Tribunal: STF
Processo: MS 39159
Classe: MS
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-03-04
Data de publicação: 2024-03-04

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    Trata-se de mandado de segurança impetrado por Luiz Antônio Araújo Mendonça, Desembargador do Tribunal de Justiça de Sergipe, contra decisão do Conselho Nacional de Justiça que, nos autos do Pedido de Providências nº 0003734-61.2015.2.00.0000, instaurou Processo Administrativo Disciplinar em face do Impetrante, ao tempo em que determinou seu afastamento cautelar das funções administrativas e jurisdicionais.  



    Sustenta, em síntese, que o voto condutor da decisão impugnada, proferido pelo eminente Ministro Luís Felipe Salomão, não teria analisado circunstâncias do caso concreto que teriam o condão de rechaçar seu afastamento cautelar das funções jurisdicionais e administrativas.  



    Relata que o Pedido de Providências nº 0003734-61.2015.2.00.0000 tem por objeto o mesmo conjunto de fatos investigados no INQ 1.095/DF, em tramitação no Superior Tribunal de Justiça, que, por sua vez, originou-se de desmembramento do INQ 1.072/DF, que, atualmente, encontra-se arquivado por decisão o Ministro Og Fernandes, a pedido da Polícia Federal e chancelado pelo Ministério Público Federal.  



    Dispõe que, não obstante o arquivamento do INQ 1.072/DF e a proximidade da conclusão do INQ 1.095/DF, a autoridade impetrada “optou por fazer uma análise autônoma dos autos, sem se vincular ao entendimento já manifestado pelo Relator no Superior Tribunal de Justiça, motivo pelo qual levou em consideração, para instauração do PAD, fatos que já foram arquivados pela Corte da Cidadania”.  



    Aponta ainda ausência de contemporaneidade entre os fatos investigados e a decisão de afastamento das funções jurisdicionais e administrativas, o que transforma a medida em antecipação de pena.  



    Argumenta, por fim, que, no Pedido de Providências nº 0003734-61.2015.2.00.0000, não há qualquer elemento que aponte para a necessidade de adoção da medida excepcional, o que configura pretensão da autoridade coatora de aplicar ao impetrante punição antecipada.  



    Pede, liminarmente, a concessão da tutela de urgência, inaudita altera parte, a fim de sobrestar imediatamente o afastamento cautelar; e, no mérito, a concessão definitiva da segurança com a confirmação da medida liminar, a fim de que o ato coator seja declarado nulo e o impetrante possa permanecer no exercício das suas funções. .   



    Processo originalmente distribuído para o Senhor Ministro Roberto Barros e redistribuído para a Senhora Ministra Rosa Weber. Com minha posse, os autos foram novamente redistribuídos.  



    Ainda sob a relatoria do Ministro Roberto Barroso, o pedido liminar foi apreciado e indeferido, após informações da autoridade coatora, decisão assim ementada:  



    “DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. MEDIDA LIMINAR. ATO DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA (CNJ). PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. 



    1. Mandado de segurança, com pedido liminar, contra acórdão do CNJ que instaurou processo administrativo disciplinar (PAD) em face do impetrante e determinou seu afastamento do cargo de desembargador.



    2. Ausência de plausibilidade jurídica para revogar o afastamento do cargo. Os fatos objeto das imputações são dotados de gravidade suficiente para justificar o afastamento do impetrante. O ato impetrado indicou haver efetivo risco de prejuízo à instrução probatória. Precedentes.



    3. Incomunicabilidade das instâncias penal e administrativa. Não ficou demonstrado que o arquivamento do inquérito se deu por ausência de autoria ou de materialidade.



    4. Como regra geral, o controle dos atos do CNJ por esta Corte somente se justifica nas hipóteses de (i) inobservância do devido processo legal, (ii) exorbitância das competências do Conselho e (iii) injuridicidade ou manifesta irrazoabilidade do ato impugnado.



    5. Não há injuridicidade ou manifesta irrazoabilidade na decisão impugnada. Os fundamentos apresentados pelo CNJ se mostram adequados, não sendo recomendável substituir seu juízo técnico acerca da matéria.



    6. Indeferimento da liminar ”.  



    Por meio do Ofício nº 296/GP/2023, Sua Excelência a Senhora Ministra Rosa Weber, então Presidente do Conselho Nacional de Justiça, prestou informações, pugnando pela denegação da segurança, bem como aduzindo que “não se pode olvidar que o Conselho Nacional de Justiça foi criado tendo como finalidade constitucional expressa o controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes (art. 103-B, § 4º, da Constituição Federal). Suas decisões devem ser revistas com a deferência que os órgãos constitucionais de natureza técnica merecem, evitando-se a interferência desnecessária ou indevida. Nessa linha, decidiu o STF que o controle jurisdicional somente se justifica em hipóteses de anomalia grave em seu proceder, entra as quais (i) inobservância do devido processo legal; (ii) exorbitância de suas atribuições; e (iii) injuridicidade ou manifesta falta de razoabilidade de seus atos (MS 29.322, Rel. Min. Roberto Barroso)”.  



    Cita ainda a literalidade do voto proferido pelo Ministro Luís Felipe Salomão, cujos principais trechos transcrevo a seguir:  



    “Diga-se, de início que, em que pese a ausência do relatório final da Polícia Federal no INQ 1095/DF, entendo que é despicienda nova suspensão até o compartilhamento de novas peças do mencionado inquérito, uma vez que não se verifica óbice à continuidade da presente apuração em âmbito administrativo, em razão da independência entre as instâncias […] No entanto, neste caso, sobrepõe-se a autonomia da esfera administrativa quanto ao curso do presente feito em desfavor do reclamado sobretudo se considerada a necessidade de imprimir maior celeridade na conclusão da presente apuração, tendo em vista a data dos fatos, que remontam ao ano de 2014. 



    Registre-se, ademais, que nada impede eventual compartilhamento futuro de provas daqueles autos, em especial aquelas que possam repercutir nestes autos em prol da defesa. 



    Posto isso, colhe-se dos autos que, na investigação da Polícia Federal denominada Operação Poço Vermelho, cuja finalidade era reprimir um grupo criminoso envolvido com a prática de múltiplos homicídios e com o tráfico de drogas e armas, que atuava na zona de divisa dos Estados de Sergipe e da Bahia, foram constatados indícios da prática das seguintes condutas supostamente atribuídas ao requerido e que caracterizariam, em tese, infração disciplinar:  



    Os documentos (Ids 2223775 a 2242139) que embasam os indícios da prática das condutas supostamente atribuídas ao requerido referem-se a: 



    a) cópias dos Inquéritos n. 1.072 e 1.095/DF, da relatoria do Ministro Og Fernandes do Superior Tribunal de Justiça; 



    b) vídeos dos interrogatórios dos réus e das inquirições de testemunhas nos Processos n. 201379000792 e 201479001260, que objetivam apurar a atuação de grupo de extermínio na cidade de Poço Verde; 



    c) cópias de documentos relacionados a concurso de remoção de promotor de justiça no Estado de Sergipe;



    d) matérias jornalísticas referentes à prisão de José Augusto Aurelino Batista;



    e) vídeos das câmeras de segurança de estabelecimento comercial que mostram suposto encontro entre o Deputado Estadual Augusto Bezerra e José Augusto Aurelino Batista com o objetivo de solicitar a intervenção dos membros do TJSE; e 



    f) diligências relativas ao afastamento dos sigilos fiscal e dos dados das comunicações telefônicas do requerido. 



    A despeito dos argumentos expendidos pela defesa, tenho que, à vista do que consta nos autos, há indícios suficientes da prática das infrações disciplinares pelo desembargador ”.  



    A douta Procuradoria-Geral da República opinou pela denegação da ordem, em parecer assim ementado:  



    “MANDADO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. AFASTAMENTO CAUTELAR DE MAGISTRADO. DECISÃO FUNDAMENTADA. EXORBITÂNCIA DAS ATRIBUIÇÕES DO CNJ OU DE FALTA DE RAZOABILIDADE OU JURIDICIDADE DO ATO QUESTIONADO. AUSÊNCIA. ARQUIVAMENTO DE INQUÉRITO. INSUFICIÊNCIA DE PROVAS. INDEPENDÊNCIA DAS INSTÂNCIAS PENAL E ADMINISTRATIVA. DIREITO LÍQUIDO E CERTO. AUSÊNCIA DE DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA. 



    1. O Supremo Tribunal Federal não há de atuar como instância recursal das decisões administrativas do Conselho Nacional de Justiça ou do Conselho Nacional do Ministério Público, somente se justificando o controle judicial desses atos nas hipóteses de (i) inobservância do devido processo legal; (ii) exorbitância das competências do Conselho; e (iii) injuridicidade ou manifesta ausência de razoabilidade do ato impugnado.



    2. O Conselho Nacional de Justiça age no exercício de seu papel de órgão de controle ao determinar, em decisão fundamentada, a instauração de processo administrativo disciplinar em face de magistrado e o afastamento cautelar de suas funções, em conformidade com o disposto no art. 103-B, § 4º, da Constituição Federal.



    3. A decisão de arquivamento de inquérito, quando fundamentada na falta de base para a denúncia, nos termos do art. 18 do Código de Processo Penal, é inapta a produzir efeitos em sanção imposta na esfera administrativa.



    — Parecer pela denegação da segurança.”  



    É o relatório.



    Decido.   



    Ao presente mandamus deve ser aplicada a parte final do art. 205, do RISTF: “recebidas as informações ou transcorrido o respectivo prazo, sem o seu oferecimento, o Relator, após vista ao Procurador-Geral, pedirá dia para julgamento, ou, quando a matéria for objeto de jurisprudência consolidada do Tribunal, julgará o pedido”.  



    O objeto jurídico controvertido no presente remédio constitucional é unicamente o afastamento cautelar do impetrante das suas funções jurisdicional e administrativa perante o Tribunal de Justiça de Sergipe. Entre os pedidos, não se encontra requerimento de trancamento do procedimento administrativo disciplinar instaurado pelo egrégio Conselho Nacional de Justiça contra o impetrante. A análise fático-jurídica a ser exercitada neste julgamento, portanto, refere-se tão somente à existência, ou não, dos elementos autorizadores do afastamento cautelar do impetrante.  



    Conforme dispõe o art. 1º da Lei nº 12.016, de 7 de agosto de 2009, “conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça”. 



    SARLET, MARINONI E MITIDIERO destacam que o conceito-chave para assimilação desse tipo de ação constitucional é o de direito líquido e certo, cuja tipologia atrai a dogmática processual, e não o direito material. Neste prisma, revelam que direito líquido e certo é aquele provado em juízo mediante prova pré-constituída, especificamente por meio de prova documental (Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2018, p. 872-873). Não foi por outra razão que Hely Lopes Meirelles qualificou esta expressão legislativa como “o que apresenta manifesto na sua existência, delimitado na sua extensão e apto a ser exercitado no momento da impetração […] se seu exercício depender de situações e fatos ainda indeterminados, não rende ensejo à segurança, embora possa ser defendido por outros meios” (Mandado de Segurança. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 36).  



    Quando a Lei exige que o direito lesado ou sob perigo de lesão seja líquido e certo, na verdade, reclama que estejam presentes, no momento da impetração, todos os requisitos para seu reconhecimento e exercício. A comprovação dos fatos e situações que ensejam o exercício do direito devem ser pré-constituídos ao ajuizamento da ação mandamental. É o que outrora se denominou direito certo e incontestável.  



    Deve-se também observar que o mandado de segurança investe contra um ato público, isto é, amparado pela presunção de legitimidade. Por isso, a expressão legislativa “direito líquido e certo” tem por finalidade atribuir ao impetrante o ônus de comprovar inequivocamente a ilegalidade ou abuso de poder do ato praticado pela autoridade apontada como coatora (CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. Rio de Janeiro: Forense, 2022, p. 530). Caso contrário, o resultado da impetração será irremediavelmente a manutenção da presunção de legalidade do ato público com a consequente denegação da segurança.   



    No presente caso, os argumentos do impetrante repousam exclusivamente em três pontos: (i) arquivamento do INQ 1072/DF pelo Superior Tribunal de Justiça; (ii) Excesso de acusação, tendo em vista utilização pelo CNJ dos fatos investigados no INQ 1072/DF; e (iii) ausência de contemporaneidade entre o momento do seu afastamento cautelar e os fatos investigados no Pedido de Providências nº 0003734-61.2015.2.00.0000.  



    Em análise aprofundada deste processo, extraio que a razão não se encontra com o impetrante. A regra no direito brasileiro é o da independência entre as instâncias criminal, civil e administrativa. Entre outros dispositivos, podemos extrair essa regra dos artigos 66 e 67 do Código de Processo Penal, pois, enquanto este preceitua que o despacho de arquivamento do inquérito não impede a propositura da ação civil, aquele estabelece que a ação civil poderá ser proposta quando não tiver sido, categoricamente, reconhecida a inexistência material do fato.  



    Portanto, há muito se sabe que a regra de relação entre as instâncias criminal, civil e administrativa é de independência, ressalvados única e exclusivamente os casos de absolvição na esfera criminal por inexistência de fato ou de negativa de autoria. Precedentes: MS 34.420-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 19/05/2017; RMS 26951-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Luiz Fux, Dje de 18/11/2015; e ARE 841.612-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 28/11/2014.  



    Desse modo, como a decisão de arquivamento do INQ 1.072/DF não consubstancia em ato de absolvição do impetrante por negativa de autoria ou inexistência do fato, não se pode pretender que reflita no juízo de valor do Plenário do Conselho Nacional de Justiça sobre os fatos imputados ao impetrante no Pedido de Providências nº 0003734-61.2015.2.00.0000.  



    A jurisprudência desta Corte é uníssona em afirmar a independência entre as instâncias civil, administrativa e criminal:  



    “Agravo regimental em recurso ordinário em mandado de segurança. Processo administrativo disciplinar.Ausência de obrigatoriedade de decisão judicial em processo de improbidade administrativa para aplicação da sanção de demissão. Sanção aplicada de acordo com a apuração dos fatos no âmbito do processo administrativo disciplinar. Impossibilidade de rediscussão de fatos e provas em sede de mandado de segurança. Agravo regimental não provido. 1. A jurisprudência da Suprema Corte é pacífica no sentido da independência entre as instâncias cível, penal e administrativa, não havendo que se falar em violação dos princípios da presunção de inocência e do devido processo legal pela aplicação de sanção administrativa por descumprimento de dever funcional fixada em processo disciplinar legitimamente instaurado antes de finalizado o processo cível ou penal em que apurados os mesmos fatos. Precedentes. 2. A análise da proporcionalidade da sanção aplicada, mediante rediscussão de fatos e provas produzidas no PAD, é incompatível com a via do mandado de segurança. Precedentes. 3. Agravo regimental não provido” (RMS 28.919- AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli – grifei).  



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. DEMISSÃO. INDEPENDÊNCIA ENTRE INSTÂNCIAS ADMINISTRATIVA, CÍVEL E PENAL. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. IMPOSSIBILIDADE. 1. Nos termos da jurisprudência sedimentada nesta Corte, são independentes as instâncias administrativa, cível e penal, excepcionando-se apenas as hipóteses em que é reconhecida, no âmbito penal, a negativa da autoria ou da materialidade do fato. Precedentes. 2. Inexiste violação dos princípios do contraditório e da ampla defesa quando é oportunizada ao servidor a faculdade de participar de todo o Processo Administrativo Disciplinar do qual é parte, inclusive com a oportunidade de remarcar perícia médica solicitada. 3. Não se admite, na estreia via do mandado de segurança, a realização de dilação probatória. Precedentes. 4. Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC” (RMS 35.469-AgR/DF, Rel. Min. Edson Fachin – grifei).   



    Aliás, durante a instrução do Processo Administrativo-Disciplinar, poderão ser produzidas novas provas que podem ensejar, inclusive, reabertura do INQ 1.072/DF.  



    Portanto, o Conselho Nacional de Justiça não praticou nenhuma ilegalidade ou abuso de autoridade pelo fato de ter utilizado as provas produzidas no INQ 1.072/DF como material probatório para julgamento do Pedido de Providências ora analisado. Por esse motivo também não se pode falar em excesso de acusação.  



    Quanto ao argumento de ausência de contemporaneidade entre os fatos imputados ao impetrante e a medida de afastamento cautelar das funções jurisdicionais, vejo que também não prosperam, porque, a meu ver, o juízo de contemporaneidade não se restringe à conexão temporal entre a data do fato imputado e o momento da medida cautelar, mas sim, e principalmente, entre o momento da medida cautelar e o bem jurídico a ser protegido cautelarmente.  



    O bem jurídico protegido pela medida cautelar imposta ao impetrante é a independência do Poder Judiciário como Poder legítimo, pois, conforme bem alertou o eminente Corregedor Nacional da Justiça, o Ministro Luis Felipe Salomão, no voto condutor:  



    “os fatos objeto das imputações acolhidas para a instauração de processo administrativo disciplinar são de tal gravidade que lançam fundadas dúvidas quanto à lisura e imparcialidade sobre as decisões em geral por ele proferidas. Essa conclusão é reforçada ainda pelos graves fatos que são objeto de apuração pelo Superior Tribunal de Justiça por meio dos Inquéritos n. 1.072/DF e 1.095/DF e no bojo da qual há referências à falta de credibilidade do Desembargador investigado, como decorrência dos fatos aqui apurados. Ante o exposto, resta evidenciado que a permanência do Desembargador LUIZ ANTÔNIO ARAÚJO MENDONÇA, no exercício da jurisdição e de eventuais funções administrativas perante o Tribunal de Justiça do Estado de Sergipe, coloca em sério risco a dignidade, a legitimidade e a credibilidade do Poder Judiciário, constituindo-se em séria ameaça às legítimas aspirações dos jurisdicionados de serem julgados por magistrados que não só sejam, mas também transmitam à sociedade, pelo seu comportamento funcional e social, a imagem de agentes políticos probos e imparciais.”   



    Portanto, a contemporaneidade está presente, pois os fatos imputados levantam severas dúvidas sobre a necessária imparcialidade e lisura da atividade judicante praticada pelo impetrante, sendo, então, necessário, pelo menos neste momento, a proteção cautelar do serviço público jurisdicional, do Poder Judiciário e, em última análise, do próprio jurisdicionado, que tem direito de receber do Poder Judiciário decisões adequadas.  



    Ademais, a jurisprudência desta Suprema Corte é sólida em afirmar que apenas excepcionalmente se pode infirmar decisões do Conselho Nacional de Justiça, notadamente quando houver (i) inobservância do devido processo legal; (ii) exorbitância de suas atribuições e (iii) injuridicidade ou manifesta falta de razoabilidade de seus atos, o que irremediavelmente não ocorreu neste caso. Precedentes: MS 38941 ED/DF, Relatora Min. Cármen Lúcia; MS 32824 AgR, Relator Min. Roberto Barroso; MS 36139 AgR – 2º JULG, Relator Min. Alexandre de Moraes.  



    Não se demonstra, assim, qualquer eiva a afastar a legalidade e correção jurídica e administrativa da decisão do Conselho Nacional de Justiça no caso em exame  



    Ante o exposto, denego a segurança, nos termos do art. 205 do RISTF. 



    Publique-se.



    Brasília, data da assinatura digital.  



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



Documento assinado digitalmente