Tribunal: STF
Processo: MS 39754
Classe: MS
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-12-03
Data de publicação: 2024-12-03

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de mandado de segurança coletivo impetrado pela UNAFISCO NACIONAL – Associação Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil contra os §§ 2º, 2º-A e 2º-B do art. 8º do Decreto Federal n. 11.545, de 5 de junho de 2023, com as alterações implementadas pelo Decreto Federal n. 11.938, de 6 de março de 2024, editado pelo Presidente da República. 



    A impetrante narra que tais dispositivos estabelecem metodologia e limitação percentual para pagamento de verba denominada “Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira”, prevista na Lei Federal n. 13.464/2017, ostentando, por essa razão, caráter de normas de efeito concreto, a afastar o óbice contido na Súmula n. 266 do Supremo Tribunal Federal. 



    Relata que o Congresso Nacional editou a Lei Federal n. 13.464/2017, instituindo o aludido Bônus, em benefício dos integrantes da carreira Tributária e Aduaneira da Receita Federal do Brasil. Afirma que esse benefício remuneratório recebeu o reconhecimento da sua constitucionalidade formal e material no julgamento da ADI 6562/DF, da relatoria do Ministro Gilmar Mendes. 



    Aponta inconstitucionalidade formal dos dispositivos, na parte em que apresentam limitação mensal a valores fixos, por contrariarem e inovarem em relação ao art. 13 da Lei Federal n. 13.464/2017. Afirma, assim, que houve excesso na regulamentação, em violação aos arts. 61 e 84, da Constituição Federal, por ofensa ao devido processo legislativo e ao princípio da reserva legal. Eis a argumentação:



    38. A Lei n. 13.464/2017 instituiu o bônus de eficiência e produtividade dos auditores-fiscais da Receita Federal do Brasil. O art. 13 da referida Lei n. 13.464/2017 estabelece como única limitação possível ao cômputo e pagamento do bônus que ele não exceda ao teto remuneratório constitucionalmente estabelecido para o funcionalismo público. Vejamos: 



    Art. 13. O somatório do vencimento básico da carreira Tributária e Aduaneira da Receita Federal do Brasil com as demais parcelas, incluído o Bônus de que trata o art. 6º desta Lei, não poderá exceder o limite máximo disposto no inciso XI do caput do art. 37 da Constituição Federal. 



    39. Não obstante tenha por limitação legal o teto remuneratório constitucionalmente estabelecido, a Lei n. 13.464/2024 estabelece que o valor do bônus de eficiência e produtividade é variável em conformidade com o alcance dos índices de eficiência e o com a disponibilidade do Fundo Especial de Desenvolvimento e Aperfeiçoamento das Atividades de Fiscalização – FUNDAF, de forma que jamais se considerou alguma relação condicionada a valores mensais fixos. 



    40. A limitação prevista no decreto regulamentar não constou da lei formal instituidora e não está em conformidade com o art. 61, § 1º, inciso II, alínea “c”, da CF/88, que possui o seguinte teor normativo, in verbis: 



    Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição. § 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: (...) II - disponham sobre: (...) c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; (redação dada pela EC n. 18/1998) 



    41. Como se depreende do referido dispositivo constitucional, quisesse o Exmo. Sr. Presidente da República estabelecer limite ao benefício remuneratório estabelecido pela Lei n. 13.464/2017, deveria Sua Excelência ter iniciado processo legislativo de lei ordinária (lei formal), e não enveredado pela oblíqua via do Decreto impugnado, a representar medida que, como dito, extrapola as atribuições constitucionais da Presidência da República e entoa invasão da competência do Poder Legislativo (art. 2º, CF/88). Vale dizer, “o exercício do poder regulamentar com fundamento no art. 84, VI, a, não licencia o Poder Executivo a invadir a órbita de atribuição dos demais Poderes. O caráter ‘autônomo’ do decreto diz com a circunstância de não se colocar no bojo de um processo de concretização normativa da lei”. (doc. 1, p. 15-16)



    Sustenta, ainda, que a criação do bônus de eficiência e produtividade foi resultado de acordo entabulado com o governo federal, que se comprometeu, segundo aduz, a conferir aos auditores-fiscais tratamento equivalente àquele dispensado aos membros da AGU e aos delegados da polícia federal. 



    Nesse ponto, alega que:



    54. Relevante destacar, ainda, que entidades representantes dos interesses dos auditores-fiscais da Receita Federal do Brasil reuniram-se com o Exmo. Sr. Ministro da Fazenda, Fernando Haddad, no dia 24/12/2023, com o objetivo de discutir a regulamentação do bônus de eficiência e a implementação progressiva dos seus valores. O Ministro da Fazenda bem reconheceu, a partir do contexto da sua proposta para o encerramento de movimento paredista, que os valores especificados no § 2º do art. 8º do Decreto n. 11.545/2023 não correspondem ao que estabelecido em negociação com a categoria profissional, de modo que se empenhou em salientar que havia encaminhado proposta de reforço para a LOA 2024.



    55. Dessa maneira, tendo em vista que a criação do bônus de eficiência e produtividade observou a necessária simetria salarial entre as carreiras típicas de estado (membros da AGU, delegados federais e auditores fiscais) — o que, de certa forma, atende ao princípio da isonomia, bem como as especificidades da carreira dos auditores fiscais da Receita Federal do Brasil — inexiste razão plausível, mormente após o julgamento da ADI 6562/DF, para que o Poder Executivo não honre os acordos outrora firmados, criando limitações arbitrárias que, na prática, elevam a assimetria salarial entre as carreiras de estado. (doc. 1, p. 22)



    Aduz que o aludido bônus é rubrica remuneratória excepcional, que se faz viável “a partir da sua proporcionalidade com o retorno financeiro que os integrantes da carreira acarretam ao Estado brasileiro para além das suas atribuições de praxe”. Por essa razão, afirma que não poderia haver limite que não o teto remuneratório constitucional. 



    Requer, ao fim: 



    (iv) julgar procedente o pedido para conceder a segurança postulada e, ao reconhecer incidentalmente a inconstitucionalidade dos §§ 2º, 2º-A e 2º-B do art. 8º do Decreto n. 11.545/2023, consideradas as alterações implementadas pelo Decreto n. 11.938/2024, determinar a observância dos ditames dos §§ 3º e 4º do art. 6º da Lei n. 13.464/2017 para fins de cálculo do bônus de eficiência e produtividade, limitados os valores mensais, em qualquer caso, ao teto remuneratório constitucional e ao disposto no art. 13 da Lei n. 13.464/2017. (doc. 1, p. 26)



    Requisitadas informações, a Presidência da República e a Advocacia-Geral da União se manifestaram pelo não conhecimento do writ, por impugnar ato normativo em tese e, no mérito, pela denegação da segurança, tendo em vista a regularidade jurídico-formal dos dispositivos impugnados do Decreto n. 11.938, de 6 de março de 2024 (docs. 17, 18 e 21).



    A Procuradoria-Geral da República opinou no sentido da incidência do óbice previsto na Súmula n. 266 do Supremo Tribunal Federal, nos termos da seguinte ementa:



    Mandado de segurança coletivo. Administrativo. Auditores Fiscais da Receita Federal. Bônus de Eficiência e Produtividade. Impugnação dos §§ 2º, 2º-A e 2º-B do art. 8º do Decreto n. 11.545/2023, alterado pelo Decreto n. 11.938/2024. Lei em tese. Súmula n. 266/STF. Vedação. Parecer pela denegação da ordem. (doc. 23)



    É o relatório. Decido.



    O presente mandado de segurança comporta julgamento imediato, tendo em vista a sua manifesta inadmissibilidade, nos termos do art. 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    De acordo com sólida jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, o mandado de segurança não pode ser utilizado para impugnar ato normativo dotado de generalidade e abstração. Trata-se de compreensão consolidada na Súmula n. 266, segundo a qual “não cabe mandado de segurança contra lei em tese”.



    A razão de ser do entendimento firmado na jurisprudência desta Suprema Corte é que o mandado de segurança é instrumento específico para combater atos concretos, destinados a dar aplicação ao previsto nas leis ou em regramentos administrativos de conteúdo normativo. A lei não lesa, por si só, direito individual. Para acarretar ofensa a direito líquido e certo, a norma deverá ser convertida em ato concreto e, assim, deflagrar a possibilidade, em tese, da via do mandado de segurança.



    O writ não é instrumento de controle abstrato de normas, servindo, como regra, para impugnar atos concretos, produzidos por autoridade ou a ela equiparada, nos termos do art. 1º da Lei n. 12.016/2009.



    Nesse sentido, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é clara ao estabelecer que normas que definem critérios gerais de aplicação não geram, por si só, lesão ou ameaça concreta a um direito líquido e certo, constituindo atos normativos em sentido material. Confira-se:



   E M E N T A: MANDADO DE SEGURANÇA – EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO RECURSO DE AGRAVO – RESOLUÇÃO CNJ Nº 80/09 – ATO EM TESE – INVIABILIDADE DA IMPUGNAÇÃO MEDIANTE AÇÃO MANDAMENTAL (SÚMULA 266/STF) – PRECEDENTES – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. – Não se revelam sindicáveis, pela via jurídico-processual do mandado de segurança, os atos em tese, assim considerados aqueles – como as leis ou os seus equivalentes constitucionais – que dispõem sobre situações gerais e impessoais, que têm alcance genérico e que disciplinam hipóteses neles abstratamente previstas. Súmula 266/STF. Precedentes. – O mandado de segurança não se qualifica como sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade, não podendo ser utilizado, em consequência, como instrumento de controle abstrato da validade constitucional das leis e dos atos normativos em geral. Precedentes. (MS 28293 ED/DF, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, DJe 30/10/2014; grifei)



   Embargos de declaração em mandado de segurança. Embargos de declaração recebidos como agravo regimental, nos termos do art. 1.024, §3º, CPC. 2. Direito Constitucional. 3. Ato coator. Decreto nº 11.366/2023. 4. Aplicação da Súmula 266. Ato normativo impugnado de caráter geral e abstrato. Incabível a impetração de mandado de segurança contra lei em tese. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Embargos de declaração recebidos como agravo regimental, ao qual se nega provimento. (MS 38994 ED/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 14/6/2023; grifei)



   Ementa: Direito Administrativo. Agravo interno em mandado de segurança. Impetração contra ato normativo de caráter geral e abstrato. Decreto Presidencial. Ausência de impugnação específica dos fundamentos da decisão recorrida. Não conhecimento. 1. Agravo interno interposto contra decisão que denegou mandado de segurança, em razão de contrariar a Súmula 266/STF. 2. A petição de agravo regimental não impugnou os fundamentos da decisão agravada. Nesses casos, é inadmissível o agravo, conforme orientação do Supremo Tribunal Federal. Precedentes. 3. O recorrente não trouxe novos argumentos suficientes para modificar a decisão agravada. Não é cabível mandado de segurança contra lei em tese (Súmula 266/STF) que, em sentido material, compreende qualquer ato normativo de caráter geral e abstrato. Precedentes. 4. Agravo interno não conhecido. (MS 39277 AgR/DF, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 12/9/2023; grifei)



   EMENTA AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. AUSÊNCIA DE OFENSA AO PRINCÍPIO DO JULGAMENTO COLEGIADO. AÇÃO MANDAMENTAL CONTRA ATO NORMATIVO DE CARÁTER GERAL E ABSTRATO. 1. Nos termos dos arts. 21, § 1º, e 205 do RISTF, o Relator do mandado de segurança pode julgar monocraticamente a ação mandamental que versar matéria objeto de jurisprudência do Tribunal, bem como negar seguimento a pedido manifestamente improcedente. 2. O mandado de segurança foi impetrado contra o Decreto n. 10.328/2020, que alterou o Decreto n. 8.690/2016, por meio do qual foi instituída a possibilidade de cancelamento unilateral pelo servidor dos descontos e/ou consignação em favor das entidades sindicais. 3. Nos termos do enunciado n. 266 da Súmula do Supremo Tribunal Federal, não cabe mandado de segurança contra lei em tese, que deve ser entendido como qualquer ato normativo da Administração Pública, de caráter geral e abstrato, como é o caso dos autos. Precedentes. 4. Agravo interno desprovido. (MS 37160 AgR/DF, Rel. Min. Nunes Marques, Tribunal Pleno, DJe 7/4/2022; grifei)



    Em sentido análogo, registro também o MS 38985/DF, da minha relatoria, em decisão monocrática, DJe 30/9/2024.



    A partir dessas premissas, constata-se que a segurança não merece seguimento, pois busca impugnar dispositivos de Decreto que veiculam normas genéricas e aplicáveis a toda uma categoria de servidores. 



    A previsão de limites relacionados à vantagem remuneratória em questão não tem o efeito de transformar os dispositivos impugnados em atos administrativos de efeitos concretos, porque os comandos atacados mantêm as características de generalidade, abstração e impessoalidade, próprias dos atos normativos. 



    Nessa perspectiva, bem demonstra a Advocacia-Geral da União não proceder a argumentação de que os dispositivos impugnados constituiriam atos de efeitos concretos:



    Inicialmente, é preciso deixar claro que os dispositivos normativos atacados, por si só, não impõem limitação concreta. Aliás, não se sabe sequer se os valores individuais a serem pagos no decorrer de todo o período alcançarão o limite disposto no ato atacado. Importante evidenciar que o BEP é remuneração variável e depende da eficiência dos servidores beneficiários. 



    Por outro lado, a própria definição do valor global do BEP é resultado do produto do índice de eficiência institucional pela base de cálculo, conforme artigo 6º, § 4º, da Lei nº 13.464/2017. Esses fatores que permitem a definição do valor global dependem inteiramente de atos administrativos, de forma que a própria definição do valor individual, por consequência, também perpassa atividades administrativas. (doc. 21, p. 7)



    O Decreto estabelece regras gerais para definição tanto da base de cálculo do valor global do Bônus de Eficiência e Produtividade quanto dos limites mensais para o valor individual da verba. Algumas dessas regras demandam, textualmente, atos administrativos concretos, como se extrai, por exemplo, do § 2º-A, do art. 8º.



    No mais, registro que o próprio pedido formulado pela impetrante revela a pretensão de convolar este remédio constitucional em instrumento de controle abstrato de normas, pois postula a declaração incidental de inconstitucionalidade dos §§ 2º, 2º-A e 2º-B do art. 8º do Decreto n. 11.545/2023, consideradas as alterações implementadas pelo Decreto n. 11.938/2024 (doc. 1, p. 26).



     



    Conforme reiterado na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e indicado acima, o mandado de segurança não se presta a substituir a ação direta de inconstitucionalidade ou qualquer outro instrumento destinado ao controle abstrato da validade de atos normativos.



    Posto isso, diante do caráter geral e abstrato das normas impugnadas e da inadequação da via eleita, nego seguimento ao presente mandado de segurança, com fundamento no art. 21, § 1º, do RISTF.



    Publique-se.



    Brasília, 3 de dezembro de 2024.



Ministro Cristiano Zanin



Relator