Tribunal: STF
Processo: RE 1513787
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-03-17
Data de publicação: 2025-03-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de dois recursos extraordinários interpostos em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, ementado nos seguintes termos:  



    “AMBIENTAL. RESPONSABILIDADE CIVIL. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OCUPAÇÃO IRREGULAR EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO AMBIENTAL (MANGUEZAL) E EM TERRENO DE MARINHA. INTERESSE PROCESSUAL CONFIGURADO. LEGITIMIDADE DA UNIÃO E DA EMURB. LITISCONSORTE PASSIVO FACULTATIVO COM OS OCUPANTES E COM IBAMA. DANO AMBIENTAL. INFORMAÇÃO TÉCNICA DE ÓRGÃO AMBIENTAL. COMPROVAÇÃO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DE TODOS QUE CONTRIBUÍRAM PARA A DEGRADAÇÃO AMBIENTAL. INEXISTÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO A POLUIR. TEORIA DO FATO CONSUMADO. INAPLICABILIDADE. 



    1. Trata-se de remessa necessária e de apelações interpostas contra sentença que condenou, em ação civil pública, os Apelantes a procederem com a desocupação da área de manguezal/terreno de marinha (que deverá ser precedida de realização de cadastramento, de inclusão dos ocupantes em programas habitacionais e de transferência das famílias para os novos imóveis), a se absterem de expedir alvará ou regularizar a referida ocupação e a realizarem a recuperação da degradação ambiental. 



    2. Presente o interesse processual para o pedido de abstenção de autorizar ocupação em face da União, pois, embora o art. 9º, II, da Lei 9.636/1998 já vede qualquer inscrição de ocupações que estejam concorrendo ou tenham concorrido para degradação de área de preservação ambiental, não quer dizer necessariamente que a União tenha exercido e esteja exercendo plenamente esse comando legal na área objeto deste processo, especialmente tendo em conta que a União permitiu ao longo do tempo ocupações irregulares em seus imóveis, sem ter tomado uma ação concreta para impedir ou ao menos desestimular a ocupação irregular. Preliminar rejeitada. 



    3. Caracterizada a legitimidade passiva da União quanto ao pedido relacionado com omissão no exercício do poder de polícia ambiental, haja vista que a atribuição de fiscalização ambiental do IBAMA, enquanto órgão constitucionalmente incumbido da defesa e proteção do meio ambiente e combate à poluição em qualquer de suas formas, não inibe a responsabilidade da União por seus bens imóveis e pelo bom uso deles. Também patente a legitimidade da Empresa Municipal de Urbanização - EMURB, pois essa Autarquia reconhece que tem atribuição legal para conceder licença de construção, o que impõe o dever de fiscalização de construções sem a devida licença. Preliminar rejeitada. 



    4. Inexiste litisconsorte passivo necessário com o IBAMA e com os atuais ocupantes da área, pois não estão presentes os requisitos do art. 47 do CPC, especialmente tendo em conta que, em razão da responsabilidade solidária prevista no art. 3º, inciso IV, da Lei 6.938/1981, a ação judicial pode ocorrer apenas contra o responsável indireto pela lesão, no caso o Poder Público. Preliminar rejeitada. 



    5. Informação Técnica do Órgão Ambiental Estadual e Manifestação do IBAMA comprovam a existência dos danos ambientais causados pela ocupação irregular, decorrentes de processo desordenado de urbanização em direção ao mangue com implantação de equipamentos urbanísticos consolidados pelo Poder Público, em área após a ponte do Rio do Sal, na Avenida Euclides Figueiredo, bairro Porto Dantas, em Aracaju/SE.



    6. O ecossistema manguezal, típico de boa parte do litoral brasileiro, integra o meio ambiente, ‘impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações’ (art. 225, caput, CF/1988). A área de mangue é ainda considerada área de preservação permanente (art. 2º, "f", da Lei 4.771/1965, antigo Código Florestal; art. 4º, VI e VII, da Lei 12.651/2012), que tem regime de proteção especial, sendo vedada a supressão de vegetação em área de preservação permanente, salvo excepcionalmente, quando inexistir alternativa, em caso de utilidade pública ou de interesse social. A área de preservação permanente está situada em terrenos de marinha, de propriedade da União, não sendo possível a legalização da ocupação de imóveis da União em APP, consoante artigos 9° e 10 da Lei 9.636/98. 



    7. A manutenção de construção em área de preservação permanente ‘impede sua regeneração, comportamento de que emerge obrigação propter rem de restaurar na sua plenitude e indenizar o meio ambiente degradado e terceiros afetados, sob o regime de responsabilidade civil objetiva’ (REsp 1.454.281/MG, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 9/9/2016). 



    8. Não se aplica a teoria do fato consumado em razão de consolidação de área urbana, sendo legítima a ordem de demolição de edificação em área de preservação permanente em leito de rio. Precedentes: STJ, AgInt no REsp 1545177/PR, Rel. Min. Og Fernandes, 2ª Turma, 13/11/2018, DJe 22/11/2018. 



    9. Responsabilidade solidária de todos os réus que contribuíram para a situação atual de degradação ambiental e ocupação irregular da área de preservação ambiental. 



    10. Apelação e Remessa Necessária improvidas.” (eDOC 450 - ID: 863ce500)



    Opostos embargos de declaração, restaram desprovidos. (eDOC 492 - ID: 9bfb14ce) 



    No recurso extraordinário interposto pelo Município de Aracaju, com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação ao art. 2º do texto constitucional. (eDOC 502 - ID: c780441b) 



    Nas razões recursais, alega-se que o acórdão recorrido atenta contra o princípio da separação de poderes, previsto no art. 2º da Constituição Federal, bem como o entendimento firmado no julgamento da ADPF 45-MC, ao determinar que o Município de Aracaju promova a inclusão de ocupantes de APP consolidada em programas habitacionais e transfira as famílias para novos imóveis. (eDOC 502 - ID: c780441b, p. 3).



    Destaca-se, ainda, que “[N}o que se refere à inclusão dos moradores em programa habitacional e à transferência deles para novos imóveis, importante registrar que a relocação dos ocupantes da área irregularmente não se assenta em qualquer direito advindo da ocupação irregular de imóvel da União, mas sim diretamente do direito à moradia, estabelecido constitucionalmente” (eDOC 502 - ID: c780441b, p. 3).



    Argumenta-se que a execução da política pública habitacional deve seguir um roteiro definido pelo Poder Público, com base nos recursos orçamentários disponíveis para fazer frente a tal intervenção. (eDOC 502 - ID: c780441b, p. 11).



    No recurso extraordinário interposto pela União, com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 37, § 6º, e 225, § 3º, do texto constitucional. (eDOC 507 – ID: faf72896) 



    Nas razões recursais, sustenta-se que o acórdão recorrido, ao considerar a União um agente poluidor, sem atendimento dos requisitos legais relativos à demonstração da atividade (conduta comissiva ou omissa) e à relação com o dano, violou os arts. 37, § 6º, e 225, § 3º, da Constituição Federal. (eDOC 507 – ID: faf72896, p. 11) 



    Afirma-se que “não obstante a conclusão do julgado tenha seu lastro na teoria da responsabilidade objetiva, descurou-se o acórdão de sua própria fundamentação que aponta a identificação fático-probatória dos reais e efetivos responsáveis pelo dano ambiental no caso concreto e, com isso, acabou por impingir indevidamente a UNIÃO de agente poluidor e de responsabilizá-la sem a existência de qualquer demonstração de nexo de causalidade para tanto.”. (eDOC 507 – ID: faf72896, p. 11) 



    Sustenta-se que “a União não contribuiu para o dano, especialmente porque a exploração e ocupação da área se deram fomentadas pela própria EMURB e MUNICÍPIO DE ARACAJU, conforme consta no acórdão, com o objetivo de implementar irregularmente sua política social de acesso à moradia”. (eDOC 507 – ID: faf72896, p. 12) 



    Foram apresentadas contrarrazões aos recursos extraordinários: eDOC 518 - ID: 0fe17dee; eDOC 520 - ID: 172de3f5; eDOC 524 - ID: 7cb8f972; eDOC 525 - ID: 6e1ed10f; eDOC 527 - ID: 69119a11; e eDOC 530 - ID: 7156e22a.



    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se no seguinte sentido:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DIREITO AMBIENTAL. INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO EM POLÍTICAS PÚBLICAS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PROTEÇÃO AMBIENTAL. ALEGAÇÃO DO MUNICÍPIO DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INVIABILIDADE. SUSCITADA PELA UNIÃO OFENSA AOS ARTIGOS 37, § 6º, E 225, § 3º DA CRFB/1988. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. OFENSA REFLEXA. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. SÚMULA 280/STF. NECESSIDADE DE REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO. SÚMULA 279/STF. POSSIBILIDADE DA RESPONSABILIZAÇÃO ESTATAL EM RAZÃO DA DEFICIÊNCIA/OMISSÃO NA ATIVIDADE DE FISCALIZAÇÃO A FIM DE EVITAR/DIMINUIR DANOS AMBIENTAIS EM ÁREA DE PROTEÇÃO PERMANENTE. PRECEDENTES. PARECER PELO NÃO CONHECIMENTO OU DESPROVIMENTO DO RECURSO.” (eDOC 580 - ID: 64e53ec1)



    É o relatório.



    Decido.



    A irresignação não merece prosperar.



    Verifico que a Corte de origem, com fundamento na legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Lei 4.771/1965, Lei 6.938/1981, Lei 9.636/1998, Lei 12.651/2012 e Código de Processo Civil), bem como no acervo probatório constante dos autos, consignou a legitimidade dos recorrentes para figurarem no polo passivo de ação civil pública em que se discute a reparação por danos ambientais. Confira-se trecho do acórdão recorrido:  



    “Entendo presente o interesse processual para o pedido de abstenção de autorizar ocupação em face da União. O fato de o art. 9º, II, da Lei 9.636/1998 já vedar qualquer inscrição de ocupações que estejam concorrendo ou tenham concorrido para degradação de área de preservação ambiental não quer dizer necessariamente que a União tenha exercido e esteja exercendo plenamente esse comando legal na área objeto deste processo. Embora não haja nos autos prova ou indício de que alguma ocupação foi autorizada pela União, certo é que a União permitiu ao longo do tempo ocupações irregulares em seus imóveis, sem ter tomado uma ação concreta para impedir ou ao menos desestimular a ocupação irregular. Preliminar de ausência de interesse processual rejeitada. 



    Também vislumbro caracterizada a legitimidade passiva da União quanto ao pedido relacionado com omissão no exercício do poder de polícia ambiental. Isso porque a ocupação irregular ocorreu em imóveis da União, a quem cabe fiscalizar e zelar por esses bens, inclusive devendo tomar ações como proprietário para evitar danos por terceiros ao meio ambiente onde situados seus imóveis. A atribuição de fiscalização ambiental do IBAMA, enquanto órgão constitucionalmente incumbido da defesa e proteção do meio ambiente e combate à poluição em qualquer de suas formas, não inibe a responsabilidade da União por seus bens imóveis e pelo bom uso deles.



    (...)



    A Petição Inicial veio acompanhada de robusta prova documental, consistente em Inquérito Civil e seus anexos. Consta Informação Técnica - IT nº 07/2014 da ADEMA e Manifestação do IBAMA (id. 386336 e 386339), que comprovam a existência dos danos ambientais causados pela ocupação irregular, decorrentes de processo desordenado de urbanização em direção ao mangue com implantação de equipamentos urbanísticos consolidados pelo Poder Público, em área após a ponte do Rio do Sal, na Avenida Euclides Figueiredo, bairro Porto Dantas, em Aracaju/SE. 



    Não houve controvérsia em relação a estes fatos. Tampouco requerida perícia técnica. Aliás, a perícia judicial se mostra desnecessária, haja vista a falta de controvérsia sobre os fatos, e o amplo acervo probatório juntado com a Petição Inicial. Ademais, válida a utilização de ‘informações constantes em laudo técnico produzido em procedimento administrativo, no qual inclusive se assegurou o contraditório e a ampla defesa’ (Processo 00019645020104058100, Apelação Cível, Desembargador Federal André Granja (convocado), 1ª Turma, em 19/10/2017, publicação em 26/10/2017).



    O ecossistema manguezal, típico de boa parte do litoral brasileiro, integra o meio ambiente, ‘impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações’ (art. 225, caput, CF/1988). A área de mangue é ainda considerada área de preservação permanente (art. 2º, "f", da Lei 4.771/1965, antigo Código Florestal; art. 4º, VI e VII, da Lei 12.651/2012), que tem regime de proteção especial, sendo vedada a supressão de vegetação em área de preservação permanente, salvo excepcionalmente, quando inexistir alternativa, em caso de utilidade pública ou de interesse social. O Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro, instituído pela Lei 7.661/1988, deverá, ao prever o zoneamento de usos e atividades na Zona Costeira, dar prioridade à conservação e proteção, entre outros recursos naturais, dos manguezais. A Lei 9.605/1998 tipifica inclusive como crime ambiental ‘destruir ou danificar florestas nativas ou plantadas ou vegetação fixadora de dunas, protetora de mangues, objeto de especial preservação’ (art. 50). 



    A área de preservação permanente está situada em terrenos de marinha, de propriedade da União, não sendo possível a legalização da ocupação de imóveis da União em APP, consoante artigos 9° e 10 da Lei 9.636/98 (fl. 119). De fato, o art. 9° da Lei 9.636/1998 veda a inscrição de ocupações em algumas situações, entre as quais as que ‘II - estejam concorrendo ou tenham concorrido para comprometer a integridade das áreas de uso comum do povo, de segurança nacional, de preservação ambiental, das necessárias à proteção dos ecossistemas naturais, das reservas indígenas, das ocupadas por comunidades remanescentes de quilombos, das vias federais de comunicação, das reservadas para construção de hidrelétricas, ou congêneres, ressalvados os casos especiais autorizados na forma da lei’. 



    Além disso, mesmo que a inscrição fosse válida, a construção ocorreu sem autorização da SPU, não havendo direito à manutenção da construção, tal como está, já que o art. 6º, inciso I, do Decreto-Lei 2.398/1987, determina a demolição:



    (...)



    Assim, a demolição da construção feita em área de preservação permanente se impõe não apenas porque ocasionou dano ambiental, mas também porque foi realizada em terreno de marinha sem prévia autorização da SPU. 



    A manutenção de construção em área de preservação permanente ‘impede sua regeneração, comportamento de que emerge obrigação propter rem de restaurar na sua plenitude e indenizar o meio ambiente degradado e terceiros afetados, sob o regime de responsabilidade civil objetiva’ (REsp 1.454.281/MG, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 9/9/2016), por isso é imprescindível a demolição.” (eDOC 449 - ID: a2ee0752, p. 1-3)  



    Assim, verifica-se que a matéria debatida no acórdão recorrido restringe-se ao âmbito infraconstitucional, de modo que eventual ofensa à Constituição, se existente, seria meramente reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso. 



    Além disso, divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal. 



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:  



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. DANO AMBIENTAL. ACÓRDÃO RECORRIDO DEVIDAMENTE FUNDAMENTADO. AUSÊNCIA DE OFENSA AO ART. 93, IX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL (TEMA 339 DA REPERCUSSÃO GERAL). NECESSIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS E DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL PERTINENTE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279/STF. INTERPRETAÇÃO DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I - Consoante assentado no julgamento do AI 791.292 QO-RG/PE (Tema 339 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Gilmar Mendes, DJe 13/8/2010, o art. 93, IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas, nem que sejam corretos os fundamentos da decisão. II – Para dissentir da conclusão adotada pelo Juízo de origem e verificar a procedência dos argumentos consignados no recurso extraordinário, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório dos autos – o que é vedado pela Súmula 279/STF – e da legislação infraconstitucional aplicável à espécie, de modo que eventual ofensa à Constituição Federal seria apenas indireta. III - O Tribunal de origem, ao analisar o caso concreto, não declarou a inconstitucionalidade de norma legal ou afastou sua aplicação sem observância do art. 97 da Constituição, visto que apenas interpretou a legislação infraconstitucional aplicável à espécie. IV - Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (ARE 1478373 AgR, Rel. Min. Cristiano Zanin, Primeira Turma, DJe 03.05.2024)  



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO AMBIENTAL. CONSTRUÇÃO IRREGULAR EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. DEMOLIÇÃO. APA BALEIA FRANCA. PRAIA DA GALHETA. DANOS AMBIENTAIS. LEIS 4.771/1965, 6.938/1981, 7.661/1988 E 12.651/2012. DECRETOS 23.793/1934 E 5.300/2004. RESOLUÇÃO 303/2002 DO CONAMA. LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE LAGUNA/SC. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. NECESSIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. VIOLAÇÃO AO ARTIGO 93, INCISO IX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INEXISTÊNCIA. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS MAJORADOS AO DOBRO DO VALOR FIXADO PELA ORIGEM EM DESFAVOR DA PARTE RECORRENTE, NOS TERMOS DO ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL, OBSERVADOS OS LIMITES DOS §§ 2º E 3º E A EVENTUAL CONCESSÃO DE JUSTIÇA GRATUITA. RECURSO MANIFESTAMENTE IMPROCEDENTE. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO, COM IMPOSIÇÃO DE MULTA DE 5% (CINCO POR CENTO) DO VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, NOS TERMOS DO ARTIGO 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL, CASO SEJA UNÂNIME A VOTAÇÃO. (ARE 1429429 AgR, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 19.10.2023)



    Ademais, verifica-se que o acórdão recorrido não destoa da orientação jurisprudencial desta Corte, que admite atuação do Poder Judiciário na determinação da implementação de políticas públicas em situações excepcionalíssimas, notadamente quando há risco de violação a direitos fundamentais, como no caso dos autos. Nesse sentido, cito os seguintes precedentes:



    “Agravo Regimental em Recurso Extraordinário com Agravo. 2. Direito Constitucional. 3. Poder Judiciário. Implementação de políticas públicas. Possibilidade. 4. Hipótese em que comprovada a excepcionalidade da situação a justificar a intervenção do Poder Judiciário na implementação de política pública municipal. 5. Inadmissibilidade do reexame dos fatos e provas. Incidência da Súmula 279 do STF. Precedentes. (...)” (ARE 1418831 AgR, Rel. min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 29.06.2023 - grifo nosso)  



    “AGRAVOS REGIMENTAIS NOS RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS COM AGRAVOS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. SANEAMENTO BÁSICO. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: POSSIBILIDADE. ALEGADA OFENSA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DA PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA: INOCORRÊNCIA. IMPLEMENTAÇÃO DE INFRAESTRUTURA ADEQUADA E PREVENÇÃO DE DANO AMBIENTAL. RESPONSABILIDADE. REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO: SÚMULA N. 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. (...)” (ARE 1412280 AgR-segundo, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe 17.04.2023 - grifo nosso)



    Ante o exposto, nego seguimento aos recursos (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 17 de março de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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