Tribunal: STF
Processo: MS 39901
Classe: MS
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-07
Data de publicação: 2024-10-07

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de mandado de segurança, com pedido de medida liminar, impetrado por Luiz Gonzaga de Castro Alves e Outros, contra o Acórdão 229/2023-TCU-Plenário, prolatado nos autos da TC 018.437/2016-8, no âmbito do Tribunal de Contas da União, mediante o qual foram condenados, em solidariedade, ao pagamento de débito e multa.



    Eis a ementa do Acórdão 229/2023-TCU-Plenário:



    “SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL DECORRENTE DE DENÚNCIA. POSSÍVEIS IRREGULARIDADES DE NATUREZA FRAUDULENTA NAS AQUISIÇÕES DE DOIS IMÓVEIS COM PREÇOS EXCESSIVOS EFETIVADAS PELO SESC/MG. DESCONSIDERAÇÃO DA PERSONALIDADE JURÍDICA DA EMPRESA VENDEDORA. CITAÇÃO SOLIDÁRIA DOS RESPONSÁVEIS. ALEGAÇÕES DE DEFESA INSUFICIENTES PARA AFASTAR AS IRREGULARIDADES IMPUTADAS. REDUÇÃO DO VALOR DO DANO A PARTIR DA ADOÇÃO DE REFERENCIAIS MAIS CONSERVADORES PROPOSTOS PELA SEINFRAURBANA. CONTAS IRREGULARES. DÉBITO. MULTA.” (eDOC 4 p. 1, ID: 470b0f56)



    Em suas razões, os impetrantes narram o seguinte contexto fático:



    “3. O Tribunal de Contas da União, no âmbito do Processo TC 018.437/2016- 8, em sede de Tomada de Contas Especial, apurou possíveis irregularidades na aquisição de imóveis pela Administração Regional do Serviço Social do Comércio no Estado de Minas Gerais (Sesc/MG) por preço supostamente acima dos praticados no mercado imobiliário, e condenou os Impetrantes ao ressarcimento de valores em decorrência da venda de dois imóveis à Administração Regional do Serviço Social do Comércio no Estado de Minas Gerais (Sesc/MG) por suposto sobrepreço, conforme Acórdão 229/2023 – TCU Plenário e reiterado pelo 468/2024 – TCU Plenário, este, julgado na sessão plenária de 30 de abril do corrente ano. 



    4. Segundo o Tribunal de Contas da União, irregularidades macularam a operação de compra e venda de imóveis situados à Rua Viana do Castelo, n° 773 e 779, Bairro São Francisco/BH de titularidade dos Impetrantes ao Serviço Social do Comércio, unidade Minas Gerais (SESC-MG). 



    5. Ficou consignado nos autos que a venda dos referidos imóveis se deu em valores supostamente além dos praticados no mercado, mas os preços praticados eram plenamente compatíveis com os de mercado. O valor venal dos referidos imóveis atingiu o montante de R$ 26.700.000,00 (vinte e seis milhões e setecentos mil reais).



    6. Cumpre esclarecer que os impetrantes não pretendem com o presente Mandado de Segurança discutir questão de fato que imponha produção probatória. Por isso o presente mandamus se funda no direito líquido e certo  à efetivação do princípio da isonomia e da segurança jurídica, bem como o reconhecimento da prescrição, em face do princípio da unicidade das causas interruptivas, que foi violado pela Decisão ora combatida, como se evidenciará.” (eDOC 1, pp. 3-4; ID 93edd01a)



    Aduzem, ainda, os seguintes argumentos em relação à ocorrência da prescrição:



    “15. O Código Civil brasileiro determina que a interrupção do prazo prescricional só poderá ocorrer uma única vez dentre as diversas causas exaustivamente elencadas nos incisos do Art. 202. 



    16. Essa também é a literalidade do Art. 8º do Decreto 20.910/1932. 



    17. Nessa linha, esse Egrégio Supremo Tribunal Federal tem jurisprudência firme no sentido de que as causas que interrompem o fluxo da prescrição somente podem incidir uma única vez. (...)



    19. Em que pese a consolidada jurisprudência acerca da unicidade das causas interruptivas da prescrição, o Tribunal de Contas da União vem ignorando por completo a jurisprudência desta Suprema Corte e, no presente caso, considerou nada menos que 6 (seis) causas suficientes para interromper a prescrição (...)



    29. O que se argumenta é que independentemente do prazo prescricional adotado, seja o do código civil (10 anos) lapso temporal admitido pelo TCU à época, seja o da Lei 9.874/99 (5 anos), o princípio de aplicação da norma resta inalterado. 



    30. Assim, com o intuito de obstar a perpetuação do direito de ação mediante constantes interrupções da prescrição, evitando, desse modo, a perpetuidade da incerteza e da insegurança das relações jurídicas, merece ser reconhecido no presente caso a incidência do princípio da unicidade da interrupção prescricional, que estabelece, nos termos do disposto no caput do art. 202 do Código Civil, que a interrupção da prescrição deverá ocorrer uma única vez.



    (...)



    32. Fora isso, é também direito líquido e certo dos impetrantes, garantido pelos Arts. 23 e 24 da Lei de Introdução ao Direito Brasileiro, a segurança jurídica materializada na impossibilidade de se aplicar entendimento novo a fato pretérito, como fez o TCU. Repita-se: em 2016 o entendimento vigente na Corte de Contas era pela unicidade das causas interruptivas da prescrição. Em 2024, o TCU julgou caso de 2014 com entendimento que só sobreveio com o advento da Resolução 344/2022.” (eDOC 1, pp. 14-15; ID 93edd01a)



    Ao final, pleiteiam a concessão de liminar para suspender o acórdão reclamado, impedindo-se a adoção de quaisquer medidas constritivas. 



    No mérito, requerem a concessão da segurança para que “seja declarado o índice FipeZap como parâmetro adequado para se precificar os imóveis alienados nos termos das determinações do TCU à Secretaria de Patrimônio da União, privilegiando-se o princípio da isonomia e da segurança jurídica”, bem como para que seja reconhecida “a prescrição da pretensão punitiva ante a aplicação do princípio da unicidade das causas interruptivas da prescrição de modo a se anular o ato coator, concedendo-se a segurança para invalidar a condenação das impetrantes a ressarcimento e sanções administrativas, pois impostas, nos autos, por meio do ato coator, na tomada de contas especial 018.437/2016-8”. (eDOC 1, p. 16; ID 93edd01a).



    Solicitei informações à autoridade coatora, oportunidade em que o Tribunal de Contas da União assim se manifestou:



    “EMENTA: Mandado de Segurança, com pedido de medida liminar, impetrado contra ato praticado por esta Corte de Contas consubstanciado no Acórdão n. 229/2023-TCU-Plenário, mantido pelos Acórdão n.s 811/2023-TCU-Plenário, 468/2024-TCU-Plenário, 776/2024-TCU-Plenário e 849/2024-TCU-Plenário, mediante o qual a Corte de Contas, dentre outras medidas, julgou irregulares suas contas, condenou-os, em solidariedade com outros responsáveis, em débito e aplicou-lhes multa individual. 



    1. Embora o STF, no julgamento do RE 636.886 tenha assentado a prescritibilidade das pretensões de ressarcimento oriundas de Acórdão n.s de Tribunais de Contas, cabe consignar que não foram definidas as balizas jurídicas necessárias à aplicação da tese firmada, como, por exemplo, o prazo prescricional, seu termo a quo e, ainda, os eventuais marcos suspensivos ou interruptivos. A fundamentação exposta pelo Relator referiu-se essencialmente à fase de execução, com a busca de soluções para o caso concreto no Código Tribunal Nacional e na Lei de Execução Fiscal (sic). 



    2. Necessidade de se extrair, por imperativo lógico, as mencionadas balizas jurídicas da própria jurisprudência da Corte Suprema. Subsistência de precedentes de ambas as turmas do STF com a aplicação da Lei n. 9.873/1999 à prescrição da pretensão punitiva e que essa interpretação também foi estendida à prescrição ressarcitória. 



    3. Aplicação das causas interruptivas conforme parâmetros fixados pelo Supremo Tribunal Federal no MS 32.201 (1ª Turma), leading case sobre o tema naquela Corte. Aplicação de tal entendimento pela 2ª Turma do STF no MS 36.067, com a incidência de 5 causas interruptivas. Ausência de limitação da quantidade de causas interruptivas do prazo prescricional e possibilidade de interrupção da prescrição antes da autuação do processo de controle externo no TCU. 



    4. Já decidiu o STF que não apenas a citação ou intimação do responsável, mas qualquer ato inequívoco que importe a apuração do fato tem o condão de interromper o prazo prescricional (MS 35.208).



    5. Em outro precedente (MS 35.430 AgR), o STF afastou alegação de prescrição mesmo a citação tendo ocorrido no processo de controle externo há aproximadamente dez anos da ocorrência dos fatos ilícitos, pois “a Administração não se manteve inerte durante o lapso temporal acima citado”. 



    6. Nos termos do voto do Ministro-Relator do MS 35.430: “(...), o efeito interruptivo da prescrição decorrente da apuração do fato pela Administração Pública, descrito no art. 2º, II, da Lei 9873/1999, prescinde de notificação, cientificação ou citação dos investigados, ocorrendo tão somente com o desaparecimento da inércia do poder público para investigar um determinado fato. A integração subjetiva da apuração, após a identificação formal ou indiciária dos responsáveis, aferida a realidade do fato, é elemento que integra a regularidade da apuração e seus resultados, mas não a eficácia interruptiva da prescrição que exige, aqui, tão somente o atuar do órgão sancionador. (...)”. 



    7. Do exposto, atos anteriores ao chamamento do responsável ao processo de controle externo, desde que voltados à investigação dos fatos, tem aptidão para interromper o prazo prescricional, nos termos da jurisprudência do STF. 



    8. Conforme ensinamento do Exmo. Ministro André Mendonça em seu voto-vogal no julgamento da Segunda Turma do presente mandamus, “o art. 2º da Lei nº 9.873, de 1999, por se tratar de regra especial, escapa ou excepciona a regra geral prevista no art. 202 do Código Civil”. 



    9. O Supremo Tribunal Federal, em julgados de ambas as Turmas, assentou que, na fase administrativa, aplica-se o prazo quinquenal, previsto pelo art. 1º da Lei nº 9.873, de 1999. Uma vez que essa lei fixou as hipóteses de interrupção da prescrição, exaurindo o tema, inexiste lacuna jurídica que justifique a aplicação das disposições do Código Civil. 



    10. O entendimento de aplicação do art. 1º da Lei 9.873/1999 c/c o caput do art. 202 do Código Civil deixa de observar que a lei especial (Lei 9.873/1999) dispõe integralmente sobre causas de interrupção. 



    11. A jurisprudência majoritária do STF aponta em sentido diametralmente oposto à tese dos impetrantes, pois há diversos precedentes que admitem a interrupção do prazo prescricional mais de uma vez e por marcos anteriores e posteriores à citação dos responsáveis. 



    12. Se há pretensão de fundamentar a prescrição no âmbito do processo de controle externo na regra prevista no caput do art. 202 do Código Civil, deve-se, então, aplicar, quanto ao prazo da prescrição, o estabelecido no art. 205 do Diploma Substantivo Civil, que determina que “a prescrição ocorre em dez anos, quando a lei não lhe haja fixado prazo menor”. 



    13. O TCU já entendeu aplicáveis as normas do Código Civil ao tratar da prescrição da pretensão punitiva. Porém, esse entendimento da Corte de Contas foi rechaçado pelo STF, que entendeu, por diversas vezes, pela vedação da aplicação de normas civilistas ao tema da prescrição perante o TCU.



    14. A proposta de aplicação do art. 202 do Código Civil à prescrição punitiva e ressarcitória perante o TCU tem fundamento em precedentes do STJ. No caso, foram mencionados os Recursos Especiais 1.786.266, 1.504.408, 1.924.436 e 1.963.067. Ocorre que esses precedentes trataram de hipóteses fáticas de direito privado (cobranças de duplicatas e aluguéis). 



    15. Legalidade e legitimidade dos laudos de avaliação utilizados pelo TCU para fundamentar o Acórdão n. condenatório. Conforme assentado nos fundamentos dos Acórdão n.s proferidos nos autos da tomada de contas especial, a utilização do índice Fipezap foi taxativamente afastada diante das informações constantes dos laudos de avaliação dos imóveis emitidos por empresas contratadas pela Caixa Econômica Federal, os quais embasaram a decisão do Tribunal. 



    16. Parecer pelo indeferimento da medida liminar requerida, ante a ausência de pressupostos, e, no mérito, pela denegação da segurança.” (eDOC 26, p. abcbe71e)



    A Procuradoria-Geral da República emitiu parecer pela denegação da segurança, em manifestação assim ementada:



    “MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO PÚBLICO E ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL DECORRENTE DE CONVERSÃO DE DENÚNCIA CONSIDERADA PROCEDENTE. AQUISIÇÃO SUPERFATURADA DE IMÓVEIS PELA ADMINISTRAÇÃO REGIONAL DO SESC/MG. IRREGULARIDADE EVIDENCIADA. CONDENAÇÃO DOS IMPETRANTES AO RESSARCIMENTO DO PREJUÍZO CAUSADO AO ENTE SOCIAL, SOLIDARIAMENTE, ALÉM DO PAGAMENTO DE MULTA INDIVIDUAL. PLEITO DE OCORRÊNCIA DA PRESCRIÇÃO QUINQUENAL, COM AMPARO NO PRINCÍPIO DA UNICIDADE DA INTERRUPÇÃO PRESCRICIONAL. LEI Nº 9.873/1999. NÃO VERIFICADA. RESOLUÇÃO Nº 344/2022 – TCU. PRECEDENTES DESSE STF. ALEGAÇÃO DE INEXISTÊNCIA DE SOBREPREÇO DOS IMÓVEIS ADQUIRIDOS. PRECIFICAÇÃO COMPATÍVEL COM O ÍNDICE FIPEZAP. INVIABILIDADE. LEGALIDADE E LEGITIMIDADE DOS LAUDOS DE AVALIAÇÃO DOS IMÓVEIS – EMITIDOS POR EMPRESAS CONTRATADAS PELA CEF – UTILIZADOS PELO TCU PARA FUNDAMENTAR O ACÓRDÃO CONDENATÓRIO. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. PARECER PELA DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA.”



    É o breve relatório. Decido. 



    A princípio, convém rememorar que, ao apreciar o tema 899 da repercussão geral, este Tribunal reafirmou a cadeia de precedentes em torno da questão relativa à prescrição da pretensão sancionatória da Administração, que já firmava, com segurança, que a regra geral que orienta o direito constitucional brasileiro é aquela da prescritibilidade, e assentou a tese de que: “É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão do Tribunal de Contas”. O acórdão recebeu a seguinte ementa:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. REPERCUSSÃO GERAL. EXECUÇÃO FUNDADA EM ACÓRDÃO PROFERIDO PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. ART. 37, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRESCRITIBILIDADE.



    1. A regra de prescritibilidade no Direito brasileiro é exigência dos princípios da segurança jurídica e do devido processo legal, o qual, em seu sentido material, deve garantir efetiva e real proteção contra o exercício do arbítrio, com a imposição de restrições substanciais ao poder do Estado em relação à liberdade e à propriedade individuais, entre as quais a impossibilidade de permanência infinita do poder persecutório do Estado.



    2. Analisando detalhadamente o tema da ´prescritibilidade de ações de ressarcimento’ este SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL concluiu que, somente são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato de improbidade administrativa doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa –Lei 8.429/1992 (TEMA 897). Em relação a todos os demais atos ilícitos, inclusive àqueles atentatórios à probidade da administração não dolosos e aos anteriores à edição da Lei 8.429/1992, aplica-se o TEMA 666, sendo prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública.



    3. A excepcionalidade reconhecida pela maioria do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL no TEMA 897, portanto, não se encontra presente no caso em análise, uma vez que, no processo de tomada de contas, o TCU não julga pessoas, não perquirindo a existência de dolo decorrente de ato de improbidade administrativa, mas, especificamente, realiza o julgamento técnico das contas à partir da reunião dos elementos objeto da fiscalização e apurada a ocorrência de irregularidade de que resulte dano ao erário, proferindo o acórdão em que se imputa o débito ao responsável, para fins de se obter o respectivo ressarcimento.



    4. A pretensão de ressarcimento ao erário em face de agentes públicos reconhecida em acórdão de Tribunal de Contas prescreve na forma da Lei 6.830/1980 (Lei de Execução Fiscal).



    5. Recurso Extraordinário DESPROVIDO, mantendo-se a extinção do processo pelo reconhecimento da prescrição. Fixação da seguinte tese para o TEMA 899: ‘É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas.” (RE 636.886, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 24.6.2020).



    Chamo a atenção para o item 3 da ementa (que fielmente espelha trecho do voto do relator, Min. Alexandre de Moraes, f. 14), por me parecer fundamental para uma compreensão adequada do caso: (i) não calha articular com uma imprescritibilidade nos feitos do Tribunal de Contas da União, pelo simples fato de se buscar uma recomposição de quantias pertencentes ao erário; (ii) uma ação de improbidade nada diz com uma tomada de contas; e (iii) numa tomada de contas, realiza-se uma aferição de conformidade contábil, de todo incompatível com a prospecção de um elemento volitivo (dolo).



    Do estado da arte da jurisprudência deste Tribunal, é possível seguramente afirmar que as condenações oriundas de uma Corte de Contas não conseguem excetuar a regra geral da prescritibilidade.



    De posse dessa premissa, insta verificar, ainda, se é possível cogitar que o prazo prescricional ao qual se sujeita a atividade do TCU possa ser inúmeras vezes interrompido.



    Bem se sabe que, à míngua de regulamentação legal específica, a jurisprudência desta Corte assentou entendimento de que a prescrição da pretensão punitiva do TCU é quinquenal, porquanto regulada pela Lei 9.873/1999 (MS 32.201, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 7.8.2017).



    Em igual sentido, dentre vários: MS 37.373 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 4.6.2021; MS 36.523 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 27.8.2021.



    O Tribunal de Contas da União, em aparente deferência ao entendimento jurisprudencial acerca do tema, editou, em 11.10.2022, a Resolução 344, que “Regulamenta, no âmbito do Tribunal de Contas da União, a prescrição para o exercício das pretensões punitiva e de ressarcimento”. Dentre as regras previstas na Resolução 344, a Corte de Contas passou a adotar de forma objetiva e expressa o prazo prescricional quinquenal, in verbis :



    “Art. 1º A prescrição nos processos de controle externo, em curso no Tribunal de Contas da União, exceto os de apreciação, para fins de registro, da legalidade dos atos de admissão de pessoal ou de concessão de aposentadorias, reformas e pensões, observará o disposto na Lei 9.873, de 23 de novembro de 1999, na forma aplicada pelo Supremo Tribunal Federal, em especial a Ação Direta de Inconstitucionalidade 5509, e regulamentada por esta resolução.



    Art. 2º Prescrevem em cinco anos as pretensões punitiva e de ressarcimento, contados dos termos iniciais indicados no artigo 4°, conforme cada caso.”



    Nesses termos, não remanescem quaisquer dúvidas acerca da incidência de prazo prescricional quinquenal sobre as pretensões punitivas e ressarcitórias do Tribunal de Contas. O problema é que a mesma Corte de Contas, na referida Resolução 344, também passou a trazer inúmeras hipóteses de interrupção e suspensão do lustro prescricional.



    É certo que, de início, ao reconhecer que a prescrição da pretensão punitiva do TCU é regulada pela Lei 9.873/1999, seja quanto ao prazo de prescrição, seja quanto às causas de interrupção do respectivo prazo, o STF, num primeiro momento, aquiesceu com a possibilidade de múltiplos marcos interruptivos. Nossa jurisprudência chega a registrar caso em que se concederam ao TCU 11 (onze) interrupções prescricionais:



    “AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONDENAÇÃO A PAGAMENTO DE MULTA. PRESCRITIBILIDADE DA PRETENSÃO SANCIONATÓRIA. MARCOS INTERRUPTIVOS. ART. 2°, II, DA LEI 9.873/1999. DISCUSSÃO. DIREITO LÍQUIDO E CERTO. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO. SUBSISTÊNCIA DA DECISÃO AGRAVADA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I –As razões do agravo regimental são inaptas para desconstituir os fundamentos da decisão agravada, que, por isso, se mantêm hígidos. II –Excetuados os ressarcimentos de valores perseguidos na esfera judicial decorrentes da ilegalidade de despesa ou da irregularidade de contas, a aplicabilidade de sanções administrativas pelo Tribunal de Contas da União - TCU sofrem os efeitos fulminantes da passagem de tempo, de acordo com os prazos previstos em lei. III – Aplicando a regulamentação da Lei 9.873/1999 ao caso concreto, o TCU constatou que a pretensão punitiva não teria sido fulminada pelo decurso do tempo, diante da ocorrência de 11 causas interruptivas da prescrição. IV - A pretensão do recorrente, fundada na discussão sobre os fatos apontados como marcos interruptivos da prescrição da pretensão punitiva da Administração Pública, refoge aos estreitos limites do mandamus , ante a ausência de liquidez e certeza do direito pleiteado. V –Agravo regimental a que se nega provimento.” (MS 37.008 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 10.5.2022; grifo nosso).



    Confiando-se nessa linha, a Resolução 344, de 2022, do TCU, em seu art. 5º, estabelece, repetindo as disposições do art. 2º da Lei 9.873/1999, as seguintes causas interruptivas do lapso temporal:



    “Art. 5º A prescrição se interrompe:



    I - pela notificação, oitiva, citação ou audiência do responsável, inclusive por edital;



    II - por qualquer ato inequívoco de apuração do fato;



    III - por qualquer ato inequívoco de tentativa de solução conciliatória;



    IV - pela decisão condenatória recorrível.”



    Ainda de acordo com o normativo da Corte de Contas, a prescrição pode se interromper mais de uma vez por causas distintas ou por uma mesma causa desde que, por sua natureza, essa causa seja repetível no curso do processo (art. 5º, § 1º, da Resolução TCU 344/2022).



    Entendo, no entanto, que essa diretriz jurisprudencial – potencializada ao extremo pela Corte de Contas, com a edição da Resolução 344/2022 –, muito embora tenha logrado êxito em solucionar de maneira eficaz a problemática relativa à falta de previsão legal específica do lapso prescricional a ser observado pelo TCU, ensejou, em alguns casos, o retorno, por vias transversas, da inaceitável (e já refutada) tese da imprescritibilidade das ações de ressarcimento.



    Explico.



    Isso porque conduz ao entendimento de que o prazo prescricional pode ser interrompido por uma quantidade indefinida de vezes, bastando que para isso se esteja diante, por exemplo, de “ qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato”, na dicção do art. 2º, II, da Lei 9.873/1999.



    Ocorre que, conforme afirmado por esta Corte, a prescritibilidade é a regra no direito brasileiro.



    Admitir-se que o prazo prescricional possa ser interrompido por um número indeterminado de vezes, bastando que para isso se verifique a ocorrência de uma das causas previstas no art. 2º da Lei 9.873/1999, seria o mesmo que, na prática, chancelar a tese da imprescritibilidade das apurações levadas a efeito pelo TCU , o que, como já observado, não encontra ressonância no ordenamento jurídico brasileiro.



    Não se pode aceitar que, em decorrência de inúmeras interrupções do lapso prescricional, um determinado processo tramite “indefinidamente” representando verdadeira “Espada de Dâmocles” sobre as cabeças dos cidadãos e empresas submetidos a processos de tomadas de contas.



    A previsão de prazo prescricional para as ações de ressarcimento, como expressão do princípio da segurança jurídica, consiste — na condição de limitador temporal do direito de ação — em necessário mecanismo de previsibilidade do direito e de respeito a importantes valores e princípios constitucionais. A possibilidade de “infinitas” interrupções do prazo prescricional, por outro lado, traduz-se em indesejável incerteza e insegurança jurídica.



    Enfrentando questão jurídica semelhante, e com o intuito de obstar a “perpetuação do direito de ação mediante constantes interrupções da prescrição, evitando, desse modo, a perpetuidade da incerteza e da insegurança da relações jurídicas”, o Superior Tribunal de Justiça, ao prover o Recurso Especial 1.786.266/DF (Rel. Min. Antônio Carlos Ferreira, Quarta Turma, DJe 17.1.2022), reconheceu expressamente a incidência do princípio da unicidade da interrupção prescricional, que estabelece, nos termos do disposto no caput do art. 202 do Código Civil, que a interrupção da prescrição deverá ocorrer uma única vez. Referido acórdão foi assim ementado:



    “DIREITO CIVIL. RECURSO ESPECIAL. PRESCRIÇÃO. EXECUÇÃO. DUPLA INTERRUPÇÃO DO PRAZO. PROTESTO DE TÍTULO. AJUIZAMENTO DE AÇÃO DE CANCELAMENTO DE PROTESTO E DE TÍTULO EXECUTIVO. IMPOSSIBILIDADE. PRINCÍPIO DA UNICIDADE DA INTERRUPÇÃO PRESCRICIONAL. RECURSO PROVIDO. 1. Nos termos do art. 202, caput , do Código Civil, a prescrição pode ser interrompida somente uma única vez. 2. Logo, em razão do princípio da unicidade da interrupção prescricional, mesmo diante de uma hipótese interruptiva extrajudicial (protesto de título) e outra em decorrência de ação judicial de cancelamento de protesto e título executivo, apenas admite-se a interrupção do prazo pelo primeiro dos eventos. 3. Recurso provido para julgar procedentes os embargos à execução, declarando prescrita a pretensão executória.”



    A Terceira Turma do Superior Tribunal de Justiça se pronunciou em igual sentido no julgamento dos Recursos Especiais 1.504.408, 1.924.436 e 1.963.067.



    Não há justificativas plausíveis para que o entendimento adotado pelo Superior Tribunal de Justiça, relativamente às relações privadas, não seja de igual modo aplicado aos prazos prescricionais no âmbito do TCU.



    Na mesma linha, confira-se o que restou decidido no julgamento do MS 37.941 AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Edson Fachin, em que fui designado redator do acórdão, DJe 10.12.2023:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PRETENSÃO PUNITIVA E RESSARCITÓRIA. PRESCRIÇÃO. NECESSIDADE DE PRESERVAÇÃO DA PREVISIBILIDADE E DA SEGURANÇA JURÍDICA. MARCOS INTERRUPTIVOS. INCIDÊNCIA DO ‘RINCÍPIO DA UNICIDADE DA INTERRUPÇÃO PRESCRICIONAL’ (ART. 202, CAPUT, DO CÓDIGO CIVIL). SEGURANÇA CONCEDIDA. AGRAVO REGIMENTAL PROVIDO.



    1. A prescrição da pretensão punitiva e ressarcitória do TCU é quinquenal, porquanto regulada pela Lei nº 9.873/1999 (MS nº 32.201, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 7.8.2017).



    2. O termo inicial do prazo prescricional deve coincidir com o momento em que a Corte de Contas tem ciência dos fatos (ADI nº 5.509 e RE-RG nº 636.553, Tema 445 da repercussão geral).



    3. Admitir-se que o prazo prescricional possa ser interrompido por um número indeterminado de vezes, bastando que para isso se verifique a ocorrência de uma das causas previstas no art. 2º da Lei nº 9.873/1999, seria o mesmo que, na prática, chancelar a tese da imprescritibilidade das apurações levadas a efeito pelo TCU, o que não encontra ressonância no ordenamento jurídico brasileiro. Necessidade de preservação da previsibilidade e da segurança jurídica nas relações existentes entre a Corte de Contas e as pessoas e entidades sujeitas a seu controle. Incidência do ‘princípio da unicidade da interrupção prescricional’ (art. 202, caput, do Código Civil).



    4. Os marcos interruptivos devem traduzir medidas inequívocas de apuração de condutas individualmente descritas e imputadas à pessoa investigada (MS nº 37.664, Rel. Min. Ricardo Lewandowski; e MS nº 38.250, Rel. Min. Nunes Marques) .



    5. No caso, a citação para o processo de tomada de contas especial constituiu a primeira medida inequívoca de apuração da conduta individualmente descrita, imputada à pessoa do impetrante, de modo que deve ser considerada a única causa interruptiva do prazo prescricional. Prescrição da pretensão ressarcitória e punitiva do TCU caracterizada. Segurança concedida.



    6. Agravo regimental provido.” (grifo nosso)



    Assim, entendo que, observando-se a orientação jurisprudencial já consolidada nesta Suprema Corte, no sentido de que a prescrição da pretensão sancionatória do TCU deve ser regulada pela Lei 9.873/1999, deve-se, com o objetivo de se preservar a segurança jurídica, observar o princípio da unicidade da interrupção prescricional, previsto no caput do art. 202 do Código Civil, também no que se refere às pretensões punitivas e ressarcitórias do TCU, de forma que a interrupção da prescrição somente ocorrerá uma única vez, afastando-se assim a verificação, na prática, de inaceitável imprescritibilidade das ações de tomada de contas.



    Dito isso, in casu, depreende-se que o objeto desta ação mandamental se refere ao Acórdão nº 229/2023-TCU-Plenário, confirmado pelos Acórdãos nº 811/2023 (Embargos de Declaração), nº 468/2023 (Recurso de Reconsideração), nº 776/2024 (Embargos de Declaração em Recurso de Reconsideração) e nº 849/2024 (Embargos de Declaração em Recurso de Reconsideração), nos autos da Tomada de Contas 018.437/2016-8, por meio do qual os impetrantes foram condenados ao pagamento de débito e multa.



    Passo à análise.



    Frise-se que, nos termos da jurisprudência desta Corte, “ deve-se contar o prazo prescricional a partir da data do conhecimento da irregularidade nos casos em que, por iniciativa própria, o Tribunal realiza auditorias ou inspeções, assim como nos casos em que a ele são diretamente levadas as informações necessárias para a instauração de tomada de contas especial.” (ADI 5.509, Rel. Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno, DJe 23.2.2022; grifo nosso).



    Essa compreensão é consentânea com o entendimento de que o prazo prescricional quinquenal deve ser contado a partir da “chegada do processo ao Tribunal de Contas” (RE-RG 636.553, de minha relatoria, DJe 26.5.2020, tema 445 da RG).



    Ou seja, de acordo com a teoria da actio nata, o termo inicial do prazo prescricional deve coincidir com o momento em que a Corte de Contas tomou ciência dos fatos, pois, “a previsão segundo a qual o prazo prescricional inicia-se a partir da data de ocorrência do fato não encontra abrigo no ordenamento constitucional, nem nas leis federais de regência” (cf. Item 3 da ementa do acórdão proferido no julgam