Tribunal: STF
Processo: RE 1476688
Classe: RE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-06-03
Data de publicação: 2024-06-03

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITOS ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA APLICADA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO A AGENTE PÚBLICO DO MUNICÍPIO DE CAMPOS DOS GOYTACAZES, EM RAZÃO DE DANOS CAUSADOS AO ERÁRIO MUNICIPAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO 1.003.433. TEMA 642 DA REPERCUSSÃO GERAL. APLICÁVEL. LEGITIMIDADE ATIVA DO MUNICÍPIO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM DISSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DESTA SUPREMA CORTE. RECURSO PROVIDO. 



    DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “APELAÇÃO. DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO ADMINISTRATIVO. DIREITO FISCAL. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA APLICADA PELO TCE/RJ. ARTIGO. 63, II e IV DA LEI COMPLEMENTAR 63/90. EXCEÇÃO DE PRÉEXECUTIVIDADE. ARGUIÇÃO DE CONTRARIEDADE AO ENTENDIMENTO JURISPRUDENCIAL DE STF, STJ e TJERJ. ACOLHIMENTO PELA SENTENÇA DE EXTINÇÃO DA EXECUÇÃO FISCAL. APELAÇÃO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. NATUREZA JURÍDICA DA MULTA EM EXECUÇÃO. COMPETÊNCIA DA PROCURADORIA GERAL DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO PARA INSCRIÇÃO E COBRANÇA DA MULTA. CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. LEI COMPLEMENTAR 15/1980. INAPLICABILIDADE DO TEMA 642 DO STF TENDO-SE EM VISTA A NATUREZA JURÍDICA DA MULTA APLICADA E EM EXECUÇÃO. PRECEDENTE DO ÓRGÃO ESPECIAL DESTE E. TRIBUNAL. ESTABILIZAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA, ART. 927 DO CPC. PROVIMENTO DA APELAÇÃO. REFORMA DA SENTENÇA APELADA. DETERMINAÇÃO DE PROSSEGUIMENTO DA EXECUÇÃO.” (Doc. 6, p. 1, destaquei) 



    Os embargos de declaração opostos (Doc. 7) foram desprovidos (Doc. 8).



    Nas razões do apelo extremo, Rodrigo Sérgio Collares Quitete de Moraes apresenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 18, caput, 31, § 1º, 71 § 3º, e 75 da Constituição da República e ao que decidido pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 642 da Repercussão Geral. Sustenta, em síntese, que, “ao decidir pela legitimidade do Estado do Rio de Janeiro para promover a execução do crédito decorrente de multa aplicada pelo Tribunal de Contas estadual em face de agente público municipal, em razão do julgamento de irregularidade de despesas decorrente de admissão irregular de mão-de-obra terceirizada, no âmbito da Secretaria Municipal de Saúde de Campos dos Goytacazes, incorreu o Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, através do Acórdão de fls. 166/180, em afronta aos supracitados dispositivos constitucionais, bem como, não em realização de distinguishing, mas em verdadeira negativa de vigência da tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 642-RG” (Doc. 9, p. 6). Alega que a decisão ora impugnada, “ainda que dissonante da jurisprudência pacífica do Supremo Tribunal Federal, acoberta a tese da legitimidade para cobrar créditos referentes às multas aplicadas por Tribunal de Contas aos agentes municipais ser do ente público estadual do ente federativo vinculado à referida corte de contas, no caso o Estado do Rio de Janeiro, objetivando satisfazer crédito oriundo de sanção aplicada no exercício de sua função fiscalizatória em auxílio ao legislativo municipal, conforme se observa a fundamentação do julgado de fls. 166/180” (Doc. 9, p. 7). Afirma que “a sanção pecuniária aplicada ao Recorrente se deu na condição de agente público no exercício da função de Presidente do Fundo Municipal de Saúde de Saúde de Campos dos Goytacazes/RJ, decorrente do resultado obtido pelo Tribunal de Contas do Estado no procedimento TCE nº. 221.985-5/2007 (Relatório de Inspeção Extraordinária), referente à multa aplicada no referido procedimento administrativo de controle externo, por suposta infringência ao inciso II e VI do artigo 63 da Lei Complementar Estadual RJ nº. 63/1990” (Doc. 9, p. 9). Salienta que a Constituição da República “não outorgou ao Estado-membro legitimidade para promover a execução judicial destes julgados quando em voga cobrança de valores provenientes de multas aplicadas a gestores e administradores municipais” (Doc. 9, p. 10). Ressalta ser inequívoca “a ilegitimidade do Recorrido (Estado do Rio de Janeiro) para figurar no polo ativo da demanda executiva fiscal” (Doc. 9, p. 10), porquanto “a multa geradora do crédito executado foi aplicada em decorrência de constatação de dano ao erário causado ao Município de Campos dos Goytacazes, em razão da realização do julgamento no Tribunal de Contas Estadual pela irregularidade das despesas efetuadas no âmbito do Fundo Municipal de Saúde de Campos dos Goytacazes, na contratação de pessoal mediante terceirização (fl. 42), não havendo nenhum sentido que o valor da multa se reverta para os cofres do Estado-membro a que vinculado o Tribunal de Contas, sob pena de enriquecimento sem causa estatal” (Doc. 9, p. 11, destaquei). Assevera que “não há qualquer vinculação do Tema nº. 642-RG à recomposição ao erário, como aduzido pelo Relator no Acórdão de fls. 166/180, já que segundo consta na fundamentação que deu origem a tese sufragada, basta haver vinculação entre a atividade de controle externo desenvolvida pelos Tribunais de Contas quando da aplicação da multa e o objeto da fiscalização como causador de algum tipo de dano ao erário municipal, conforme se observa neste processo” (Doc. 9, p. 13). Conclui que “não há argumentos capazes de LEGITIMAR o Recorrido com vista a promover a satisfação do crédito exequendo que não se refere a ato sancionador surgido mediante o exercício regular do poder de polícia proveniente dos órgãos que compõem o ente estadual ou conduta cometida em detrimento de bens e valores pertencentes à esfera material de qualquer órgão administrativo deste mesmo Estado-Membro” (Doc. 9, p. 13). Requer, ao final, o provimento do recurso para “reconstituir o julgamento de 1ª instância, de modo que se seja extinta sem resolução de mérito, a execução fiscal (Processo nº. 0021795- 98.2012.8.19.0014 – 2ª Vara Cível - Central da Dívida Ativa - da Comarca de Campos dos Goytacazes/RJ), ante a manifesta ilegitimidade do Recorrido (Estado do Rio de Janeiro) para figurar no polo ativo da demanda” (Doc. 9, p. 16-17).



    O Estado do Rio de Janeiro apresentou contrarrazões ao recurso extraordinário (Doc. 11).



    A Vice-Presidência do Tribunal a quo proferiu juízo positivo de admissibilidade do recurso (Doc. 12).



    É o relatório. DECIDO.



    O recurso merece prosperar.



    Cuida-se, na origem, de execução fiscal de multa aplicada pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro a agente público municipal, em virtude da constatação de despesas decorrentes de admissão irregular de mão-de-obra terceirizada no âmbito da Secretaria Municipal de Saúde do Município de Campos dos Goytacazes/RJ. 



    O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinário 1.003.433, Redator para o acórdão o Min. Alexandre de Moraes, Tema 642 da Repercussão Geral, ao decidir sobre a legitimação para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas Estadual a Agente Público Municipal, em razão de danos causados ao erário municipal, fixou a seguinte tese: 



    “O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal.” (DJe de 13/10/2021, destaquei) 



    Por oportuno, colaciono a ementa do referido julgado, in verbis:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MULTA APLICADA POR TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL A AGENTE PÚBLICO MUNICIPAL, POR DANOS CAUSADOS AO MUNICÍPIO. PARTE LEGITIMADA PARA A EXECUÇÃO DESSE CRÉDITO: MUNICÍPIO PREJUDICADO. DESPROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 



    1. Um dos mais basilares princípios jurídicos é o de que o acessório segue a sorte do principal. Aplicado desde o direito romano (accessio cedit principali), está positivado no direito brasileiro há mais de um século (Código Civil/1916, art. 59: Salvo disposição especial em contrário, a coisa acessória segue a principal; Código Civil/2002, art. 92. Principal é o bem que existe sobre si, abstrata ou concretamente; acessório, aquele cuja existência supõe a do principal). 



    2. Nesta situação em análise, a multa foi aplicada em razão de uma ação do agente público em detrimento do ente federativo ao qual serve, o Município. Não há nenhum sentido em que tal valor reverta para os cofres do Estado-membro a que vinculado o Tribunal de Contas. 



    3. Se a multa aplicada pelo Tribunal de Contas decorreu da prática de atos que causaram prejuízo ao erário municipal, o legitimado ativo para a execução do crédito fiscal é o Município lesado, e não o Estado do Rio de Janeiro, sob pena de enriquecimento sem causa estatal.



    4. Recurso Extraordinário a que se nega provimento. Tema 642, fixada a seguinte tese de repercussão geral: ‘O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal’.” (DJe de 13/10/2021, destaquei)



    In casu, o Tribunal de origem, ao apreciar a controvérsia, consignou, in litteris:



    “A controvérsia sob exame cinge-se a categorizar a multa imposta ao apelado, definindo-se a natureza jurídica dela para, a partir daí, se enquadrar a espécie no entendimento jurisprudencial sobre o assunto.



    Parta-se do que está em cobrança na execução fiscal (index 1 – fls. 2):



    (...)



    Trata-se, portanto, de multa sendo que: 



    ‘Art. 63. O Tribunal de Contas poderá aplicar multa de até cem vezes o maior piso salarial estadual aos responsáveis por: [...] 



    II - ato praticado com grave infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial; [...] 



    IV - não atendimento, no prazo fixado, sem causa justificada, a diligência ou a decisão do Tribunal; [...] 



    (...)



    Cumpre destacar que o caso concreto contempla a aplicação de multa pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro a um dirigente do Município de Campos dos Goytacazes. De se concluir, então, que se está diante de multa aplicada em decorrência de constatação de dano ao erário, na forma do que autorizado pelo inciso VII do artigo 123 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro.



    (...)” (Doc. 6, p. 4-7, destaquei)



    Destarte, verifica-se que o acórdão ora recorrido está em dissonância com a tese firmada no Tema 642 da Repercussão Geral.



    Nesse sentido foram os seguintes julgados, in verbis:



    “AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. MULTA APLICADA EM RAZÃO DE DESATENDIMENTO A DETERMINAÇÃO EM PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. CARÁTER PUNITIVO. LEGITIMIDADE DO ESTADO-MEMBRO PARA EXECUÇÃO FISCAL. AUSÊNCIA DE ATO LESIVO AO ERÁRIO MUNICIPAL. TEMA N. 642/RG. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONFORMIDADE COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO. INTERPRETAÇÃO DE NORMA INFRACONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE OFENSA DIRETA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INOBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DO DEVIDO PROCESSO LEGAL, DO CONTRADITÓRIO, DOS LIMITES DA COISA JULGADA E DA AMPLA DEFESA. OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. TEMA N. 660/RG. 



    1. O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal (Tema n. 642/RG). 



    2. Uma vez envolvido descumprimento de determinação de Tribunal de Contas estadual, no curso de procedimento administrativo, cabe ao Estado-membro executar multa, de caráter punitivo, aplicada a agente público municipal, ausente prejuízo causado ao Município. 



    3. Quanto à alegação segundo a qual a multa discutida não estaria prevista entre aquelas passíveis de imposição, de acordo com a Constituição Federal, pelos Tribunais de Contas, a matéria foi decidida a partir da interpretação da legislação infraconstitucional de regência, a revelar inadequado o recurso extraordinário. 



    4. A invocação dos princípios constitucionais do devido processo legal, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do contraditório não tem repercussão geral, por articular a matéria impugnada, em casos tais, ofensa meramente reflexa à Constituição Federal (Tema n. 660/RG).



    5. Agravo interno desprovido.” (Recurso Extraordinário com Agravo 1.336.804-AgR-segundo, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, DJe de 12/03/2024, destaquei)



    “AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. MULTA. PODER FISCALIZADOR. EXECUÇÃO. LEGITIMIDADE. ESTADO. TEMA N. 642/RG. OBSERVÂNCIA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. INADEQUAÇÃO. ENUNCIADO N. 279 DA SÚMULA DO SUPREMO.



    1. O Estado é legitimado para execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal com base no poder fiscalizador, estando configurada a legitimidade do Município apenas quando a penalidade for imposta em razão de danos causados ao erário municipal (Tema n. 642/RG).



    2. Dissentir da conclusão alcançada na origem – quanto à natureza jurídica da sanção imposta pelo Tribunal de Contas – demandaria revolvimento de elementos fático-probatórios. Incidência do enunciado n. 279 da Súmula do Supremo.



    3. Agravo interno desprovido.” (Recurso Extraordinário com Agravo 1.380.782-ED-AgR, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, DJe de 12/03/2024, destaquei)



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEGITIMIDADE PARA EXECUÇÃO DE MULTA APLICADA PELO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. TEMA RG Nº 642. EXECUÇÃO DA MULTA IMPOSTA EM RAZÃO DE DANOS AO ERÁRIO MUNICIPAL: COMPETÊNCIA MUNICIPAL. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO LOCAL E REEXAME DE FATOS E PROVAS: IMPOSSIBILIDADE NO CAMPO EXTRAORDINÁRIO. ÓBICES DOS ENUNCIADOS Nº 279 E Nº 280 DA SÚMULA DO STF. NEGATIVA DE SEGUIMENTO.” (Recurso Extraordinário 1.484.078, Rel. Min. André Mendonça, DJe de 29/04/2024, destaquei)



    Ex positis, PROVEJO o recurso extraordinário, com fundamento no disposto no artigo 932, inciso V, do Código de Processo Civil de 2015, para restabelecer os efeitos da sentença proferida pelo Juízo de Direito da Central de Dívida Ativa da Comarca de Campos dos Goytacazes (Doc. 3).



    Publique-se.



    Brasília, 3 de junho de 2024.



Ministro LUIZ FUX



Relator



Documento assinado digitalmente