Tribunal: STF
Processo: RE 1571895
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-11-17
Data de publicação: 2025-11-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. DIREITO À SAÚDE. DEMANDAS SOBRE FORNECIMENTO DE TRATAMENTO MÉDICO. CONTROVÉRSIA SOBRE RESSARCIMENTO E DIRECIONAMENTO DO CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO AO ENTE FEDERADO RESPONSÁVEL PELO TRATAMENTO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES FEDERADOS: TEMA 793 DA REPERCUSSÃO GERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PARCIALMENTE PROVIDO.



Relatório



    1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado da Segunda Turma Recursal da Fazenda Pública do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul:



    “MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO À SAÚDE. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO. ATO DE JUIZ DE DIREITO QUE DETERMINA A INCLUSÃO DA UNIÃO NO POLO PASSIVO. DESNECESSIDADE. SOLIDARIEDADE ENTRE OS ENTES PÚBLICOS. RE N. 855.178/SE (TEMA 793). DIREITO LÍQUIDO E CERTO EVIDENCIADO. SEGURANÇA CONCEDIDA” (fl. 5, e-doc. 20).



    2. O recorrente alega ter o Tribunal de origem contrariado o inc. II do art. 23 e os arts. 196 e 198 da Constituição da República, e desrespeitado o Tema 1.234 da repercussão geral. Argumenta que “trata-se de demanda na qual a parte autora postula a dispensação de tecnologia padronizada no SUS, arrolada na lista de medicamentos do Grupo 1A do CEAF (Componente Especializado da Assistência Farmacêutica) que compõe a Relação Nacional de Medicamentos Essenciais do SUS (RENAME)” (fl. 4, e-doc. 23).



    Anota que “o acórdão recorrido condenou o Estado do Rio Grande do Sul ao fornecimento de prestação de saúde que, além de padronizada no SUS, integra o Grupo 1A do Componente Especializado da Assistência Farmacêutica, financiado, adquirido e distribuído pelo Ministério da Saúde” (fl. 6, e-doc. 23).



    Assevera que, “em razão das diretrizes constitucionais que estabelecem a divisão de atribuições na execução das políticas públicas de saúde, a falta do fármaco requerido não pode ser imputada ao Estado. Sequer há nexo de causalidade entre a ausência do insumo e qualquer ação ou omissão imputável a este ente estatal, na medida em que a aquisição e distribuição do medicamento competem à União” (fl. 6, e-doc. 23).



    Salienta ser “evidente que o artigo 196 da CF/88 estabelece que a saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas públicas sociais e econômicas, as quais estão descritas em leis e portarias constantemente atualizadas. No entanto, para que a tarefa reste exequível, é inafastável a necessidade de distribuição hierarquizada de competências, prevista nos artigos 23, inciso II, e 198, Inciso I da Carta Magna. Descentralização político-administrativa que foi levada a cabo na gestão do SUS a partir da publicação da Lei n. 8.080/90” (fl. 6, e-doc. 23).



    Ressalta que “a inserção do ente federativo competente deverá ser levada a efeito pelo órgão julgador, não obstante facultada à parte autora a possibilidade de incluir outro ente público no polo passivo, a fim de ampliar sua garantia em razão da solidariedade geral de promoção das ações e serviços públicos de saúde” (fl. 10, e-doc. 23).



    Registra que, “considerando-se que o objeto da demanda consiste em pedido de prestação de saúde padronizada nas listas do SUS e adquirida de forma centralizada pelo Ministério da Saúde, mister que o ente público federal seja incluído no polo passivo da lide e a ação processada na Justiça Federal” (fl. 12, e-doc. 23).



    3. Em juízo de admissibilidade recursal, o Primeiro Vice-Presidente do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul remeteu os presentes autos a este Supremo Tribunal, ressaltando que: 



    “Quanto à questão de fundo, Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 1.366.243/SC, sob a sistemática da repercussão geral, assentou que, ‘aos produtos de interesse para saúde que não sejam caracterizados como medicamentos, tais como órteses, próteses e equipamentos médicos, bem como aos procedimentos terapêuticos, em regime domiciliar, ambulatorial e hospitalar, insta esclarecer que não foram debatidos na Comissão Especial e, portanto, não são contemplados neste tema 1.234’. A questão posta em exame, na espécie, refoge, pois, ao Tema 1.234 do Supremo Tribunal Federal.



    No caso em foco, o Órgão Julgador consignou que a ‘ementa do RE n. 855.178/SE (Tema 793) – incluídos os Embargos de Declaração – é bem clara ao firmar a solidariedade dos entes públicos no fornecimento de serviços de saúde, de modo que 'o polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente'’, deixando, todavia, de especificar a qual ente federado caberia o cumprimento da obrigação, bem como de determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro” (fls. 1-2, e-doc. 28).



    Apreciada a matéria trazida na espécie, DECIDO.



    4. Razão jurídica assiste, em parte, ao recorrente. 



    A controvérsia posta nos presentes autos é sobre a inclusão da União no polo passivo da demanda e a consequente remessa dos autos à Justiça Federal.



    5. No julgamento do Recurso Extraordinário n. 855.178-RG, Tema 793, Relator o Ministro Luiz Fux, este Supremo Tribunal reconheceu a repercussão geral da controvérsia constitucional referente à responsabilidade solidária dos entes federados em matéria de saúde e reafirmou a jurisprudência de “que o tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente” (DJe 16.3.2015).



    Ao julgar os Embargos de Declaração no Recurso Extraordinário n. 855.178-RG, Redator para o acórdão o Ministro Edson Fachin, este Supremo Tribunal ressaltou que “compete à autoridade judicial, diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, direcionar, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro”. Esta a ementa do julgado:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. AUSÊNCIA DE OMISSÃO, CONTRADIÇÃO OU OBSCURIDADE. DESENVOLVIMENTO DO PROCEDENTE. POSSIBILIDADE. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA NAS DEMANDAS PRESTACIONAIS NA ÁREA DA SAÚDE. DESPROVIMENTO DOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. 1. É da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que o tratamento médico adequado aos necessitados se insere no rol dos deveres do Estado, porquanto responsabilidade solidária dos entes federados. O polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente. 2. A fim de otimizar a compensação entre os entes federados, compete à autoridade judicial, diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, direcionar, caso a caso, o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro. 3. As ações que demandem fornecimento de medicamentos sem registro na ANVISA deverão necessariamente ser propostas em face da União. Precedente específico: RE 657.718, Rel. Min. Alexandre de Moraes. 4. Embargos de declaração desprovidos” (DJe 16.4.2020).



    No voto condutor desse julgado, o Ministro Edson Fachin propôs a consolidação do entendimento firmado no precedente de repercussão geral, para definir com precisão alguns aspectos da responsabilidade solidária dos entes federados nas ações prestacionais na área de saúde, assim também o seu alcance:



    “É preciso, assim, respeitar a divisão de atribuições: esteja ela na própria lei ou decorra (também por disposição legal – art. 32 do Decreto 7.508/11) de pactuação entre os entes, deve figurar no polo passivo a pessoa política com competência administrativa para o fornecimento daquele medicamento, tratamento ou material. (…) 



    Ainda que se admita possa o cidadão, hipossuficiente, direcionar a pretensão contra a pessoa jurídica de direito público a quem a norma não atribui a responsabilidade primária para aquela prestação, é certo que o juiz deve determinar a correção do polo passivo da demanda, ainda que isso determine o deslocamento da competência para processá-la e julgá-la a outro juízo (arts. 284, par. único c/c 47, par. único, do CPC). Dar racionalidade, previsibilidade e eficiência ao sistema é o que impõe o respeito ao direito dos usuários. 



    Nessas circunstâncias, a melhor solução parece ser o magistrado não excluir de plano o ente político a quem se dirigiu a pretensão, sobretudo se houve pedido de ampliação da garantia, isto é: de que um ente federativo seja ‘garante’ de outro(s), no caso de falha no cumprimento da obrigação. (…)



    3) Quanto ao desenvolvimento da tese da solidariedade enuncia-se o seguinte: (…).



    i) A obrigação a que se relaciona a reconhecida responsabilidade solidária é a decorrente da competência material comum prevista no artigo 23, II, CF, de prestar saúde, em sentido lato, ou seja: de promover, em seu âmbito de atuação, as ações sanitárias que lhe forem destinadas, por meio de critérios de hierarquização e descentralização (arts. 196 e ss. CF); 



    ii) Afirmar que ‘o polo passivo pode ser composto por qualquer um deles (entes), isoladamente ou conjuntamente’ significa que o usuário, nos termos da Constituição (arts. 196 e ss.) e da legislação pertinente (sobretudo a lei orgânica do SUS n. 8.080/90) tem direito a uma prestação solidária, nada obstante cada ente tenha o dever de responder por prestações específica; (…)



    iv) Se o ente legalmente responsável pelo financiamento da obrigação principal não compuser o polo passivo da relação jurídico-processual, compete a autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro, sem prejuízo do redirecionamento em caso de descumprimento;



    v) Se a pretensão veicular pedido de tratamento, procedimento, material ou medicamento não incluído nas políticas públicas (em todas as suas hipóteses), a União necessariamente comporá o polo passivo, considerando que o Ministério da Saúde detém competência para a incorporação, exclusão ou alteração de novos medicamentos, produtos, procedimentos, bem como constituição ou a alteração de protocolo clínico ou de diretriz terapêutica (art. 19-Q, Lei 8.080/90), de modo que recai sobre ela o dever de indicar o motivo da não padronização e eventualmente iniciar o procedimento de análise de inclusão, nos termos da fundamentação. (…)



    Tese fixada: ‘Os entes da federação, em decorrência da competência comum, são solidariamente responsáveis nas demandas prestacionais na área da saúde, e diante dos critérios constitucionais de descentralização e hierarquização, compete à autoridade judicial direcionar o cumprimento conforme as regras de repartição de competências e determinar o ressarcimento a quem suportou o ônus financeiro’” (DJe 16.4.2020, grifos nossos).



    Estabeleceu-se, assim, que a adequada aplicação do Tema 793 da repercussão geral exige seja a União incluída no polo passivo das ações obrigacionais quando os medicamentos ou tratamentos de saúde pleiteados a) não tiverem seu uso ou aplicação aprovados pela Agência Nacional de Vigilância Sanitária – Anvisa; b) forem solicitados para tratamento de enfermidades diversas daquelas para as quais inicialmente prescritos pelos fabricantes e órgãos de saúde (uso off label); c) não forem padronizados pela Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no SUS – Conitec, nem incluídos na Relação Nacional de Medicamentos Essenciais – Rename, nem na Relação Nacional de Ações e Serviços de Saúde – Renases; d) embora padronizados, tiverem seu financiamento, aquisição e dispensação atribuídos à União, segundo critérios de descentralização e hierarquização do SUS previstos no ordenamento jurídico vigente. Definiu-se, também, a obrigatoriedade de o juízo promover necessário direcionamento da demanda judicial ao ente responsável pela prestação específica pretendida, permitindo-se que o cumprimento seja direto e eventual ressarcimento eficaz.



    Logo, este Supremo Tribunal reconheceu a solidariedade entre os entes federados nas demandas da área da saúde, mas também atribuiu à autoridade judicial o dever de direcionar o cumprimento das decisões conforme regras de repartição de competência e critérios constitucionais de descentralização e hierarquização e, ainda, determinar o ressarcimento à entidade que suportou o ônus financeiro decorrente da prestação de saúde.



    6. O Estado do Rio Grande do Sul afirma que “a questão envolve competência absoluta constitucional, fixada pela Corte Suprema no Tema 1234 do STF”, ressaltando que “o presente processo veicula pedido de tratamento que integra o Grupo 1A do Componente Especializado da Assistência Farmacêutica (CEAF), financiado, adquirido e distribuído pelo Ministério da Saúde, tendo em vista que o tratamento de terapia anti-VEGF trata-se nada menos do que a utilização da medicação AFLIBERCEPTE (conforme documento trazido com a inicial – evento 1 – OUT 10)” e informa “a necessidade de que a União componha o polo passivo da demanda, haja vista a competência do Ministério da Saúde para o financiamento, aquisição e distribuição das tecnologias contempladas no Grupo 1A da CEAF/RENAME” (fls. 2, 3 e 4, e-doc. 23).



    No julgamento do Recurso Extraordinário n. 1.366.243, paradigma do Tema 1.234 da repercussão geral, este Supremo Tribunal reafirmou a competência da Justiça Federal e a legitimidade ativa da União para figurar no polo passivo de ações em que se pleiteie o fornecimento de medicamento aprovado pela Anvisa, mas não incorporado às políticas públicas implementadas pelo Sistema Único de Saúde – SUS (não padronizados).



    É de se anotar que a espécie em exame não está abrangida pelo que assentado no julgamento do Tema 1.234 da repercussão geral, pois a controvérsia posta refere-se ao fornecimento de tratamento médico consistente na realização de terapia ANTI-VEGF para tratamento de retinopatia diabética grave com edema vascular. Essa circunstância foi expressamente ressalvada no julgamento do Recurso Extraordinário n. 1.366.243, Tema 1.234 da repercussão geral, tendo este Supremo Tribunal assentado que, “no que diz respeito aos produtos de interesse para saúde que não sejam caracterizados como medicamentos, tais como órteses, próteses e equipamentos médicos, bem como aos procedimentos terapêuticos, em regime domiciliar, ambulatorial e hospitalar, insta esclarecer que não foram debatidos na Comissão Especial e, portanto, não são contemplados neste tema 1.234” (grifos nossos). 



    7. Ao concluir simplesmente que “a ementa do RE n. 855.178/SE (Tema 793) – incluídos os Embargos de Declaração – é bem clara ao firmar a solidariedade dos entes públicos no fornecimento de serviços de saúde, de modo que ‘o polo passivo pode ser composto por qualquer um deles, isoladamente, ou conjuntamente’” (fl. 3, e-doc. 20), o Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul não observou completamente a adequada aplicação do Tema 793 da repercussão geral, pois, embora tenha ressaltado a responsabilidade solidária dos entes federados no caso em exame, mantendo a competência da Justiça a que direcionada a demanda, deve o Tribunal de origem determinar o fornecimento do tratamento em face de qual ente público deve prestá-lo (União, Estado, Distrito Federal ou Município), por ser possível o direcionamento da obrigação, conforme regras de repartição de competência e critérios constitucionais de descentralização e hierarquização e o ressarcimento à entidade que tenha suportado o ônus financeiro decorrente da prestação de saúde, como se estabeleceu no paradigma.



    Cumpre esclarecer que a solidariedade entre os entes públicos na obrigação de fornecimento de prestações de saúde não obsta o direcionamento da obrigação conforme a repartição legal de competências (RE n. 855.178-RG-ED, Redator para o acórdão o Ministro Edson Fachin, DJe 16.4.2020).



    8. É de se anotar que, na origem, devem ser adotadas as providências judiciais cabíveis para a recorrida receber e manter assegurado o procedimento médico adequado.



    9. Pelo exposto, dou parcial provimento ao presente recurso extraordinário (al. b do inc. V do art. 932 do Código de Processo Civil e § 2º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal), para cassar o acórdão recorrido e determinar outro seja proferido pelo Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, observando-se o decidido por este Supremo Tribunal no Tema 793 da repercussão geral.



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil.



    Publique-se.



    Brasília, 17 de novembro de 2025.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora