Tribunal: STF
Processo: RE 1581388
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-04
Data de publicação: 2025-12-04

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos. 



    Ministério Público Federal interpõe recurso extraordinário, com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, contra acórdão proferido pela 12ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, assim ementado:



    “ADMINISTRATIVO. REMESSA NECESSÁRIA. APELAÇÃO. VISTO DE ENTRADA E PERMANÊNCIA. ATO ADMINISTRATIVO. PRERROGATIVA DO PODER EXECUTIVO. DISCRICIONARIEDADE. PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE E ISONOMIA. 



    1. A concessão de visto para entrada e permanência no território nacional é ato de cunho administrativo da competência do Poder Executivo, sendo vedado ao Judiciário imiscuir-se nas questões de política migratória (TRF4, AC 5009026-84.2021.4.04.7005, SEGUNDA SEÇÃO, Relatora MARGA INGE BARTH TESSLER, juntado aos autos em 20/11/2022)). 



    2. A interferência do Poder Judiciário na política de imigração - vinculada ao poder discricionário da Administração Pública - somente se justificaria nos casos de comprovada ilegalidade. 



    3. Todos os haitianos estão submetidos ao cumprimento das regras definidas pela política de imigração do país.”



    Opostos embargos de declaração por ambas as partes, foram parcialmente providos “apenas para agregar fundamentação, sem efeitos modificativos”.



    No apelo extremo, o recorrente alega violação aos artigos 1º, caput, inciso III, 3º, incisos I e IV, 4º, inciso II, e 226 da Constituição Federal. 



    Sustenta, em síntese, que o “acórdão recorrido negou provimento à apelação assim como ao parecer emitido pelo Parquet, sob fundamento de indevida intervenção do poder Judiciário em relação aos pedidos de admissão extraordinária de estrangeiros em território nacional.”



    Argumenta, em síntese, o seguinte:



    “Da dignidade humana, que não pode ser reconhecida somente aos nacionais, dada a universalidade dos direitos humanos, extrai-se a essência de todos os direitos fundamentais que devem ser garantidos, indistintamente, a todos.



    Nessa linha, devemos lembrar que a solidariedade entre os povos impõe a busca de soluções pacificadoras de conflitos, de modo a garantir a todos, independentemente de etnia, credo ou ideologia política, o gozo dos direitos humanos. Inclusive, é o que assinala o art. 4º da Carta Magna, em seus incisos II e IX.



    (...)



    Assim, o direito deve ser reconhecido como direito humano; isso quer dizer que o Estado precisa garantir e zelar não somente aos seus nacionais, mas também a todos aqueles que se encontram momentaneamente sujeitos a seu poder soberano. Portanto, não cabe ao Estado fazer distinção dos sujeitos de direito entre nacionais e não-nacionais.



    (...)



    É dever do Estado promover a reunião familiar dos migrantes haitianos que estão separados em razão de situações burocráticas, que estão demandando muito tempo para serem resolvidas. Ademais, o Estado, ao não conceder o visto temporário, acaba por não zelar pela Proteção da Dignidade da Pessoa Humana, resguardada pela Constituição Federal de 1988, inclusive para nacionais e não nacionais. 



    No caso em análise, os migrantes haitianos são estrangeiros que escolheram vir morar no Brasil em busca de melhores condições de vida. Esse grupo tem seus direitos e deveres previstos na Lei 13.445/17, devendo solicitar visto para expectativa de ingresso em território nacional em repartição brasileira no exterior. Caso a intenção seja estabelecer residência, o visto a ser solicitado é o visto temporário, conforme prevê o art. 14 da referida Lei, sendo facultado pedir tal visto para casos de acolhida humanitária, reunião familiar ou trabalho.



    (...)



    Ocorre que diversos migrantes não estão conseguindo autorização pela via Administrativa, necessitando, dessa forma, recorrer ao Poder Judiciário para solucionar suas questões. Assim, o Estado não pode permanecer neutro em relação a esses casos, principalmente quando há um familiar que reside no Brasil e os demais se encontram no Haiti. 



    (...)



    A finalidade dessas ações é de promover a reunião familiar com as pessoas que aqui residem. Nesse contexto, a garantia do direito à reunião familiar, previsto no art. 3º da Lei nº 13.445/2017 e, sob o mesmo aspecto, pela própria Constituição da República (art. 226), sobrepõe-se a eventuais impossibilidades técnicas ou de pessoal vivenciada pelos Órgãos responsáveis pela organização da atividade migratória. 



    Assim, a falha do serviço burocrático está impedindo o gozo e a proteção de direitos humanos e afrontando o papel do Estado brasileiro perante a comunidade internacional e as organizações internacionais.



    Mister observar que a ausência de eficiência do Estado brasileiro em recepcionar e processar os vistos na Embaixada em Porto Príncipe pode acabar por produzir o gravíssimo efeito de estimular processos de migração ilegal, com o uso de atravessadores (coiotes) e o risco de tráfico de pessoas. 



    Vale dizer, a omissão das autoridades brasileiras não só violaria o direito dessas famílias à reunião, como também produziria o deletério resultado de alimentar a violência e a ilegalidade.



    (...)



    Não se olvida que a intervenção do Poder Judiciário em atos executivos deve ficar restrita a hipóteses excepcionais, em observância ao postulado constitucional da divisão de poderes. 



    Por outro lado, demonstra-se que a situação dos migrantes haitianos é configurada como excepcional, até porque o Poder Judiciário não pode ser conivente com atos violadores de direitos humanos a que os haitianos estão sendo expostos. 



    Ademais, no caso em apreço, o critério da razoabilidade deve ser ponderado, sem tolher o exercício da jurisdição e o direito de obtenção de decisões judiciais. Além disso, há que se ter em mente os primados da proteção integral da família como base da sociedade e do direito à reunião familiar.”



    Admitido o apelo extremo, os autos foram remetidos a esta Corte.



    A vista à Procuradoria-Geral da República foi dispensada, nos termos do parágrafo único do art. 52 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. 



    Decido.



    Trata-se, na origem, de ação ordinária ajuizada pela Defensoria Pública da União representando cidadãos haitianos em face da União com o objetivo de obter autorização para ingresso em território brasileiro, sem a necessidade de expedição de visto para fins de reunião familiar.



    Narram os autores que a família encontra-se separada pela necessidade de migração do esposo para obtenção de trabalho em razão das recorrentes catástrofes humanitárias que assolam o Haiti e que o serviço de processamento de pedidos de vistos humanitários não está sendo prestado perante a Embaixada do Brasil em Porto Príncipe, em razão das circunstâncias a que aquele país se encontra submetido.



    O Juízo de primeiro grau julgou parcialmente procedente o pedido inicial, “a fim de condenar a União na adoção de providências administrativas que viabilizem o efetivo agendamento e a efetiva análise do pedido de visto da parte autora, no prazo de 60 dias contínuos”.



    O Tribunal de origem, em sede de apelação interposta pela União e remessa oficial, reformou a sentença de primeiro grau, nos seguintes termos:



    “Autorização de ingresso de estrangeiro no território nacional sem visto para fins de reunião familiar



    Controverte-se nos autos o direito de ingresso em território nacional, para fins de reunião familiar, sem a necessidade de visto. 



    À pretensão posta pela parte apelante não é possível o acolhimento de uma vez que, na linha dos precedentes das Turmas de Direito Administrativo desta Corte, o seu provimento representaria a substituição de ato administrativo de competência exclusiva de autoridades do Ministério das Relações Exteriores, inviável de ser suprido pelo Poder Judiciário. 



    Existentes procedimentos prévios expressamente previstos para a concessão de visto permanente a título de reunião familiar, é ilegítima a intervenção do Poder Judiciário na política de imigração do país, sob pena de grave usurpação de atribuições e prerrogativas do Poder Executivo. 



    Em que pesem os difíceis relatos da parte apelada relacionados ao seu país, existindo previsão de procedimento administrativo na legislação para expedição de visto com a finalidade de reunião familiar, ainda assim esse rito deve ser observado, repiso, sob pena de grave interferência na política migratória do país. 



    Reproduzo os seguintes arestos provenientes das Turmas Administrativas deste Regional, por intermédio de suas ementas:



    (...)



    Assim, todos os haitianos estão submetidos às mesmas condições, não se justificando tratamento diferenciado aos autores em detrimento dos demais conterrâneos. 



    Sobre as dificuldades relacionadas aos agendamentos dos vistos, essas provavelmente decorrem do aumento exponencial do número de requerimentos, assim como em decorrência das limitações que já foram impostas pela pandemia da COVID-19, ou seja, por motivo de força maior alheio à vontade de atuação da Embaixada, não podendo haver exceção com relação aos apelantes, sob o risco de violação também ao princípio da isonomia. 



    Reforça essa compreensão o entendimento recentemente firmado após suscitada questão de ordem para afetação do presente tema à 2ª Seção deste Tribunal. Vejamos:



    (...)



    À vista também de tais considerações, impõe-se ao caso o alinhamento ao posicionamento adotado por esta Corte.”



    Pois bem. O Supremo Tribunal Federal possui remansosa orientação jurisprudencial firmada no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes, uma vez que não se trata de ingerência ilegítima de um Poder na esfera de outro.



    No que diz respeito aos direito humanos dos migrantes, registre-se que esta Suprema Corte, em diversas oportunidades, vem assegurando a entrada de estrangeiros menores de idade em território nacional a fim de propiciar a reunião familiar nos casos em que há demora na análise ou impossibilidade de pedidos de visto.



    Nesse aspecto, em situação análoga à presente, a Segunda Turma do STF, no exame do HC nº 216.917/SC, Relator o Ministro André Mendonça, por unanimidade de votos, concedeu a ordem de ofício para assegurar a entrada, em território brasileiro, de menores de idade que tiveram seus ingressos obstados pela demora na análise dos pedidos de visto pelo órgão responsável no âmbito do Poder Executivo. O acórdão desse julgado porta a seguinte ementa:



    “HABEAS CORPUS. DECISÃO INDIVIDUAL DE MINISTRO DO STJ. SUBSTITUTIVO DE AGRAVO REGIMENTAL. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. PROTEÇÃO DA LIBERDADE DE IR E VIR DE ESTRANGEIRO NÃO RESIDENTE NO PAÍS. VISTO DE ACOLHIDA HUMANITÁRIA. PACIENTES (MENORES IMPÚBERES), COM PAIS RESIDENTES NO BRASIL. HIPÓTESE EXCEPCIONAL DE INGERÊNCIA DO JUDICIÁRIO EM OUTRO PODER. DEMORA EXARCEBADA NA EXPEDIÇÃO DO VISTO. ORDEM CONSTITUCIONAL E LEGAL. DIPLOMAS INTERNACIONAIS. DIREITO DE REUNIÃO FAMILIAR. DEFERIMENTO DA ORDEM, DE OFÍCIO. RESTABELECIMENTO DE TUTELA DE URGÊNCIA PROFERIDA EM PRIMEIRA INSTÂNCIA. 1. Inexistindo pronunciamento colegiado do Superior Tribunal de Justiça, não compete ao Supremo Tribunal Federal examinar a questão de direito versada na impetração (CRFB, art. 102, inc. I, al. “i”). 2. Esta Suprema Corte possui entendimento no sentido de que “o súdito estrangeiro, mesmo aquele sem domicílio no Brasil, tem direito a todas as prerrogativas básicas que lhe assegurem a preservação do ‘status libertatis’ e a observância, pelo Poder Público, da cláusula constitucional do ‘due process’ (...). (HC nº 94.016/SP, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, j. 16/09/2008, p. 27/02/2009). 3. A medida também se mostra adequada pelo fato de ter como finalidade assegurar, diante das adstritas peculiaridades do caso concreto, o direito de entrada no País, pois, por óbvio, em jogo, na via direta, a liberdade de ir e vir do cidadão. 4. A decisão cujos efeitos se busca revigorar não violou o princípio da separação dos poderes, no que ponderadas, com equilíbrio, as normas em conflito. 5. A demora exacerbada para emissão de visto às menores haitianas viola, na via direta, o direito de entrada no país (liberdade de locomoção) e, de maneira indireta, os direitos do imigrante à reunião familiar e à acolhida humanitária, bem assim colide com a proteção conferida pelo arcabouço normativo pátrio à família e, com absoluta prioridade, às crianças e aos adolescentes (Arts. 1º, inc. III, 4º, incs. II e IX, 226 e 227, da CRFB; e arts. 3º, incs. I, VI, VIII, XII, XV, XVII, XVIII, e 4º, incs. I e III, da Lei nº 13.445, de 2017). 6. Ordem concedida, de ofício, a fim de restabelecer a tutela de urgência proferida em primeira instância” (DJe de 11/11/2022).



    Seguindo essa linha de entendimento, o Ministro Gilmar Mendes, Relator o RE nº 1.482.690/RS, deu provimento ao recurso para julgar procedente o pedido inicial a fim de autorizar o ingresso imediato de menor haitiano em território brasileiro sem a necessidade de apresentação do visto correspondente. Do voto do Relator, dada a clareza e precisão de seus fundamentos, destaco a seguinte passagem:



    “No caso dos autos, trata-se de pedido formulado por pai já residente no Brasil, em favor do filho e da companheira residentes no Haiti e cujos pedidos de visto ainda não foram objeto de análise pelo Poder Executivo, motivo pelo qual o ingresso neste país vem sendo obstado.



    Ao analisar as normas internacionais sobre refugiados, Guido Soares constata ‘a face verdadeiramente intrusiva’ das normas contidas na Convenção de 1951 e em seu Protocolo de 1967, cujos princípios foram internalizados pela Lei 9.474/97. Ressalta que referidas normas, ao obrigarem os Estados a conferir direitos especiais aos refugiados nos respectivos ordenamentos jurídicos nacionais, instituindo regime jurídico claramente diferenciado daquele conferido aos estrangeiros com residência permanente ou que postulam um visto de entrada, dão um bom exemplo daquilo que se tem denominado globalização vertical.



    Em razão da natureza humanitária da pretensão e das peculiaridades existentes no caso narrado, notadamente quanto à presença de menor interessado no ingresso no Brasil, concluo que o caso atrai a necessidade de se analisar a questão à luz de outros princípios constitucionais, especialmente os princípios da proteção integral e da absoluta prioridade da protenção conferidos à criança e ao adolescente.



    Efetivamente, questões burocráticas e de organização dos órgãos administrativos no tratamento da situação de calamidade pública vivenciada no Haiti não podem servir de impedimento para o exercício de garantias fundamentais asseguradas pelos princípios mencionados, especialmente considerando-se a situação de pessoa em desenvolvimento dos menores e a relevância do convívio familiar para a concretização desse processo.



    No ponto, registro ainda a existência de vasta jurisprudência do Supremo Tribunal Federal a admitir a intervenção do Poder Judiciário na implementação de políticas públicas, quando diante de grave violação a garantias fundamentais.



    No caso, a ausência de um posicionamento do Poder Público quanto à possibilidade de concessão do visto pleiteado, que se insere em um contexto de política de Estado a fim de realizar o acolhimento das pessoas vítimas do estado de calamidade presenciada no Haiti, associado à gravidade de se manter o menor interessado distante de seu genitor, atrai a necessidade de se flexibilizar a competência do Poder Executivo na análise do pedido de autorização para ingresso sem a necessidade do visto.



    Ante do exposto, dou provimento ao recurso extraordinário (art. 932, VIII, do CPC c/c art. 21, § 1º, do RISTF), para, reformando o acórdão recorrido, julgar procedente o pedido formulado na petição inicial, em ordem a autorizar o ingresso imediato de Marie-Angélica Camelove Jean e Marie-Angeline Destin no território brasileiro, sem a necessidade de apresentação do visto correspondente. Invertidos os ônus de sucumbência.”



    Registre-se que essa decisão foi confirmada pela Segunda Turma deste Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Agravo Regimental no RE nº 1.482.690/RS. O acórdão desse julgado restou assim ementado: 



    “Agravo regimental no recurso extraordinário. 2. Direito Constitucional. 3. Criança refugiada. Ingresso de estrangeiro sem visto no território nacional para agrupar família. Possibilidade. Princípios da proteção integral e da absoluta prioridade da proteção conferidos à criança e ao adolescente. Precedentes. 4. Poder Judiciário. Implementação de políticas públicas. Excepcionalidade que justifica a intervenção do Poder Judiciário. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Negado provimento ao agravo regimental” (DJe de 26/08/2024).



    Também tratando do tema em questão, transcrevo, por oportuno, o seguinte trecho da decisão proferida pela Ministra Cármen Lúcia, em caso similar ao presente, nos autos do ARE nº 1.499.199/SC, que bem aborda a questão:



    “13. As particularidades do caso em exame, por veicular interesse de migrante menor, com pais residentes no território nacional, demonstram a natureza humanitária da pretensão, o que impõe a análise da matéria à luz dos princípios constitucionais da proteção integral e da absoluta prioridade conferidos à criança e ao adolescente.



    Na Convenção sobre os Direitos da Criança, ratificada pelo Brasil, é positivado o princípio do maior interesse da criança, a evidenciar a necessidade de salvaguardar os direitos dessas pessoas com absoluta prioridade, principalmente quando em migração, por estarem em situação de extrema vulnerabilidade.



    Em linha com a constitucionalização do princípio da dignidade da pessoa humana, conclui-se que as questões burocráticas e de organização dos órgãos administrativos no tratamento da situação de calamidade pública vivenciada no Haiti não podem impedir o exercício de garantias fundamentais asseguradas pelos princípios mencionados, considerando-se a situação de pessoa menor de idade, ainda em desenvolvimento, e a relevância do convívio familiar nessa condição.



    Ponderados os princípios da dignidade da pessoa humana e da razoabilidade e à luz dos direitos humanos do migrante e do melhor interesse da criança e do adolescente, considerada a situação do menor proveniente do Haiti, País em situação de calamidade, as circunstâncias narradas no processo são suficientes para permitir a intervenção do Poder Judiciário para assegurar ao recorrente o direito de reunião com a família residente no Brasil. 



    A jurisprudência deste Supremo Tribunal é firme no sentido de que a atuação do Poder Judiciário diante de ações ou omissões ilegítimas da Administração Pública não afronta o princípio da separação dos Poderes. 



    No Recurso Extraordinário n. 684.612-RG, Tema 698, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, Presidente, fixou-se a tese de que ‘a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes’ (DJ 7.8.2023).



    Revela-se necessário flexibilizar a competência do Poder Executivo para análise do pedido de autorização para ingresso sem a necessidade do visto, atendendo-se às peculiaridades da espécie sob exame, pois a ausência de posicionamento do Poder Público sobre a possibilidade de concessão do visto humanitário, associada ao contexto sociopolítico e ao estado de calamidade presenciada no Haiti, agrava sobremaneira a situação do menor, afastado dos genitores” (grifei).



    Aplicando essa orientação, os seguintes julgados de ambas as Turmas desta Corte:



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Direito constitucional. Ingresso em território nacional. Reunião familiar. Autorização pelo Poder Judiciário. Ofensa à separação de poderes. Ausência. Precedentes. 1. Segundo a remansosa orientação jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal, o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes, uma vez que não se trata de ingerência ilegítima de um Poder na esfera de outro. 2. A impossibilidade prática de requerimento de visto em situações de calamidade humanitária, como ocorre no Haiti, não pode obstar o direito à reunião familiar, especialmente quando há demora excessiva na análise dos pedidos administrativos. 3. Agravo regimental não provido” (ARE nº 1.560.325/RS-AgR, Segunda Turma, de minha relatoria, DJe de 30/10/2025).



    “AGRAVO INTERNO. RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS COM AGRAVOS. PROTEÇÃO DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA. HAITIANOS. DISPENSA DE VISTO. DIREITO À REUNIÃO FAMILIAR. LEI DE MIGRAÇÃO. OMISSÃO ILEGÍTIMA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. TEMA 173 DA REPERCUSSÃO GERAL. AUSÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO 1. A Lei 13.445/2017 (Lei de Migração), mediante constituição de espaços de cidadania e de livre circulação de pessoas e a cooperação internacional com Estados de origem, de trânsito e de destino de movimentos migratórios, garante efetiva proteção aos direitos humanos do migrante. 2. Ao apreciar o RE 587.970-RG, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Tema 173 da repercussão geral, esta CORTE concluiu que o constituinte instituiu a obrigação do Estado prover assistência aos desamparados, sem distinção, cabendo aos Poderes Públicos efetivar políticas para remediar, ainda que minimamente, a situação precária daqueles que acabaram relegados a essa condição, sem ressalva em relação ao não nacional. 3. A jurisprudência desta CORTE, no mesmo sentido, tem assegurado os direitos humanos dos migrantes, em especial, para assegurar a entrada de menores de idade a fim de propiciar à reunião familiar, em situações na quais há demora na análise de pedidos de visto. 4. Na hipótese dos autos, a entrada dos filhos da parte autora no território nacional tem sido obstada por dificuldades operacionais no órgão administrativo responsável pela emissão dos vistos. Essa circunstância, à luz dos direitos humanos do migrante, em especial, quando o parente provém do Haiti, país em extrema situação de calamidade pública, é suficiente para permitir a intervenção do Poder Judiciário para assegurar-lhe o direito de reunião à sua família que se encontra no Brasil. 5. Agravo interno a que se nega provimento” (ARE nº 1.546.773/PR-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, DJe de 24/06/2025).



    Ante o exposto, nos termos do artigo 932, inciso V, do Código de Processo Civil (Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015), dou provimento ao recurso extraordinário para restabelecer, em todos os seus termos, a sentença de 1º Grau. 



    Publique-se.



    Brasília, 4 de dezembro de 2025.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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