Tribunal: STF
Processo: RE 1428210
Classe: RE
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-06-04
Data de publicação: 2024-06-04

Ementa:

Inteiro teor:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITOS ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA APLICADA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO A EX-PREFEITO DO MUNICÍPIO DE MENDES. INOCORRÊNCIA DE DANOS CAUSADOS AO ERÁRIO MUNICIPAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO 1.003.433. TEMA 642 DA REPERCUSSÃO GERAL. INAPLICÁVEL. LEGITIMIDADE ATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DESTA SUPREMA CORTE. RECURSO INTERPOSTO SOB A ÉGIDE DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. AUSÊNCIA DE CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS NO JUÍZO RECORRIDO. IMPOSSIBILIDADE DE MAJORAÇÃO NESTA SEDE RECURSAL. ARTIGO 85, § 11, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. RECURSO DESPROVIDO.



    DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário manejado, com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão que assentou:



    “AGRAVO INOMINADO EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. AGRAVO CONTRA DECISÃO MONOCRÁTICA DO RELATOR QUE NEGOU SEGUIMENTO AO RECURSO. PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO FISCAL DE MULTA IMPOSTA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO A EX-PREFEITO MUNICIPAL. DISCUSSÃO ACERCA DA LEGITIMIDADE DO ESTADO PARA COBRAR O CUMPRIMENTO DA SANÇÃO PECUNIÁRIA. POSIÇÃO DO E. STJ. NATUREZA JURÍDICA DA CONDENAÇÃO. DESPROVIMENTO. A despeito de acirrada discussão jurisprudencial acerca do tema, parece acertado o recente posicionamento adotado pela Corte Infraconstitucional que, melhor interpretando a clássica jurisprudência do E. STF, resolveu a celeuma sobre a legitimidade para cobrança de condenação imposta pelo Tribunal de Contas do Estado a ex-prefeito municipal, pela análise da natureza jurídica da pena. Assim, caracterizando a pena imposta pela Corte de Contas ressarcimento ao erário municipal, possuirá legitimidade o município beneficiário da reparação do dano. Por outro lado, se a condenação imposta referir-se a multa, sanção, ainda que não haja prejuízo ao erário, legítimo será o Estado ao qual se encontra vinculado o Tribunal de Contas. Nítido intuito de fortalecimento da atividade fiscalizadora exercida pelo órgão de contas, em respeito a mandamento constitucional. Na espécie, tratando-se de multa, impõe-se a legitimidade do agravado para cobrar, em execução fiscal, o cumprimento da penalidade pecuniária. Manutenção da decisão. Recurso manifestamente improcedente. AUSÊNCIA DE ARGUMENTO NOVO QUE JUSTIFIQUE A REVISÃO DO JULGADO. NEGA-SE PROVIMENTO AO RECURSO.” (Doc. 6, p. 1)



    Não foram opostos embargos de declaração.



    Nas razões do apelo extremo, Rogério Riente apresenta preliminar de repercussão geral e, no mérito, aponta violação aos artigos 18, caput, 30, inciso III, 71, inciso VIII e § 3º, e 75 da Constituição da República e ao que decidido pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário 223.037, Rel. Min. Maurício Corrêa. Sustenta que “a sanção pecuniária aplicada ao Recorrente se deu na condição de agente público no exercício do mandato de Prefeito do Município de Mendes” (Doc. 8, p. 8). Aduz que a repercussão da matéria foi reconhecida por esta Corte no Recurso Extraordinário 641.896, Tema 642. Afirma que “têm as multas natureza de dívida ativa não tributária, razão pela qual constituem créditos dos entes públicos dotados de personalidade jurídica e representação judicial próprios, vítimas potenciais dos atos praticados por administradores que, no exercício do cargo ou mandato, tenham violado normas passíveis de ensejar sanção pecuniária aplicável por força de legislação interna das Cortes de Contas” (Doc. 8, p. 9). Requer, ao final, o provimento do recurso extraordinário para, “reformando o Acórdão recorrido, julgar extinto, sem resolução de mérito, o processo de execução fiscal [Processo nº 0002680- 71.2011.8.19.0032 – Vara Única da Comarca de Mendes – Estado do Rio de Janeiro]” (Doc. 8, p. 21). 



    O Estado do Rio de Janeiro apresentou contrarrazões ao recurso extraordinário (Doc. 10).



    A Vice-Presidência do Tribunal a quo determinou o encaminhamento do feito ao órgão julgador para eventual juízo de retratação quanto ao Temas 642 da Repercussão Geral (Doc. 12).



    O órgão julgador do Tribunal de origem, em juízo negativo de retratação, manteve o acórdão recorrido, in verbis:



    “AGRAVO INOMINADO EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. REEXAME DA MATÉRIA POR FORÇA DO ARTIGO 1.040, II, DO NCPC. OS AUTOS RETORNARAM PARA ANÁLISE DE EVENTUAL JUÍZO DE RETRATAÇÃO QUANTO À LEGITIMIDADE ATIVA DO ESTADO PARA AJUIZAR A AÇÃO DE EXECUÇÃO FISCAL, ASSIM EMENTADO: PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO FISCAL DE MULTA IMPOSTA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO A EX-PREFEITO MUNICIPAL. DISCUSSÃO ACERCA DA LEGITIMIDADE DO ESTADO PARA COBRAR O CUMPRIMENTO DA SANÇÃO PECUNIÁRIA. POSIÇÃO DO E. STJ. NATUREZA JURÍDICA DA CONDENAÇÃO. DESPROVIMENTO. A despeito de acirrada discussão jurisprudencial acerca do tema, parece acertado o recente posicionamento adotado pela Corte Infraconstitucional que, melhor interpretando a clássica jurisprudência do E. STF, resolveu a celeuma sobre a legitimidade para cobrança de condenação imposta pelo Tribunal de Contas do Estado a ex-prefeito municipal, pela análise da natureza jurídica da pena. Assim, caracterizando a pena imposta pela Corte de Contas ressarcimento ao erário municipal, possuirá legitimidade o município beneficiário da reparação do dano. Por outro lado, se a condenação imposta referir-se a multa, sanção, ainda que não haja prejuízo ao erário, legítimo será o Estado ao qual se encontra vinculado o Tribunal de Contas. Nítido intuito de fortalecimento da atividade fiscalizadora exercida pelo órgão de contas, em respeito a mandamento constitucional. Na espécie, tratando-se de multa, impõe-se a legitimidade do agravado para cobrar, em execução fiscal, o cumprimento da penalidade pecuniária. 



    NÃO HÁ QUE SE FALAR EM JUÍZO DE RETRATAÇÃO, UMA VEZ QUE O ACÓRDÃO SE ENCONTRA EM CONSONÂNCIA COM O ENTENDIMENTO DOS TRIBUNAIS SUPERIORES. REEXAME PELA CONFIRMAÇÃO DO JULGADO.” (Doc. 13, p. 1)



    Irresignado, Rogério Riente opôs embargos de declaração (Doc. 15), que foram desprovidos (Doc. 16).



    A Vice-Presidência do Tribunal a quo, então, proferiu juízo positivo de admissibilidade do recurso (Doc. 19).



    É o relatório. DECIDO.



    O recurso não merece prosperar.



    Cuida-se, na origem, de execução fiscal de multa aplicada pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro a ex-Prefeito do Município de Mendes.



    O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinário 1.003.433, Redator para o acórdão o Min. Alexandre de Moraes, Tema 642 da Repercussão Geral, ao decidir sobre a legitimação para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas Estadual a Agente Público Municipal, em razão de danos causados ao erário municipal, fixou a seguinte tese: 



    “O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal.” (DJe de 13/10/2021, destaquei) 



    Por oportuno, colaciono a ementa do referido julgado, in verbis:



    “CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MULTA APLICADA POR TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL A AGENTE PÚBLICO MUNICIPAL, POR DANOS CAUSADOS AO MUNICÍPIO. PARTE LEGITIMADA PARA A EXECUÇÃO DESSE CRÉDITO: MUNICÍPIO PREJUDICADO. DESPROVIMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 



    1. Um dos mais basilares princípios jurídicos é o de que o acessório segue a sorte do principal. Aplicado desde o direito romano (accessio cedit principali), está positivado no direito brasileiro há mais de um século (Código Civil/1916, art. 59: Salvo disposição especial em contrário, a coisa acessória segue a principal; Código Civil/2002, art. 92. Principal é o bem que existe sobre si, abstrata ou concretamente; acessório, aquele cuja existência supõe a do principal). 



    2. Nesta situação em análise, a multa foi aplicada em razão de uma ação do agente público em detrimento do ente federativo ao qual serve, o Município. Não há nenhum sentido em que tal valor reverta para os cofres do Estado-membro a que vinculado o Tribunal de Contas. 



    3. Se a multa aplicada pelo Tribunal de Contas decorreu da prática de atos que causaram prejuízo ao erário municipal, o legitimado ativo para a execução do crédito fiscal é o Município lesado, e não o Estado do Rio de Janeiro, sob pena de enriquecimento sem causa estatal.



    4. Recurso Extraordinário a que se nega provimento. Tema 642, fixada a seguinte tese de repercussão geral: ‘O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal’.” (DJe de 13/10/2021, destaquei)



    In casu, o Tribunal de origem ratificou a decisão monocrática proferida nos autos que, ao apreciar a presente controvérsia, assentou a inocorrência de danos ao erário municipal, na espécie, in litteris:



    “Cuida-se de agravo inominado manifestado pela parte agravante, contra a decisão que proferi às fls. 26/33-00026, do seguinte teor:



    ‘(...)



    A discussão travada nos autos deste recurso de agravo cinge-se à controvérsia acerca da legitimidade para cobrança de condenação imposta pelo Tribunal de Contas do Estado a ex-gestor municipal; se caberia ao próprio ente municipal representado pelo então administrador ou se caberia ao ente estadual ao qual se encontra vinculado o Tribunal de Contas. 



    A presente discussão não é recente, já existindo diversos julgados deste Tribunal e dos E. STF e STJ, havendo acirrada divergência sobre o tema. 



    Contudo, a despeito da acirrada discussão jurisprudencial mencionada acima, parece acertado o recente posicionamento adotado pela Corte Infraconstitucional que, melhor interpretando a clássica jurisprudência do E. STF resolveu a celeuma sobre a legitimidade para cobrança de condenação, imposta pelo Tribunal de Contas do Estado a ex-gestor municipal, pela análise da natureza jurídica da pena.



    (...)



    Como já se disse, a recente interpretação emanada pela Corte Infraconstitucional encontra a solução para o embate na análise da natureza jurídica da condenação imposta pelo Colegiado de Contas. 



    Nessa linha de raciocínio, caracterizando a pena imposta pela Corte de Contas ressarcimento ao erário municipal, possuirá legitimidade o município beneficiário da reparação do dano. 



    Por outro lado, se a condenação imposta referir-se a multa, sanção, ainda que não haja prejuízo ao erário, legítimo será o Estado ao qual se encontra vinculado o Tribunal de Contas. 



    Para a Corte Infraconstitucional, há transparente distinção entre condenação pelo Tribunal de Contas ao ressarcimento ao erário ou imputação de débito – situação em que a pessoa jurídica que teve seu patrimônio lesado é a titular do direito de cobrança do cumprimento da obrigação imposta tendente à recomposição do dano sofrido – da condenação ao pagamento de multa, pois nesta há uma penalidade por um comportamento ilegal da pessoa fiscalizada.



    (...)



    Na espécie, tratando-se de multa o objeto da cobrança, impõe-se a legitimidade do agravado para reclamar, em execução fiscal, o cumprimento da penalidade pecuniária, não assistindo qualquer razão ao agravante. 



    (...)’



    (...)



    Ademais, os acórdãos selecionados pelo o ora agravante não dizem respeito ao caso concreto, tendo em vista que nesta demanda trata-se de multa sanção ao ex-prefeito e nos referidos acórdãos comprovou-se a lesão no uso de bens públicos (RE 675167) ou lesão ao erário do ente público, na hipótese do acórdão (641897), ocorreu lesão ao erário Municipal.” (Doc. 6, p. 2-4 e 9-10, destaquei)



    Destarte, verifica-se que o acórdão ora recorrido está em consonância com a tese firmada no Tema 642 da Repercussão Geral.



    Nesse sentido foram os seguintes julgados, in verbis:



    “AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. MULTA APLICADA EM RAZÃO DE DESATENDIMENTO A DETERMINAÇÃO EM PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. CARÁTER PUNITIVO. LEGITIMIDADE DO ESTADO-MEMBRO PARA EXECUÇÃO FISCAL. AUSÊNCIA DE ATO LESIVO AO ERÁRIO MUNICIPAL. TEMA N. 642/RG. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONFORMIDADE COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO. INTERPRETAÇÃO DE NORMA INFRACONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE OFENSA DIRETA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INOBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DO DEVIDO PROCESSO LEGAL, DO CONTRADITÓRIO, DOS LIMITES DA COISA JULGADA E DA AMPLA DEFESA. OFENSA REFLEXA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. TEMA N. 660/RG. 



    1. O Município prejudicado é o legitimado para a execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal, em razão de danos causados ao erário municipal (Tema n. 642/RG). 



    2. Uma vez envolvido descumprimento de determinação de Tribunal de Contas estadual, no curso de procedimento administrativo, cabe ao Estado-membro executar multa, de caráter punitivo, aplicada a agente público municipal, ausente prejuízo causado ao Município. 



    3. Quanto à alegação segundo a qual a multa discutida não estaria prevista entre aquelas passíveis de imposição, de acordo com a Constituição Federal, pelos Tribunais de Contas, a matéria foi decidida a partir da interpretação da legislação infraconstitucional de regência, a revelar inadequado o recurso extraordinário. 



    4. A invocação dos princípios constitucionais do devido processo legal, da ampla defesa, dos limites da coisa julgada e do contraditório não tem repercussão geral, por articular a matéria impugnada, em casos tais, ofensa meramente reflexa à Constituição Federal (Tema n. 660/RG).



    5. Agravo interno desprovido.” (Recurso Extraordinário com Agravo 1.336.804-AgR-segundo, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, DJe de 12/03/2024, destaquei)



    “AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. MULTA. PODER FISCALIZADOR. EXECUÇÃO. LEGITIMIDADE. ESTADO. TEMA N. 642/RG. OBSERVÂNCIA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. INADEQUAÇÃO. ENUNCIADO N. 279 DA SÚMULA DO SUPREMO.



    1. O Estado é legitimado para execução de crédito decorrente de multa aplicada por Tribunal de Contas estadual a agente público municipal com base no poder fiscalizador, estando configurada a legitimidade do Município apenas quando a penalidade for imposta em razão de danos causados ao erário municipal (Tema n. 642/RG).



    2. Dissentir da conclusão alcançada na origem – quanto à natureza jurídica da sanção imposta pelo Tribunal de Contas – demandaria revolvimento de elementos fático-probatórios. Incidência do enunciado n. 279 da Súmula do Supremo.



    3. Agravo interno desprovido.” (Recurso Extraordinário com Agravo 1.380.782-ED-AgR, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, DJe de 12/03/2024, destaquei)



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEGITIMIDADE PARA EXECUÇÃO DE MULTA APLICADA PELO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. TEMA RG Nº 642. EXECUÇÃO DA MULTA IMPOSTA EM RAZÃO DE DANOS AO ERÁRIO MUNICIPAL: COMPETÊNCIA MUNICIPAL. ANÁLISE DE LEGISLAÇÃO LOCAL E REEXAME DE FATOS E PROVAS: IMPOSSIBILIDADE NO CAMPO EXTRAORDINÁRIO. ÓBICES DOS ENUNCIADOS Nº 279 E Nº 280 DA SÚMULA DO STF. NEGATIVA DE SEGUIMENTO.” (Recurso Extraordinário 1.484.078, Rel. Min. André Mendonça, DJe de 29/04/2024, destaquei)



    Por fim, observo que o presente recurso foi interposto sob a égide da nova lei processual, o que conduziria à aplicação de sucumbência recursal. Nada obstante, por não ter havido condenação ao pagamento de honorários advocatícios no Tribunal a quo, fica impossibilitada a sua majoração, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil de 2015.



    Ex positis, DESPROVEJO o recurso extraordinário, com fundamento no artigo 932, inciso VIII, do Código de Processo Civil de 2015 c/c o artigo 21, § 1º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.



    Publique-se.



    Brasília, 4 de junho de 2024.



Ministro LUIZ FUX



Relator



Documento assinado digitalmente