Tribunal: STF
Processo: ARE 1498154
Classe: ARE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-07-17
Data de publicação: 2024-07-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



Ementa: RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 11, CAPUT, DA LEI Nº 8.429, DE 1992. APLICAÇÃO DA NOVA REDAÇÃO DADA PELA LEI Nº 14.230, DE 2021, A PROCESSOS EM CURSO. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES.



Caso em análise: Condenação de condutas por improbidade administrativas baseada em ofensa genérica a princípios que norteiam a Administração Pública, sem a devida subsunção dos fatos às hipóteses contidas nos incisos do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa. 



Dispositivo: Provimento do recurso extraordinário com agravo. 



    1. Trata-se de agravo contra decisão de inadmissão de recurso extraordinário interposto em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



    “EMENTA - AÇÃO CIVIL PÚBLICA -- IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - Prefeito Municipal de Ibaté, que agiu com desvio de finalidade, com violação aos princípios constitucionais e legais da moralidade, da imparcialidade, da impessoalidade e da finalidade - Prática de atos de motivação pessoal, em prejuízo de terceiros e ao largo dos interesses da Administração - Presença do elemento subjetivo, consubstanciado na atuação deliberada em desrespeito às normas legais -- Condutas tipificadas no artigo 11, ‘caput ‘, da LL4 e 37, § 4° da CF - Aplicação de três das sanções previstas no art. 12, III, da LL4 - Sentença de improcedência Recurso provido em parte.” (e-doc. 15). 



    2. Nas razões do recurso, interposto com fundamento na al. “a” do permissivo constitucional, aponta-se violação aos arts. 5º, incs. LIV e XLVI, e 37, § 4º, da Constituição da República, porquanto a condenação por improbidade administrativa deu-se de modo genérico, baseada em meras irregularidades sem qualquer especificação do dolo e no art. 11, caput, da Lei nº 8.429, de 1992. Argumenta-se, no mais, pela desproporção das cominações fixadas (e-doc. 25).



    3. Foram apresentadas as contrarrazões (e-doc. 29). 



    É o relatório.



    Decido. 



    4. O caso se refere à ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público para apurar ato de improbidade administrativa contra o prefeito do Município de Ibaté/SP, pelos atos concernentes à (i) “colocação de placas proibindo estacionamento de caminhões na quadra onde se localiza o Hotel Veneza”, cujo proprietário moveu ação contra o Município, julgada procedente, (ii) “revogação de aprovação de loteamento de forma ilegal”, (iii) “interrupção ilegal do pagamento do subsídio mensal do vice-prefeito”, em virtude de candidatura à prefeitura do mesmo município, e (iv) “perseguição aos servidores públicos, Renato Guadêncio, Vanessa Estella e Isabel Cristina Camilo Costa, que contrariaram seus interesses” (e-doc. 9, p. 1-2). 



    5. Após a improcedência da ação em Primeiro Grau, o Tribunal local reformou o decisum, conforme trecho da fundamentação reproduzido a seguir:



    “E a roborar esta assertiva está a decisão judicial encartada a fls. 309/312 que reconheceu: a) a subversão da legalidade no procedimento que impôs à autora da ação (Imobiliária Domingos Valério Ltda.) exigência inoportuna naquele momento; b) que o certificado expedido não se ressentia de qualquer invalidade, porquanto as obras necessárias à implantação do empreendimento, estavam em andamento; c) que a suposta presença de focos de dengue e presença de animais peçonhentos careciam de constatação adequada; d) que foram solapados os princípios da ampla defesa e contraditório que se impõem inequivocadamente no âmbito administrativo; e) que as razões expostas no Decreto no 2311/2012 (que revogou a aprovação do loteamento) não correspondiam aos reais motivos da revogação. 



    (...)



    (...) restou inquestionável o dolo da conduta do requerido. Em primeiro lugar porque, como destacado no julgamento do mandado de segurança impetrado pelo vice-prefeito (cópias em fls. 365/431), não podia o requerido ignorar a necessidade de observância ao princípio da legalidade estrita para imposição de penalidade, mediante prévio e regular processo administrativo; (...)



    (...)



    ‘Por fim, os atos de perseguição pessoal do réu a servidores ou funcionários ficaram igualmente comprovados pela prova oral colhida em Juízo, a qual, corroborando as declarações colhidas no inquérito civil, apontou a prática de atos de retaliação em relação à servidora Isabel (porque esta questionava mudanças salariais dos servidores); em relação ao servidor Renato Gaudêncio (que havia impetrado mandado de segurança contra o município no ano de 2008); e mesmo em relação à funcionária comissionada Vanessa Estella (porque ela estava envolvida à época com o Delegado de Polícia e prestara depoimento perante a Promotoria de Justiça). 



    (...)



    No caso em tela, existiu claro desvio de finalidade, tal como ó definido na Lei da Ação Popular (art. 2º, § único, alínea e ) ‘quando a o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explicita ou implicitamente, na regra de competência’.



    (...)



    Graves foram as condutas do apelado e referentes aos quatro fatos narrados na petição inicial. Agiu de maneira autoritária, ao abstrair-se da atuação de chefe do Pode Executivo e ao tomar atitudes perseguidoras contra aqueles que estariam se opondo aos seus interesses pessoais e não os do Município.“ (e-doc. 15).



    6. É certo que a Lei nº 14.230, de 2021, ao promover viscerais alterações na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429, de 1992), buscou restringir suas penalidades à conduta ímproba, desonesta, de modo a eximir de seu crivo aquelas incautas, tomadas por mera imperícia. Isso porque suprimiu-se a subsunção aos tipos constantes dos arts. 9º, 10 e 11, na modalidade culposa.



    7. Neste sentir, o Supremo Tribunal Federal se debruçou sobre as questões de aplicabilidade da nova lei no tempo, passando a exarar a seguinte tese, por ocasião do julgamento do ARE nº 843.989-RG/PR:



    “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 



    2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 



    3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 



    4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.”



    (ARE nº 843.989-RG/PR, Tema RG nº 1.199, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 18/08/2022, p. 12/12/2022; destaques acrescidos).



    8. De plano, é bem de ver que na definição do dolo para efeito da improbidade administrativa considera-se o chamado dolo específico, conforme a dicção expressa contida na redação atual do art. 1º, §§ 2º e 3º, da Lei de Improbidade, in verbis:



    “§ 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente.



    § 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.” (destaques acrescidos).



    9. A esse respeito, trecho do voto do e. Min. Alexandre de Moraes naquele paradigma:



    “Dessa forma, a comprovação de responsabilidade subjetiva para a condenação por ato de improbidade administrativa, com a consequente aplicação das sanções previstas na LIA, inclusive a de ressarcimento ao erário, até a edição da nova lei, somente poderia ocorrer – EM REGRA –, após a constatação da prática das elementares do tipo, previstas nos arts. 9°, 10 ou 11, e, desde que presente o necessário elemento subjetivo do tipo - DOLO GENÉRICO –, mediante o devido processo legal e a observância da ampla defesa e contraditório. 



    REPITO: Não se admite responsabilidade objetiva no âmbito de aplicação da lei de improbidade administrativa.”



    10. Ademais, é certo que a nova lei transmutou o rol do art. 11 para numerus clausus, isto é, passou a restringir a condenação por improbidade aos casos em que especificamente imputada a conduta do agente a uma das figuras dos incisos do mesmo dispositivo. 



    11. Assim, para atos cometidos na vigência do novel diploma, é inviável a imputação com base genérica no art. 11, caput, como o caso do julgador que faz referência vaga a princípios administrativos sem subsumir o caso a um dos incisos insertos no dispositivo. 



    12. In casu, independentemente de uma valoração específica sobre a gestão do recorrente à frente daquela municipalidade, é certo que a sua condenação pela Corte de origem não se pautou na aplicação específica das condutas analisadas aos incisos o art. 11, caput, da Lei nº 8.429, de 1992, cuja subsunção, a propósito, não ressai viável a partir das hipóteses fáticas narradas no aresto vergastado.



    13. Conquanto não expressamente consignado na tese do Tema RG nº 1.199, a jurisprudência deste Pretório Excelso tem se inclinado pela retroatividade da alteração promovida no aludido art. 11, conforme se nota, a seguir:



    “SEGUNDO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESPONSABILIDADE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ADVENTO DA LEI 14.231/2021. INTELIGÊNCIA DO ARE 843.989 (TEMA 1.199). INCIDÊNCIA IMEDIATA DA NOVA REDAÇÃO DO ART. 11 DA LEI 8.429/1992 AOS PROCESSOS EM CURSO. 



    1. A Lei 14.231/2021 alterou profundamente o regime jurídico dos atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública (Lei 8.249/1992, art. 11), promovendo, dentre outros, a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios discriminados no caput do art. 11 da Lei 8.249/1992 e passando a prever a tipificação taxativa dos atos de improbidade administrativa por ofensa aos princípios da administração pública, discriminada exaustivamente nos incisos do referido dispositivo legal.



    2. No julgamento do ARE 843.989 (tema 1.199), o Supremo Tribunal Federal assentou a irretroatividade das alterações introduzidas pela Lei 14.231/2021, para fins de incidência em face da coisa julgada ou durante o processo de execução das penas e seus incidentes, mas ressalvou exceção de retroatividade relativa para casos como o presente, em que ainda não houve o trânsito em julgado da condenação por ato de improbidade.



    3. As alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado.



    4. Tendo em vista que (i) a imputação promovida pelo autor da demanda, a exemplo da capitulação promovida pelo Tribunal de origem, restringiu-se a subsumir a conduta imputada aos réus exclusivamente ao disposto no caput do art. 11 da Lei 8.429/1992 e que (ii) as condutas praticadas pelos réus, nos estritos termos em que descritas no arresto impugnado, não guardam correspondência com qualquer das hipóteses previstas na atual redação dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992, imperiosa a reforma do acórdão recorrido para julgar improcedente a pretensão autoral.



    5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada.



    6. Agravo regimental desprovido.”



    (ARE nº 1.346.594-AgR-segundo, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, j. 24/10/2023; p. 31/10/2023).



    “Ou seja, para a configuração do ato de improbidade pelo art. 11, além de a conduta se enquadrar em um dos incisos do art. 11, deve também revelar significativa ofensividade ao patrimônio público e social.



    Nesse passo, não é mais possível impor a condenação pelo artigo 11 da LIA, a não ser que a conduta praticada no caso concreto esteja expressamente prevista nos incisos daquele dispositivo e demonstre grau de reprovabilidade acentuada, uma vez que a nova redação trazida pela Lei 14.230/2021 adotou, no caput, a técnica da previsão exaustiva de condutas.



    Na presente hipótese, o Tribunal de origem concluiu que as infrações que teriam sido cometidas perante a Administração não se enquadram em nenhum dos tipos previstos no art. 11, por isso, não é possível o enquadramento apenas no caput do dispositivo, ou seja, por mera violação aos princípios.



    Assim, tem-se que a conduta não é mais típica e, por não existir sentença condenatória transitada em julgado, não é possível a aplicação do art. 11 da Lei 8.429/1992, na sua redação original.



    Logo, deve se aplicar ao caso a tese fixada no Tema 1199, pois, da mesma maneira que houve abolitio criminis no caso do tipo culposo houve, também, em relação ao ato de improbidade genérico do caput do artigo 11, na redação anterior à Lei 14.230/2021.



    Portanto, o acórdão do Tribunal de origem está alinhado ao entendimento do Plenário do SUPREMO fixado no Tema 1199, razão pela qual não merece reparos.”



    (RE nº 1.480.061/RJ, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 13/03/2024, p. 15/03/2024; destaques acrescidos).



    14. Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário com agravo e, por conseguinte, julgo improcedente a ação principal. Sem verba honorária sucumbencial, nos termos do art. 18 da Lei nº 7.347, de 1985.



    Publique-se.



    Brasília, 17 de julho de 2024.



    Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator