Tribunal: STF
Processo: RE 1490982
Classe: RE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-05-09
Data de publicação: 2024-05-09

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11 DA LEI N. 8.429/1982. ALTERAÇÃO PELA LEI N. 14.230/2021. APLICAÇÃO DO ENTENDIMENTO FIRMADO NO TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.



Relatório



    1. Recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça do Paraná:



    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. NOMEAÇÃO DE CARGOS EM COMISSÃO NO MUNICÍPIO DE ARAPONGAS. REVOGAÇÃO DO INCISO I DO ART. 11 DA LEI Nº 8.429/1992. PARTE AUTORA QUE, INTIMADA, NÃO PROMOVEU A ADEQUAÇÃO DA PETIÇÃO INICIAL PARA OBSERVAR AS NOVAS DISPOSIÇÕES INTRODUZIDAS PELA LEI Nº 14.230 /2021. EXTINÇÃO DO FEITO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. MANUTENÇÃO. TESES DE CONTINUIDADE NORMATIVA TÍPICA DA CONDUTA NO CAPUT DO ART. 11 E DE INCONSTITUCIONALIDADE DA ALTERAÇÃO DO DISPOSITIVO NÃO ACOLHIDAS. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO” (fl. 1, doc. 17).



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 21).



    2. O recorrente alega ter o Tribunal de origem contrariado os incs. XL e XXXVI do art. 5º e o caput e o § 4º do art. 37 da Constituição da República.



    Argumenta que “na ação de improbidade administrativa não se aplica a retroatividade da lei penal mais benéfica, contemplada no art. 5º, XL, da CF e de incidência exclusiva no direito penal. Com efeito, o ato de improbidade administrativa (e suas respectivas sanções) tem natureza civil (e não penal), circunstância que faz vigorar a regra da irretroatividade (art. 5º, XXXVI, da CF), uma vez que, para os atos ímprobos, não há previsão acerca da incidência do princípio da retroatividade, o qual, porque exceção, deve ser expresso e interpretado restritivamente” (fl. 7, e-doc. 23).



    Sustenta que “a vinculação da Administração à juridicidade torna desarrazoada a exigência de prescrição legal taxativa de todas as ações ou omissões dolosas de agentes públicos que possam violar os princípios da administração pública, sob pena de ofensa ao princípio da proporcionalidade, pelo viés da proteção deficiente” (fl. 8, e-doc. 23). 



    Ressalta que, “ao reconhecer a atipicidade superveniente da conduta, denota-se que a Corte paranaense desconsiderou que a redação do artigo 11 instituída pela nova LIA não se afigura alinhada ou compatível com a ordem constitucional. A eleição de um rol taxativo de condutas (com a retirada da expressão “notadamente”) e a exclusão de diversos tipos legais que garantiam a integral proteção dos princípios regentes da Administração Pública, acabaram por afastar do âmbito de alcance da Lei de Improbidade condutas altamente reprováveis” (fl. 10, e-doc. 23).



    Pede “o conhecimento e provimento do extraordinário, reconhecendo-se a violação aos arts. 5º, XXXVI e XL, e 37, caput e § 4º, da CF , para o fim de afastar a suposta atipicidade superveniente (rol taxativo) dos fatos imputados ao requerido, determinando-se, por consequência, o retorno dos autos à origem para que seja provido o apelo do Ministério Público” (fl. 13, e-doc. 23).



    Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.



    3. Razão jurídica não assiste ao recorrente.



    4. A questão trazida no presente caso foi devidamente analisada no julgamento dos embargos de declaração opostos no Recurso Extraordinário com Agravo n. 803.568-AgR-segundo-EDv, ocasião em que o Ministro Gilmar Mendes examinou possibilidade de aplicação da tese proferida no Tema 1.199 aos casos em que tenha havido condenação pela conduta descrita no art. 11 da Lei n. 8.429/1992. Confira-se a ementa do julgado:



    “EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NOS EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NO SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO PROVIDOS PARA DAR PROVIMENTO AO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. 1. A Lei 14.230/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípio da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 2. No julgamento do ARE 843989 (Tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações da introduzidas pela Lei 14.230/2021 para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3. As alterações promovidas pela Lei 14.230/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4. Tendo em vista que (i) o Tribunal de origem condenou o recorrente por conduta subsumida exclusivamente ao disposto no inciso I do do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) a Lei 14.230/2021 revogou o referido dispositivo e a hipótese típica até então nele prevista ao mesmo tempo em que (iii) passou a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para considerar improcedente a pretensão autoral no tocante ao recorrente. 5. Impossível, no caso concreto, eventual reenquadramento do ato apontado como ilícito nas previsões contidas no art. 9º ou 10º da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.249/1992), pois o autor da demanda, na peça inicial, não requereu a condenação do recorrente como incurso no art. 9º da Lei de Improbidade Administrativa e o próprio acórdão recorrido, mantido pelo Superior Tribunal de Justiça, afastou a possibilidade de condenação do recorrente pelo art. 10, sem que houvesse qualquer impugnação do titular da ação civil pública quanto ao ponto. 6. Embargos de declaração conhecidos e acolhidos para, reformando o acórdão embargado, dar provimento aos embargos de divergência, ao agravo regimental e ao recurso extraordinário com agravo, a fim de extinguir a presente ação civil pública por improbidade administrativa no tocante ao recorrente” (Relator o Ministro Luiz Fux, Redator para o acórdão o Ministro Gilmar Mendes, Plenário, DJe 6.9.2023).



    Confiram-se nesse sentido, os seguintes precedentes:



    “SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843.989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. 1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal. 2. No julgamento do ARE 843.989 (tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei 14.231/2021, para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade. 3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado. 4. Tendo em vista que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, a exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus exclusivamente ao disposto no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) as condutas praticadas pelos réus, nos estritos termos em que descritas no arresto impugnado, não guardam correspondência com qualquer das hipóteses previstas na atual redação dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para julgar improcedente a pretensão autoral. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental desprovido” (ARE n. 1.346.594-AgR-segundo, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 31.10.2023).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 14.231/2021: ALTERAÇÃO DO ART. 11 DA LEI N. 8.429/1992. APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO. TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I — No julgamento do ARE 843.989/PR (Tema 1.199 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações promovidas pela Lei n. 14.231/2021 na Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992), mas permitiu a aplicação das modificações implementadas pela lei mais recente aos atos de improbidade praticados na vigência do texto anterior nos casos sem condenação com trânsito em julgado. II — O entendimento firmado no Tema 1.199 da Repercussão Geral aplica-se ao caso de ato de improbidade administrativa fundado no revogado art. 11, I, da Lei n. 8.429/1992, desde que não haja condenação com trânsito em julgado. III – Agravo regimental ao qual se nega provimento” (RE n. 1.453.452-AgR, Relator o Ministro Cristiano Zanin, Primeira Turma, DJe 15.2.2024).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11 DA LEI N. 8.429/1982. ALTERAÇÃO PELA LEI N. 14.230/2021. APLICAÇÃO DO ENTENDIMENTO FIRMADO NO TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. PRECEDENTE DO PLENÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO” (ARE n. 1.457.770-AgR, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe 23.1.2024).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Ação civil pública. Improbidade administrativa. Incidência imediata do art. 11, caput e inciso I, da Lei nº 8.429/92 aos processos em curso. Tema nº 1.199 da Repercussão Geral. 1. Embora não se possa afirmar que as normas mais benéficas previstas pela Lei nº 14.230/21 atinjam os atos de improbidade praticados antes de sua vigência' com a ressalva de meu posicionamento pessoal, conforme voto proferido no julgamento da repercussão geral', a incidência do novo diploma poderá ser reconhecida enquanto a ação por improbidade administrativa não tiver transitado em julgado, em função do princípio tempus regit actum. ARE nº 843.989 (Tema nº 1.199 da Repercussão Geral). 2. Agravo regimental não provido, sem majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de sua fixação pela origem” (ARE n. 1.450.417-AgR, Relator o Ministro Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe 27.2.2024).



    Nesse sentido, também, as seguintes decisões monocráticas: RE n. 1.465.949, Relator o Ministro Luiz Fux, DJe 20.11.2023; ARE n. 1.463.249, Relator o Ministro André Mendonça, DJe 16.11.2023; ARE n. 1.450.417, Relator o Ministro Dias Toffoli, DJe 4.9.2023; RE n. 1.453.452, Relator o Ministro Cristiano Zanin, DJe 26.9.2023; e ARE n. 1.456.122, Relator o Ministro Luís Roberto Barroso, DJe 25.9.2023.



    5. Na espécie vertente, o acórdão recorrido harmoniza-se com a jurisprudência deste Supremo Tribunal que assentou a impossibilidade de condenação pelo art. 11 da Lei n. 8.249/1992 (violação genérica aos princípios da Administração Pública) em processo não transitado em julgado, em razão das alterações promovidas pela Lei n. 14.230/2021. 



    6. No que respeita à natureza civil da ação de improbidade como óbice à aplicação de mecanismos do Direito Penal, especificamente a retroação da lei mais benigna, ressalta-se que essa questão foi devidamente analisada no julgamento do Tema 1.199 da repercussão geral, constando no voto do Relator, Ministro Alexandre de Moraes:



    “A norma constitucional que estabelece a retroatividade da lei penal mais benéfica funda-se em peculiaridades únicas desse ramo do direito, o qual está vinculado à liberdade do criminoso (princípio do favor libertatis), fundamento inexistente no Direito administrativo sancionador; sendo, portanto, regra de exceção, que deve ser interpretada restritivamente, prestigiando-se a regra geral da irretroatividade da lei e a preservação dos atos jurídicos perfeitos; principalmente porque no âmbito da jurisdição civil, impera o princípio tempus regit actum. (...) 



    Ressalte-se, entretanto, que apesar da irretroatividade, em relação a redação anterior da LIA, mais severa por estabelecer a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa em seu artigo 10, vige o princípio da não ultra-atividade, uma vez que não retroagirá para aplicar-se a fatos pretéritos com a respectiva condenação transitada em julgado, mas tampouco será permitida sua aplicação a fatos praticados durante sua vigência mas cuja responsabilização judicial ainda não foi finalizada. 



    Isso ocorre pelo mesmo princípio do tempus regit actum, ou seja, tendo sido revogado o ato de improbidade administrativa culposo antes do trânsito em julgado da decisão condenatória; não é possível a continuidade de uma investigação, de uma ação de improbidade ou mesmo de uma sentença condenatória com base em uma conduta não mais tipificada legalmente, por ter sido revogada. 



    Não se trata de retroatividade da lei, uma vez que todos os atos processuais praticados serão válidos, inclusive as provas produzidas – que poderão ser compartilhadas no âmbito disciplinar e penal –; bem como a ação poderá ser utilizada para fins de ressarcimento ao erário. 



    Entretanto, em virtude ao princípio do tempus regit actum, não será possível uma futura sentença condenatória com base em norma legal revogada expressamente” (ARE n. 843.989, Plenário, DJe 12.12.2022, fls. 68-72).



    Naquela assentada, este Supremo Tribunal fixou a seguinte tese com efeito vinculante:



    “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei”.



    E, como anteriormente dito, no julgamento do ARE n. 803.568-AgRsegundo-EDv-ED, o entendimento da retroatividade excepcional da Lei n. 14.230/2021 foi estendido às ações de improbidade administrativa pela prática da conduta prevista no art. 11 da Lei n. 8.429/1992, sem trânsito em julgado no momento da edição da nova lei. 



    Nada há a prover quanto às alegações do recorrente.



    7. Pelo exposto, nego provimento ao presente recurso extraordinário (als. a e b do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Publique-se.



    Brasília, 9 de maio de 2024.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora