Tribunal: STF
Processo: ARE 1499850
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-07-30
Data de publicação: 2024-07-30

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AGÊNCIA REGULADORA. CONSELHO CONSULTIVO. IMPOSSIBILIDADE DE LIVRE EXONERAÇÃO PELO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. ADI Nº 1.949/RS. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO À RESERVA DE PLENÁRIO. REINTERPRETAÇÃO DE NORMA ESTADUAL. DESCABIMENTO, EM SEDE DE RECURSO EXTRAORDINÁRIO. NEGATIVA DE PROVIMENTO.



    1. Trata-se de agravo interposto contra decisão negativa de admissibilidade do recurso extraordinário apresentado em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina, assim ementado:



     



    “MANDADO DE SEGURANÇA. DESTITUIÇÃO AD NUTUM DE CONSELHEIRO DA AGÊNCIA DE REGULAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS DE SANTA CATARINA – ARESC. ATO INVÁLIDO POR FORÇA DA FALTA DE MOTIVAÇÃO E DA AFRONTA À GARANTIA DO DUE PROCESSO OF LAW. AGENTE HONORÍFICO COM MANDATO FIXADO EM LEI. PRECEDENTES DESTA CORTE EM HIPÓTESES ANÁLOGAS. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE PELO EXCELSO PRETÓRIO DE OMISSÃO LEGISLATIVA SEMELHANTE RELATIVAMENTE AO CONSELHO SUPERIOR DE AGÊNCIA REGULADORA NO RS. ATO ADMINISTRATIVO DE EFEITO CONCRETO CUJA INCONSTITUCIONALIDADE PODE SER AFERIDA NA ESTREITA VIA DO WRIT OF MANDAMUS. ORDEM CONCEDIDA EM DEFINITIVO. AGRAVO INTERNO PREJUDICADO. 



    A despeito da omissão legislativa, os conselheiros da Agência de Regulação de Serviços Públicos de Santa Catarina – Aresc são agentes honoríficos com mandato fixado em lei, pelo que, na esteira da jurisprudência desta Corte em hipóteses análogas, sua destituição não prescinde de motivação nem tampouco do devido processo legal. 



    O Supremo Tribunal Federal, relativamente à Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Rio Grande do Sul – AGERGRS, houve por bem declarar em parte inconstitucional a Lei Estadual n. 10.931/1997, do Rio Grande do Sul, no julgamento da ADI n. 1.949/RS, aos 17-9-2014, de que foi relator o Exmo. Sr. Min. Dias Toffoli, de modo a, quanto aos integrantes do Conselho Superior dessa entidade, estipular regras para que haja o respeito aos aludidos primados constitucionais. 



    Nessa linha, é passível de declaração em mandado de segurança a inconstitucionalidade do ato administrativo que, ao destituir conselheira da Aresc, não contemple a indispensável motivação e não tenha sido precedido de processo administrativo com as garantias a ele inerentes. 



    O ato impugnado, aqui, é o decreto de destituição do impetrante, e não aquele por meio do qual foi nomeado. Se a autoridade coatora entende que a sua designação como conselheiro nos estertores do mandato do governador que o antecedeu teve "motivação política" e desvio de finalidade bastantes para justificar sua destituição ou mesmo para anular o respectivo ato de nomeação, deveria ter instaurado processo administrativo com essas finalidades em vez de simplesmente, numa penada, decretar sua substituição.” (e-doc. 87, p. 9).



    2. Opostos embargos de declaração, foram rejeitados (e-doc. 126).



    3. No recurso extraordinário, interposto com base na alínea “a” do permissivo constitucional, o recorrente aponta violação aos arts. 2º; 37, inc. II e 97 da Constituição da República. 



    3.1 Apresenta distinções entre a agência reguladora objeto da ADI nº 1949/RS e a Agência de Regulação de Serviços Públicos de Santa Catarina (ARESC), regida pela Lei estadual nº 16.673, de 2015, tratada nestes autos. 



    3.2 Argumenta que a mera existência de mandato, com prazo previsto em lei, não é suficiente para a concessão de proteção aos ocupantes do cargo de conselheiro do Conselho Consultivo da ARESC. 



    3.3 Alega que a Corte de origem criou limitação à competência do Chefe do Poder Executivo, sem previsão legal. 



    3.4 Sustenta que, nos termos da Lei nº 16.673, de 2015, os cargos de conselheiro são de livre nomeação e exoneração, não se aplicando a eles as regras de estabilidade previstas na mesma norma para funções de diretores e procurador jurídico. 



    3.5 Sustenta que houve declaração incidental de inconstitucionalidade sem o devido respeito à cláusula de reserva de plenário (e-doc. 137).



    4. O recurso extraordinário foi inadmitido, sob o fundamento de que, ao caso, incidem os óbices dos enunciados nº 280, nº 282, nº 283 e nº 284 da Súmula do STF (e-doc. 148).



    É o relatório. 



    Decido.



    5. Para melhor exame da controvérsia, transcrevo os fundamentos constantes da decisão impugnada:



    “Na linha do que sustenta o impetrante, a jurisprudência tem assegurado que, em se tratando de agentes honoríficos cujos mandatos têm prazo certo fixado por lei ou regulamento, não é possível sua destituição sem motivação ou prévio processo administrativo.



    (...)



    A autoridade coatora, o Estado de Santa Catarina e a litisconsorte passiva necessária, todos, referiram que as hipóteses aludidas nos transcritos julgados são distintas da espécie pois há normas prevendo relativa "estabilidade" aos conselheiros da Jari e do Conselho Estadual de Cultura. 



    De fato, a Lei n. 16.673/2015, que criou a Aresc, não contempla normas nesse sentido relativamente aos integrantes do Conselho Consultivo, mas apenas à Diretoria e ao Procurador Jurídico; do contrário, a lei é omissa quanto a eventuais garantias aos conselheiros durante os respectivos mandatos e, ao referir que são eles "livremente designados pelo Chefe do Poder Executivo", dá a entender que se trataria de agentes públicos passíveis de destituição ad nutum.



    (...)



    Mas esse distinguishing, conquanto efetivamente pertinente, não é o bastante para solapar o direito líquido e certo invocado na exordial. 



    O Supremo Tribunal Federal, em situação análoga, relativamente à agência reguladora existente no vizinho Estado do Rio Grande do Sul (AGERGRS), houve por bem declarar em parte inconstitucional a Lei Estadual n. 10.931/1997, do Rio Grande do Sul, no julgamento da ADI n. 1.949/RS, aos 17-9-2014, de que foi relator o Exmo. Sr. Min. Dias Toffoli. O acórdão, referido aliás nas contrarrazões ao agravo interno, foi assim ementado:



    (...)



    Poder-se-ia argumentar, como faz aliás a litisconsorte em sua manifestação (e. 44), que há distinção entre os casos: na agência gaúcha, o Conselho Superior abrange todos os dirigentes, ao passo que in casu se cuida de Conselho Consultivo, sem atribuições diretivas. A distinção é válida, mas, novamente, não é o bastante, pois as similaridades a suplantam, notadamente a existência de mandato prévio com prazo estabelecido na lei de regência. 



    O ideal seria que a lei tivesse deixado claro que os mandatários, no caso do conselho consultivo, seriam demissíveis ad nutum, ou, também, que seus respectivos mandatos se esgotariam automaticamente no fim do mandato do Chefe do Poder Executivo que os designou. Porém, aqui como no RS, há um vácuo normativo a ser preenchido com base na hermenêutica, e não se pode presumir que a ratio legis fosse essa, na medida em que se colocou para esses agentes públicos mandato com prazo certo.



    (...)



    O legislador, aqui, fez suas escolhas quando optou por estipular mandatos com prazo certo para diretores e conselheiros da Aresc e por fixar relativa estabilidade apenas aos diretores; sua omissão em fazer o mesmo quanto aos conselheiros gerou ato administrativo de efeitos concretos cuja inconstitucionalidade é passível de ser analisada no âmbito do controle difuso.



    (...)



    Em suma: é inconstitucional a destituição ad nutum de agente político integrante de órgão consultivo de agência reguladora detentor de mandato legalmente estipulado.” (e-doc. 87, p. 2, 5-8).



    6. O recurso não merece prosperar.



    7. Quanto à alegada violação à cláusula de reserva de plenário, sem razão o agravante. A partir do disposto no art. 949, parágrafo único, do Código de Processo Civil, conclui-se ser descabido falar em ofensa à reserva de plenário caso a decisão do órgão fracionário tenha se dado com base na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.



    8. O acórdão atacado, como se verifica pelos fundamentos acima citados, tomou por base o decidido por este Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI nº 1.949/RS. Extraio do voto proferido pelo e. Relator, Ministro Dias Toffoli, os seguintes trechos: 



    “Ressalte-se, ademais, que, conquanto seja necessária a participação do chefe do Executivo, a exoneração dos conselheiros das agências reguladoras também não pode ficar a critério discricionário desse Poder. Tal fato poderia subverter a própria natureza da autarquia especial, destinada à regulação e à fiscalização dos serviços públicos prestados no âmbito do ente político, tendo a lei lhe conferido certo grau de autonomia. 



    (...)



    Quando do exame da medida cautelar na presente ação, ponderou-se exatamente sobre a natureza da investidura a termo no referido cargo, assim como sobre a incompatibilidade da demissão ad nutum com esse regime, haja vista que o art. 7º da legislação gaúcha prevê o mandato de quatro anos para os conselheiros da agência. 



    Com efeito, é traço comum às chamadas agências reguladoras, inclusive no direito comparado, a independência – ou “autonomia reforçada”, na expressão de Alexandre Santos Aragão – em relação à Administração Pública. Como bem destaca o autor, “não é qualquer autonomia que caracteriza as agências reguladoras, mas apenas aquela reforçada, sobretudo, pela vedação de exoneração ad nutum dos seus dirigentes” (Agências reguladoras e a evolução do direito administrativo econômico. 3 ed., Rio de Janeiro: Forense, 2013). 



    Em igual sentido, Carlos Ari Sundfeld adverte que “o fator fundamental para garantir a autonomia da agência parece estar na estabilidade dos dirigentes” (Introdução às agências reguladoras. In: SUNDFELD, Carlos Ari (Coord.). Direito Administrativo Econômico. Malheiros: São Paulo, 2000. p. 88). Exatamente por isso são fixados mandatos com prazo certo, não podendo seus dirigentes ser exonerados discricionariamente pelo chefe do Poder Executivo, sendo necessárias a motivação e a existência de processo formal.”



    (ADI nº 1.949/RS, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 17/09/2014, p. 14/11/2014).



    9. Ainda que o acima decidido tenha tomado por base a situação de dirigentes de agência reguladora estadual, com distinções em relação à presente, em que discutido cargo de conselheiro sem poder de direção, mantém-se o fundamento central do acima exposto, de impossibilidade de exoneração dos conselheiros de agências reguladoras por mera discricionariedade do chefe do Poder Executivo.



    10. Conforme consta da decisão acima citada, a exoneração ad nutum de conselheiro de agência reguladora resta por violar a autonomia desta, subvertendo "a própria natureza da autarquia especial, destinada à regulação e à fiscalização dos serviços públicos prestados no âmbito do ente político".



    11. O fato de os conselheiros consultivos não possuírem poder de direção não afasta a importância de sua atuação nas agências reguladoras, inclusive como forma de participação da sociedade, razão pela qual é necessária à adoção de balizas para sua exoneração (ainda que não sejam as mesmas adotadas para a direção da agência), sob pena de ingerência indevida na atuação autônoma das agências reguladoras. 



    12. Nota-se pelo exposto que o acórdão recorrido está em conformidade com a jurisprudência desta Suprema Corte, sendo descabida sua reforma.



    13. Quanto às discussões referentes à interpretação da lei estadual, inclusive de existência ou não de previsão de livre exoneração, trata-se de discussão infraconstitucional, descabida em sede de recurso extraordinário, por não envolver ofensa direta ao texto constitucional.



    14. Ante o exposto, nego provimento ao agravo no recurso extraordinário, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF. Por se tratar, na origem, de mandado de segurança, inaplicável o art. 85, § 11, do CPC (enunciado nº 512 da Súmula do STF e art. 25 da Lei nº 12.016, de 2009).



    Publique-se.



    Brasília, 30 de julho de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator