Tribunal: STF
Processo: RE 1525973
Classe: RE
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-12-12
Data de publicação: 2024-12-12

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, assim ementado (eDOC 313):



    “APELAÇÃO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PROPOSTA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO CONTRA O MUNICÍPIO DE ARARANGUÁ. OBRIGAÇÃO DE FAZER. CUMPRIMENTO DAS DIRETRIZES NACIONAIS DE SANEAMENTO BÁSICO. SENTENÇA DE PARCIAL PROCEDÊNCIA. INSURGÊNCIA DO MINISTÉRIO PÚBLICO. PRETENDIDA CONDENAÇÃO DO MUNICÍPIO EM OBRIGAÇÃO DE FAZER, CONSISTENTE NA EXECUÇÃO DE TODAS AS OBRAS DE SANEAMENTO BÁSICO, COM A INTEGRAÇÃO DE 100% DOS IMÓVEIS À REDE PÚBLICA DE ESGOTAMENTO SANITÁRIO, NO PRAZO MÁXIMO DE TRÊS ANOS. IMPOSSIBILIDADE DE ESTABELECER METAS E PRAZOS AO PODER EXECUTIVO PARA A REALIZAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS, SOB PENA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. PEDIDO QUE PRESSUPÕE EVIDENTE INGERÊNCIA NO MÉRITO ADMINISTRATIVO, ALÉM DE ALOCAÇÃO DE VULTOSOS RECURSOS PÚBLICOS. CORRETA REJEIÇÃO DO PLEITO. 



    ‘É possível, em tese, decisão judicial que implique a imposição de obrigação de fazer por parte da Administração. Mas essa não pode ser a regra. A separação de Poderes não é proposição teórica: propicia que as políticas públicas fiquem sob o comendo do Executivo, único que dispõe da possibilidade de — avaliando a integralidade das necessidades coletivas em comparação com os recursos disponíveis — eleger as prioridades. 



    Apenas em casos extremos, de omissão que se torne praticamente um abuso de direito, negligenciando injustificadamente valores constitucionais, a intervenção não é apenas possível, mas imprescindível. 



    A tanto se deve aditar uma avaliação de cunho pragmático, apurando-se se a ação pretendida é realizável dentro do espectro ordinário das atividades estatais. Fora daí, estará o Judiciário impondo — sem visão do contexto integral — um remanejamento orçamentário que poderá vir em detrimento de outras atividades às vezes até mais relevantes. 



    Afastamento da ordem para implantação do serviço de saneamento básico, preservando-se a determinação para fiscalização de serviços de limpeza de fossas.” (TJSC, Apelação / Remessa Necessária n. 0005601-48.2013.8.24.0014, de Campos Novos, rel. Hélio do Valle Pereira, Quinta Câmara de Direito Público, j. 29-08-2019). RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.”



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (eDOC 331).



    No recurso extraordinário, interposto com base no art. 102, III, “a”, do permissivo constitucional, aponta-se ofensa aos arts. 1º, II, III, 2º, 6º, 23, VI, IX, 196 e 225 da Constituição Federal. Nas razões recursais, sustenta-se que (eDOC 341, pp. 11 e 12):



    “(...) no caso concreto, a Segunda Câmara de Direito Público do TJSC, ao consignar que "Os direitos fundamentais ao meio ambiente e à saúde, assim como as normas infraconstitucionais que obrigam a disponibilização de saneamento básico pelos municípios, não são capazes de infirmar a solução adotada. Isso porque o cumprimento integral de tais normas depende da realização de obras de complexas e de grande vulto, a serem custeadas pelo orçamento público. Repita-se, portanto, que cabe ao Poder Executivo promover a implantação do sistema de saneamento básico quanto antes, dentro de sua capacidade financeira e sem abandonar outras demandas igualmente importantes, não podendo o Poder Judiciário estabelecer prazos e metas para sua conclusão" (evento 54, RELVOTO2, p. 2), contrariou o disposto nos arts. 1º, III, 2º, 6º, 23, VI e IX, 196 e 225, caput, da CR”



    Prossegue argumentando-se que (eDOC 341, p. 13):



    “Como se vê, os pedidos do Autor da demanda foram desprovidos pelo Tribunal de Justiça local, ao argumento de que seria inviável a imposição de obrigações de fazer à municipalidade omissa, pois que a adequação dos serviços de saneamento básico, nos moldes que foram requeridos, comprometeria a receita municipal e importaria em interferência indevida do Poder Judiciário.”



    Ademais, defende-se que (eDOC 341, p. 14)



    “(...) atestada a omissão do ente público em setor das políticas públicas que integra direito fundamental, não se pode condicionar a possibilidade de intervenção do Judiciário, como querem os acórdãos recorridos, à disponibilidade de recursos no orçamento municipal, dado que os mandamentos constitucionais já transcritos não estabelecem essa premissa.”



    O recurso foi inicialmente sobrestado em razão do Tema 698 da repercussão geral (eDOC 351).



    Definidas as teses do paradigma, o sobrestamento foi levantado e os autos encaminhados ao órgão julgador competente para juízo de retratação (eDOC 382).



    Na sequência, o órgão julgador manteve o acórdão recorrido. O julgamento recebeu a seguinte ementa (eDOC 397, p. 4):



    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. JUÍZO DE RETRATAÇÃO. TEMA 698/STF. PARÂMETROS PARA A ATUAÇÃO JUDICIAL EM POLÍTICAS PÚBLICAS. EXECUÇÃO DE OBRAS DE SANEAMENTO BÁSICO, COM A INTEGRAÇÃO DE 100% DOS IMÓVEIS À REDE PÚBLICA DE ESGOTAMENTO SANITÁRIO. RECURSO EXCLUSIVO DO MINISTÉRIO PÚBLICO, QUE PRETENDE A CONCLUSÃO DA MEDIDA NO PRAZO DE 03 ANOS, ÚNICO PEDIDO FORMULADO NA INICIAL QUE NÃO FOI ACOLHIDO. OBRAS DE GRANDE ENVERGADURA E MAGNITUDE. ACOLHIMENTO DO PLEITO, NA EXTENSÃO PRETENDIDA, QUE REPRESENTARIA VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO ENTRE OS PODERES. AUSÊNCIA DE COLISÃO DIRETA COM O ENTENDIMENTO RECENTEMENTE REAFIRMADO PELO STF EM SEDE DE REPERCUSSÃO GERAL. MANUTENÇÃO DO ACÓRDÃO. JUÍZO DE ADEQUAÇÃO NEGATIVO.”



    Na sequência, a Vice-Presidência do TJSC admitiu o recurso (eDOC 412).



    É o relatório. Decido.



    A irresignação merece prosperar.



    O Tribunal de origem, ao reanalisar o acórdão em juízo de retratação, assim decidiu (eDOC 397, p. 2):



    “No caso concreto, buscava-se a condenação do Município de Araranguá a obrigação de fazer consistente na execução de obras de saneamento básico, com a integração de 100% dos imóveis à rede pública de esgotamento sanitário, no prazo de 03 anos. 



    A sentença julgou parcialmente procedente o pedido inaugural, e não recorreu o ente público demandado. 



    O recurso é exclusivo do Ministério Público, que pretende a reforma da sentença quanto ao único pedido formulado na ação civil pública que não foi acolhido, qual seja: 



    “2) […] bem como a se adequar às diretrizes das Políticas Nacional e Estadual de Saneamento Básico (Lei n. 11.445/07 e Lei n. 13.517/06), por intermédio da realização do planejamento e estruturação do Município à prestação dos serviços públicos de esgotamento sanitário, através do cumprimento das seguintes obrigações específicas: […] 2.10) no prazo indicado no projeto referido no item 2.8, mas condicionado ao prazo máximo de 3 anos, seja obrigado a executar todas as obras de saneamento básico, com a integralização de 100% dos imóveis na rede pública de esgotamento sanitário;” 



    Portanto, o ponto controvertido no recurso foi unicamente sobre o prazo pretendido, e não sobre a possibilidade de intervenção do Judiciário na implementação de políticas públicas. 



    Adianta-se que a conclusão é pela manutenção do acórdão em juízo de adequação. 



    Consta de forma expressa na decisão colegiada a conclusão no sentido de que "as obrigações impostas na sentença mostram-se suficientes para suprir a omissão do Município de Araranguá e assegurar o mínimo existencial", não sendo razoável o estabelecimento do prazo de 03 anos para a conclusão integral do sistema de saneamento básico, obras de grande envergadura e magnitude. 



    Tais questões devem ser solucionadas pela Administração, dentro do seu regular campo de escolha. 



    Na extensão pretendida, restou fundamentado que o acolhimento pedido do Parquet representaria violação ao princípio da separação entre os poderes.”



Por sua vez, o acórdão recorrido assim dispôs, no ponto (eDOC 313, p. 5):



    “Com efeito, as obrigações impostas na sentença mostram-se suficientes para suprir a omissão do Município de Araranguá e assegurar o mínimo existencial, desde que sejam cumpridas em prazo razoável e dentro da reserva do possível. 



    Em contrapartida, o estabelecimento de meta e prazo para a conclusão integral do sistema de saneamento básico compromete a autonomia e o orçamento municipal, de sorte que outros setores igualmente importantes poderão ser prejudicados. 



    Ademais, inexistem nos autos subsídios para se estipular um prazo razoável para a conclusão do sistema de saneamento básico no Município de Araranguá. Seria necessário avaliar a capacidade financeira do ente municipal, bem como o custo e o prazo para a execução de obras de grande magnitude. Sem esses dados, não é possível afirmar se poderão ser concluídas em três anos, ou se demandarão mais de uma década.” (grifei)



    Pois bem.



    Encontra-se sedimentado no âmbito do Supremo Tribunal Federal o entendimento pelo qual se admite a legitimidade do Poder Judiciário para impor obrigação de fazer com vistas à concretização de políticas públicas constitucionalmente asseguradas quando houver omissão da Administração Pública, de modo que não configura violação do princípio de separação dos Poderes, tampouco da discricionariedade do ente estatal em dispor das verbas orçamentárias a ele vinculadas, pois cuida-se de situação que exige a pronta ação do Judiciário para recompor a ordem jurídica violada. 



    Ao apreciar o mérito do RE-RG 684.612, com repercussão geral reconhecida, de relatoria do Ministro Luís Roberto Barroso, referente ao Tema 698, no qual se discutia a competência do Poder Judiciário para determinar ao Poder Executivo a realização direitos fundamentais, o Supremo Tribunal Federal decidiu pela licitude da imposição da obrigação, não sendo oponível à decisão o argumento da reserva do possível nem o princípio da separação dos poderes. O acórdão restou assim ementado:



    “Direito constitucional e administrativo. Recurso extraordinário com repercussão geral. Intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas. Direito social à saúde. 



    1. Recurso extraordinário, com repercussão geral, que discute os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde. No caso concreto, busca-se a condenação do Município à realização de concurso público para provimento de cargos em hospital específico, além da correção de irregularidades apontadas em relatório do Conselho Regional de Medicina. 



    2. O acórdão recorrido determinou ao Município: (i) o suprimento do déficit de pessoal, especificamente por meio da realização de concurso público de provas e títulos para provimento dos cargos de médico e funcionários técnicos, com a nomeação e posse dos profissionais aprovados no certame; e (ii) a correção dos procedimentos e o saneamento das irregularidades expostas no relatório do Conselho Regional de Medicina, com a fixação de prazo e multa pelo descumprimento. 



    3. A saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar - políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. 



    4. A intervenção casuística do Poder Judiciário, definindo a forma de contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador. 



    5. Parcial provimento do recurso extraordinário, para anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame da matéria, de acordo com as circunstâncias fáticas atuais do Hospital Municipal Salgado Filho e com os parâmetros aqui fixados. 



    6. Fixação das seguintes teses de julgamento: “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)” (grifei).



    Ademais, quando do julgamento do ARE 878.411-AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 5.9.2017, cujo recurso decorreu de julgamento de ação civil pública em que se determinou o provimento de cargos de delegado, de escrivão e de investigadores em delegacia de polícia com a imposição de multa diária, na hipótese de descumprimento, a Segunda Turma negou provimento ao recurso do Estado do Amazonas assentando a inexistência de violação ao princípio da separação dos poderes. Eis a ementa:



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Constitucional e Administrativo. 3. Implementação de políticas públicas. Segurança pública. Possibilidade. 4. Inexistência de violação ao princípio da separação dos poderes. Precedentes. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 878411 AgR, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 05.9.2017).



    Evidencio, ainda, os seguintes precedentes:



    "AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. POLÍTICAS PÚBLICAS. SEGURANÇA PÚBLICA. DETERMINAÇÃO PELO PODER JUDICIÁRIO. LIMITES ORÇAMENTÁRIOS. VIOLAÇÃO À SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – A jurisprudência desta Corte entende ser possível ao Poder Judiciário determinar ao Estado a implementação, em situações excepcionais, de políticas públicas previstas na Constituição sem que isso acarrete contrariedade ao princípio da separação dos poderes. II – Quanto aos limites orçamentários aos quais está vinculado o recorrente, o Poder Público, ressalvada a ocorrência de motivo objetivamente mensurável, não pode se furtar à observância de seus encargos constitucionais. III – Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 768.825-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, 2ª Turma, DJe 21.8.2014, grifei). 



    “DIREITO ADMINISTRATIVO. SEGURANÇA PÚBLICA. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. OFENSA NÃO CONFIGURADA. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 04.11.2004. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de poderes. Precedentes. Agravo regimental conhecido e não provido.” (RE 628.159-AgR, da minha lavra, 1ª Turma, DJe 15.8.2013, grifei).



    Constata-se que o entendimento adotado pela Corte de origem está em dissonância com a orientação jurisprudencial desta Corte.



    Ante o exposto, nos termos do art. 932, V, b, c/c art. 21, § 2º, RISTF, dou provimento ao recurso extraordinário para cassar o acórdão recorrido e determinar que outro seja proferido, considerando a tese firmada no tema 698 da sistemática de repercussão geral. 



    Sem honorários, por se tratar de ação civil pública (art. 18 da Lei 7.347/1985).



    Publique-se.



    Brasília, 12 de dezembro de 2024.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



Documento assinado digitalmente