Tribunal: STF
Processo: Rcl 67127
Classe: Rcl
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-06-13
Data de publicação: 2024-06-13

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de reclamação, com pedido liminar, ajuizada pelo Município de Biguaçu/SC em face de acórdão proferido pela Primeira Turma Recursal do Juizado Especial do Estado de Santa Catarina nos autos do Processo nº. 5004932-13.2022.8.24.0007, por ofensa ao decidido nas ADIs 6442, 6447, 6450 e 6552. 



    Cuida-se, na origem, de ação por meio da qual a ora beneficiária “almeja obter o reconhecimento judicial do direito à continuidade do cômputo do tempo de serviço suspenso durante o período de vigência da Lei Complementar (LC) n. 173/2020 por conta do disposto em seu art. 8º, que estabeleceu o Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus SARS-CoV2 (Covid-19), para fins de promoção por antiguidade.” (eDoc 1, p2) 



    Alega o reclamante, que “a decisão reclamada viola, de modo flagrante, as decisões do Supremo Tribunal Federal proferidas nas ADI´s 6447, 6450, 6525 e 6442, que, em sede de controle concentrado, reconheceram a constitucionalidade da norma presente no art. 8, IX da Lei Complementar Federal n. 173/2020” (eDoc 1, p. 7). 



    Eis a ementa do acórdão reclamado (eDoc 4, p. 1):



     “RECURSO INOMINADO. JUIZADO ESPECIAL DA FAZENDA PÚBLICA. AÇÃO DECLARATÓRIA E CONDENATÓRIA. PROMOÇÃO E ADICIONAL DE DESEMPENHO. SENTENÇA DE PARCIAL PROCEDÊNCIA. IRRESIGNAÇÃO DO MUNICÍPIO DE BIGUAÇU. SUSTENTADA A IMPOSSIBILIDADE DE CÔMPUTO DE PERÍODO LABORADO PARA FINS DE ADICIONAL POR TEMPO DE SERVIÇO. NÃO ACOLHIMENTO. VEDAÇÃO CONSTANTE NO ART. 8°, INC. IX, DA LEI COMPLEMENTAR FEDERAL N. 173/2020 QUE CONSTITUI MEDIDA IRRAZOÁVEL (27/05/2020 A 31/12/2021). CONSTITUCIONALIDADE REFERENDADA PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, NOS AUTOS DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N. 6.442/CF (REL. MIN. ALEXANDRE DE MORAES, DJE 23-03-2021). POSTERGAÇÃO DOS EFEITOS PATRIMONIAIS. POSSIBILIDADE DE CONTAGEM DO PERÍODO AQUISITIVO NECESSÁRIO À CONCESSÃO DE ADICIONAIS DE TEMPO DE SERVIÇO E LICENÇA-PRÊMIO, VEDANDOSE APENAS, NESTE PERÍODO, A EXIGIBILIDADE DOS PAGAMENTOS DESTAS VERBAS. SERVIDORA QUE NÃO DEIXOU DE EXERCER SUAS ATIVIDADES NO PERÍODO. MERA CONTAGEM DO TEMPO DE SERVIÇO QUE NÃO IMPLICA MAJORAÇÃO DE DESPESAS. PRECEDENTES DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE SANTA CATARINA. INCONFORMISMO CONHECIDO E DESPROVIDO. SENTENÇA MANTIDA PELOS PRÓPRIOS FUNDAMENTOS (LEI N. 9.099/95, ART. 46). "O Grupo de Câmaras de Direito Público deste Tribunal assentou a orientação de que a Lei Complementar federal n. 173/2020 vedou a prática de atos administrativos que importem em aumento de despesa com pagamento de estipêndios a servidores públicos de todas as esferas da administração, mas não, propriamente, a contagem de tempo de atividade para fins de oportuna obtenção de vantagens, como licença-prêmio, anuênios, quinquênios etc." (TJSC, Mandado de Segurança Coletivo (Grupo Público) n. 5052867-70.2022.8.24.0000, do Tribunal de Justiça de Santa Catarina, rel. Jaime Ramos, Grupo de Câmaras de Direito Público, j. 22-03-2023).”



    Requer, liminarmente, suspenda-se o processo de origem e, em definitivo, julgue-se procedente a reclamação para cassar o ato reclamado



    Em despacho de 04.04.2024,determinei a instrução do feito.



    As informações foram prestadas (eDoc 12).



    A parte beneficiária não apresentou contestação conforme certidão no eDoc 16.



    A Procuradoria-Geral da República opinou pela procedência da reclamação, em parecer com a seguinte ementa (eDoc 18):



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RECLAMAÇÃO. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. LICENÇA PRÊMIO E PROMOÇÃO POR ANTIGUIDADE. CÔMPUTO DO PERÍODO DE VIGÊNCIA DA LEI COMPLEMENTAR Nº 173/2020. PANDEMIA DE COVID19. PROGRAMA FEDERATIVO DE ENFRENTAMENTO AO CORONAVÍRUS. PROIBIÇÃO DA CONTAGEM DO TEMPO DE SERVIÇO PARA OBTENÇÃO DE BENEFÍCIOS FUNCIONAIS. CONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA NA ADIs Nº 6.442, 6.447, 6.450 E 6.525. AFASTAMENTO INDEVIDO DA LEGISLAÇÃO. PROCEDÊNCIA. PRECEDENTES DO STF. PARECER PELA PROCEDÊNCIA DA RECLAMAÇÃO.”



    É o relatório. Decido.



    O cabimento da reclamação, instituto jurídico de natureza constitucional, deve ser aferido nos estritos limites das normas de regência, que somente a concebem para preservação da competência do Tribunal e para garantia da autoridade de suas decisões (art. 102, I, l , CF), bem como contra atos que contrariem ou indevidamente apliquem Súmula Vinculante (art. 103-A, § 3º, da CF).



    A matéria também veio disciplinada pelo Novo Código de Processo Civil, que, no art. 988, prevê as hipóteses de seu cabimento, in verbis:



    “Art. 988. Caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público para:



    I - preservar a competência do tribunal;



    II - garantir a autoridade das decisões do tribunal;



    III - garantir a observância de enunciado de súmula vinculante e de decisão do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade; (Redação dada pela Lei nº 13.256, de 2016) (Vigência)



    IV - garantir a observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência; (Redação dada pela Lei nº 13.256, de 2016) (Vigência)



    § 1º A reclamação pode ser proposta perante qualquer tribunal, e seu julgamento compete ao órgão jurisdicional cuja competência se busca preservar ou cuja autoridade se pretenda garantir.



    § 2º A reclamação deverá ser instruída com prova documental e dirigida ao presidente do tribunal.



    § 3º Assim que recebida, a reclamação será autuada e distribuída ao relator do processo principal, sempre que possível.



    § 4º As hipóteses dos incisos III e IV compreendem a aplicação indevida da tese jurídica e sua não aplicação aos casos que a ela correspondam.



    § 5º É inadmissível a reclamação: (Redação dada pela Lei nº 13.256, de 2016)



    I - proposta após o trânsito em julgado da decisão reclamada; (Incluído pela Lei nº 13.256, de 2016)



    II - proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida ou de acórdão proferido em julgamento de recursos extraordinário ou especial repetitivos, quando não esgotadas as instâncias ordinárias. (Incluído pela Lei nº 13.256, de 2016)



    § 6º A inadmissibilidade ou o julgamento do recurso interposto contra a decisão proferida pelo órgão reclamado não prejudica a reclamação.”



    Inicialmente, consigno que o esgotamento das instâncias ordinárias como requisito para o processamento da reclamação somente é exigido na hipótese do art. 988, § 5º, II, do CPC, ou seja, no caso de reclamação proposta para garantir a observância de acórdão de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida ou de acórdão proferido em julgamento de recursos extraordinário ou especial repetitivos, hipótese diversa da veiculada nestes autos, nos quais se invoca como paradigma decisão proferida em sede de controle concentrado de constitucionalidade. Nesse sentido:



    "Segundo agravo regimental em reclamação. ADPF nº 324, ADC nº 48 e ADI nº 3.961. Prestação de serviços na atividade-fim de sociedade de advogados por advogada associada. Existência de aderência estrita entre o ato reclamado e os paradigmas do STF. Hipótese de cabimento de reclamação constitucional. Não configuração do uso da reclamação como sucedâneo recursal. Inexigência do requisito de esgotamento de instâncias por não versar o paradigma sobre tema de repercussão geral. Agravo regimental não provido. 1. O tema de fundo referente à prestação de serviços na atividade-fim de sociedade de advogados por advogada associada, por se relacionar com a compatibilidade dos valores do trabalho e da livre iniciativa, revela aderência estrita com a matéria tratada na ADPF nº 324, na ADC nº 48 e na ADI nº 3.961. 2. Verificada afronta aos paradigmas exarados em sede de ações de controle concentrado de constitucionalidade, exsurge a hipótese de cabimento da reclamação constitucional perante o STF, sem prejuízo dos recursos ou de outros meios admissíveis de impugnação, não se configurando o uso da reclamação como sucedâneo recursal, bem como não se exigindo o requisito de esgotamento de instância ordinária previsto no art. 988, § 5º, inciso II, do CPC. 3. Agravo regimental não provido." (Rcl 57.761-AgR-segundo, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe de 23.08.2023, Grifo nosso).



    Ademais, tem-se que ao julgar conjuntamente as ADIs 6.442, 6.447, 6.450 e 6.525, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 23.03.2021, as quais impugnavam exatamente o teor dos dispositivos da Lei Complementar 173/2020, o Plenário desta Corte concluiu que a contenção nos gastos com o aumento de despesas com pessoal converge com os preceitos constitucionais e privilegia a ideia de um federalismo fiscal responsável. Eis a ementa do referido julgado: 



    “AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR 173/2020. PROGRAMA FEDERATIVO DE ENFRENTAMENTO AO CORONAVÍRUS (COVID-19). ALTERAÇÕES NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL - LC 101/2000. PRELIMINARES. CONHECIMENTO PARCIAL DA ADI 6442. § 5º DO ART. 7º. NORMA DE EFICÁCIA EXAURIDA. MÉRITO. ARTS. 2º, § 6º; 7º E 8º. CONSTITUCIONALIDADE FORMAL DAS NORMAS. NORMAS GERAIS DE DIREITO FINANCEIRO E RESPONSABILIDADE FISCAL. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO. CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. PRINCÍPIOS FEDERATIVO E DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. PADRÕES DE PRUDÊNCIA FISCAL. MECANISMOS DE SOLIDARIEDADE FEDERATIVA FISCAL. ENFRENTAMENTO DE CRISE SANITÁRIA E FISCAL DECORRENTES DA PANDEMIA. COMPETÊNCIA BASEADA NO ART. 169 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA, DA IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS, DA PROPORCIONALIDADE, DA VEDAÇÃO AO RETROCESSO. DEVIDO PROCESSO LEGAL. RENÚNCIA DE DEMANDA JUDICIAL. NORMA DE CARÁTER FACULTATIVO. COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PARA DIRIMIR CONFLITOS FEDERATIVOS. IMPROCEDÊNCIA. (…) 4. O art. 7º, primeira parte, da LC 173/2020, reforça a necessidade de uma gestão fiscal transparente e planejada, impedindo que atos que atentem contra a responsabilidade fiscal sejam transferidas para o próximo gestor, principalmente quando em jogo despesas com pessoal. A norma, assim, não representa afronta ao pacto federativo, uma vez que diz respeito a tema relativo à prudência fiscal aplicada a todos os entes da federação. 5. Quanto à alteração do art. 65 da LRF, o art. 7º da LC 173/2020 nada mais fez do que possibilitar uma flexibilização temporária das amarras fiscais impostas pela LRF em caso de enfrentamento de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional. 6. A norma do art. 8º da LC 173/2020 estabeleceu diversas proibições temporárias direcionadas a todos os entes públicos, em sua maioria ligadas diretamente ao aumento de despesas com pessoal. Nesse sentido, a norma impugnada traz medidas de contenção de gastos com funcionalismo, destinadas a impedir novos dispêndios, congelando-se o crescimento vegetativo dos existentes, permitindo, assim, o direcionamento de esforços para políticas públicas de enfrentamento da calamidade pública decorrente da pandemia da COVID-19. 7. Os arts. 7º e 8º da LC 173/2020 pretendem, a um só tempo, evitar que a irresponsabilidade fiscal do ente federativo, por incompetência ou populismo, seja sustentada e compensada pela União, em detrimento dos demais entes federativos. A previsão de contenção de gastos com o aumento de despesas obrigatórias com pessoal, principalmente no cenário de enfrentamento de uma pandemia, é absolutamente consentânea com as normas da Constituição Federal e com o fortalecimento do federalismo fiscal responsável. 8. As providências estabelecidas nos arts. 7º e 8º da LC 173/2020 versam sobre normas de direito financeiro, cujo objetivo é permitir que os entes federados empreguem esforços orçamentários para o enfrentamento da pandemia e impedir o aumento de despesas ao fim do mandato do gestor público, pelo que se mostra compatível com o art. 169 da Constituição Federal. Não há redução do valor da remuneração dos servidores públicos, uma vez que apenas proibiu-se, temporariamente, o aumento de despesas com pessoal para possibilitar que os entes federados enfrentem as crises decorrentes da pandemia de COVID-19, buscando sempre a manutenção do equilíbrio fiscal. 9. O art. 2º, § 6º da LC 173/2020, ao prever o instituto da renúncia de direito material em âmbito de disputa judicial entre a União e os demais entes não viola o princípio do devido processo legal. Norma de caráter facultativo. 10. Incompetência originária do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL para conhecer e dirimir conflito decorrente da aplicação do § 6º do art. 2º da LC 173/2020. Inaplicabilidade do art. 102, I, f, da CF, por ausência de risco ao equilíbrio federativo. 11. Conhecimento parcial da ADI 6442. Julgamento pela improcedência das ADIs 6442, 6447, 6450 e 6525.” (ADI 6.442, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe de 23.3.2021).



    Destaco, ainda, o voto condutor do acórdão proferido no julgamento de mérito da mencionada ADI 6.442:



    “Analisando o conteúdo dos arts. 7º e 8º da LC 173/2020, observo que, em verdade, as normas não versam sobre o regime jurídico dos servidores públicos, mas sim sobre a organização financeira dos entes federativos e seus órgãos, cuja finalidade é apresentar medidas de prudência fiscal para o enfrentamento dos efeitos econômicos negativos causados pela pandemia aos cofres públicos. Naturalmente, por se tratar de normas atinentes ao campo das finanças públicas, a competência comum de iniciativa legislativa encontra-se autorizada pelo art. 23, parágrafo único, e art. 24, I, da Constituição Federal. Improcedentes, portanto, as alegações de inconstitucionalidade formal da LC 173/2020.



    (...)



    Em relação às ADIs 6450 e 6525, questiona-se a validez constitucional dos arts. 7º e 8º da LC 173/2020, argumentando-se que os dispositivos afrontariam a autonomia dos entes federativos. Sem razão. 



    (...) 



    (...) analisando o teor do art. 8º da LC 173/2020, observa-se que o dispositivo estabeleceu diversas proibições direcionadas a todos os entes públicos, em sua maioria ligadas diretamente ao aumento de despesas com pessoal. A norma, nesse sentido, prevê o limite temporal de vigência das proibições até 31 de dezembro de 2021 para aqueles entes afetados pela calamidade pública decorrente da pandemia da COVID-19.



    A situação fiscal vivenciada pelos Estados e Municípios brasileiros, sobretudo nessa conjuntura de pandemia, demanda uma maior atenção em relação aos gastos públicos e, no particular, ao gasto com o funcionalismo público. Dessa forma, o art. 8º da LC 173/2020 se revela como um importante mecanismo que justifica atitudes tendentes a alcançar o equilíbrio fiscal. Nesse sentido, a norma impugnada traz medidas de contenção de gastos com funcionalismo, destinadas a impedir novos dispêndios, congelando-se o crescimento vegetativo dos existentes, permitindo, assim, o direcionamento de esforços para políticas públicas de enfrentamento da calamidade pública decorrente da pandemia da COVID-19.



    Conclui-se, dessa forma, que os arts. 7º e 8º da LC 173/2020, ao contrário do que alegado nas ADIs 6450 e 6525 (violação à autonomia federativa), traduzem verdadeira alternativa tendente, a um só tempo, a alcançar o equilíbrio fiscal e combater a crise gerada pela pandemia. 



    Reconheço, assim, a constitucionalidade dos arts. 7º e 8º da LC 173/2020 em relação à alegação de contrariedade ao pacto federativo e autonomia dos entes.”



    Registre-se, ainda, que, após o julgamento das citadas ações diretas de inconstitucionalidade, o Pleno desta Corte reconheceu a repercussão geral da matéria, no RE 1.311.742, paradigma do Tema 1.137, e reafirmou a orientação firmada nas ADIs, no sentido da constitucionalidade do artigo 8º da Lei Complementar 173/2020, fixando a seguinte tese: “É constitucional o artigo 8º da Lei Complementar 173/2020, editado no âmbito do Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus SARS-CoV-2 (Covid-19)”. 



    Na hipótese dos autos, a autoridade reclamada, determinou a consideração do período entre 28/5/2020 e 31/12/2021, conforme trecho colhido do acórdão reclamado: 



    “... POSSIBILIDADE DE CONTAGEM DO PERÍODO AQUISITIVO NECESSÁRIO À CONCESSÃO DE ADICIONAIS DE TEMPO DE SERVIÇO E LICENÇA-PRÊMIO, VEDANDOSE APENAS, NESTE PERÍODO, A EXIGIBILIDADE DOS PAGAMENTOS DESTAS VERBAS”.



     Tal conclusão, entretanto, está em sentido diverso do externado pelo Supremo nos precedentes acima indicados. 



    A contagem do tempo é vedada para os fins que a lei complementar determina. Confira-se a ementa de acórdão do Tribunal nessa matéria:



    “Agravo regimental na reclamação. 2. Direito Constitucional. 3. Alegada violação ao decidido nas ADIs 6.442, 6.447, 6.450 e 6.525. 4. Constitucionalidade do art. 8º da Lei Complementar 173/2020. 5. Autoridade reclamada conferiu interpretação restritiva ao comando normativo. 6. Violação aos paradigmas configurada. Reclamação procedente. 7. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 8. Negado provimento ao agravo regimental.” (Rcl 47793 AgR, Relator: GILMAR MENDES, Segunda Turma, DJe 6-12-2021.)



    Colho desse voto:



    ... “Conforme já dito na decisão agravada, a autoridade reclamada emprestou interpretação restritiva ao comando normativo presente nos arts. 7º e 8º da LC 173/2020, ao fundamento de que as medidas de controle de despesas públicas correntes lá prescritas apenas suspendem temporariamente o pagamento das verbas ao funcionalismo, porém o direito em comento surge e integra-se ao patrimônio jurídico dos auditores estaduais beneficiados pela ordem mandamental ora hostilizada.



     Confira-se, a propósito, a argumentação do Ministro Alexandre de Moraes na Rcl 48.157, de sua relatoria, DJe 7.7.2021: 



    “Com efeito, ao afirmar que a norma em questão deve ser interpretada de outra forma para harmonizá-la ao cânone constitucional do pacto federativo, bem como que com essa interpretação, a norma atacada não pode ser inquinada de inconstitucional, o Juízo Reclamado acabou por realizar uma peculiar interpretação conforme à constituição de norma já declarada constitucional por esta CORTE em ação concentrada e reafirmada em Repercussão Geral, o que se mostra incomum e indevido.



    Assim, diante do reconhecimento da constitucionalidade por este SUPREMO quanto à norma em discussão, destaque-se a impossibilidade, na espécie, de se dar interpretação conforme a Constituição, pois essa técnica só e utilizável quando a norma impugnada admite, dentre as varias interpretações possíveis, uma que a compatibilize com a Carta Magna, e não quando o sentido da norma é unívoco, como sucede no caso presente (ADI 1344 MC, Rel. Min. MOREIRA ALVES, Tribunal Pleno, julgado em 18/12/1995). 



     Destaque-se, também, que houve manifestação expressa nos precedentes paradigmas citados quanto à compatibilidade entre a norma e o Pacto Federativo, motivo pelo qual mostra-se desalinhada ao que decidido por esta CORTE a nova interpretação dada pela Autoridade Reclamada à norma (...) Desse modo, a interpretação dada pelo Juízo da origem ao art. 8º, IX, da Lei Complementar 173/2020, no sentido de que a impossibilidade de contagem desse período como aquisitivo, merece ser interpretado apenas como a suspensão do pagamento da vantagem pecuniária pelo período de incidência da lei, ou da fruição no caso da licença-prêmio, substituiria, em sua essência, a decisão da CORTE quanto à matéria. ....”



    No mesmo sentido: a acima mencionada Rcl 48157, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 5.7.2021; Rcl 49.633 e 48.153, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 9.12.2021 e 22.9.2021, respectivamente; Rcl 48178, Rel. Minª. Cármen Lúcia, DJe 5.7.2021; Rcl 49.054-MC, Rel. Min. Rosa Weber, DJe 16.12.2021; e Rcl 48.277-MC, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe 3.11.2021.



    Portanto, ao autorizar a contagem do tempo de serviço de servidor público municipal, no período determinado pela Lei Complementar como de enfrentamento ao SarsCovid, o acórdão recorrido divergiu das decisões deste Supremo Tribunal nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade ns. 6.442, 6.447, 6.450 e 6.525 e no Recurso Extraordinário n. 1.311.742, Tema 1.137, oportunidade em que se reconheceu a constitucionalidade do art. 8º da Lei Complementar n. 173/2020. 



    Do exposto, julgo procedente o pedido para, cassando-se o ato reclamado, determinar que outra decisão seja proferida em seu lugar, com a observância do que decido por esta Corte no julgamento dos paradigmas invocados.



    Publique-se.



    Brasília, 13 de junho de 2024.



Ministro EDSON FACHIN



Relator



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