Tribunal: STF
Processo: ARE 1523686
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-12-11
Data de publicação: 2024-12-11

Ementa:

Inteiro teor:
Ementa: Direito Administrativo. Agravos em Recursos Extraordinários. Demarcação de terra indígena. Mora administrativa na realização do procedimento demarcatório. Intervenção judicial em políticas públicas. Princípio da separação dos poderes. Possibilidade excepcional. Necessidade de reexame do conjunto fático-probatório. Enunciado nº 279 da Súmula do STF.



    I. Caso em exame



    1. O recurso. Agravos interpostos pela União e pela Fundação Nacional dos Povos Indígenas (Funai) contra decisão pela qual se negou seguimento a recurso extraordinário. A controvérsia envolve a possibilidade de intervenção judicial na demora para a conclusão do processo administrativo de identificação e demarcação da Terra Indígena Pindó Poty, iniciada em 2012, no Rio Grande do Sul.



    2. O fato relevante. Da sentença de 1º grau, mantida pelo TRF da 4ª Região, consta que “a demanda já existe desde o ano de 2006, tendo o Processo Administrativo de Identificação e Demarcação iniciado em 2012, sem qualquer expectativa de finalização”.



    3. As decisões anteriores. O Juízo de 1º Grau julgou “procedentes os pedidos do Ministério Público Federal, forte no art. 487, I, do CPC, para o fim de condenar a União e a Fundação Nacional do Índio - FUNAI a finalizem os trabalhos de identificação e delimitação da Terra Indígena Pindó Poty, no prazo máximo de um ano - que somente terá início quando afastados os óbices à realização de etapa de campo, decorrentes da pandemia de COVID -, e a observem, durante todo o procedimento administrativo, as regras do Decreto nº 1.775/1996, notadamente os seus demais prazos e a exigência da participação do grupo indígena em todas as suas fases”. A 4ª Turma do TRF da 4ª Região manteve a sentença de 1º Grau.



    II. Questão em discussão



    4. Há duas questões em discussão: (i) analisar se a demora na conclusão do processo demarcatório justifica a intervenção judicial em políticas públicas, à luz do princípio da separação dos poderes, e (ii) verificar se há afronta à discricionariedade administrativa e aos dispositivos constitucionais invocados.



    III. Razões de decidir



    5. A jurisprudência do STF admite, em caráter excepcional, a intervenção judicial em políticas públicas para assegurar direitos fundamentais previstos na Constituição, em casos de mora ou omissão administrativa grave.



    6. A demora de mais de uma década na finalização do processo administrativo, iniciado em 2012, caracteriza mora estatal, legitimando a intervenção judicial para garantir a efetivação de direitos constitucionais dos povos indígenas, como a moradia, a saúde e a educação, conforme art. 231 da CRFB'.



    7. A atuação judicial observou os limites da discricionariedade administrativa, não configurando usurpação de competência do Poder Executivo, mas exigindo cumprimento de obrigação constitucional pré-estabelecida.



    8. A revisão do entendimento do Tribunal de origem demandaria o reexame de fatos e provas, procedimento vedado em recurso extraordinário pelo enunciado nº 279 da Súmula do STF'.



    IV. Dispositivo



    9. Recurso extraordinário com agravo ao qual se nega provimento.



DECISÃO



    1. Trata-se de agravos contra decisão negativa de recursos extraordinários interpostos contra acórdão proferido pela 4ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, assim ementado:



    “ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DEMARCAÇÃO DE TERRA INDÍGENA. 



    Decorrido mais de uma década, sem a finalização da demarcação da Terra Indígena Pindó Poty, que se faz impositiva, por força de expressa norma constitucional (artigo 231 da Constituição Federal), não há se falar em afronta ao princípio da separação dos Poderes, à discricionariedade administrativa, à reserva do possível e à exigência de prévia dotação orçamentária, ou risco de comprometimento da própria sobrevivência física e cultural do grupo indígena, sendo legítima a intervenção judicial. 



    A demora na conclusão de processo administrativo demarcatório na região acentua a precariedade da situação da comunidade indígena, pois dificulta o acesso a políticas públicas e serviços públicos essenciais, comprometendo a realização de direitos constitucionais básicos (direito à moradia, a saneamento básico e à educação), e contribui para o acirramento de conflitos fundiários.” (e-doc. 191).



    2. Os embargos de declaração opostos foram parcialmente acolhidos “com o fim exclusivo de prequestionamento” (e-doc. 223, p. 6).



    3. No recurso extraordinário interposto com base na alínea “a” do permissivo constitucional, a União aponta violados os arts. 2º, 165 e 167 da Constituição da República (e-doc. 234).



    3.1. Argumenta que “compete à Administração definir o planejamento adequado para atender o fim público. Isto é, não se afigura razoável admitir a intervenção judicial no que tange aos planejamentos administrativos estratégicos de natureza eminentemente discricionária. No caso dos autos, verifica-se que se trata de pedido que interfere na atuação administrativa, afastando a competência de órgãos especializados na matéria e desconsiderando o planejamento administrativo e técnico” (e-doc. 234, p. 7).



    3.2. Sustenta que é “notória a existência, no território nacional, de milhares de pretensões de delimitação de áreas indígenas manifestadas, e um número assaz significativo delas já formalizado junto à FUNAI. Nesse sentido, resta evidente que a referida autarquia vem tomando todas as providências cabíveis para dar conta da demanda” (e-doc. 234, p. 13).



    3.3. Afirma que “a determinação de realização de estudos/providências para eventual demarcação de determinada terra indígena impossibilita ou afeta a realização de outros estudos/providências relativos a outras terras indígenas, muitas vezes mais urgentes. Além disso, impossibilita ou afeta a contratação de serviços ou aquisição de equipamentos para a implementação de outras políticas públicas, inclusive atinentes aos próprios indígenas. Assim, não há atuação irregular ou omissão da Administração Pública Federal e a fixação de prazo certo para a instauração, trâmite e conclusão do complexo procedimento demarcatório resulta em violação às normas legais e constitucionais aplicáveis à espécie, conforme demonstrado” (e-doc. 234, p. 14).



    4. No recurso extraordinário interposto com base na alínea “a” do permissivo constitucional, a Fundação Nacional dos Povos Indígenas (Funai) aponta violados os arts. 2º, 165 e 231 da Constituição da República e art. 67 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) (e-doc. 240).



    4.1. Afirma que “não há omissão da FUNAI no cumprimento das suas atribuições. A FUNAI, no Estado do Rio Grande do Sul, possuía vinte procedimentos de identificação e delimitação de terras indígenas em andamento, sendo sete da etnia Kaingang: Carreteiro, Iraí, Rio da Várzea, Novo Xingu (Sêgu), Caciaue, Doble, Inhacorá, Monte Caseros e a constituição da reserva de Borboleta. Além dos estudos de fundamentação antropológica sobre as áreas denominadas Carazinho, Lajeado do Bugre, Estrela, Morro do Osso e Ventarra. Portanto como não existe um prazo fatal para iniciar e concluir os processos de demarcação e tampouco uma mora injustificada da FUNAI” (e-doc. 240, p. 12).



    4.2. Salienta que “não é admitido ao Poder Judiciário intervir na decisão acerca da destinação aos recursos públicos, sendo da competência dos Poderes Executivo e Legislativo, após juízo de conveniência e oportunidade que farão para eleger quais prioridades atenderão com referidas verbas, mormente se levando em consideração que os escaços recursos públicos não são suficientes para atender a todas as necessidades dos administrados” (e-doc. 240, p. 14).



    5. O Tribunal de origem não admitiu os recursos extraordinários pela incidência do enunciado nº 279 da Súmula do Supremo Tribunal Federal (e-docs. 263 e 265).



    6. A União, no agravo, alega que “a questão a ser debatida não diz respeito a matéria fático-probatória, mas sim à interpretação de normas jurídicas e sua aplicação no presente caso, como se pode aferir pelo conteúdo das razões do recurso extraordinário” (e-doc. 283, p. 3).



    7. A Funai, no agravo, sustenta, também, que “a questão a ser debatida não diz respeito a matéria fático-probatória, mas sim à interpretação de normas jurídicas e sua aplicação no presente caso” (e-doc. 287, p. 2).



    É o relatório.



    Decido.



    8. Os recursos não merecem prosperar.



    9. Embora os recursos extraordinários tenham sido interpostos por partes distintas, analiso-os conjuntamente, por serem idênticos os fundamentos para o reconhecimento de não assistir razão jurídica aos recorrentes.



    10. Para melhor exame da controvérsia, transcrevo os seguintes trechos e fundamentos do acórdão recorrido:



    “Decorrido mais de uma década, sem a finalização da demarcação da Terra Indígena Pindó Poty, localizada no bairro Lageado, Lami, em Porto Alegre/RS - que se faz impositiva, por força de expressa norma constitucional (artigo 231 da Constituição Federal) -, não há se falar em afronta ao princípio da separação dos Poderes, à discricionariedade administrativa, à reserva do possível e à exigência de prévia dotação orçamentária, ou risco de comprometimento da própria sobrevivência física e cultural do grupo indígena, sendo legítima a intervenção judicial na exata extensão estabelecida pelo juízo a quo - que fixou prazos sequenciais, tendo em vista a participação da FUNAI e da União em momentos distintos no processo administrativo. Se qualquer um deles inobservar a determinação judicial, caberá ao outro adotar as medidas tendentes a assegurar o efetivo cumprimento da sentença (afinal, ambos são responsáveis pela atividade demarcatória), sem prejuízo do acompanhamento da condução dos trabalhos pelo órgão ministerial. 



    É certo que (1) se a FUNAI não atua da forma devida cabe de qualquer forma à União, por determinação constitucional, adotar todas as medidas necessárias para que seja concluído o processo de demarcação de terras indígenas, e (2) a demora na conclusão de processo administrativo demarcatório na região acentua a precariedade da situação da comunidade indígena, pois dificulta o acesso a políticas públicas e serviços públicos essenciais, comprometendo a realização de direitos constitucionais básicos (direito à moradia, a saneamento básico e à educação), e contribui para o acirramento de conflitos fundiários. 



    No caso em análise, há ainda outro agravante, consistente na ‘(...) existência de Processo de Reintegração de Posse nº 5038457-77.2018.404.7100, movido pela Federação dos Trabalhadores nas Indústrias da Alimentação do Estado do Rio Grande do Sul contra o Grupo Indígena Guarani, protocolada em 16 de agosto de 2006, em tramitação nesta Vara Federal (...)’, de modo que ‘(...) a Comunidade Indígena e a própria Federação dos Trabalhadores nas Indústrias da Alimentação do Estado do Rio Grande do Sul já foram bastante prejudicadas pela morosidade da parte ré’. 



    Ainda que as autoridades públicas não estejam vinculadas a prazos específicos definidos por lei, a morosidade da Administração Pública não pode inviabilizar o exercício do direito que visa a concretizar.” (e-doc. 181, p. 1-2, grifos nossos).



    11. Da sentença de 1º grau, mantida pelo Tribunal de origem consta:



    “Para acolher a medida, o Juízo traçou o seguinte raciocínio:



    ‘(...) O Ministério Público Federal explicitou, na petição inicial, a linha cronológica do Processo Administrativo de Identificação e Demarcação, iniciado em 2012, restando evidente da análise da tramitação, que o procedimento para identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras indígenas é de extrema complexidade. Entretanto, deve-se verificar se já não decorreu interstício bastante para que a parte ré levasse a efeito a conclusão daquele, o que poderia de alguma forma caracterizar omissão dos órgãos responsáveis e, ao final, autorizar a interferência do Poder Judiciário. 



    E essa mora estatal legitima a atuação do Poder Judiciário, em situações excepcionais, especialmente nas hipóteses de políticas públicas definidas pela própria Constituição, como é o caso dos autos. (...)’



    Reitera-se que restou configurada a mora estatal pelo interstício decorrido para que a ré levasse a efeito a conclusão do Processo Administrativo de Identificação e Demarcação, iniciado em 2012. No mais, a pretensão de ser finalizados os trabalhos de identificação e delimitação da Terra Indígena Pindó Poty é reflexo de imposição constitucional, inexistindo discricionariedade para o Estado adotar as respectivas medidas. Pelo contrário, está a Administração Pública obrigada a concluir esse procedimento.” (e-doc. 144, p. 3-6, grifos nossos).



    12. Quanto à alegada ingerência do Poder Judiciário no Poder Executivo na implementação de Políticas Públicas, é de grande sensibilidade o tema da atuação do Poder Judiciário em matéria de políticas públicas, uma vez que envolve a necessária interdependência das tarefas constitucionalmente cometidas a cada um dos Três Poderes encarregados das competências de legislar, administrar e julgar, nos termos do art. 2º da Carta da República.



    12.1. Em aprofundamento da reputada sistemática de freios e contrapesos, é reconhecida a possibilidade de o Poder Judiciário, em situações excepcionalíssimas, manifestar-se sobre políticas públicas com o objetivo de instar a Administração a cumprir o mister que lhe já é atribuído pela Constituição, notadamente, no que atina à proteção do meio ambiente e da saúde pública.



    12.2. Nessa ordem de ideias, o STF produziu jurisprudência no sentido de que a atuação do Judiciário deve ater-se a casos peculiares, nos quais se constate inércia do Poder Público (ARE nº 1.408.531-AgR/RJ, Rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, j. 07/02/2023, p. 08/02/2023; ARE nº 1.289.323-AgR/RJ, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 04/10/2021, p. 13/10/2021; ARE nº 1.230.668-AgR-EDv-AgR/AM, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 16/08/2022, p. 29/08/2022).



    12.3. Noutro giro, é considerada excessiva a atuação do Judiciário quando não demonstrada situação de ilegalidade ou abuso de poder, sobressaindo incabível, de todo modo, a supressão completa da margem administrativa de decisão por eventual comando jurisdicional. Confira-se, nesse aspecto, precedentes desta Suprema Corte:



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Direito Administrativo. 3. defensoria pública.Implantação de plantão permanente na cidade de Erechim. Mérito administrativo. Impossibilidade de ingerência do Poder Judiciário ante a ausência de ilegalidade ou abuso de poder. Princípio da separação dos poderes. Precedentes. Inexistência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (RE nº 636.686-AgR/RS, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 25/06/2013, p. 16/08/2013).



    12.4. Em amálgama da jurisprudência até então produzida pelo Excelso Pretório, sobreveio o julgamento do RE nº 684.612-RG/RJ, Tema RG nº 698 (Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Red. do Acórdão Min. Luís Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 03/07/2023, p. 07/08/2023), no qual fixada, dentre outras, a seguinte tese:



    “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes.”



    12.5. Guardadas tais balizas, verifica-se que o Tribunal recorrido concluiu “que restou configurada a mora estatal pelo interstício decorrido para que a ré levasse a efeito a conclusão do Processo Administrativo de Identificação e Demarcação, iniciado em 2012” (e-doc. 144, p. 6). Por conseguinte, torna-se justificável a excepcionalidade da medida, que somente poderia ser revista se igualmente reexaminado o conjunto fático-probatório dos autos, o que encontra óbice no enunciado nº 279 da Súmula do STF.



    12.6. Nesse sentido, são os seguintes precedentes:



    “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DEMARCAÇÃO DE TERRAS INDÍGENAS. DEMORA NA REALIZAÇÃO DO PROCEDIMENTO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279/STF. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – Conclusão diversa da proferida pelo Tribunal de origem, quanto à existência de atos tendentes a demonstrar os procedimentos de identificação e demarcação de terra indígena demandaria o reexame dos fatos e provas dos autos. Incidência da Súmula 279 do STF. II - Agravo regimental a que se nega provimento.”



    (RE nº 1.358.767-AgR/PA, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, j. 23/05/2022, p. 25/05/2022, grifos nossos).



     “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Administrativo. Ação civil pública. Direito dos remanescentes das comunidades de quilombo. Demarcação de terras. Razoável duração do processo administrativo. Estipulação de prazo para conclusão. Intervenção do Poder Judiciário. Possibilidade. Ausência de violação do princípio da separação dos poderes. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes, inserto no art. 2º da Constituição Federal. 2. O recurso extraordinário não se presta para a análise de matéria infraconstitucional, tampouco para o reexame do conjunto fático-probatório dos autos. Incidência da Súmula nº 279/STF. 3. Agravo regimental não provido. 4. É inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, haja vista tratar-se, na origem, de ação civil pública (art. 18 da Lei nº 7.347/85).”



    (ARE nº 1.387.572-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, j. 03/11/2022, p. 30/11/2022, grifos nossos).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA AJUIZADA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL EM FACE DO INCRA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. CONCLUSÃO DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DE IDENTIFICAÇÃO, RECONHECIMENTO, DELIMITAÇÃO, DEMARCAÇÃO E TITULAÇÃO DE TERRAS OCUPADAS POR REMANESCENTES DA COMUNIDADE QUILOMBOLA DO “LAJEADO”, SITUADA NO MUNICÍPIO DE DIANÓPOLIS - TO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. INOCORRÊNCIA. ALEGAÇÃO DE INEXISTÊNCIA DE SITUAÇÃO DE EXCEPCIONALIDADE A JUSTIFICAR A ATUAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. NECESSIDADE DE REEXAME DE FATOS E PROVAS. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO, COM IMPOSIÇÃO DE MULTA DE 5% (CINCO POR CENTO) DO VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, NOS TERMOS DO ARTIGO 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL, CASO SEJA UNÂNIME A VOTAÇÃO.” 



    (ARE nº 1.377.067-AgR/TO, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 18/10/2022, p. 25/10/2022, grifos nossos).



    12.7. No mesmo sentido, em casos de mora e omissão em realizar o procedimento de demarcação de terras indígenas, são as decisões monocráticas proferidas nos: ARE nº 1.526.498/PR, Rel. Min. Cristiano Zanin, j. 24/11/2024, p. 25/11/2024; ARE nº 1.428.003/ES, Rel. Min. Cármen Lúcia, j. 28/04/2024, p. 29/04/2024; ARE nº 1.427.939/RS, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 04/04/2024, p. 05/04/2024; ARE nº 1.477.844/SC, Rel. Min. Cristiano Zanin, j. 27/02/2024, p. 29/02/2024; RE nº 1.452.179/RS, Rel. Min. Nunes Marques, j. 1º/02/2024, p. 27/02/2024; RE nº 1.439.525/PE, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, j. 21/06/2023, p. 22/06/2023; e RE nº 1.437.891/RS, Rel. Min. Luiz Fux, j. 31/05/2023, p. 1º/06/2023.



    13. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020). 



     



    14. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC. 



    15. Ante o exposto, nego provimento aos agravos nos recursos extraordinários, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Sem fixação/majoração da verba honorária, tendo em vista tratar-se de ação civil pública, nos termos do art. 18 da Lei nº 7.347, de 1985. 



    Publique-se.



    Brasília, 11 de dezembro de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator