Tribunal: STF
Processo: ARE 1476618
Classe: ARE
Órgão julgador: ALEXANDRE DE MORAES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-02-19
Data de publicação: 2024-02-19

Ementa:

Inteiro teor:
Decisão



     



    Trata-se de Agravo em Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, assim ementado (fl. 1, Doc. 3):



    “Representação por inconstitucionalidade. Lei nº 5711 do Município de Volta Redonda. Instituição e reestruturação das carreiras de Arquitetura e Urbanismo e Engenharia Pública. Vício formal propriamente dito. Violação ao art. 113 do ADCT. Norma de reprodução obrigatória irradiante a todos os entes federados. Precedentes do STF. Parâmetro para o controle abstrato no âmbito estadual. Possibilidade. Jurisprudência recente e reiterada da Corte Constitucional. Prevalência da pluralidade dos intérpretes constitucionais. Introdução do parâmetro por meio da EC 95/2016. Norma constitucional que visa à sustentabilidade financeira e responsabilidade prudencial da gestão fiscal. Estudo orçamentário sem diagnóstico do impacto financeiro e orçamentário que esvazia a ratio normativa. Impossibilidade de controle pelo Poder Legislativo. Deficiência grave que acarreta o vício de inconstitucionalidade formal, e não meramente de legalidade. Interpretação da jurisdição constitucional sobre o dispositivo. Violação art. 113 do ADCT, cuja reprodução obrigatória é implícita pela Constituição do Estado do Rio de Janeiro. Segurança jurídica na vertente da confiança legítima e da boa-fé objetiva. Necessidade de modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade. Rejeição da preliminar de inadequação da via eleita. Procedência da representação. “



    Eis os argumentos desenvolvidos pelo Tribunal de origem para julgar procedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo PREFEITO DO MUNICÍPIO DE VOLTA REDONDA (fl. 6, Doc. 3):



    “13. Quanto à preliminar de inadequação da via eleita, os argumentos do Subprocurador-Geral do Estado (TJe 135/1- 2) e da Edilidade (TJe 27/1-10) não estão em consonância com o entendimento do Supremo Tribunal Federal. Vejamos: 



    14. O parâmetro sobre o qual se alega a violação é o art. 113 do ADCT.



    15. No julgamento da ADI 6303/RR (DJe 18.03.2022), o Supremo Tribunal Federal reconheceu que o mencionado dispositivo, introduzido pela EC 95/2016, aplica-se a todos os entes subnacionais, e não somente à União. Confira-se a ementa do precedente, verbi:



    (…)



    17. Portanto, tratando-se de matéria de repetição obrigatória, o STF admite que os Tribunais de Justiça exerçam o controle concentrado de constitucionalidade de leis locais face a dispositivos da Constituição Federal. Nesse sentido, confira-se o precedente da Corte Constitucional no julgamento do RE 1.305.794 AgR (DJe 06.05.2021). 



    18. Tendo isso em conta, é assente na doutrina e na jurisprudência que, embora tenha se adotado o bloco de constitucionalidade em sentido estrito (como parâmetro direto de controle), os Atos das Disposição Constitucionais Transitórias têm natureza jurídica de Constituição. Nesse sentido, são as lições de Bernardo Gonçalves Fernandes (in Curso de Direito Constitucional. 13ª ed. rev., atual. e ampl. – Salvador: Ed. JusPodvm. 2021, p. 2036), verbi:



    (…)



    20. Ressalta-se que, ainda que a norma do art. 113 do ADCT não esteja expressa na Constituição do Estado do Rio de Janeiro, isso não impede sua observância obrigatória pelo Constituinte Decorrente.



    (…)



    25. Pelo teor da norma objeto desta ação direta, a qual instituiu e reestruturou as carreiras de arquitetura e urbanismo e engenharia pública no âmbito municipal voltaredondense, não há dúvidas de que se trata de criação de despesa obrigatória, nos termos da Lei Federal nº 4320 (normas gerais de direito financeiro). 



    (…)



    39. Assim, em que pese a interpretação da Corte Constitucional sobre o art. 113 do ADT ainda esteja em construção, é possível extrair dos sólidos fundamentos de seus precedentes, no sentido de que o cumprimento da estimativa do impacto financeiro não é meramente instrumental, mas de conteúdo axiológico e densidade normativa ampla.



    40. Portanto, não é crível que a estimativa de despesa apresentada no projeto da lei impugnada, limitada a uma folha de papel (TJe 192 do anexo), seja suficiente para caracterizar o diagnóstico do impacto, tal como exigido pela norma constitucional, notadamente, por se tratar de lei que instituiu e reestruturou as carreiras de arquitetura e urbanismo e engenharia pública no âmbito municipal:



    (…)



    41. Ao contrário do que foi defendido pelo Subprocurador-Geral da Justiça, a hipótese não se trata de mera deficiência – que atrairia o controle de legalidade -, mas da inexistência de conteúdo axiológico do documento que instruiu o projeto de lei. 



    42. A lei deveria ter sido acompanhada de um instrumento que proporcionasse a análise quantificada dos seus efeitos fiscais, a fim de viabilizar a respectiva avaliação ao longo do processo legislativo. O que não ocorreu.



    43. Salienta-se que o fato de ter sido declarada, posteriormente, a nulidade do mencionado “estudo orçamentário” pelo Chefe do Executivo não interfere no controle concentrado. Afinal, a inconstitucionalidade declarada nesta ação direta tem como efeito a nulidade do ato normativo em si.



    44. Logo, se o “estudo orçamentário” não atendeu ao art. 113 do ADCT na tramitação do projeto de lei, a declaração de nulidade desse documento posterior à publicação da norma não surte quaisquer efeitos, na medida em que a inconstitucionalidade é ab ovo.



    45. Está caracterizado o vício formal propriamente dito, por violação ao art. 113 do ADCT, norma de produção obrigatória, na Constituição Estadual, cujos efeitos se irradiam no âmbito municipal.



    46. Por fim, cabe atender ao requerimento da edilidade quanto à modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade da norma aqui reconhecida.



    47. A despeito de o ato normativo ser viciado desde a sua origem, a reestruturação nas carreiras objeto da norma acarretou o pagamento dos servidores por ela abrangidos. O caráter alimentício das verbas auferidas demonstra a inviabilidade de ressarcimento dos valores.



    (...)



    50. Assim sendo, REJEITA-SE A PRELIMINAR de inadequação da via eleita e JULGA-SE PROCEDENTE a representação para declarar a inconstitucionalidade formal da Lei Municipal de Volta Redonda nº 5.711 de 14 de julho de 2020, por violação ao art. 113 do ADCT, norma de reprodução obrigatória implícita na Constituição do Estado do Rio de Janeiro, com efeitos ex nunc, a contar da data da publicação da ata do julgamento.”



    No Recurso Extraordinário (Doc. 5), interposto com amparo no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, a MESA DIRETORA DA CÂMARA MUNICIPAL DE VOLTA REDONDA alega que o acórdão recorrido, ao declarar a inconstitucionalidade da Lei 5.711/2020 do Município de Volta Redonda, que disciplina e reestrutura as carreiras de Arquitetura e Urbanismo e Engenharia do município e da outras providências, ao fundamento de que o estudo de impacto orçamentário-financeiro constante do processo legislativos local não era compatível com o art. 113 do ADCT, conferiu inadequada interpretação ao dispositivo da Constituição (fl .7, Doc. 5).



    Isso porque a referida norma não teria feito nenhuma previsão de requisitos mínimos para a elaboração do documento de estimativa de impacto orçamentário e financeiro que deve acompanhar todas as proposições legislativa que criem ou altere despesa obrigatória ou renúncia (fl. 8, Doc. 5).



    Acresce que “a apresentação do projeto de lei pelo chefe do Poder Executivo se deu com base em estudo de impacto orçamentário e após a análise prévia de vários órgãos daquele Poder, com a Controladoria Geral e Procuradoria do Município” (fl. 9, Doc. 5).



    Afirma que “a Lei Municipal nº 5.711/20 não possui nenhum vício formal ou material, capaz de impedir a sua aplicação no Município de Volta Redonda-RJ, uma vez que oriunda de projeto de lei baseado em estudo de impacto orçamentário” (fl. 9, Doc. 5). 



    Sustenta, ainda, a inadequação da via eleita, pois na via da ação direta de controle de constitucionalidade não cabe o exame de incompatibilidade da norma a legislação infraconstitucional, tampouco análise de questões que dependem da verificação de matéria de fato.



    Assim, defende que, no caso concreto, não caberia a análise pelo TJ/RJ sobre compatibilidade do estudo orçamentário no processo legislativo que deu origem à Lei impugnado com a Lei Complementar 101/00, até porque seria necessário dilação probatória (fl 11, Doc. 5). 



    Ao final, requer o provimento do presente recurso para que seja declarada a constitucionalidade da Lei Municipal 5.711/2020.



    O Tribunal de origem inadmitiu o RE, aos fundamentos de que incidem os óbices das Súmulas 286 e 279 do STF (Doc. 7).



    No Agravo, a parte recorrente defende a inaplicabilidade daqueles enunciados sumulares (Doc. 9).



    É o relatório. Decido. 



     



    Conforme assinalado no acórdão recorrido, a SUPREMA CORTE assentou que o art. 113 do ADCT (EC 95/2016) se aplica a todos os entes federativos sendo, portanto, possível que os Tribunais exerçam o exame da constitucionalidade de leis locais em sede concentrada à luz daquele parâmetro. Vejam-se os seguintes precedentes:



    “Ementa: CONSTITUCIONAL. FINANCEIRO. PROCESSO LEGISLATIVO. CONCESSÃO DE VANTAGEM REMUNERATÓRIA E ANÁLISE DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO. ART. 169, § 1º, INCISO I, DA CF. ART. 113 DO ADCT (REDAÇÃO DA EC 95/2016). EXTENSÃO A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. POSSIBILIDADE DE CONTROLE DE NORMAS ESTADUAIS COM FUNDAMENTO NESSE PARÂMETRO. AGRAVO REGIMENTAL PROVIDO. 



    1. É possível o exame da constitucionalidade em sede concentrada de atos normativos estaduais que concederam vantagens remuneratórias a categorias de servidores públicos em descompasso com a atividade financeira e orçamentária do ente, com fundamento no parâmetro constante do art. 169, § 1º, inciso I, da Constituição Federal, e do art. 113 do ADCT (EC 95/2016). 



    2. Agravo Regimental provido (ADI 6080 AgR, Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO, Relator(a) p/ Acórdão: ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, DJe de 26/2/2021)



    “Ementa: CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. IMUNIDADE DE IGREJAS E TEMPLOS DE QUALQUER CRENÇA. ICMS. TRIBUTAÇÃO INDIRETA. GUERRA FISCAL. CONCESSÃO DE BENEFÍCIO FISCAL E ANÁLISE DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO. ART. 113 DO ADCT (REDAÇÃO DA EC 95/2016). EXTENSÃO A TODOS OS ENTES FEDERATIVOS. INCONSTITUCIONALIDADE. 



    1. A imunidade de templos não afasta a incidência de tributos sobre operações em que as entidades imunes figurem como contribuintes de fato. Precedentes. 



    2. A norma estadual, ao pretender ampliar o alcance da imunidade prevista na Constituição, veiculou benefício fiscal em matéria de ICMS, providência que, embora não viole o art. 155, § 2º, XII, “g”, da CF – à luz do precedente da CORTE que afastou a caracterização de guerra fiscal nessa hipótese (ADI 3421, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 5/5/2010, DJ de 58/5/2010) –, exige a apresentação da estimativa de impacto orçamentário e financeiro no curso do processo legislativo para a sua aprovação. 



    3. A Emenda Constitucional 95/2016, por meio da nova redação do art. 113 do ADCT, estabeleceu requisito adicional para a validade formal de leis que criem despesa ou concedam benefícios fiscais, requisitos esse que, por expressar medida indispensável para o equilíbrio da atividade financeira do Estado, dirige-se a todos os níveis federativos.



    4. Medida cautelar confirmada e Ação Direta julgada procedente.” (ADI 5816, Relator(a): Min. ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, DJe de 26/11/2019)



    “EMENTA: Direito constitucional e tributário. Ação direta de inconstitucionalidade. IPVA. Isenção. Ausência de estudo de impacto orçamentário e financeiro. 



    1. Ação direta contra a Lei Complementar nº 278, de 29 de maio de 2019, do Estado de Roraima, que acrescentou o inciso VIII e o § 10 ao art. 98 da Lei estadual nº 59/1993. As normas impugnadas versam sobre a concessão de isenção do imposto sobre a propriedade de veículos automotores (IPVA) às motocicletas, motonetas e ciclomotores com potência de até 160 cilindradas. 



    2. Inconstitucionalidade formal. Ausência de elaboração de estudo de impacto orçamentário e financeiro. O art. 113 do ADCT foi introduzido pela Emenda Constitucional nº 95/2016, que se destina a disciplinar “o Novo Regime Fiscal no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União”. A regra em questão, porém, não se restringe à União, conforme a sua interpretação literal, teleológica e sistemática. 



    3. Primeiro, a redação do dispositivo não determina que a regra seja limitada à União, sendo possível a sua extensão aos demais entes. Segundo, a norma, ao buscar a gestão fiscal responsável, concretiza princípios constitucionais como a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a eficiência (art. 37 da CF/1988). Terceiro, a inclusão do art. 113 do ADCT acompanha o tratamento que já vinha sendo conferido ao tema pelo art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, aplicável a todos os entes da Federação. 



    4. A exigência de estudo de impacto orçamentário e financeiro não atenta contra a forma federativa, notadamente a autonomia financeira dos entes. Esse requisito visa a permitir que o legislador, como poder vocacionado para a instituição de benefícios fiscais, compreenda a extensão financeira de sua opção política. 



    5. Com base no art. 113 do ADCT, toda “proposição legislativa [federal, estadual, distrital ou municipal] que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro”, em linha com a previsão do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal. 



    6. A Lei Complementar do Estado de Roraima nº 278/2019 incorreu em vício de inconstitucionalidade formal, por violação ao art. 113 do ADCT. 



    7. Pedido julgado procedente, para declarar a inconstitucionalidade formal da Lei Complementar nº 278, de 29 de maio de 2019, do Estado de Roraima, por violação ao art. 113 do ADCT.



     8. Fixação da seguinte tese de julgamento: “É inconstitucional lei estadual que concede benefício fiscal sem a prévia estimativa de impacto orçamentário e financeiro exigida pelo art. 113 do ADCT.” (ADI 6303, Relator(a): Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, DJe de 18/3/2022)



    Assim, o acórdão recorrido ao efetuar o controle concentrado de constitucionalidade da lei impugnada com o art. 113 do ADCT, está alinhado à jurisprudência desta CORTE.



    De outro lado, o Tribunal de origem declarou a inconstitucionalidade formal da Lei 5.711/2020, do Município de Volta Redonda, a qual instituiu e reestruturou as carreiras de arquitetura e urbanismo e engenharia pública no âmbito municipal, ao fundamento de que a norma criou despesa obrigatória e, por isso, não poderia prescindir da estimativa do impacto orçamentário e financeiro da medida, conforme exigido pelo art. 113 do ADCT. Registrou, ainda, que o estudo de despesa apresentado no projeto da lei municipal contestado limitou-se a uma folha de papel, revelando-se insuficiente para caracterizar o diagnóstico do impacto nos termos preceituados por aquele dispositivo do ADCT. 



    O art. 113 do ADCT assim dispõe:



    “Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro.”



    Assim, para divergir do entendimento do acórdão combatido no sentido de que o documento anexado ao projeto de lei não preenche o requisito de prévia estimativa de impacto orçamentário e financeiro, seria necessário incursionar na análise da legislação local e do conteúdo probatório dos autos, providências incabíveis no âmbito do Recurso Extraordinário, conforme consubstanciado nas Súmulas 280/STF (Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário) e 279/STF (Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário).



    Diante do exposto, com base no art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, NEGO SEGUIMENTO AO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO.



    Publique-se. 



    Brasília, 19 de fevereiro de 2024.



Ministro Alexandre de Moraes



Relator



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