Tribunal: STF
Processo: RE 1452179
Classe: RE
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-02-01
Data de publicação: 2024-02-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. Os presentes recursos extraordinários foram interpostos pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA (eDOC 50) e pela União (eDOC 54), com fundamento em permissivo constitucional, contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região (eDOC 41) assim ementado:



    AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITOS DAS COMUNIDADES QUILOMBOLAS. PROCESSO ADMINISTRATIVO DE DEMARCAÇÃO E TITULAÇÃO DE TERRA OCUPADA POR REMANESCENTES DE COMUNIDADE QUILOMBOLA. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. RECONHECIMENTO DA CONFIGURAÇÃO DE EXCESSIVA E INJUSTIFICADA MORA ESTATAL. DIREITO À DURAÇÃO RAZOÁVEL DO PROCESSO. POSSIBILIDADE DE FIXAÇÃO DE PRAZO PARA A CONCLUSÃO DO PROCEDIMENTO. NÃO CONFIGURAÇÃO DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E INAPLICABILIDADE DA CLÁUSULA DA RESERVA DO POSSÍVEL FIXAÇÃO DE MULTA À FAZENDA PÚBLICA POR DESCUMPRIMENTO DE OBRIGAÇÃO DE (sic). 



    1. A União é litisconsorte necessária do INCRA nas causas em que se discute a posse e a demarcação de terras quilombolas. 



    2. A proteção e a inclusão dos variados grupos étnicos que compõem a comunhão nacional, os quais, por uma série de circunstâncias da história, encontram-se em uma posição social extremamente fragilizada, reveste-se em uma das preocupações fundamentais da Constituição de 1988 restando, especificamente em relação às comunidades quilombolas, previsto no art. 68 do ADCT que "Aos remanescentes das comunidades de quilombos que estejam ocupando suas terras é reconhecida a propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os títulos respectivos". 



    3. Os procedimentos subsequentes à concretização da titulação forma previstos no Decreto nº 4.887/2003, que disciplinou o procedimento para identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos, e transferiu ao INCRA a competência para a sua efetivação e, nos termos da IN INCRA nº 57/2009, a finalização e concreção da titulação do território quilombola depende da superação de 21 etapas. 



    4. O acúmulo de processos administrativos, a complexidade do pedido ou carência de pessoal não podem acarretar delonga excessiva de processo, que deve ter seu trâmite finalizado em prazo razoável, em especial quando relativo a reconhecimento de área quilombola, essencial para sobrevivência de cultura tradicional e segurança jurídica e social. 



    5. A falta ou deficiência da prestação do serviço acaba gerando o direito subjetivo da coletividade atingida por seu não cumprimento a obter em Juízo que seja o responsável compelido a essa obrigação de fazer. É possível, assim, o controle judicial da atuação do Estado, mesmo quando este sustenta que esteja havendo ingerência na esfera do seu poder discricionário, pois esse poder apresenta limitações, em especial quando se trata da realização de direitos fundamentais.



    Em suas razões recursais, o INCRA, alegando violação aos arts. 2º, 5º, LIV, 37, 167, 169 e 216, da Constituição Federal, e art. 68 do ADCT, sustenta, em síntese, que:



    Verifica-se que foi interposto recurso de apelação pelo INCRA, destacando a impossibilidade de fixação de prazo para conclusão do procedimento de demarcação, e impugnando a incidência de multa de R$ 10.000,00 mensais em caso de não cumprimento da decisão no prazo estipulado pelo juiz (o acórdão manteve a sentença que estabeleceu prazo de 24 meses para conclusão do procedimento administrativo de demarcação da "Comunidade Quilombola de Picada das Vassouras", no município de Caçapava do Sul/RS - processo administrativo nº 54220.001738/2007-11), bem como apontando que teria havido indevida interferência do Judiciário nas questões de competência da Administração Pública. 



    Destaca-se que a Constituição Federal de 1988 assegura a diversidade étnica (art. 216 da CF) e busca preservar a continuidade da etnia, das tradições e da cultura quilombola. O art. 68 do ADCT , o Decreto 4887/2003 e a Instrução Normativa 57/2009, consideram terras ocupadas por remanescentes das comunidades de quilombos toda a terra utilizada para a garantia de sua reprodução física, social, econômica e cultural. Compete ao INCRA a identificação, o reconhecimento, a delimitação, a demarcação, a desintrusão, a titulação e o registro imobiliários das terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos. 



    […]



    Importante mencionar que a Instrução Normativa INCRA nº 57/2009, editada em atendimento ao previsto no art. 3º, § 1º, do Dec. nº 4.887, de 2003, prevê um procedimento complexo e consideravelmente longo, com total de 21 (vinte e uma) etapas para a finalização e concreção da titulação da área reconhecida e delimitada como território quilombola: a) declaração de autodefinição; b) inscrição da autodefinição; c) abertura do processo a requerimento da parte ou “de ofício”, pelo INCRA; d) elaboração do relatório antropológico; e) elaboração das demais peças constitutivas do relatório técnico de identificação de delimitação – RTID, pelo Incra, e sua conclusão; f) publicidade do RTID; g) notificação dos ocupantes e confinantes; h) prazo para apresentação de contestação do relatório; i) consulta às entidades mencionadas no art. 8º; j) apreciação das contestações e das manifestações pelas áreas técnica e jurídica da Superintendência Regional; l) julgamento das contestações e apreciação das manifestações pelo Comitê de Decisão Regional – CDR; m) notificação dos interessados do resultado do julgamento; n) prazo para apresentação de recursos ao Conselho Diretor-CD; o) análise dos recursos pela DFQ e pela PFE-Incra-Sede; p) julgamento pelo CD; q) notificação dos interessados do resultado do julgamento; r) análise da situação fundiária o imóvel, nos termos dos arts. 10 a 12; s) procedimento desapropriatório, quando incidir sobre imóvel particular, nos termos do art. 13; t) procedimento de reassentamento de ocupantes não-quilombolas, com “indenização das benfeitorias realizadas de boa-fé”, nos termos do art. 14; u) outorga de título coletivo, na forma do art. 17; v) registro cadastral do imóvel em favor da comunidade, nos termos do art. 22, com a conseqüente averbação no Registro de Imóveis, na forma da Lei nº 6015/73. 



    Destaca-se que o lapso temporal necessário para a finalização da demanda territorial de uma comunidade quilombola pode sofrer variações conforme as dificuldades do trabalho, conforme verbas disponíveis e conforme número de servidores existentes na Autarquia para realizar o trabalho. 



    Para a elaboração do relatório antropológico, o INCRA necessita ter em seus quadros de servidores públicos, Analistas em Reforma Agrária e Desenvolvimento Agrário com formação em antropologia. No entanto, o número de antropólogos existentes nos quadros da autarquia é diminuto frente à quantidade de comunidades remanescentes de quilombo que estão demandando reconhecimento territorial. 



    Assim não há que se falar em postura omissiva no andamento do processo de titulação do território QUILOMBOLA DE PICADA VASSOURAS. Não poderia ser ignorado o esforço empreendido pela Autarquia para cumprir sua missão institucional, bem como a dimensão quantitativa das comunidades quilombolas existentes no território nacional, espalhadas por diversos estados da federação. 



    […]



    Não se poderia deixar de referir a cláusula de reserva do possível, uma vez que, infelizmente, o orçamento do INCRA é insuficiente para realização de todos os atos necessários ao cumprimento do pedido da Ação Civil Pública. 



    […]



    Assim, não merece prevalecer o v. acórdão ora recorrido, que manteve sentença com imposição de multa mensal de R$ 10.000,00 em caso de não conclusão do procedimento administrativo de demarcação da "Comunidade Quilombola de Picada das Vassouras", (processo administrativo nº 54220.001738/2007-11), no prazo de 24 (vinte e quatro) meses. 



    Considera o INCRA que a conclusão dos procedimentos para titulação de terras de remanescentes de comunidades quilombolas deve atentar para que a realização de direitos fundamentais ocorra com observância ao disposto no art. 68 do ADCT, bem como à harmonia e independência que deve haver entre os poderes da União (art 2º da CF), ao devido processo legal (art. 5º, LIV, da CF), ao princípio da legalidade (art. 37 da CF), às regras constitucionais orçamentárias (arts. 167 e 169 da CF), e à proteção do patrimônio cultural brasileiro, no qual se insere a cultura quilombola (art. 216 da CF). 



    Por sua vez, a União, alegando violação aos arts. 2º, 5º, I, II, III, XXXV, LIV e LV, 165, 166 e 167, da Constituição Federal, aduz, em suma que:



    Como se observa da exordial, pretende o Ministério Público, na prática, a expedição de ordem judicial para obrigar entes públicos federais a realizarem atos administrativos específicos, em certo intervalo de tempo, de forma vinculada à imposição judicial, em completo desrespeito à discricionariedade da atuação administrativa. 



    Não se pode olvidar que a pretensão versada na inicial (tópico X, item “5”) consubstancia-se em manifesta interferência do Judiciário na área restrita de atuação do Poder Executivo, repercutindo, por isso, no Princípio da Separação dos Poderes, insculpido no art. 2º da Constituição da República. 



    […]



    É salutar esclarecer que não se pretende, in casu, defender a inexistência de um controle judicial da atividade administrativa, e nem mesmo fechar os olhos para os direitos das comunidades quilombolas, mas apenas demonstrar que a demarcação de áreas é atividade por demais tormentosa e complexa, sujeita a intempéries das mais diversas, que acabam por reclamar tempo e, sobretudo, a atuação discricionária do administrador com o fito de realizar as escolhas adequadas, conforme a conveniência e oportunidade do momento histórico e social vivenciado. 



    […]



    Como não só à economia, mas também ao Estado provedor se aplica a máxima de que os recursos são finitos e as necessidades são infinitas, é evidente que o administrador deve estar imune às ingerências externas que queiram ditar-lhe o rol de prioridades a executar.



    Ora, para o caso em exame, versando tema de execução da política de titulação das terras quilombolas, tais premissas encontram-se presentes à totalidade, pois que: a) a ação administrativa é eminentemente gradual, mediante procedimentos intensamente dilatórios. As possibilidades estruturais, notadamente a de pessoal não permitem, seja uma implementação massiva, seja uma progressão no ritmo idealizado pelo pedido, de modo que não há razoabilidade em se exigir ritmo e progressão segundo as expectativas subjetivas do órgão ministerial; b) as limitações materiais se afiguram, se não em ordem financeira, certamente por ordem operacional, pois ainda que recursos financeiros houvesse, o modelo procedimental ditado pela norma de atuação não permitiria prazos menores do que os atualmente praticados. Logo, não há qualquer abusividade na conduta da Administração; c) como o aporte de recursos federais em saúde, educação, segurança, etc., se factibiliza com a mera declaração – pelo INCRA – da posse da comunidade, ex vi do item 2 da letra “a” do inciso III do art. 25 da Portaria Interministerial nº 127/2008 e seu correspondente art. 39 na Portaria Interministerial nº 504/2011, vê-se que o “mínimo existencial” encontra-se assegurado, de modo que a pretensão carece de razoabilidade, sendo, aliás, a temática quilombola um emblemático exemplo da percepção doutrinária que a decisão monocrática da ADPF 45 colaciona: 



    […]



    A decisão ora embargada, além de violar o postulado da separação e independência dos Poderes, acaba desconsiderando totalmente a legislação federal, impondo obrigação de fazer pela identificação e titulação de comunidade quilombola, fixando prazos exíguos para cumprimento das determinações nela lançadas, não levando em consideração a complexidade do procedimento em tela. 



    Recebidos os autos nesta Corte, determinei a vista ao Ministério Público Federal que, em parecer da lavra do Subprocurador-Geral da República, Dr. Wagner Natal Batista, opinou pela manutenção do acórdão recorrido, assentando a seguinte conclusão (eDOC 134): 



    RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS. ADMINISTRATIVO. ACÓRDÃO QUE MANTEVE SENTENÇA DE ACP QUE DETERMINOU PRAZO DE 24 MESES, SOB PENA DE MULTA, PARA A CONCLUSÃO DE PROCESSO ADMINISTRATIVO DE DEMARCAÇÃO E TITULAÇÃO DE TERRAS OCUPADAS POR REMANESCENTES DE QUILOMBO. ACÓRDÃO RECORRIDO QUE SE MOSTRA SUFICIENTEMENTE FUNDAMENTADO. A ORIGEM CONCLUI POR MORA ADMINISTRATIVA. RECURSOS QUE DEMANDAM DILAÇÃO PROBATÓRIA. ÓBICE DA SÚMULA 279/STF. NECESSIDADE DE EXAME DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. POSSIBILIDADE DE OFENSA À CF APENAS INDIRETA. ARGUMENTAÇÃO GENÉRICA QUANTO À POSSIBILIDADE DE REPERCUSSÃO GERAL. INOCORRÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. SITUAÇÃO DE EXCEPCIONAL A JUSTIFICAR A ATUAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. PARECER PELO NÃO SEGUIMENTO DOS RECURSOS. 



    É o relatório. Decido.



    2. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o ARE 748.371 RG, ministro Gilmar Mendes, Tema n. 660, entendeu ser destituída de repercussão geral a questão referente à suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal. Eis a síntese do julgado:



     
Alegação de cerceamento do direito de defesa. Tema relativo à suposta violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do devido processo legal. Julgamento da causa dependente de prévia análise da adequada aplicação das normas infraconstitucionais. Rejeição da repercussão geral.



    Destaco, ainda, que o Tribunal de origem, ao negar provimento à apelação e à remessa necessária deduzidas pelas oras recorridas, o fez sob abordagem infraconstitucional e ao amparo do exame de fatos e provas. A propósito, transcrevo o seguinte trecho do correspondente voto-condutor:



    Preliminarmente, no que diz com a legitimidade passiva da UNIÃO, Embora seja da competência do INCRA instaurar o processo administrativo que tenha por objetivo a identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação de terra ocupada por remanescente de comunidade quilombola, o referido procedimento de regularização fundiária envolve a atuação conjunta de órgãos da Administração Direta, como a Secretaria Especial de Políticas de Promoção de Igualdade Racial da Presidência da República e o Ministério da Cultura, e órgãos da Administração Indireta, como o próprio INCRA. 



    Por tais fundamentos, a jurisprudência mantem a UNIÃO no polo passivo de tais feitos tendo em conta que têm "um nítido componente político-ideológico que ultrapassa os limites da ação autárquica, o que justifica a presença da União no pólo passivo" (STJ, AGRG no RESP 1525797, Rel. Min, Hermann Benjamin, DJE 05/02/2016). 



    […]



    No mesmo ano da promulgação da nova Carta Constitucional a Lei nº 7.668/88 previu em seu art. 2º, III, que cabe à FCP realizar a identificação dos remanescentes de comunidades de quilombos. Especificamente os procedimentos subsequentes à concretização da titulação forma previstos no Decreto nº 4.887/2003, que disciplinou o procedimento para identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos, e transferiu ao INCRA a competência para a sua efetivação. 



    No mesmo ano da promulgação da nova Carta Constitucional a Lei nº 7.668/88 previu em seu art. 2º, III, que cabe à FCP realizar a identificação dos remanescentes de comunidades de quilombos. Especificamente os procedimentos subsequentes à concretização da titulação forma previstos no Decreto nº 4.887/2003, que disciplinou o procedimento para identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos, e transferiu ao INCRA a competência para a sua efetivação. 



    […]



    Assim, a primeira parte dos trabalhos do INCRA consiste na elaboração de um estudo da área, destinado à confecção do Relatório Técnico de Identificação e Delimitação (RTID), seguido de ampla divulgação.



    Vê-se, portanto, da breve síntese supra, que passados dez anos o INCRA cumpriu apenas a primeira das 21 etapas de sua competência. 



    […]



    Entretanto, os entraves administrativos e burocráticos não podem aviltar o direito dos cidadãos, sob pena de injustificar a própria existência do Estado, o qual tem justamente o poder-dever de dar cumprimento e proteção a tais garantias. Nestes casos, excepcionalmente, e com lastro no sistema de freios e contrapesos, cabe a intervenção do Judiciário para garantir a proteção e/ou a reparação dos direitos violados pela Administração. 



    […]



    Assim, à época do ajuizamento, o processo de delimitação e titulação da área em que vive a comunidade quilombola de Picada das Vassouras encontrava-se paralisado, sendo que, passados mais de nove anos da instauração do Inquérito Civil nº 1.29.020.000007/2007-02 (processo do INCRA nº 54220.001738/2007-11), sequer houve a conclusão do Relatório Técnico de Identificação e Delimitação (RTID). 



    Diante desta situação, e tendo em vista que o reconhecimento da propriedade é essencial para a sobrevivência da cultura tradicional, sendo o processo administrativo veículo de implementação desse direito, deve ser regularmente impulsionado, vez que esta demora traz evidentes prejuízos e insegurança social não apenas aos próprios quilombolas, mas a toda a comunidade local, além de implicar direto descumprimento da legislação de regência. 



    […]



    Desse modo, e considerando que o procedimento relativo à comunidade quilombola Picada das Vassouras foi instaurado pelo INCRA em 2007, já tendo transcorrido mais de nove anos sem que haja a mínima perspectiva de solução, deve-se assegurar, ao menos a partir deste momento, a razoável duração do processo administrativo, o que encontra lastro legal conforme dispositivos supratranscritos. 



    Em casos fronteiriços, há, entre outros, os seguintes precedentes:



    Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Administrativo. Ação civil pública. Direito dos remanescentes das comunidades de quilombo. Demarcação de terras. Razoável duração do processo administrativo. Estipulação de prazo para conclusão. Intervenção do Poder Judiciário. Possibilidade. Ausência de violação do princípio da separação dos poderes. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade.Precedentes. 



    1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes, inserto no art. 2º da Constituição Federal.



    2. O recurso extraordinário não se presta para a análise de matéria infraconstitucional, tampouco para o reexame do conjunto fático-probatório dos autos. Incidência da Súmula nº 279/STF.



    3. Agravo regimental não provido.



    4. É inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, haja vista tratar-se, na origem, de ação civil pública (art. 18 da Lei nº 7.347/85).



    (ARE 1387572-AgR, Relator Ministro Dias Toffoli, Primeira Turma, julgado em 03/11/2022) – grifos nossos



    AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA AJUIZADA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL EM FACE DO INCRA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. CONCLUSÃO DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DE IDENTIFICAÇÃO, RECONHECIMENTO, DELIMITAÇÃO, DEMARCAÇÃO E TITULAÇÃO DE TERRAS OCUPADAS POR REMANESCENTES DA COMUNIDADE QUILOMBOLA DO “LAJEADO”, SITUADA NO MUNICÍPIO DE DIANÓPOLIS - TO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. ALEGAÇÃO DE INEXISTÊNCIA DE SITUAÇÃO DE EXCEPCIONALIDADE A JUSTIFICAR A ATUAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. NECESSIDADE DE REEXAME DE FATOS E PROVAS. IMPOSSIBILIDADE.PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO, COM IMPOSIÇÃO DE MULTA DE 5% (CINCO POR CENTO) DO VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, NOS TERMOS DO ARTIGO 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL, CASO SEJA UNÂNIME A VOTAÇÃO. 



    (ARE 1377067-AgR, Relator Ministro Luiz Fx, Primeira Turma, julgado em 18/10/2022) – grifos nossos



    Finalmente, conforme aduziu o Ministério Público Federal, em parecer lançado nesses autos, “não se verifica omissão do TRF4 no exame da causa, presente fundamentação suficiente no acórdão, não sendo necessário que o Judiciário esmiúce todos os argumentos das partes. Nestes recursos extraordinários, não foi demonstrado que o TRF4 tenha deixado de se pronunciar sobre tópico suficiente à modificação da solução da lide”.



    3. Em face do exposto, não conheço dos recursos extraordinários.



    Quanto aos honorários recursais, previstos no § 11 do art. 85 do Código de Processo Civil, não têm autonomia nem existência independente da sucumbência fixada na origem e representam um acréscimo ao ônus estabelecido previamente, motivo por que, na hipótese de descabimento ou de ausência de fixação anterior – como na espécie –, a sua incidência é indevida. 



    4. Publique-se.



Brasília, 1º de fevereiro de 2024.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



Documento assinado digitalmente