Tribunal: STF
Processo: Rcl 71561
Classe: Rcl
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-24
Data de publicação: 2024-09-24

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de reclamação constitucional, com pedido de liminar, ajuizada pelo Município de Canoas, em face de acórdão proferido pelo Tribunal Superior do Trabalho, no Processo 0020102-14.2022.5.04.0203.



    Na petição inicial, o Município reclamante alega, em síntese, que a decisão reclamada, ao imputar responsabilidade subsidiária à Administração Pública, independentemente de comprovação de culpa, teria ofendido a autoridade de decisão proferida por esta Corte nos julgamentos da ADC 16 e do RE-RG 760.931 (tema 246), bem como teria desrespeitado a Súmula Vinculante 10 desta Corte.



    Destaca que os Juízos Trabalhistas entenderam que a responsabilidade do Município se deve em razão da culpa in vigilando, em função do próprio inadimplemento da empresa terceirizada, além da procedência parcial das postulações em juízo e da ausência de prova da fiscalização, decisão ratificada pelo TST.



    Argumenta, ainda, que “a Turma do TST, muito embora não tenha declarado direta e expressamente a inconstitucionalidade do art. 71, § 1º, da Lei 8.666/1993, afastou sua incidência, ao determinar que a administração municipal é devedora subsidiária dos créditos oriundos da reclamatória trabalhista em comento” (eDOC 1, p. 24; ID 71647882).



    Desse modo, requer, liminarmente, a suspensão dos efeitos do ato reclamado e, no mérito, a procedência da reclamação para cassar o acórdão reclamado.



    É o relatório. Decido.



    Inicialmente, dispenso a remessa dos autos à Procuradoria-Geral da República, por entender que o processo já está em condições de julgamento (RISTF, art. 52, parágrafo único).



    A reclamação, tal como prevista no artigo 102, I, “l”, da Constituição e regulada nos artigos 988 a 993 do Código de Processo Civil e 156 a 162 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, tem cabimento para preservar a competência do tribunal ou garantir a autoridade das suas decisões, bem como contra ato administrativo ou decisão judicial que contrarie súmula vinculante (CF/88, art. 103-A, § 3º).



    Quanto ao mérito, registro que o Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADC 16, Rel. Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 9.9.2011, declarou a constitucionalidade do art. 71, § 1º, da Lei 8.666/1993, que dispõe sobre a impossibilidade jurídica de transferência de responsabilidade à Administração Pública de encargos decorrentes do não cumprimento, pelo contratado, de obrigações trabalhistas, fiscais ou comerciais.



    Em data posterior a esse julgamento, o Tribunal Superior do Trabalho deu nova redação à Súmula 331 daquela Corte, para fazer constar que o inadimplemento das obrigações trabalhistas, por parte do empregador, implica a responsabilidade subsidiária dos entes integrantes da Administração Pública direta e indireta em determinados casos.



    Com efeito, constato que o Supremo Tribunal Federal reconheceu a existência de repercussão geral dessa matéria, nos autos do RE-RG 760.931 (tema 246), que substituiu o RE-RG 603.397, Rel. Min. Rosa Weber, cujo mérito está sendo analisado pelo Plenário. 



    Por ocasião do julgamento de mérito do citado paradigma, o Pleno desta Corte deu parcial provimento ao recurso da União e confirmou o entendimento adotado na ADC 16, no sentido de proibir a responsabilização automática da Administração Pública, só cabendo condenação se houver prova inequívoca de sua conduta omissiva ou comissiva na fiscalização dos contratos.



    Nesses termos, para que haja a responsabilização do ente público é necessário que se comprove cabalmente nos autos o comportamento reiteradamente negligente da Administração, bem como o nexo causal entre a conduta comissiva ou omissiva do Poder Público e o dano sofrido pelo trabalhador.



    Assim, é imprescindível que se comprove o conhecimento, pela Administração Pública, da situação de ilegalidade e sua inércia em adotar providências para saná-la.



    Nesse sentido, cito os seguintes julgados:



    “DIREITO DO TRABALHO E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. ART. 71, § 1º, DA LEI Nº 8.666/1993. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO POR DÍVIDAS TRABALHISTAS EM CASO DE TERCEIRIZAÇÃO. 1. O Supremo Tribunal Federal firmou, no julgamento do RE 760.931, Red. p/o acórdão o Min. Luiz Fux, a seguinte tese: ‘O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93. 2. Nesse contexto, a responsabilização do ente público depende da demonstração de que ele possuía conhecimento da situação de ilegalidade e que, apesar disso, deixou de adotar as medidas necessárias para combatê-la. 3. A responsabilidade subsidiária do ente público encontra-se embasada exclusivamente na ausência de prova da fiscalização do contrato de terceirização. De modo que foi violada a tese jurídica firmada na ADC 16, Rel. Min. Cezar Peluso, à luz da interpretação que lhe foi dada no RE 760.931, Red. p/o acórdão o Min. Luiz Fux. 4. Inaplicável, na espécie, a exigência de esgotamento das instâncias ordinárias, prevista art. 988, §5º, II, do CPC/2015, por se tratar de reclamação ajuizada por afronta à ADC 16 e anterior à conclusão do julgamento do tema 246 da repercussão geral. Precedentes. 5. Agravo interno desprovido.” (Rcl 26.819 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 23.6.2020; grifo nosso);



    “AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. TRABALHISTA. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO. AFRONTA AO QUE DECIDIDO NO JULGAMENTO DA AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE 16. IMPOSSIBILIDADE DE RESPONSABILIZAÇÃO AUTOMÁTICA DA ADMINISTRAÇÃO PELO INADIMPLEMENTO DE OBRIGAÇÕES TRABALHISTAS POR PARTE DA EMPRESA CONTRATADA. ARTIGO 71, PARÁGRAFO 1º, DA LEI 8.666 /1993. PRECEDENTES. AGRAVO A QUE SE DÁ PROVIMENTO. 1. No julgamento do Recurso Extraordinário 760.931, Tema 246 da Repercussão Geral, que interpretou o julgamento desta Corte na ADC 16, o STF assentou tese segundo a qual ‘o inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93’. 2. Consequentemente, a responsabilização subsidiária da Administração Pública, embora possível, é excepcional e condicionada à respectiva culpa, devidamente comprovada nos autos. 3. In casu, a decisão reclamada atribuiu à União a responsabilidade subsidiária omissiva pelos encargos trabalhistas decorrentes da contratação de serviços por intermédio de empresa terceirizada, conquanto inexistente prova taxativa de culpa in vigilando. 4. Neste contexto, é insuficiente a mera afirmação genérica de culpa in vigilando ou a presunção de culpa embasada exclusivamente na ausência de prova da fiscalização do contrato de terceirização. Precedentes. 5. Agravo a que se dá provimento a fim de cassar a decisão reclamada, na parte em que atribui responsabilidade subsidiária ao ente administrativo.” (Rcl 16.777 AgR, Rel. Min. Rosa Weber, redator do acórdão Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 22.6.2020).



    Na hipótese dos autos, verifico que o Juízo de origem entendeu que a Administração Pública deveria ser responsabilizada subsidiariamente pelas obrigações trabalhistas, porquanto não se desincumbiu do ônus de provar o cumprimento de seu dever de fiscalização, o que foi mantido pelo Tribunal Regional do Trabalho da 4ª Região. Nesse sentido, transcrevo trecho do acórdão regional:



    “O reclamante foi contratado pelo primeiro reclamado, GAMP - Grupo de Apoio à Medicina Preventiva e à Saúde Pública, em 03/12/2018 no cargo de Médico, tendo laborado até 07/10/2021. Com relação à modalidade de extinção do contrato de trabalho, restou reconhecida nestes autos, a rescisão indireta por culpa do empregador, conforme se analisou no item "4" desta decisão. É incontroverso nos autos o fato de que o reclamante, enquanto empregado do GAMP, prestou serviço no Hospital Universitário de Canoas. 



    Com relação à responsabilidade subsidiária do segundo reclamado, Município de Canoas, de plano, rechaçam-se os argumentos apresentados pelo Município em seu recurso ordinário, de que não há terceirização de serviços na relação mantida com o primeiro reclamado, porquanto a prestação de serviços de saúde não é monopólio do Estado. Verifica-se que a Constituição Federal (CF), em seu art. 30, VII, é clara quanto à competência do Município para prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, os serviços de atendimento à saúde da população. Necessário mencionar que o art. 196 da CF, dispõe que A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação (grifou-se). Por fim, depreende-se da leitura do art. 199 da Constituição Federal, que a participação de terceiros para a prestação do serviço público de saúde, ocorre de forma complementar ao sistema único de saúde. 



    Nesse sentido, entende-se que os Termos de Fomento 1 e 2, firmados entre o Município de Canoas e o primeiro réu, GAMP, nada mais são do que o repasse pelo Município à entidade privada da obrigação daquele de fornecer à população os serviços de saúde. 



    E, dessa forma, sendo incontroverso que o autor prestou serviços em benefício do segundo réu, Município de Canoas, no Hospital Pronto Socorro de Canoas, esse deve responder de forma subsidiária pelos valores devidos ao obreiro, já que era o real beneficiário da mão de obra do empregado.



    Em atenção às razões recursais do terceiro reclamado, importante ressaltar que o disposto no art. 42, XX, da Lei 13.019/2014, não impossibilita o reconhecimento da sua responsabilidade subsidiária, especialmente quando se observa que o teor do dispositivo legal referido é idêntico àquele contido no art. 71, § 1º da Lei 8.666/1993, o qual, inclusive, será utilizado por analogia na presente decisão. Nesse sentido, no caso em exame, em primeiro plano, existem direitos fundamentais do trabalhador sendo questionados, como, por exemplo, a dignidade da pessoa humana e os valores sociais do trabalho. Por sua vez, a Administração Pública procura preservar-se alheia à relação de trabalho entre a prestadora de serviços e o obreiro. Fazendo-se o cotejo entre as normas aplicáveis, de um lado a Constituição Federal e de outro a Lei 8.666/93 (ou Lei 13.019/2014), é inquestionável a preponderância daquela em detrimento desta. Caso contrário, estar-se-ia permitindo que o Município pudesse se beneficiar diretamente da mão de obra do trabalhador restando, injustificadamente, isento de quaisquer ônus decorrentes do inadimplemento de direitos trabalhistas. Nesse sentido, a previsão contida no item IV, da Súmula 331 do TST:



    O inadimplemento das obrigações trabalhistas, por parte do empregador, implica a responsabilidade subsidiária do tomador dos serviços quanto àquelas obrigações, desde que haja participado da relação processual e conste também do título executivo judicial. 



    Ademais, adota-se a orientação jurisprudencial consubstanciada no item V, da Súmula 331 do TST: 



    Os entes integrantes da Administração Pública direta e indireta respondem subsidiariamente, nas mesmas condições do item IV, caso evidenciada a sua conduta culposa no cumprimento das obrigações da Lei n.º 8.666, de 21.06.1993, especialmente na fiscalização do cumprimento das obrigações contratuais e legais da prestadora de serviço como empregadora. A aludida responsabilidade não decorre de mero inadimplemento das obrigações trabalhistas assumidas pela empresa regularmente contratada. 



    No mesmo sentido, o entendimento consagrado na Súmula 11 deste Tribunal, segundo o qual: 



    RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA. CONTRATOS DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. LEI 8.666/93. A norma do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93 não afasta a responsabilidade subsidiária das entidades da administração pública, direta e indireta, tomadoras dos serviços.



    (...)



    A imputação de responsabilidade ao segundo demandado encontra respaldo, também, no Princípio da Proteção, informador do Direito do Trabalho, bem como na culpa in vigilando, que consiste na obrigação do tomador dos serviços em verificar se os encargos trabalhistas estão sendo devidamente cumpridos pela prestadora. 



    Diga-se, por pertinente, que não se verifica violação da Súmula Vinculante nº 10, pela consideração da constitucionalidade do item IV da Súmula 331 do TST. Isso porque, não se trata de declaração direta ou indireta sobre a inconstitucionalidade de norma, pelo contrário, pelo respaldo dado à Constituição Federal, é que foi atribuída responsabilidade ao recorrente.



    Ressalta-se, por oportuno, que por ocasião do julgamento da ADC nº 16 pelo STF, jamais foi assentado, por aquela corte, a isenção total de responsabilidade por parte da Administração Pública. A Suprema Corte definiu que não bastaria tão somente a culpa in eligendo, sendo necessária a existência da culpa in vigilando para a sua responsabilização, o que culminou, inclusive, na elaboração do item V da Súmula 331 acima transcrito. Ademais, a decisão exarada pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 760.931/DF, igualmente, não veda a possibilidade de responsabilização do ente público, impondo apenas que tal seja precedida do exame de culpa. 



    Dessa forma, incumbe ao tomador exercer seu poder fiscalizador e averiguar o cumprimento das normas trabalhistas pela prestadora de serviços que indubitavelmente contratou. Contudo, na hipótese, restou demonstrado nos autos que o real empregador do demandante descumpriu, reiteradamente ao longo do período contratual, obrigações legais relativas aos depósitos de FGTS e intervalos intrajornada, situação que já é suficiente para evidenciar a negligência do Município, no acompanhamento do cumprimento das obrigações trabalhistas, o que faz com que se reconheça a sua culpa in vigilando. 



    Importante ser ressaltado, também, que a garantia subsidiária dos direitos trabalhistas pelo tomador dos serviços se impõe não apenas em virtude da responsabilidade mínima por ato de terceiro, como, também, pela vedação jurídica ao abuso de direito, harmonizando os dois princípios, com a prevalência hierárquica dos direitos laborais na ordem jurídica do país.



    Frisa-se, ademais, que a responsabilidade subsidiária reconhecida na presente decisão, abarca todas as parcelas deferidas, inclusive as multas dos artigos 467 e 477, §8º, da CLT, à luz do disposto na Súmula 331, VI, do TST. 



    Por todo o exposto, nega-se provimento ao recurso do Município de Canoas”. (eDOC 3, ID 976f7ad7; grifo nosso).



    O Tribunal Superior do Trabalho, por sua vez, ao apreciar o recurso de revista interposto pelo Município reclamante, manteve a conclusão adotada pelo Tribunal Regional, consoante a ementa a seguir transcrita:



    “AGRAVO INTERNO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. RECURSO DE REVISTA. LEI Nº 13.467/2017. TRANSCENDÊNCIA JURÍDICA. EXISTÊNCIA. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. TEMA DE REPERCUSSÃO GERAL Nº 246 DO STF. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. CULPA IN VIGILANDO. ÔNUS DA PROVA. 



    1-A controvérsia reveste-se de transcendência jurídica. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o precedente vinculante constituído pelo Tema nº 246 da Repercussão Geral (RE nº 760.931/DF), fixou a tese jurídica segundo a qual ‘o inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93’. 



    2 - Com isso, o Pretório Excelso deixou claro que a dicção do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/1993, apesar de constitucional, como delimitado por ocasião do julgamento da ADC nº 16, não representa o afastamento total da responsabilidade civil do Estado em contratos de terceirização, mas, ao revés, indica a existência de tal responsabilidade em caso de haver elementos de comprovação da culpa do ente público pelo inadimplemento dos encargos trabalhistas da empresa terceirizada. 



    3 - A Subseção I Especializada em Dissídios Individuais desta Corte, em sua Composição Plena, em sessão realizada em 12/12/2019, por ocasião do julgamento do Processo nº TST-E-RR925-07.2016.5.05.0281, da Relatoria do Exmo. Ministro Cláudio Brandão, em avaliação da tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal nos autos do Recurso Extraordinário nº 760.931/DF, concluiu que a matéria pertinente ao ônus da prova não foi definida pela Suprema Corte, ao fixar o alcance do Tema nº 246, firmando que é do Poder Público o ônus de demonstrar que fiscalizou de forma adequada o contrato de prestação de serviços. 



    4 - Tendo em vista que o acórdão regional está fundado na ausência de demonstração pelo ente da administração pública da fiscalização do contrato de prestação de serviços, matéria infraconstitucional em que o Supremo Tribunal Federal não fixou tese no exame do RE nº 760.931/DF, segundo o entendimento da SBDI-1 do TST, impõe-se o não provimento do agravo de instrumento. 5- Agravo interno a que se nega provimento.” (eDOC 3, pp. 1-2; ID a5af8688)



    Ora, entendo que a Justiça trabalhista, ao atribuir à Administração o ônus probatório (TST) ao mesmo tempo em que impediu toda e qualquer prova levada a juízo (TRT), incorre na figura da responsabilização automática, combatida por esta Corte Suprema, sendo necessária a apresentação de prova inequívoca de sua conduta omissiva ou comissiva na fiscalização dos contratos. 



    Corroborando a tese, cito, ainda, recentes julgados de ambas as Turmas do STF:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. RECLAMAÇÃO CONTRA DECISÃO QUE ATRIBUIU RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA AO RECLAMANTE SEM A DEMONSTRAÇÃO DE COMPORTAMENTO SISTEMATICAMENTE NEGLIGENTE OU DE NEXO DE CAUSALIDADE ENTRE A CONDUTA DO PODER PÚBLICO E O DANO SOFRIDO PELO TRABALHADOR. ALEGADA VIOLAÇÃO AO QUE DECIDIDO NA ADC 16 E NO RE 760.931, REL. MIN. ROSA WEBER. OCORRÊNCIA. RECURSO DESPROVIDO. 1. Por ocasião do julgamento do RE 760.931, sob a sistemática da Repercussão Geral, o Plenário desta SUPREMA CORTE afirmou que inexiste responsabilidade do Estado por débitos trabalhistas de terceiros, alavancada pela premissa da inversão do ônus da prova em favor do trabalhador. 2. O reconhecimento da responsabilidade subsidiária, sem que haja a comprovação real de um comportamento sistematicamente negligente em relação à terceirizada, tampouco prova do nexo de causalidade entre a conduta comissiva ou omissiva do Poder Público e o dano sofrido pelo trabalhador, a revelar presunção de responsabilidade do Ente Público, não foi admitido por esta CORTE quando do julgamento da ADC 16. 3. Recurso de Agravo a que se nega provimento.” (Rcl 63.784 AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 6.3.2024; grifo nosso);



    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO. ADC Nº 16/DF. RE Nº 760.931-RG/DF; TEMA RG Nº 246. INOBSERVÂNCIA. PROVIMENTO DO RECURSO. PROCEDÊNCIA DA RECLAMAÇÃO. 1. A Justiça do Trabalho imputou responsabilidade subsidiária automática à Administração Pública na tomada de serviços terceirizados, sob o fundamento de falha na fiscalização do contrato (culpa in vigilando), revelando inobservância ao que decidido na Ação Declaratória de Constitucionalidade nº 16/DF e, mais recentemente, no Tema nº 246 do ementário da Repercussão Geral. 2. Não há apontamento claro e objetivo sobre reiterada e sistemática negligência, podendo a motivação apresentada, genérica, servir para qualquer processo judicial em que tenha ocorrido inadimplemento de obrigações trabalhistas. 3. Agravo regimental provido para, dando procedência à reclamação, cassar o acórdão reclamado, na parte em que atribui responsabilidade subsidiária à parte agravante.” (Rcl 62.148 AgR, Rel. Min. Edson Fachin, Redator do acórdão Min. ANDRÉ MENDONÇA, Segunda Turma, DJe 16.2.2024).



    Assim, entendo que o Tribunal de origem reconheceu a responsabilidade da Administração Pública sem caracterização de culpa, afastando a aplicação da norma do art. 71, § 1º, da Lei 8.666/1993, cuja constitucionalidade foi reconhecida na ADC 16.



    Por fim, cumpre registrar que não desconheço a existência do tema 1.118 da repercussão geral, no qual se discutirá o “[ô]nus da prova acerca de eventual conduta culposa na fiscalização das obrigações trabalhistas de prestadora de serviços, para fins de responsabilização subsidiária da Administração Pública, em virtude da tese firmada no RE 760.931 (Tema 246)”.



    Todavia, tendo em vista que o mérito do referido paradigma ainda não foi julgado e que, a meu juízo, a matéria em questão já foi apreciada no julgamento da ADC 16, não há qualquer óbice ao julgamento da presente causa.



    Ante o exposto, julgo procedente a reclamação para afastar a responsabilidade subsidiária da parte reclamante, nos termos da jurisprudência desta Corte (art. 21, § 1º, do RISTF).



    Publique-se.



    Brasília, 24 de setembro de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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