Tribunal: STF
Processo: Rcl 65293
Classe: Rcl
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-18
Data de publicação: 2024-10-18

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo regimental interposto por Valec – Engenharia, Construções e Ferrovias S/A em face da decisão pela qual neguei seguimento à reclamação.



    Ao proferir a decisão agravada assim relatei o feito (eDoc 28):



    “Trata-se de reclamação, com pedido de liminar, ajuizada pela Valec – Engenharia Construções e Ferrovias S.A, em face de ato do Juízo da Vara Federal Cível e Criminal da SSJ de Guanambi-BA, nos autos do Processo nº 0003541-57.2011.4.01.3309, que, ao desconsiderar a aplicação do Regime de Fazenda Pública à reclamante, empresa pública federal, prestadora de serviço público essencial, teria desrespeitado a autoridade das decisões proferidas por esta Corte no julgamento das ADPFs 275 e 387. 



    Aduz, também, que ao condenar a Valec ao pagamento de juros compensatórios, a decisão reclamada viola o decidido na ADI 2.332. 



    Cuida-se, na origem, de ação de desapropriação por utilidade pública. 



    A Reclamante assevera-se ser empresa pública federal controlada e dependente, que não objetiva lucros e não atua em regime de concorrência com o setor privado. Promove desapropriações de interesse da União e submete-se a Lei de Responsabilidade Fiscal. 



    Dessa forma, não seria possível exigir-se da VALEC o depósito do valor da condenação, mas reconhecer a necessidade da inclusão do débito no regime de precatórios ou requisição de pequeno valor, consoante entendimento desta Suprema Corte. 



    Sustenta-se, ainda, a impossibilidade de a decisão reclamada em manter, em cumprimento de sentença, a condenação com a taxa de juros compensatórios no percentual de 6% (seis por cento) por não haver prova da perda de renda sofrida pelo Expropriado.



    Nesse contexto, requer a concessão de medida liminar para determinar a suspensão da decisão reclamada até o final do julgamento desta ação. No mérito, pleiteia seja julgada procedente a presente reclamação, com a finalidade de cassar o ato reclamado a fim de garantir a equiparação do regime aplicado à Valec com o regime aplicado à Fazenda Pública, bem como para excluir da condenação o pagamento de juros compensatórios.”



    Neguei seguimento à reclamação assentando, em suma, a ausência de aderência estrita entre a matéria veiculada no ato reclamado e aquela objeto da decisão desta Corte nos paradigmas invocados.



    Mediante o presente recurso, a parte agravante aduz que a sistemática dos precatórios apresenta-se como uma opção do órgão, conforme previsão constitucional, e que “não há que se falar em pagamento prévio de indenização até porque não foi o que reque[rido] na petição inicial e nas peças impugnatórias, uma vez que se realizou o depósito judicial garantidor da imissão provisória”, destacando a existência de precedentes desta Corte em sintonia com a pretensão inicial desta reclamação (eDoc 32, p. 10).



    Por fim, repisa-se a argumentação constante da inicial no sentido de que a “VALEC, é estatal controlada e dependente; promove desapropriações em interesse da União (controladora); não objetiva ao lucro; não há distribuição de lucros; não compete com o setor privado, não viola a livre iniciativa e livre concorrência; submete-se a Lei de Responsabilidade Fiscal; não atua em regime de concorrência com o setor privado; a realidade da VALEC não se amolda a norma prevista no artigo 173, inciso II, da Constituição Federal. A realidade da VALEC se amolda a norma prevista no artigo 174 e/ou 175 da Constituição Federal; materialmente, a VALEC é uma autarquia (equiparada). Por isso, aplicam-se à VALEC os fundamentos da ADPF-387 e ADPF 275” (eDoc 32, p. 14).



    A parte agravada não apresentou contrarrazões (eDoc 55).



    É o relatório. Decido.



    O agravo regimental interposto me permite, nos termos do § 2º, do art. 1.021, do CPC, revisitar os fundamentos que embasaram a decisão ora impugnada e, em juízo de reconsideração, alcançar entendimento diverso.



    Inicialmente, quanto à alegada violação à ADI 2.332, o juízo reclamado registrou que o título judicial que determinou a incidência dos juros compensatórios transitou em julgado em 27/09/2021. O ato reclamado, por sua vez, proferido já na execução definitiva, não apreciou a questão atinente aos juros compensatórios, limitando-se a afastar a inexigibilidade do título executivo.



    Nesse contexto, a argumentação da parte reclamante, na linha de que o título executivo teria se baseado em coisa julgada inconstitucional, ao fundamento de que o ato judicial impugnado contraria a jurisprudência em sede de controle concentrado desta Corte na ADI 2.332, não é suficiente para afastar o óbice apontado. 



    No caso, constata-se a que a parte agravante busca, por via transversa, a reforma de decisão revestida pelo manto da coisa julgada, utilizando-se da via reclamatória como substitutivo de ação rescisória. 



    A Jurisprudência desta Corte possui entendimento consolidado no sentido da inviabilidade da reclamação como substitutivo de recurso ou ação rescisória. Nesse sentido:



    “Ementa: RECLAMAÇÃO. TERCEIRIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO. TRÂNSITO EM JULGADO. COISA JULGADA INCONSTITUCIONAL. INCIDÊNCIA DO ÓBICE DA SÚMULA 734. RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO DE AÇÃO RESCISÓRIA. INADMISSIBILDIADE. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. Uma vez acobertada pela imutabilidade, presente o trânsito em julgado da ação de origem, impossível se revela pela via reclamatória a discussão de matéria que fora objeto de debate específico no processo de origem, dada a vedação contida na norma do art. 988, § 5º, I, do Código de Processo Civil e na Súmula 734/STF. 2. É inadmissível o uso reclamação constitucional como sucedâneo de recurso ou ação rescisória. 3. Agravo regimental a que se nega provimento.” (Rcl 62787 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Segunda Turma, julgado em 13-05-2024, PUBLIC 24-05-2024)



    “EMENTA AGRAVO INTERNO. RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO À DECISÃO PROFERIDA NO ARE 1.121.633 - RG (TEMA 1.046). AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA ENTRE O ATO RECLAMADO E A DECISÃO PARADIGMA. UTILIZAÇÃO DA RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO RECURSAL. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. À míngua de identidade material entre o paradigma invocado e o ato reclamado, não há como divisar a alegada afronta à autoridade de decisão desta Excelsa Corte. 2. A reclamação constitucional é ação vocacionada para a tutela específica da competência e autoridade das decisões proferidas por este Supremo Tribunal Federal, pelo que não se consubstancia como sucedâneo recursal ou ação rescisória. 3. Agravo interno conhecido e não provido, com aplicação da penalidade prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015, calculada à razão de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, se unânime a votação.” (Rcl 38597 AgR, Relator(a): ROSA WEBER, Primeira Turma, julgado em 27-03-2020, PUBLIC 02-04-2020)



    No tocante à alegada violação à ADPF 387, melhor sorte assiste à reclamante. Isso porque, nos termos da jusrisprudência desta Corte, não há preclusão para a discussão a respeito dos privilégios da Fazenda Pública na execução, sujeitando-se, assim, ao regime processual-constitucional vigente no momento do cumprimento da sentença, em face do princípio da eficácia da norma processual vigente no momento da execução (tempus regit actum), nos termos do art. 14 do Código de Processo Civil. Nesse sentido: Rcl 51.045-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 19.08.2022; e Rcl 51.057-AgR, redator para o acórdão Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe de 17.04.2023.



    Como fiz constar da decisão agravada, a ausência de aderência estrita entre o ato reclamado e o paradigma invocado restou fundamentada no fato de, na origem, tratar-se de ação de desapropriação em que se discute o valor da indenização e o alcance do preço justo do bem expropriado, ao passo que o paradigma de origem versou sobre o pagamento de verbas trabalhista de empregados de empresa pública Emgerpi - Empresa de Gestão de Recursos do Estado do Piauí.



    No entanto, verifico que esta Corte, em 19.10.2023, concluiu o julgamento do RE 922144, de relatoria do Ministro Roberto Barroso, processo paradigma do tema 865 da sistemática da repercussão geral. Nesse paradigma a questão submetida à Corte foi a compatibilidade da garantia da justa e prévia indenização em direito, fundada no art. 5º, XXIV, da Constituição Federal com o regime de precatório, art. 100 da Constituição Federal, matéria que está intimamente ligada ao objeto em discussão na presente ação.



    Ao apreciar o referido tema de repercussão geral, o Plenário reafirmou a orientação jurisprudencial de que, mesmo na hipótese de ação decorrente de desapropriação, a regra a ser aplicada para o pagamento das condenações judiciais às quais for submetida a Fazenda Pública é a do artigo 100 da Constituição Federal.



    Eis a ementa do citado precedente vinculante:



    “Ementa: Direito constitucional e administrativo. Recurso extraordinário. Repercussão geral. Compatibilidade do regime de precatórios com a garantia de justa e prévia indenização em dinheiro na desapropriação. 



    1. Recurso extraordinário em que se discute se a diferença apurada entre o valor de depósito inicial e o valor efetivo da indenização final, determinada pelo juízo competente, deve ser paga mediante depósito judicial ou pela via do precatório, nos termos do art. 100 da Constituição. 



    2. A jurisprudência tradicional desta Corte firmou-se no sentido de que a indenização na desapropriação deve ser prévia à transmissão formal da propriedade ao Poder Público, que somente ocorre após o término do processo e a quitação do precatório. Em abstrato, esse entendimento não parece violar o comando constitucional de indenização prévia e justa do art. 5º, XXIV. 



    3. Entretanto, se o ente expropriante não estiver em dia com o pagamento dos precatórios, esse entendimento não deve prevalecer. O Estado tem o dever de ser correto com seus cidadãos. A indenização da desapropriação não pode ser transformada em um calote disfarçado ou no reconhecimento vazio de uma dívida, sob pena de se frustrar o comando constitucional do art. 5º, XXIV. O atraso indefinido no pagamento dos precatórios desnatura a natureza prévia da indenização e esvazia o conteúdo do direito de propriedade.Portanto, se o Poder Público não estiver em dia com os precatórios, deverá pagar a indenização mediante depósito judicial direto. 



    4. Recurso Extraordinário a que se dá provimento, com modulação temporal dos efeitos e a fixação da seguinte tese: “No caso de necessidade de complementação da indenização, ao final do processo expropriatório, deverá o pagamento ser feito mediante depósito judicial direto se o Poder Público não estiver em dia com os precatórios”. (RE 922144, Relator(a): LUÍS ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 19-10-2023, PUBLIC 07-02-2024)



    Ao proferir o meu voto no RE 922144, assim consignei:



    “Não há dúvidas, portanto, de que o caminho hermenêutico que melhor conforma os direitos fundamentais expressamente reconhecidos nos incisos XXII (propriedade), XXIII (função social da propriedade) e XXIV (indenização expropriatória) do artigo 5º da Constituição da República, é aquele segundo o qual se firma a compreensão de que o depósito a ser realizado pelo poder público para a imissão na posse de bem, em processo de desapropriação, deve ter por base o valor real de mercado do bem. 



    No que diz respeito à forma de pagamento da diferença apurada entre o valor depositado e aquele apurado durante o processo de desapropriação, é certo que a Constituição prevê, de forma expressa, no art. 5º, XXIV, que a indenização expropriatória deve ser prévia, justa e em dinheiro, ressalvados os casos nela previstos. 



    Além disso, o artigo 16, §4º, II da Lei de Responsabilidade Fiscal exige que para fins de desapropriação de imóveis urbanos, o ato de desapropriação seja precedido de a) estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes; b) declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.



    O pagamento na via do precatório, portanto, não é consentâneo com a garantia do direito fundamental à propriedade e à justa indenização em dinheiro, garantia prevista na Constituição.



    Conforme ensina Luciano Ferraz, a determinação do pagamento em dinheiro e fora do regime do art. 100 da Constituição consiste em proposta que“tem a potencialidade de garantir justeza e contemporaneidade à indenização expropriatória (equivalência + reparação + oportunidade), para além de atender ao princípio constitucional da duração razoável do processo (artigo 5º, LXXVIII, CB/88).



    Isto porque essa complementação de valores (faltantes da indenização expropriatória determinada pelo Poder Judiciário) há de ser compreendida como condenação a uma obrigação de fazer (porquanto existe na Constituição um dever estatal de avaliação adequada e reparação prévia e completa do patrimônio do expropriado) e não a uma obrigação de dar, excluindo, como conseqüência, o expropriado de receber a compensação apenas ao final da ação e pela via dos precatórios (artigo 100, CR/88)”. (FERRAZ, Luciano. Indenização por Desapropriação tem Novidades Legislativas e Jurisprudenciais. Consultor Jurídico, Revista Consultor Jurídico, 03 maio 2016). 



    Entendo que não se trata de sobrepor as razões de ordem normativa às de ordem fática. Ao contrário. Trata-se de compatibilizar a prerrogativa conferida ao Poder Público de desapropriação com a garantia deferida ao particular, pelo legislador constituinte, de receber a indenização de forma justa e prévia, em dinheiro. Não há conformidade entre a garantia de pagamento prévio com o regime do art. 100 da CRFB. A sistemática dos precatórios apresenta-se como a opção do legislador constituinte para a quitação das dívidas reconhecidas judicialmente contra a Fazenda Pública, mas não permite pagamento da indenização prévia.



    O gravame para o particular, sem dúvida, é desproporcional, na medida em que se vê privado da propriedade e também da possibilidade de compensação prévia.



    Não há dúvida de que a desapropriação atende ao interesse público. No entanto, a exigência de indenização prévia é necessária, para que se efetive a harmonização dos direitos e garantias individuais e coletivos, sem a supressão de nenhum destes. 



    Esta também é a conclusão de Fernando Facury Scaff, como se vê de lição doutrinária:



    “Isso nos faz retornar ao artigo 100 da Constituição. Será que deve ser realizado através do sistema de precatórios o pagamento decorrente dessa decisão judicial transitada em julgado que determinou o justo preço do bem desapropriado, superior ao montante depositado, o qual, presumivelmente, já tenha sido levantado pelo expropriado quando ocorreu a imissão provisória na posse? 



    Como exposto, em contraponto ao artigo 100, a atual Constituição estabelece a propriedade dentre os direitos e garantias individuais (artigo 5º,caput) e o pagamento de prévia e justa indenização em dinheiro no caso de desapropriação por necessidade ou utilidade pública. Ou seja, a perda da propriedade só pode ocorrer havendo prévia e justa indenização em dinheiro. E, sendo prévia, não se há de falar da adoção do sistema de precatórios, que transforma o sistema de pagamentos para uma fase posterior, descartando a norma estabelecida no artigo 5º, XXIV, CF.



    Não parece se estar defronte a uma relativização de direitos fundamentais, própria de uma leitura de Robert Alexy, nem do uso do velho brocardo latino de que ninguém deve se beneficiar de sua própria torpeza, que foi muito bem analisado por Ronald Dworkin. O que se tem à frente é o Direito Constitucional brasileiro lido de forma sistêmica, de modo a obter sua compreensão holística, e não em fatias (isto é, isoladamente, cada artigo sem conexão com os demais). Se for lido apenas o artigo 100, CF, todas as decisões transitadas em julgado que contenham obrigação de pagar devem ser objeto do sistema de precatórios, mas isso invalidará o direito fundamental que rege o pagamento das indenizações em razão das desapropriações fundadas em necessidade ou utilidade pública, constante do artigo 5º, XXIV, CF.”



    Diante do exposto,dou provimento ao recurso extraordinário, homenageando conclusões diversas e proponho a fixação da seguinte tese, sob a sistemática da repercussão geral: “No caso de necessidade de complementação da indenização, ao final do processo expropriatório, deverá o pagamento ser feito mediante depósito judicial, que é compatível com a Constituição, sem submissão ao regime de precatório, previsto no art. 100, CRFB”. 



    Proponho, ainda, modulação dos efeitos, para que a tese seja aplicada “somente às desapropriações propostas a partir da publicação da ata da sessão deste julgamento, ressalvadas as ações judiciais em curso em que se discuta expressamente a constitucionalidade do pagamento da complementação da indenização por meio de precatório judicial”.



    É como voto.”



    O julgamento do RE 922144 chegou a seu final com a apresentação de três posições distintas perante o Plenário. Transcrevo trecho do Voto sobre Proposta pelo qual o Ministro Presidente e Relator bem resumiu a questão submetida à Corte naquela assentada, ante a necessidade da proclamação do resultado do julgamento:



    “Então, aqui, a questão, originariamente, era um caso do Município de Juiz de Fora. É uma discussão sobre como deve ser feito o pagamento do saldo devido numa indenização por desapropriação. Como todos sabem, o poder público faz um depósito inicial, e, com frequência, a parte não está satisfeita com o valor ofertado, instaura-se uma fase de perícia e fixa-se então o valor a ser pago pela expropriação daquele bem. Geralmente, há uma diferença a ser paga ao expropriado.



    Nós estamos aqui discutindo como deve ser paga essa diferença. O Ministro Gilmar Mendes tem uma posição em um extremo, digamos assim, a de que deva ser pago por precatório em qualquer caso. É a posição liderada por ele. A outra posição, no outro extremo, liderada pelo Ministro Luiz Edson Fachin, é de que não deve ser precatório em nenhum caso, mas pagamento direto ou depósito judicial. E temos a minha posição, que era intermediária, de que, se o município ou o ente público estiver em dia com os precatórios, pode ser por precatório. Se não estiver em dia, como infelizmente é o caso de boa parte dos entes públicos, tem que ser feito mediante pagamento em depósito judicial. Eu penso, mas vou submeter aos eminentes Colegas, que essa seja a posição média.



    (...)



    Essas são as três posições que nós temos postas na mesa. Eu, encaminhando à votação, acredito que a última posição seja o voto médio, mas passo a ouvir os eminentes Colegas.”



    Nada obstante a posição inicialmente por mim defendida naquele julgamento, diante da proposta apresentada pelo Presidente, voltada à proclamação do resultado ainda naquela sessão e também na busca de uma compreensão, por assim dizer, per curiam no desate do caso concreto, reajustei o meu voto, subscrevendo a proposta consubstanciada no voto do Ministro Roberto Barroso, a qual representava a percepção consensual majoritária do Tribunal. 



    Colhidos os votos, o Tribunal, por maioria, em voto médio, fixou as seguintes teses:



    “a) fixou, sob o regime da repercussão geral, a seguinte tese: "No caso de necessidade de complementação da indenização, ao final do processo expropriatório, deverá o pagamento ser feito mediante depósito judicial direto se o Poder Público não estiver em dia com os precatórios". Por maioria, b) limitou, todavia, a eficácia temporal desta decisão, para que as teses nela estabelecidas sejam aplicadas somente às desapropriações propostas a partir da publicação da ata da sessão deste julgamento, ressalvadas as ações judiciais em curso em que se discuta expressamente a constitucionalidade do pagamento da complementação da indenização por meio de precatório judicial; e c) em virtude da modulação temporal acima fixada, deu provimento ao recurso extraordinário para que a diferença da indenização seja paga mediante depósito direto pelo Município de Juiz de Fora.”



    Constata-se, assim, que o entendimento por mim defendido na decisão ora agravada, de ausência de aderência entre o paradigma invocado e a decisão de origem, por tratar-se de ação de desapropriação em que se discute o valor da indenização e o alcance do preço justo do bem expropriado, restou superado, dada a manutenção do entendimento desta Corte no sentido da incidência da regra do art. 100 da Constituição Federal e a ressalva de que o pagamento deverá ser feito mediante depósito judicial direto se o Poder Público não estiver em dia com os precatórios.



    Por todo o exposto, reconsidero a decisão agravada e julgo parcialmente procedente a reclamação para cassar a decisão reclamada e determinar que nova decisão seja proferida, garantido-se à Valec Engenharia Construções e Ferroavias S/A os benefícios próprios da Fazenda Publica relativamente ao pagamento de suas dívidas decorrentes de condenações judiciais, nos termos do que decidido pelo STF na ADPF 387, devendo a autoridade reclamada observar, outrossim, o entendimento desta Corte, consubstanciado no julgamento do RE 922144, paradigma do Tema 865 da repercussão geral, especialmente no ponto em que fixa que o pagamento deverá ser feito mediante depósito judicial direto se o Poder Público não estiver em dia com os precatórios. 



    Prejudicado, por consequência, o agravo regimental interposto.



    Publique-se.



    Brasília, 18 de outubro de 2024.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



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