Tribunal: STF
Processo: SL 1822
Classe: SL
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-09-24
Data de publicação: 2025-09-24

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



Ementa: Direito Constitucional. Suspensão de liminar. Lei distrital que reconhece pessoas com fibromialgia como pessoas com deficiência. Decisão do TJDFT que suspendeu os efeitos da lei distrital. Improcedência do pedido.



I. Caso em exame



1. Pedido de suspensão de liminar que tem por objeto decisão do TJDFT que, em sede de controle concentrado de constitucionalidade, suspendeu a eficácia de dispositivo de lei distrital que reconhece pessoas com fibromialgia como pessoas com deficiência.



II. Questão em discussão



2. A discussão remete à presença dos requisitos necessários à concessão da medida de contracautela, a saber, grave lesão à ordem e à saúde públicas.



III.  Razões de decidir



3. Ausência de risco à ordem e à saúde públicas. A decisão proferida pelo TJDFT não representa risco à ordem ou à saúde públicas, tendo em vista que prestigia o conceito de deficiência previsto no bloco de constitucionalidade. O Distrito Federal não pode estabelecer conceito de deficiência diferente do previsto em nível federal, de maneira que a decisão está alinhada à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.



4.  Reforça esse entendimento o fato de que, após o ajuizamento do pedido de suspensão de liminar, foi editada a Lei Federal nº 15.176/2025, que dispõe sobre a proteção de direitos de pessoas com fibromialgia. Diferentemente da lei distrital, a lei federal exige a realização de avaliação biopsicossocial para a caracterização da deficiência.



IV.  Dispositivo



4.  Pedido que se julga improcedente.



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Dispositivos relevantes citados: Constituição Federal, art. 5º, §3º; Lei nº 8.437/1992, art. 4º; Lei nº 13.146/2015, art. 2º, § 1º; Lei nº 14.705/2023; Decreto nº 6.949/2009.



Jurisprudência relevante citada: ADI 7028 (2023), de minha relatoria.



    1. Trata-se de pedido de suspensão de liminar, formulado pela Mesa Diretora da Câmara Legislativa do Distrito Federal, que tem por objeto decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios em sede de ação direta de inconstitucionalidade. A decisão impugnada suspendeu a eficácia do art. 1º, caput e parágrafo único, da Lei Distrital n° 7.336/2023, que “reconhece, em âmbito distrital os portadores de fibromialgia como pessoas com deficiência”.



 



    2. Na origem, o Governador do Distrito Federal ajuizou ação direta de inconstitucionalidade para impugnar o artigo 1º, caput e parágrafo único, da Lei Distrital nº 7.336/2023, que reconhece, no âmbito do Distrito Federal, os portadores de fibromialgia como pessoas com deficiência para todos os efeitos legais. O Conselho Especial do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios julgou procedente o pedido, para suspender a sua eficácia, com efeitos ex nunc, até o julgamento definitivo da ação. De acordo com o Tribunal, o Distrito Federal não pode fixar conceito de deficiência que não esteja alinhado à legislação federal. A decisão impugnada recebeu a seguinte ementa:



    CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA CAUTELAR. COGNIÇÃO SUMÁRIA. JUÍZO DE PROBABILIDADE. LEI DISTRITAL 7.336/23. PESSOAS PORTADORAS DE FIBROMIALGIA RECONHECIDAS COMO PESSOAS COM DEFICIÊNCIA. LEI BRASILEIRA DE INCLUSÃO (LBI). CONCEITUAÇÃO DE PESSOA COM DEFICIÊNCIA. NORMAS GERAIS. INVASÃO DE COMPETÊNCIA LEGISLATIVA. EXPANSÃO DO CONCEITO. COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA EDITAR NORMAS GERAIS SOBRE O TEMA. ARTIGO 1º DA LEI DISTRITAL 7.336/23 COM VÍCIO FORMAL DE ORIGEM. MEDIDA CAUTELAR CONCEDIDA PARA SUSPENDER A EFICÁCIA DA NORMA IMPUGNADA. 



    I. CASO EM EXAME 



    1. Ação Direta de Inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pelo Governador do Distrito Federal em face do artigo 1º, caput e parágrafo único, da Lei Distrital 7.336/2023, que reconhece, no âmbito do Distrito Federal, os portadores de fibromialgia como pessoas com deficiência para todos os efeitos legais. II. QUESTÕES EM DISCUSSÃO 2. Há duas questões controvertidas: (i) definir se há violação formal de origem à competência da União para editar normas gerais sobre a proteção e a integração das pessoas com deficiência; e (ii) determinar se há vício material na norma distrital ao usurpar da competência de uma junta biopsicossocial para a definição do conceito de pessoa com deficiência. 



    III. RAZÕES DE DECIDIR 



    1. A concessão da medida cautelar nas ações do controle objetivo de constitucionalidade exige, cumulativamente, a demonstração da relevância da fundamentação quanto à inconstitucionalidade do dispositivo impugnado com base na probabilidade do direito invocado (fumus boni iuris) e a comprovação do perigo de dano irreparável ou de difícil reparação (periculum in mora), observado no juízo de probabilidade que a concessão da medida é exceção ao princípio segundo o qual os atos normativos são presumidamente constitucionais. 



    2. O artigo 1º, caput e parágrafo único, da Lei Distrital 7.336/09, que reconhece os portadores de fibromialgia como pessoas com deficiência, oriundo de iniciativa parlamentar, amplia o conceito de pessoa com deficiência, norma de conteúdo geral que deve estabelecer definição por meio de processo unificado e uniforme em todo país, sendo indevida a extensão promovida pela norma distrital (artigo 17, §1º, da LODF). 



    3. O conceito central de pessoa com deficiência insere-se no âmbito das normas gerais, a ser estabelecido por meio de um processo unificado, não se podendo expandir pela via legislativa distrital o conceito apenas no Distrito Federal, em interpretação com o artigo 17, §1º, da Lei Orgânica do Distrito Federal. 



    4. O Supremo Tribunal Federal já decidiu que é inconstitucional lei estadual que desconsidere, para a aferição da deficiência, a avaliação biopsicossocial por equipe multiprofissional e interdisciplinar prevista pela lei federal (STF, Plenário, ADI 7.028/AP). 



    5. O perigo da demora reside no alto grau de insegurança jurídica decorrente dos potenciais desarranjos quanto ao enquadramento de determinada comorbidade ao conceito de pessoa com deficiência, o que irradia repercussões de atendimento e de custos a serviços e aos órgãos públicos. 



    IV. DISPOSITIVO E TESE 



    6. Medida cautelar concedida para suspender os efeitos do artigo 1º, caput e parágrafo único, da Lei Distrital 7.336/2023, com efeito 'ex nunc' e eficácia 'erga omnes', até o julgamento final da ação de controle objetivo.



    Teses de julgamento: 



    1. O artigo 1º, caput e parágrafo único, da Lei Distrital 7.336/09, que reconhece os portadores de fibromialgia como pessoas com deficiência, oriundo de iniciativa parlamentar, amplia o conceito de pessoa com deficiência, norma de conteúdo geral que deve estabelecer definição por meio de processo unificado e uniforme em todo país, sendo indevida a extensão promovida pela norma distrital (artigo 17, §1º, da LODF). 



    2. Nos lindes da cognição possível para o exame da medida cautelar, está também evidenciado o perigo da demora, que reside no alto grau de insegurança jurídica decorrente dos potenciais desarranjos quanto ao enquadramento de determinada comorbidade ao conceito de pessoas com deficiência. 



    _________ 



    Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 24, XIV; LODF, arts. 14, XII; 17, §1º. 



    Jurisprudência relevante citada: STF, Plenário, ADI 7.028/AP, Relator Ministro Roberto Barroso, julgado em 19/6/2023



    4. No pedido de suspensão de liminar, a Mesa Diretora da Câmara Legislativa do Distrito Federal alega a existência de lesão grave à saúde e à ordem públicas. Afirma que a decisão vulnera o microssistema de proteção às pessoas com fibromialgia e que retira de mulheres o acesso a políticas públicas de saúde e inclusão social. Defende que estão presentes os requisitos para a concessão de medida de contratutela, dentre os quais: (i) o esgotamento recursal nas instâncias ordinárias; (ii) a natureza constitucional da questão e; (iii) a produção, pela decisão impugnada, de grave lesão à saúde e à ordem públicas. 



    5. Em informação, o Governador do Distrito Federal afirma que a Câmara Legislativa não possui legitimidade ativa ad causam para pedir a contracautela, considerando que a decisão proferida pelo TJDFT não prejudica o exercício de seus poderes ou prerrogativas. Argumenta que não cabe recurso extraordinário contra a decisão impugnada - que, em razão disso, não pode ser objeto, perante esta Corte, de pedido de suspensão de liminar. Afirma que a Mesa Diretora da Câmara Legislativa teria empregado o pedido de suspensão de liminar como sucedâneo recursal, visando rediscutir o mérito da ação direta de inconstitucionalidade. Argumenta, no mérito, que não há lesão à saúde ou à ordem pública, tendo em vista que a decisão impugnada mantém a definição de pessoa com deficiência prevista na legislação federal, que está em vigor há mais de dez anos. 



    6. Em manifestação posterior, o Governador informou como fato novo a edição da Lei Federal nº 15.176, de 23 de julho de 2025, a qual institui o “programa nacional de proteção dos direitos da pessoa acometida por Síndrome de Fibromialgia ou Fadiga Crônica ou por Síndrome Complexa de Dor Regional ou outras doenças correlatas”. A lei recentemente editada exige a avaliação biopsicossocial da deficiência.



     



    6. A Procuradoria-Geral da República se manifestou pelo não conhecimento do pedido. O parecer recebeu a seguinte ementa:



    Suspensão de Liminar. Constitucional. Tribunal de Justiça. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Suspensão cautelar dos efeitos de lei distrital que reconhece como pessoas com deficiência os portadores de fibromialgia. Ilegitimidade ativa da Câmara Legislativa para propor a medida de contracautela. Ausência de defesa de interesses e prerrogativas institucionais. Inviabilidade de manejo da contracautela como sucedâneo recursal. Risco de lesão à ordem e à saúde públicas não demonstrado. Parecer por que o pedido não seja conhecido.



    7. É o relatório. Decido.



    8. A suspensão de liminar constitui meio autônomo de impugnação de decisões judiciais disciplinado pelo art. 4º da Lei nº 8.437/1992, nos seguintes termos:



    Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.



    9. Inicialmente, verifico a presença dos requisitos processuais necessários ao conhecimento da ação. O Supremo Tribunal Federal é competente para apreciar o pedido, já que lhe caberá conhecer de eventual recurso extraordinário que impugne a decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios que ora se busca suspender. A discussão envolve matéria de índole constitucional, relativa à competência reservada à União para a edição de normas gerais que versem sobre a proteção e a integração de pessoas com deficiência.



    11. Além disso, esta Corte tem reconhecido legitimidade ativa para medidas de contracautela a órgãos públicos despersonalizados, tais como Tribunais de Contas, Câmaras Municipais e Mesas de Assembleias Legislativas, quando atuam na defesa de interesses institucionais e prerrogativas próprias. Nesse sentido: STP 948, Rel.ª Min.ª Rosa Weber, j. em 26.06.2023; SL 1.605, Rel.ª Min.ª Rosa Weber, j. em 26.06.2023; SS 5.644, Rel.ª Min.ª Rosa Weber, j. em 29.09.2023; SL 1.283, Rel. Min. Dias Toffoli, j. em 04.03.2020. 



    12. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que a concessão de medida de contracautela ostenta caráter de absoluta excepcionalidade. Assim, a suspensão da decisão somente se justifica nos casos em que efetivamente demonstrado pela parte interessada risco de “grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas”. Veja-se, a título de exemplo: STP 914 AgR, Rel.ª Min.ª Rosa Weber (Presidente), j. em 03.05.2023; SL 1.547 AgR, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), j. em 29.08.2022; SL 836 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski (Presidente), j. em 22.10.2015.



    13. No caso em tela, a Câmara Legislativa não demonstrou, concretamente, de que maneira a decisão impugnada gera grave lesão à saúde ou à ordem pública. Na realidade, ela mantém a conceituação de deficiência prevista no ordenamento constitucional e na legislação federal, que exige a avaliação biopsicossocial na avaliação da deficiência. A decisão, portanto, impediu que a lei distrital inovasse no ordenamento jurídico para estabelecer um conceito de deficiência baseado em um modelo médico, que se restringe a um diagnóstico, e que está em desacordo com normas gerais, estabelecidas em nível nacional, a respeito do tema. 



    14.  Com efeito, a Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência - que foi incorporada ao ordenamento jurídico brasileiro com hierarquia constitucional (Decreto nº 6.949/2009) - estabeleceu um conceito de deficiência que não se resume a um diagnóstico. Ela prevê que a deficiência é uma condição social que nasce a partir da interação entre as pessoas com impedimentos de longo prazo e as barreiras que elas enfrentam em sociedade (art. 1º). Para aferir a deficiência, é preciso verificar se a pessoa tem prejudicada a “sua participação plena e efetiva na sociedade em igualdades de condições com as demais pessoas”.



    15. O Estatuto da Pessoa com Deficiência (Lei Federal nº 13.146/2015) regulamentou essa norma constitucional e estabeleceu a avaliação biopsicossocial como forma de aferir a restrição de participação social das pessoas com deficiência. Nos termos de seu art. 2º, § 1º, essa avaliação deve ser realizada por equipe multiprofissional e interdisciplinar. Isso significa que não deve ser realizada exclusivamente por um médico, devendo a equipe contar com outro tipo de profissional, como por exemplo um assistente social. Além disso, a avaliação deve considerar os seguintes fatores: (i) os impedimentos nas funções e nas estruturas do corpo; (ii) os fatores socioambientais, psicológicos e pessoais; (iii) a limitação no desempenho de atividades; e (iv) a restrição de participação. A legislação deixa claro, portanto, que não basta aferir a condição de saúde da pessoa, sendo necessário, também, avaliar fatores contextuais e a efetiva participação que aquela pessoa tem em sociedade.



    16. Nesse sentido, a decisão do TJDFT se encontra em consonância com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Em mais de uma oportunidade, a Corte Constitucional declarou a invalidade de lei locais que estabeleciam conceito de deficiência diferente do previsto pela legislação federal. Confira-se, a título exemplificativo, a ementa da ADI 7028, julgada sob minha relatoria:



    Ementa: Direito constitucional. Ação direta de inconstitucionalidade. Competência legislativa para definição legal de pessoa com deficiência e questões afetas. Procedência. 



    1. Ação direta de inconstitucionalidade contra o art. 1º, caput e §§ 4º e 5º, e art. 3º da Lei nº 2.151/2017, do Estado do Amapá, que estabelece prioridade em escolas públicas para determinados grupos de pessoas com deficiência. 



    2. Os conceitos estabelecidos no art. 1º, caput, e § 4º, da Lei estadual nº 2.151/2017 divergem da definição nacional de pessoa com deficiência, constante de tratado internacional de direitos humanos (Decreto nº 6.949/2009) e da Lei federal nº 13.146/2015, e acabam por excluir os alunos com deficiência intelectual do rol de destinatários da política pública. 



    3. A pretexto de legislar sobre direitos de pessoas com deficiência, a lei estadual não pode se desviar da definição fixada em convenção internacional, incorporada ao direito interno como norma constitucional (CF/1988, art. 5º, § 3º). Também não se afigura legítimo usar da competência legislativa suplementar para reduzir conceito presente em lei federal, de caráter geral, em prejuízo de grupo socialmente vulnerável. 



    4. O art. 1º, § 5º, da Lei estadual nº 2.151/2017 limita a avaliação da deficiência ao exame médico-hospitalar, desconsiderando a previsão de lei federal que exige avaliação biopsicossocial, a ser realizada por equipe multiprofissional e interdisciplinar (Lei nº 13.146/2015, art. 2º, § 1º). Afastamento de norma geral sem peculiaridade que o justifique. 



    5. Exclusão da incidência da lei às escolas sem estrutura para receber as pessoas com deficiência (art. 3º, da Lei nº 2.151/2017). Os regimes constitucional (CF/1988, art. 208, III) e legal (Lei federal nº 13.146/2015, art. 28) priorizam a educação inclusiva como fator de promoção à igualdade. Precedentes. Em sentido diverso, a lei estadual promove desincentivo à adaptação e perpetua a inércia estatal na inclusão das pessoas com deficiência. 



    6. Pedidos julgados procedentes, com a declaração de inconstitucionalidade dos dispositivos impugnados. Tese: “É inconstitucional lei estadual que (a) reduza o conceito de pessoas com deficiência previsto na Constituição, na Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, de estatura constitucional, e na lei federal de normas gerais; (b) desconsidere, para a aferição da deficiência, a avaliação biopsicossocial por equipe multiprofissional e interdisciplinar prevista pela lei federal; ou (c) exclua o dever de adaptação de unidade escolar para o ensino inclusivo”. (ADI 7028, sob minha relatoria, Plenário, j. em 19.06.2023, DJe de 23.06.2023)



    17. A corroborar esse modelo, o legislador federal recentemente editou a Lei nº 15.176/2025, que introduziu o art. 1º-C na Lei nº 14.705, justamente para exigir a avaliação biopsicossocial para que pessoas com fibromialgia sejam consideradas pessoas com deficiência. Confira-se a redação do dispositivo:



    Art. 1º-C. A equiparação da pessoa acometida pelas doenças de que trata o art. 1º desta Lei [Síndrome de Fibromialgia ou Fadiga Crônica ou por Síndrome Complexa de Dor Regional ou outras doenças correlatas] à pessoa com deficiência fica condicionada à realização de avaliação biopsicossocial por equipe multiprofissional e interdisciplinar que considere os impedimentos nas funções e nas estruturas do corpo, os fatores socioambientais, psicológicos e pessoais, a limitação no desempenho de atividades e a restrição de participação na sociedade, nos termos do art. 2º da Lei nº 13.146, de 6 de julho de 2015 (Estatuto da Pessoa com Deficiência).



    18. Diante de tais considerações, não há que se falar em lesão à ordem ou à saúde pública, tendo em vista que a decisão impugnada está em linha com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e com o sistema constitucional de proteção à pessoa com deficiência.



    19. Ante o exposto, julgo improcedente o pedido.



    Publique-se.



Brasília, 24 de setembro de 2025.



Ministro Luís Roberto Barroso



Presidente