Tribunal: STF
Processo: RE 1544378
Classe: RE
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-04-29
Data de publicação: 2025-04-29

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário interposto pelo Distrito Federal, com base no permissivo do art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, em face de acórdão prolatado pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, assim ementado:



    “MANDADO DE INJUNÇÃO. SERVIDORA PÚBLICA. AGENTE SOCIOEDUCATIVO. APOSENTADORIA ESPECIAL. ABONO DE PERMANÊNCIA. EMENDA CONSTITUCIONAL N. 103/2019. ART. 40, §4º-B, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. REJEITADAS PRELIMINARES DE FORMAÇÃO LITISCONSÓRCIO NECESSÁRIO E DE AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR. DESNECESSIDADE DE REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO PRÉVIO. MÉRITO. AUSÊNCIA DE REGULAMENTAÇÃO PELO ENTE DISTRITAL. MORA LEGISLATIVA. ORDEM CONCEDIDA PARA DETERMINAR À AUTORIDADE ADMINISTRATIVA A ANÁLISE DA SITUAÇÃO FÁTICA DA IMPETRANTE À LUZ DA LEI COMPLEMENTAR N. 51/1985. MANDADO DE INJUNÇÃO CONHECIDO. ORDEM DE INJUNÇÃO CONCEDIDA. 1. Nos termos do artigo 71, §1º, inciso II, da Lei Orgânica do Distrito Federal, o Governador do Distrito Federal é a autoridade competente para deflagrar o processo legislativo relacionado à previdência dos servidores distritais, o que evidencia a inexistência de litisconsórcio passivo necessário com a Câmara Legislativa do Distrito Federal, pois a atuação desta depende da iniciativa do Chefe do Poder Executivo local. 2. O exercício do mandado de injunção não está condicionado, constitucional ou legalmente, a prévio requerimento administrativo para que o Impetrado inicie o processo legislativo para superar o vácuo normativo em que se fundou a impetração. 2. O art. 40, § 4º-B, da Constituição Federal, com a redação dada pela Emenda Constitucional 103/2019, assegurou aposentadoria especial aos servidores públicos ocupantes do cargo de agente socioeducativo. A ausência de lei complementar distrital que regulamente o referido dispositivo constitucional caracteriza a mora da autoridade em deflagrar o processo legislativo, uma vez que essa atribuição não configura simples faculdade ou juízo de conveniência e oportunidade do entre federativo, mas um dever de legislar, na medida em que inviabiliza a concessão de aposentadoria especial aos referidos servidores, prevista em norma constitucional. 3. Ordem concedida para reconhecer a mora legislativa do ente distrital e assegurar, à impetrante, a análise de sua situação fática pela autoridade administrativa competente, notadamente em relação ao pedido de pedido de aposentadoria especial e do respectivo abono de permanência, à luz da Lei Complementar n. 51/1985, que trata da aposentadoria do servidor público policial. 4. Nos termos do art. 8º, parágrafo único, da Lei 13.300/2016, não é cabível a concessão de prazo razoável para que o ente distrital promova a edição da norma regulamentadora do art. 40, § 4º-B, da Constituição Federal, visto que a autoridade coatora deixou de atender ao prazo estabelecido em mandado de injunção julgado anteriormente por esta e. Corte de Justiça. 5. Ordem concedida.”



    Nas razões recursais, sustenta-se violação dos arts. 2º; 40, § 4º-B; e 195, todos da Constituição da República; e art. 5º, caput, e § 2º, da EC nº 103/2019. Argumenta-se que o entendimento adotado pelo Tribunal de origem “vai de encontro à regra de transição expressa na EC n. 103/2019 e à discricionariedade concedida ao ente federado pelo art. 40, § 4º-B, da CF”.



    É o relatório.



    Decido.



    A Corte a quo assim se manifestou sobre a questão, in verbis:



    “A Emenda Constitucional n. 103/2019, por sua vez, preservou a vedação à adoção de requisitos ou critérios diferenciados para a concessão de benefícios em regime próprio de previdência social, porém ampliou as exceções em que se admite a concessão de aposentadoria especial aos servidores públicos, prevendo a possibilidade de concessão do benefício aos servidores com deficiência, aos ocupantes do cargo de agente penitenciário, de agente socioeducativo ou de policial dos órgãos de que tratam o inciso IV do caput do art. 51, o inciso XIII do caput do art. 52 e os incisos I a IV do caput do art. 144, assim como aos servidores cujas atividades sejam exercidas com efetiva exposição a agentes químicos, físicos e biológicos prejudiciais à saúde, ou associação desses agentes, vedada a caracterização por categoria profissional ou ocupação.



    Nessa linha, a adoção de critérios especiais para a aposentadoria de servidores públicos que ocupam o cargo de agente socioeducativo passou a ser um direito assegurado pelo art. 40, § 4º-B, da Constituição Federal, que assim dispõe:



    [...]



    Como se observa, o dispositivo em tela previu a competência legislativa do próprio ente federativo, por meio da edição de lei complementar, para o estabelecimento dos critérios, em especial, a fixação de idade e tempo de contribuição diferenciados, para a concessão de aposentadoria aos servidores públicos ocupantes do cargo de agente socioeducativo.



    Ocorre que o ente distrital ainda não cumpriu o dever de editar a norma disciplinadora da matéria, inviabilizando o exercício desse direito subjetivo pela impetrante.



    Nesse compasso, a indigitada autoridade coatora refuta a existência de mora legislativa do Distrito Federal, apegando-se à tese de que é necessária a edição de lei complementar federal antes de proceder à regulação pretendida no writ. Essa interpretação, contudo, não guarda harmonia com as normas constitucionais.



    Consoante mencionado alhures, no tocante à aposentadoria especial de servidor público ocupante do cargo de agente socioeducativo, a Emenda Constitucional n. 103/2019 alterou o sistema de previdência social e definiu o respectivo ente federativo como competente para legislar, por meio de lei complementar, sobre a idade e o tempo de contribuição diferenciados a serem aplicados (art. 40, § 4º-B, da Constituição Federal).



    Ou seja, atribuiu-se aos entes da federação a competência para legislar acerca dos critérios para a concessão de aposentadoria especial aos referidos servidores públicos.



    Assim, diante da previsão trazida pela EC n. 103/2019, não há se falar em mora do Presidente da República ou do Congresso Nacional no dever de legislar sobre o tema, por meio de lei complementar federal de caráter geral, porquanto a competência para legislar sobre a matéria não é do ente federal, mas sim dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.”



    Extrai-se do excerto acima que o Tribunal de origem entendeu, em síntese, que, com a edição da EC nº 103/2019, a adoção de critérios especiais para a aposentadoria de servidores públicos que ocupam o cargo de agente socioeducativo passou a ser um direito assegurado pelo art. 40, § 4º-B, da Constituição Federal, cuja disciplina depende da edição de lei complementar pelo ente federativo, e que, no caso concreto, há mora legislativa por parte do Distrito Federal.



    Pois bem.



    O art. 5º, LXXI, da Constituição Federal, dispõe que será concedido mandado de injunção sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania. 



    Nessa linha, se faz necessário verificar a presença dos requisitos para a concessão do mandado de injunção: (a) a falta de norma reguladora de uma previsão constitucional (omissão total ou parcial do Poder Público); (b) inviabilização do exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania (RE 1526375 ED, Rel. Min. Alexandre de Moraes, 1ª Turma, DJe 19.3.2025).



    Com a edição da Emenda Constitucional nº 103/2019, a aposentadoria especial do servidor público que exerce atividade de risco passou a ser prevista no art. 40, §4º-B, da Constituição Federal, cujo teor transcreve-se:



    “Art. 40. O regime próprio de previdência social dos servidores titulares de cargos efetivos terá caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente federativo, de servidores ativos, de aposentados e de pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial.



    [...]



    § 4º-B. Poderão ser estabelecidos por lei complementar do respectivo ente federativo idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de ocupantes do cargo de agente penitenciário, de agente socioeducativo ou de policial dos órgãos de que tratam o inciso IV do caput do art. 51, o inciso XIII do caput do art. 52 e os incisos I a IV do caput do art. 144.”  



    Da leitura deste dispositivo observa-se que o legislador constituinte derivado limitou as categorias profissionais passíveis de serem contempladas com o benefício da aposentadoria especial que laborem em situações de periculosidade, bem como determinou que poderão ser estabelecidos, por lei complementar do respectivo ente federativo, idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de ocupantes do cargo de agente socioeducativo.  



    O art. 5º da Emenda Constitucional nº 103/2019, por sua vez, instituiu regime de transição, assegurando aos ocupantes de cargo de agente socioeducativo a aplicação analógica da Lei Complementar nº 51/1985, a qual dispõe sobre aposentadoria do servidor público policial, até que especificamente regulamentada a aposentadoria especial dos agentes socioeducativos, nos termos do art. 40, § 4º-B, da Constituição Federal. Veja-se: 



    “Art. 5º O policial civil do órgão a que se refere o inciso XIV do caput do art. 21 da Constituição Federal, o policial dos órgãos a que se referem o inciso IV do caput do art. 51, o inciso XIII do caput do art. 52 e os incisos I a III do caput do art. 144 da Constituição Federal e o ocupante de cargo de agente federal penitenciário ou socioeducativo que tenham ingressado na respectiva carreira até a data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional poderão aposentar-se, na forma da Lei Complementar nº 51, de 20 de dezembro de 1985, observada a idade mínima de 55 (cinquenta e cinco) anos para ambos os sexos ou o disposto no § 3º.”



    No ponto, colho do voto divergente que consta do acórdão recorrido, que se formou por maioria na Corte de origem:



    “A LC Distrital n. 970/2020 estabeleceu regras do Regime Próprio de Previdência Social do Distrito Federal, de acordo com a Emenda Constitucional n. 103/19, mas nada dispôs sobre o art. 40, § 4º-B, da CF, que trata da aposentadoria especial dos servidores ocupantes do cargo de agente socioeducativo. 



    O Distrito Federal está sujeito ao princípio da legalidade estrita e tanto a Constituição Federal como a Lei Complementar Distrital n. 769/08 exigem a edição de lei complementar - atualmente de competência distrital -, para a concessão de aposentadoria especial aos servidores ocupantes do cargo de agente socioeducativo, a qual ainda não foi editada. 



    Não obstante, a EC 103/19, ao dispor sobre a aposentadoria especial de servidores públicos que exercem atividades de risco – entre eles, os ocupantes de cargo de agente socioeducativo – assegurou, no § 3º do art. 5º, a aplicação analógica da Lei Complementar n. 51, de 20 de dezembro de 1985 (que dispõe sobre a aposentadoria do servidor público policial).



    (...)



    Assim, até que seja regulamentado o direito à aposentadoria especial dos servidores públicos ocupantes do cargo de agente socioeducativo submetidos ao regime próprio de previdência social do DF, aplica-se, por analogia, a LC n. 51/1985, que trata da aposentadoria do servidor público policial” (eDOC nº 6, p. 58-60)



    Destaco que este entendimento foi adotado em caso similar julgado recentemente pela Primeira Turma deste Supremo Tribunal Federal. Veja-se a ementa do acórdão prolatado:



    EMENTA: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. MANDADO DE INJUNÇÃO. REGULAMENTAÇÃO DA APOSENTADORIA ESPECIAL DE AGENTE SOCIOEDUCATIVO. ART. 40, §4º-B DA CONSTITUIÇÃO NA REDAÇÃO DA EMENDA CONSTITUCIONAL 103/2019. ARTS. 5º E 10, § 2º, INCISO I, DA EC 103/20019. NORMA TRANSITÓRIA PARA APLICAÇÃO ANALÓGICA DA LEI COMPLEMENTAR 51/1985 AOS AGENTES FEDERAIS PENITENCIÁRIO OU SOCIOEDUCATIVO. OMISSÃO LEGISLATIVA. INEXISTÊNCIA. 1. O órgão julgador pode receber, como agravo interno, os embargos de declaração que notoriamente visam a reformar a decisão monocrática do Relator, sendo desnecessária a intimação do embargante para complementar suas razões quando o recurso, desde logo, exibir impugnação específica a todos os pontos da decisão embargada. Inteligência do art. 1.024, § 3º, do Código de Processo Civil de 2015. 2. Na origem, o TJDFT concedeu a injunção postulada, para que o Distrito Federal, no prazo de 90 dias, promova a edição da norma regulamentadora, que discipline a aposentadoria dos agentes socioeducativos no âmbito daquele ente e, caso a mora legislativa não seja suprida no prazo estipulado, a situação funcional da impetrante deve ser apreciada com base na aplicação analógica da Lei Complementar nº 51/1985, prevista pela Emenda Constitucional nº 103/2019 como parâmetro para as regras de transição no âmbito federal. 3. O Mandado de Injunção está previsto no art. 5º, inciso LXXI, da Constituição Federal e prevê que o mesmo será concedido sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício de direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania. 4. Assim, sempre é necessária a presença dos requisitos do mandado de injunção, que são (a) a falta de norma reguladora de uma previsão constitucional (omissão total ou parcial do Poder Público); (b) inviabilização do exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania. 5. Ressalte-se, portanto, que o cabimento do mandado de injunção pressupõe a existência de nexo de causalidade entre a omissão normativa do Poder Público e a inviabilidade do exercício do direito, liberdade ou prerrogativa. 6. A temática referente à aposentadoria especial do servidor público que exerce atividade de risco, passou, com a edição da Emenda Constitucional 103/2019, a ser prevista no §4º-B do art. 40 da Constituição Federal, na qual o legislador constituinte derivado optou por limitar as categorias profissionais passíveis de serem contempladas com o benefício da aposentadoria especial que laborem em situações de periculosidade, bem com determinou que poderão ser estabelecidos por lei complementar do respectivo ente federativo idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria de ocupantes do cargo de agente penitenciário, de agente socioeducativo ou de policial dos órgãos de que tratam o inciso IV do caput do art. 51, o inciso XIII do caput do art. 52 e os incisos I a IV do caput do art. 144. 7. Nesse sentido o art. 5º da Emenda Constitucional 103/2019 institui norma transitória assegurando aos ocupantes de cargo de agente federal penitenciário ou socioeducativo a aplicação analógica da Lei Complementar 51, de 20.12.1985, a qual dispõe sobre aposentadoria do servidor público policial, até que especificamente regulamentada a aposentadoria especial, nos termos do § 4º-B do art. 40 da Constituição. Ou seja, a Emenda Constitucional 103/2019 positivou, em norma transitória, a aplicação analógica da Lei Complementar 51/1985. 8. Desse modo, inexiste a omissão legislativa apontada na petição inicial, devendo ser denegado o Mandado de Injunção. 9. Embargos de Declaração recebidos como Agravo Interno, ao qual se nega provimento. (RE 1526375 ED, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, julgado em 12-03-2025, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 18-03-2025 PUBLIC 19-03-2025)



    Portanto, na esteira do precedente acima colacionado, constato que a Emenda Constitucional  nº 103/2019 positivou, em norma transitória, a aplicação analógica da Lei Complementar nº 51/1985 aos agentes socioeducativos, de modo que não há que se falar, no caso concreto, em omissão legislativa. Nesse sentido: 



    “EMENTA: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO MANDADO DE INJUNÇÃO. CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL. CONSTITUCIONAL. APOSENTADORIA ESPECIAL DE AGENTES PENITENCIÁRIOS FEDERAIS. ALEGADA AUSÊNCIA DE NORMA REGULAMENTADORA DO INC. II DO § 4º DO ART. 40 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. ALTERAÇÃO SUPERVENIENTE DO QUADRO FÁTICO-NORMATIVO: DIREITO ASSEGURADO PELA EMENDA CONSTITUCIONAL N. 103/2019. PERDA DO INTERESSE DE AGIR. MANDADO DE INJUNÇÃO PREJUDICADO. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. (MI 7204 ED, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 08-06-2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-165 DIVULG 30-06-2020 PUBLIC 01-07-2020)



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do supremo tribunal federal, dou provimento ao recurso extraordinário do Distrito Federal para denegar a ordem injuncional.



    Publique-se.



    Brasília, 29 de abril de 2025.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



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