentença coletiva, então, pode acarretar um passivo de R$ 1.600.000.000 (um bilhão e seiscentos milhões de reais). Além disso, o atendimento à obrigação de fazer aumenta em 20% os gastos com a complementação de aposentadoria. O dispêndio de valores nesse patamar inevitavelmente reduz a capacidade econômico-financeira da concessionária, compromete o equilíbrio da concessão e prejudica a manutenção do serviço público em níveis adequados. A mera existência de provisionamento contábil não implica a efetiva existência de liquidez e disponibilidade financeira para fazer frente aos gastos sem prejuízo da prestação do saneamento básico.



    28. O desequilíbrio acarretado pela condenação representa, então, violação à economia pública e à ordem pública, pelo risco ao funcionamento do serviço essencial de saneamento.



    29. A limitação de investimentos põe igualmente em causa a universalização do saneamento básico até 31 de dezembro de 2033, estabelecida como meta pelo art. 10-B da Lei nº 11.445/2007, incluído pela Lei nº 14.026/2020. Não se pode perder de vista que o adequado tratamento de água e esgoto é uma das políticas públicas mais essenciais para o desenvolvimento do país. O atual estado de coisas propaga doenças básicas transmitidas pela água, bem como traz consequências negativas ao meio ambiente. Tal quadro demonstra que a sentença exarada pode, se executada de forma imediata, trazer riscos à saúde pública.



    30. Ante o exposto, julgo procedente o pedido para suspender a decisão impugnada, proferida no recurso de revista nº º 0060800-58.2006.5.02.0048. A presente ordem de suspensão cessará seus efeitos com o trânsito em julgado da decisão de mérito na ação principal, nos termos do art. 4º, § 9º, da Lei nº 8.437/1992.



    31. À Secretaria Judiciária, para anotar a tramitação conjunta da SL 1.834 e da SL 1.835.



    Publique-se.



Brasília, 3 de setembro de 2025.



Ministro Luís Roberto Barroso



Presidente




    1  Teses fixadas: “I – A previsão estatutária genérica não é suficiente para legitimar a atuação, em Juízo, de associações na defesa de direitos dos filiados, sendo indispensável autorização expressa, ainda que deliberada em assembleia, nos termos do artigo 5º, inciso XXI, da Constituição Federal; II – As balizas subjetivas do título judicial, formalizado em ação proposta por associação, são definidas pela representação no processo de conhecimento, limitada a execução aos associados apontados na inicial”.




    2  RE 631389, Rel. Min. Marco Aurélio, j. 25.09.2013, Tema 351 da Repercussão Geral do STF: “A Gratificação de Desempenho do Plano Geral de Cargos do Poder Executivo — GDPGPE, prevista na Lei nº 11.357/2006, estende-se aos inativos e pensionistas, no patamar de oitenta pontos, até o implemento da avaliação dos servidores em atividade”; RE 662406, Rel. Min. Teori Zavascki, j. 11.12.2014: “O termo inicial do pagamento diferenciado das gratificações de desempenho entre servidores ativos e inativos é o da data da homologação do resultado das avaliações, após a conclusão do primeiro ciclo de avaliações, não podendo a Administração retroagir os efeitos financeiros a data anterior”.