Tribunal: STF
Processo: ARE 1478582
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-03-20
Data de publicação: 2024-03-20

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO  



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO E DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA DOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA: ÓBICES DOS ENUNCIADOS Nº 282, Nº 287 E Nº 356 DA SÚMULA DO STF. GUIA TURÍSTICO. COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR SOBRE EXERCÍCIO DE PROFISSÕES. UNIÃO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. NEGATIVA DE PROVIMENTO.



    1. Trata-se de agravo interposto contra decisão negativa de admissibilidade de recurso extraordinário apresentado contra acórdão do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:  



    “Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei municipal nº 6.088, de 07 de maio de 2021, do Município de Valinhos, que dispõe ‘sobre a obrigatoriedade da presença de Guia ou Monitor de Turismo local em grupos ou excursões de turistas no território municipal’. Declaração de inconstitucionalidade de trecho contido na parte final do art. 1º e, por arrastamento, da expressão ‘por meio de Associação de Turismo da cidade de Valinhos’, inserida no § 3º do art. 1º, bem como do vocábulo ‘local’, constante do art. 1º, ‘caput’. Alegação de violação ao Pacto Federativo e ao princípio da razoabilidade. Matéria relativa à competência privativa da União, nos termos do art. 22, inciso XVI, da Constituição. Usurpação da competência da União para legislar sobre matéria relativa ao exercício de profissão. Profissão, ademais, regulamentada por lei federal. Inconstitucionalidade da lei impugnada. Norma impugnada que não se compatibiliza com as regras gerais editadas pela União dentro da competência suplementar do Município, nem versa sobre tema de interesse imediata ou predominantemente local. Precedentes deste Órgão Especial. Ação procedente.” (e-doc. 3, p. 2).  



    2. Não foram opostos embargos de declaração.



    3. No recurso extraordinário, interposto com base nas als. “a” e “c” do permissivo constitucional, a Prefeita do Município de Valinhos aponta violação aos arts. 3º, inc. III, 18, 23, incs. I, III, IV e X, 30, incs. I, II e IX, 37, e 180 da Constituição da República (e-doc. 5). 



    3.1. Argumenta que, “aos municípios, outorgou-se a competência suplementar em concordância ao art. 30, incs. I, II e IX da Constituição Federal especificando a legislação federal ou estadual, desde que atendido o interesse local e aperfeiçoada a compatibilidade com a legislação suplementada. Assim, a Carta Política de 1988, autoriza a capacidade suplementar municipal, em regulamentar as normas legislativas federais ou estaduais, para ajustar sua execução as peculiaridades locais, o que, foi compreendido na Lei Municipal em comento” (e-doc. 5, p. 9).



    3.2. Alega que “a obrigatoriedade dos profissionais em pontos ou atrativos turísticos no Município para as visitas realizadas por grupos ou excursões, visa impulsionar a profissão do Guia ou Monitor de Turismo, sem quaisquer vedações para o livre exercício laboral, assim contemplando o art. 3º, inciso II da CF” (e-doc. 5, p. 10).



    3.3. Afirma que “a municipalidade manifesta sua capacidade legislativa de legislar sobre assuntos concernentes a promoção e a proteção do patrimônio histórico-cultural local (art. 30, IX, CF/88), além de proteger bens de valor artístico (art. 23, III, CF/88) e favorecer a integração social (art. 23, X, CF/88), notadamente atuando em estado de eficiência administrativa constitucional (art. 37, CF/88)” (e-doc.5, p. 11).



    3.4. Pede: “ii) (...) para declarar a constitucionalidade do trecho contido na parte final do artigo 1º da Lei municipal nº 6.088, de 07 de maio de 2021, do Município de Valinhos in verbis: ‘por meio do gerenciamento e supervisão de Associação de Valinhos, devidamente regulamentada e reconhecida como de utilidade pública, com experiência comprovada na organização de roteiros turísticos e visitas guiadas, independentemente da existência de Guia ou Monitor de outra localidade” (e-doc. 5, p. 13).



    4. O recurso extraordinário foi inadmitido pelo Tribunal de origem pela incidência dos enunciados nº 282, nº 284 e nº 356 da Súmula do Supremo Tribunal Federal.



    5. A agravante alega que prequestionou “todos os dispositivos violados”, e, “preenchido o requisito do prequestionamento, requer-se o recebimento deste recurso extremo” (e-doc. 13, p. 4-5).  



    É o relatório.  



    Decido.  



    6. O recurso não merece prosperar.



    7. Transcrevo, para melhor compreensão da controvérsia, a fundamentação do acórdão recorrido:



    “A presente ação pretende discutir a constitucionalidade da parte final do artigo 1º da Lei municipal nº 6.088, de 07 de maio de 2021, do Município de Valinhos, que dispõe “sobre a obrigatoriedade da presença de Guia ou Monitor de Turismo local em grupos ou excursões de turistas no território municipal” (textual fl.02). Busca-se, ainda, a declaração de inconstitucionalidade por arrastamento da expressão “por meio de Associação de Turismo da cidade de Valinhos” constante no parágrafo 3º do aludido dispositivo. 



    Reproduzem-se os dispositivos impugnados (Lei nº 6.088/2021, do Município de Valinhos):



    ‘Art. 1°. Art. 1º Os grupos ou excursões de turistas, em viagem organizada por empresa de turismo ou em viagem em carro identificado como transporte turístico (placa vermelha ou com CADASTUR), ficam obrigados, em visita aos pontos ou atrativos turísticos no Município de Valinhos, estar acompanhados por Guia ou Monitor de Turismo local, com conhecimento da história, cultura e características da região, por meio do gerenciamento e supervisão de Associação de Valinhos,devidamente regulamentada e reconhecida como de utilidade pública, com experiência comprovada na organização de roteiros turísticos e visitas guiadas, independentemente da existência de Guia ou Monitor de outra localidade.



    (...)



    § 3º Os grupos ou excursões que não atenderem ao previsto no caput do artigo 1º receberão orientação e facilidade para a contratação imediata do Guia ou Monitor de Turismo local, por meio de Associação de Turismo da cidade de Valinhos.’



    Aduz o requerente que a normativa usurpa competência privativa conferida à União para editar normas sobre o exercício de profissões (Constituição Federal, artigo 22, inciso XVI, c.c. o artigo 144 da Constituição do Estado de São Paulo), bem como a vulnera o princípio da livre concorrência, previsto no inciso IV,do artigo 170, da Constituição Federal.



    Assiste-lhe razão e de logo se verifica que, além de versar indevidamente - tema relativo às condições do exercício da profissão de guia turístico, a legislação impugnada produz de forma indireta efeitos acerca da livre concorrência entre esses profissionais.



    A competência para editar normas sobre o exercício de profissões é como sabido privativa da União (artigo 22, inciso XVI, da Constituição Federal). Na distribuição das competências legiferantes, a Constituição Federal concretiza o arcabouço do princípio federativo, seara na qual aos Municípios se reserva a disciplina daquelas matérias que digam respeito ao interesse local, e de forma sempre suplementar, especificando a legislação federal ou estadual, mantida acompatibilidade com a legislação suplementada (artigo 30, CF).



    (...)



    Dúvida não há de que, ao condicionar o exercício da profissão de Guia ou Monitor de Turismo local ao “gerenciamento e supervisão de Associação de Valinhos”, o legislador municipal não tratou sobre necessidades imediatas do município ou de interesse predominantemente local, de modo que avançou sobre esfera legislativa privativa da União (CF, artigo 22, inciso XI, in verbis: “Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: (...) XVI - organização do sistema nacional de emprego e condições para o exercício de profissões;”). Vulnerou, assim, princípios da Constituição Federal, reproduzidos na Constituição do Estado de São Paulo (cf. artigo 144 da última: “Artigo 144 - Os Municípios, com autonomia política,legislativa, administrativa e financeira se auto-organizarão por Lei Orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição”).



    Na hipótese, não há que se falar em espaço ou omissão no regramento federal e estadual a ensejar o exercício da competência suplementar do Município nos moldes do diploma sob exame. A União, por meio da Lei nº8.623/1993 e do Decreto nº 946/1993, disciplinou a profissão de Guia Turístico. A Lei federal nº 8.623/1993 assim estabelece: (...)



    E o Decreto nº 946/93, que regulamentou a Lei acima citada, dispõe: (...)



    Como se vê, os trechos impugnados da legislação municipal não se prestam a suplementar lacunas da Lei federal nº 8.623/1993 ou do Decreto nº946/1993. Em verdade, os dispositivos vergastados, ademais de versarem sobre os mesmos temas já tratados nos aludidos diplomas, não se ativeram à mera suplementação. Observa-se a ampliação das disposições, notadamente de novas e irrazoáveis restrições ao exercício da carreira de Guia de Turismo, ao condicionar seu exercício ao “gerenciamento e supervisão de Associação de Valinhos”, enquanto o Decreto nº 946/1993 apenas estabelece, no artigo 4º, inciso IV, que o profissional seja cadastrado na categoria de guia especializado em atrativo turístico na Embratur.



    Perfeitamente claro o intuito do legislador municipal de aumentar as medidas restritivas impostas para o território nacional, o que não se pode admitir.



    A imposição de novas e distintas regras para o exercício da profissão de Guia Turístico vulnera a atribuição de competências prevista pela Constituição Federal, o que pode ser aqui cotejado em decorrência da norma remissiva contida no artigo 144 da Constituição Estadual, nos termos do Tema 484 de Repercussão Geral ("Tribunais de Justiça podem exercer controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais utilizando como parâmetro normas da Constituição Federal, desde que se trate de normas de reprodução obrigatória pelos Estados"). Trata-se de matéria expressamente designada pela Constituição a outro ente federativo a União , cuja competência já foi exercida, não se vislumbrando qualquer peculiaridade local aautorizar a atividade legiferante sobre a matéria pela Municipalidade de Valinhos.



    Inconteste, assim, a inconstitucionalidade dos dispositivos impugnados ante a violação ao pacto federativo, uma vez que, além de disciplinar matéria já tratada pelo regramento federal de forma diversa, o legislador municipal atuou fora dos limites da competência concorrente suplementar dos Municípios, imiscuindo-se em matéria de competência privativa da União. 



    (...)



    Não é só. A correção da eiva não pode se limitar unicamente ao trecho do artigo 1º da Lei 6088/21 constante do pedido inaugural e do parecer da D.Procuradoria Geral. A norma questionada, acima reproduzida, obriga que grupos ou excursões de turistas, no município, sejam acompanhados por “Guia ou Monitor de Turismo local”.



    Na esteira mesmo da argumentação desenvolvida na inicial, não há sentido em que se vede a necessidade de interferência de associação de utilidade pública local, e ao mesmo tempo se obrigue os interessados a serem assistidos por guia local. Não há norma na legislação nacional que albergue semelhante restrição, e a pretendida “reserva de mercado” inserida na lei local não encontra justificativa no princípio constitucional da liberdade do exercício profissional, e, sobretudo, na repartição das competências legiferantes.



    (...)



    Acolhe-se, portanto, o pedido para declarar a inconstitucionalidade do trecho “por meio do gerenciamento e supervisão de Associação de Valinhos, devidamente regulamentada e reconhecida como de utilidade pública, com experiência comprovada na organização de roteiros turísticos e visitas guiadas, independentemente da existência de Guia ou Monitor de outra localidade”, contido na parte final do “caput” do artigo 1º da Lei nº 6.088, de 07de maio de 2021, do Município de Valinhos, bem como para declarar inconstitucionais, por arrastamento, , o vocábulo “local”, inserto no artigo 1º,“caput”, bem como a expressão “por meio de Associação de Turismo da cidade de Valinhos”, inserida no § 3º do aludido artigo 1º.” (e-doc. 3, p. 5-12).



    8. Inicialmente, observo que os arts. 3º, inc. III, 18, 23, incs. I, III, IV e X, 30, incs. I, II e IX, 37, e 180 da CRFB, indicados como violados não foram prequestionados no acórdão recorrido, não tendo havido a oposição de embargos de declaração com a finalidade de buscar a manifestação do Colegiado de origem sobre essa matéria versada no recurso extraordinário. Incidem, portanto, os enunciados nº 282 e nº 356 da Súmula do STF, conforme as ementas dos precedentes abaixo:



    E. 282: “É inadmissível o recurso extraordinário, quando ão ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada.”



    E. 356: “O ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos declaratórios, não pode ser objeto de recurso extraordinário, por faltar o requisito do prequestionamento.”



    9. Ademais, a ausência de impugnação específica dos fundamentos da decisão agravada configura irregularidade formal, e, no caso, a agravante deixou de impugnar o fundamento de incidência do enunciado nº 284 da Súmula do Supremo Tribunal Federal.



    10. Com efeito, o recurso, para ultrapassar a fase do conhecimento, deve impugnar, de forma especificada, todos os fundamentos da decisão agravada. É ônus da agravante promover impugnação detalhada, em observância ao princípio da dialeticidade recursal, do qual decorre a necessidade de evidenciar os motivos de fato e de direito que possibilitem a reforma do pronunciamento recorrido, mediante argumentação suficiente a infirmar todos os fundamentos da decisão impugnada.



    11. No caso, constatada a ausência de impugnação específica de todos os argumentos constantes da decisão agravada, mostra-se inviável o conhecimento deste agravo, ante o disposto no art. 932 do Código de Processo Civil, no enunciado nº 287 da Súmula do STF e nos precedentes abaixo transcritos:



    “Art. 932 do CPC. Incumbe ao relator: (...) III - não conhecer de recurso inadmissível, prejudicado ou que não tenha impugnado especificamente os fundamentos da decisão recorrida.” (grifos nossos).



    “E. 287: Nega-se provimento ao agravo, quando a deficiência na sua fundamentação, ou na do recurso extraordinário, não permitir a exata compreensão da controvérsia.”



    11.1. Nesse sentido são os seguintes precedentes deste Supremo Tribunal Federal:



    “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DEVER DE IMPUGNAR OS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. INOBSERVÂNCIA. INCIDÊNCIA SÚMULA 287 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. APLICAÇÃO DE MULTA E MAJORAÇÃO DE HONORÁRIOS. I – É deficiente a fundamentação do agravo cujas razões não atacam especificadamente todos os fundamentos da decisão do Tribunal de origem que não admite o recurso extraordinário. Incidência da Súmula 287/STF. II – Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação de multa (art. 1.021, § 4°, do CPC) e majoração de honorários.”



    (ARE nº 1.453.482-ED-AgR/SP, Rel. Min. Cristiano Zanin, Primeira Turma, j. 12/12/2023, p. 14/12/2023, grifos nossos).



    “Ementa: Direito penal e processual penal. Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Injúria. Materialidade e autoria. Súmula nº 287/STF. 1. Agravo regimental contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, que tem por objeto acórdão que manteve a sentença penal condenatória. 2. A parte recorrente não se desincumbiu do dever processual de desconstituir todos os fundamentos da decisão agravada, de modo que o caso atrai a incidência da Súmula nº 287/STF. 3. Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (ARE nº 1.465.438-AgR/SP, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 04/12/2023, p. 08/01/2024, grifos nossos).



    12. Ainda que fosse possível superar esses óbices, o que não é o caso, melhor sorte não assistiria à agravante.



    13. O Supremo Tribunal Federal assentou que é da competência privativa da União legislar sobre condições para o exercício de profissões e, no ponto, o acórdão recorrido harmoniza-se com essa jurisprudência. Nesse sentido:



    “EMENTA: AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE. ALEGAÇÃO DE OFENSA AO PRINCÍPIO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. MATÉRIA COM REPERCUSSÃO GERAL REJEITADA PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO 748.371. LEI 8.679/2019 DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, QUE DISCIPLINA A ATUAÇÃO DO PROFISSIONAL DE EDUCAÇÃO FÍSICA E SUA RESPONSABILIDADE TÉCNICA NOS CONDOMÍNIOS EDILÍCIOS QUE POSSUEM ESPAÇO DESTINADO À ATIVIDADE FÍSICA. ARTIGO 22, INCISO XVI, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE CONDIÇÕES PARA O EXERCÍCIO DE PROFISSÕES. ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.”



    (RE nº 1.440.599-AgR/RJ, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 30/10/2023, p. 09/11/2023, grifos nossos).



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS 20.960/2022, 17.682/2013, 15.060/2006 e 12.327/1998, DO ESTADO DO PARANÁ. LEI REGULADORA DA ATIVIDADE DE DESPACHANTE DE TRÂNSITO. USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA DISPOR SOBRE CONDIÇÕES DE EXERCÍCIO DE PROFISSÕES (CF, ART. 22, XVI). PRECEDENTES. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE. I - É inconstitucional a Lei 20.960/2022 – que havia revogado a 17.682/2013, bem como, para se evitar o efeito repristinatório, as Leis 15.060/2006 e 12.327/1998, todas do Estado do Paraná, que regulam a atividade profissional de despachantes no âmbito do Departamento de Trânsito do Paraná – DETRAN/PR, por invadir a competência privativa da União para legislar sobre Direito do Trabalho. Precedentes. II – Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.”



    (ADI nº 6.724/PR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, j. 03/04/2023, p. 11/04/2023, grifos nossos).



    14. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017).



    15. Para além, consigno que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC.



    16. Ante o exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo, com base no art. 932, inc. III, do Código de Processo Civil. Considerando não ter havido condenação em honorários advocatícios pelas instâncias anteriores, deixo de fixar honorários recursais.



    Publique-se.  



    Brasília, 20 de março de 2024.   



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator