Tribunal: STF
Processo: ARE 995344
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-06
Data de publicação: 2024-09-06

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravos interpostos contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, ementado nos seguintes termos:  



    “ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. REVISÃO DO ATO DE APOSENTADORIA PELO TCU. GARANTIA DE CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. De acordo com o entendimento que vem sendo externado pelo Plenário do STF, a autora deve ser intimada a participar do processo que visa à revisão do seu ato de aposentadoria, desfrutando das garantias do contraditório e da ampla defesa, especialmente pelo decurso de prazo superior a cinco anos, após a concessão do benefício”. (eDOC 2 – p. 119)  



    No recurso extraordinário, interposto pela União, com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta violação aos arts. 5º, XXXV, LIV e LV, e 37, do texto constitucional. (eDOC 3, p. 53)



    Nas razões recursais, afirma que não é necessária a concessão do contraditório e ampla defesa por se tratar de ato exarado pelo TCU que constatou a nulidade da aposentadoria. 



    Alega que “a Administração Pública agiu na estrita observância do princípio da legalidade, visto que revogou o ato de aposentadoria do autor em circunstância autorizada por lei. O poder de autotutela da Administração Pública, repita-se obriga a afastar a vigência de atos administrativos viciados, face ao princípio constitucional da legalidade, tão logo constatado defeito de tal monta”. (eDOC 3, p. 94)



    Aduz, ainda, que a “averbação do tempo de serviço rural, como estabelecido, não resta suficiente para sua computação, sendo necessário ainda para tanto a comprovação do recolhimento das contribuições previdenciária referente àquele período, o que falta ao Autor, ora Apelante”. (eDOC 3, p. 101)



    Assevera que o acórdão recorrido “deixou de considerar a orientação do Supremo Tribunal Federal a respeito, qual seja: os juros de mora nas condenações impostas contra a União devem respeitar os limites estabelecidos pelo artigo 1º-F da Lei nº 9.494/97, inclusive na atual redação da Lei nº 11.960/2009”. (eDOC 3, p. 111)



    Ao final, afirma a necessidade de fixação de honorários advocatícios nos termos do § 4º do art. 20 do CPC. 



    No recurso extraordinário, interposto pelo INSS, com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 37 e 71, III, do texto constitucional. (eDOC 3, p. 133)



    Nas razões recursais, alega em síntese que “o ato de aposentadoria afigura-se complexo, vez que somente resta perfectibilizado após a manifestação do Tribunal de Contas. Nesse sentido, exsurge a competência prevista no art. 71, III, da CF/88”, acrescentando que “eventual prazo decadencial somente pode ser contado a partir da devida perfectibilização do ato, que fica postergada à manifestação do Tribunal de Contas, que se deu somente em 2006, inobstante estar inativa desde 1998”. (eDOC 3, p. 137)



    Determinado o retorno dos autos para aplicação do Tema 445 da repercussão geral (eDOC 7), o Tribunal de origem consignou que o precedente indicado não guarda perfeita identidade com o caso em análise. Nesses termos, colho ementa proferida:  



    “ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. TEMA 445 DO STF. CONTROVÉRSIA DIVERSA DAQUELA TRATADA NO PARADIGMA. GARANTIA DE CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. AUSÊNCIA DE RETRATAÇÃO. 



    1. Ao concluir o julgamento do Tema 445, submetido à sistemática da repercussão geral, no âmbito do RE 636.553, o Supremo Tribunal Federal definiu a seguinte tese: Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas. 



    2. No caso concreto, o acórdão deste Tribunal não analisou a decadência do direito de revisão do benefício pelo TCU, tendo decidido tão somente que "a autora deve ser intimada a participar do processo que visa à revisão do seu ato de aposentadoria, desfrutando das garantias do contraditório e da ampla defesa, especialmente pelo decurso de prazo superior a cinco anos, após a concessão do benefício". (eDOC 32 – ID: c3702f5f).  



    É o relatório.



    Decido.



    Razão assiste ao INSS.



    Conforme se extrai dos presentes autos, o caso em análise trata sobre ação ordinária, proposta na origem por servidora do INSS, em que se impugna o ato do Tribunal de Contas da União que julgou ilegal e recusou o registro do ato de aposentadoria da autora. 



    O Tribunal de origem entendeu necessário conceder o contraditório e ampla defesa à servidora, considerando-se passados mais de sete anos entre o pedido de aposentadoria e a análise pelo TCU. 



    Concluiu pela não incidência do tema 445 da repercussão geral por considerar que, no caso em análise, não se discute o prazo decadencial, mas sim, o direito ao contraditório e à ampla defesa. Nesses termos, colho trecho do acórdão proferido em sede de juízo de retratação:  



    “Do caso concreto 



    No caso concreto, o acórdão deste Tribunal não analisou a decadência do direito de revisão do benefício pelo TCU, tendo decidido tão somente que "a autora deve ser intimada a participar do processo que visa à revisão do seu ato de aposentadoria, desfrutando das garantias do contraditório e da ampla defesa, especialmente pelo decurso de prazo superior a cinco anos, após a concessão do benefício" (evento 5, ACOR3):



    ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. REVISÃO DO ATO DE APOSENTADORIA PELO TCU. GARANTIA DE CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. 



    De acordo com o entendimento que vem sendo externado pelo Plenário do STF, a autora deve ser intimada a participar do processo que visa à revisão do seu ato de aposentadoria, desfrutando das garantias do contraditório e da ampla defesa, especialmente pelo decurso de prazo superior a cinco anos, após a concessão do benefício.



    Na sentença proferida pelo juízo de origem, que não foi reformada por este Tribunal, constou a seguinte fundamentação (processo 5015648-83.2010.4.04.7000/PR, evento 21, SENT1):



    Prefacialmente, ressalto que não está em debate o conteúdo do ato praticado pelo Tribunal de Contas da União, especialmente quanto à possibilidade de contagem de tempo de estágio no 'Projeto Rondon'. 



    Observa-se que a autora alega, inicialmente, decadência do poder de revisão do ato de concessão de aposentadoria, considerando datar a aposentadoria de 1998, tendo sido notificada acerca da recusa de sua aposentadoria somente em 13/03/06, ou seja, mais de sete anos após o ingresso na inatividade. 



    Cumpre esclarecer, contudo, que o art. 71 da Constituição Federal de 1988, em seu inciso III, fixa a competência do Tribunal de Contas da União para apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos da administração direta e indireta relativos às concessões de aposentadorias, reformas e pensões. Trata-se de um exercício de controle externo na atividade que lhe é própria de fiscalização financeira e orçamentária. Com isso, os atos de concessão de aposentadorias caracterizam-se como atos administrativos compostos, resultante da vontade única de um órgão, mas que está sujeito à verificação por parte do TCU. Hely Lopes Meirelles salienta que o ato composto 'é formado pela vontade única de um órgão, sendo apenas ratificado por outra autoridade' (Direito administrativo brasileiro, 29. ed., Malheiros, p. 170). 



    É por isso que o Supremo Tribunal Federal já decidiu que não há falar 'em definitividade do ato de concessão de aposentadoria ainda não apreciado quanto a sua legalidade, pelo Tribunal de Contas' (trecho do voto do ministro Carlos Velloso no MS 24.784/PB). Daí se infere que, até apreciação do ato pelo órgão de contas, não se pode dizer da existência de direito adquirido e, obviamente, do início de qualquer prazo decadencial. Neste sentido, já decidiu o Supremo Tribunal Federal que 'O ato de aposentadoria configura ato administrativo complexo, aperfeiçoando-se somente com o registro perante o Tribunal de Contas. Submetido a condição resolutiva, não se operam os efeitos da decadência antes da vontade final da Administração' (Mandado de Segurança nº 25.113/DF, relator ministro Eros Grau, DJ de 06/05/05, p. 7). 



    Pelas mesmas razões, afastam-se os argumentos quanto à violação aos princípios da segurança jurídica, proteção da confiança e da boa-fé. É que somente com o ato do Tribunal de Contas da União o ato foi perfectibilizado, não se tratando de mera revisão. Da mesma forma, não se trata de aplicação retroativa de interpretação administrativa, mas apenas a prática de ato final de verificação, próprio dos atos compostos. 



    Por fim, destaque-se ausente qualquer violação ao contraditório e à ampla defesa, considerando o que expressamente dispõe a Súmula Vinculante nº 3 do STF , verbis: 



    Súmula nº 3 - Processo administrativo no tcu 



    Enunciado: 'Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.'



    Note-se que, consoante disposto no art. 103-A da Constituição Federal, as súmulas disciplinadas naquele dispositivo possuem, a partir de sua publicação, efeitos vinculantes em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta. Desse modo, entendo que, por força do tratamento constitucional dado às súmulas vinculantes, a tese encampada pela autora somente poderá encontrar abrigo junto ao Poder Judiciário mediante provocação do Supremo Tribunal Federal, pelos legitimados para tanto, para eventual revisão da súmula acima invocada, na forma prevista em lei, nada obstante a decisão indicada pela autora, que certamente teve uma razão de ser para o caso específico que tratava. 



    Deve ser ressaltado, porém, que, em outras decisões, registrei que os precedentes judiciais que deram origem à súmula ora invocada nada dispuseram acerca da limitação temporal, de tal maneira que a aplicação de tal comando independe do lapso temporal compreendido entre a data de concessão inicial de aposentadoria e sua homologação pelo Tribunal de Contas. 



    Ocorre que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Mandado de Segurança nº 24.448/DF, deu nova orientação a essas hipóteses, fixando prazo de cinco anos para aplicação da súmula vinculante nº 3. Dessa forma, ultrapassado este prazo quinquenal, determinou que os particulares sejam convocados para participar do processo de seu interesse, a fim de desfrutar das garantias do contraditório e da ampla defesa:



    (...)



    Com a devida vênia, trata-se de decisão que não guarda muita coerência, haja vista que eventual respeito ao contraditório e à ampla defesa não está sujeito a prazo decadencial, de modo que, ou o STF determina sua observância desde sempre ou a dispensa em qualquer tempo. 



    De qualquer modo, tratando-se de decisão oriunda do plenário da Corte, sua orientação deve ser acatada, de modo que a autora seja intimada a participar do processo, desfrutando das garantias do contraditório e da ampla defesa, especialmente pelo decurso de prazo superior a cinco anos, após a concessão do benefício”.  



    Cumpre registrar que o entendimento inicial firmado pelo STF foi no sentido de que o TCU sequer se submetia aos princípios do contraditório e da ampla defesa na apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão. Nesse sentido, segue o teor da Súmula Vinculante 3:  



    "Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão".  



    A partir do julgamento do MS 25.116 e MS 25.403, a Corte, em homenagem ao princípio da boa-fé e da confiança legítima, passou a assegurar o direito ao contraditório e à ampla defesa, mas apenas para os casos em que ultrapassados mais de cinco anos entre a chegada do processo no TCU e a decisão da Corte de Contas. 



    Todavia, destaco que o Plenário deste STF revisitou a matéria ao apreciar o tema 445 da repercussão geral, cujo paradigma é o RE 636.553, de minha relatoria, DJe 26.5.2020, oportunidade em que assentou a seguinte tese:  



    “Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas”. 



    Confira-se a ementa do referido julgado:  



    “Recurso extraordinário. Repercussão geral. 2. Aposentadoria. Ato complexo. Necessária a conjugação das vontades do órgão de origem e do Tribunal de Contas. Inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.784/1999 antes da perfectibilização do ato de aposentadoria, reforma ou pensão. Manutenção da jurisprudência quanto a este ponto. 3. Princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. Necessidade da estabilização das relações jurídicas. Fixação do prazo de 5 anos para que o TCU proceda ao registro dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, após o qual se considerarão definitivamente registrados. 4. Termo inicial do prazo. Chegada do processo ao Tribunal de Contas. 5. Discussão acerca do contraditório e da ampla defesa prejudicada. 6. TESE: Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas. 7. Caso concreto. Ato inicial da concessão de aposentadoria ocorrido em 1995. Chegada do processo ao TCU em 1996. Negativa do registro pela Corte de Contas em 2003. Transcurso de mais de 5 anos. 8. Negado provimento ao recurso.” (RE 636.553, de minha relatoria, Tribunal Pleno, DJe 26.5.2020; grifo nosso).



    No caso dos autos, não transcorreram 5 anos entre a entrada do processo no TCU, em 15/10/2003 (eDoc 1, p. 65), e o seu julgamento, em 24/05/2005 (eDoc 1, p. 100).



    Nesses termos, verifico que o acórdão recorrido divergiu da orientação firmada por este Supremo Tribunal Federal. 



    Ante o exposto, dou provimento ao recurso extraordinário para cassar o acórdão do Tribunal de origem e julgar improcedente a ação.



    Caso a recorrida tenha recebido valores a maior, como consequência de execução provisória da sentença, esclareço que tais valores, por tratar-se de verba alimentar, com base nos princípios da boa-fé e da proteção da confiança legítima, não precisarão ser devolvidos.



    Publique-se.



    Brasília, 6 de setembro de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



Documento assinado digitalmente