Tribunal: STF
Processo: Rcl 74401
Classe: Rcl
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-01-03
Data de publicação: 2025-01-03

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECLAMAÇÃO. TERCEIRIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. ADC Nº 16/DF. INOBSERVÂNCIA. PROCEDÊNCIA.  



    1. Trata-se de reclamação, com pedido liminar, formalizada pelo Estado do Amapá, contra acórdão proferido pela 2ª Turma do Tribunal Regional do Trabalho da 8ª Região, no Processo nº 0000248-37.2024.5.08.0208, mediante o qual teria sido inobservado o que decidido na Ação Declaratória de Constitucionalidade nº 16/DF.  



    2. O reclamante narra que, na origem, a parte beneficiária ajuizou ação trabalhista em desfavor de Innovare Vita Serviços Ltda., pleiteando o adimplemento de verbas trabalhistas. Relata que, por ter firmado contrato de gestão, por meio do Instituto Brasileiro de Gestão Hospitalar (IBGH), foi responsabilizado subsidiariamente pelas verbas requeridas. 



    3. Discorre que o TRT da 8ª Região manteve a sentença do Juízo de 1º Grau, responsabilizando subsidiariamente o Estado do Amapá pelo pagamento de verbas trabalhistas. Assevera que o Juízo reclamado entendeu por sua responsabilização subsidiária, sem a devida comprovação de culpa in eligendo ou in vigilando.



    4. Alega fundamentação genérica de culpa, pontuando que “o órgão julgador fechou os olhos para o fato de que a Administração estadual tanto fiscalizou a empresa reclamada que aplicou penalidades e atualmente está pagando diretamente os trabalhadores celetistas desta”. Assim, sustenta ter havido violação ao que decidido na Ação Declaratória de Constitucionalidade nº 16/DF.  



    5. Requer a concessão de medida liminar para suspender a ação trabalhista. No mérito, busca a procedência do pedido para cassar o ato impugnado.  



    É o relatório.  



    Decido.  



    6. A reclamação, inicialmente concebida como construção jurisprudencial, reveste-se de natureza constitucional, tendo como finalidades a preservação da competência do Supremo Tribunal Federal, a garantia da autoridade de suas decisões (art. 102, inc. I, al. “l”, da CRFB), bem como a observância de enunciado da Súmula Vinculante do STF (art. 103-A, § 3º, da CRFB).  



    7. Em sede infraconstitucional, encontra regulação nos arts. 988 a 993 do Código de Processo Civil e, especificamente no âmbito do Supremo Tribunal Federal, nos arts. 156 a 162 do respectivo Regimento Interno.  



    8. Observo que, nos termos do parágrafo único do art. 161 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal (RISTF), “o Relator poderá julgar a reclamação quando a matéria for objeto de jurisprudência consolidada do Tribunal”, o que se apresenta na espécie.



    9. Assim, diante do caráter reiterado da matéria e por entender que o processo está suficientemente instruído e em condições de julgamento, deixo de solicitar informações à autoridade reclamada e dispenso a remessa à Procuradoria-Geral da República (art. 52, parágrafo único, do RISTF).



    10. A parte reclamante aponta, como questão jurídica central objeto da presente reclamação, suposta violação ao que decidido por esta Suprema Corte, no que diz respeito a sua responsabilidade subsidiária nas condenações por culpa in vigilando.  



    11. Esta Suprema Corte já definiu não ser possível a transferência automática de encargos trabalhistas resultantes da execução do contrato, ao reconhecer a constitucionalidade do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666, de 1993, conforme ementa da Ação Declaratória de Constitucionalidade nº 16/DF, in verbis:  



    “RESPONSABILIDADE CONTRATUAL. Subsidiária. Contrato com a administração pública. Inadimplência negocial do outro contraente. Transferência consequente e automática dos seus encargos trabalhistas, fiscais e comerciais, resultantes da execução do contrato, à administração. Impossibilidade jurídica. Consequência proibida pelo art., 71, § 1º, da Lei federal nº 8.666/93. Constitucionalidade reconhecida dessa norma. Ação direta de constitucionalidade julgada, nesse sentido, procedente. Voto vencido. É constitucional a norma inscrita no art. 71, § 1º, da Lei federal nº 8.666, de 26 de junho de 1993, com a redação dada pela Lei nº 9.032, de 1995.”



    (ADC nº 16/DF, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, j. 24/11/2010, p. 09/09/2011; grifos nossos).  



    12. Inconteste, pois, a impossibilidade de transferência automática do inadimplemento dos encargos trabalhistas ao reclamante, referentes a empregados terceirizados.  



    13. Assim, para que seja configurado o reconhecimento da subsidiariedade da responsabilidade administrativa, necessário se faz observarem-se os parâmetros indicados por esta Corte e externados pelo eminente Ministro Luiz Fux em seu voto nos Embargos de Declaração no Recurso Extraordinário nº 760.931-RG/DF, Tema RG nº 246, in verbis:  



    “(...) Passo a analisar, em primeiro lugar, as situações em que o acordão recorrido reconheceu a subsidiariedade da responsabilidade administrativa por débitos trabalhistas de contratados. A análise dos votos proferidos neste Plenário por ocasião do julgamento do mérito do Recurso Extraordinário revela que os seguintes parâmetros foram adotados pela maioria: (i) o mero inadimplemento das obrigações trabalhistas pelo contratado não atrai a responsabilidade do poder público contratante; (ii) para que se configure a responsabilidade subsidiaria da Administração Pública, e necessária a comprovação inequívoca de sua conduta culposa e causadora de dano aos empregados do contratado; e (iii) e indevida a inversão do ônus da prova ou a presunção de culpa.



    Na ocasião, prevaleceu a corrente formada por mim e pelos Ministros Marco Aurélio, Dias Toffoli, Gilmar Mendes, Cármen Lúcia e Alexandre de Moraes, vencidos os Ministros Rosa Weber, Edson Fachin, Roberto Barroso, Ricardo Lewandowski e Celso de Mello. Colaciono, nesse sentido, os seguintes excertos do aresto em apreciação, in verbis:  



    (...)  



    “O que pode induzir à responsabilização do Poder Público é a comprovação de um comportamento sistematicamente negligente em relação aos terceirizados; ou seja, a necessidade de prova do nexo de causalidade entre a conduta comissiva ou omissiva do Poder Público e o dano sofrido pelo trabalhador.” 



    (Voto do Min. Alexandre de Moraes, p. 320 a 323 do acordão).



    (...)



    “A alegada ausência de comprovação, em juízo, pela União, da efetiva fiscalização do contrato administrativo não substitui a necessidade de ‘prova taxativa no nexo de causalidade entre a conduta da Administração e o dano sofrido pelo trabalhador’. 



    (...) para se afirmar a responsabilidade subsidiária da Administração Pública por aqueles encargos, é imprescindível a prova taxativa do nexo de causalidade entre a conduta da Administração e o dano sofrido pelo trabalhador, a dizer, que se tenha comprovado peremptoriamente no processo tal circunstância. Sem a produção dessa prova subsiste o ato administrativo e a Administração Pública exime-se da responsabilidade por obrigações trabalhistas em relação àqueles que não compõem os seus quadros.” 



    (Voto da Min. Cármen Lúcia, p. 314 do acordão).



    (...)  



    “perfilho esse entendimento ressaltando que a adoção, seja do modelo de responsabilidade objetiva, que era a primeira posição do enunciado do TST, seja o modelo de culpa presumida com a prática que o TST adotou, violam claramente, sem nenhum rebuço, a decisão do Supremo na ADC 16.” 



    (Voto do Min. Gilmar Mendes, p. 229 do acordão).”  



    (RE nº 760.931-RG-ED-Segundos/DF, Rel. Min. Luiz Fux, Red. do Acórdão Min. Edson Fachin, j. 1º/08/2019, p. 06/09/2019; grifos nossos).  



    14. Na decisão reclamada, verifica-se fundamentação genérica da culpa, que culminou na responsabilidade subsidiária da parte reclamante, conforme se extrai dos seguintes trechos do acórdão impugnado (e-doc. 4; destaques do original):  



    “(...) RECURSO ORDINÁRIO INTERPOSTO PELO ENTE PÚBLICO. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. CONDUTA CULPOSA NO CUMPRIMENTO DAS OBRIGAÇÕES DA LEI 8.666/93. COMPROVAÇÃO. Comprovada a conduta culposa da Administração Pública quanto à fiscalização do contrato, deve ser reconhecida a sua responsabilidade subsidiaria pela satisfação das obrigações trabalhistas inadimplidas pela empregadora, nos exatos termos do tese de repercussão geral firmada pelo Excelso Supremo Tribunal Federal no RE 760.931/DF e ao disposto na Súmula 331, incisos IV e V, do C. TST. Recurso conhecido e desprovido.



    (...)



    Mérito. 



    Da responsabilidade subsidiária. 



    O Estado do Amapá entende que não pode ser responsabilizado pelo pagamento dos créditos devidos à reclamante, sob os seguintes argumentos: a) natureza do vínculo mantido com o INSTITUTO BRASILEIRO DE GESTAO HOSPITALAR - IBGH (contrato de gestão); b) a fiscalização direta pela execução do contrato era realizada por profissional indicado pela IBGH e c) contrariedade à decisão proferida nos autos da ADC nº 16, que declarou a constitucionalidade do art. 71 da Lei nº 8.666/1993. 



    Por fim requer "Em obediência aos Princípios da Impugnação especificada e da Eventualidade ... requer o seu acolhimento, e o provimento para excluir a multa ora aplicada, já que não deu qualquer motivo para o atraso do pagamento da dívida ... se referente a danos morais, será, da mesma forma indevida a penalidade, pois nem todo não pagamento, ou pagamento incorreto, tem o condão de gerar danos morais", ID. 96a4d20. 



    Passo à análise. 



    A priori, destaco que a natureza do vínculo mantido com o reclamado INSTITUTO BRASILEIRO DE GESTAO HOSPITALAR - IBGH (contrato de gestão) é espécie de contrato administrativo, não subsistindo, por tal fundamento, razões para eximi-lo da responsabilização subsidiária.



    Outrossim, registre-se a jurisprudência do Tribunal Superior do Trabalho consolidou-se no sentido de que a adoção, pelos Entes da Administração Pública, de contratos de gestão ou de parceria, implica idêntica sistemática de terceirização de serviços, nos moldes da Súmula 331 do TST. (...)



    Nesse contexto, a existência de contrato de gestão firmado entre as Reclamadas não afasta, por si só, a possibilidade de se atribuir a responsabilidade subsidiária ao ente público Reclamado, sendo, todavia, imprescindível para tanto a constatação da culpa in vigilando no caso concreto. 



    Outrossim, em relação à responsabilidade subsidiária do ente publico, o Excelso Supremo Tribunal Federal firmou, em síntese, a seguinte tese de repercussão geral no julgamento do Recurso Extraordinário 760.931/DF: 



    O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/931.



    Em vista desse panorama, podemos chegar à conclusão que a responsabilidade subsidiária do ente público só poderá ser declarada nos casos de culpa comprovada em relação aos deveres legais de acompanhamento e fiscalização do cumprimento das obrigações decorrentes dos contratos de emprego, observados os princípios disciplinadores do ônus da prova. 



    Vale lembrar que interpretações que importem em exoneração de responsabilidade do ente público contrariam a Convenção nº 94 da OIT (promulgada pelo Decreto nº. 58.818, de 14 de outubro de 1966), mais precisamente seu art. 5º, item 2, do mencionado instrumento internacional, que assim dispõe: "Medidas apropriadas serão adotadas, seja pela retenção dos pagamentos devidos em função dos termos do contrato, seja por qualquer outra maneira, a fim de permitir que os trabalhadores interessados recebam os salários a que têm direito".



    (...)



    No caso em análise, restou demonstrado, que a prestadora de serviços(INNOVARE VITA SERVIÇOS LTDA) reteve o pagamento de salários e não efetuou o pagamento das verbas rescisórias. 



    Outrossim, em defesa, o ente público não nega sua omissão quanto à fiscalização da 1ª reclamada INNOVARE VITA SERVIÇOS LTDA, estando sua defesa alicerçada na tese de que tal atribuição seria da 2ª reclamada INSTITUTO BRASILEIRO DE GESTAO HOSPITALAR - IBGH, conforme previsto no contrato de gestão. Cabe destacar, ainda, que o próprio contrato de gestão contém cláusula prevendo a fiscalização do cumprimento das obrigações trabalhista da prestadora de serviço por parte do ente público e, de forma inusitada, o Estado do Amapá requer a declaração de nulidade cláusula do contrato de gestão por ele elaborado e por ele firmado. 



    Referida situação demonstra que realmente não houve fiscalização adequada das obrigações trabalhistas referentes ao contrato de trabalho do reclamante. 



    Logo, constatada que a condenação do ente público não está calcada em culpa presumida, tampouco, na responsabilidade objetiva ou na teoria do risco integral, mas, sim, na omissão na sua atuação obrigatória, nego provimento ao recurso do ente público para manter integralmente à decisão impugnada, no particular, eis que em conformidade com à tese de repercussão geral firmada pelo Excelso Supremo Tribunal Federal no RE 760.931/DF e ao disposto na Súmula 331, inciso V, do C. TST. 



    Ainda, como a condenação imposta ao recorrente é subsidiária referida responsabilidade deve recair sobre o total da dívida inadimplida, não se podendo cobrá-la parcialmente, sob pena de causar prejuízo ao credor.



    (...)



    Por tais fundamentos, nego provimento ao recurso para manter integralmente à decisão impugnada, no particular. (...).”



    15. Vê-se que a formulação decisória, ao fixar entendimento de falha do reclamante ao dever de fiscalizar, poderia ser aplicada a qualquer caso em que tenha ocorrido o inadimplemento das obrigações trabalhistas pela empresa prestadora de serviços, na fronteira de uma culpa presumida que colide frontalmente com a decisão vinculante do Supremo Tribunal Federal nos julgados de referência.  



    16. Ademais, não há menção na decisão condenatória acerca de possível prova especificamente detalhada sobre o nexo de causalidade entre a conduta da parte reclamante e o dano sofrido pelo prestador de serviço. A imputação de responsabilidade envolve a comprovação de três elementos: conduta, dano e nexo de causalidade. A responsabilização sem comprovação de qualquer relação entre ação (comissiva ou omissiva) e dano causado distorce a teoria da responsabilidade civil, entendimento que não pode prosperar, sob pena de violação aos paradigmas já estabelecidos no âmbito desta Corte.  



    17. Por oportuno, entendo importante pontuar que o eventual não acatamento das decisões-paradigma deste Pretório Excelso, inclusive aquelas formadas no âmbito da sistemática da repercussão geral, é comportamento que não só se contrapõe à autoridade dos julgamentos da Corte Maior, como também infirma a organicidade e harmonia do Poder Judiciário nacional, atingindo, em última escala, o vigor do próprio Texto Constitucional.  



    18. São importantes as reflexões acerca da imputação objetiva de dívidas trabalhistas à Administração estatal. Nesse sentido, com relação à dinâmica da responsabilidade civil do Estado e da aplicação do princípio da solidariedade, o autor Alexandre Aragão aponta: 



    “O tema dos fundamentos da responsabilidade civil do Estado merece ser mais aprofundado por nossa doutrina, uma vez que a ideia da igualdade na repartição dos encargos sociais como o seu único fundamento leva a uma expansão inadvertida dos permissivos da responsabilização estatal, quando as diversas circunstâncias aptas a fazer esta eclodir demandam maiores cautelas e sutilezas, fazendo com que o que poderia representar um avanço da cidadania, cada vez mais garantida em face do Estado, constitua na verdade uma demonstração cultural do pouco zelo da sociedade brasileira com o espaço público.



    Isto faz com que a responsabilidade da Administração Pública possa vir a ser injustificadamente ampliada, já que a sociedade muitas vezes pode não ter a exata dimensão da imputação do ônus financeiro correspondente, o que também vem acontecendo com os aumentos dos custos dos serviços prestados por profissionais sujeitos legal ou jurisprudencialmente a fortes obrigações indenizatórias.”



    (ARAGÃO, Alexandre Santos de. Os Fundamentos da Responsabilidade Civil do Estado. Revista Eletrônica de Direito do Estado (REDE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Público, nº 27, julho/agosto/setembro de 2011).   



    19. Nesse cenário, entendo que, ao determinar a culpa in vigilando da parte reclamante, em recurso que versa sobre tema cuja repercussão geral já foi amplamente reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal, tanto na ADC nº 16/DF quanto no RE nº 760.931-RG/DF (Tema RG nº 246), a autoridade reclamada desconsidera o entendimento sufragado pelo Supremo Tribunal Federal acerca da não transferência automática de responsabilidade pelo inadimplemento de encargos trabalhistas. 



    20. Cito precedentes de ambas as Turmas desta Suprema Corte, que condicionam o reconhecimento da responsabilidade subsidiária, em casos afins, à demonstração cabal de que houve sistemática e reiterada negligência da Administração. Confiram-se: 



    “DIREITO DO TRABALHO E ADMINISTRATIVO. AGRAVO EM RECLAMAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO POR DÍVIDAS TRABALHISTAS EM CASO DE TERCEIRIZAÇÃO. 1. O Supremo Tribunal Federal firmou, no julgamento do RE 760.931, redator para acórdão o Ministro Luiz Fux, a seguinte tese: “O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93” (Tema 246 da repercussão geral). 2. Nesse contexto, a responsabilização do ente público depende da demonstração de que ele possuía conhecimento da situação de ilegalidade e que, apesar disso, deixou de adotar as medidas necessárias para combatê-la. Na mesma linha, as Rcls 36.958-AgR e 40.652-AgR, Primeira Turma. 3. A responsabilidade subsidiária do ente público ora agravado encontra-se amparada exclusivamente (i) na ausência de comprovação, pela Administração, da fiscalização e (ii) na presunção de ineficiência da fiscalização pelo fato de ter havido o inadimplemento de obrigações trabalhistas. Desse modo, foi violada a tese jurídica firmada na ADC 16, Rel. Min. Cezar Peluso, à luz da interpretação que lhe foi dada no RE 760.931, Redator p/o acórdão o Ministro Luiz Fux. 4. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015, em caso de unanimidade da decisão. Condeno a parte sucumbente na presente reclamação ao pagamento de honorários advocatícios, que deverão ser fixados nos autos do processo de origem (exigibilidade suspensa em razão do deferimento da assistência judiciária gratuita - art. 1.021, § 5º, c/c o art. 98, § 3º, do CPC/2015).”



    (Rcl nº 57.379-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 25/04/2023, p.  27/04/2023; grifos nossos). 



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. RECLAMAÇÃO CONTRA DECISÃO QUE ATRIBUIU RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA À RECLAMANTE SEM A DEMONSTRAÇÃO DE COMPORTAMENTO SISTEMATICAMENTE NEGLIGENTE OU DE NEXO DE CAUSALIDADE ENTRE A CONDUTA DO PODER PÚBLICO E O DANO SOFRIDO PELO TRABALHADOR. ALEGADA VIOLAÇÃO AO QUE DECIDIDO NA ADC 16 E NO RE 760.931. OCORRÊNCIA. RECURSO PROVIDO. 1. Por ocasião do julgamento do RE 760.931, sob a sistemática da Repercussão Geral, o Plenário desta SUPREMA CORTE afirmou que inexiste responsabilidade do Estado por débitos trabalhistas de terceiros, alavancada pela premissa da inversão do ônus da prova em favor do trabalhador. 2. No caso sob exame, não houve a comprovação real de um comportamento sistematicamente negligente do agravante, tampouco há prova do nexo de causalidade entre a conduta comissiva ou omissiva do Poder Público e o dano sofrido pelo trabalhador, a revelar presunção de responsabilidade da reclamante, conclusão não admitida por esta CORTE quando do julgamento da ADC 16. 3. Recurso de agravo ao qual se dá provimento.”



    (Rcl nº 55.518-AgR/MG, Rel. Min. Luiz Fux, Red. do Acórdão Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, j. 06/03/2023, p.  26/04/2023).  



    “Agravo regimental na reclamação. 2. Constitucional. Direito do Trabalho. Terceirização. Responsabilidade subsidiária da Administração Pública. 3. Violação ao decidido na ADC 16, no RE-RG 760.931 (tema 246 da repercussão geral) e ao teor da Súmula Vinculante 10. 4. Impossibilidade de responsabilização automática da Administração Pública pelo inadimplemento das obrigações trabalhistas. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (Rcl nº 55.565-AgR/RS. Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 05/12/2022, p. 19/12/2022; grifos nossos).   



    “AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. ADC 16 E RE 760.931 (TEMA 246/RG). ART. 71, § 1º, DA LEI N. 8.666/1993. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. IMPOSSIBILIDADE DE TRANSFERÊNCIA AUTOMÁTICA. NECESSIDADE DE PROVA INEQUÍVOCA DA CONDUTA OMISSIVA OU COMISSIVA NA FISCALIZAÇÃO DO CONTRATO. 1. O Plenário do Supremo assentou a impossibilidade de transferência automática a ente público, na qualidade de tomador dos serviços prestados em regime de terceirização, da responsabilidade pelo adimplemento de obrigações trabalhistas. 2. Ambas as Turmas do Tribunal têm entendimento pela exigibilidade, para efeito de responsabilização do poder público, de demonstração do comportamento reiteradamente negligente do ente público bem como de nexo causal entre a conduta comissiva ou omissiva e o dano, mostrando-se imprescindível comprovação do conhecimento, pela Administração, da situação de ilegalidade, além de sua inércia em adotar providências para saná-la. 3. Agravo interno provido e reclamação julgada procedente, para cassar-se a decisão atacada no ponto em que atribui ao ente público responsabilidade subsidiária pelo adimplemento de débitos trabalhistas.”



    (Rcl nº 51.500-AgR/SP, Rel. Min. Edson Fachin, Red. do Acórdão Min. Nunes Marques, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 10/08/2022; grifos nossos).  



    21. Não se trata aqui de revolver, sob o aspecto fático-probatório, aquilo que a Justiça laboral considerou presente — culpa in vigilando da Administração —, providência incompatível com a via reclamatória, mas simplesmente de sindicar a idoneidade e aderência da fundamentação adotada, à luz do que decidido nos paradigmas da Suprema Corte.



    22. Ante o exposto, julgo procedente o pedido, para cassar a decisão reclamada e determinar que outra seja proferida em observância aos critérios estabelecidos na Ação Declaratória de Constitucionalidade nº 16/DF. Sem honorários, de acordo com o entendimento prevalente na Segunda Turma do Supremo Tribunal Federal.  



    Comunique-se.   



    Publique-se.  



    Brasília, 3 de fevereiro de 2025.  



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator