Tribunal: STF
Processo: RE 1581301
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-12-14
Data de publicação: 2025-12-14

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI Nº 14.230, DE 2021. RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA. ROL TAXATIVO DO ART. 11 DA LEI Nº 8.429, 1992. DOLO ESPECÍFICO. NEGATIVA DE SEGUIMENTO.



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, assim ementado:



    “ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N.º 14.230/21. APLICAÇÃO RETROATIVA. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. TEMA 1199/STF. ATIPICIDADE SUPERVENIENTE. 



    1. A Lei de Improbidade Administrativa integra o denominado Direito Administrativo Sancionador, prevendo punições aos agentes públicos que pratiquem os atos de improbidade previstos no texto legal. Por tal razão, devem ser observadas as garantias constitucionais ligadas ao direito penal, em especial o princípio da retroatividade da lei mais benéfica, previsto no art. 5º, XL da Constituição Federal ("a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu"), com a aplicação das normas supervenientes à prática dos atos de improbidade que tenham caráter mais benéfico aos réus.



    2. Tema 1199/STF. O Supremo Tribunal no julgamento do ARE n.º 843989 (Tema n.º 1.199 - Repercussão Geral) realizado na data de 18/08/2022, fixou a seguinte tese: "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei". 



    3. Atipicidade superveniente por força da revogação do art. 11, I, da Lei n.º 8.429/92 que conduz à extinção da ação. Impossibilidade de sancionamento por improbidade administrativa pela falta de previsão legal, sem prejuízo de aferição no plano da falta funcional, com base nas normativas estatutárias federais, pela eventual atuação incompatível com sua função pública. 



    4. Negado provimento à apelação." (e-doc. 234, p. 33).



    2. No recurso extraordinário, interposto com base na al. “a” do permissivo constitucional, o recorrente aponta violação ao art. 1º, caput, incs. I a V e parágrafo único; art. 3º, incs. I a IV; art. 5º, inc. LIV; e art. 37, caput e § 4º, todos da Constituição da República. 



    2.1. Afirma que, “no campo da tutela da probidade administrativa, infere-se do art. 37, § 4º, da CF vedação ao retrocesso no enfrentamento de condutas ímprobas ou práticas corruptivas (em sentido amplo) e, mesmo que lei nacional disponha sobre a retroatividade, faz-se necessário juízo sobre a manutenção da conduta ilícita no ordenamento jurídico como atentado ao princípio da moralidade administrativa”.



    2.2. Sustenta que é “indevida a conclusão a que chegou a Corte Regional que, por analogia, aplicou a compreensão dada pelo STF, referente à exigibilidade do dolo, também à restrição típica a rol taxativo dos atos de improbidade que atentam contra os princípios da Administração Pública” (e-doc. 264).



    3. Nas contrarrazões, a parte recorrida alega que o recorrente não demonstrou repercussão geral da matéria. Aduz a ausência de prequestionamento (e-doc. 276).  



    É o relatório.  



    Decido.  



    4. Para melhor exame da controvérsia, transcrevo os fundamentos constantes da decisão impugnada:



    “A Lei n.º 14.230/21, em vigor desde 25/10/2021, promoveu relevantes alterações na Lei n.º 8.429/92, Lei de Improbidade Administrativa (LIA). Dentre tais modificações, o art. 1º, § 4º assim estabeleceu:



    (…)



    Nesse contexto, sendo a LIA integrante do denominado Direito Administrativo Sancionador e prevendo punições aos agentes públicos que pratiquem os atos de improbidade previstos no texto legal, devem ser observadas as garantias constitucionais ligadas ao direito penal, em especial o princípio da retroatividade da lei mais benéfica, previsto no art. 5º, XL da Constituição Federal ("a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu"), com a aplicação das normas supervenientes à prática dos atos de improbidade que tenham caráter mais benéfico aos réus. 



    Dessa forma, devem ser observadas as garantias constitucionais ligadas ao direito penal, com a aplicação das normas mais benéficas supervenientes à prática dos atos de improbidade. 



    Nesse sentido já decidiu o Supremo Tribunal Federal quando do julgamento da Reclamação n.º 41.557, em 15/12/2020:



    (...)



    Com as alterações trazidas pela Lei n.º 14.230/21, o art. 11 da LIA passou a ter a seguinte redação:



    (...)



    A nova redação do art. 11, caput, é clara ao limitar a incidência do dispositivo legal quando a conduta analisada corresponder a alguma das hipóteses previstas nos seus incisos, configurando, assim, ato de improbidade que atente contra os princípios da administração pública. No ponto, transcrevo trecho de obra de minha coautoria:



    (…)



    Tampouco pode-se dar novo enquadramento aos atos praticados pela parte ré, considerando a vedação expressa do art. 16, § 10-F, da Lei 14.230/21, verbis:



    (...)



    Com a revogação do inciso I do art. 11, a conduta tornou-se atípica para fins de sancionamento pela Lei n.º 8.429/92. 



    Tema n.º 1199. Delimitação da discussão. 



    O Supremo Tribunal no julgamento do ARE n.º 843989 (Tema n.º 1.199 - Repercussão Geral) realizado na data de 18/08/2022, fixou a seguinte tese:



    (...)



    A análise relacionada com a retroatividade da Lei n.º 14.230/21 no referido julgamento limitou-se à extinção da modalidade culposa de ato de improbidade administrativa e ao regime prescricional. A descrição do tema pelo Supremo Tribunal Federal (https://portal.stf.jus.br/jurisprudenciaRepercussao) tem seguinte teor:



    (...)



    Trata-se de decisão que restabeleceu a legitimidade ativa concorrente entre o Ministério Público e as pessoas jurídicas interessadas para a propositura da ação. 



    Já nos autos da ADI n.º 7236 foi deferida liminar para suspender a eficácia dos artigos, todos da Lei 8.429/1992, incluídos ou alterados pela Lei 14.230/2021: (a) 1º, § 8º; (b) 12, § 1º; (c) 12, § 10; (d) 17-B, § 3º; (e) 21, § 4º, este último relacionado com os efeitos da absolvição criminal em ação que verse sobre os mesmos fatos na ação civil de improbidade. 



    Como se vê, não há manifestação do STF a respeito da retroatividade das normas mais benéficas introduzidas pela Lei n.º 14.230/21 de maneira geral, mas apenas de forma pontual. Nesse sentido já decidiu o Tribunal Regional Federal da 3ª Região:



    (...)



    No ponto, importante referir que no voto proferido pelo Ministro Relator Alexandre de Moraes no julgamento do Recurso Extraordinário n.º 843.989 (Tema n.º 1199) houve expressa manifestação acerca da delimitação do objeto do recurso. Transcrevo trecho constante às fls. 32/33 do voto, disponível em https://redir.stf.jus.br/paginadorpub:



    (...)



    Dessa forma, ainda que não tenha tratado da revogação dos incisos I e II do art. 11 da Lei n.º 8.429/92, limitando-se a examinar a retroatividade da norma que prevê a necessidade de dolo e do novo regime prescricional, como já referido acima, a decisão refere expressamente a impossibilidade de aplicação das normas revogadas às ações civis de improbidade em tramitação, aplicando-se a estes casos as as novas disposições legais. 



    Por tais razões, considerando a revogação do inciso I do art. 11 da Lei n.º 8.429/92, a ação deve ser extinta pela superveniente atipicidade. Ou seja, não cabe mais sancionamento por improbidade administrativa pela falta de previsão legal, sem prejuízo de aferição no plano da falta funcional, com base nas normativas estatutárias federais, pela eventual atuação incompatível com sua função pública. 



    Também, ressalvo que a compreensão jurídica que apresento não tem o condão desconhecer a gravidade e reprovação dos graves fatos cometidos pelo apelado, o que serão melhor apreciados na demanda de anulação da demissão, após Procedimento Administrativo Disciplinar promovido pela União. 



    Dessa forma, em que pese a reprovabilidade da conduta da parte apelada, pela qual foi punido administrativamente com a pena de demissão - inclusive objeto de ação judicial, em sede de julgamento da apelação - nº 5020637-70.2017.4.04.7200 nesta mesma sessão (onde manifestarei posição específica para tal demanda) - entendo, nesse caso, por manter a sentença ante a superveniente atipicidade pela revogação do art. 11, I, da Lei n.º 8.429/92.” (e-doc. 234, p. 22-27).



    5. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Agravo no Recurso Extraordinário nº 843.989-RG/PR (Tema nº 1.199 do ementário da Repercussão Geral), analisou a aplicação da Lei nº 14.230, de 2021, no tempo, assentando a retroatividade das normas benéficas aos processos sem trânsito em julgado, como na hipótese destes autos. 



    6. Desde então, o Supremo Tribunal tem asseverado que a Lei nº 14.230, de 2021, ao promover viscerais alterações na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429, de 1992), transmutou o rol do art. 11 para numerus clausus, isto é, passou a restringir a condenação por improbidade aos casos em que especificamente imputada a conduta do agente a uma das figuras dos incisos do mesmo dispositivo, estabelecendo, ainda, a necessidade da comprovação de conduta dolosa. 



    7. Tem-se, portanto, que o acórdão recorrido está de acordo com a jurisprudência desta Corte, não merecendo qualquer reparo. 



    8. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021, p. 30/11/2021; Rcl nº 24.841-EDAgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020). 



    9. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC. 



    10. Ante o exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Sem honorários, por tratar-se de ação civil pública, nos termos do art. 18 da Lei nº 7.347, de 1985.



    Publique-se.



    Brasília, 14 de dezembro de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator