Tribunal: STF
Processo: ACO 2057
Classe: ACO
Órgão julgador: NUNES MARQUES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-18
Data de publicação: 2024-04-18

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



    1. O Estado de Rondônia propôs contra a União ação cível originária, com pedido de tutela de urgência, buscando ver declarada a ausência de relação jurídico-tributária, presente a remuneração pelo trabalho das pessoas presas no respectivo sistema penitenciário, quanto à contribuição previdenciária versada no art. 12, V, “g”, da Lei n. 8.212, de 24 de julho de 1991, bem assim ver afastado, dos cadastros federais de inadimplentes, o registro relativo ao não recolhimento integral do tributo.  



    Segundo narra, aproveita, por meio de convênios, mão de obra de apenados sob os regimes fechado e semiaberto, de modo que, a teor do art. 12, XXV, da Instrução Normativa INSS/DC n. 100, de 18 de dezembro de 2003, que estabeleceu a filiação obrigatória ao Regime Geral da Previdência Social desses prestadores, vem recolhendo contribuição previdenciária, referente a parte do trabalhador, no percentual de 11% (onze por cento) sobre o salário de contribuição.  



    Afirma que a Receita Federal do Brasil vem exigindo a referida contribuição previdenciária com base em alíquota de 20% (vinte por cento) sobre o valor do salário de contribuição.  



    Diante da divergência, diz inscrito no SIAF/CADIN/CAUC juntamente com o Fundo Penitenciário Estadual (FUPEN) sem a observância do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório, da razoabilidade e da proporcionalidade, o que vem impedindo-o de firmar acordos de cooperação, convênios e operações de crédito e entidades federais.  



    Aduz não haver respaldo legal na exigência da Receita Federal, na medida em que a Lei n. 8.212/91 não prevê a contribuição individual do apenado remunerado, sendo ilegal a inovação da base de incidência da contribuição previdenciária por meio de decreto.  



    Ressalta que o trabalho do apenado tem como objetivo fomentar sua reinserção social, bem assim indenizar os danos causados pelo crime, motivo pelo qual a remuneração percebida não se encaixa exatamente como contraprestação pelo serviço prestado  



    Informa utilizados pela União, para exigir a referida contribuição previdenciária, o art. 12, V, “g” da Lei 8.212/91; e arts. 9º, V, "o", e 11, § 1º, XI, do Decreto n. 3.048, de 6 de maio de 1999, com redação dada pelo Decreto n. 4.729, de 9 de junho de 2003, e pelo Decreto n. 7.054, de 28 de dezembro de 2009.  



    Articula ter havido ampliação ilegal da sujeição passiva da contribuição previdenciária por meio dos decretos, incluindo o preso sob regime fechado ou semiaberto na condição de segurado, pois a definição do sujeito passivo da obrigação tributária é matéria de reserva de lei no sentido estrito, consoante o art. 97, III, do Código Tributário Nacional (CTN).  



    Sustenta ser inexigível, da mesma forma, a contribuição previdenciária a cargo da empresa, nos termos do art. 22, III, da Lei n. 8.212/91, porquanto os apenados não são contribuintes individuais ou facultativos, o que o desobrigaria de recolher o mencionado tributo na forma pretendida pela União, ante a inocorrência do fato gerador.  



    Aludindo aos arts. 5º, LV, e 37 da CF/88, bem assim às Leis 9.784/1999 e 10.522/2002, sublinha que sua inscrição no cadastro federal de inadimplentes ocorreu sem prévia cientificação para que fosse exercido o direito de contraditório, em inobservância ao devido processo legal.  



    Salienta a desproporcionalidade e a ilegalidade do registro desabonador, porque importa limitação ao recebimento de transferências voluntárias e, por conseguinte,  na paralisação de suas operações financeiras, indispensáveis para consecução de políticas públicas em prol da coletividade.  



    Aponta estar impedido de receber transferências voluntárias da União, além de empréstimo junto ao BNDES no valor de R$ 438.921.139,08 (quatrocentos e trinta e oito milhões novecentos e vinte e um mil cento e trinta e nove reais e oito centavos), já autorizado pela Assembleia Legislativa.  



    Sob o ângulo do risco, menciona potencial embaraço à prestação de serviços públicos essenciais, em decorrência do óbice à contratação de operações de crédito com instituições financeiras e ao recebimento de recursos federais.  



    Pleiteou, liminarmente, o afastamento das restrições cadastrais. No mérito, a declaração de inexistência de relação jurídico-tributária quanto ao recolhimento das contribuições previdenciárias sobre pagamentos realizados em decorrência da remuneração de trabalho dos apenados, bem como a declaração de nulidade de sua inclusão no SIAFI/CADIN/CAUC.  



    Em 5 de dezembro de 2012, o então Relator, ministro Celso de Mello, reconheceu, com fundamento no art. 102, I, f, da CF/88, a competência do Supremo para analisar o caso, bem assim implementou tutela provisória, determinando ao ente central que excluísse o autor dos cadastros federais de inadimplentes em decorrência do não recolhimento tributário sobre a remuneração dos apenados. A medida foi referendada pelo Plenário em 21 de fevereiro seguinte (eDocs 8 e 27).  



    A União ofereceu contestação (eDoc 34). Defende a legalidade da incidência das contribuições previdenciárias sobre o trabalho dos apenados, na medida em que, a teor do art. 195, l, "a", da CF/88, os ganhos habituais do empregado, a qualquer título, devem ser incorporados ao salário para efeito de tributação. Citando a Lei n. 8.212/1991 e a Instrução Normativa SRP n. 3, de 14 de julho de 2005, diz que as contribuições previdenciárias incidem sobre a remuneração percebida a qualquer título pelo empregado, pouco importando sua denominação. Afirma excepcionadas pelo art. 28, § 9º, da Lei n. 8.212/1991, de forma taxativa, as rubricas sobre as quais não incide contribuição previdenciária por não integrar a remuneração. Ressalta não excluída a verba mencionada na inicial da incidência do tributo pela norma, sendo, por isso, possível inferir seu enquadramento no conceito de remuneração, por possuir natureza salarial. Afirma ter o sistema CAUC acusado pendência fiscal do Estado de Rondônia, advinda do sistema da Receita Federal, relativa às contribuições previdenciárias, sobre as quais  intimação para pagamento e esclarecimento da situação de forma pessoal, conforme se extrai do Ofício DRF/PVO/GAB n. 161, de 10 de outubro de 2012. Realça que a inscrição do ente subnacional foi precedida do devido processo legal, no qual houve estrita observância do contraditório e da ampla defesa. Pede a improcedência dos pedidos.  



    O Estado de Rondônia apresentou réplica (eDoc 41).  



    As partes informaram desinteresse na produção de outras provas (eDocs 45 e 48).  



    A Procuradoria-Geral da República, em parecer, argui que, embora seja possível extrair do Ofício DRF/PVO/GAB n. 161/2012 a ocorrência de “tratativas prévias entre a Receita Federal e os representantes do Estado, inclusive com emissão de Intimação de Pagamento, não fica claro se tais conversas foram anteriores à inserção no cadastro restritivo ou se foram acompanhadas de outras medidas de notificação por parte da União”. Diz ser essencial o esclarecimento desse aspecto para o deslinde da causa, manifestando-se pela necessidade de realização de diligências (eDoc 50).  



    O Estado de Rondônia reitera a ausência de procedimento prévio e outorga de oportunidade para se defender (eDoc 54).  



    Mediante informações da Receita Federal (Ofício RFB/Suara/Gabinete n. 23/2015), a União ressalta que as restrições nos cadastros desabonadores não subsistem e que a situação fiscal no curso da demanda foi regularizada (eDoc 60).  



    A Procuradoria-Geral da República preconiza a parcial perda de interesse processual, ante a inexistência de restrição referente à parte autora nos cadastros desabonadores (eDoc 67).  



    Intimado, o Estado de Rondônia afirmou ter tomado “ciência da decisão retro”, sem se manifestar acerca das razões apresentadas pela União e pela PGR (eDoc 73). Reiterada intimação para que se manifestasse sobre a possível perda do objeto, o ente subnacional se manteve silente (eDocs 75 e 78).  



    É o relatório. Decido. 



    2. A configuração da competência originária decorrente do art. 102, I, “f”, da Constituição Federal pressupõe não apenas a presença de entes políticos ou entidades da respectiva Administração indireta em polos opostos na relação processual como também a existência de conflito que se mostre grave a ponto de oferecer risco à estabilidade do pacto federativo.  



    Tal competência ostenta caráter absoluto e constitui matéria de ordem pública, insuscetível de preclusão e passível de verificação a qualquer tempo.  



    Da análise dos autos extrai-se que a discussão acerca da “inexistência de relação jurídica tributária que obrigue o estado de Rondônia ao recolhimento das obrigações previdenciárias, sobre os pagamentos feitos em decorrência da remuneração de trabalho dos apenados do seu sistema penitenciário” revela natureza patrimonial, sem impacto político ou institucional entre os entes envolvidos, sendo incapaz de abalar o pacto federativo.  



    Em outras oportunidades, o Supremo já se reconheceu incompetente para solucionar esse tipo de controvérsia. Estabeleceu, nesse sentido, a relevante distinção entre conflito entre entes federativos e conflito federativo para afirmar que a simples litigância a envolver a União e Estado-Membro seria insuficiente para a instauração da competência do Tribunal.  



    Confira-se, a título de exemplo, a síntese do acórdão prolatado pelo Plenário, sob a relatoria do ministro Edson Fachin, na ACO 1.989 AgR, DJe de 13 de dezembro de 2016:  



    AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CIVIL ORIGINÁRIA. RECURSO INTERPOSTO EM 14.03.2016. AUSÊNCIA DE CONFLITO CONFEDERATIVO. INCOMPETÊNCIA DO STF. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA DOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. AUSÊNCIA DE PREENCHIMENTO DO REQUISITO PREVISTO NO ART. 317, § 1º, DO RISTF.



    1. O conflito federativo qualificado para atrair a competência do STF não se confunde com a mera controvérsia entre entes federativos. Ausência de interesses substanciais entre os dois entes federativos capaz de afetar a harmonia e o equilíbrio nas relações institucionais entre os entes federados.



    2. É inadmissível o agravo regimental que não impugna especificamente todos os fundamentos da decisão agravada.



    3. Agravo regimental a que se nega provimento.  



    Dessa forma, considerando a inviabilidade de cumulação dos pedidos (CPC, art. 327, § 1º, II), reconheço a competência da Corte para processar e julgar a presente demanda unicamente na parte em que voltada ao afastamento dos cadastros federais de inadimplentes.  



    Sobre o ponto conhecido, tenho não subsistir o interesse na sequência do processo, ante a informação trazida pela União, no sentido de que as restrições nos cadastros desabonadores não mais subsistem (eDoc 61), e a ausência de impugnação do ente subnacional acerca de tal alegação.  



    Em elogio ao princípio da causalidade, a prever o pagamento da verba sucumbencial pela parte que tiver dado causa ao processo, o Estado de Rondônia deverá arcar com os honorários advocatícios. É o que se extrai da norma inscrita no art. 85, § 10, do Código de Processo Civil.  



    A inscrição em cadastros restritivos decorreu da não quitação de tributos confessados mediante GFIP, os quais, cobrados administrativamente, foram quitados pelo ente subnacional espontaneamente.  



    A par disso, rememoro que o reconhecimento de dívida por meio de GFIP constitui o crédito tributário, possibilitando sua inscrição na Dívida Ativa independentemente de prévia notificação ou instauração de procedimento administrativo fiscal, a revelar sua natureza de título executivo.  



    Conforme assentado pelo ministro Alexandre de Moraes no julgamento do Tema n. 327 da Repercussão Geral, “a Tomada de Contas Especial, procedimento pelo qual se alcança o reconhecimento definitivo das regularidades com a devida observância do contraditório e da ampla defesa, tem suas regras definidas na Lei 8.433/1992, sendo possível, por meio dela, tornar o dano ao Erário em dívida líquida e certa, com a formação de decisão com eficácia de título executivo extrajudicial, nos termos do artigo 71, § 3º, da Constituição Federal”. Daí o porquê de se aguardar seu regular transcurso para que possa inscrever o ente político nos cadastros de inadimplentes.  



    Com efeito, sendo certa, líquida e exigível a dívida discutida nestes autos, não há falar em necessidade de observância de qualquer procedimento administrativo para que se possa inscrever o ente subnacional nos cadastros de inadimplentes.  



    Esse o quadro, o princípio da causalidade, a meu ver, conduz à condenação da parte autora ao pagamento da verba sucumbencial.  



    3. Do exposto, conheço parcialmente a demanda e, na parte conhecida, julgo extinto o processo, sem resolução do mérito, nos termos do art. 485, VI, do Código de Processo Civil, considerando a superveniente falta de interesse processual quanto ao pedido relacionado às inscrições nos cadastros desabonadores.  



    Condeno a parte autora ao pagamento de honorários advocatícios por ter dado causa ao processo, os quais fixo em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa (CPC, art. 85, §§ 2º, 3º e 10).  



    4. Intime-se. Publique-se. 



Brasília, 18 de abril de 2024.



Ministro NUNES MARQUES



Relator



Documento assinado digitalmente