Tribunal: STF
Processo: ARE 1516298
Classe: ARE
Órgão julgador: PRESIDENTE
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-28
Data de publicação: 2024-09-28

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Trata-se de recurso extraordinário com agravo contra decisão de inadmissão do recurso extraordinário.



    O recurso foi interposto com fundamento nas alíneas "a" e "c" do permissivo constitucional.



    O acórdão recorrido ficou assim ementado:



    ADMINISTRATIVO. AÇÃO ANULATÓRIA DE MULTAS ADMINISTRATIVAS. PREGÕES ELETRÔNICOS. OBJETO. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS. ADJUDICATÓRIA. FORNECIMENTO DOS PRODUTOS. NOTAS DE EMPENHO. EMISSÃO. INEXECUÇÃO CONTRATUAL DA CONTRATADA. IMPUTAÇÃO. AUSÊNCIA E ATRASO NA ENTREGA DOS PRODUTOS. APENAMENTO. INVOCAÇÃO DA EXCEÇÃO DE CONTRATO NÃO CUMPRIDO. ATRASO DE PAGAMENTO DE FORNECIMENTOS ANTERIORES SUPERIOR A NOVENTA DIAS. JUSTIFICATIVA. INEFICÁCIA. PRODUTO ESSENCIAL. SUSPENSÃO DE FORNECIMENTO IMPOSSÍVEL. PROCESSOS ADMINISTRATIVOS. CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. OBSERVÂNCIA. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DA INSURPORTABILIDADE DO INADIMPLEMENTO ESTATAL. ADVERTÊNCIA E MULTAS. APLICAÇÃO. LEGALIDADE E LEGITIMIDADE. ATOS ADMINISTRATIVOS LÍCITOS. SANÇÕES. MODULAÇÃO LEGAL. OBSERVÂNCIA. EXTRAPOLAÇÃO. REDUÇÃO. CABIMENTO. CONTROLE DE LEGALIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. MULTAS. GRADAÇÃO NORMATIVA (DECRETO Nº 26.851/06, ART. 4º, I E IV). AJUSTAMENTO. APELAÇÃO. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. PEDIDO ACOLHIDO EM PARTE. VERBAS DE SUCUMBÊNCIA. REDISTRIBUIÇÃO E MAJORAÇÃO (CPC, ART. 85, §§ 2º E 11).



    1. O ato administrativo, ainda que sancionatório, como forma de exteriorização da vontade e do agir estatal por intermédio de seus agentes, para ser considerado lícito, válido e, em tese, apto a produzir a eficácia jurídica que dele se espera, deve observar, entre outros fatores, estritamente a completude dos seus elementos estruturantes, quais sejam, o sujeito (competência), a forma, a finalidade, o motivo e o objeto (conteúdo), e, assim, pretensão direcionada à desconstituição do ato administrativo sancionador cuja gênese se dera em processo regular de apuração e que visava resguardar a regularidade de fornecimento de fármacos essenciais ao fomento dos serviços afetos à rede pública de saúde, deve estar aparelhada em fatos aptos a infirmar a legitimidade da atuação administrativa defronte a adjudicatória que teria incorrido em inadimplemento contratual, ônus a ela afetado ao desafiar a conduta da administração (CPC, art. 373, I).



    2. Não descerra violação ou um imiscuir-se ao mérito do ato administrativo a apreciação judicial da conformidade legal do ato emanado dos agentes públicos, que, por essa razão, encontram-se revestidos do caráter administrativo, exercitado no exercício do poder-dever de fiscalização dos contratos administrativos, culminando com, no exercitamento do poder de fiscalização e controle, a constatação fática da prática de ilícito contratual, determinando que a administração deflagrasse procedimento específico para aferição do havido e, após regular transcurso processual administrativo, por meio do qual garantira-se o exercício pleno do contraditório e da ampla defesa, consubstanciando o devido processo legal, sancionasse os atos que implicaram inadimplemento parcial e integral quanto aos termos do que restara avençado, irradiando prejuízos à administração e aos administrados.



    3. Adjudicados os objeto de pregões eletrônicos que tiveram por escopo o fornecimento de medicamentos necessários ao abastecimento da rede de saúde distrital, assume a empresa contratada, ao assentir com a adjudicação, a obrigação de fomentar o fornecimento na conformidade do contratado, mormente em razão da natureza dos serviços a serem aparelhados pelos produtos, pois revestidos de natureza pública em área essencial, e, destarte, constatadas inexecuções e atrasos na execução nos fornecimentos demandados, não sobressaindo disso possibilidade ou necessidade de resolver-se o contrato por inadimplemento, é legítima a aplicação de penalidades de advertência e de multa legalmente previstas à fornecedora, especialmente quando precedidas do devido processo legal, ainda que na seara administrativa, e em razão da imprescindibilidade do fornecimento dos medicamentos à prestação dos serviços do sistema público de saúde distrital.



    4. Conquanto incidindo a administração em atraso no pagamento de fornecimentos anteriores amparados nos mesmos contratos, em tendo por objeto o fornecimento de fármacos essenciais ao fomento dos serviços essenciais de saúde afetos à rede pública de saúde, inviável que a fornecedora invoque a exceção do contrato não cumprido como apto a legitimar que suspendesse ou retardasse os fornecimentos demandados, pois, no ambiente de prestação estatal de natureza essencial, os princípios aplicáveis no ambiente das relações privadas são sobrepostos pelo interesse público, conduzindo à certeza de que, qualificada sua mora e não subsistindo fato a elidir os efeitos correlatos, a fornecedora, que não estava obrigada a contratar, mas contratando se tornara obrigada a adimplir as obrigações assumidas em compasso com a natureza do vínculo, sujeita-se à sua qualificação como inadimplente e às penalidades legalmente previstas para sua postura, observada a dosimetria normatizada (art. 4º, inc. II e IV, do Decreto 26.851/2006).



    5. É cediço que o inadimplemento contratual por parte do Estado não permite, de plano, a interrupção dos serviços contratados com particulares, pois, conquanto essa prerrogativa seja atribuída aos particulares, quando de suas avenças e desavenças contratuais (Código Civil, art. 476), nos contratos administrativos a regra que permite invocar-se a exceptio non adimpleti contractus (exceção do contrato não cumprido) sofre modulação, a restringir-lhe o alcance, com o fito de assegurar a continuidade dos serviços públicos, que, por sua vez, visam ao atendimento de toda a coletividade, donde eventuais inadimplementos por parte da administração, embora tenham o condão de facultar a suspensão ou a extinção da avença, estarão submetidos a regras próprias e modulação específica dada a natureza da relação jurídica material havida.



    6. Conquanto invocado o inadimplemento da administração como tese de arrimo à pretensão de alforria da sanção imposta por inadimplemento do contratante, a alegação se revela inapta a conduzir à invalidação do ato sancionatório quando o fornecimento contratado alcança medicamentos imprescindíveis ao abastecimento da rede de saúde pública, cuja necessidade restara acentuada em razão do estado de emergência decretada pelo Governador da época dos fatos, o que torna a questão afeta à exceção do contrato não cumprido inaplicável à espécie, pois não se legitima a suspensão de produtos essenciais, passíveis, pois, de afetarem o direito à saúde e à integridade física do usuário, em função da subsistência de débitos junto à fornecedora.



    7. Constatado que o ato administrativo de natureza sancionadora fora praticado em consonância com as normas prescritivas que regem a relação negocial entre a Administração Pública e o particular que lhe presta serviços ou fornece produtos em compasso com o estabelecido contratualmente, não se descortinando elementos que pudessem macular o resultado havido com vícios que o tornassem ilegal, deve a decisão administrativa de sancioná-lo ser ratificada, sujeitando-se, via de consequência, a parte autora da pretensão anulatória às consequências jurídicas daquilo em que incidira.



    8. O provimento parcial do recurso, implicando a reforma parcial da sentença e acolhimento parcial dos pedidos, enseja a qualificação da sucumbência recíproca, porém desproporcional, ensejando a redistribuição das verbas de sucumbência, inclusive no tocante à base de cálculo da verba a ser imputada a cada parte mediante ponderação do êxito e decaimento havido (CPC, arts. 85, §§ 2º, 3º e 11, e 86).



    9. Apelação conhecida e parcialmente provida. Unânime.



    No recurso extraordinário sustenta-se violação do(s) art.(s) 5º, caput; e 196 da Constituição Federal.



    Decido.



    Analisados os autos, verifica-se, de plano, incabível a interposição do apelo extremo pelo permissivo da alínea “c” do art. 102, III, da Lei Fundamental, deixando o Tribunal de origem de julgar válida lei ou ato de governo local contestado em face da Constituição Federal. Colho como precedentes o ARE 1.321.299-AgR, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 13.8.2021; e o ARE 1.270.810-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 27.10.2020, verbis:  



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO TRIBUTÁRIO. ISS PRIVILEGIADO. SOCIEDADE DE ÍNDOLE EMPRESARIAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO FUNDADO NAS ALÍNEAS C E D DO INCISO III DO ART. 102 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ACÓRDÃO RECORRIDO QUE JULGA VÁLIDA LEI OU ATO DE GOVERNO LOCAL CONTESTADOS EM FACE DA CARTA MAGNA. NÃO OCORRÊNCIA. PRECEDENTES. ACÓRDÃO RECORRIDO QUE JULGA VÁLIDA LEI LOCAL CONSTESTADA EM FACE DE LEI FEDERAL. NÃO OCORRÊNCIA. PRECEDENTES. PREQUESTIONAMENTO. AUSÊNCIA. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. O acórdão recorrido não julgou válida lei ou ato de governo local contestados em face da Constituição, razão pela qual fica inviabilizado o processamento do recurso extremo pela alínea c do inciso III do art. 102 da Constituição Federal. 2. No acórdão recorrido, não se julgou válida lei local contestada em face de lei federal, razão pela qual fica inviabilizado o processamento do recurso extremo pela alínea d do inciso III do art. 102 da Constituição Federal 3. É inadmissível o recurso extraordinário se a matéria constitucional que nele se alega violada não está devidamente prequestionada. Incidência das Súmulas 282/STF. 4. Não se presta o recurso extraordinário para a análise de matéria infraconstitucional, tampouco para o reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula 279/STF). 5. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 6. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita”. (ARE 1.321.299-AgR, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 13.8.2021)  



    “Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Processual Civil. Recurso extraordinário fundado nas alíneas c e d do inciso III do art. 102 da Constituição Federal. Acórdão recorrido que julga válida lei ou ato de governo local contestados em face da Carta Magna. Não ocorrência. Precedentes. Acórdão recorrido que julga válida lei local contestada em face de lei federal. Não ocorrência. Precedentes. Direito Administrativo. Poço artesiano. Outorga pelo poder público. Legislação local. Ofensa reflexa. Precedentes. 1. O acórdão recorrido não julgou válida lei ou ato de governo local contestados em face da Constituição, razão pela qual fica inviabilizado o processamento do recurso extremo pela alínea c do inciso III do art. 102 da Constituição Federal. 2. No acórdão recorrido, não se julgou válida lei local contestada em face de lei federal, razão pela qual fica inviabilizado o processamento do recurso extremo pela alínea d do inciso III do art. 102 da Constituição Federal. 3. Não se presta o recurso extraordinário para a análise de matéria infraconstitucional. Incidência da Súmula nºs 280/STF. 4. Agravo regimental não provido. 5. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita”. (ARE 1.270.810-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 27.10.2020)



    Ademais, colhe-se do voto condutor do acórdão atacado a seguinte fundamentação:



    O controle jurisdicional dos atos administrativos, especificamente no que diz ao controle dos atos punitivos, não resvala em violação, imersão ou num imiscuir-se no mérito do ato administrativo, mas tão-somente no controle dos aspectos de legalidade daquilo que restara decidido na instância administrativa, especialmente quanto à observância dos elementos que dão suporte à existência e validade jurídica das conclusões exaradas em sede administrativa. Destarte, incorrendo o contratado em inexecução contratual total ou parcial naquilo que avençara, a Lei de Licitações (Lei nº 8.666/1993) prevê, como corolário do injustificado descumprimento contratual, a aplicação de penalidades, senão vejamos:



    Art. 87. Pela inexecução total ou parcial do contrato a Administração poderá, garantida a prévia defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanções: 



    I - advertência; 



    II - multa, na forma prevista no instrumento convocatório ou no contrato; 



    III - suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração, por prazo não superior a 2 (dois) anos; 



    IV - declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública enquanto perdurarem os motivos determinantes da punição ou até que seja promovida a reabilitação perante a própria autoridade que aplicou a penalidade, que será concedida sempre que o contratado ressarcir a Administração pelos prejuízos resultantes e após decorrido o prazo da sanção aplicada com base no inciso anterior. 



    §1º Se a multa aplicada for superior ao valor da garantia prestada, além da perda desta, responderá o contratado pela sua diferença, que será descontada dos pagamentos eventualmente devidos pela Administração ou cobrada judicialmente. 



    §2º As sanções previstas nos incisos I, III e IV deste artigo poderão ser aplicadas juntamente com a do inciso II, facultada a defesa prévia do interessado, no respectivo processo, no prazo de 5 (cinco) dias úteis. 



    §3º A sanção estabelecida no inciso IV deste artigo é de competência exclusiva do Ministro de Estado, do Secretário Estadual ou Municipal, conforme o caso, facultada a defesa do interessado no respectivo processo, no prazo de 10 (dez) dias da abertura de vista, podendo a reabilitação ser requerida após 2 (dois) anos de sua aplicação. 



    Seguindo o silogismo lógico-jurídico aplicável à regulação em epígrafe, denota-se que o Decreto Distrital n° 26.851/2006 prevê as punições cabíveis e aplicáveis para o caso de violação contratual por recusa na entrega do produto objeto do contrato administrativo firmado



    (...)



    Assim, inobstante o atraso estatal superior a 90 (noventa) dias no pagamento das Notas Fiscais nº 000.002.232 e nº000.002.233 e ainda que a apelante tenha notificado a administração com presteza sobre a inadimplência, afigura-se inviável a suspensão da execução do contratado pela apelante por se tratar de fornecimento de medicamentos imprescindíveis ao abastecimento da rede pública de saúde distrital, não se admitindo, portanto, que o crédito da contratante sobrepuje o direito à saúde da população do Distrito Federal. Tanto é assim que o art. 31, I, da Lei nº 8.666/93, que trata da documentação relativa à qualificação econômico-financeira da empresa que contrata com a Administração Pública, exige balanço patrimonial e demonstração contábil do último exercício social, que comprove a boa situação financeira da empresa, visando justamente assegurar o fornecimento. No caso, não obstante a imposição legal da empresa contratante com o Poder Público de apresentar boa situação financeira, não restara demonstrado que o inadimplemento estatal inviabilizara a continuidade da prestação dos serviços e o fornecimento dos medicamentos solicitados pela Administração Pública.



    Nesta prumada, a fim de tentar afastar a aplicação da penalidade que lhe fora inicialmente cominada, cumpriria que a empresa fornecesse, em sede administrativa ou judicial, elementos que demonstrassem que o inadimplemento estatal criara encargo insuportável ou extraordinário, inviabilizando até mesmo a continuidade do fornecimento dos medicamentos objeto do contrato que firmara, o que seria hábil a rechaçar a incidência normativa das penalidades e alforriá-la das sanções que lhe foram impostas. Contudo, a apelante limitara-se a aduzir, de forma genérica, que o inadimplemento superior a 90 (noventa) dias que imputara ao ente público autorizaria a suspensão no fornecimento do aludido medicamente, o que não se sustenta.



    Ora, tratando-se de ato revestido de todas as presunções que qualificam o ato administrativo, a subsistência de fato a legitimar a suspensão do fornecimento ao qual se obrigara a contratada encerrava a constituição de seu direito. O que sobressai disto é que a própria apelante não apresentara elementos probatórios aptos ao arrimo do seu direito (CPC, art. 373, inc. I), consubstanciado na insuportabilidade da continuidade da prestação do serviços causada pelo inadimplemento estatal, a fim de alcançar prestação jurisdicional direcionada à desconstituição de ato administrativo cuja gênese se dera em processo regular de apuração e que visava resguardar a regularidade do fornecimento de produtos essenciais aos pacientes da rede pública de saúde, o que impede a princípio a interrupção da prestação do serviço pelo particular motivada no mero inadimplemento estatal, resultando disso que tais circunstâncias, por si só, são inaptas, em absoluto, para o reconhecimento da nulidade do ato.



    (...)



    Em suma, consubstancia verdadeiro truísmo que os atos administrativos apresentam como qualidades essenciais serem praticados por sujeito competente, observando-se a forma e a finalidade prescrita em lei, atendo-se, ademais, ao motivo e ao conteúdo devidos e pertinentes. Destarte, praticado ato revestido desses caracteres, amparado no ordenamento jurídico e, especificamente, nas provas colacionadas em ambiente de processo administrativo, não ressoando impugnação naquela seara quanto à licitude da aplicação das penalidades pelos descumprimentos contratuais ocorridos, sobressai concluir tratar-se de ato jurídico válido e apto a produzir efeitos jurídicos, ainda que sancionadores.



    Disso resulta que, para infirmar-se essa validade, cumpriria à autora, ao delinear sua pretensão anulatória, produzir provas robustas acerca da insuportabilidade e da inviabilidade da continuidade da prestação dos serviços previstos Ata de Registro de Preços nº 016/2014B-SES/DF - Pregão Eletrônico nº 00016/2014[72] causados pela inadimplência estatal, argumentação essa cabível apenas nos Processos Administrativos nº 060.010840/2014 e nº 0060-012291/2014, pois no Processo Administrativo nº 060-002374/2015, o ato punitivo germinara em face do descumprimento contratual de Nota de Empenho 2015NE003017[73] ancorada na Ata de Registro de Preços nº 004/2014-D, ou seja, diversa da Ata de Registro de Preços com créditos pendentes de pagamento - Ata de Registro de Preços nº 016/2014B-SES/DF - Pregão Eletrônico nº 00016/2014[74], razão pela qual, ao não se desincumbir desses encargos, os pedidos formulados devem ser parcialmente rejeitados.



    Desse modo, verifica-se que, para ultrapassar o entendimento do Tribunal de origem, seria necessário analisar a causa à luz da interpretação dada à legislação infraconstitucional pertinente e reexaminar os fatos e as provas dos autos, o que não é cabível em sede de recurso extraordinário, nos termos da Súmula 279 /STF. Sobre o tema:



    “ Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Direito Administrativo. Responsabilidade do Estado. Danos morais e materiais. Dissídio coletivo. Descumprimento de acordo. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Precedentes. 1. Inadmissível, em recurso extraordinário, o reexame dos fatos e das provas dos autos. Incidência da Súmula nº 279/STF. 2. Agravo regimental não provido.” (ARE nº 1.182.799/SP-AgR, Tribunal Pleno, Min. Rel. Dias Toffoli, DJe de 24/04/2019).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 30.04.2021. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO RESCISÓRIA. INVESTIGAÇÃO DE PATERNIDADE POST MORTEM. NECESSIDADE DE ANÁLISE PRÉVIA DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL E DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. OFENSA REFLEXA. SÚMULA 279 DO STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Eventual divergência ao entendimento adotado pelo Tribunal a quo, em relação ao preenchimento dos requisitos legais para a procedência da ação rescisória, demandaria o reexame de fatos e provas constantes dos autos, bem como da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Código de Processo Civil). Dessa forma, resta demonstrada a não ocorrência de ofensa constitucional direta, o que inviabiliza o processamento do apelo extremo, além da vedação contida na Súmula 279 do STF. 2. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 1.296.307/SP-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 05/07/2021)



    “Recurso extraordinário: descabimento: questão decidida à luz de legislação infraconstitucional e da análise de fatos e provas, ausente o prequestionamento dos dispositivos constitucionais tidos por violados (Súmulas 282 e 279); alegada ofensa que, se ocorresse, seria reflexa ou indireta: incidência, mutatis mutandis, da Súmula 636.” (AI nº 518.895/MG-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ de 15/04/2005).



    “AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REAPRECIAÇÃO DE PROVAS. INADMISSIBILIDADE. SÚMULA 279 DO STF. OFENSA CONSTITUCIONAL REFLEXA. 1. A argumentação do recurso extraordinário traz versão dos fatos diversa da exposta no acórdão, de modo que seu acolhimento passa necessariamente pela revisão das provas. Incide, portanto, o óbice da Súmula 279 desta Corte (Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário). 2. Tendo o acórdão recorrido solucionado as questões a si postas com base em preceitos de ordem infraconstitucional, não há espaço para a admissão do recurso extraordinário, que supõe matéria constitucional prequestionada explicitamente. 3. Agravo Interno a que se nega provimento.” (RE 1.314.563/PR-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 09/08/2021)



    No mesmo sentido: RE nº 1.231.979/RJ - ED, Segunda Turma, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 18/12/2019; RE nº 1.173.779/RS-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 31/05/2019 e RE nº 832.960/DF-AgR, Primeira Turma, Rel. Min Luiz Fux, DJe de 21/05/2019.



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (alínea c do inciso V do art. 13 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observado os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 28 de setembro de 2024.



Ministro LUÍS ROBERTO BARROSO



Presidente



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