Tribunal: STF
Processo: RE 855211
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-09
Data de publicação: 2024-10-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de dois recursos extraordinários em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, assim ementado:



    “AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEI Nº 7.498/86. CONTRATAÇÃO DE ENFERMEIROS EM DETERMINADO NÚMERO PARA ATUAÇÃO EM UNIDADES HOSPITALARES. MÉRITO ADMINISTRATIVO. 



    A Lei exige que as atividades de técnico de enfermagem e de auxiliar de enfermagem, quando exercidas em instituições de saúde, públicas e privadas, e em programas de saúde, somente sejam desempenhadas sob orientação e supervisão de Enfermeiro (art. 15 da Lei nº 7.498/86). Para que isso seja possível, o enfermeiro deve estar presente na instituição durante todo o período de funcionamento. 



    Não se pode extrair da Lei nº 5.905/73 o alcance pretendido pelo Conselho. Obrigar o ente público à contratação de mais e novos enfermeiros, em número determinado, e outros tantos de profissionais de nível médio é agressão ao sistema de separação de poderes e ao comando do art. 2º da Lei Maior. E isso sem contar com a necessidade de lei, respeito à iniciativa privativa, à fonte de custeio e à responsabilidade fiscal. Precedentes deste Tribunal. 



    Compete apenas ao Poder Executivo, através dos órgãos técnicos que atuam no Sistema Único de Saúde, e a partir de estudos de eficácia em larga escala, determinar qual o volume de pessoal, estrutura física e procedimentos que devem ser disponibilizados para a população.” (eDOC. 15)



    No recurso extraordinário interposto, pelo Ministério Público Federal, com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, a parte recorrente aponta violação aos arts. 2º, 5º, XXXV, LIV, 37, caput, 93, IX, 196, do texto constitucional (eDOC. 81). 



    Sustenta, em síntese, que o Tribunal de origem deixou de abordar todos os pontos suscitados pelo Parquet, o que evidencia a transgressão à inafastabilidade da jurisdição, ao devido processo legal e ao dever de fundamentação das decisões judiciais. Aduz, ainda, a insuficiência de profissionais de enfermagem nas unidades hospitalares indicadas, a demonstrar a necessidade de intervenção do Poder Judiciário para sanear política pública deficitária. 



    No recurso extraordinário interposto, pelo Conselho Regional de Enfermagem de Santa Catarina, com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, a parte recorrente aponta violação aos arts. 2º e 196 do texto constitucional (eDOC. 88).



    Alega, em suma, que a insuficiência de profissionais de enfermagem nas unidades hospitalares viola o direito à saúde, sendo admissível, em tal hipótese, a intervenção jurisdicional para corrigir a política pública. 



    Em 11.11.2015, determinei a devolução dos autos à origem para aguardar o julgamento do RE 684.612/RJ, tema 698 da repercussão geral.



    Após o julgamento do paradigma de repercussão geral, o Tribunal de origem voltou a apreciar o feito, oportunidade na qual manteve o acórdão anteriormente exarado, consoante a seguinte ementa:



    “ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. JUÍZO DE RETRATAÇÃO. TEMA 698 STF. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONSELHO REGIONAL DE ENFERMAGEM - COREN. CÁLCULO DE DIMENSIONAMENTO DO PESSOAL DE ENFERMAGEM. 



    1. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE n.º 684.612 (Tema 1.076), fixou a seguinte tese: 1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP). 



    2. A ingerência do poder Judiciário nas políticas públicas deve ocorrer de maneira criteriosa e apenas em casos de grave deficiência do serviço público, cabendo ao órgão julgador determinar a finalidade a ser atingida, mas não o modo como ela deverá ser alcançada. Estabelecida a meta a ser cumprida, diversos são os meios com os quais se pode implementá-la, cabendo ao administrador optar por aquele que considera mais pertinente e eficaz. 



    3. Não consta dos autos comprovação de situação grave e emergencial a autorizar a ingerência do Judiciário na forma de administração do hospital, restando incontroverso a presença constante do mínimo de um profissional enfermeiro em atenção à lei.” (eDOC. 185)



    É o relatório.



    Decido.



    Inicialmente, ressalto que o Supremo Tribunal Federal tem orientação no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote providências no sentido de assegurar direitos constitucionais essenciais, sem que se possa falar em violação ao princípio da separação dos poderes. Nesse sentido, confiram-se os seguintes julgados:



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Constitucional. Direito à educação. 3. Centro de educação em condições precárias. Revolvimento do acervo fático-probatório e da legislação infraconstitucional aplicável à espécie. Súmula 279. 4. Dever constitucional do Estado. Possibilidade de intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas para efetivação de direitos fundamentais. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 769.977-AgR/DF, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 19.11.2014)



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. DIREITO À EDUCAÇÃO. REFORMA DE ESCOLA ESTADUAL EM CONDIÇÕES PRECÁRIAS. VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 09.9.2014. 



    1. O entendimento adotado pela Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no âmbito deste Supremo Tribunal Federal, no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de Poderes. Entender de modo diverso demandaria a reelaboração da moldura fática delineada no acórdão de origem, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. 



    2. As razões do agravo regimental não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 



    3. Agravo regimental conhecido e não provido.” (RE 911.798-AgR/PB, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 16.12.2015)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. EDUCAÇÃO. ENSINO ESPECIAL. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. NECESSIDADE DE REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279 DO STF. DESPROVIMENTO. 



    1. É firme o entendimento deste Tribunal de que o Poder Judiciário pode, sem que fique configurada violação ao princípio da separação dos Poderes, determinar a implementação de políticas públicas em defesa de direitos fundamentais. 



    2. Para se chegar a conclusão diversa daquela a que chegou o Tribunal de origem, quanto às necessidades especiais dos autores e à fixação da proporção numérica de professor/aluno por sala de aula, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório dos autos. Incidência da Súmula 279 do STF. 



    3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista nos arts. 81, § 2º e 1.021, § 4º, do CPC.” (RE 1.060.961-AgR/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 06.5.2019)



    “Direito Administrativo e Constitucional. Agravo interno em embargos de divergência em agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Implementação de políticas públicas. Construção de novas escolas. Possibilidade. Inexistência de violação ao princípio da separação dos poderes. Garantia do direito à educação. Ausência de demonstração do dissenso jurisprudencial. 



    1. O acórdão embargado se alinha à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido da possibilidade, em casos emergenciais, de implementação de políticas públicas pelo Poder Judiciário, ante a inércia ou morosidade da Administração, como medida assecuratória de direitos fundamentais. 



    2. Agravo interno a que se nega provimento.” (ARE 1.230.668-AgR-EDv-AgR/AM, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 26.8.2022)



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Constitucional. Ação civil pública. Direito à educação. Implementação de políticas públicas. Reforma em escola pública. Possibilidade. Violação do princípio da separação dos poderes. Não ocorrência. Precedentes. 



    1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes inserto no art. 2º da Constituição Federal. 



    2. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 1% (um por cento) do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC). 3. É inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, haja vista tratar-se, na origem, de ação civil pública (art. 18 da Lei nº 7.347/85).” (ARE 1.357.301-AgR/AM, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 11.5.2022)



    No julgamento do RE 684.612/RJ, tema 698 da repercussão geral, o Tribunal reafirmou sua jurisprudência quanto à possibilidade de intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas e estabeleceu algumas balizas para as decisões judiciais nessa espécie de processo. Confira-se a ementa do paradigma:



    “Direito constitucional e administrativo. Recurso extraordinário com repercussão geral. Intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas. Direito social à saúde. 



    1. Recurso extraordinário, com repercussão geral, que discute os limites do Poder Judiciário para determinar obrigações de fazer ao Estado, consistentes na realização de concursos públicos, contratação de servidores e execução de obras que atendam o direito social da saúde. No caso concreto, busca-se a condenação do Município à realização de concurso público para provimento de cargos em hospital específico, além da correção de irregularidades apontadas em relatório do Conselho Regional de Medicina. 



    2. O acórdão recorrido determinou ao Município: (i) o suprimento do déficit de pessoal,especificamente por meio da realização de concurso público de provas e títulos para provimento dos cargos de médico e funcionários técnicos, com a nomeação e posse dos profissionais aprovados no certame; e (ii) a correção dos procedimentos e o saneamento das irregularidades expostas no relatório do Conselho Regional de Medicina, com a fixação de prazo e multa pelo descumprimento. 



    3. A saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve zelar o Poder Público, a quem incumbe formular - e implementar - políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. 



    4. A intervenção casuística do Poder Judiciário, definindo a forma de contratação de pessoal e da gestão dos serviços de saúde, coloca em risco a própria continuidade das políticas públicas de saúde, já que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos escassos recursos públicos. Necessidade de se estabelecer parâmetros para que a atuação judicial seja pautada por critérios de razoabilidade e eficiência, respeitado o espaço de discricionariedade do administrador. 



    5. Parcial provimento do recurso extraordinário, para anular o acórdão recorrido e determinar o retorno dos autos à origem, para novo exame da matéria, de acordo com as circunstâncias fáticas atuais do Hospital Municipal Salgado Filho e com os parâmetros aqui fixados. 



    6. Fixação das seguintes teses de julgamento: ‘1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado; 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)’.”(RE 684.612/RJ, Red. p/ acórdão Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 3.7.2023, DJe 7.8.2023)



    Por sua vez, no caso em análise, o Tribunal de origem, ao examinar o conjunto probatório constante dos autos, entendeu inexistir, na hipótese em análise, circunstância excepcional legitimadora da intervenção jurisdicional na política pública questionada. Nesse sentido, extraio o seguinte trecho do acórdão que refutou o juízo de retratação:



    “In casu, o(a) apelante pretende a condenação do réu [...] a manter permanentemente na MATERNIDADE CARMELA DUTRA, o mínimo de 110 enfermeiros e 261 profissionais de enfermagem de nível médio; no HOSPITAL GOVERNADOR CELSO RAMOS, mínimo de 89 enfermeiros e 546 profissionais de enfermagem de nível médio; HOSPITAL NEREU RAMOS, o mínimo de 67 enfermeiros e 164 profissionais de enfermagem de nível médio; HOSPITAL INFANTIL JOANA DE GUSMÃO, o mínimo de 150 enfermeiros e 422 profissionais de enfermagem de nível médio, que deverão se organizar em escala de tal modo que nas 24h de funcionamento das instituições exista sempre, pelo menos, um profissional enfermeiro, por setor do hospital, devendo ainda manter o número adequado de profissionais de nível médio, para prestação dos serviços de enfermagem seguro e de qualidade [...]. 



    Com efeito, as atividades de técnico de enfermagem e auxiliar de enfermagem - por determinação legal - devem ser desempenhadas em entidades de saúde, públicas e privadas, e programas de saúde, sob orientação e supervisão de enfermeiro (art. 15 da Lei n.º 7.498/86). Para atender a essa exigência, o enfermeiro deve estar presente em todo o período de funcionamento da unidade básica de saúde, sob pena de os serviços serem prestados somente por técnicos e auxiliares, sem orientação e supervisão adequada. 



    Assim, a presença de Enfermeiros é algo indispensável em qualquer instituição de saúde, e que a contratação de outros profissionais, como Técnicos ou Auxiliares de Enfermagem, embora indispensáveis, não supre a ausência daqueles, tendo em vista a existência de importantes diferenças quanto à natureza das atribuições, o grau de responsabilidade e os níveis de habilitação exigidos de cada um desses profissionais.



    (...)



    Por outro lado, me parece que a determinação pelo Judiciário de qual medida deve ser adotada pelo nosocômio acerca de quantos profissionais são necessários ou qual a respectiva grade de trabalho interfere fortemente no mérito administrativo, não se limitando à definição de finalidades a serem atingidas, em observância ao entendimento firmado no Tema n.º 698. Essas questões devem ser resolvidas pelo próprio administrador público, não sendo relevantes para a solução do problema de ausência de enfermeiro apontado na inicial. 



    Caberá ao ente eleger de que forma vai cumprir a obrigação de manter enfermeiro durante todo o horário de funcionamento das unidades de saúde, bem como o gerenciamento dos profissionais 5007816-73.2013.4.04.7200 40004584934 .V7 que serão necessários, a definição de escalas de trabalho, a definição de plantões etc. (...)



    Além disso, não consta dos autos comprovação de situação grave e emergencial a autorizar a ingerência do Judiciário na forma de administração do hospital. 



    Com efeito, a sentença confirmada por este Tribunal ressaltou que não há que se falar em impor-se, como pretendido pelo conselho autor, a presença constante do mínimo de um profissional enfermeiro para cada um dos específicos setores dos estabelecimentos hospitalares em referência, senão, quando muito, para todo o estabelecimento hospitalar, exigência cujo conhecimento, outrossim, é pretensão para a qual o demandante mesmo carece de interesse processual, na medida em que sua própria narrativa revela estar esta já hoje atendida.” (eDOC. 184, p. 3-4)



    Assim, verifico que divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279/STF. Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. APARELHAMENTO DE CONSELHO TUTELAR. INTERVENÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: TEMA RG Nº 220. IMPOSSIBILIDADE DE DETERMINAÇÃO DE REALIZAÇÃO DE CONCURSO PÚBLICO E AUSÊNCIA DE EMERGÊNCIA ASSEVERADAS NO ACÓRDÃO RECORRIDO. REEXAME DE FATOS E PROVAS: INVIABILIDADE NO CAMPO EXTRAORDINÁRIO. ÓBICE DO ENUNCIADO Nº 279 DA SÚMULA DO STF. 



    1. O Tribunal de origem, com fundamento nos pressupostos fáticos constante dos autos e na respectiva valoração de provas, consignou não competir ao Poder Judiciário determinar a realização de concurso público para o Conselho Tutelar, bem como assentou que os demais pedidos não seriam de natureza essencial ou emergencial, pois se encontravam na esfera de juízo de conveniência e oportunidade da Administração Pública. 



    2. É inviável, em recurso extraordinário, o reexame da matéria fático-probatória que fundamenta o acórdão recorrido. Incidência do óbice previsto no enunciado nº 279 da Súmula do STF. 



    3. Ademais, o Plenário desta Corte, no julgamento do RE nº 684.612-RG/RJ (Tema RG nº 698), reafirmou a excepcionalidade da intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais e fixou a tese de que, nesses casos, ‘a decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado’. 



    4. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” (RE 1.448.120-AgR/GO, Rel. Min. André Mendonça, Segunda Turma, j. 13.5.2024, DJe 28.6.2024)



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONTROLE JUDICIAL. EFETIVAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS CONSTITUCIONAIS E LEGAIS. TEMA 698 DA REPERCUSSÃO GERAL. NECESSIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO IMPROVIDO. 



    I — A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal está firmada no sentido de que a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 



    II — No caso em análise, não há critérios de razoabilidade e eficiência que justifiquem a intervenção do Poder Judiciário na gestão administrativa, razão pela qual está em sintonia com o Tema 698 da Repercussão Geral. 



    III — Conforme a Súmula 279/STF, é inviável, em recurso extraordinário, o reexame do conjunto fático-probatório constante dos autos. 



    IV — Agravo regimental a que se nega provimento.” (RE 1.505.145-AgR/CE, Rel. Min. Cristiano Zanin, Primeira Turma, j. 17.9.2024, DJe 19.9.2024)



    Ante o exposto, nego seguimento aos recursos (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 9 de outubro de 2024.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



Documento assinado digitalmente