Tribunal: STF
Processo: Rcl 72120
Classe: Rcl
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-04
Data de publicação: 2024-10-04

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



    Trata-se de Reclamação ajuizada pelo Procurador-Geral de Justiça de São Paulo contra decisão proferida pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (Processo 2122222-33.2023.8.26.0000), que teria, em tese, usurpado a competência desta CORTE, ao negar seguimento ao Recurso Extraordinário em virtude do Tema 917-RG, ARE 878.911, Rel. Min. GILMAR MENDES.



    Na inicial, a parte autora apresenta as seguintes alegações de fato e de direito (eDoc. 1): 



    “A lei impugnada é inconstitucional, na medida que, sendo de iniciativa parlamentar, conferiu atribuições à Defesa Civil e à Secretaria Municipal do Meio ambiente, invadindo esfera da reserva da Administração. Como é cediço, é de iniciativa legislativa reservada ao Chefe do Poder Executivo a criação e extinção de órgãos públicos e a correlata fixação de suas competências. 



    Ao entender pela constitucionalidade da norma, o Tribunal de origem, não deu escorreita aplicação ao Tema 917 de repercussão geral, pois, a tese nela consagrada não tem a ver com a reserva da Administração, senão com a reserva de iniciativa legislativa do Chefe do Poder Executivo, espaço de competência privativa do Chefe do Poder Executivo para a prática de atos de direção superior da Administração e ordinários de Administração, insuscetíveis de interferência ou invasão pelo Parlamento, nos termos do artigo 2º da Constituição Federal. 



    Ao contrário do quanto afirmado no v. acórdão, o apoio do Chefe do Poder Executivo à lei de iniciativa parlamentar não é suficiente para superação da ofensa à separação de poderes que decorre da aprovação de lei de iniciativa parlamentar que confere atribuições a órgãos do Poder Executivo. A decisão do tribunal a quo não tem sintonia com os arts. 2º, 61, § 1º, II, e 84, VI, da Constituição Federal, e com o Tema 917 de repercussão geral.



    […]



    Assim, percebe-se que a norma municipal, de iniciativa parlamentar, ao conferir atribuições à Defesa Civil e à Secretaria Municipal do Meio ambiente, invadiu a esfera da reserva da Administração, porque é de iniciativa legislativa reservada ao Chefe do Poder Executivo a criação e extinção de órgãos públicos e a correlata fixação de suas competências. 



    Inadequada a invocação de conformidade com o Tema 917.”



    Ao final, requer, no mérito “a procedência da presente reclamação para cassar a decisão da Câmara Especial de Presidentes do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, nos termos do art. 992 do Código de Processo Civil e dar seguimento ao recurso extraordinário apresentado pelo Procurador-Geral de Justiça, a fim de que seja examinado e apreciado por este Supremo Tribunal Federal”.



    É o relatório. Decido.



    A respeito do cabimento de Reclamação para o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, a Constituição da República dispõe o seguinte:



    “Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:



    I - processar e julgar, originariamente:



    (...)



    l) a reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões;”



    “Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei;



    (...)



    § 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso”.



    Veja-se também o art. 988, I, II e III, do Código de Processo Civil:



    “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:



    I - preservar a competência do tribunal;



    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;



    III - garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade;”.



    A presente Reclamação é manifestamente incabível.



    O parâmetro de controle suscitado é o que decidido por esta CORTE, nos autos do ARE 878.911, Rel. Min. GILMAR MENDES, julgado sob o rito da repercussão geral, Tema 917-RG, no qual o Plenário reafirmou a jurisprudência da CORTE no sentido de que “não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, ‘a’, ‘c’ e ‘e’, da Constituição Federal)”.



    Esta CORTE, excepcionalmente, conhece e julga reclamações postulando a observância de acórdão de Recurso Extraordinário com repercussão geral reconhecida somente após esgotadas as instâncias ordinárias nos restritos casos em que se depara com decisão teratogênica, vício judicial que autoriza a utilização e admissão deste instrumento processual para fins de cassação do ato reclamado, observando-se, consequentemente, os seus estritos limites cognitivos (Rcl 21.445/RS. Rel. Min. ROBERTO BARROSO, DJe de 10/5/2017). 



    Da análise dos autos, é possível aferir que o Tribunal reclamado julgou improcedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade que tinha por objeto a Lei 7.560/2022, do Município de Bauru/SP, em acórdão com os seguintes fundamentos (eDoc. 2, fls. 170-172):



    “ADI. Bauru. Lei local n. 7.560, de 30/5/2022, que deu nova redação ao art. 24 da lei 4.368, de 10/2/1999, acerca da supressão de arbóreos, atribuindo competências à Defesa Civil local. Lei de iniciativa parlamentar. Suposta violação da separação de poderes. Inocorrência. Acolhimento do pronunciamento da Prefeita do Município pela incidência do tema 917 do STF. Dispositivo que versa sobre política ambiental de interesse regional. Improcedência.



    […]



    ‘Art. 24 - A Divisão de Parques e Áreas Verdes (DIPAVE) da Secretaria Municipal do Meio Ambiente, as empresas responsáveis pela infraestrutura urbana, a equipe do Corpo de Bombeiros e a Defesa Civil, além dos casos elencados no artigo 21 desta Lei, poderão realizar a supressão em caso de emergência real ou urgência iminente à população, desde que a justificativa para a supressão seja devidamente encaminhada através de laudo detalhado à Secretaria Municipal do Meio Ambiente após a realização do procedimento'. (destaques feitos pelo relator)



    Art. 2º. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação”.



    A redação original do sobredito art. 24 era a seguinte:



    “Artigo 24 - A Divisão de Parques e Áreas Verdes (DIPAVE)da Secretaria Municipal do Meio Ambiente, as empresas responsáveis pela infraestrutura urbana e a equipe do Corpo de Bombeiros, além dos casos elencados no artigo 21 desta Lei, poderão realizar a supressão em caso de emergência real ou iminente à população, desde que acompanhado de técnico legalmente habilitado” (verbis). 



    As novidades, inseridas através da Lei n. 7.560/2022, estão destacadas em negrito e sublinhadas. Vale dizer, o emprego das expressões “e a Defesa Civil” e “desde que a justificativa para a supressão seja devidamente encaminhada através de laudo detalhado à Secretaria Municipal do Meio Ambiente após a realização do procedimento”. 



    […]



    É certo que tão apenas a Prefeita Municipal de Bauru se manifestou e, diversamente das preocupações do Ministério Público, S. Exa. ratificou o texto, que realmente é de iniciativa de Vereadores, consoante esclarecido a fl. 145.



    A Prefeita não só recusou inconstitucionalidade como requereu a improcedência desta ação porque, a seu ver, “(...) a inclusão da Defesa Civil foi de suma importância para proteção da integridade física dos munícipes contra acidentes por queda de árvores” (fl. 146). Ademais, “(...) evidentemente, não trata de norma relacionada à estrutura administrativa, tampouco ao regime jurídico de servidores públicos (...) versa sobre assunto de interesse local de proteção à integridade física dos munícipes e do meio ambiente (...) não gera despesas nem traz qualquer ônus ao Erário” (fl. 150).



    Estas manifestações, feitas por escrito nos autos, são provas de que, em Bauru, quanto ao tema, os poderes estão trabalhando harmonicamente, sendo que a preocupação institucional do Ministério Público se acha posta em termos estritamente técnicos,contudo, não deu ao pronunciamento da Chefe do Executivo local o valor devido. 



    […]



    Ausentes prejudicados e absolutamente plausíveis as manifestações da Administração, devemos, então, tomar a inserção da Defesa Civil e os novos cuidados procedimentais como aperfeiçoamento do texto originário, sempre recordando a orientação posta em julgado do STF (RE com Agr 878911 RJ, j. 29/9/2016):“Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos”.



    A adoção de medidas atinentes à política ambiental diz respeito à competência concorrente entre os poderes e as diversas instâncias administrativas (CF arts. 23, incisos VI e VII, e 24, inciso VI).Efetivamente, na espécie, não há se falar em afronta ao princípio da separação dos Poderes por vício de iniciativa porquanto aquela reservada ao chefe do Poder Executivo acha-se taxativamente delimitada na Constituição do Estado nos itens 1 a 6 do § 2° do art.24 e além dos incisos I a III do art. 174 respectivo. O procedimento preventivo melhorado, com envolvimento técnico da Secretaria do Meio Ambiente, mais a participação da Defesa Civil, de acordo coma própria Chefe da Administração, é ponto convergente entre Legislativo e Executivo (leia-se a fls. 147, 148 in fine e 151).”



    Interposto Recurso Extraordinário, esse foi inadmitido sob os seguintes fundamentos (eDoc. 2, fls. 207-209):



    “Nos autos do ARE nº 878.911, o E. Supremo Tribunal Federal reconheceu a existência de repercussão geral e editou o tema nº 917, com a tese de que não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, §1º, II,"a", "c" e "e", da Constituição Federal).



    […]



    Nesses termos, como o caso concreto está em harmonia com o referido tema e o acórdão recorrido converge ao tratamento jurídico dispensado quando do julgamento do processo-paradigma (30/09/16), com o permissivo do artigo 1.030, inciso I, alínea"a", do Código de Processo Civil, nego seguimento ao recurso extraordinário.”



    Posteriormente, foi interposto Agravo Interno, o qual manteve a decisão de inadmissibilidade do Recurso Extraordinário, em acórdão que recebeu a seguinte ementa (eDoc. 3, fl. 32):



    “Agravo interno - Decisão que negou seguimento ao recurso extraordinário ligado a matéria decidida pelo Supremo Tribunal Federal em regime de repercussão geral - Art. 1.030, inciso I, alínea "a", segunda parte, do Código de Processo Civil - Hipótese atinente ao Tema nº 917 do Supremo Tribunal Federal - “Distinguishing” não demonstrado - Agravo interno não provido.”



    O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL firmou entendimento no sentido de que as hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão taxativamente previstas no art. 61 da Constituição Federal, que trata da reserva de iniciativa de lei do Chefe do Poder Executivo, não se permitindo interpretação ampliativa do citado dispositivo constitucional, para abarcar matérias além daquelas relativas ao funcionamento e estruturação da Administração Pública.



    Como se observa, o Tribunal de origem decidiu em conformidade com a tese fixada por esta CORTE no julgamento do Tema 917 da Repercussão Geral. Ora, cotejando o decisum reclamado com a tese acima mencionada, que a seguir se transcreve, e respeitado o âmbito cognitivo deste instrumental, não se constata teratologia no ato judicial que se alega violar a competência deste TRIBUNAL:



    “Tema 917 - Não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, ‘a’, ‘c’ e ‘e’, da Constituição Federal).”



    Veja-se a ementa do precedente paradigma:



    “Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido.”



    No caso concreto, a Lei 7.560/2022, de iniciativa parlamentar, alterou a redação do art. 24 da Lei 4.368/1999, que disciplina a arborização urbana no Município de Bauru, nos seguintes termos:



    “Art. 1º O art. 24 da Lei Municipal nº 4368, de 10 de fevereiro de 1999, passa a ter a seguinte redação: 
 
"Art. 24. A Divisão de Parques e Áreas Verdes (DIPAVE) da Secretaria Municipal do Meio Ambiente, as empresas responsáveis pela infraestrutura urbana, a equipe do Corpo de Bombeiros e a Defesa Civil, além dos casos elencados no artigo 21 desta Lei, poderão realizar a supressão em caso de emergência real ou urgência iminente à população, desde que a justificativa para a supressão seja devidamente encaminhada através de laudo detalhado à Secretaria Municipal do Meio Ambiente após a realização do procedimento."



    Art. 2º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.”



    O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ao analisar a constitucionalidade da Lei 7.560/2022, sob a ótica do vício de iniciativa, consignou que “a adoção de medidas atinentes à política ambiental diz respeito à competência concorrente entre os poderes e as diversas instâncias administrativas (CF arts. 23, incisos VI e VII, e 24, inciso VI). Efetivamente, na espécie, não há se falar em afronta ao princípio da separação dos Poderes por vício de iniciativa porquanto aquela reservada ao chefe do Poder Executivo acha-se taxativamente delimitada na Constituição do Estado nos itens 1 a 6 do § 2° do art.24 e além dos incisos I a III do art. 174 respectivo”.



    Assentou, ainda, que a manifestação da Prefeita no sentido de que “a inclusão da Defesa Civil foi de suma importância para proteção da integridade física dos munícipes contra acidentes por queda de árvores”, demonstra que “os poderes estão trabalhando harmonicamente”.



    Veja que a reserva estatuída pelo art. 61, § 1º, II, “e”, da Constituição Federal, atrai para o Chefe do Poder Executivo somente a incumbência de deflagrar o processo legislativo referente à criação e à extinção de órgãos públicos, conforme se infere da leitura do referido dispositivo:



    “Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.



    § 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:



    […]



    II - disponham sobre:



    […]



    e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)”



    A norma sob impugnação, contudo, apenas incluiu a Defesa Civil entre os órgãos com competência para realizar a supressão de árvore em caso de emergência. Como se vê, a lei não cria uma nova obrigação para a Defesa Civil, tendo em vista que proteger a integridade dos cidadãos em caso de acidentes por queda de árvores está englobado entre as atribuições do referido órgão que, nos termos do art. 189 da Lei Orgânica do Município de Bauru, tem a “finalidade de coordenar as medidas permanentes de defesa, destinadas a prevenir consequências nocivas de eventos desastrosos e a socorrer as populações e as áreas atingidas por esses eventos”.



    Dessa forma, o diploma legal contestado, de iniciativa do Poder Legislativo, não adentrou em matéria sujeita à reserva do Poder Executivo, uma vez que não se imiscuiu nos aspectos atinentes a órgãos da Administração Pública e na gestão de serviços públicos.



    Nessa linha, esta CORTE já assentou que não contraria o art. 61, § 1º, II, e, da Constituição, lei que “não criou ou extinguiu secretarias ou órgãos da administração pública” (ADI 2.072, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, DJe 02/03/2015).



    Assim, com fundamento no princípio da predominância do interesse local e no legítimo exercício da autonomia municipal, pode o Poder Legislativo do Município editar lei com a indicação da Defesa Civil para supressão de árvore em caso de emergência, conforme verificado no caso em exame.



    Ausente, pois, qualquer desconcerto na repartição de competências legiferantes no caso da lei municipal submetida à tutela abstrata, torna-se igualmente inverossímil reconhecer qualquer afronta ao princípio da separação de poderes.



    Assim, a postulação não passa de simples pedido de revisão do entendimento aplicado na origem, o que confirma a inviabilidade desta ação. Esta CORTE já se pronunciou, por diversas vezes, no sentido de que a Reclamação constitucional não deve ser utilizada como sucedâneo recursal ou atalho processual para postular diretamente no STF a observação de precedente vinculante estabelecido sob a sistemática da Repercussão Geral, por não ser substitutivo de recurso ou de ação rescisória (Rcl 31.486 AgR, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, julgado em 19/11/2018, DJe de 26/11/2018; Rcl 16.038 AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Segunda Turma, DJe de 30/10/2014).



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO À RECLAMAÇÃO.



    Por fim, nos termos do art. 52, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, dispenso a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República.



    Publique-se.



    Brasília, 04 de outubro de 2024.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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