Tribunal: STF
Processo: ADI 7361
Classe: ADI
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-02-01
Data de publicação: 2024-02-01

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. A Associação Nacional das Operadoras Celulares (Acel) ajuizou esta ação direta, com pedido de medida cautelar, buscando ver declarada a inconstitucionalidade da Norma Administrativa n. 101, de 15 de dezembro de 2021, da Superintendência da Administração do Meio Ambiente (Sudema) do Estado da Paraíba, notadamente em relação aos itens 5.3.1; 5.3.2; 5.3.3; 5.3.4; 49.84 do Anexo D; 49.91 do Anexo E; 24 do anexo I; e ao grupo 24 do Anexo J, que viabilizam a aplicação dos arts. 70, § 1º, e 72, II, da Lei n. 9.605/1998; dos arts. 3º, II, e 66 do Decreto n. 6.514/2008; bem assim do art. 10 da Lei n. 6.938/1988.



    A requerente aponta inconstitucionalidade formal, afirmando violados os arts. 21, XI; e 22, IV, da Carta da República. Diz ser da União a competência privativa para legislar sobre o serviço de telecomunicações e explorar a temática.



    Sustenta a própria legitimidade por ser entidade associativa de âmbito nacional que tem por objetivo “promover e defender os interesses das suas Associadas, exclusivamente enquanto prestadoras de Serviço Móvel Pessoal (SMO)”. Frisa gozar de homogeneidade. Assinala constarem de seu quadro associativo todas as empresas de telefonia móvel existentes no País. Pontua ter sido anteriormente assentada sua legitimidade ativa.



    Destaca a pertinência temática, argumentando que, na espécie, a atuação visa afastar lei a exigir licenciamento ambiental para atividades de telecomunicações e que a viabilização do Serviço Móvel Pessoal ocorre mediante transmissão de dados por estações de telecomunicações.



    Segundo aduz, a norma ostenta natureza de ato normativo autônomo, independente, abstrato, geral e técnico, motivo pelo qual se revela pertinente esta ação.



    Ressalta que a Sudema, a pretexto de proteção ambiental, regulamentou a exigência de autorização e licenciamento para a exploração de telecomunicações. Assinala que o referido preceito vem sendo utilizado para embasar a emissão de autos de infração. 



    Sublinha o ajuizamento, pelo Ministério Público local, de ações civis públicas – sob alegação de que as empresas de telefonia móvel estariam operando antenas de rádio base e equipamentos afins no território do Estado da Paraíba sem licença ambiental da Sudema – nas quais se requer a condenação das empresas ao ressarcimento de supostos danos materiais e morais relacionados à exploração econômica de serviço efetivo ou potencialmente poluidor sem licença ambiental válida.



    Discorre acerca da existência de vício formal de constitucionalidade da norma impugnada. Conforme articula, ao impor licenciamento e condicionantes à instalação de infraestrutura de telecomunicações, a Sudema invadiu a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e explorar a matéria (CF, arts. 21, XI; e 22, IV).



    Realça a edição, no exercício dessa competência, da Lei federal n. 9.472/1997 – Lei Geral de Telecomunicações –, segundo a qual compete à União organizar os serviços de telecomunicações, o que inclui “o disciplinamento e a fiscalização da execução, comercialização e uso dos serviços e da implantação e funcionamento de redes de telecomunicações, bem como da utilização dos recursos de órbita e espectro de radiofrequências” (art. 1º, parágrafo único). Sublinha a previsão contida no art. 150 do mesmo diploma de que “a implantação, o funcionamento e a interconexão das redes obedecerão à regulamentação editada pela Agência [Anatel], assegurando a compatibilidade das redes das diferentes prestadoras, visando à sua harmonização em âmbito nacional e internacional”.



    Esclarece que a opção legislativa de concentração da atribuição no ente central decorre da necessidade de tornar possível a organização dos serviços de telecomunicações, o que implicaria a contemplação de todos os temas com repercussão na prestação desse serviço. Ao citar a doutrina e a jurisprudência desta Corte, menciona o julgamento da ADPF 732, da relatoria do ministro Ricardo Lewandowski.



    Anota indispensável a ampla integração de redes, equipamentos e sistemas, em âmbito nacional e internacional, para assegurar a efetividade do serviço, motivo por que defende a uniformidade da disciplina em território nacional. Diz ter sido essa a conclusão após a experiência normativa brasileira. Ressalta, inicialmente, a previsão, como competência legislativa concorrente, constante do Texto Constitucional de 1946, resultando em milhares de empresas telefônicas sem coordenação entre si e inúmeras redes locais incapazes de se comunicarem. Narra a superveniência do Código Brasileiro de Telecomunicações (Lei n. 4.117/1962), cujo objetivo era uniformizar nacionalmente a matéria, o que foi incorporado pela Carta Política de 1967 ao estabelecer a competência privativa da União para explorar esses serviços e legislar sobre o assunto. Quanto a esse aspecto, assinala consagrada a competência do ente central na Constituição de 1988.



    Afirma a inconstitucionalidade da exigência de licença ambiental para atividade relacionada a telecomunicações (item 5.3), bem como o enquadramento dessa atividade como “potencial poluidor/degradador” (Anexo J). Frisa que o item 49.84 do Anexo D classifica a atividade de telecomunicações como passível de licenciamento por adesão e compromisso (LAC), determinando, no Anexo E, a indispensabilidade de licenciamento desses equipamentos a cada dois anos.



    Realça a inviabilidade da legislação local, que, a pretexto de proteção ao meio ambiente, abarca aspecto referente às telecomunicações, exigindo licenciamento para a operação de redes e estações de telecomunicações. Rememora que o Regulamento de Avaliação da Conformidade e de Homologação de Produtos de Telecomunicações da Anatel já tratou da matéria ao descrever, como requisito para a certificação, entre outros, a não agressão ao meio ambiente. Acresce que o licenciamento promovido pela Agência implica o pagamento de taxa de fiscalização de instalação e funcionamento (Lei n. 5.070/1966). Aduz, ainda, que a Lei Geral das Antenas dispôs a respeito da competência exclusiva da União para regulamentar e fiscalizar aspectos técnicos das redes e dos serviços de telecomunicações (art. 4º, II), afastando expressamente a competência dos Estados (arts. 18 e 19, § 2º).



    Aponta a inadmissibilidade de lei estadual estabelecer parâmetros conflitantes com as normas federais bem assim pressupor que a atividade é potencialmente lesiva ao meio ambiente e poluidora, impondo-lhe exigência de licenciamento e sanções.



    Em reforço aos argumentos lançados, invoca precedentes deste Tribunal nos quais assentada a inconstitucionalidade de normas de entes subnacionais que normatizavam questões relativas à telecomunicação.



    Alude aos pareceres favoráveis à tese autoral, subscritos pela Advocacia-Geral da União e pela Procuradoria-Geral da República nas ADIs 7.247, ministro Dias Toffoli; e 7.321, ministro Gilmar Mendes.



    Sob o ângulo do risco, assevera que a continuidade da vigência da norma implica insegurança jurídica às prestadoras do serviço, as quais, além de atenderem às regras de licenciamento federal e se submeterem à fiscalização da Anatel, estão sendo compelidas a cumprir normas estaduais sob pena de multa. Enfatiza que as penalidades de elevado valor econômico vêm sendo aplicadas em razão da inexistência de licenciamento junto à Superintendência de Administração do Meio Ambiente do Estado da Paraíba.



    Requer a concessão da medida cautelar para suspender a eficácia dos itens 5.3.1; 5.3.2; 5.3.3; 5.3.4; 49.84 do Anexo D; 49.91 do Anexo E; 24 do anexo I; e do grupo 24 do Anexo J da Norma Administrativa n. 101 da Sudema/PB.



    Pede, ao fim, a declaração de inconstitucionalidade formal dos arts. 70, § 1º, e 72, II, da Lei n. 9.605/1998; dos arts. 3º, II, e 66 do Decreto n. 6.514/2008; bem assim do art. 10 da Lei n. 6.938/1988, de aplicação obrigatória por força da Norma Administrativa n. 101 da Sudema/PB.



    Em 11 de abril de 2023, adotei o rito do art. 12 da Lei n. 9.868, de 10 de novembro de 1999.



    O Governador da Paraíba, em informações (petição/STF n. 50.878/2023), diz não caber ao Estado o controle concentrado de constitucionalidade dada a natureza secundária do ato questionado. Alude, ainda, ao caráter concreto da medida. Quanto ao mérito, refuta as alegadas inconstitucionalidades. Defende a conformidade da norma administrativa com o modelo constitucional de proteção ambiental (CF, arts. 23, VI e VII; 24, VI e VII; e 225). Destaca a competência comum dos entes federativos na proteção do meio ambiente. Menciona a Lei Complementar n. 140, de 8 de dezembro de 2011, a versar normas para a cooperação entre os entes federativos nas ações administrativas decorrentes do exercício daquela competência comum. Refere-se à distribuição de responsabilidade para licenciamento ambiental entre União, Estados e Municípios (LC n. 140/2011, art. 7º, XIV). Salienta não ser reservado ao ente central o licenciamento ambiental para localização, instalação e operação de equipamentos e estações de telecomunicações. Reporta-se à competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal para legislar sobre proteção do meio ambiente e do patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico. Evoca o princípio da predominância do interesse e o entendimento desta Corte no sentido da prevalência da norma mais protetiva em caso de conflito entre leis estaduais e federais a versarem proteção ambiental. Alega que o § 3º do art. 1º da Lei Geral das Antenas dispõe de forma expressa acerca da competência legiferante suplementar dos Estados. Registra a diferenciação, naquele diploma, entre o licenciamento ambiental e o da atividade de telecomunicação. Conforme argui, a declaração de inconstitucionalidade da norma sob exame violaria os princípios da precaução, da prevenção e da vedação ao retrocesso ambiental. Pretende seja julgada improcedente a ação, ou, subsidiariamente, dada interpretação conforme à Constituição.



    A Superintendência de Administração do Meio Ambiente (Sudema) (petição/STF n. 52.218/2023) aponta o não cabimento do controle abstrato de constitucionalidade ante a natureza secundária da norma ora em análise. Diz que a Norma Administrativa n. 101 extrai seu fundamento de validade do Decreto estadual n. 21.120, de 20 de junho de 2000, que trata das atribuições do Conselho de Proteção Ambiental do Estado da Paraíba (Copam). Cita precedentes. Frisa que a requerente não fundamentou adequadamente o pedido de declaração de inconstitucionalidade dos arts. 70, § 1º, e 72, II, da Lei n. 9.605/1998; dos arts. 3º, II, e 66 do Decreto n. 6.514/2008; bem assim do art. 10 da Lei n. 6.938/1988. Sublinha constarem da petição inicial situações individuais e concretas envolvendo empresas associadas da requerente, a demonstrar a inadequação da via eleita. No mérito, nega ter sido usurpada a competência da União. Articula com o modelo constitucional de divisão de competência entre os entes federativos quanto à proteção ambiental. Diz não preenchidos os pressupostos para a concessão da medida cautelar requerida. Pede o não conhecimento da ação, e, no mérito, a improcedência.



    A Advocacia-Geral da União (petição/STF n. 65.173/2023) aponta a ausência de impugnação específica dos arts. 70, § 1º, e 72, II, da Lei n. 9.605/1998; dos arts. 3º, II, e 66 do Decreto n. 6.514/2008; e do art. 10 da Lei n. 6.938/1988. Quanto ao mérito, evoca a jurisprudência do Supremo no sentido da inconstitucionalidade de leis estaduais ou municipais que interferem no equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão de serviços de telecomunicações. Sustenta que a norma administrativa impugnada usurpou acompetência privativa da União ao estipular critérios para instalação de infraestrutura de telecomunicações. Afirma já estar a matéria disciplinada nas Leis n. 11.934/2009 e 13.116/2015, de modo que o ato contestado, ao impor novas condicionantes, invadiu domínio normativo do ente federativo central. Cita precedentes. Manifesta-se pelo conhecimento parcial da ação e, nessa parte, pela procedência do pedido.



    O Procurador-Geral da República, em parecer (petição/STF n. 91.889/2023), opina pelo conhecimento parcial da ação, ante a ausência de impugnação específica dos dispositivos federais atacados. No mérito, assevera que, ao instituir a obrigatoriedade de licenciamento ambiental para instalação de infraestrutura de telecomunicações, criando nova imposição às empresas prestadoras de serviços, a Norma Administrativa n. 101 interferiu na relação contratual firmada entre o Poder concedente e as concessionárias. Menciona precedentes. Diz já regulamentada a matéria de forma ampla pela União. Reporta-se à Lei Geral de Telecomunicações e à Lei Geral das Antenas. Opina pelo conhecimento parcial da ação e, nessa extensão, pela procedência do pedido.



    É o relatório. Decido.



    2. Em que pesem os argumentos lançados na inicial, entendo ser o caso de não se admitir esta ação direta de inconstitucionalidade.



    A ausência de fundamentação do pedido de inconstitucionalidade dos arts. 70, § 1º, e 72, II, da Lei n. 9.605/1998; dos arts. 3º, II, e 66 do Decreto n. 6.514/2008; e do art. 10 da Lei n. 6.938/1988 já levaria ao não conhecimento desta ação, uma vez que a autora não realizou o cotejo dos dispositivos com o Texto Constitucional.



    Para além disso, verifico ser insuficiente a mera indicação daqueles preceitos no rol de pedidos para justificar a deflagração do processo objetivo de constitucionalidade quando o ato normativo efetivamente atacado carece de autonomia normativa, abstração e generalidade.



    A bem da verdade, a despeito de indicar dispositivos federais no rol de pedidos da inicial, a requerente pretende extirpar do ordenamento apenas a Norma Administrativa n. 101/Sudema, que regulamentou “os procedimentos relativos aos critérios de enquadramento das Atividades de Licenciamento Ambiental no Estado da Paraíba”.



    Vale relembrar os preceitos federais elencados:



    Lei n. 9.605/1998



    Art. 70. Considera-se infração administrativa ambiental toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente.



    § 1º São autoridades competentes para lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo os funcionários de órgãos ambientais integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente – SISNAMA, designados para as atividades de fiscalização, bem como os agentes das Capitanias dos Portos, do Ministério da Marinha.



    Art. 72. As infrações administrativas são punidas com as seguintes sanções, observado o disposto no art. 6º:



    [...]



    II – multa simples;



    Decreto n. 6.514/2008



    Art. 3º As infrações administrativas são punidas com as seguintes sanções:



    [...]



    II – multa simples;



    Art. 66. Construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar estabelecimentos, atividades, obras ou serviços utilizadores de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores, sem licença ou autorização dos órgãos ambientais competentes, em desacordo com a licença obtida ou contrariando as normas legais e regulamentos pertinentes:



    Multa de R$ 500,00 (quinhentos reais) a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais).



    Parágrafo único. Incorre nas mesmas multas quem:



    I – constrói, reforma, amplia, instala ou faz funcionar estabelecimento, obra ou serviço sujeito a licenciamento ambiental localizado em unidade de conservação ou em sua zona de amortecimento, ou em áreas de proteção de mananciais legalmente estabelecidas, sem anuência do respectivo órgão gestor; e



    II – deixa de atender a condicionantes estabelecidas na licença ambiental.



    Lei n. 6.938/1988



    Art. 10. A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental dependerão de prévio licenciamento ambiental.



    § 1º Os pedidos de licenciamento, sua renovação e a respectiva concessão serão publicados no jornal oficial, bem como em periódico regional ou local de grande circulação, ou em meio eletrônico de comunicação mantido pelo órgão ambiental competente.



    Tais preceitos integram diplomas federais que disciplinam a Política Nacional de Proteção Ambiental e os procedimentos administrativos e sanções aplicáveis aos casos de infração ao meio ambiente. Não se poderia, por óbvio, cogitar de violação daqueles dispositivos à competência privativa da União para explorar os serviços de telecomunicações e legislar sobre o tema.



    Observo, portanto, que o único ato normativo efetivamente impugnado na presente ação é a Norma Administrativa n. 101/Sudema, a qual fixa “Procedimentos e Especificidades para o Licenciamento Ambiental com base no ordenamento Jurídico e Regramento específico análogo à matéria”.



    O referido ato administrativo deriva da Deliberação n. 5.192 do Conselho de Proteção Ambiental do Estado da Paraíba (Copam) e a ela se vincula como anexo.



    É dizer, a norma administrativa em comento não é ato autônomo, mas derivado. 



    Ademais, a norma que enumerou as atividades de telecomunicações no rol de empreendimentos passíveis de licenciamento ambiental foi a Deliberação n. 5.192/Copam, e não a Norma Administrativa n. 101/Sudema. Transcrevo, a título de ilustração, o teor daquele ato administrativo:



DELIBERAÇÃO Nº 5192



    O CONSELHO DE PROTEÇÃO AMBIENTAL DO ESTADO DA PARAÍBA (COPAM), em sua 722ª Reunião Ordinária, realizada em 14 de dezembro de 2021, no uso de suas atribuições conferidas pela Constituição Estadual de 1989, pela Lei Estadual nº 4.335, de 16 de dezembro de 1981, modificada pela Lei Estadual nº 6.757, de 08 de julho de 1999, regulamentada pelo Decreto Estadual nº 21.120, de 20 de junho de 2000, tendo em vista o disposto m seu Regimento Interno, de 12 de novembro de 1981:



    [...]



    DELIBERA:



    Art. 1º As atividades ou empreendimentos, passíveis de licenciamento, autorização ou dispensa ambiental a nível da SUDEMA, terão seus respectivos procedimentos e regramentos disciplinados na NA – 101, que é parte anexa desta Deliberação.



    Art. 2º Serão expedidas por ato da SUDEMA:



    I – Atividade Florestal.



    II – As atividades de Agropecuária.



    III – As atividades de telecomunicações.



    IV – As atividades de coleta, transporte, armazenamento, destinação e tratamento de resíduo e produto.



    V – As atividades de geração, transmissão e distribuição de energia.



    VI – As atividades de comércio e serviço.



    VII – As atividades de obra civil.



    VIII – As atividades de empreendimentos industriais.



    IX – As atividades de lavra de minério.



    X – As atividades da fauna.



    Art. 3º Estão sujeitos ao licenciamento ambiental os empreendimentos e as atividades relacionadas no Anexo parte integrante desta Deliberação, não excluindo outras que o Órgão Ambiental julgar necessário.



    Art. 4º Esta Deliberação revoga as NAs: atual NA-101, 107, 108, 110, 112, 116, 122, 124, 125 e 126.



    Art. 5º Esta Deliberação entra em vigor 45 (quarenta e cinco) dias após sua publicação.



    (Grifei)



    Não tendo a requerente atacado esses preceitos na inicial, impõe-se, também, o não conhecimento da ação por ausência de impugnação da totalidade do complexo normativo. 



    Para além disso, falta à Norma Administrativa n. 101/Sudema as características de ato normativo primário. Se não, vejamos:



    5.3. ATIVIDADE TELECOMUNICAÇÕES:



    5.3.1. Objetivos:



    Tratam da localização, instalação e operação de estações de telecomunicações e equipamentos afins, destinados à telefonia móvel celular, ERBs, rádio, televisão, telefonia e telecomunicações em geral, no Estado da Paraíba, estando sujeitas às disposições desta Norma Administrativa todas as instalações das Estações de Telecomunicações e equipamentos afins de telefonia móvel celular, radiodifusão de sons e sons e imagens, repetição, retransmissão, Serviço de Comunicação Multimídia por transmissão de radiofrequência, rádio enlaces e telecomunicações em geral, doravante denominadas Sítios de Radiofrequência, autorizados pela Agência Reguladora de Serviços de Telecomunicações (ANATEL), observadas as normas de saúde pública, ambientais e os Princípios da Precaução e da Prevenção.



    5.3.2. Autorizações e licenciamentos para exploração para telecomunicações:



·     Dispensa de Licenciamento Ambiental



·     Licenciamento por Adesão e Compromisso – LAC



·     Autorização Ambiental – AA



·     Licença Simplificada (LS)



·     Licença Prévia (LP)



·     Licença de Instalação (LI)



·     Licença de Operação (LO)



·     Licença de Regularização e Operação (LRO)



    5.3.3 Separação entre Infraestrutura de Telecomunicações e Estações de Telecomunicações:



    As fases de licenciamento e procedimentos entre as estruturas de telecomunicações e estações de telecomunicações definidas nesta norma ocorrerão de formas separadas. Os procedimentos de licenciamento ambiental para estrutura e estações ocorrerão de maneira simplificada por meio da concessão de uma Licença Simplificada (LS), respeitando o estabelecido nos anexos desta norma no que diz respeito ao porte e potencial poluidor.



    Ficando Licenciamento de forma trifásica para as estruturas instaladas em áreas de preservação permanente.



    NOTA EXPLICATIVA 03: São passíveis de observância desta norma os Sistemas de radiofrequência e equipamentos que operam na faixa de frequências de 8,3 KHz a 300 GHz, a exemplo do estabelecido nas Diretrizes da Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL).



    NOTA EXPLICATIVA 04: Isenção à observância do procedimento trifásico para as infraestruturas sem destinação exclusiva de suporte a sistemas e equipamentos de radiofrequência como fachada e lajes de condomínios verticais.



    5.3.4. Vistorias Técnicas em Matéria de Telecomunicação:



·     Serão observados a fase de licença atual do empreendimento, avaliando os danos ambientais em áreas antropizadas e em empreendimentos cujas áreas estão sujeitas a impacto ambiental, área de entorno e população circunvizinha;



·      Poderá ser solicitado documentação para esclarecimento e/ou complementação de informações, documentação e laudos que de alguma maneira divirjam do que foi observado in loco.



    No diploma questionado, encontram-se detalhados os procedimentos relativos aos critérios de enquadramento das Atividades de Licenciamento Ambiental no Estado da Paraíba, de modo a orientar a atuação da Sudema. Essa regulamentação, por sua vez, atende à exigência dos arts. 1º, 2º e 3º da Deliberação n. 5.192/Copam de incluir as atividades de telecomunicações no rol de empreendimentos passíveis de licenciamento ambiental. Tal ato normativo extrai seu fundamento de validade dos arts. 6º, 7º, 8º, 9º e 12º da Lei paraibana n. 4.335, de 16 de dezembro de 19811, e dos arts. 2º e 7º da Lei estadual n. 6.757, de 8 de julho de 19992.



    Cuida-se, portanto, de ato secundário e de natureza tipicamente regulamentar, destituído de abstração e generalidade.



    Eventual conflito de constitucionalidade, caso ocorresse, se daria entre a norma primária e a Constituição Federal, jamais entre essa última e o ato secundário.



    Pois bem. O Supremo já assentou que o controle concentrado não é meio idôneo para questionar ato secundário. Confira-se:



    AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DIREITO FINANCEIRO. ARTIGO 6º, § 7º, DA INSTRUÇÃO NORMATIVA 1.599/2015 DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL E SOLUÇÕES DE CONSULTA COSIT/RFB 166/2015 E 28/2016. DESTINAÇÃO AOS ESTADOS-MEMBROS, AO DISTRITO FEDERAL E AOS MUNICÍPIOS DO PRODUTO DA ARRECADAÇÃO DO IMPOSTO DE RENDA INCIDENTE NA FONTE SOBRE OS RENDIMENTOS PAGOS POR REFERIDOS ENTES, POR SUAS AUTARQUIAS E FUNDAÇÕES. EXCLUSÃO DO MONTANTE RELATIVO AO IMPOSTO INCIDENTE SOBRE OS VALORES PAGOS A PESSOAS JURÍDICAS. ATOS NORMATIVOS SECUNDÁRIOS. AUSÊNCIA DE AUTONOMIA NORMATIVA. ARTIGO 85, II, DO CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL. DIREITO PRÉ-CONSTITUCIONAL. IMPOSSIBILIDADE DE EXAME EM SEDE DE AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MÉRITO JULGADO EM TEMA DE REPERCUSSÃO GERAL. ATO IMPUGNADO MODIFICADO. PERDA DE OBJETO DA AÇÃO DIRETA. AGRAVO NÃO PROVIDO.



    1. A ação direta de inconstitucionalidade é incabível para questionar a validade de atos normativos de natureza secundária, cuja função seja regulamentar dispositivos infraconstitucionais. Eventual extrapolação da atividade regulamentar administrativa implica em vício de ilegalidade, insuscetível de controle pela via do controle concentrado de constitucionalidade.



    2. In casu, a ação direta de inconstitucionalidade tem por objeto o artigo 6º, § 7º, da Instrução Normativa 1.599/2015, da Receita Federal do Brasil, e as Soluções de Consulta COSIT/RFB 166/2015 e 28/2016, que dispõem sobre a repartição do produto da arrecadação do imposto de renda entre os entes federados. A parte autora questiona a constitucionalidade de provimentos executivos cuja existência e validade estão diretamente ligadas a atos normativos de natureza primária, pois a matéria também encontra tratamento no artigo 85 do Código Tributário Nacional (Lei federal 5.172/1966).



    4. O alegado caráter autônomo dos atos normativos impugnados dependeria de prévio juízo de não recepção do inciso II do artigo 85 do Código Tributário Nacional pela ordem constitucional vigente, providência que é vedada em sede de ação direta de inconstitucionalidade (ADI 2, Rel. Min. Paulo Brossard, Plenário, DJ de 21/11/1997; ADI 7, Rel. Min. Celso de Mello, Plenário, DJ de 4/9/1992; ADI 74, Rel. Min. Celso de Mello, Plenário, DJ de 25/9/1992; e ADI 129, Rel. Min. Carlos Velloso, Plenário, DJ de 4/9/1992). [...]



    (ADI 5.565 AgR, ministro Luiz Fux, DJe de 6 de dezembro de 2022 – grifei)



    PROCESSO CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM AC¸ÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. NATUREZA REGULAMENTAR DO ATO IMPUGNADO. ATO SECUNDÁRIO (REGULAMENTAR). INEXISTÊNCIA DE OFENSA DIRETA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. CONTROLE DE LEGALIDADE. PRETENSÃO MANIFESTAMENTE INCOMPATÍVEL COM A VIA DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ASSOCIAÇÃO FRACIONÁRIA. ASSOCIAÇÃO REPRESENTATIVA APENAS DE FRAÇÃO DA CATEGORIA PROFISSIONAL. ART. 2º DA PORTARIA Nº 2.265, DE 16.10.2014, DO MINISTRO DE ESTADO DA SAÚDE. PRECEDENTES.



    1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é pacífica no sentido de que ação direta de inconstitucionalidade não configura meio idôneo para impugnar ato secundário (regulamentar) em face de legislação infraconstitucional. Nesse sentido: ADI 4.095 AgR, Rel. Min. Rosa Weber; ADI 2.792 AgR, Rel. Min. Carlos Velloso; ADI 1.383 MC, Rel. Min. Moreira Alves; ADI 3.074 AgR, Rel. Min. Teori Zavascki.



    [...]



    3. Agravo Regimental a que se nega provimento.



    (ADI 5.903 AgR, ministro Roberto Barroso, DJe de 6 de julho de 2020 – grifei)



    AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONTROLE ABSTRATO DE ATO NORMATIVO SECUNDÁRIO. IMPOSSIBILIDADE. NECESSIDADE DE EXAME DA LEI NA QUAL SE FUNDAMENTA O ATO REGULAMENTADOR. PRECEDENTES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. A jurisprudência deste Supremo Tribunal consolidou-se no sentido de não se admitir o controle abstrato de constitucionalidade de ato normativo secundário por ser necessário o exame da lei na qual aquele se fundamenta, não impugnada na presente ação.



    (ADI 6.117 AgR, ministra Cármen Lúcia, DJe de 27 de outubro de 2020 – grifei)



    3. Ante o exposto, não conheço da presente ação direta de inconstitucionalidade.



    4. Publique-se.



Brasília, 1º de fevereiro de 2024.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



Documento assinado digitalmente




1  Lei n. 4.335/1981, do Estado da Paraíba



      Art. 6º É criado o Conselho de Proteção Ambiental – COPAM, com atribuições de expedir diretrizes, normas e instruções referentes à proteção dos recursos ambientais, cuja composição, organização e competência serão estabelecidas em decreto.



      Art. 7º O conselho de Proteção Ambiental – COPAM, observada a política de desenvolvimento econômico e social do Estado, atuará na prevenção da poluição e controle da utilização racional dos recursos ambientais, competindo-lhe:



      [...]



      III – autorizar a operação de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente, poluidores;



      IV – aprovar diretrizes, normas e instruções necessárias ao controle dos recursos ambientais;



      Art. 8º A SUDEMA atuará como órgão técnico e executor da política estadual do meio ambiente, competindo-lhe:



      [...]



      III – sugerir ao COPAM as medidas necessárias ao controle da poluição e à proteção dos recursos ambientais;



      IV – exercer, em nome do COPAM a fiscalização do cumprimento da legislação federal e estadual atinentes ao controle da poluição e à utilização racional dos recursos ambientais no território do Estado;



      Art. 9º O COPAM e a SUDEMA, na forma do Capítulo III, exercerão o controle sobre as fontes poluidoras, fazendo observar o que dispõe a presente Lei e atos complementares.



      Art. 12. A enumeração das fontes poluidoras ou potencial mente poluidoras referidas neste Capítulo será fixada em regulamento.




2  Lei n. 6.757/1999, do Estado da Paraíba



      Art. 2º A Superintendência de Administração do Meio Ambiente – SUDEMA, tem por objetivo:



      [...]



      VI – Conceder licenciamento ambiental, na modalidade de licença prévia, de instalação e de operação para construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetivas e potencialmente poluidoras, bem como as capazes, sob qualquer fo