Tribunal: STF
Processo: RE 1485453
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-24
Data de publicação: 2024-04-24

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    União interpõe recurso extraordinário, com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, contra acórdão da Segunda Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, assim ementado:



    “ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. FUNDEF. DIFERENÇAS A TÍTULO DE VALOR MÍNIMO ANUAL POR ALUNO - VMAA. PRESCRIÇÃO. INOCORRÊNCIA. DIREITO A COMPLEMENTAÇÃO. EXISTÊNCIA. 



    1. Ação ordinária movida por Município em face da União, com o fito de ver assegurado direito a diferenças de FUNDEF relativas ao Valor Mínimo Anual por Aluno - VMAA, concernentes ao período compreendido entre 2002 e 2006; 



    3. Tendo o Município autor figurado como substituído na ação coletiva movida em desfavor da União, com idêntico objeto ao do presente feito, é de se reconhecer a interrupção da prescrição; 



    4. O Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do REsp repetitivo nº 1.101.015, considerou que "para fins de complementação pela União ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental - FUNDEF (art. 60 do ADCT, redação da EC 14/96), o "valor mínimo anual por aluno (VMAA), de que trata o art. 6º, §1º, da Lei 9.424/96, deve ser calculado levando em conta a média nacional". Assim, aquela corte superior reconheceu que a forma de cálculo do VMAA estava sendo aplicada incorretamente pela Presidência da República (Decreto nº 5.690/2006), que vinha fixando valores por Estado, e não um valor nacional; 



    5. As verbas do FUNDEF/FUNDEB, mesmo pagas através do precatório, deverão ser aplicadas pelo gestor municipal como seriam se não tivesse existido a ação judicial, sob pena, como dito, de cometimento de ato de improbidade administrativa ou de crime de responsabilidade; 



    6. Sobre as parcelas devidas devem incidir juros de mora com base nos índices aplicados à caderneta de poupança, a partir da citação, e correção monetária nos moldes do Manual de Cálculos da Justiça Federal; 



    7. Prejudicada a apelação da União que discutia apenas honorários advocatícios; 



    8. Apelação do Município e remessa oficial em favor deste providas. Apelação da União prejudicada. Invertidos os ônus da sucumbência (R$ 10.000,00).”



    Opostos embargos de declaração, foram improvidos.



    No apelo extremo sustenta-se que “acórdão ora guerreado foi proferido em manifesta contrariedade à Constituição Federal, em especial ao disposto violaria direta e frontalmente os princípios constitucionais da separação dos poderes (art. 2º), da legalidade(art. 5º, II, e art. 37) e da autonomia dos entes federados (art. 18), além do art. 60, §§ 1º, 3º, 4º e 7º do ADCT da CF/88, como também não aplicou o entendimento firmado no STF no n. RE 573232/sc (tema 82) c/c Recurso Extraordinário nº. 612.043 (Tema 499), sob o regime da repercussão geral,, de sorte a viabilizar a interposição deste Recurso Extraordinário, com fulcro no art. 102, III, “a” da Constituição Federal”.



    Argumenta a recorrente que



    “O STF, portanto, consignou (RE 537232: Tema 82) que a LEGITIMIDADE para a EXECUÇÃO INDIVIDUAL de título de Ação Coletiva, ajuizada por ENTIDADE ASSOCIATIVA, PRESSUPÕE a AUTORIZAÇÃO EXPRESSA dos associados, não sendo suficiente mera autorização estatutária genérica.



    Vale dizer, somente poderão executar, ‘individualmente’, o título da ‘ação coletiva’ ajuizada pela associação aqueles que autorizaram, expressamente, o ajuizamento da ação de conhecimento, conforme documento individual; ou mediante a efetiva participação na assembleia específica; desde que a respectiva ata de assembleia, bem como a lista contendo a relação nominal e os endereços dos associados, sejam juntados à petição inicial. 



    No caso dos autos, na petição inicial da ação coletiva da APRECE, esta não listou os municípios representados e o Autor não se encontra como representado.



    (...)



    A par disso, a simples filiação do exequente à época do ajuizamento da ação coletiva não supre a falta da prévia ‘autorização expressa’ do interessado. Não basta a ‘autorização implícita’, o associado deve autorizar o ajuizamento da demanda de modo inequívoco (expresso). 



    O exequente não logrou comprovar a prévia e regular representação judicial da ‘associação’ no âmbito da "ação coletiva" que originou o ‘título executivo’, de modo que se evidencia sua ilegitimidade ativa para execução.”



    Aduz que, caso não se reconheça a prescrição total da pretensão do município recorrente, seja então considerada a prescrição parcial das prestações vencidas mês a mês. Neste ponto, cita que “o repasse mensal da complementação dá-se por força da própria lei - art. 6º, § 3º, da Lei n. 9.424/96 e art. 3º, § 4º, do Decreto n. 2.264/97 - e, principalmente, a fixação do VMAA sempre se dava no ano anterior para vigência no ano seguinte”.



    Quanto à fixação do valor mínimo anual por anual (VMAA), ressalta que “o Fundo [FUNDEF] em questão tem caráter local - estadual e distrital - e é plural, ou seja, são tantos fundos quantos sejam os Estados e o Distrito Federal onde forem criados, sendo constituídos pelos recursos descritos no art. 60 do ADCT (redação da EC nº 14/1996) e na Lei nº 9.424/96. Esta é a compreensão do FUNDEF que também se extrai deste último diploma legal - Lei nº 9.424/96. Destarte, não há um Fundo Nacional no qual se tomem os dados estatísticos nacionais de todos os alunos matriculados nas redes estaduais e municipais de ensino nem os recursos aplicados pelos Estados e respectivos Municípios. Por isto mesmo a relação de proporcionalidade entre gasto público verso aluno dá-se no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal e de acordo com a capacidade orçamentária de cada um”.



    Decido.



    O Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE nº 568.645/SP, feito paradigma do Tema nº 82 da sistemática da repercussão geral, no qual se discutia a possibilidade de execução de título judicial, decorrente de ação ordinária coletiva ajuizada por entidade associativa, por aqueles que não conferiram autorização individual à associação, não obstante haja previsão genérica de representação dos associados em cláusula do estatuto, fixou a seguinte tese:



    “I – A previsão estatutária genérica não é suficiente para legitimar a atuação, em Juízo, de associações na defesa de direitos dos filiados, sendo indispensável autorização expressa, ainda que deliberada em assembleia, nos termos do artigo 5º, inciso XXI, da Constituição Federal; II – As balizas subjetivas do título judicial, formalizado em ação proposta por associação, são definidas pela representação no processo de conhecimento, limitada a execução aos associados apontados na inicial.”



    Posteriormente, ao examinar o RE nº 612.043/PR (Tema nº 499), o qual tratava dos limites subjetivos da coisa julgada referente à ação coletiva proporta por entidade associativa de caráter civil, o Plenário desta Corte fixou tese com o seguinte teor:



    “A eficácia subjetiva da coisa julgada formada a partir de ação coletiva, de rito ordinário, ajuizada por associação civil na defesa de interesses dos associados, somente alcança os filiados, residentes no âmbito da jurisdição do órgão julgador, que o fossem em momento anterior ou até a data da propositura da demanda, constantes da relação jurídica juntada à inicial do processo de conhecimento.”



    Assim, constata-se que esta Suprema Corte, nos moldes do que decidido nos referidos paradigmas de repercussão geral, firmou entendimento no sentido de que para legitimar a atuação das associações civis na defesa de seus filiados em juízo é necessária a autorização expressa dos associados, sendo insuficiente, para tal fim, mera autorização genérica, bem como também é indispensável a juntada, no momento do ajuizamento da ação coletiva, da relação dos filiados. 



    No caso dos autos, o Tribunal de origem afastou as alegações de ilegitimidade ativa do município e de ocorrência da prescrição assentando que o “Município autor const[ou] da relação de substituídos da ação coletiva movida em desfavor da União, com idêntico objeto ao do presente feito (id. 4058100.1468384)”.



    Na petição do apelo extremo, por sua vez, argumenta-se que “na petição inicial da ação coletiva da APRECE, esta não listou os municípios representados e o Autor não se encontra como representado”.



    Assim, para superar a conclusão da Corte de origem e acolher a pretensão recursal seria necessário reexaminar o conjunto fático- probatório dos autos e a legislação infraconstitucional pertinente, o que não se mostra cabível em sede de recurso extraordinário, a teor da Súmula nº 279/STF. Sobre o tema:



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO TRIBUTÁRIO. AÇÃO ORDINÁRIA. FUNDO DE MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL (FUNDEF). ARTIGO 93, INCISO IX, DA CONSTITUIÇÃO. VIOLAÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA. PRESCRIÇÃO. INTERRUPÇÃO. MARCO TEMPORAL. ILEGITMIDADE. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PRECEDENTES. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS MAJORADOS AO MÁXIMO LEGAL EM DESFAVOR DA PARTE RECORRENTE, CASO AS INSTÂNCIAS DE ORIGEM OS TENHAM FIXADO, NOS TERMOS DO ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL, OBSERVADOS OS LIMITES DOS §§ 2º E 3º E A EVENTUAL CONCESSÃO DE JUSTIÇA GRATUITA. MANIFESTO INTUITO PROTELATÓRIO. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO, COM IMPOSIÇÃO DE MULTA DE 5% (CINCO POR CENTO) DO VALOR ATUALIZADO DA CAUSA, NOS TERMOS DO ARTIGO 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL, CASO SEJA UNÂNIME A VOTAÇÃO” (RE nº 1.414.705/RN-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe de 25/5/23).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. Direito constitucional e administrativo. FUNDEF. Diferenças relativas aos anos de 2002 e 2006. Prescrição. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. Não se presta o recurso extraordinário para a análise da legislação infraconstitucional ou para o reexame do conjunto fático-probatório da causa. Incidência das Súmulas nºs 279 e 636 do STF. 2. Agravo regimental não provido. 3. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a concessão de justiça gratuita” (RE nº 1.322.767/CE-AgR, Primeira Turma, de minha relatoria, DJe de 28/11/22).



    Por fim, quanto à existência de diferenças nos repasses da complementação ao FUNDEB, também não colhe êxito o apelo, haja vista que o exame dessa controvérsia também não prescinde da analise das provas dos autos e da legislação infraconstitucional aplicada pela Corte de origem (Lei nº 11.494/2007), o que foge do campo do apelo extremo. Sobre o tema:



    “Agravo regimental em recurso extraordinário. Direito Administrativo. Diferenças nos repasses da complementação ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB). Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. Na hipótese em disputa nos autos, é inviável chegar-se a conclusão diversa daquela da instância de origem, acolhendo-se a pretensão deduzida pela recorrente, sem detida análise dos fatos e das provas dos autos, bem como da legislação infraconstitucional utilizada na fundamentação do acórdão recorrido. 2. Não se presta o recurso extraordinário para a análise da legislação infraconstitucional ou para o reexame do conjunto fático-probatório da causa (Súmula nº 279/STF). 3. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 1% (um por cento) do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC). 4. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do CPC, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.” (RE 1.275.336/PE-AgR, Primeira Turma, da minha relatoria, DJe de 10/2/2022).



    “DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. FUNDEB. COMPLEMENTAÇÃO DE RECURSOS. REPASSE PELA UNIÃO. VMNA. CONTROVÉRSIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. 1. Dissentir das conclusões adotadas demandaria tão somente o exame da legislação infraconstitucional pertinente à hipótese, providência vedada nesta via processual. Incide na hipótese a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que afasta o cabimento de recurso extraordinário nos casos em que o deslinde da controvérsia depende previamente do exame de legislação infraconstitucional. Precedentes. 2. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 25% o valor da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC/2015. 3. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015” (RE 1.278.303-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Roberto Barroso, DJe de 14/12/2020).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. FUNDO DE MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA E DE VALORIZAÇÃO DOS PROFISSIONAIS DA EDUCAÇÃO - FUNDEB. COMPLEMENTAÇÃO DE RECURSOS. REPASSE PELA UNIÃO: ANÁLISE QUANTO AO PRAZO. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE OFENSA CONSTITUCIONAL DIRETA. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE nº 924.230/DF-AgR, Segunda Turma, Relatora a Ministra Cármen Lúcia , DJe de 25/4/16).



    Corroborando essa orientação, o Plenário do STF ao examinar o RE nº 636.978/PI-RG, feito paradigma do Tema 422 da repercussão geral, da relatoria do Ministro Presidente, concluiu pela inexistência de repercussão geral da controvérsia referente à forma de cálculo do valor mínimo nacional por aluno (VMNA) a ser repassado ao FUNDEF, por entenderem que a discussão possui natureza infraconstitucional. Por oportuno, transcrevo a ementa do referido julgado:



    “RECURSO. Extraordinário. Inadmissibilidade. FUNDEF. Cálculo do valor mínimo nacional por aluno. Tema infraconstitucional. Precedentes. Ausência de repercussão geral. Recurso extraordinário não conhecido. Não apresenta repercussão geral recurso extraordinário que, tendo por objeto a forma de cálculo do valor mínimo nacional por aluno (VMNA) a ser repassado ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), versa sobre tema infraconstitucional.”



    Ante o exposto, nos termos do artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, nego seguimento ao recurso. 



    Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observado os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 24 de abril de 2024.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



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