Tribunal: STF
Processo: ADI 7911
Classe: ADI
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-12
Data de publicação: 2025-12-12

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Ação Direta de Inconstitucionalidade. Medida Cautelar. Resolução nº 05/2025 do Conselho Federal de Psicologia (alterada pela Resolução nº 21/2025). Responsabilidades e prerrogativas de autoridades educacionais. Supervisores, orientadores, responsáveis técnicos e coordenadores. Estágio e serviço-escola.



I - O caso dos autos



1. Impugna-se a Resolução do Conselho Federal de Psicologia nº 05/2025, alterada pela Resolução nº 21/2025, que “Estabelece normas de atuação para as psicólogas e psicólogos no exercício profissional da orientação, supervisão e coordenação de estágio em Psicologia”, ao fundamento de que o ato normativo teria exorbitado os poderes normativos do Conselho Profissional.



II - A questão em discussão



2. A controvérsia posta cinge-se a saber se o CFP teria (i) invadido a competência legislativa da União em matéria de diretrizes e bases da educação, ao editar normas sobre a educação de nível superior (CF, art. 22, XXIV); (ii) transgredido o princípio da legalidade (CF, art. 5º, II); e (iii) interferido indevidamente na autonomia universitária e na liberdade de ensino (CF, art. 207).



III — Razões de decidir



3. O Conselho Federal de Psicologia exorbitou, em parte, os limites de sua competência normativa, interferindo em matérias pertinentes à organização do ensino superior (CF, art. 22, XXIV) e à autonomia didático-científica das universidades (CF, art. 207).



4. “Periculum in mora” caracterizado pelo início da vigência da norma em 1º/02/2026 (art. 22 da Resolução CFP nº 05/2025).



IV — Dispositivo



5. Medida liminar parcialmente deferida, ad referendum do Plenário.



    Decisão



    Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, proposta pela Associação Brasileira de Mantenedoras de Ensino Superior (ABMES) e pela Associação Brasileira de Mantenedoras das Faculdades (ABRAFI) em face da Resolução do Conselho Federal de Psicologia - CFP “n.º 05/2025 (doc. 07), alterada pela Resolução n.º 21/2025”, que “Estabelece normas de atuação para as psicólogas e psicólogos no exercício profissional da orientação, supervisão e coordenação de estágio em Psicologia e dá outras providências”.



    Transcrevo o inteiro teor da resolução impugnada:



    “O CONSELHO FEDERAL DE PSICOLOGIA, no uso de suas atribuições legais e regimentais, conferidas pela Lei nº 5.766, de 20 de dezembro de 1971, e pelo Decreto nº 79.822, de 17 de julho de 1977, RESOLVE:



    Art. 1º Estabelecer, na forma desta Resolução, as normas para o exercício profissional de psicólogas e psicólogos que atuam como orientadoras(es), supervisoras(es), coordenadoras(es) e responsáveis técnicas(os) de estágios em Psicologia.



    Seção I



    Da Orientação e Supervisão de Estágios em Psicologia



    Art. 2º As psicólogas e os psicólogos que atuam como orientadoras(es) de estágio em Psicologia devem atender aos seguintes requisitos:



    I - ter registro ativo junto ao órgão de classe de sua região;



    II - ser integrantes do corpo docente da instituição de ensino;



    III - ter formação, experiência profissional e carga horária compatíveis com as responsabilidades técnicas e éticas nas atividades desenvolvidas no estágio.



    Art. 3º As psicólogas e os psicólogos que atuam como orientadoras(es) de estágio devem assumir as seguintes atribuições:



    I - acompanhar, de forma regular e sistemática, as atividades realizadas pela(o) estagiária(o), durante todo o estágio, em orientações presenciais, individualmente ou em grupo;



    II - visitar o campo de estágio, de forma a conhecer e garantir a adequação de suas condições às atividades previstas e ao processo de formação;



    III - realizar a adequação pedagógica, técnica e ética das atividades previstas nos planos individuais de estágio de cada estudante.



    Art. 4º As psicólogas e os psicólogos que atuam como orientadoras(es) de estágio devem realizar as seguintes atividades:



    a) acolhimento e encaminhamento de demandas trazidas pela(o) estagiária(o,), relacionadas ao contexto da prática de estágio;



    b) acompanhamento das(os) ações realizadas pela(o) estagiária(o), de modo a assegurar uma atuação ética e responsável nas atividades de estágio e nas relações interpessoais;



    c) orientação da(o) estagiária(o) quanto aos aspectos de sigilo profissional e confidencialidade das informações relacionadas ao estágio, inclusive nos registros documentais;



    d) reconhecimento e análise crítica das condições do campo no qual as práticas de estágio serão realizadas, considerando as interfaces com os fenômenos históricos, sociais, culturais, políticos e econômicos;



    e) análise das implicações dos contextos de atuação na construção das propostas das atividades de estágio;



    f) análise dos conhecimentos éticos, teóricos e técnicos da(o) estagiária(o) necessários para as práticas profissionais que serão desenvolvidas no estágio;



    g) construção da proposta de estágio para cada estagiária(o), especificando as atividades que serão desenvolvidas e sua adequação à carga horária do estágio;



    h) acompanhamento sistemático das atividades desenvolvidas no estágio, o que envolve a escuta dos relatos detalhados, discussão com o grupo e orientação;



    i) avaliação contínua das atividades práticas de estágio realizadas pela(o) estagiária(o) para sua formação profissional;



    j) acompanhamento e orientação do processo de elaboração e guarda de documentos decorrentes das práticas de estágio, conforme normativas do CFP.



    Art. 5º As psicólogas que atuam como orientadoras devem acompanhar as atividades realizadas pelas estagiárias observando os seguintes parâmetros:



    I - as orientações grupais dos estágios do núcleo comum que incluam atividades de menor complexidade, em conformidade com o projeto pedagógico, devem ser ministradas para até dez alunas(os), pelo tempo mínimo de duas horas semanais;



    II - as orientações grupais dos estágios do núcleo comum que incluam atividades de maior complexidade devem ser ministradas para até dez alunas(os), pelo tempo mínimo de quatro horas semanais;



    III - as orientações grupais dos estágios das ênfases curriculares devem ser ministradas para até dez alunas(os), pelo tempo mínimo de quatro horas semanais;



    IV - no caso de orientação individual, o tempo mínimo deve ser de meia hora semanal;



    V - a orientação das atividades de estágio deve ser realizada presencialmente, durante a atividade ou posteriormente, de acordo com as características do estágio e com o parecer técnico da(o) orientadora(or).



    Art. 6º As psicólogas e os psicólogos que atuam como supervisoras(res) de estágio em Psicologia devem:



    I - ter registro ativo junto ao órgão de classe de sua região.



    II - ser funcionárias(os) do quadro de pessoal da instituição concedente do estágio;



    III - ter experiência prática comprovada na área que se propõem supervisionar;



    IV - ter formação e experiência profissional compatíveis com as responsabilidades técnicas e éticas nas atividades desenvolvidas no estágio.



    Art. 7º As psicólogas e os psicólogos que atuam como supervisoras(es) de estágio devem assumir as seguintes atribuições:



    I - acompanhar, de forma regular e sistemática, as atividades realizadas pela(o) estagiária(o), durante todo o estágio, em supervisões presenciais, individualmente ou em grupo;



    II - realizar a adequação técnica e ética das atividades desenvolvidas pelas(os) estudantes em cumprimento de seus respectivos planos de atividades;



    III - realizar a notificação compulsória e demais comunicações obrigatórias estabelecidas nos seguintes normativos:



    a) na Lei nº 6.259, de 30 de outubro de 1975;



    b) na Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990;



    c) na Lei nº 10.741, de 1º de outubro de 2003;



    d) na Portaria do Ministério da Saúde nº 104, de 25 de janeiro de 2011;



    e) na Lei nº 13.146, de 6 de julho de 2015;



    f) na Lei nº 13.931, de 10 de dezembro de 2019.



    Art. 8º A comunicação entre orientador e supervisor dos estágios deve ser assegurada, antes do início do estágio, e permanecer durante o período de seu desenvolvimento.



    Seção II



    Do Serviço-escola de Psicologia



    Art. 9º O Serviço-Escola deve garantir condições adequadas e apropriadas à prática de estágio e às orientações nele desenvolvidas.



    Art. 10. As psicólogas e os psicólogos que atuam como coordenadoras(es) ou responsáveis técnicas(os) de Serviço-Escola de Psicologia devem ter registro ativo junto ao órgão de classe de sua região, e:



    I - informar às(aos) usuárias(os) do serviço sobre seu direito de acesso ao prontuário, bem como sobre as modalidades de serviços, nomes das(os) responsáveis técnicas(os), horários de funcionamento, normas do serviço e custos, se houver;



    II - informar às(aos) estagiárias(os), antes de iniciar no Serviço-Escola, sobre os regulamentos dos serviços, seus direitos e obrigações;



    III - garantir que as(os) estagiárias(os) assinem termo de responsabilidade, dando ciência - de seus direitos e obrigações;



    IV - disponibilizar aos usuários do Serviço-Escola acesso ao Código de Ética Profissional do Psicólogo.



    Seção III



    Da Documentação, Prontuário e Registros Decorrentes de Atividades de Estágio



    Art. 11. As psicólogas e os psicólogos devem manter arquivo sigiloso dos documentos decorrentes dos serviços prestados, organizados em um prontuário para indivíduo, grupo ou instituição.



    Parágrafo único. Para atendimento regular a grupo, as psicólogas e os psicólogos responsáveis devem manter, além dos registros dos atendimentos, a documentação individual referente a cada usuária(o).



    Art. 12. O prontuário deve conter:



    I - identificação da(o) usuária(o) ou instituição;



    II - avaliação de demanda;



    III - definição dos objetivos do trabalho;



    IV - registro da evolução dos atendimentos, de modo a permitir o conhecimento do caso e seu acompanhamento, bem como os procedimentos técnico-científicos adotados;



    V - registro de encaminhamento ou encerramento;



    VI - cópias de documentos produzidos pela(o) orientadora(or) ou supervisora(or) e pela(o) estagiária(o) para a(o) usuária(o) ou instituição, referente ao serviço prestado, que deverão ser arquivadas com o registro da data de emissão, finalidade e destinatária(o).



    Parágrafo único. O prontuário eletrônico pode ser utilizado desde que atenda às seguintes normas:



    a) Lei nº 13.709, de 14 de agosto de 2018;



    b) Resolução CFP nº 10, de 21 de julho de 2005;



    c) Resolução CFP nº 01, 30 de março de 2009.



    Art. 13. O prontuário é de acesso irrestrito à(ao) usuária(o) do serviço psicológico ou a terceiro por ela(e) formalmente autorizado.



    Art. 14. Não farão parte do prontuário os documentos resultantes da aplicação de instrumentos de avaliação psicológica, conforme Resolução CFP nº 01, de 30 de março de 2009 e Resolução CFP nº 31, de 15 de dezembro de 2022 ou normativa superveniente sobre o tema.



    Art. 15. Em serviço multiprofissional, devem ser registradas em prontuário único apenas as informações necessárias ao cumprimento dos objetivos do trabalho.



    Art. 16. Os documentos decorrentes da prestação de serviços psicológicos devem ser mantidos à disposição dos Conselhos de Psicologia para orientação e fiscalização.



    Art. 17. O registro das informações decorrentes de prestação de serviços psicológicos que não puder ser mantido, prioritariamente, sob forma de prontuário psicológico, por razões que envolvam a restrição do compartilhamento de informações com as(os) usuárias(os), devem ser mantidos sob a forma de registro documental.



    § 1º O registro documental deve ser mantido permanentemente atualizado e organizado pela psicóloga e pelo psicólogo responsável, guardado em local que garanta sigilo e privacidade.



    § 2º Os relatórios de supervisão, observações e instruções das(os) orientadoras(es) e os registros administrativos serão compartilhados exclusivamente entre orientadoras(es), supervisoras(es) e estagiárias(os), sendo arquivados na pasta de registro documental.



    Art. 18. O período de guarda dos documentos decorrentes da prestação de serviços psicológicos deve ser de, no mínimo, cinco anos, podendo ser ampliado nos casos previstos em lei, por determinação judicial, ou ainda em casos específicos, cuja manutenção da guarda seja necessária por maior tempo.



    Art. 19. A elaboração de documentos decorrentes de atividades de estágio em Psicologia deve atender à Resolução CFP nº 6, de 29 de março de 2019, ou normativa superveniente sobre o tema.



    Parágrafo único. Todos os documentos decorrentes de atividades de estágio em psicologia devem ser assinados pela estagiária(o) e pela psicóloga(o) responsável pela atividade ou, na ausência dela, pela(o) responsável técnica.



    Art. 20. O registro e a guarda de prontuários decorrentes de atividades de estágio em Psicologia devem atender à Resolução CFP nº 1, de 2009, ou normativa superveniente sobre o tema.



    Seção IV



    Disposições Gerais



    Art. 21. Ficam revogados:



    I - os art. 51 e 52 da Resolução CFP nº 03, de 12 de fevereiro de 2007;



    II - a Resolução CFP nº 2 de 1º de abril de 1984;



    III - a Resolução CFP nº 15 de 20 de dezembro de 1977. (Redação dada pela Resolução do Exercício Profissional nº 21/2025)



    Art. 22. Esta Resolução entra em vigor em 1º de fevereiro de 2026.”



    As requerentes sustentam que a resolução impugnada vincula indevidamente “a composição dos quadros acadêmicos à inscrição em conselho profissional”, exigência que “invade o campo da regulação educacional, de competência exclusiva da União (art. 22, inciso XXIV, da CF)”. Defendem afrontado o princípio da legalidade, bem como usurpadas a autonomia institucional e a liberdade de ensino (arts. 5º, II, 207, caput, e 209, caput, da Lei Maior).



    Alegam que a resolução do Conselho Federal de Psicologia, ao “estabelecer que orientadores, coordenadores e supervisores de estágio em Psicologia devem possuir registro ativo no Conselho Regional de Psicologia, integrar o corpo docente da instituição e comprovar formação e experiência compatíveis com as atividades desenvolvidas (arts. 2º, 6º e 10)” não encontra amparo na legislação de regência.



    Defendem que os “arts. 3º e 7º da Resolução CFP nº 05/2025 ampliam essa ingerência ao disciplinar, de forma minuciosa, as atribuições de orientadores e supervisores de estágio, fixando regras sobre acompanhamento, planejamento e condução das atividades”, aspectos de natureza didático-pedagógica “sujeitos apenas às diretrizes do Ministério da Educação e do Conselho Nacional de Educação”.



    Sustentam que o art. 4º cria “deveres que não decorrem da legislação profissional, mas de normas educacionais, interferindo na estrutura pedagógica interna das instituições”, assim como o art. 5º “avança sobre o planejamento acadêmico ao fixar padrões de carga horária mínima, número máximo de alunos e formato exclusivamente presencial das orientações”.



    Asseveram que os arts. 8º, 9º e 10, ao fixarem “regras sobre supervisão, orientação e funcionamento de serviços-escola”, reforçam a tese da usurpação da “competência privativa da União para legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional (art. 22, inciso XXIV, da CF)”, bem como do desrespeito à “autonomia institucional garantida pelo art. 207 da Constituição”.



    Requerem as associações autoras, destacando que a norma impugnada entrará em vigor no dia “1º de fevereiro de 2026”, a concessão de medida liminar para suspender os efeitos da “Resolução CFP nº 05/2025” ou, alternativamente, dos “dispositivos que tratam da gestão acadêmica e da supervisão de estágios, notadamente os arts. 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º e 10 e todos os correlatos que imponham funções de natureza pedagógica e acadêmica aos psicólogos orientadores, supervisores e coordenadores de estágio”. No mérito, pugnam seja declarada a inconstitucionalidade integral do ato normativo do CFP ou, em menor extensão, dos dispositivos acima especificados.



    Feito o relatório, examino a admissibilidade.



    I - Questões preliminares



    Legitimidade ativa



    Reconheço a legitimidade ativa “ad causam” da ABMES e da ABRAFI, entidades de classe de âmbito nacional (CF, art. 103, IX). As autoras comprovaram não apenas o preenchimento do requisito objetivo da espacialidade (presença em, pelo menos, nove Estados da Federação), como também a existência de pertinência subjetiva entre o objeto da demanda e suas finalidades institucionais (pertinência temática).



    Controle concentrado de atos normativos



    O atributo que habilita os atos normativos ao controle concentrado de constitucionalidade é a autonomia normativa, entendida como a aptidão para criar regras gerais e abstratas, dotadas de observância obrigatória. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem reconhecido como dotados de autonomia jurídica os atos com força normativa própria — a exemplo dos decretos autônomos, dos regimentos internos dos Tribunais e das Casas Legislativas, bem como das resoluções do CNJ e do CNMP —, além dos regulamentos editados por órgãos investidos de competência normativa, como as agências reguladoras e os Conselhos Profissionais. Nessa linha:



    “EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. (...) RESOLUÇÃO N. 560/2017, DO CONSELHO FEDERAL DE ENFERMAGEM. (...) 2. É cabível a ação direta de inconstitucionalidade para o exame de atos normativos infralegais quando o conteúdo impugnado apresentar incompatibilidade direta com a Constituição da República e sejam dotados de generalidade e abstração. Precedentes.” (ADI 7423, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 19-12-2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 08-01-2024 PUBLIC 09-01-2024)



    “(...) 1. O objeto das ações concentradas na jurisdição constitucional brasileira, além das espécies normativas primárias previstas no art. 59 da Constituição Federal, engloba a possibilidade de controle de todos os atos revestidos de indiscutível conteúdo normativo e autônomo. Ato normativo do Conselho Nacional de Justiça revestido dos atributos da generalidade, impessoalidade e abstratividade, permitindo a análise de sua constitucionalidade. Jurisprudência pacífica desta CORTE.” (ADI 4145, Relator(a): EDSON FACHIN, Relator(a) p/ Acórdão: ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 26-04-2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-190 DIVULG 30-07-2020 PUBLIC 31-07-2020)



    É o caso dos autos, no qual se impugna ato normativo do Conselho Federal de Psicologia revestido de abstração, generalidade e normatividade primária.



    Presentes os pressupostos de admissibilidade, aprecio o pedido.



    II - A controvérsia jurídica



    A controvérsia posta em julgamento cinge-se a saber se o CFP, sob o pretexto de regulamentar o “exercício profissional de psicólogas e psicólogos que atuam como orientadoras(es), supervisoras(es), coordenadoras(es) e responsáveis técnicas(os) de estágios em Psicologia”, teria exorbitado sua competência administrativa e normativa, editando regras próprias sobre ensino superior — matéria de competência legislativa privativa da União (art. 22, XXIV, CF), transgredido o princípio da legalidade (art. 5º, II, CF), assim como interferido indevidamente na autonomia universitária (art. 207, CF).



    Competência legislativa da União sobre diretrizes e bases da educação (CF, art. 22, XXIV)



    A Constituição Federal (art. 22, XXIV) estabelece competir privativamente à União legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional. Essa competência é exercida, de forma primária, pelo Congresso Nacional, cabendo ao Poder Executivo, por intermédio do Ministério da Educação, editar regulamentos complementares para a implementação das políticas públicas e normas gerais fixadas em lei.



    A jurisprudência desta Corte, em sucessivos precedentes, tem delimitado o alcance da expressão normativa “diretrizes e bases da educação”, vindo a afirmar a competência privativa da União em temas como a definição de currículos, conteúdos programáticos, metodologia de ensino ou modo de exercício de atividade docente.



    Em recente precedente, o Plenário assentou que a disciplina legislativa do ensino à distância, inclusive nos cursos superiores da área da saúde, está inserida no âmbito das diretrizes e bases da educação:



    “Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. LEI N. 10.612, DE 14 DE ABRIL DE 2021, DO MUNICÍPIO DE GOIÂNIA/GO. PROIBIÇÃO DE CURSOS DE ENSINO À DISTÂNCIA NA ÁREA DA SAÚDE. USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE DIRETRIZES E BASES DA EDUCAÇÃO NACIONAL. ART. 22, XXIV, DA CARTA FEDERAL. CONTRARIEDADE ÀS NORMAS GERAIS SOBRE EDUCAÇÃO EDITADAS PELA UNIÃO. ART. 24, IX, DA CARTA DA REPÚBLICA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. 



    I. CASO EM EXAME



    1. Arguição de descumprimento de preceito fundamental ajuizada pela Confederação Nacional dos Estabelecimentos de Ensino (Confenen) contra a Lei n. 10.612/2021 do Município de Goiânia/GO, que proíbe a realização de cursos de ensino à distância, públicos ou privados, na área da saúde. 



    A requerente, alegando usurpação de competência legislativa da União e ofensa à livre iniciativa e à livre concorrência, aponta violação aos arts. 1º, caput; 18; 22, XXIV; 24, IX; 30, I e II; 170; e 209 da Constituição Federal. 



    II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 



    2. A questão em discussão consiste em saber se é constitucional lei municipal que proíbe cursos de ensino à distância na área da saúde. 



    III. RAZÕES DE DECIDIR 



    3. A competência para legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional é privativa da União (CF, art. 22, XXIV), cabendo-lhe igualmente editar normas gerais sobre educação (CF, art. 24, IX). 



    4. A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) incentiva o desenvolvimento de programas de ensino à distância em todos os níveis e modalidades, de modo que compete à União regulamentar a oferta desses cursos, inclusive no âmbito da saúde. 



    5. O ensino superior, inclusive na modalidade à distância, por envolver questões de interesse nacional, como qualidade educacional e acesso à tecnologia, exige tratamento uniforme em todo o território nacional. 



    IV. DISPOSITIVO 



    6. Pedido julgado procedente, com declaração de inconstitucionalidade da Lei n. 10.612/2021 do Município de Goiânia/GO.” (ADPF 1036, Relator(a): NUNES MARQUES, Tribunal Pleno, julgado em 17-02-2025, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 10-03-2025 PUBLIC 11-03-2025)



    Em específico, registro decisão de minha lavra, referendada pelo Tribunal Pleno desta Casa, em que deferida parcialmente a liminar para suspender os efeitos de dispositivos de norma editada por Conselho Profissional, verbis:



    “Ementa: ADI. Referendo à medida liminar. Resolução nº 2.434/2025, do Conselho Federal de Medicina. Responsabilidades e prerrogativas de autoridades educacionais. Coordenadores de cursos de graduação em medicina. I - O caso dos autos 1. Impugna-se a Resolução nº 2.434/2025, do Conselho Federal de Medicina, sobre responsabilidades e prerrogativas de autoridades educacionais, no caso os coordenadores dos cursos de graduação em medicina, ao fundamento de que o ato normativo teria exorbitado os poderes normativos do Conselho Profissional. II - A questão em discussão 2. A controvérsia posta cinge-se a saber se o CFM teria (i) invadido a competência legislativa da União em matéria de diretrizes e bases da educação, ao editar normas sobre a educação de nível superior (CF, art. 22, XXIV), e em tema direito civil (CF, art. 22, I); (ii) transgredido o princípio da legalidade (CF, art. 5º, II); (iii) interferido indevidamente na autonomia universitária (CF, art. 207); e (iv) violado o princípio da livre iniciativa (CF, arts. 170). III — Razões de decidir 3. As normas impugnadas pretendem vincular diretamente as instituições de ensino superior, impondo-lhes a observância de condições de infraestrutura, recursos materiais, humanos e financeiros; a obrigatoriedade de consulta prévia e anuência em matéria de convênios; e, inclusive, o poder de interdição das atividades de ensino na área da saúde, entre outras disposições. 4. Embora visando à regulamentação da responsabilidade técnica e ética dos profissionais da medicina — especificamente dos coordenadores de cursos de graduação em medicina —, o Conselho Federal de Medicina exorbitou os limites de sua competência normativa, interferindo em matérias pertinentes à organização do ensino superior (CF, art. 22, XXIV) e à autonomia didático-científica das universidades (CF, art. 207). IV — Dispositivo 5. Medida liminar parcialmente deferida. Decisão referendada.” (ADI 7864 MC-Ref, Relator(a): FLÁVIO DINO, Tribunal Pleno, julgado em 13-10-2025, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 21-10-2025 PUBLIC 22-10-2025)



    O Poder normativo dos Conselhos Profissionais



    Os Conselhos Profissionais, embora detenham natureza de autarquias federais corporativas, com poder de fiscalização do exercício das profissões regulamentadas, não possuem competência normativa para disciplinar o ensino superior. 



    A competência normativa dos Conselhos Profissionais é secundária, instrumental e restrita. Como autarquias especiais, criadas por lei, os Conselhos têm a função de fiscalizar e regulamentar o exercício de profissões legalmente reconhecidas. Assim, sua atuação normativa se limita à: (i) regulamentação de aspectos técnicos do exercício profissional, detalhando a aplicação da lei e das resoluções do respectivo órgão normativo superior (como o Conselho Federal em relação aos Regionais); (ii) expedição de atos normativos internos, organizando seu funcionamento administrativo e disciplinar; e (iii) definição de parâmetros de conduta profissional, vinculados ao código de ética e às condições de inscrição, registro e fiscalização do exercício da profissão.



    Todavia, não possuem competência legislativa. Não podem inovar na ordem jurídica, criar direitos, deveres ou restrições não previstos em lei. Sua competência é meramente regulamentar, derivada da lei que instituiu cada Conselho.



    Por essa razão, não podem interferir na organização do ensino superior (CF, art. 22, XXIV); não podem condicionar o exercício da profissão a exigências não previstas em lei (CF, art. 5º, II); e seus atos normativos devem sempre se ater à lei de regência e ao âmbito técnico-profissional.



    Em síntese, a atuação normativa dos Conselhos Profissionais deve permanecer adstrita ao campo técnico e fiscalizatório das respectivas profissões, sem extrapolar para a esfera educacional ou criar obrigações não previstas em lei, alcançando inclusive pessoas jurídicas externas à sua esfera de competências.



    A Resolução CFP nº 05/2025



    No caso, o Conselho Federal de Psicologia ao regulamentar a atuação das “psicólogas e psicólogos no exercício profissional da orientação, supervisão e coordenação de estágio em Psicologia” exorbitou, em parte, os limites de sua competência normativa, interferindo em matérias pertinentes à organização do ensino superior (CF, art. 22, XXIV) e à autonomia didático-científica titularizada pelas universidades (CF, art. 207).



    Com efeito, os incisos I a IV do art. 5º da Resolução CFP nº 05/2025, ao fixarem o quantitativo máximo de alunos na orientação - em grupo ou individual - de estágio, bem como a carga horária mínima, em razão do grau de complexidade das atividades, adentram no regramento de matéria tipicamente educacional, cuja disciplina a ser observada se assenta em normas editadas pela União, a exemplo da Lei nº 9.394/1996 (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional) e da Lei n.º 11.788/2008 (que dispõe sobre a atividade de estágio), razão pela qual extrapolam a alçada normativa conferida ao Conselho Profissional em particular.



    A determinação contida nos arts. 3º, I, 5º, V, e 7º, I, da norma em exame, para que a orientação e a supervisão do estágio ocorram na modalidade presencial, interfere na organização e no funcionamento dos cursos de psicologia, restringindo a liberdade da universidade para coordenar sua atividade acadêmica. Ademais, há invasão na autonomia didática dos Professores, que podem — em cada caso concreto — avaliar quais os melhores caminhos para a aprendizagem.



    Concluo de igual modo quanto aos deveres e obrigações preconizados aos orientadores de estágio pelos incisos II e III do art. 3º, quais sejam “garantir a adequação” das condições do campo de estágio e “realizar a adequação pedagógica” “das atividades previstas nos planos individuais de estágio de cada estudante”. Outra não é a conclusão acerca da alínea “g” do art. 4º da resolução em apreço, preceito que incumbe os orientadores do dever de “construção da proposta de estágio para cada estagiária(o), especificando as atividades que serão desenvolvidas e sua adequação à carga horária do estágio”.



    Independentemente de qualquer consideração quanto ao mérito das normas, é certo que não é dado aos Conselhos Profissionais reivindicarem para si, por ato unilateral e infralegal, as prerrogativas titularizadas pela União e conferidas por lei em sentido formal e material aos órgãos federais e estaduais de educação.



    Portanto, em sede de cognição sumária, compreendo demonstrado pelo requerente que os dispositivos do diploma editado pelo CFP acima examinados invadem a esfera acadêmica das universidades, impondo exigências em desacordo com a autonomia universitária preconizada pelo art. 207 da Lei Maior, que garante às instituições o direito de organizar sua gestão acadêmica, didático-científica, administrativa e de pessoal, respeitados apenas os limites fixados pela lei federal e pelo ME