Tribunal: STF
Processo: Rcl 86331
Classe: Rcl
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-10-27
Data de publicação: 2025-10-27

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de reclamação constitucional com pedido liminar, ajuizada pelo Instituto Moralize, contra decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos autos do Processo nº 2288728-28.2025.8.26.0000, por suposta ofensa ao decidido na ADPF 828-MC.



    Nesses termos, apresenta o seguinte contexto fático:



    “A presente Reclamação se insurge contra uma decisão judicial que, a pretexto de validar atos supostamente voluntários, permitiu a continuidade de uma tática de desocupação forçada que burla o devido processo legal e afronta diretamente a autoridade desta Suprema Corte.



    A controvérsia fundiária remonta a 2014, com o ajuizamento da Ação de Reintegração de Posse (Processo nº 1006993-39.2014.8.26.0006) pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano (CDHU). Desde então, a Comunidade Kampala-Chaparral se consolidou, abrigando centenas de famílias em situação de vulnerabilidade que ali estabeleceram seus lares e suas vidas por mais de uma década. 



    Impaciente com o trâmite regular do processo, a CDHU inaugurou uma estratégia paralela e manifestamente ilegal: a promoção de demolições sumárias e extrajudiciais.



    Para conferir um verniz de legalidade a esta prática, que configura um exercício abusivo de autotutela administrativa, a empresa pública passou a pressionar os moradores a assinar "Termos de Adesão". (em anexo) Por meio destes instrumentos, as famílias são compelidas a aceitar um auxílio-moradia de caráter provisório e precário, sob a condição de consentirem com a imediata e irreversível demolição de suas casas. 



    O ato reclamado, qual seja, o v. acórdão proferido pela 11ª Câmara de Direito Público do TJSP nos autos do Agravo de Instrumento nº 2288728-28.2025.8.26.0000, ao revogar a tutela recursal anteriormente deferida, validou essa prática absurda. A decisão colegiada se amparou em duas premissas juridicamente insustentáveis: (i) a de que a adesão das famílias seria "voluntária", ignorando o vício de consentimento que macula os termos; e (ii) a interpretação teratológica de que a eficácia protetiva da ADPF 828 estaria restrita ao período da pandemia de Covid-19, sendo inaplicável ao caso concreto. 



    A consequência imediata e devastadora de tal decisão é a retomada de destruição diária de lares e a criação de uma crise humanitária de proporções alarmantes, o que torna a intervenção desta Suprema Corte a única via para salvaguardar a dignidade humana e a autoridade de seus próprios julgados”.



    ” (eDOC 1, p. 3-4)



    Sustenta que “o TJSP, ao afirmar que as balizas da ADPF 828 se exauriram com o fim da crise sanitária, esvaziou por completo o regime de transição instituído por esta Corte, usurpando a competência do STF para definir o alcance de seus próprios julgados”. (eDOC 1, p. 5)



    Defende a nulidade dos termos de adesão propostos pela CDHU, por terem sido formalizados com vício de consentimento, mediante coação.



    Por fim, requer a concessão de medida liminar para suspender os efeitos do acórdão reclamado e determinar “que a Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano (CDHU) cesse imediatamente toda e qualquer atividade de demolição, remoção ou desocupação forçada de moradias na Comunidade Kampala” (eDOC 1, p. 10). No mérito, pede a cassação do ato reclamado.



    A autoridade reclamada prestou informações (eDOC 16).



    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pela improcedência da reclamação, conforme parecer ementado nos seguintes termos:



    “RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. DESCUMPRIMENTO DA DECISÃO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PROFERIDA NA ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL Nº 828-MC. AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE. DIREITO À MORADIA. FAMÍLIAS EM VULNERABILIDADE SOCIAL. COMUNIDADE “KAMPALA”. PRELIMINAR. LEGITIMIDADE ATIVA. ENTIDADE RECLAMANTE QUE NÃO DEMONSTROU REPRESENTATIVIDADE DIRETA DOS MORADORES NEM AUTORIZAÇÃO PARA SUBSTITUIÇÃO PROCESSUAL. MÉRITO. INEXISTÊNCIA DE PROVA DE DESCUMPRIMENTO DO REGIME DE TRANSIÇÃO FIXADO PELO STF. ATO ADMINISTRATIVO. CONTRATO DE ADESÃO A PROGRAMAS HABITACIONAIS. VOLUNTARIEDADE. PRESUNÇÃO DE LEGALIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS DA CDHU. NÃO ADERÊNCIA ENTRE O ATO RECLAMADO E O ENUNCIADO QUE SE REPUTA VIOLADO. MATÉRIA DISTINTA. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE VIOLAÇÃO DAS CONDICIONANTES FIXADAS NO REFERIDO PRECEDENTE DO STF, TAMPOUCO DE REMOÇÃO FORÇADA. IMPOSSIBILIDADE DE REVOLVIMENTO DE FATOS E PROVAS. PARECER PELA IMPROCEDÊNCIA DA RECLAMAÇÃO”. (eDOC 19)



     



    É o relatório.



    Decido. 



    Destaco que conforme disposto na Constituição Federal, compete ao Supremo Tribunal Federal processar e julgar originariamente reclamação para a preservação de sua competência, garantia da autoridade de suas decisões e da observância das Súmulas Vinculantes (arts. 102, I, l, e 103-A, § 3º da CF/88).



    Na espécie, a reclamante alega a existência de descumprimento do decidido pelo STF na ADPF 828 TPI-quarta-Ref (Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 30.11.2022), em especial no que se refere a uma suposta inobservância do regime de transição para a retomada de desocupações coletivas que fora estabelecido pela Corte naquela oportunidade.



    Sobre o tema, destaco que o Ministro Roberto Barroso deferiu medida cautelar nos autos da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 828-MC, para “suspender pelo prazo de 6 (seis) meses, a contar da presente decisão, medidas administrativas ou judiciais que resultem em despejos, desocupações, remoções forçadas ou reintegrações de posse de natureza coletiva em imóveis que sirvam de moradia ou que representem área produtiva pelo trabalho individual ou familiar de populações vulneráveis”. 



    Na oportunidade, determinou-se que, com relação às ocupações ocorridas após o marco temporal de 20 de março de 2020, que sirvam de moradia para populações vulneráveis, o Poder Público poderá atuar a fim de evitar a sua consolidação, desde que as pessoas sejam levadas para abrigos públicos ou que de outra forma se assegure a elas moradia adequada. 



    Após a decisão do eminente Ministro Roberto Barroso, o Congresso Nacional promulgou a Lei nº 14.216/2021, cujo artigo 2º determinou a suspensão, até o dia 31 de dezembro de 2021, dos efeitos de atos ou decisões judiciais, extrajudiciais ou administrativos, editados ou proferidos desde a vigência do estado de calamidade pública reconhecido pelo Decreto Legislativo nº 6, de 20 de março de 2020, até 1 (um) ano após o seu término. O seu art. 3º, definiu desocupação coletiva como sendo a retirada forçada das famílias sem que estejam acessíveis as formas adequadas de proteção de seus direitos.



    Por sua vez, o Plenário do STF referendou a medida cautelar incidental para: (i) determinar a extensão, para as áreas rurais, da suspensão temporária de desocupações e despejos, de acordo com os critérios previstos na Lei 14.216/2021, até o prazo de 31 de março de 2022; (ii) fazer apelo ao legislador, a fim de que prorrogue a vigência dos prazos previstos na Lei 14.216/2021 (arts. 1º; 2º; 4º e 5º), tendo em vista o cenário atual da pandemia; e (iii) caso não haja prorrogação até o período de recesso do Congresso Nacional, conceder parcialmente a medida cautelar, a fim de que os direitos assegurados pela Lei 14.216/2021, para as áreas urbanas e rurais, sigam vigentes até 31 de março de 2022.



    Posteriormente, a ordem de suspensão temporária de desocupações e despejos, tanto para as áreas urbanas quanto para as rurais, restou prorrogada até 30 de junho de 2022, oportunidade em que o Relator, Min. Roberto Barroso, fez um apelo ao legislador para que este tomasse medidas com o objetivo de “estabelecer um regime de transição, a fim de evitar que a realização de reintegrações de posse por todo o país em um mesmo momento conduza a uma situação de crise humanitária”. (DJe 31.3.2022)



    Findo o prazo estabelecido, o Plenário do STF, novamente, referendou a medida cautelar incidental nos autos da ADPF 828 para: (i) determinar a extensão, para as áreas rurais, da suspensão temporária de desocupações e despejos, de acordo com os critérios previstos na Lei 14.216/2021, até o prazo de 31 de março de 2022; (ii) fazer apelo ao legislador, a fim de que prorrogue a vigência dos prazos previstos na Lei 14.216/2021 (arts. 1º; 2º; 4º e 5º), tendo em vista o cenário atual da pandemia; e (iii) caso não haja prorrogação até o período de recesso do Congresso Nacional, conceder parcialmente a medida cautelar, a fim de que os direitos assegurados pela Lei 14.216/2021, para as áreas urbanas e rurais, sigam vigentes até 31 de outubro de 2022.



    Por fim, por meio da deliberação apontada como descumprida pelas reclamantes (ADPF 828 TPI-quarta-Ref, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 30.11.2022), o Plenário desta Corte, referendou tutela provisória incidental parcialmente deferida, para determinar a adoção de um regime de transição para a retomada da execução de decisões suspensas em razão da medida cautelar concedida nos autos da ADPF 828, fazendo-o nos seguintes termos:



    “(a) Os Tribunais de Justiça e os Tribunais Regionais Federais deverão instalar, imediatamente, comissões de conflitos fundiários que possam servir de apoio operacional aos juízes e, principalmente nesse primeiro momento, elaborar a estratégia de retomada da execução de decisões suspensas pela presente ação, de maneira gradual e escalonada; 



    (b) Devem ser realizadas inspeções judiciais e audiências de mediação pelas comissões de conflitos fundiários, como etapa prévia e necessária às ordens de desocupação coletiva, inclusive em relação àquelas cujos mandados já tenham sido expedidos. As audiências devem contar com a participação do Ministério Público e da Defensoria Pública nos locais em que esta estiver estruturada, bem como, quando for o caso, dos órgãos responsáveis pela política agrária e urbana da União, Estados, Distrito Federal e Municípios onde se situe a área do litígio, nos termos do art. 565 do Código de Processo Civil e do art. 2º, § 4º, da Lei nº 14.216/2021; 



    (c) As medidas administrativas que possam resultar em remoções coletivas de pessoas vulneráveis devem (i) ser realizadas mediante a ciência prévia e oitiva dos representantes das comunidades afetadas; (ii) ser antecedidas de prazo mínimo razoável para a desocupação pela população envolvida; (iii) garantir o encaminhamento das pessoas em situação de vulnerabilidade social para abrigos públicos (ou local com condições dignas) ou adotar outra medida eficaz para resguardar o direito à moradia, vedando-se, em qualquer caso, a separação de membros de uma mesma família. Por fim, o Tribunal referendou, ainda, a medida concedida, a fim de que possa haver a imediata retomada do regime legal para desocupação de imóvel urbano em ações de despejo (Lei nº 8.245/1991, art. 59, § 1º, I, II, V, VII, VIII e IX)”. (Sessão Virtual Extraordinária de 1º.11.2022 a 2.11.2022) 



    Nesses termos, essa Corte referendou a tutela provisória incidental parcialmente deferida, para determinar a adoção de um regime de transição para a retomada da execução de decisões suspensas com fulcro na ADPF 828-MC durante o período pandêmico. 



    Pois bem.



    Extrai-se dos autos que a Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano de São Paulo - CDHU, ajuizou ação de reintegração de posse referente à área ocupada pela Comunidade Kampala-Chaparral. No âmbito da referida ação, foi formulada tutela de urgência por representantes dos moradores, indeferida pelo Juízo de primeiro grau, nos seguintes termos:



    “(...)



    Fls. 2433/2435, 2474, 2477/2519, 2520/3010 e 3011/3016. Em resumo, sustentam os supostos representantes que a autora está promovendo demolições ilegais no local e apresentando propostas de desocupação infactíveis para a realidade dos moradores, além de coagí-los a anuir com tal proposta. 



    Sem razão. 



    Da análise das provas acostadas às petições r. indicadas, verifica-se que, na realidade, a autora está promovendo a demolição apenas daquelas casas em que as famílias aceitaram a proposta de acordo e desocupação, com fornecimento de auxílio aluguel, o que é totalmente regular.



    Aliás, o abaixo assinado de fls. 2540/2555 demonstra que uma parcela considerável dos moradores da comunidade quer sair de lá e, portanto, nenhum impedimento há para que essas casas sejam demolidas.



    Aliás, os vídeos juntados às fls. 2492 não indicam qualquer coação ou ameaça por parte da autora, e as cláusulas do acordo de fls. 2496/2509 preveem apenas os requisitos mínimos para recebimento de qualquer auxílio do Poder Público, sendo que, por mais que alguns moradores não tenham o CPF regular e estejam inscritos no CADIN, tal situação é simples de ser resolvida, principalmente porque, com relação às dívidas do CADIN, basta que o morador apresente termo de parcelamento.



    Ante o exposto, INDEFIRO o pedido de tutela formulado”. (eDOC 5, p. 7-8)



    Em face da referida decisão, foi interposto agravo de instrumento, cujo provimento foi negado pelos seguintes fundamentos:



    “Como já se assinalou, pretende a agravante seja determinada a suspensão das demolições de moradias situadas na Comunidade Kampala-Chaparral, promovidas pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano de São Paulo CDHU. 



    Busca, nesta via, seja revista a decisão de primeiro grau que lhe negou a tutela provisória, vazada nos seguintes termos:



    (...)



    Pois bem. 



    A concessão de tutela de urgência demanda a presença de “elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo” (artigo 300, caput, do Código de Processo Civil). 



    Embora, em juízo de cognição sumária, se pudesse vislumbrar a presença desses requisitos, a análise mais detida da questão revela não haver, no caso concreto, elementos suficientemente robustos a propiciar juízo que legitime o direito afirmado. 



    Com efeito, a documentação acostada aos autos revela que as demolições vêm ocorrendo apenas em relação às casas cujas famílias voluntariamente aderiram ao programa habitacional, com fornecimento de auxílio-aluguel e futura unidade definitiva, o que afasta a alegação de arbitrariedade. 



    Reforça essa conclusão o abaixo-assinado juntado aos autos que demonstra que parcela significativa dos moradores manifestou interesse em deixar o local, não havendo óbice à demolição das unidades já desocupadas.



    As cláusulas dos termos de adesão, por sua vez, estabelecem apenas requisitos mínimos para a concessão de benefícios públicos, todos passíveis de regularização pelos interessados (fls. 65-78).



    Descabida, ainda, a invocação do precedente firmado na ADPF nº 828 pelo Supremo Tribunal Federal, proferido no contexto excepcional da pandemia de Covid-19 e restrito à suspensão de reintegrações coletivas forçadas durante aquele período.



    De outro lado, como informado pela CDHU, a concessão da tutela poderia acarretar risco de dano inverso, diante da possibilidade de novas ocupações em imóveis já desocupados, comprometendo a ordem pública e a própria efetividade da política habitacional em curso.



    Diante desse quadro, as alegações da agravante não são suficientes a desconstituir a presunção de veracidade e legitimidade que paira sobre atos administrativos.



    Não se verifica, tampouco, risco ao resultado útil do processo, porquanto as tratativas entre as partes vêm se desenrolando há longo tempo, e as irregularidades na condução das medidas administrativas poderão ser suscitadas no curso da ação principal, com a devida instrução probatória.



    Observa-se, por fim, que, não obstante a apreciação do presente recurso, o peticionamento de eventuais providências pela agravante dependerá da prévia comprovação da representatividade da associação e de sua regular habilitação, conforme assinalado pelo juízo de origem.



    Por esses fundamentos, subsiste a r. decisão hostilizada, com a consequente revogação da tutela recursal anteriormente deferida”. (eDOC 8, p. 4-7)



    Feitas essas considerações, não há como se reconhecer, no presente caso, eventual descumprimento da deliberação proferida por esta Corte por ocasião do julgamento da ADPF 828 TPI-quarta-Ref, uma vez que o regime de transição então estabelecido, por seus próprios termos, não se aplica à hipótese em análise. Isso porque não há, nos autos, qualquer indício de que se trate de retomada progressiva de reintegração de posse previamente suspensa em decorrência das decisões cautelares proferidas na ADPF 828 e ratificadas pelo Plenário, as quais mantiveram a suspensão das desocupações coletivas até 31/10/2022, prazo este já exaurido, sem renovação posterior por esta Corte.



    Ainda que assim não fosse, não assistiria razão ao reclamante.



    No presente caso, não se verifica qualquer descumprimento das diretrizes fixadas na ADPF 828 por parte da autoridade reclamada. Isso porque não há nos autos notícia de expedição de mandado de reintegração de posse, tampouco elementos que evidenciem a realização de remoções ou demolições forçadas em decorrência de ordem judicial.



    Ao contrário, conforme consignado pela própria autoridade reclamada, a documentação juntada ao processo evidencia que as demolições vêm ocorrendo, de forma exclusiva, nos imóveis cujas famílias optaram voluntariamente pela adesão ao programa habitacional, logística que lhes assegura o recebimento de auxílio-aluguel e a posterior destinação de unidade habitacional definitiva. 



    Ressalte-se, ainda, que inexiste, nesta fase processual, elementos concretos capazes de afastar a presunção de veracidade e legalidade dos atos praticados pela Administração Pública.



    Nesse contexto, observa-se que a situação dos autos se refere à execução administrativa de acordos individuais pactuados, inexistindo indícios de remoção coletiva ou emprego de força. Assim, não se vislumbra violação às diretrizes estabelecidas na ADPF 828.



    Nesse mesmo sentido, confira-se trecho do parecer proferido pela Procuradoria-Geral da República:



    “20 Contudo, na hipótese, verifica-se que não houve expedição de mandado de reintegração de posse, além de inexistir elementos probatórios que demonstrem que as remoções ou demolições decorreram de ordem judicial direta, e não de condutas administrativas com adesão voluntária das famílias. 



    21. O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo manifestou-se sobre a questão, no Agravo de Instrumento nº 2288728-28.2025.8.26.0000, indeferindo o pedido de tutela de urgência, porque “a documentação acostada aos autos revela que as demolições vêm ocorrendo apenas em relação às casas cujas famílias voluntariamente aderiram ao programa habitacional, com fornecimento de auxílio-aluguel e futura unidade definitiva, o que afasta a alegação de arbitrariedade.” (fls. 74, destaques do MPF). 



    22. Destacou ainda que “o abaixo-assinado juntado aos autos que demonstra que parcela significativa dos moradores manifestou interesse em deixar o local, não havendo óbice à demolição das unidades já desocupadas. As cláusulas dos termos de adesão, por sua vez, estabelecem apenas requisitos mínimos para a concessão de benefícios públicos, todos passíveis de regularização pelos interessados.” (fls. 75). 



    23. Ressalte-se que acórdão reclamado não autorizou remoção forçada nem determinou a retomada coercitiva da área ocupada. Ao contrário, o Tribunal de Justiça de São Paulo entendeu que as demolições se restringem às casas cujos ocupantes aderiram voluntariamente a programas habitacionais da CDHU, com auxílio-aluguel e futura unidade definitiva.Acentuou que “não se verificou, nos documentos juntados, qualquer indício de coação ou ameaça por parte da CDHU” (fls. 88).



    24. A leitura integral do acórdão, bem como da decisão de primeiro grau, revela que não houve ordem judicial de despejo coletivo ou uso de força pública, mas execução administrativa de acordos individuais, cuja validade jurídica não foi infirmada por provas concretas de coação ou vício de consentimento. 



    25. As peças que instruem a presente reclamação tampouco apresentam elementos probatórios idôneos (como testemunhos formais e/ou documentos audiovisuais autênticos) que demonstrem que tais adesões foram obtidas sob coação, ameaça ou violação à dignidade humana. 



    26. Assim, ao contrário do alegado, o Tribunal reclamado decidiu com base no princípio da autonomia da vontade e na presunção de legalidade dos atos administrativos da CDHU. Portanto, não se vislumbra violação direta e frontal à autoridade do precedente vinculante, mas mera divergência interpretativa sobre a natureza dos atos administrativos praticados. 



    27. Em contrapartida, também não consta relatórios oficiais ou atas de audiências que demonstrem omissão judicial quanto às etapas do regime de transição. Em verdade, a associação limitou-se a afirmar genericamente que o Tribunal ignorou o precedente vinculante, sem apresentar elementos concretos que o confirmem”. (eDOC 19)



    Evidentemente, eventuais alegações de atuação ilegal por parte do poder público no processo de desocupação podem – e devem – ser formuladas e apuradas perante as instâncias jurisdicionais ordinárias. O que não se pode admitir é que o Supremo Tribunal Federal, com base em interpretação inadvertidamente ampliativa do objeto da ADPF 828, seja alçado, após já superado o cenário epidemiológico que norteou as medidas concedidas naqueles autos, ao posto de árbitro natural de todas as desocupações ocorridas no País. Como bem destacou o Ministro Roberto Barroso no voto, acompanhado à unanimidade, que proferiu no julgamento da Rcl 57.238-AgR: 



    “(...) alterado o cenário epidemiológico no âmbito do qual foi proposta a ADPF 828, e não suspensa a medida reintegratória durante o período da pandemia, inviável a reclamação fundada no referido paradigma. Não é possível que o Supremo Tribunal Federal, distante do local da ocupação e em sede de reclamação, avalie as circunstâncias fáticas de cada caso, tais como a efetiva atuação do Poder Público para a proteção social dos desabrigados, a existência de risco ou não na área objeto de remoção, entre outras. Tais elementos devem ser aferidos pelas autoridades e pelo Judiciário locais, por dependerem de dilação probatória.” (Rcl 57.238 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 6.3.2023; grifo nosso)



    Ainda nesse contexto, ressalto entendimento esposado pelo Min. Dias Toffolli, no julgamento da Rcl-AgR 50.238, segundo o qual, “o direito social à moradia, expressamente assegurado no texto constitucional, não pode ser utilizado como respaldo para dar amparo a toda e qualquer invasão, cogitado como uma alternativa à implementação de políticas sociais e econômicas para resolver o problema habitacional no Município”. (Primeira Turma, DJe 24.5.2022)



    Com efeito, sem prejuízo de que as partes interessadas questionem a legalidade da decisão reclamada com base em outras alegações de ilicitude, a serem eventualmente formuladas perante as instâncias jurisdicionais competentes, tem-se como não configurada a inobservância ao regime de transição fixada pelo Supremo Tribunal Federal, motivo pelo qual o pedido não merece acolhida.



    Ante o exposto, nego seguimento à presente reclamação e julgo prejudicada a análise do pedido liminar (RISTF, art. 21, § 1º).



    Em tempo, concedo os benefícios da justiça gratuita. Anote-se.



    Publique-se.



    Brasília, 27 de outubro de 2025.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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