Tribunal: STF
Processo: ARE 1563449
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-08-25
Data de publicação: 2025-08-25

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito Administrativo e outras matérias de Direito Público. Recurso Extraordinário com Agravo. Repercussão geral. Fundamentação deficiente. Ausência de impugnação de fundamento autônomo do acórdão recorrido. Óbice do enunciado nº 283 da Súmula do STF. Negativa de provimento.



    I. Caso em exame



    1. Agravo interposto contra decisão negativa de admissibilidade de recurso extraordinário pelo qual se impugna acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. O Colegiado de origem manteve a concessão da segurança em mandado de segurança que visava assegurar o pagamento de complementação de aposentadoria suspensa unilateralmente por ato municipal, sob recomendação do Tribunal de Contas do Estado.



    2. A recorrente, Fundação Municipal de Saúde de Rio Claro, alegou violação aos arts. 37, § 15, e 40 da Constituição, argumentando que a suspensão da complementação de aposentadoria decorreu de determinação legal do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo e que a impetrante não contribuiu para o benefício à época própria. Requer o provimento do recurso para denegar a segurança.



    II. Questão em discussão



    3. Há duas questões em discussão: (i) estabelecer se a preliminar de repercussão geral foi devidamente demonstrada no recurso extraordinário; e (ii) definir se todos os fundamentos autônomos do acórdão recorrido foram rebatidos no recurso extraordinário.



    III. Razões de decidir



    4. As razões apresentadas no recurso extraordinário para demonstrar a preliminar de repercussão geral dizem respeito à matéria diversa daquela decidida pelo TJSP, pelo que não foi atendido o disposto nos arts. 1.035, § 2º, do CPC e 102, § 3º, da Constituição da República. 



    5. A recorrente não impugnou, nas razões do recurso extraordinário, o fundamento autônomo do acórdão recorrido referente à ausência de instauração de processo administrativo prévio para garantir o contraditório e a ampla defesa, antes da suspensão do pagamento da complementação de aposentadoria, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo nos termos do enunciado nº 283 da Súmula do STF e do Tema RG nº 138.



    6. A interposição de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente pode ensejar a aplicação de multa processual, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC, e a apresentação de embargos de declaração protelatórios pode resultar em multa, conforme o art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC.



    IV. Dispositivo e tese



    7. Recurso extraordinário com agravo ao qual se nega provimento. 



    DECISÃO



 1. Trata-se de agravo contra decisão negativa de admissibilidade de recurso extraordinário interposto em desfavor de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



    “Mandado de segurança. Suspensão do pagamento de complementação de aposentadoria por recomendação do Tribunal de Contas do Estado. Ato unilateral da do Município de Rio Claro. Ofensa ao contraditório e à ampla defesa. Decisão do Tribunal de Contas do Estado não suprime a obrigatoriedade de regular processo administrativo. Inteligência do Tema 138/STF. Aposentadoria anterior à EC 103/2019. Direito à complementação assegurado pela Lei 1.039/67, mantido pela Lei Complementar 23/2007. Direito liquido e certo presente. Concessão da segurança mantida. Recurso e reexame necessário desprovidos.” (e-doc. 14).



    2. No recurso extraordinário, a Fundação Municipal de Saúde de Rio Claro aponta violados os arts. 37, § 15, e 40 da Constituição da República. 



    2.1. Afirma que a complementação de aposentadoria que vinha sendo paga à impetrante foi suspensa em razão de legal determinação do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo.



    2.2. Assevera que a recorrida não faz jus ao benefício, pois não contribuiu na época própria.



    2.3. Requer o provimento do apelo a fim de que, reformado o acórdão recorrido, seja denegada a segurança (e-doc. 16).



    É o relatório.



    Decido.



    3. Transcrevo os fundamentos do acórdão recorrido:



    “Relatou concessão da complementação de aposentadoria mediante o preenchimento dos requisitos do art. 139 da Lei Orgânica; contudo, no processo administrativo nº TC-00019932.989.21-3, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo decidiu que, em consonância com a Emenda Constitucional nº 20/98 e o art. 40 da CF/88, o regime previdenciário do servidor público tornou-se contributivo, e como entendeu que não houve a contrapartida contributiva para dar ensejo à complementação da aposentadoria, restou julgado ilegal o ato concessório da complementação da aposentadoria.



    Em cumprimento àquela decisão, foi notificada, em 10/06/2024, pelo Presidente da Fundação Municipal de Saúde de Rio Claro, da cessação do pagamento da complementação a partir de 06/2024.



    Sustentou violação do direito líquido e certo à complementação, garantida pelo art. 139 da Lei Orgânica do Município de Rio Claro/SP e prevista nas leis 1039/67, 1582/79, Lei Municipal n° 2.260/88, alteradas pela Lei complementar 23/2007 e 68/2012, e que em momento algum foi declarada sua inconstitucionalidade, a ofender seu direito adquirido. 



    O D. Magistrado concedeu a segurança, pois foi desconsiderado o contraditório e ampla defesa no processo administrativo; a aposentadoria é anterior à EC 103/2019, e eventual modificação legislativa que, posteriormente, venha a cassar um benefício não pode em nenhuma hipótese, implicar a revogação do já deferido, sob pena de quebra da confiança jurídica (págs. 241/247).



    Respeitado o esforço recursal, não há eiva na r. sentença passível de correção. 



    Não se disputa sobre a possibilidade de a própria Administração rever seus atos e fulminá-los de nulidade se e quando as circunstâncias assim determinarem, como está, aliás, na Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal: a Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial. 



    No entanto, a medida não foi de boa cabida, porquanto não houve prévia instauração de processo administrativo específico para solução da pendenga instalada pela decisão do Tribunal de Contas do Estado, que concedeu prazo de 60 (sessenta) dias para a adoção de providências, notadamente, porque eventual suspensão de pagamento exige procedimento prévio, instaurado no âmbito da Administração Pública Municipal, em observância ao princípio do devido processo legal, e seus corolários ampla defesa e contraditório. 



    A inobservância do princípio do contraditório e ampla defesa é suficiente para o reconhecimento da violação do direito líquido e certo da impetrante, porquanto ao Estado é facultada a revogação de atos que repute ilegalmente praticados; porém, se de tais atos já tiverem decorrido efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo (Tema 138/STF). 



    Não obstante, como bem observado pelo I. Magistrado, a circunstância tem outro relevo porque a aposentadoria foi concedida em 18/07/2019, ou seja, antes da EC 103 de 12/11/2019, que incluiu o §15 no art. 37 da Constituição Federal: É vedada a complementação de aposentadorias de servidores públicos e de pensões por morte a seus dependentes que não seja decorrente do disposto nos §§ 14 a 16 do art. 40 ou que não seja prevista em lei que extinga regime próprio de previdência social.



    Segundo o TCE (págs. 226/235), a Fundação Municipal de Saúde de Rio Claro incorreu no erro de efetuar pagamentos aos beneficiários em detrimento do tesouro municipal, prática que afronta o § 1º do art. 149 da CF/88. 



    Observou ausência de evidências de que os beneficiários tenham recolhido contribuições sociais para que pudessem auferir a complementação dos proventos em exame. A manutenção dos benefícios evidenciaria enriquecimento sem causa em detrimento do erário da Fundação Municipal de Saúde de Rio Claro. 



    Dessa forma, a termo do art. 73, § 4º, da Constituição Federal c/c o parágrafo único do art. 4º da Lei Complementar Estadual nº 979/2005 e Resolução nº 03/2012 daquele Tribunal, julgou ilegais os atos concessórios da complementação de aposentadoria em exame e ilegais as despesas decorrentes.



    Nesse sentido, irreprocháveis as considerações do I. Juízo, porquanto a Lei Municipal nº 1.039/67 de Rio Claro/SP1 previa receitas para o seu custeio, em observância à previsão constitucional: Art. 9º As despesas com a complementação das aposentadorias e as referentes as disponibilidades remuneradas, nos termos desta Lei, correrão pelas verbas destinadas a Inativos, constantes dos Orçamentos. Parágrafo único. No atual exercício as despesas correrão pelas verbas 3 2 3 0 8 2 - Inativos, Códigos Locais 1 e 9 constantes da Lei Orçamentária para 1967.



    Ao extinguir o benefício, a Lei Complementar 23/20072 , quando a impetrante ainda estava sob o regime celetista, estabeleceu:



    Art. 114. Ficam revogadas as disposições em contrário, em especial, as Leis n° 1.039, de 06 de julho de 1967, 1.582, de 05 de dezembro de 1979, 2.260, de 30 de dezembro de 1988 e 2.842, de 09 de outubro de 1996, a partir de 31 de dezembro de 2007. 



    § 1° Ao empregado público admitido até a data da vigência desta Lei, e que, em 31 de dezembro de 2007, tenha completado 15 (quinze) anos ou mais anos de serviço prestado ao Município, e que não tenha ainda preenchido os requisitos necessários para a aposentadoria no Regime Geral de Previdência Social, fica assegurado o direito à complementação nos termos da Lei n° 1.039, de 06 de julho de 1967. 



    § 2° Para efeito do disposto no parágrafo anterior será considerado tão somente o tempo de serviço prestado ao Município até 31 de dezembro de 2007.



    Escorreito o entendimento do I. Juízo, porque em dezembro de 2007, a impetrante contava com mais de 15 (quinze) anos de serviço público. Neste passo, não se pode exigir que, a cada restrição de gasto relativo à satisfação de determinado benefício preexistente, seja imprescindível a reiteração da fonte de custeio ou nova indicação de recursos, sob pena de cassação do pagamento. Destaca-se que eventual modificação legislativa que, posteriormente, venha a cassar um benefício não pode em nenhuma hipótese, implicar na revogação do já deferido, sob pena de quebra da confiança jurídica.” (e-doc. 14).



    4. Ao interpor o recurso extraordinário, cita-se o teor do que foi alegado pela recorrente quanto à preliminar de repercussão geral:



    “Verifica-se pelo disposto no art. 102, § 3º, da Constituição Federal, bem como no art. 1.035, § 1º, do Código de Processo Civil, que o Supremo Tribunal Federal, no recurso extraordinário, examinará, previamente, se a causa oferece repercussão geral com relação aos reflexos de natureza econômica, política, social ou jurídica. 



    Por se tratar de pressuposto específico de admissibilidade prévia do recurso, vem a recorrente explicitar o cumprimento deste. 



    O art. 1035, § 1º, do Código de Processo Civil, define a repercussão geral como sendo "a existência ou não de questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico que ultrapassem os interesses subjetivos do processo".



     Quatro hipóteses claras transparecem desse dispositivo, apontando para algumas espécies de causas que justificam a apreciação do processo pelo STF, em face de sua repercussão geral. 



     No tocante ao caso presente, há afronta direta e literal à Constituição Federal, com comprometimento da segurança e estabilidade das relações jurídicas, eis que manter o posicionamento exarado no v. acórdão pode afetar sobremaneira as Fazendas Públicas Municipais. Afetadas estas, é inegável o prejuízo reflexo à população que depende dos serviços públicos ofertados, que no caso da recorrente estão vinculados ao setor da saúde, atendendo principalmente a população carente do Município de Rio Claro e adjacências. 



    Manter o posicionamento exarado no v. acórdão significa perigoso e relevante precedente que prejudica seriamente os direitos da Recorrente, refletindo inegavelmente na população atendida pela mesma. 



    Além disso, o precedente, diante do elevado número de pedidos de equipamentos de alto custo, cuja competência é do Estado, em face dos Municípios, pode levar a um grande descompasso financeiro, na medida em que os mesmos possuem orçamento limitado. 



    Destaca-se que não há previsão orçamentária apta ao pagamento de despesa com equipamentos de alto custo, razão pela qual o precedente ora atacado pode representar meio para ocasionar déficit orçamentário com a responsabilização do gestor público municipal. Frisa-se, trata-se de despesa não prevista no orçamento. 



    Sendo assim, o pleito da Recorrente oferece repercussão geral com relação aos reflexos de natureza jurídica e econômica, devendo o presente recurso ser recebido e ao final provido.” (e-doc. 16).



    5. Verifica-se que as razões do recurso estão em total descompasso com o decidido pelo Colegiado de origem. Em consequência, tenho por não demonstrada a repercussão geral, o que torna inarredável o descumprimento do pressuposto recursal, e inviabiliza o processamento do extraordinário, a teor da jurisprudência uníssona desta Suprema Corte:



    “DIREITO PENAL E PROCESSUAL PENAL. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. PRELIMINAR DE REPERCUSSÃO GERAL. AUSÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO. JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 1. A parte recorrente não apresentou mínima fundamentação quanto à repercussão geral das questões constitucionais discutidas, limitando-se a fazer observações genéricas sobre o tema. Tal como redigida, a preliminar de repercussão geral apresentada poderia ser aplicada a qualquer recurso, independentemente das especificidades do caso concreto, o que, de forma inequívoca, não atende ao disposto no art. 1.035, § 2º, do CPC. 2. Agravo regimental a que se nega provimento.” 



    (ARE nº 1.464.364-AgR/BA, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 19/12/2023, p. 07/02/2024).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AUSÊNCIA DE PRELIMINAR FORMAL E FUNDAMENTADA DE REPERCUSSÃO GERAL. INOBSERVÂNCIA DO ART. 102, § 3°, DA CF E DO ART. 1.035 DO NOVO CPC. AUSÊNCIA DE INDICAÇÃO DOS DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS VIOLADOS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 284/STF. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - A recorrente, nas razões do recurso extraordinário, deve indicar os dispositivos constitucionais violados, sob pena de inadmissão do recurso ante a deficiência em sua fundamentação (Súmula 284/STF). Precedentes. II - É ônus da parte recorrente apresentar a preliminar, formal e fundamentada, de repercussão geral da matéria constitucional versada no recurso extraordinário, com indicação específica das circunstâncias que evidenciem, no caso concreto, a transcendência dos interesses subjetivos da causa, para que seja atendido o requisito previsto no art. 102, § 3°, da Constituição Federal e no art. 1.035 do Código de Processo Civil/2015, o que não foi observado pela parte recorrente. III - Agravo regimental a que se nega provimento.” 



    (RE nº 1.378.331-AgR/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 08/06/2022).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PRELIMINAR DE REPERCUSSÃO GERAL. FUNDAMENTAÇÃO DEFICIENTE. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DA TRANSCENDÊNCIA DA QUESTÃO CONSTITUCIONAL. INTERESSES SUBJETIVOS DA CAUSA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – A mera alegação, nas razões do recurso extraordinário, de existência de repercussão geral das questões constitucionais discutidas, desprovida de fundamentação adequada que demonstre seu efetivo preenchimento, não satisfaz a exigência prevista no art. 543-A, § 2°, do Código de Processo Civil/1973, introduzido pela Lei 11.418/2006, e no art. 327, § 1°, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. II – A demonstração fundamentada da existência de repercussão geral das questões constitucionais discutidas também é indispensável nas hipóteses de repercussão geral presumida ou já reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal em outro recurso. III – Agravo regimental a que se nega provimento.” 



    (RE nº 799.158-AgR/RS, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, j. 22/08/2021, p. 26/08/2021).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. MATÉRIA CRIMINAL. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. Nos termos da orientação firmada nesta Corte, cabe à parte recorrente demonstrar fundamentadamente a existência de repercussão geral da matéria constitucional em debate no recurso extraordinário, mediante o desenvolvimento de argumentação que, de maneira explícita e clara, revele o ponto em que a matéria veiculada no recurso transcende os limites subjetivos do caso concreto do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico. A ausência de demonstração de repercussão geral impede o conhecimento do recurso extraordinário. 2. Agravo regimental desprovido.” 



    (ARE nº 1.114.038-AgR/RJ, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 31/05/2019, p. 10/06/2019).



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AGRAVO INTERNO. REPERCUSSÃO GERAL. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO FUNDAMENTADA. 1. É inadmissível recurso extraordinário que não apresenta fundamentação suficientemente apta a demonstrar a repercussão geral das questões constitucionais examinadas na espécie. 2. Agravo interno desprovido.”



     (ARE nº 1.326.970-AgR/RJ, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, j. 14/12/2021, p. 14/03/2022).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. AUSÊNCIA DA PRELIMINAR DE REPERCUSSÃO GERAL: INVIABILIDADE DA ANÁLISE DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.” 



    (RE nº 863.324-AgR/SC, Rel. Min. Cármen Lúcia, Segunda Turma, j. 07/04/2015, p. 28/04/2015).



    6. Não bastasse isso, é possível perceber que, nas razões do recurso extraordinário, a recorrente não rebateu todos os fundamentos do acórdão impugnado, deixando de se insurgir quanto à ausência de procedimento administrativo destinado à instauração de contraditório, a fim de viabilizar o cumprimento do quanto decidido pelo Tribunal de Contas, fundamento autônomo do acórdão recorrido. Logo, o apelo extremo encontra óbice ao seu processamento também no enunciado nº 283 da Súmula do STF:



    E. 283: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando a decisão recorrida assenta em mais de um fundamento suficiente e o recurso não abrange todos eles.”



    7. Para a espécie, inclusive, faz-se válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de outra medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, j. 04/10/2021, p 30/11/2021; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgRsegundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/09/2020, p. 08/10/2020).



    8. Consigno, ainda, que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e até mesmo a obrigação de se fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC (MS nº 38.166-AgR-ED-ED/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, j. 03/05/2023, p. 12/05/2023).



    9. Ante o exposto, nego provimento ao agravo no recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Havendo prévia condenação em honorários advocatícios, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, na forma do art. 85, § 11, do CPC, observados os limites dos §§ 2º e 3º do mencionado dispositivo legal e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 25 de agosto de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator