Tribunal: STF
Processo: ARE 1052907
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-18
Data de publicação: 2025-11-18

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ementado nos seguintes termos:  



    “AÇÃO CIVIL PÚBLICA. Pirassununga. Cargos Público sem Comissão. Contratação sem concurso. Lei Municipal de Pirassununga nº 1.695/86. Nulidade das nomeações e condenação do Município na obrigação de não fazer consistente em não permitir que os requeridos continuem a exercer funções públicas comissionadas, além de não nomear os réus para cargos comissionados. MATÉRIA PRELIMINAR. Inépcia da petição inicial. Não ocorrência. Petição inicial que obedeceu aos requisitos do art. 282 do CPC. Cerceamento de defesa ante o julgamento antecipado da lide. Desnecessidade de produção de provas. Robusta prova documental. Matéria de direito a possibilitar o deslinde da controvérsia. Análise dos textos legais. Preliminares rejeitadas. ANTECIPAÇÃO DA TUTELA concedida na sentença. Presença dos requisitos legais. Prova inequívoca, verossimilhança das alegações e fundado receio de dano irreparável ou de difícil reparação (art. 273, I e II, do CPC). EFEITOS DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA. Nas ações civis públicas, ainda que utilizada como instrumento processual para a repressão de atos de ilegalidade administrativa, a regra é o recebimento da apelação somente no efeito devolutivo, salvo em caso de dano irreparável, conforme dispõe o art. 14, da Lei nº 7.347, de 24.07.1985, in verbis: “O Juiz poderá conferir efeito suspensivo aos recursos, para evitar dano irreparável à parte”. O art. 14, da Lei7.347/85 (Lei da Ação Civil Pública), estipula que os recursos podem e não devem ser recebidos no efeito suspensivo na hipótese de receio de lesão irreparável à parte. MÉRITO. Nomeações irregulares. Lei Municipal de Pirassununga nº 1.695/86 que está em total dissonância com o artigo 37, incisos II e V da Constituição Federal. Norma constitucional que estabeleceu como princípio geral e obrigatório a aprovação em concurso público, como condição para a investidura em cargo público, autorizando a dispensa do concurso somente em situações excepcionais, ou seja, os cargos em comissão que se destinam às atribuições de direção, chefia e assessoramento. Hipóteses não observadas na espécie. Verba honorária mantida, pois fixada dentro dos parâmetros dos §§ 3º e 4º do art. 20, do CPC. Sentença de procedência mantida. Matéria preliminar rejeitada e recursos oficial e voluntário do Município não providos. Verba honorária mantida, pois fixada dentro dos parâmetros dos §§ 3º e 4º do art. 20, do CPC. Sentença de procedência mantida. Matéria preliminar rejeitada e recursos não providos” (eDOC 6, p. 40)  



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação ao art. 37, II e V, do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, sustenta-se a constitucionalidade da Lei municipal nº 1.695/1986 e que, portanto, as nomeações das pessoas indicadas na inicial para os cargos em comissão foram lícitas. 



    Alega-se que a Constituição Federal (art. 37, II) não traz qualquer exigência adicional quanto à descrição legal das atribuições dos cargos em comissão (...) e que (...) os cargos em comissão disciplinados pela Lei Municipal n° 1.695/86, não possuem qualquer função técnica, mas sim, atividades de confiança do alcaide (eDOC 6, p. 72).



    É o relatório.



    Decido.



    A irresignação não merece prosperar. 



    Inicialmente, registro que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do tema 1.010 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE 1.041.210, Rel. Min. Dias Toffoli, assentou que a criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais. Fixou-se a seguinte tese:  



    “I - A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; II - Tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; III - O número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; IV - As atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir”  



    Confira-se a ementa do precedente mencionado:  



    “Criação de cargos em comissão. Requisitos estabelecidos pela Constituição Federal. Estrita observância para que se legitime o regime excepcional de livre nomeação e exoneração. Repercussão geral reconhecida. Reafirmação da jurisprudência da Corte sobre o tema. 1. A criação de cargos em comissão é exceção à regra de ingresso no serviço público mediante concurso público de provas ou provas e títulos e somente se justifica quando presentes os pressupostos constitucionais para sua instituição. 2. Consoante a jurisprudência da Corte, a criação de cargos em comissão pressupõe: a) que os cargos se destinem ao exercício de funções de direção, chefia ou assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) que o número de cargos comissionados criados guarde proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os institui; e d) que as atribuições dos cargos em comissão estejam descritas de forma clara e objetiva na própria lei que os cria. 3. Há repercussão geral da matéria constitucional aventada, ratificando-se a pacífica jurisprudência do Tribunal sobre o tema. Em consequência disso, nega-se provimento ao recurso extraordinário. 4. Fixada a seguinte tese: a) A criação de cargos em comissão somente se justifica para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não se prestando ao desempenho de atividades burocráticas, técnicas ou operacionais; b) tal criação deve pressupor a necessária relação de confiança entre a autoridade nomeante e o servidor nomeado; c) o número de cargos comissionados criados deve guardar proporcionalidade com a necessidade que eles visam suprir e com o número de servidores ocupantes de cargos efetivos no ente federativo que os criar; e d) as atribuições dos cargos em comissão devem estar descritas, de forma clara e objetiva, na própria lei que os instituir” (RE 1041210 RG, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe 22.05.2019 – grifo nosso)  



    Ademais, no julgamento do RE 719.870, paradigma do tema 670 da repercussão geral, fixou-se que, no julgamento de ação direta de inconstitucionalidade proposta para questionar a validade de leis que criam cargos em comissão, o Tribunal não está obrigado a se pronunciar sobre a constitucionalidade de cada cargo criado, individualmente. Nesse sentido, confira-se a ementa deste precedente:  



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE, PROPOSTA PERANTE TRIBUNAL DE JUSTIÇA. CRIAÇÃO DE CARGOS PÚBLICO, DE PROVIMENTO EM COMISSÃO, POR LEI MUNICIPAL. ALEGAÇÃO DE QUE OS CARGOS NÃO SE DESTINAM ÀS FUNÇÕES DE DIREÇÃO, CHEFIA E ASSESSORAMENTO. IMPERIOSIDADE DE ANÁLISE DAS ATRIBUIÇÕES DOS CARGOS, DESCRITAS NA LEI. DESNECESSIDADE DE QUE O TRIBUNAL SE MANIFESTE SOBRE CADA CARGO, INDIVIDUALMENTE. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO. 1. A Constituição Federal estabelece, na parte final do inciso V do art. 37, que os cargos em comissão destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento. 2. Eventualmente, as leis que criam cargos em comissão conferem-lhes denominações que remetem às referidas funções, mas a descrição das atribuições revela tratar-se de atividades técnicas ou burocráticas. 3. Para concluírem se ocorre, ou não, esta inconstitucional burla ao concurso público, os Tribunais devem analisar a descrição das atribuições dos cargos, constante na norma. 4. Por outro lado, o Tribunal não está obrigado, na fundamentação do julgamento, a se pronunciar sobre cada cargo, individualmente. 5. Recurso Extraordinário a que se dá provimento, em maior extensão, para que os autos retornem ao Tribunal de origem, para rejulgamento dos Embargos de Declaração, à luz das diretrizes fixadas neste precedente. Tema 670, fixada a seguinte tese de repercussão geral: “I - No julgamento de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta para questionar a validade de leis que criam cargos em comissão, ao fundamento de que não se destinam a funções de direção, chefia e assessoramento, o Tribunal deve analisar as atribuições previstas para os cargos; II - Na fundamentação do julgamento, o Tribunal não está obrigado se pronunciar sobre a constitucionalidade de cada cargo criado, individualmente" (RE 719870, Rel. Min. Marco Aurélio, Rel. p/  Acórdão Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno DJe 28.10.2020) 



    Pois bem. 



    Na espécie, o Tribunal de origem consignou que as atribuições dos cargos em comissão relacionados na inicial não permitem concluir a essencialidade da confiança com a autoridade nomeante para o exercício das funções. Anotou, ainda, que não se verifica, dentre as atribuições previstas na lei criadora dos cargos, as funções de direção, chefia ou assessoramento, tratando-se de descrições de atribuições genéricas, passíveis de serem exercidas por quaisquer servidores efetivos. 



    Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:  



    “No que se refere ao mérito, o Observatório Cidadania de Pirassununga ajuizou ação civil pública em face do Município de Pirassununga e também em face de Carlos Marcelo Pozzobom, Assessor Administrativo; Geraldo Venâncio Filho, Motorista de Gabinete; Paulo Cesar Iaderosa, Oficial de Gabinete; Weverton Oliveira Dias, Oficial de Gabinete; Iraci Oliveira Naressi, Secretário; e, Ademir Alves Lindo, prefeito municipal de Pirassununga, aduzindo, em síntese, que à exceção de Ademir, todos os correqueridos, são ocupantes de cargo comissionado admitidos em desobediência ao art. 37 da Constituição Federal que traz uma ressalva com relação às nomeações para cargo ou emprego em comissão qual seja, aquele declarado em lei de livre nomeação e exoneração, mas que esta exceção refere-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento. Além do mais, os cargos em comissão de Assessor Administrativo, Motorista de gabinete, Oficial de Gabinete e Secretário não possuem atribuições de direção, chefia e assessoramento superior, mas possuem a característica de cargos com funções típicas de servidor municipal, o que não há que se falar em livre nomeação. Requereu em sede de antecipação de tutela a nulidade dos atos de nomeação dos cargos em comissão e a consequente exoneração de todos os comissionados demandados e ao final, o reconhecimento da inconstitucionalidade das leis que autorizem as nomeações dos litisconsortes passivos, declarando a nulidade das nomeações; a condenação do Município na obrigação de não fazer consistente em não permitir que os requeridos continuem a exercer funções públicas comissionadas, além de não nomear os réus para cargos comissionados.



    Conforme os pedidos efetuados pelo autor, a ação é dirigida ao Município de Pirassununga, pessoa jurídica de direito público capaz de responder pelas declarações de nulidades das nomeações dos cargos reputados inconstitucionais, consequente exoneração de seus titulares e suspensão do pagamento da remuneração em caso de irregularidade, competência que não atinge a pessoa do prefeito, mas da Municipalidade, razão pela qual é mantida a extinção do feito em relação ao Prefeito Municipal.



    Sobre a forma de contratação, estas questões não são novas nesta Corte de Justiça. Conforme relatado na petição inicial, diversas ações foram ajuizadas na Comarca de Pirassununga tais como, Mandados de Segurança (183/2006 3ª Vara e 1752/2007 2ª Vara), Ações Civis Públicas (1197/2007 1ª Vara e 932/2008 1ª Vara), Ações Populares (1755/2007 2ªVara e 1005/2008 1ª Vara), Ação Declaratória (1640/2008 3ª Vara) Ações de Obrigação de Fazer (1656/2009 3ª Vara e 1657/2009 3ª Vara) e diversas ações ordinárias, todas versando sobre as contratações irregulares do Município de Pirassununga.



    Nesta, a irregularidade advém também da Lei Municipal nº 1.695/86, pois em desacordo com o art. 37, II e V da Constituição Federal.



    Em razão da natureza dos cargos, tais contratações não poderiam dispensar a realização de concurso público, como previsto no art.37, I, da Constituição Federal.



    (...)



    O texto da Lei Municipal nº 1.695 86 e outras que lhe sucederam não especifica as tarefas do cargo e estes não estão em consonância com a Carta Maior. 



    Em síntese, a norma constitucional estabeleceu como princípio geral e obrigatório a aprovação em concurso público, como condição para a investidura em cargo público, autorizando a dispensa do concurso somente em situações excepcionais, ou seja, os cargos em comissão que se destinam às atribuições de direção, chefia e assessoramento. 



    O vínculo de confiança, típico daqueles que envolvem funções de chefia, direção e assessoramento e a especificação do rol de atribuições não se verifica na espécie.



    (...)



    Como se vê, a Lei Municipal de Pirassununga nº1.695/86 está em total dissonância com o artigo 37, incisos II e V da Constituição Federal.



    Observa-se que não se deve à terminologia do cargo a natureza de provimento em comissão, mas o comando ou chefia de determinado órgão ou setor, a fim de justificar o seu provimento em comissão, tendo relevância na realização da política do governo, não se confundindo com meras chefias e direção de áreas técnicas e burocráticas da administração. Com o manejo dos autos verificou-se que muitos dos réus não exercem atividade de assessoramento no sentido estrito do termo.



    A exceção referida no inciso II da Constituição Federal há que ser no seu âmbito estrito diante da preponderância e do alcance da regra contemplada na primeira parte do inciso. 



    Ademais, depreende-se dos autos que dentre os inúmeros cargos de Assessor Administrativo, Motorista de Gabinete, Oficial de gabinete e Secretário de provimento em comissão existente na estrutura do Executivo Municipal, os aqui nomeados exercem atividades distintas.” (eDOC 6, p. 42-47)  



    Assim, verifica-se que o acórdão do Tribunal de origem não destoa da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, na medida em que reconhecida a ausência de atribuições própria de direção, chefia e assessoramento dos cargos em comissão criados, dispensada, por sua vez, que a análise sobre a presença de tais elementos seja realizada individualmente, bastando que haja fundamento suficiente para demonstrar a incompatibilidade das funções com elas.



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 18 de novembro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



Documento assinado digitalmente