Tribunal: STF
Processo: RE 1552322
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-05-30
Data de publicação: 2025-05-30

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Acre assim ementado (eDOC 5):



    “AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXCEÇÃO DE PRÉEXECUTIVIDADE. MULTA APLICADA PELO TRIBUNAL DE CONTAS. AGENTE PÚBLICO MUNICIPAL. LEGITIMIDADE ATIVA DO ESTADO. AFASTADA. AJUIZAMENTO DA EXECUÇÃO DO TÍTULO EXTRAJUDICIAL. COMPETÊNCIA DO ENTE MUNICIPAL LESADO. NATUREZA DA MULTA. IRRELEVANTE. RECURSO PROVIDO.



     1. Nos casos de penalidades por ações lesivas ao patrimônio de um município, a competência para a execução recai sobre o próprio ente municipal, não estendendo tal prerrogativa ao estado. 



    2. As multas independentemente de serem classificadas como reparatórias ou sancionatórias, devem ser executadas pelo município prejudicado, reiterando a coerência com o Tema 642. Ressalva do entendimento pessoal do Relator, mas que se adequada ao precedente vinculante fixado pelo STF. 



    3. Recurso provido.”



    Os embargos de declaração foram rejeitados (eDOC 9). 



    No recurso extraordinário, com fundamento no art. 102, III, a e d, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 34, VII, a e d; e 37, caput, da Constituição da República, e contrariedade ao julgamento da ADPF 1.01 pelo Supremo Tribunal Federal. 



    Nas razões recursais, sustenta-se que (eDOC 12, p. 9):



    “As Decisões do TJ/AC a quo guerreadas — sentença e acórdãos -, obstam a legitimidade do Tribunal de Contas do Estado do Acre para que, através do Ente Federativo, representado pela Procuradoria-Geral do Estado do Acre, possa cobrar e executar as multas simples (meramente sancionatórias) aplicadas aos gestores municipais nos seus procedimentos de fiscalização. 



    Dessa forma, na Decisão guerreada — Acórdão -, houve ofensa ao princípio republicano, estampado no Art. 34, VII, “a” e aos princípios da legalidade e da moralidade da administração pública, constantes no Art. 37, caput, todos da Carta Política. 



    Ressalta-se que as Decisões a quo, — acórdãos e sentença -, obstam e embaraçam a própria autoridade do órgão de controle, que incorrerá em um déficit quanto à respeitabilidade de suas decisões e, consequentemente, em um déficit quanto à validade e eficácia das normas de gestão pública (contábeis, financeiras, orçamentárias, operacionais e patrimoniais) cuja observância é preconizada por meio da atuação da Cortes de Contas Estadual.



     Em outro norte, a subtração da legitimidade do Recorrente para o manejo da execução da decisão do Tribunal de Contas do Estado do Acre, também afronta, a garantia do livre exercício do poder de fiscalização dos órgãos de controle estaduais sobre as contas dos gestores - Art. 34, VII, “d”, da Constituição Federal. 



    (...)



    A decretação da ilegitimidade do Recorrente para cobrar as multas simples aplicadas pelo TCE/AC atinge, ainda, a competência residual do Ente Federativo estadual, para organizarem as suas instituições, sobretudo de controle, conforme Art. 25, 8 1º, da Constituição Federal.” (grifo nosso)



    O Tribunal a quo admitiu o recurso extraordinário (eDOC 18).



    É o relatório. Decido.



    A irresignação merece prosperar.



    O Tribunal de origem, quando do julgamento do agravo de instrumento, assim asseverou (eDOC 5, pp. 4-5):



    “Em contrapartida, o Estado do Acre, nas contrarrazões, defende sua legitimidade ativa, sustentando que a natureza da multa é punitiva, direcionada a sanções por infrações administrativas, financeiras, e orçamentárias, e não objetiva o ressarcimento ao erário municipal, pleiteando assim a manutenção de sua capacidade para executar a sanção imposta pelo TCE/AC. 



    Em que pese o Agravado tenha tentado sustentar sua argumentação com base no voto do Ministro Gilmar Mendes, a maioria do Pleno do Supremo Tribunal Federal adotou a posição do Ministro Alexandre de Moraes que não fez qualquer distinção entre a natureza reparatória ou sancionatória das penalidades aplicadas pelos Tribunais de Contas, unificando o entendimento de que, em casos de penalidades por ações lesivas ao patrimônio de um município, a competência para a execução recai sobre o próprio ente municipal, não estendendo tal prerrogativa ao ente estatal. 



    (...)



    Dessa forma, sublinhou-se a premissa de que as multas, independentemente de serem classificadas como reparatórias ou sancionatórias, devem ser executadas pelo município prejudicado, reiterando a coerência com o Tema 642.” (grifo nosso)



    Verifica-se que o tema central versado nos autos diz respeito à legitimidade, ou não, do Estado do Acre para promover a execução de multa aplicada pelo TCE-AC a gestor municipal.



    Esta Corte, em 15.9/2021, julgou o RE 1.003.433-RG/RJ (Tema 642), redator para o acórdão o Ministro Alexandre de Moraes, no qual firmou a seguinte tese: 



    “O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal".



    Na oportunidade, o acórdão restou assim ementado:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MULTA APLICADA POR TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL A AGENTE PÚBLICO MUNICIPAL, POR DANOS CAUSADOS AO MUNICÍPIO. PARTE LEGITIMADA PARA A EXECUÇÃO DESSE CRÉDITO: MUNICÍPIO PREJUDICADO. DESPROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    1. Um dos mais basilares princípios jurídicos é o de que o acessório segue a sorte do principal. Aplicado desde o direito romano (accessio cedit principali), está positivado no direito brasileiro há mais de um século (Código Civil/1916, art. 59: Salvo disposição especial em contrário, a coisa acessória segue a principal; Código Civil/2002, art. 92. Principal é o bem que existe sobre si, abstrata ou concretamente; acessório, aquele cuja existência supõe a do principal).



    2. Nesta situação em análise, a multa foi aplicada em razão de uma ação do agente público em detrimento do ente federativo ao qual serve, o Município. Não há nenhum sentido em que tal valor reverta para os cofres do Estado-membro a que vinculado o Tribunal de Contas.



    3. Se a multa aplicada pelo Tribunal de Contas decorreu da prática de atos que causaram prejuízo ao erário municipal, o legitimado ativo para a execução do crédito fiscal é o Município lesado, e não o Estado do Rio de Janeiro, sob pena de enriquecimento sem causa estatal



    4. Recurso Extraordinário a que se nega provimento. Tema 642, fixada a seguinte tese de repercussão geral: ‘O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal.”



    Contudo, no julgamento da ADPF 1.011, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 05.07.2024, esta Corte avançou no entendimento em relação à legitimidade para execução de acórdão dos Tribunais de Contas estaduais que apliquem multas com “inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, no descumprimento dos deveres de colaboração” dos gestores municipais, reconhecendo a legitimidade dos Estados para propor execução em determinados tipos de condenação. Eis a ementa do julgamento:



    “Arguição de descumprimento de preceito fundamental. 



    2. Ato lesivo consubstanciado em decisões judiciais oriundas do Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco. Cabimento. Preenchimento da subsidiariedade. Natureza constitucional da controvérsia.



     3. No julgamento do RE 1.003.433/RJ, tema 642 da repercussão geral, a Corte restringiu-se a examinar a questão da multa aplicada pelo Tribunal de Contas em razão de prática lesiva à Fazenda Pública municipal. Distinção entre aquela hipótese e a presente. Exame, no caso, da legitimidade para execução de multa simples imposta por Corte de Contas.



     4. Diferenciação entre duas modalidades de responsabilidade financeira: a reintegratória e a sancionatória. A primeira está relacionada à reposição de recursos públicos, objeto de desvio, pagamento indevido ou falta de cobrança ou liquidação nos termos da lei. A sancionatória consiste na aplicação de sanção pecuniária aos responsáveis em razão de determinadas condutas previstas em lei.



     5. Possibilidade de agrupamento das sanções patrimoniais de acordo com as seguintes modalidades de responsabilidade financeira: (a) imposição do dever de recomposição do erário (imputação de débito); (b) multa proporcional ao dano causado ao erário, que decorre diretamente e em razão do prejuízo infligido ao patrimônio público; e (c) multa simples, aplicada em razão da inobservância de normas financeiras, contábeis e orçamentárias, ou como consequência direta da violação de deveres de colaboração (obrigações acessórias) que os agentes fiscalizados devem guardar em relação ao órgão de controle.



     6. Entendimento firmado no RE 1.003.433/RJ, tema 642 da repercussão geral. Atribuição aos Municípios prejudicados de legitimidade para execução do acórdão do Tribunal de Contas estadual que, identificando prejuízo aos cofres públicos municipais, condena o gestor público a recompor o dano suportado pelo erário, bem como em relação à decisão que, no mesmo contexto e em decorrência do prejuízo causado ao erário, aplica multa proporcional ao servidor público municipal. 



    7. Legitimidade do Estado para executar crédito decorrente de multas simples aplicadas a gestores municipais, por Tribunais de Contas estadual, sobretudo quando o fundamento da punição residir na inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, no descumprimento dos deveres de colaboração impostos pela legislação aos agentes públicos fiscalizados. Precedentes. 



    8. Pedido julgado procedente. (ADPF 1011, Rel. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 05-07-2024) (g.n.)



    Portanto, o entendimento do Tribunal de origem, prolatado antes do julgamento da ADPF 1.011, encontra-se contrário ao entendimento jurisprudência atual desta Corte, haja vista que, tendo o TCE-AC aplicado multa simples por descumprimento de normas orçamentárias, o Estado possui legitimidade para a execução do título extrajudicial.



    Nesse sentido:



    EMENTA: AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITOS ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA APLICADA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO A EX-PREFEITO DO MUNICÍPIO DE MENDES. INOCORRÊNCIA DE DANOS CAUSADOS AO ERÁRIO MUNICIPAL ASSENTADA PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. LEGITIMIDADE ATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. TESE FIRMADA NO TEMA 642 DA REPERCUSSÃO GERAL. APERFEIÇOAMENTO PELO PLENÁRIO DESTA SUPREMA CORTE NO ACÓRDÃO PROFERIDO NA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL 1.011. 



    1. O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal. 



    2. Compete ao Estado-membro a execução de crédito decorrente de multas simples, aplicadas por Tribunais de Contas estaduais a agentes públicos municipais, em razão da inobservância das normas de Direito Financeiro ou, ainda, do descumprimento dos deveres de colaboração impostos, pela legislação, aos agentes públicos fiscalizados. 



    3. Agravo Interno DESPROVIDO. (RE 1428210 AgR, Relator(a): LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 02-09-2024, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 03-09-2024 PUBLIC 04-09-2024)



    Ante o exposto, nos termos do art. 932, V, b, do Código de Processo Civil, dou provimento ao recurso extraordinário, para reconhecer a legitimidade do Estado do Acre na ação de execução originária (Proc. 0700469-71.2023.8.01.0009).



    Invertidos os ônus sucumbenciais. 



    Publique-se. 



    Brasília, 30 de maio de 2025.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



Documento assinado digitalmente