Tribunal: STF
Processo: SS 5714
Classe: SS
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-29
Data de publicação: 2025-09-29

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito Constitucional e Administrativo. Suspensão de segurança. Regulação de transporte interestadual de passageiros. Regime jurídico aplicável. Parcial conhecimento e procedência do pedido. 



I. Caso em exame



1.  Pedido de suspensão de segurança, formulado por empresa delegatária de serviço público de transporte interestadual, que tem por objeto decisões que determinaram à Agência Nacional de Transporte Terrestre a análise de requerimentos de autorização com base em normas revogadas, vigentes à época da apresentação dos pedidos. 



2. Fato relevante. A Agência Nacional de Transporte Terrestre aderiu ao polo ativo do presente feito. 



II. Questão em discussão



3. Discute-se a presença dos requisitos que autorizam a admissibilidade e a concessão da medida de contracautela (grave lesão à ordem pública).



III. Razões de decidir 



4. O pedido de suspensão deve ser dirigido à Presidência do Tribunal competente para julgar recurso contra a decisão que se pretende suspender.



5. Na hipótese, quase todas as decisões objeto do pedido de suspensão foram proferidas por juízo de primeiro grau. Não caberá a esta Corte conhecer de recurso que impugne essas decisões. Em tais condições, é manifesta a incompetência do Supremo Tribunal Federal. Por isso, o conhecimento do pedido se restringe às decisões proferidas pela segunda instância. 



6. As decisões impugnadas, ao determinarem que a ANTT analise requerimentos administrativos com base em regulamentos já revogados (Resoluções nºs 4.770/2015 e 6.013/2023), produzem efeitos nocivos à ordem pública, em especial: (i) desorganização da regulação do setor, sobretudo em razão do efeito multiplicador de demandas semelhantes; (ii) quebra da isonomia entre delegatários, com a criação de regimes distintos para situações equivalentes; e (iii) risco de falhas na prestação do serviço aos usuários.



7. A Resolução nº 6.033/2024 foi editada em atendimento às determinações desta Corte na ADI 6.270 (Rel. Min. Luiz Fux, j. em 29.03.2023). A ANTT possui atribuição para determinar às autorizatárias a adaptação ao novo regime jurídico, na forma do art. 47 da Lei nº 10.233/2021.



IV. Dispositivo



8. Pedido parcialmente conhecido e, nessa extensão, julgado procedente. 



__________



Dispositivos relevantes citados: Lei nº 12.016/2009, art. 15; e Lei nº 10.233/2001, art. 47.



Jurisprudência relevante citada: ADI 6.270 (2023), Rel. Min. Luiz Fux; ADPF 495 AgR (2023), Rel. Min. Cármen Lúcia; e ARE 1.288.550 (2021), Rel. Min. Alexandre de Moraes.



    1. Trata-se de pedido de suspensão de segurança formulado pela empresa Cidão Transporte e Turismo EIRELI. A requerente pretende sustar os efeitos de 58 decisões liminares que determinaram à Agência Nacional de Transporte Terrestres (ANTT) a análise de pedidos de autorização com base nas Resoluções nº 4.770/2015 e nº 6.013/2023, afastando a Resolução nº 6.033/2024.  



    2. A requerente alega possuir legitimidade ativa para formular o pedido de suspensão por ser delegatária de serviço público. Sustenta que decisões proferidas por juízos de primeira instância e por desembargadores do Tribunal Regional Federal da 1ª Região vêm determinando a aplicação das Resoluções nº 4.770/2015 e nº 6.013/2023, revogadas pela Resolução nº 6.033/2024, contrariando a competência normativa atribuída à ANTT pelos arts. 21, XII, e, 37, XIX, e 178 da Constituição. Argumenta que essas decisões se fundam em interpretação inadequada do art. 5º, XXXVI, da Constituição, ao reconhecerem direito adquirido à manutenção de regime jurídico.



    3. Sustenta que as decisões impugnadas comprometem gravemente a implementação do novo marco regulatório, previsto na Resolução nº 6.033/2024. Argumenta que a edição da referida norma decorreu da necessidade de conformação da agência reguladora às diretrizes fixadas na ADI 6.270 e no Acórdão nº 230/2023 do Tribunal de Contas da União. Aponta, ainda, o risco de efeito multiplicador dessas decisões, com impacto sobre a previsibilidade regulatória e a segurança jurídica do setor. Requer, assim, a suspensão das decisões impugnadas.



    4. A Procuradoria-Geral da República solicitou a manifestação da ANTT sobre o pedido antes da emissão de parecer conclusivo.



    5. A agência reguladora apresentou manifestação. Afirma que a edição da Resolução nº 6.033/2024 ocorreu no contexto do novo marco regulatório do transporte rodoviário interestadual de passageiros. Destaca que a norma em questão buscou adequar as regras às diretrizes fixadas pelo Supremo Tribunal Federal nas ADIs 5.549 e 6.270 e pelo Tribunal de Contas da União no Acórdão nº 230/2023. Ressaltou, ainda, que as decisões impugnadas comprometem a isonomia entre os operadores, a eficiência administrativa, a estabilidade regulatória, a função fiscalizatória e a credibilidade institucional da agência. 



    6. Em seguida, a Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo deferimento do pedido, em parecer com a seguinte ementa (doc. 21):



    Suspensão de Segurança. Autorizatária de serviço público. Transporte coletivo de passageiros. Decisões do Tribunal Regional Federal da 1ª Região que determinaram à Agência Nacional de Transportes Terrestres a análise de requerimentos administrativos conforme critérios estabelecidos em resoluções revogadas, mas vigentes à época dos protocolos na autarquia federal. Alegação de violação do art. 5º, XXXVI, da Constituição. Comprovação de risco à ordem pública. Efeito multiplicador. Parecer por que o pedido seja deferido.



    7. A Jamjoy Viação LTDA. e a Notavel Expresso e Turismo LTDA-ME., beneficiárias da ordem impugnada, apresentaram contestação. Preliminarmente, alegam ausência de legitimidade da parte autora para a propositura de pedido de suspensão de segurança, por não ser detentora de permissão ou concessão. Afirmam que o pedido de suspensão está sendo utilizado como substituto das vias recursais ordinárias. Sustentam que as decisões impugnadas não afastam a atribuição da ANTT para decidir sobre as autorizações. Defendem que apenas se aplicou o direito intertemporal para assegurar a análise dos pedidos com base na Resolução ANTT nº 6.013/2023, vigente à época do protocolo do requerimento administrativo. Aduzem, ainda, que não foi comprovada lesão concreta à ordem ou economia públicas, uma vez que as autorizações em questão foram voltadas ao atendimento de mercados desassistidos, havendo risco de descontinuidade dos serviços em determinadas regiões em caso de suspensão. Por fim, requerem o indeferimento do pedido inicial e, alternativamente, a modulação dos efeitos para resguardar o interesse de empresas que já estão em operação ou que estão apenas aguardando a publicação de suas linhas no Diário Oficial da União. 



    8. Intimada a manifestar interesse em compor o polo ativo, a ANTT apresentou a Petição nº 119.161/2025, em que confirmou o seu interesse. Alega que as decisões impugnadas interferem em sua função regulatória e violam a isonomia entre as empresas. Destaca que a análise de pedidos com base em regras revogadas compromete o processo seletivo público, previsto para garantir a concorrência equilibrada e a prestação adequada dos serviços. Defende que essa distorção pode gerar excesso de operadores, afetar a sustentabilidade do setor e prejudicar diretamente os usuários. Aponta que a própria Lei nº 10.233/2001 prevê que as autorizatárias devem se adequar às novas regras que venham a ser estabelecidas, não existindo direito adquirido. Conclui, assim, que, mesmo aquelas que já operam com base em resoluções anteriores estão obrigadas a cumprir o novo regramento instituído pela Resolução nº 6.033/2024. Salienta que permitir que algumas empresas escapem desse processo de transição compromete a uniformidade regulatória e fere o princípio da isonomia. 



    9.  Outras empresas beneficiárias apresentaram manifestação. A Viação Catarina Ltda. sustenta, essencialmente, que: (i) o interesse da parte autora seria predominantemente patrimonial, não sendo cabível o instrumento da suspensão de segurança; (ii) as decisões impugnadas decorrem de prolongada omissão da ANTT, com a aplicação do princípio tempus regit actum. A Expresso Brasil Ltda. alega: (i) vício de representação da parte autora, devido ao falecimento de seu sócio (essa questão também foi suscitada por outras beneficiárias); e (ii) a ausência de matéria constitucional discutida. 



    10. Na petição nº 120.440/2025, a requerente sustentou a impossibilidade de intervenção de terceiros no pedido de suspensão. Em nova manifestação (petição nº 120.807/2025), as empresas Jamjoy Viação Ltda. e Notavel Expresso e Turismo Ltda. requereram a extinção do pedido de suspensão de segurança, sem resolução de mérito, sob o argumento de que “as decisões judiciais que se pretende suspender já foram integralmente cumpridas pela Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT, não subsistindo qualquer efeito a ser obstado”.



    11. A empresa Danistur Transportes Rodoviários Ltda. apresentou requerimento para exclusão da decisão no MS nº 1026255-21.2025.4.01.3400 da presente suspensão de segurança, uma vez que não tem por fundamento a aplicação das resoluções em questão.



    12. É o relatório. Decido. 



    13. De início, registro que as questões relativas à legitimidade e a eventuais vícios de representação da parte autora restaram superadas com o ingresso da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) no polo ativo da demanda.



    14. A suspensão de segurança constitui meio autônomo de impugnação de decisões judiciais disciplinado pelo art. 15 da Lei nº 12.016/2009, nos seguintes termos:



    Art. 15.  Quando, a requerimento de pessoa jurídica de direito público interessada ou do Ministério Público e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas, o presidente do tribunal ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso suspender, em decisão fundamentada, a execução da liminar e da sentença, dessa decisão caberá agravo, sem efeito suspensivo, no prazo de 5 (cinco) dias, que será levado a julgamento na sessão seguinte à sua interposição. 



    15. Desde logo, identifico obstáculo de natureza processual para o conhecimento de grande parte dos pedidos de suspensão. Isso porque, nos termos do dispositivo acima transcrito, a competência do Supremo Tribunal Federal para a apreciação de medidas de contracautela pressupõe que lhe caiba julgar recurso contra a decisão que se busca suspender.



    16. Quase todas as decisões impugnadas são tutelas provisórias deferidas por juízos de primeiro grau. Contra esses provimentos, contudo, não é cabível a interposição de recurso extraordinário, nos termos do art. 102, III, da Constituição. Por esse motivo, o Supremo Tribunal Federal não dispõe da competência necessária para conhecer do pedido de suspensão de tais decisões. 



    17. Somente em relação às decisões proferidas nos processos nº 1033938-61.2024.4.01.0000 e nº 1015170-87.2024.4.01.0000, verifico a presença dos requisitos processuais necessários ao conhecimento da ação. O Supremo Tribunal Federal é competente para apreciar o pedido, já que lhe caberá conhecer de eventual recurso extraordinário que impugne as decisões proferidas pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região que ora se busca suspender. A discussão envolve matéria de índole constitucional, relativa à existência de direito adquirido (art. 5º, XXXVI da Constituição) e ao atendimento do que foi decidido na ADI 6.270, que determinou ao Poder Executivo e à ANTT a alteração do regime regulatório do setor de transporte. 



    18. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que a concessão de medida de contracautela ostenta caráter de absoluta excepcionalidade. Assim, a suspensão da decisão somente se justifica nos casos em que efetivamente demonstrado pela parte interessada risco de “grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas”. Veja-se, a título de exemplo: STP 914 AgR, Rel.ª Min.ª Rosa Weber (Presidente), j. em 03.05.2023; SL 1.547 AgR, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), j. em 29.08.2022; SL 836 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski (Presidente), j. em 22.10.2015.



    19. Ao analisar o caso, identifico grave lesão à ordem pública que justifica o deferimento da providência pleiteada. As decisões liminares determinam à ANTT a análise de pedidos de delegação com base em regulamentos já revogados. Essa circunstância gera risco evidente de desorganização da estrutura regulatória do setor. A aplicação incoerente de normas e a quebra da isonomia entre os particulares são consequências diretas desse cenário.



    20.   Soma-se a isso o efeito multiplicador de tais demandas, que pode ser verificado pela quantidade expressiva de decisões impugnadas. Tal circunstância se confirma pela informação trazida pela ANTT de existência de 325 ações judiciais com objeto semelhante em tramitação no TRF da 1ª Região. Esse quadro demonstra alto potencial de desestruturação regulatória do setor. Revela, ainda, a invasão das competências da Agência, com grave comprometimento de sua atuação técnica. O resultado desse panorama é a imprevisibilidade das regras aplicáveis, o que enfraquece a segurança jurídica e, em última medida, ameaça a adequada prestação dos serviços aos usuários.



    21. Além disso, em juízo mínimo de probabilidade sobre a tese jurídica em discussão, próprio das medidas de contracautela, observo que o Supremo Tribunal Federal, na ADI 6.270, Rel. Min. Luiz Fux, j. em 29.03.2023, determinou a edição de novos diplomas pela ANTT e pelo Poder Executivo para regulação do setor. Na ocasião, esta Corte indicou a necessidade de as normas a serem elaboradas cumprirem as exigências estabelecidas no Acórdão nº 230/2023-Plenário do Tribunal de Contas da União. Tal determinação culminou na edição da Resolução nº 6.033/2024, justamente a norma cuja aplicação é afastada pelas decisões impugnadas. 



    22.  Nessas circunstâncias, resta evidente que as decisões impugnadas esvaziam a autoridade da deliberação desta Suprema Corte na ADI 6.270. Para além disso, fazem-no sob a premissa de que haveria direito adquirido à aplicação das normas vigentes no momento da formulação do pedido administrativo pelas empresas. Esse entendimento contraria a jurisprudência pacífica deste Tribunal, que não reconhece direito adquirido a regime jurídico. Nesse sentido: ADPF 495 AgR, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. em 09.05.2023; e ARE 1.288.550, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. em 14.12.2021.



    23. Destaco, ainda, que a própria Lei nº 10.233/2001, ao dispor sobre o regime jurídico das outorgas no setor de transportes, afasta expressamente a existência de direito adquirido a regime jurídico por parte das autorizatárias. É o que se extrai de seu art. 47, de seguinte redação:



    “Art. 47. A empresa autorizada não terá direito adquirido à permanência das condições vigentes quando da outorga da autorização ou do início das atividades, devendo observar as novas condições impostas por lei e pela regulamentação, que lhe fixará prazo suficiente para adaptação.”



    24. Nota-se que a lei prevê que as empresas que possuem autorização devem se adequar a regimes regulatórios novos. Não parece razoável, portanto, reconhecer àquelas que apenas formularam requerimento administrativo o direito à aplicação de normas já revogadas. Em outras palavras, ainda que as decisões impugnadas imponham a análise dos pedidos com base na regulamentação revogada, as decisões não impedem a ANTT de atuar em sua função de regulação do setor. Com fundamento no art. 47 da Lei nº 10.233/2001, a ANTT pode, imediatamente após a autorização, abrir prazo para adaptação da autorizatária ao regime vigente da Resolução nº 6.033/2024.



    25 Diante do exposto, conheço parcialmente do pedido e, nesta extensão, julgo-o procedente, para suspender a eficácia das decisões impugnadas nos processos nº 1033938-61.2024.4.01.0000 e nº 1015170-87.2024.4.01.0000, até o trânsito em julgado das decisões de mérito nas ações principais (art. 4º, § 9º, da Lei nº 8.437/1992). A presente decisão não implica a suspensão automática das autorizações concedidas, mas autoriza a ANTT a apreciar o tema à luz da Resolução nº 6.033/2024.



     



    Publique-se.



Brasília, 29 de setembro de 2025.



Ministro Luís Roberto Barroso



Presidente