Tribunal: STF
Processo: RE 1473855
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-03-20
Data de publicação: 2024-03-20

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de embargos de declaração contra decisão monocrática que negou seguimento ao recurso extraordinário.



    Em suas razões, a parte sustenta não ser necessária, na hipótese, a reavaliação de provas, tampouco a análise de legislação local. Afirma que o caso dos autos trata da exigência da taxa de fiscalização, localização e funcionamento para Estações Rádio Base. Assevera que a Licença de Funcionamento incide sobre o funcionamento da atividade exercida pela parte embargante e não sobre o uso e ocupação do solo.



    Alega que a questão referente à cobrança da taxa de fiscalização do funcionamento imposta sobre a parte embargante, operadora do setor de telecomunicações, prescinde da análise de legislação infraconstitucional. Aduz ainda a aplicação do entendimento firmado por esta Corte nos Temas 919 e 1.235, no âmbito da repercussão geral.



    Intimada, a parte embargada não apresentou contrarrazões, conforme certidão constante no eDOC 51.



    Assiste razão à parte embargante. 



    Nesses termos, reconsidero a decisão embargada e passo a novo julgamento do recurso.



    Trata-se de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, cuja ementa transcrevo: 



    “APELAÇÃO CÍVEL — Embargos à execução fiscal — Taxa de licença p/ localização e funcionamento de estação rádio base do exercício de 2013 - Município de Santos — Insurgência contra sentença que julgou procedentes os embargos execução - Alegação de usurpação da competência da União para legislar sobre o funcionamento das rádios-base — Inocorrência - Cobrança municipal que decorre do exercício de poder de polícia — Sentença de procedência reformada — Precedentes do STF e desta Câmara de Direito Público - Recurso provido”. (eDOC 13, p. 2)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III,a, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 21, 22 e 30 do texto constitucional. 



    Nas razões recursais, alega-se que a matéria referente à atividade de telecomunicação não se insere no interesse do município, uma vez que se desenvolve de forma homogênea e igualitária em todo o território nacional, sendo, portanto, de interesse nacional, e não local.



    Afirma-se que a parte recorrida editou a Lei Complementar 3.750/71, na qual estabeleceu taxa de licença para localização e funcionamento sobre Estação de Rádio Base, como se exercesse algum poder normativo ou fiscalizatório sobre a atividade de telecomunicações.



    Sustenta-se que, no caso dos autos, o ente municipal não tem competência para legislar sobre a atividade de telecomunicações, nem mesmo de forma supletiva. Assevera-se que a União, no exercício da competência privativa, editou extensa legislação sobre tudo relacionado à atividade de telecomunicações, bem como instituiu todas as licenças e taxas pertinentes, de forma a inexistir possibilidade de suplementação de norma relacionada à atividade de telecomunicações. 



    Argumenta-se que a competência municipal resume-se às regras de construção e de instalação da torre de sustentação dos aparelhos de telefonia, exaurindo-se no momento em que a construção é finalizada, e entregue o devido alvará de conclusão. 



    Afirma-se que toda a matéria relativa ao funcionamento da Estação de Rádio Base é de competência exclusiva da União, por meio da ANATEL, razão pela qual, mostra-se inconstitucional a cobrança de taxa de fiscalização de funcionamento pelo ente municipal. Aduz-se que a declaração da legalidade da aplicação da legislação local ao setor de telecomunicações afronta a legislação federal



    Após o julgamento do mérito do Tema 919, o Tribunal de origem negou o juízo de retratação nos seguintes termos:



    “APELAÇÃO CÍVEL Embargos à execução fiscal Taxa de licença p/ localização e funcionamento de estação rádio base do exercício de 2013 - Município de Santos Insurgência contra sentença que julgou procedentes os embargos execução - Alegação de usurpação da competência da União para legislar sobre o funcionamento das rádios-base Inocorrência - Cobrança municipal que decorre do exercício de poder de polícia Sentença de procedência reformada Precedentes do STF e desta 15 8 câmara de Direito Público - Recurso provido. EMBARGOS À EXECUÇÃO - TAXA DE LICENÇA E FUNCIONAMENTO - Exercício de 2013 - Município de Santos - Fato gerador decorrente do poder de polícia - Julgada procedente em primeiro grau - Estação RádioBase - Previsão na Lei Municipal - Súmula 157 do C. STJ cancelada - Violação a preceitos constitucionais afastada - Lançamento válido - Competência municipal para a tributação - Apelo provido - Sentença reformada - Sucumbência pela empresa/autora -Precedentes do C. STF e do C. STJ - Prevalência do voto majoritário - Embargos Infringentes interpostos pela empresa-contribuinte rejeitados. JUÍZO DE ADEQUAÇÃO - RECURSO EXTRAORDINÁRIO - RECURSO REPETITIVO - Artigo 1.040, inciso 1I, do CPC - Tema n° 919 do E. STF - RE n° 776.594/RJ - "A instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos Municípios instituir referida taxa." - Viabilidade da competência municipal para a fiscalização do uso e ocupação do solo urbano, pois decorrente do seu poder de polícia - Viabilidade de convivência harmônica -- - - - --- entre -as competências dos entes _ federados - Acórdãos em consonância com o entendimento estabelecido pelo E. STF - - Decisões mantidas”.(eDOC 36, p. 2)



    Assim, o Presidente da Seção de Direito Público realizou novo juízo de admissibilidade e determinou a remessa dos autos a esta Corte (eDOC 39).



    É o relatório. 



    Decido.



    Na hipótese, verifico que a Corte de origem assentou a competência concorrente dos entes federativos para legislar sobre licenciamento ambiental para o exercício de atividades relacionadas à instalação de antenas de telecomunicações. Nesses termos, transcrevo trecho do acórdão recorrido:



    “De se concluir, portanto, que para que sejam instaladas em qualquer território municipal e que lá permaneçam as Estações Rádio Base (ERB's) devam respeitar a legislação local que disponha sobre a maneira de ocupação do solo urbano. 



    Ademais o art. 74 da Lei Geral das Telecomunicações (n° 9.472/97) dispõe que: "A concessão, permissão ou autorização de serviço de telecomunicações não isenta a prestadora do atendimento às normas de engenharia e às leis municipais, estaduais ou do Distrito Federal relativas à construção civil e à instalação de cabos e equipamentos em logradouros públicos.



    Esta 15ª Câmara de Direito Público já julgou inúmeros recursos envolvendo a mesma matéria. A título de ilustração, citamos a Apelação n° 0020669-41.2010.8.2.6.0320, da Comarca de Iracemápolis, de relatoria do Desembargador Silva Russo, no qual constou, de maneira bastante esclarecedora que: 



    "(...) Dessarte, atenta à competência que lhe foi constitucionalmente outorgada, a municipalidade de Iracemápolis editou a Lei Municipal n° 1.79312009, que autoriza a cobrança não interferindo com o Serviço de Telecomunicações, propriamente dito. 



    E, para fiscalizar o cumprimento das regras, que criou, a municipalidade inspeciona as Estações Rádio Base, instaladas e mantidas no seu perímetro, fato gerador da aludida taxa.



    Falta de competência não resta caracterizada, portanto, nem mesmo após a edição da Lei Federal 11.934/2009, uma vez que o poder de polícia exercido pela municipalidade de Iracemápolis é cumulativo com o dos demais entes políticos e volta-se a assuntos de interesse local e a forma de ocupação e uso do solo urbano, não acerca dos próprios serviços de telecomunicação. 



    São ainda nesse sentido os seguintes precedentes desta Corte: apelações n. 0002922-33.2013.8.26.0495 e 0000995-13.2010.8.26.0115, julgados, respectivamente, em 17/6/2005 e 30/7/2015, pelas 1ª e 5ª Câmaras Extraordinária de Direito Público, da relatoria dos Desembargadores Rebouças de Carvalho e Luis Ganzerla. 



    Por fim, consigna-se que cabe ao Município fiscalizar a instalação das mencionadas antenas de transmissão e não a atividade exercida pela apelante, esta sim, competência da União, nos termos da Lei Federal 9.472/97”. (eDOC 13, p. 4-5)



    Verifica-se que a orientação do Tribunal de origem sobre a matéria está em descompasso com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.



    Com efeito, esta Corte reconhece que a regulamentação de questões que se relacionem à instalação de torres de telecomunicações se insere no âmbito da competência privativa da União, na forma do art. 22, IV, do texto constitucional, ainda que, eventualmente, a matéria possa envolver-se indiretamente com outros temas, tais como saúde, direito ambiental, urbanístico ou consumerista.



    No julgamento da ADI 3.110/SP, esta Corte declarou, por unanimidade, a inconstitucionalidade da Lei 10.995/2001, do Estado de São Paulo, que, ao dispor sobre a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular em seu território, invadiu a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações. No acórdão, este Tribunal afasta a possibilidade de estados ou municípios, no intento de resguardar a saúde, o meio ambiente ou o interesse local, aportar ulterior estrato normativo que regule a matéria. Confira-se a ementa do acórdão:



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ESTADUAL 10.995/2001 DE SÃO PAULO.INSTALAÇÃO DE ANTENAS TRANSMISSORAS DE TELEFONIA CELULAR. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. NORMA ESTADUAL EDITADA NO ÂMBITO DA COMPETÊNCIA ESTADUAL DE PROTEÇÃO À SAÚDE. LEI FEDERAL QUE CLARAMENTE REGULAMENTA A MATÉRIA. INCONSTITUCIONALIDADE. PROCEDÊNCIA DA AÇÃO DIRETA. 1. Nos casos em que a dúvida sobre a competência legislativa recai sobre norma que abrange mais de um tema, deve o intérprete acolher interpretação que não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria (presumption against preemption). 2. Porque o federalismo é um instrumento de descentralização política que visa realizar direitos fundamentais, se a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma necessária, adequada e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o poder de complementação que detêm os entes menores (clear statement rule), é possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema deve ser disciplinado pelo ente maior. 3. A União, no exercício de suas competências (art. 21, XI e art. 22, IV CRFB), editou a Lei 9.472/1997, que, de forma nítida, atribui à Anatel a definição de limites para a tolerância da radiação emitida por antenas transmissoras. 4. A União, por meio da Lei 11.934, fixou limites proporcionalmente adequados à exposição humana a campos elétricos, magnéticos e eletromagnéticos. Precedente. 5. Dessa forma, a presunção de que gozam os entes menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, legislarem sobre seus respectivos interesses (presumption against preemption) foi nitidamente afastada por norma federal expressa (clear statement rule) 6. É inconstitucional a Lei n. 10.995/2001 do Estado de São Paulo, pois, a pretexto de proteger a saúde da população, disciplinando a instalação de antenas transmissoras de telefonia celular, adentrou na esfera de competência privativa da União. 7. Ação direta julgada procedente.” (ADI 3.110/SP, Rel. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 10.06.2020)



    Ressalto ainda que esta Corte reafirmou o entendimento no sentido da competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações, de maneira a afastar a validade da legislação estadual e municipal que regulamente a instalação de sistemas de transmissão, no julgamento da ADPF 731/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe 10.2.2021, que declarou inconstitucional a Lei 6.060/2017, do Município de Americana/SP. Confira-se a ementa:



    “ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. INC. VIII E § 1º DO ART. 23 DA LEI N. 6.060/2017 DO MUNICÍPIO DE AMERICANA/SP. PROIBIÇÃO DE INSTALAÇÃO DE SISTEMAS TRANSMISSORES OU RECEPTORES A MENOS DE CINQUENTA METROS DE RESIDÊNCIAS. AFRONTA À COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ARGUIÇÃO JULGADA PROCEDENTE.” (ADPF 731, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe 10.2.2021)



    Recentemente, o Pleno, ao analisar o ARE 1.370.232/SP, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), Tema 1.235 da repercussão geral, consolidou a jurisprudência da Corte no sentido de que compete privativamente à União legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22, IV, da Constituição Federal), confira-se a ementa e a tese do julgado:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO CONSTITUCIONAL. INSTALAÇÃO DE ESTAÇÃO RÁDIO BASE. LEI 13.756/04 DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE TELECOMUNICAÇÕES. PRECEDENTES. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. CONTROVÉRSIA CONSTITUCIONAL DOTADA DE REPERCUSSÃO GERAL. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO CONHECIDO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO DESPROVIDO.” (ARE 1.370.232/SP, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), Pleno, DJe 13.9.2022) 



    “Tese - inconstitucional a Lei 13.756/2004 do Município de São Paulo, por configurar invasão à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22, IV, da Constituição Federal).”



    No que se refere especificamente a exigência municipal de licença ambiental para instalação de Estação de Rádio-Base, confira-se o seguinte precedente:



    “CONSTITUCIONAL. FEDERALISMO E RESPEITO ÀS REGRAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIA.LEI 7.972/2021 E DECRETO 39.370/2022 DO MUNICÍPIO DE GUARULHOS/SP. PROCEDIMENTO E RESTRIÇÕES À INSTALAÇÃO DE EQUIPAMENTOS COMPONENTES DAS ESTAÇÕES TRANSMISSORAS DE RADIOCOMUNICAÇÃO – ETR. LEGITIMIDADE ATIVA DA REQUERENTE. OBSERVÂNCIA DO REQUISITO DA SUBSIDIARIEDADE. TELECOMUNICAÇÕES. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. PROCEDÊNCIA. 1. Reconhecida a legitimidade ativa da Associação Brasileira de Infraestrutura para Telecomunicações – ABRINTEL, tendo em vista a relativa assimetria na distribuição da atividade que desenvolve e a expressividade da requerente para o segmento como um todo, o que demonstra a sua abrangência nacional. Precedentes. 2. A inexistência de outros meios idôneos ao enfrentamento da lesão constitucional, em razão da qual se mostra atendido o requisito da subsidiariedade (art. 4º, § 1º, da Lei 9.882/1999), viabiliza o imediato acesso à Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. Precedentes. 3. A Constituição Federal de 1988, presumindo de forma absoluta para algumas matérias a presença do princípio da predominância do interesse, estabeleceu, a priori, diversas competências para cada um dos entes federativos, União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, e, a partir dessas opções, pode ora acentuar maior centralização de poder, principalmente na própria União (CF, art. 22), ora permitir uma maior descentralização nos Estados-Membros e nos Municípios (CF, arts. 24 e 30, inciso I). 4. São inconstitucionais, por ofensa às competências material e legislativa privativas da União (CF, arts. 21, XI, e 22, IV), normas municipais que, a pretexto de proteger o meio ambiente, defender a saúde e regulamentar o uso e ocupação do solo e o zoneamento urbano, estabelecem a obrigatoriedade de condicionantes para a instalação e o funcionamento de equipamentos relacionados às Estações Transmissoras de Radiocomunicação – ETR, interferindo diretamente na regulação de serviços de telecomunicações. 5. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental conhecida e julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Lei 7.972/2021 e do Decreto 39.370/2022 do Município de Guarulhos/SP.” (ADPF 1.063/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 02.02.2024)



    Por fim, cabe ressaltar a jurisprudência desta Corte no sentido da competência legislativa privativa da União, mesmo na hipótese de se considerar que a multa decorreria do descumprimento da legislação municipal que impõe a imprescindibilidade de licenciamento ambiental para edificação de Estações Rádio Base – ERB. Nesse linha, cito o seguinte precedente: 



    “Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Itens 10.5 e 10.6 do Anexo I, objeto do art. 4º, §1º, da Lei Estadual nº 6.787/2006, de Alagoas.Obrigatoriedade de licenciamento ambiental para a instalação de Rede de Transmissão de Sistemas de Telefonia e de Estações Rádio base e Equipamentos de Telefonia Sem Fio no Estado de Alagoas. 3. Competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e exploração destes serviços. Arts. 21, IX, e 22, IV, da Constituição Federal. 4. Precedentes do STF. ADI 3.110, Min. Edson Fachin. 5. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade dos itens 10.5 e 10.6 do Anexo I, objeto do art. 4º, §1º, da Lei Estadual nº 6.787/2006, de Alagoas, e por arrastamento, dos itens 10.5 e 10.6 do Anexo VI da mesma Lei nº 6.787/2006.” (ADI 7.321/AL, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 04.8.2023)



    Vê-se, desse modo, que o acórdão recorrido divergiu da jurisprudência desta Corte.



    Ante o exposto, reconsidero a decisão embargada e dou provimento ao recurso extraordinário (art. 932, VIII, do CPC c/c art. 21, § 1º, do RISTF), para, reformando o acórdão recorrido, julgar procedentes os pedidos formulados na inicial. Invertidos os ônus de sucumbência.



    Publique-se.



    Brasília, 20 de março de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



Documento assinado digitalmente