Tribunal: STF
Processo: ARE 1559020
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-08-15
Data de publicação: 2025-08-15

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Ceará, ementado nos seguintes termos:  



    “EMENTA: CONSTITUCIONAL. PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL EM AÇÃO ORDINÁRIA. SENTENÇA DE EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE DISPOSITIVOS DE LEI ESTADUAL POR VÍCIO FORMAL DE INICIATIVA. CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE EM AÇÃO ORDINÁRIA. DISCUSSÃO SOBRE LEGITIMIDADE ATIVA E COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 



    1. Não é possível a utilização de ação ordinária como meio de obter declaração de inconstitucionalidade de dispositivos de lei estadual sem que se aponte a existência de efeitos concretos desta norma em relação aos direitos subjetivos do demandante, sob pena de caracterização de ataque à lei em tese, o que só seria cabível através da ação direta de inconstitucionalidade.



    2. O controle difuso de constitucionalidade de leis é admissível quando constituir questão prejudicial para apreciação de um pedido principal fundado em controvérsia concreta, apontando se eventual violação a direito subjetivo.



    3. Suscitada a inconstitucionalidade desconectada de um verdadeiro litígio, ESIM como pedido principal, é inviável a declaração, visto que seus efeitos equivaleriam aos de uma ação direta de inconstitucionalidade - ação cujos legitimados ativos estão previstos em rol taxativo e cuja competência para julgamento é exclusiva do Supremo Tribunal Federal. 



    4. Publicada a decisão recorrida a partir de 18/03/2016, não provido o recurso e fixados honorários de sucumbência na primeira instância, majora se os referidos honorários sobre base de cálculo indicada em sentença. 



    5. Recurso conhecido e não provido”. (eDOC 6 – ID: e459c1b2)  



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 5º, XXXV, 21, XII, “b”, 22, IV, e 175, do texto constitucional. (eDOC 7 - ID: d492565e)



    Nas razões recursais, defende-se a inconstitucionalidade da Lei 16.840/2019 do Estado do Ceará, porque “interfere na forma do Contrato de Concessão n° 01/98 e fixa condições para a recorrente conflitantes com a norma federal, imputa uma responsabilidade não prevista no contrato”. (eDOC 7 - ID: d492565e, p. 6)



    Explica-se que “a lei estadual se aplica a todas as concessionárias, contudo a presente ação limita seus efeitos a ENEL, portanto, possuindo partes definidas, não se tratando de uma situação abstrata”. (eDOC 7 - ID: d492565e, p. 6)



    Conclui-se que o acórdão recorrido afastou o livre acesso ao judiciário à recorrente ao extinguir o processo sem julgamento de mérito por ausência de legitimidade. 



    É o relatório.



    Decido. 



    O recurso merece prosperar.



    No caso dos autos, a Corte de origem considerou que a ação ordinária em análise visava à declaração de inconstitucionalidade de lei estadual de forma principal, razão pela qual não conheceu da ação. Nesses termos, colho trecho do acórdão recorrido:  



    “O ponto central da questão consiste em analisar se é possível a declaração de inconstitucionalidade de dispositivos da Lei Estadual n. 16.840/2019, por meio de ação ordinária, que teria invadido competência reservada à União nos termos do art. 22, inc. I, da CF. 



    No caso em análise, o Juízo de Primeiro Grau extinguiu o processo sem resolução de mérito, com fundamento no art. 485, inc. VI, do CPC, por entender que a questão apresentada na ação tinha como objetivo, em essência, a declaração de inconstitucionalidade da Lei Estadual n° 16.840/2019, de modo que a promovente postulava a medida do controle concentrado de constitucionalidade em ação ordinária dada a ausência de controvérsia concreta.



    A supracitada Lei n. 16.840 de 19 dispõe sobre penalidades às concessionárias de serviços públicos em casos de cobranças irregulares nas relações de consumo. Em virtude da sua concisão, reproduza em todos os seus termos: 



    (...)



    No caso sob exame, contudo, é possível extrair da petição inicial (Id 12148496) que a questão central da ação é discutir a constitucionalidade da Lei n. 16.840/2019, inclusive porque o principal argumento trazido aos autos é de que o Estado do Ceará teria usurpado a competência privativa da União para legislar sobre energia (art. 22, inc. IV, da CF). A violação, portanto, seria de caráter formal dado o suposto vício na origem do ato normativo. 



    Nota-se que a concessionária não traz aos autos prejuízos concretos advindos da referida lei, mas argumenta que o ato normativo inova ao lhe impor condições anteriormente já reguladas por resoluções da Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), pela Lei de Concessões (Lei n. 8.987/1995) I Constituição Federal. Destaca que a norma estadual onera excessivamente o seu contrato de concessão embora não especifique no que consiste tal oneração abusiva. 



    Além disso, como é possível observar de sua simples leitura, a lei é genérica ao dispor sobre cobranças indevidas em serviços públicos prestados por concessionárias, sem sequer citar especificamente o serviço de distribuição de energia elétrica. 



    A promovente, na verdade, se volta contra norma de efeitos abstratos, por meio de ação ordinária, sem apontar a existência de efeitos concretos desta norma em relação aos seus direitos subjetivos, dessa forma caracterizando ataque à lei em tese. Na hipótese de procedência do pedido, a presente ação estaria substituindo instrumento processual próprio ao controle concentrado de constitucionalidade, o que é inadmissível. 



    Cabe frisar que a análise da constitucionalidade de lei estadual em face da Constituição Federal é de competência do Supremo Tribunal Federal, nos termos do art. 102, inc. I, “a”, da CF. Ademais, são legitimados para propor ações do controle concentrado aqueles previstos no rol taxativo do art. 103 da CF. 



    Com efeito, visto que a matéria constitucional não é simples questão prejudicial, mas de mérito, restando como pedido principal da ação, não pode ser analisada por esta via incidental, pois imprópria. 



    (...)



    Portanto, suscitada a inconstitucionalidade desconectada de um verdadeiro litígio, e sim como pedido principal, inviável a declaração na espécie, conforme reconheceu o Juízo sentenciante. Isso porque os efeitos equivaleriam, na verdade, aos de uma ação direta de inconstitucional, unidade a ação para o qual a promovente não tem legitimidade (art. 103 da CF) E que resultariam em usurpação de competência do Supremo Tribunal Federal (art. 102, inc. I, “a”, da CF).



    (...)” (eDOC 6 – ID: e459c1b2, p. 5-9)  



    No entanto, verifico que a recorrente busca, em verdade, a declaração de inconstitucionalidade incidental da norma estadual, de modo a que não lhes sejam aplicadas as sanções nela previstas. 



    Como se sabe, adotou-se, entre nós, de início, o modelo difuso de declaração de inconstitucionalidade. O Decreto n. 848, de 11-10-1890, previa que “na guarda e aplicação da Constituição e das leis nacionais, a magistratura só intervirá em espécie e por provocação da parte”. O desenvolvimento superveniente consolidou tal tendência, como se depreende do disposto nos arts. 59, § 1º, a e b, e 60 da Constituição de 1891, e no art. 13, § 10, da Lei de Organização da Justiça Federal (Lei n. 221, de 20-11-1894). A matéria não sofreu alterações profundas nos textos subsequentes.



    A declaração de inconstitucionalidade por via de exceção se erigiu, inicialmente, em dogma do regime republicano. A “inconstitucionalidade - ensinava Rui - não se aduz como alvo da ação, mas apenas como subsídio à justificação do direito, cuja reivindicação se discute”, uma vez que “o remédio judicial contra os atos inconstitucionais, ou ilegais, da autoridade política não se deve pleitear por ação direta ou principal” (Rui Barbosa, Os atos inconstitucionais do Congresso e do Executivo, in Trabalhos jurídicos, Rio de Janeiro: Casa de Rui Barbosa, 1962, p. 82). E, dentre os requisitos ao exercício do controle de constitucionalidade, no Direito brasileiro, reputava imprescindível “que a ação não tenha por objeto diretamente o ato inconstitucional do poder legislativo, ou executivo, mas se refira à inconstitucionalidade dele apenas como fundamento, e não alvo, do libelo”.



    Essa concepção ortodoxa sofreu profunda modificação na sua própria matriz, conforme demonstra George Jaffin no artigo intitulado “Evolução do controle jurisdicional de constitucionalidade das leis nos Estados Unidos” (George H. Jaffin, RF, Rio de Janeiro, ano 38, v. 86, p. 285). A ampla utilização da injunction como técnica do controle de constitucionalidade permitiu que se atenuassem, significativamente, as exigências para obter “uma declaração judicial sobre a validade da lei”, ensejando a propositura de ações visando a impedir que determinado agente oficial desse execução a uma lei inconstitucional.



    Entre nós, a instituição das garantias constitucionais do habeas corpus e do mandado de segurança individual e coletivo ampliou, significativamente, a via de defesa ou de exceção contra ato ou omissão inconstitucionais, admitindo-se, inclusive, a utilização desses remédios em caráter preventivo. Reconheceu-se, igualmente, a legitimidade da ação declaratória ordinária como instrumento processual hábil para obter a pronúncia de inconstitucionalidade de lei ou ato desconforme com a ordem constitucional. A ação popular passa a constituir, também, forma judicial idônea para provocar o controle jurisdicional da constitucionalidade.



    Não se cuida mais, ou exclusivamente, de simples defesa contra a aplicação de um ato inconstitucional, tal como inicialmente definido por Lúcio Bittencourt (O controle jurisdicional da constitucionalidade das leis, , p. 97), ou de alegação de inconstitucionalidade emanada de pessoa cujos direitos tenham sido ofendidos pela lei, como preconizado por Buzaid (Da ação direta de declaração de inconstitucionalidade no direito brasileiro, p. 24).



    Ao revés, o controle de constitucionalidade difuso, concreto, ou incidental, caracteriza-se, fundamentalmente, também no Direito brasileiro, pela verificação de uma questão concreta de inconstitucionalidade, ou seja, de dúvida quanto à constitucionalidade de ato normativo a ser aplicado num caso submetido à apreciação do Poder Judiciário.



    Assim, a característica fundamental do controle concreto ou incidental de normas parecer ser o seu desenvolvimento inicial no curso de um processo, no qual a questão constitucional configura “antecedente lógico e necessário à declaração judicial que há de versar sobre a existência ou inexistência de relação jurídica” (BUZAID, Alfredo. “Juicio de amparo” e mandado de segurança, Revista de Direito Processual Civil, p. 69).



    Desse modo, no caso dos autos, a Companhia Energética do Ceará - ENEL propôs ação declaratória contra o Estado do Ceará buscando ver declarada a inexistência de relação jurídica entre a ENEL e o Estado do Ceará decorrente da Lei Estadual nº 16840/2019, uma vez que o setor elétrico é regulado por nomas de competência da União, inclusive no que tange às relações de consumo entre concessionárias e consumidores de energia. Em outras palavras, busca afastar a aplicação de sanções decorrentes da Lei estadual nos casos de cobranças relacionadas aos consumidores de energia, por entender que deve seguir as normas previstas no Contrato de Concessão nº 01-98-ANEEL, além das normas previstas nas Leis Federais nº 8.987/95 e nº 9.427/96.



    Logo, não se trata de ação de controle de constitucionalidade abstrato, de competência do Supremo Tribunal Federal, mas de ação ordinária, proposta por legitimado que busca tutela de direito subjetivo seu que, nos termos da petição inicial, estaria sendo inviabilizado por legislação estadual, a qual reputa inconstitucional e, portanto, não aplicável a ele.



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário.



    Publique-se.



    Brasília, 15 de agosto de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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