Tribunal: STF
Processo: ARE 1532063
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2025-02-06
Data de publicação: 2025-02-06

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito Administrativo. Recurso Extraordinário com Agravo. Impedimento de participação em licitações. Lei nº 13.303, de 2016. Norma de governança. Ausência de caráter sancionatório. Necessidade de reexame do conjunto fático-probatório e da Legislação infraconstitucional. Enunciado nº 279 da Súmula do STF. Ausência de ofensa constitucional direta.



    I. Caso em exame



    1. O recurso. Agravo interposto contra decisão pela qual se inadmitiu recurso extraordinário manejado contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 2ª Região, que manteve o impedimento da empresa recorrente de participar de licitações da Petrobras, com base no art. 38 da Lei nº 13.303, de 2016, sob fundamento de alto risco de integridade identificado em razão da participação de ex-diretor de empresa declarada inidônea.



    2. O fato relevante. Do acórdão recorrido consta que as alegações dos recorrentes “não merecem acolhimento, porquanto assentadas no pressuposto equivocado da existência de sanção administrativa. O art. 38 da Lei 13.303/2016 não é norma que prevê aplicação de pena. Não se está diante de sanção administrativa, mas de norma inspirada em razões de governança e de ética, cujo escopo é evitar a participação, em licitações, de sociedades empresárias consideradas inidôneas, inclusive por associação, e que, por isso, possam representar risco de inidoneidade na gestão de dinheiro público”.



    3. As decisões anteriores. O Juízo de 1º Grau acolheu “a preliminar de ilegitimidade passiva e extingo o feito em relação à União Federal, sem resolução do mérito, na forma do art. 485, inciso VI, do CPC; e, quanto ao restante, julgo improcedentes os pedidos, com resolução de mérito, na forma do art. 487, inciso I, do CPC”, ao fundamento, em síntese, de que, “ao contrário do pretende fazer crer a parte autora, não houve extensão de penalidade administrativa a pessoa diversa daquela que participou do processo administrativo sancionatório, mas sim atribuição de Grau de Risco de Integridade "alto" à sociedade autora e ao seu diretor de fato, tudo com fulcro no arts. 32, inciso V, e 38, incisos VII e VIII, da Lei n. 13.303/16, bem como no art. 4º, §3º, do novo Regulamento de Licitações e Contratos da Petrobrás, editado à luz do Programa Petrobrás de Prevenção à Corrupção (PPPC)”. A 6ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região manteve a sentença de 1º grau de jurisdição.



    II. Questão em discussão



    4. Há duas questões em discussão: (i) determinar se o impedimento de participação em licitações, fundamentado no art. 38 da Lei nº 13.303, de 2016, caracteriza sanção administrativa ou norma de governança, dispensando contraditório e ampla defesa; e (ii) verificar se a revisão da decisão exige reexame de fatos e provas, hipótese vedada em sede de recurso extraordinário.



    III. Razões de decidir



    5. O acórdão recorrido assentou que o impedimento não tem caráter punitivo, mas decorre de norma de governança e integridade, cujo objetivo é evitar contratações com empresas que apresentem alto risco de integridade, e que a norma do art. 38 da Lei nº 13.303, de 2016, não impõe penalidade, mas estabelece critério gerencial para contratação por estatais, não se sujeitando às garantias do processo administrativo sancionador.



    6. O entendimento consolidado no Supremo Tribunal Federal rechaça a possibilidade de reexame de fatos, provas e de legislação infraconstitucional, em sede de recurso extraordinário, conforme o enunciado nº 279 da Súmula do STF.



    IV. Dispositivo



    7. Recurso extraordinário com agravo ao qual se nega provimento.



DECISÃO



    1. Trata-se de agravo contra decisão negativa de recurso extraordinário interposto contra acórdão proferido pela 6ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região, assim ementado:



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE DE ATO ADMINISTRATIVO DE GESTÃO DA PETROBRAS. IMPEDIMENTO DE PARTICIPAR DE LICITAÇÃO E DE SER CONTRATADA POR EMPRESA PÚBLICA OU SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. ARTIGO 38, DA LEI 13.303/16. NATUREZA JURÍDICA. NORMA DE GOVERNANÇA (COMPLIANCE). AUSÊNCIA DE AÇÃO PUNITIVA. INAPLICABILIDADE DE ARGUMENTOS QUE PRESSUPÕEM A NATUREZA SANCIONATÓRIA DO ATO. APELAÇÃO DESPROVIDA. 



    1) Trata-se de apelação interposta ESTALEIROS DO BRASIL LTDA (‘EBR’) E OUTRO, tendo por objeto sentença que julgou improcedente o pedido [ação ordinária visando à declaração de nulidade de ato administrativo de gestão de impedimento de participar de procedimento licitatório e contratar com empresas públicas e sociedades de economia mista, praticado pela PETROBRAS, nos termos do art. 38, da Lei 13.303/16], sob as seguintes fundamentação e parte dispositiva, em resumo: ‘Trata-se de discussão acerca do impedimento de participação da autora EBR em procedimento licitatório da PETROBRAS em razão de o autor MAURICIO GODOY ter atuado como diretor de empresa declarada inidônea para contratação com a administração pública no período em que foram identificadas as práticas ilícitas. A controvérsia cinge-se, portanto, em saber se pode a PETROBRAS impedir a participação de empresas em que atuem ex-diretores de outras empresas declaradas inidôneas, ainda que tal vínculo não seja formal. No caso dos autos, sustentam os autores que o autor MAURICIO GODOY não atua como diretor da empresa, sendo mero executivo. Por sua vez, a PETROBRAS alega que o autor busca ocultar o vínculo real que possui com a empresa. (...) os documentos apresentados pela PETROBRAS que demonstram o exercício de função de presidente da EBR pelo autor, bem como a prática de atos de gestão a ele atribuídas, são suficientes para descredibilizar a alegação autoral de que o autor não atua como diretor de fato da EBR. São eles a assinatura de carta a fornecedor em que consta o título de presidente da empresa e a responsabilidade por aprovação de texto de política anticorrupção na EBR (evento 16.1, p. 8): (...) Ao contrário do que pretende fazer crer a parte autora, não houve extensão de penalidade administrativa a pessoa diversa daquela que participou do processo administrativo sancionatório, mas sim atribuição de Grau de Risco de Integridade ‘alto’ à sociedade autora e ao seu diretor de fato, tudo com fulcro nos arts. 32, inciso V, e 38, incisos VII e VIII, da Lei n. 13.303/16, bem como no art. 4º, § 3º, do novo Regulamento de Licitações e Contratos da Petrobrás, editado à luz do Programa Petrobrás de Prevenção à Corrupção (PPPC). (...) De outro lado, é patente que as disposições da Lei 13.303/16 e da Lei Anticorrupção buscam conferir às estatais a mais ampla cobertura e proteção não apenas contra empresas inidôneas, mas também contra pessoas e outras empresas que, por associação, possam representar risco de inidoneidade na gestão de dinheiro público. Assim, os mecanismos de desconsideração da personalidade jurídica para impedimento de sujeitos inidôneos por associação devem ser interpretados de forma ampla, não se prendendo à constituição formal das empresas em seus contratos sociais, mas à realidade de suas atuações no mundo empresarial. (...) Ante o exposto, ACOLHO a preliminar de ilegitimidade passiva e EXTINGO O FEITO em relação à União Federal, sem resolução do mérito, na forma do art. 485, inciso VI, do CPC; e, quanto ao restante, JULGO IMPROCEDENTES os pedidos, com resolução de mérito, na forma do art. 487, inciso I, do CPC. Condeno os autores ao pagamento de honorários advocatícios, que fixo em 10% do valor da causa, a serem divididos entre os autores para pagamento e entre as rés para recebimento.’ 



    2 ) - Da alegação de legitimidade processual da União . A União carece de legitimidade processual, uma vez que o impedimento dos autores de participar de licitações foi ato administrativo de gestão praticado pela PETROBRAS e não pela União. A sanção aplicada à sociedade empresária SOG Óleo e Gás – SOG, pela Controladoria Geral da União, não se confunde com a restrição de participação dos autores em procedimentos licitatórios, nos termos do art. 38, da Lei 13.303/16, por tratar-se de atos distintos, de naturezas diferentes e praticados por pessoas diferentes. 



    3) - Das alegações de: (i) prescrição da ‘ação punitiva’ da Administração; (ii) ofensa ao princípio da intranscendência da pena; (iii) cerceamento de defesa no processo administrativo; (iv) necessidade de limitação temporal dos efeitos da ‘sanção administrativa’; e (v) irretroatividade das normas previstas na Lei 13.303/16. Tais alegações não merecem acolhimento, porquanto assentadas no pressuposto equivocado da existência de sanção administrativa. O art. 38 da Lei 13.303/2016 não é norma que prevê aplicação de pena. Não se está diante de sanção administrativa, mas de norma inspirada em razões de governança e de ética, cujo escopo é evitar a participação, em licitações, de sociedades empresárias consideradas inidôneas, inclusive por associação, e que, por isso, possam representar risco de inidoneidade na gestão de dinheiro público. 



    4) Resta incontroverso nos autos que a sociedade empresarial que foi impedida de participar de licitações na PETROBRAS possui em seus quadros de diretoria pessoa que participou de sociedade empresarial declarada inidônea no bojo de processo administrativo levado a cabo pela Controladoria Geral da União. Assim, a restrição objurgada é consequência da aplicação da regra (art. 38, VIII, da Lei 13.303/16), tratando-se não de ‘extensão de penalidade’, mas de inidoneidade por associação caracterizada a partir do próprio texto normativo. 



    5) Ressalte-se que o art. 38 da Lei nº 13.303/2016 não é norma sancionadora, mas norma de governança, cujo propósito é impedir que empresas com alto risco de integridade contratem com empresas estatais. Por corolário, não há que se falar em cerceamento de defesa no processo administrativo, tampouco em necessidade de limitação temporal dos efeitos da sanção administrativa, nem em irretroatividade das normas previstas na Lei 13.303/16, alegações essas todas baseadas no pressuposto de que as restrições legais questionadas decorreriam do exercício de ação punitiva da Administração, o que não é o caso. 



    6) Apelação desprovida. Honorários advocatícios majorados em 1% (um por cento), nos termos do art. 85, § 11, do CPC/15.” (e-doc. 176, p. 21-22).



    2. Os embargos de declaração opostos foram desprovidos (e-doc. 202).



    3. No recurso extraordinário, interposto com base no art. 102, inc. III, al. “a”, da Constituição da República, os recorrentes afirmam violados os arts. 5º, incs. XXXVI, XL e XLV, 37 e 93, inc. IX, da Constituição da República (e-doc. 215).



    3.1. Asseveram que “os embargos de declaração foram rejeitados, pelo que o E. Tribunal a quo acabou afrontando o disposto no art. 489, § 1º, IV, do CPC e o art. 93, IX, da Constituição Federal, devendo o v. acórdão ser considerado nulo” (e-doc. 215, p. 19).



    3.2. Argumentam que “os Recorrentes trouxeram aos autos todas as certidões de inexistência de declaração de inidoneidade disponíveis na CGU e no TCU, o que significa que ambos jamais foram processados e, evidentemente, nunca foram punidos administrativamente com a referida sanção” (e-doc. 215, p. 22).



    3.3. Sustentam que, “segundo o raciocínio contido na r. sentença, e que foi mantido pelo v. acórdão, os sujeitos impedidos de participar de licitações ainda assim podem exercer o seu direito de defesa na via administrativa ou na via judicial – mas essa interpretação é completamente contraditória com o início do argumento, pois os Recorrentes não tiveram a oportunidade de exercer seu direito de defesa na via administrativa, pois nunca foram intimados para se manifestar no processo administrativo” (e-doc. 215, p. 24).



    3.4. Salientam que “os recorrentes foram punidos pelas Recorridas em 2021 com amparo no art. 38 da Lei n.º 13.303/2016, o que não possui respaldo legal em razão da irretroatividade da lei em matéria penal, uma vez que os efeitos ‘ex tunc’ somente prevalecem quando forem favoráveis aos acusados” (e-doc. 215, p. 26).



    4. O Tribunal de origem não admitiu o recurso extraordinário pela ausência de ofensa constitucional direta e pela incidência do enunciado nº 279 da Súmula do Supremo Tribunal Federal (e-doc. 243).



    5. Os agravantes alegam que “a r. decisão agravada não deve prosperar, uma vez que restou evidente no recurso extraordinário a ofensa direta aos citados dispositivos constitucionais”, e que “não é necessário o revolvimento dos fatos e provas dos autos para o exame das questões suscitadas em recurso extraordinário pela Agravante” (e-doc. 253, p. 10-17).



    É o relatório.



    Decido.



    6. O recurso não merece prosperar. 



    7. De início, quanto à suscitada negativa de prestação jurisdicional por parte da 6ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região, ressalto que os embargos declaratórios foram apreciados, embora tenha havido conclusão em sentido contrário aos interesses dos recorrentes. Nesse ponto, destaco que, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do AI nº 791.292-QO-RG/PE, Tema nº 339 do ementário da Repercussão Geral, concluiu pela seguinte tese: “o art. 93, IX, da Constituição Federal exige que o acórdão ou decisão sejam fundamentados, ainda que sucintamente, sem determinar, contudo, o exame pormenorizado de cada uma das alegações ou provas”.



    7.1. Da leitura do acórdão constante do e-doc. 202, tem-se que a decisão nos embargos de declaração foi suficientemente fundamentada, não se configurando a mencionada nulidade.



    8. No mais, transcrevo, para melhor compreensão da controvérsia, os fundamentos do acórdão recorrido:



    “Não merece reparo a sentença, considerando-se, outrossim, que a sanção aplicada à sociedade empresária SOG Óleo e Gás – SOG, pela Controladoria Geral da União, não se confunde com a restrição de participação dos autores em procedimentos licitatórios, nos termos do art. 38, da Lei 13.303/16, por tratar-se de atos distintos, de naturezas diferentes e praticados por pessoas diferentes.



    (...)



    Tais alegações não merecem acolhimento, porquanto assentadas no pressuposto equivocado da existência de sanção administrativa. O art. 38 da Lei 13.303/2016 não é norma que prevê aplicação de pena. Não se está diante de sanção administrativa, mas de norma inspirada em razões de governança e de ética, cujo escopo é evitar a participação, em licitações, de sociedades empresárias consideradas inidôneas, inclusive por associação, e que, por isso, possam representar risco de inidoneidade na gestão de dinheiro público. 



    Com efeito, a restrição guerreada tem fundamento válido na regra inscrita no artigo 38, inciso VIII, da Lei 13.303/2016, que possui o seguinte teor: (...)



    Resta incontroverso nos autos que a sociedade empresarial que foi impedida de participar de licitações na PETROBRAS possui em seus quadros de diretoria pessoa que participou de sociedade empresarial declarada inidônea no bojo de processo administrativo levado a cabo pela Controladoria Geral da União. 



    Assim, a restrição é consequência da aplicação da regra (art. 38, VIII, da Lei 13.303/16), tratando-se não de ‘extensão de penalidade’, mas de inidoneidade por associação caracterizada a partir do próprio texto normativo. 



    Ressalte-se que o art. 38 da Lei nº 13.303/2016 não é norma sancionadora, mas norma de governança, cujo propósito é impedir que empresas com alto risco de integridade contratem com empresas estatais. 



    Por corolário, não há que se falar em cerceamento de defesa no processo administrativo, tampouco em necessidade de limitação temporal dos efeitos da sanção administrativa, nem em irretroatividade das normas previstas na Lei 13.303/16, alegações essas todas baseadas no pressuposto de que as restrições legais questionadas decorreriam de ação punitiva da Administração, o que não é o caso.” (e-doc. 176, p. 18-19, grifos nossos).



    9. Assim, na minha visão, somente a partir da apreciação dos elementos probatórios e da legislação infraconstitucional, Lei nacional nº 13.303, de 2016, seria possível concluir de forma diversa ao consignado pelo Tribunal de origem, o que é inviável no campo extraordinário, ante o óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF. Nessa linha, são as ementas abaixo:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. TRIBUTÁRIO. ICMS. APROVEITAMENTO DE CRÉDITO. OPERAÇÃO COMERCIAL REALIZADA COM EMPRESA POSTERIORMENTE DECLARADA INIDÔNEA. NOTAS FISCAIS EMITIDAS ANTERIORMENTE À DECLARAÇÃO DE INIDONEIDADE. COMPROVAÇÃO DA EFETIVA REALIZAÇÃO DA OPERAÇÃO MERCANTIL E DA REGULARIDADE DA EMPRESA NA ÉPOCA DA CELEBRAÇÃO DO NEGÓCIO JURÍDICO COM A AUTORA. NECESSIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS E DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL PERTINENTE. IMPOSSIBILIDADE. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS. AGRAVO IMPROVIDO. I – Para dissentir da conclusão adotada pelo Tribunal de origem e verificar a procedência dos argumentos consignados no recurso extraordinário, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório dos autos, o que é vedado pela Súmula 279/STF. Também seria imprescindível a interpretação da legislação infraconstitucional aplicável ao caso, de modo que eventual ofensa à Constituição Federal seria apenas indireta. II – Majorada a verba honorária fixada anteriormente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites legais. III – Agravo ao qual se nega provimento.”



    (ARE nº 1.512.007-AgR/SP, Rel. Min. Cristiano Zanin, Primeira Turma, j. 28/10/2024, p. 30/10/2024).



    “Direito Tributário. Agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Execução fiscal. Embargos. ICMS. Auto de infração. Creditamento indevido. Mercadorias. Notas fiscais. Pessoa jurídica inidônea. Questão infraconstitucional. Súmula 279/STF. I. Caso em exame 1. Agravo interno contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, o qual tem por objeto acórdão que reformou sentença de procedência do pedido. II. Questão em discussão 2. Preenchimento dos pressupostos de admissibilidade do recurso extraordinário com agravo. III. Razão de decidir 3. A petição de agravo não trouxe novos argumentos aptos a desconstituir a decisão agravada, a qual deve ser mantida pelos seus próprios fundamentos. 4. Hipótese em que, para dissentir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem, seria necessário analisar a legislação infraconstitucional aplicada ao caso, assim como reexaminar fatos e provas constantes dos autos, procedimentos vedados neste momento processual (Súmula 279/STF). IV. Dispositivo 5. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 10% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015 e a eventual concessão de justiça gratuita. 6. Agravo interno a que se nega provimento.”



    (ARE nº 1.509.252-AgR/SP, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 21/10/2024, p. 30/10/2024).



    “AGRAVO INTERNO. DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. DEMISSÃO. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. ABSOLVIÇÃO NA ESFERA PENAL POR AUSÊNCIA DE PROVAS. INDEPENDÊNCIA ENTRE AS ESFERAS PENAL E ADMINISTRATIVA. CONTROVÉRSIA ACERCA DA ADEQUAÇÃO DA SANÇÃO ADMINISTRATIVA. EVENTUAL VIOLAÇÃO REFLEXA DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA NÃO VIABILIZA O RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. A controvérsia, conforme já asseverado na decisão guerreada, não alcança estatura constitucional. Não há falar em afronta aos preceitos constitucionais indicados nas razões recursais. Compreensão diversa demandaria a análise da legislação infraconstitucional encampada na decisão da Corte de origem e o revolvimento do quadro fático delineado, a tornar oblíqua e reflexa eventual ofensa à Constituição, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Desatendida a exigência do art. 102, III, “a”, da Lei Maior, nos termos da jurisprudência desta Suprema Corte. (...) 4. Agravo interno conhecido e não provido.”



    (ARE nº 1.389.692-AgR/SP, Rel. Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno, j. 05/12/2022, p. 13/12/2022).



    10. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020). 



     



    11. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC. 



    12. Ante o exposto, nego provimento ao agravo no recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Considerando ter havido condenação em honorários advocatícios na origem (e-doc. 176, p. 19), majoro seu valor em 10% (dez por cento), a título de honorários recursais, conforme o disposto no art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 6 de fevereiro de 2025.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator