Tribunal: STF
Processo: Rcl 71002
Classe: Rcl
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-12
Data de publicação: 2024-09-12

Ementa:

Inteiro teor:
RECLAMAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA. LICITAÇÃO. CONTRATAÇÃO EMERGENCIAL. AUSÊNCIA DE INDICAÇÃO DE PARADIGMA APTO. ALEGAÇÃO DE OFENSA DIRETA A SÚMULA DESTITUÍDA DE EFEITO VINCULANTE. DESCABIMENTO. MS 28.982, ALEGADO COMO PARADIGMA VIOLADO, QUE PRODUZIU EFEITOS EXCLUSIVAMENTE INTER PARTES. AUTORA QUE NÃO INTEGROU A RELAÇÃO PROCESSUAL. ALEGADA OFENSA À DECISÃO PROFERIDA NA ADI 4.296. INOCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA ENTRE O CASO CONCRETO E O PARADIGMA. RECLAMAÇÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO. 



    DECISÃO:  Trata-se de reclamação ajuizada por Litucera Limpeza e Engenharia Ltda., contra decisão do Tribunal de Justiça do Estado do Piauí, nos autos do Mandado de Segurança nº 0757670-40.2024.8.18.0000, sob alegação de ofensa à Súmula 267 do STF e de violação ao que decidido no MS 28.982 e na ADI 4.296. 



    Narra a reclamante que se trata, na origem, de mandado de segurança impetrado pelas ora beneficiárias, objetivando a suspensão da decisão proferida nos autos do Agravo de Instrumento nº 0757459-04.2024.8.18.0000, que havia concedido efeito suspensivo ao recurso, a fim de manter a contratação emergencial da empresa ora reclamante até a conclusão de processo licitatório. Relata que a segurança restou concedida, para restaurar a decisão proferida nos autos da Tutela Cautelar Antecedente nº 0824825-28.2024.8.18.0140, que determinara a suspensão da contratação da Litucera Limpeza e Engenharia Ltda. e a análise da proposta das ora beneficiárias. 



    Sustenta que, ao admitir mandado de segurança contra decisão judicial recorrível, o juízo reclamado teria violado o entendimento consolidado na Súmula 267 do STF e no MS 28.982, em que esta Suprema Corte reafirmou que o mandado de segurança não pode ser utilizado como sucedâneo recursal.



    Aponta, ainda, violação ao que decidido na ADI 4.296, que “estabeleceu parâmetros fundamentais acerca da natureza e dos limites do mandado de segurança”. Aduz, nesse sentido, que “ao admitir o mandado de segurança nestas circunstâncias, o Tribunal de Justiça piauiense violou frontalmente a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, notadamente o entendimento firmado na Súmula 267, no MS 28.982/DF e na ADI 4296, que reafirmam a natureza extraordinária do mandado de segurança e a impossibilidade de sua utilização como sucedâneo recursal” (doc. 1, p. 12).



    Requer, liminarmente, a suspensão da decisão reclamada e, no mérito, a procedência da reclamação para  que seja cassada a decisão proferida no Mandado de Segurança nº 0757670- 40.2024.8.18.0000.



    Dispensa-se, no caso concreto, a manifestação da Procuradoria-Geral da República, ante o caráter reiterado da matéria, nos termos do parágrafo único do art. 52 do RISTF.  



    É o relatório. DECIDO.  



    Ab initio, pontuo que a reclamação, por expressa determinação constitucional, destina-se a preservar a competência desta Suprema Corte e a garantir a autoridade de suas decisões, ex vi do artigo 102, inciso I, alínea l, além de salvaguardar a estrita observância de preceito constante em enunciado de Súmula Vinculante, nos termos do artigo 103-A, § 3º, ambos da Constituição Federal. 



    Nada obstante já encontrasse previsão na legislação anterior, a reclamação adquiriu especial relevo no atual Código de Processo Civil, enquanto meio assecuratório da observância da jurisprudência vinculante dos Tribunais Superiores e no afã da criação de um sistema de precedentes no processo civil brasileiro. Nesse sentido, o Código passou a prever, além das hipóteses diretamente depreendidas do texto constitucional (art. 988, I, II e III), o cabimento da reclamação para a garantia da “observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência” (artigo 988, IV).   



    Embora tenha sistematizado a disciplina jurídica da reclamação e ampliado em alguma medida seu âmbito de aplicação, o novo diploma processual não alterou a natureza eminentemente excepcional do instituto. Deveras, a excepcionalidade no manejo da reclamação é depreendida a todo tempo da redação do novo CPC, seja pela vedação de sua utilização como sucedâneo de ação rescisória (art. 988, §5º, I), seja pela exigência de prévio esgotamento das instâncias ordinárias, no caso de reclamação fundada na inobservância de tese fixada em recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida (art. 988, §5º, II). 



    A propósito, a jurisprudência desta Suprema Corte fixou diversas condições para a utilização da via reclamatória, de sorte a manter a logicidade do sistema recursal previsto no CPC e evitar o desvirtuamento do objetivo precípuo do Código, de racionalização e diminuição da litigiosidade em massa pela criação do microssistema de julgamento de casos repetitivos. Afirma-se, destarte, por exemplo, (i) a inviabilidade da reclamação para o revolvimento de fatos e provas adjacentes aos processos de origem, (ii) a necessidade de existência de estrita aderência entre a decisão reclamada e o conteúdo do paradigma invocado e (iii) a necessidade de demonstração de teratologia na aplicação de tese firmada sob a sistemática da repercussão geral. Neste sentido, os seguintes precedentes da Primeira Turma da Corte:  



    “Agravo regimental em reclamação. Alegação de violação do entendimento firmado na ADPF nº 828/DF-MC. Reclamação que objetiva o reexame de decisão fundamentada no conjunto fático-probatório dos autos. Sucedâneo recursal. Impossibilidade. Agravo regimental não provido. 1. Por atribuição constitucional, presta-se a reclamação para preservar a competência do STF e garantir a autoridade de suas decisões (art. 102, inciso I, alínea l, da CF/88), bem como para resguardar a correta aplicação das súmulas vinculantes (art. 103-A, § 3º, da CF/88). 2. A reclamação não pode ser utilizada como sucedâneo de recurso ou de ações judiciais em geral, tampouco para reanálise de fatos e provas. Precedentes. 3. Agravo regimental não provido”. (Rcl 50.238 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe24/05/2022, grifei).   



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E DIREITO TRABALHISTA. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. COMPETÊNCIA. CAUSA INSTAURADA ENTRE O PODER PÚBLICO E SERVIDOR. VÍNCULO CELETISTA. LEI FEDERAL Nº 11.350/2006. AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE E AGENTE DE COMBATE ÀS ENDEMIAS. ALEGADA AFRONTA À ADI 3.395. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA. 1. Agravo interno em reclamação ajuizado em face de decisão que afirmou a competência da Justiça do Trabalho, sob o fundamento de inexistir lei local inserindo os agentes comunitários de saúde no regime estatutário, na forma do art. 8º da Lei nº 11.350/2006. Alegação de violação à ADI 3.395. 2. A decisão da ADI 3.395 refere-se a causas envolvendo o Poder Público e seus servidores públicos, vinculados por relação estatutária ou de caráter jurídico-administrativo. Desse modo, não há relação de estrita aderência entre o ato reclamado e o paradigma invocado, requisito indispensável à propositura da reclamação. 3. Agravo interno a que se nega provimento”. (Rcl 54.159 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe 15/09/2022, grifei).  



    “CONSTITUCIONAL, TRABALHISTA E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. SUPOSTA AFRONTA AO TEMA 932 DA REPERCUSSÃO GERAL. AUSÊNCIA DE TERATOLOGIA. UTILIZAÇÃO DA RECLAMAÇÃO COMO SUBSTITUTIVO DE RECURSOS DE NATUREZA ORDINÁRIA OU EXTRAORDINÁRIA. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O Tribunal reclamado decidiu em consonância com as diretrizes fixadas pelo Tema 932, pois assentou que em se tratando de embarcações que operam em alto mar, não pode ser considerada como imprevisível, dado o fato de que faz parte, da prática da navegação, a rotina de manter contato com a Capitania dos Portos, que desempenha a função de manter as embarcações avisadas a respeito dos fenômenos climáticos em curso. Nesse sentido, se a embarcação estava realmente equipada com instrumentos de salvamento, estes deveriam ter sido acionados, não havendo prova nos autos nesse sentido. Logo, caracterizado o risco da atividade a ensejar a responsabilização objetiva da reclamada, a esta incumbe responder pela reparação dos danos havidos. 2. Desse modo, cotejando a decisão reclamada com o paradigma de confronto apontado, e respeitado o âmbito cognitivo deste instrumental, não se constata teratologia no ato judicial que se alega afrontar o precedente deste TRIBUNAL. 3. Dessa forma, a postulação não passa de simples pedido de revisão do entendimento aplicado na origem, o que confirma a inviabilidade desta ação. Esta CORTE já teve a oportunidade de afirmar que a reclamação tem escopo bastante específico, não se prestando ao papel de simples substituto de recursos de natureza ordinária ou extraordinária (Rcl 6.880-AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Plenário, DJe de 22/2/2013). 4. Recurso de agravo a que se nega provimento”. (Rcl 54.142 AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe 23/08/2022, grifei).



    Fixadas as premissas, constato que a reclamante invoca como paradigmas a Súmula 267 do Supremo Tribunal Federal e as decisões desta Suprema Corte proferidas no MS 28.982 e na ADI 4.296.



    Verifica-se, contudo, que o MS 28.982 se trata de precedente destituído de caráter vinculante e que, portanto, gerou efeitos apenas inter partes.



    Neste cenário, verifica-se de plano o não cabimento da presente reclamação quanto à alegada ofensa ao enunciado da Súmula 267 do Supremo Tribunal Federal e ao MS 28.982, ante a total ausência de paradigma apto a embasá-la no que toca a tais alegações, bem como não haver usurpação de competência desta Corte. Deveras, tal como assentado, a reclamação é via processual de cognição estreita, destinada a finalidades específicas, não se prestando ao papel de sucedâneo recursal. Na medida em que o reclamante não aponta decisão ou enunciado sumular vinculante desta Corte eventualmente descumpridos, a presente reclamação não se revela viável. Neste sentido:



    “AGRAVO INTERNO. RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. ALEGAÇÃO DE AFRONTA À SÚMULA NÃO DOTADA DE EFEITO VINCULANTE. NÃO CABIMENTO. UTILIZAÇÃO DA RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO RECURSAL. INVIABILIDADE. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO. 1. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que não cabe a reclamação tendo parâmetro invocado súmula do Supremo Tribunal Federal destituída de efeito vinculante. 2. A reclamação constitucional não consubstancia sucedâneo recursal ou ação rescisória. 3. Agravo interno conhecido e não provido, com aplicação da penalidade prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015, calculada à razão de 1% (um por cento) sobre o valor atualizado da causa, se unânime a votação”. (Rcl 45.210-AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe de 8/3/2021).



    “DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. ALEGAÇÃO DE AFRONTA À AUTORIDADE DAS DECISÕES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INSURGÊNCIA ACERCA DA NÃO APLICAÇÃO DO TEMA 476 E DA RCL 20.821. AUSÊNCIA DE ESGOTAMENTO DAS INSTÂNCIAS ORDINÁRIAS. OFENSA A PRECEDENTE SEM FORÇA VINCULANTE. 1. Reclamação ajuizada contra decisão da 2ª Vara Cível da Comarca de Rio Verde/GO, proferida em ação de desconsideração da personalidade jurídica. Pretensa aplicação do paradigma do Tema 476 e da Rcl 20.821 ao caso. 2. É inviável o ajuizamento da reclamação na espécie, por ausência de esgotamento das instâncias ordinárias. Precedente. 3. A alegação de ofensa a precedente sem força vinculante ou a direito objetivo não dá ensejo à propositura de reclamação. Precedentes. 4. Não é possível utilizar a via estreita da reclamação como sucedâneo recursal, de modo a postular uma nova apreciação de um julgamento que transcorre na origem de maneira regular. 5. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015”. (Rcl 49.150-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 17/2/2022, grifei).



    Noutro giro, verifica-se que a reclamação tem como fundamento também a alegação de ofensa ao que decidido no julgamento da ADI 4.296, redator p/ o acórdão Min. Alexandre de Moraes. Com efeito, no referido julgamento, o Plenário do Supremo Tribunal Federal assentou a inconstitucionalidade do artigo 7º, § 2º, e artigo 22, § 2º, da Lei nº 12.016/2009, que criavam óbices absolutos ao poder geral de cautela nas ações mandamentais. Eis a ementa do julgado:   



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. 1º, §2º, 7º, III E §2º, 22, §2º, 23 E 25, DA LEI DO MANDADO DE SEGURANÇA (LEI 12.016/2009). ALEGADAS LIMITAÇÕES À UTILIZAÇÃO DESSA AÇÃO CONSTITUCIONAL COMO INSTRUMENTO DE PROTEÇÃO DE DIREITOS INDIVIDUAIS E COLETIVOS. SUPOSTA OFENSA AOS ARTS. 2º E 5º, XXXV E LXIX, DA CONSTITUIÇÃO. NÃO CABIMENTO DO “WRIT” CONTRA ATOS DE GESTÃO COMERCIAL DE ENTES PÚBLICOS, PRATICADOS NA EXPLORAÇÃO DE ATIVIDADE ECONÔMICA, ANTE A SUA NATUREZA ESSENCIALMENTE PRIVADA. EXCEPCIONALIDADE QUE DECORRE DO PRÓPRIO TEXTO CONSTITUCIONAL. POSSIBILIDADE DE O JUIZ EXIGIR CONTRACAUTELA PARA A CONCESSÃO DE MEDIDA LIMINAR. MERA FACULDADE INERENTE AO PODER GERAL DE CAUTELA DO MAGISTRADO. INOCORRÊNCIA, QUANTO A ESSE ASPECTO, DE LIMITAÇÃO AO JUÍZO DE COGNIÇÃO SUMÁRIA. CONSTITUCIONALIDADE DO PRAZO DECADENCIAL DO DIREITO DE IMPETRAÇÃO E DA PREVISÃO DE INVIABILIDADE DE CONDENAÇÃO AO PAGAMENTO DE HONORÁRIOS SUCUMBENCIAIS. JURISPRUDÊNCIA CONSOLIDADA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PROIBIÇÃO DE CONCESSÃO DE LIMINAR EM RELAÇÃO A DETERMINADOS OBJETOS. CONDICIONAMENTO DO PROVIMENTO CAUTELAR, NO ÂMBITO DO MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO, À PRÉVIA OITIVA DA PARTE CONTRÁRIA. IMPOSSIBILIDADE DE A LEI CRIAR ÓBICES OU VEDAÇÕES ABSOLUTAS AO EXERCÍCIO DO PODER GERAL DE CAUTELA. EVOLUÇÃO DO ENTENDIMENTO JURISPRUDENCIAL. CAUTELARIDADE ÍNSITA À PROTEÇÃO CONSTITUCIONAL AO DIREITO LÍQUIDO E CERTO. RESTRIÇÃO À PRÓPRIA EFICÁCIA DO REMÉDIO CONSTITUCIONAL. PREVISÕES LEGAIS EIVADAS DE INCONSTITUCIONALIDADE. PARCIAL PROCEDÊNCIA DA AÇÃO. 



    1. O mandado de segurança é cabível apenas contra atos praticados no desempenho de atribuições do Poder Público, consoante expressamente estabelece o art. 5º, inciso LXIX, da Constituição Federal. Atos de gestão puramente comercial desempenhados por entes públicos na exploração de atividade econômica se destinam à satisfação de seus interesses privados, submetendo-os a regime jurídico próprio das empresas privadas.



      2. No exercício do poder geral de cautela, tem o juiz a faculdade de exigir contracautela para o deferimento de medida liminar, quando verificada a real necessidade da garantia em juízo, de acordo com as circunstâncias do caso concreto. Razoabilidade da medida que não obsta o juízo de cognição sumária do magistrado. 



    3. Jurisprudência pacífica da CORTE no sentido da constitucionalidade de lei que fixa prazo decadencial para a impetração de mandado de segurança (Súmula 632/STF) e que estabelece o não cabimento de condenação em honorários de sucumbência (Súmula 512/STF) . 



    4. A cautelaridade do mandado de segurança é ínsita à proteção constitucional ao direito líquido e certo e encontra assento na própria Constituição Federal. Em vista disso, não será possível a edição de lei ou ato normativo que vede a concessão de medida liminar na via mandamental, sob pena de violação à garantia de pleno acesso à jurisdição e à própria defesa do direito líquido e certo protegida pela Constituição. Proibições legais que representam óbices absolutos ao poder geral de cautela. 



    5. Ação julgada parcialmente procedente, apenas para declarar a inconstitucionalidade dos arts. 7º, §2º, e 22º, §2º, da Lei 12.016/2009, reconhecendo-se a constitucionalidade dos arts. 1º, § 2º; 7º, III; 23 e 25 dessa mesma lei.” (ADI 4.296, Red. p/ acórdão. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe de 11/10/2021). 



    Pois bem. O cotejo analítico entre a ADI 4.296 e a decisão reclamada revela de plano a carência do requisito da estrita aderência entre a controvérsia de origem e o paradigma invocado. Isto porque a decisão reclamada não versou sobre óbices absolutos ao poder geral de cautela no mandado de segurança, mas, antes, entendeu estarem presentes os requisitos para a concessão da liminar, conforme se observa da ementa da decisão reclamada, in verbis (doc. 11, p. 2):



    “MANDADO DE SEGURANÇA COM PEDIDO DE LIMINAR. ATO COATOR. DECISÃO PROLATADA EM AGRAVO DE INSTRUMENTO POR DESEMBARGADOR RELATOR. CONTRATAÇÃO EMERGENCIAL. SERVIÇOS DE LIMPEZA URBANA. MUNICÍPIO DE TERESINA. DISPENSA DE LICITAÇÃO. ALEGAÇÃO DE ILEGALIDADE E PRORROGAÇÃO INDEVIDA DE CONTRATOS EMERGENCIAIS. DECISÃO LIMINAR CONCEDIDA. 



    1. O ato coator é a decisão do Desembargador José Vidal de Freitas Filho no Agravo de Instrumento nº 0757459- 04.2024.8.18.0000, que manteve a contratação emergencial por 90 dias. A decisão reconheceu a possível ilegalidade na dispensa de licitação e prorrogação de contratos emergenciais, apontando falta de planejamento do gestor público. No entanto, justificou a manutenção temporária do contrato para evitar a interrupção do serviço essencial de limpeza urbana. 



    2. A decisão do Desembargador indicou a ilegalidade do procedimento de dispensa de licitação e a desídia da administração pública municipal, conforme parecer da Procuradoria do Município de Teresina, que enfatizou a impossibilidade de prorrogação de contratos emergenciais e a necessidade de planejamento adequado. 



    3. A contínua renovação do contrato desvirtua o caráter temporário e emergencial originalmente previsto, configurando uma prática ilegal. Essa prática não só contraria os princípios da legalidade e da eficiência administrativa, mas também pode ser vista como uma forma de burlar o processo licitatório, que visa garantir a transparência, a igualdade de condições entre os concorrentes e a seleção da proposta mais vantajosa para a administração pública. Sem esquecer que a dispensa dolosa de licitação, sem respaldo legal, pode vir a configurar improbidade administrativa nos termos do art. 10, VIII, da Lei nº 8.429/1992 e/ou crime tipificado no art. 337-E do Código Penal. 



    4. Liminar concedida.”  



    No ponto, cumpre ressaltar que, em sendo a reclamação instrumento processual destinado a preservar a competência deste Supremo Tribunal Federal, sua utilização só terá lugar quando houver correspondência perfeita entre a hipótese fática modelo do paradigma invocado e a hipótese subjacente à decisão reclamada, além de confronto na aplicação do direito. A este imperativo de correspondência a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal costuma se referir por “estrita aderência” contida no ato reclamado e o conteúdo da súmula ou decisão apontada como paradigma. Neste sentido são os seguintes precedentes: Rcl 23.934 AgR-ED/SP, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 15/08/2019; Rcl 34.525 AgR/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 05/08/2019; Rcl 34.056 AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 10/06/2019. Cito, ainda, em caso análogo aos dos autos: 



    “Agravo regimental na reclamação. 2. Agregação temporária de comarcas. Resolução 445/2020 do TJPE. 3. Alegada violação às ADIs 3.131, 4.657 e 5.681. Ausência de aderência estrita entre o ato reclamado e os paradigmas da Corte. Não cabimento da reclamação. Precedentes. 4. Impossibilidade de utilização da reclamação como sucedâneo recursal. 5. Inexistência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Negado provimento ao agravo regimental”. (Rcl 45.650-AgR/PE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe  de 21/5/2021).



    No presente caso concreto, não se identifica, pois, estrita aderência entre a controvérsia adjacente ao processo de origem e a decisão paradigma, de modo a se revelar inviável o progresso da presente reclamação. 



     Ex positis, NEGO SEGUIMENTO à presente reclamação, com fundamento nos artigos 932, VIII, do CPC e 161, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, prejudicado o exame da tutela de urgência. 



    Publique-se. 



     Brasília, 12 de setembro de 2024.  



Ministro LUIZ FUX



Relator



Documento assinado digitalmente