Tribunal: STF
Processo: ACO 3651
Classe: ACO
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-03-26
Data de publicação: 2024-03-26

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de ação cível originária, com pedido de tutela de urgência, ajuizada pelo Estado de Goiás em face da União, objetivando: 



    “(...) a concessão da tutela de urgência a fim de que: 



    1) seja determinado à União que se abstenha de aplicar penalidades legais e contratuais, notadamente as previstas no art. 4º, §1º, da LC n.º 156/16, e/ou exigir a restituição prevista no art. 4º, §2º, da LC n.º 156/16, em razão do descumprimento, pelo Estado de Goiás, da limitação de despesas previstas nos art. 4º, caput, e 4º-A, desta Lei Complementar; 



    2) subsidiariamente, seja determinado à União que, no cálculo da limitação de despesas prevista no art. 4º, caput, e 4ºA, da LC n.º 156/16: 



    2.1) desconsidere, nos exercícios financeiros de 2021 a 2023, as despesas executadas com recursos afetados ao Fundo de Proteção Social do Estado de Goiás-PROTEGE; 



    2.2) deduza, nos exercícios financeiros de 2022 e 2023, as despesas empenhadas acima dos mínimos constitucionais de saúde e educação, mantida, ainda, a dedução já existente, com base na Receita Líquida de Impostos e transferências, tendo em vista que essas despesas não puderam ser reduzidas após a queda de arrecadação de ICMS, permanecendo acima dos mínimos constitucionais. (...)



    b) ao final: i) seja deferida tutela inibitória, para determinar à União que se abstenha de aplicar penalidades legais e contratuais, notadamente as previstas no art. 4º, §1º, da LC n.º 156/16, e/ou exigir a restituição prevista no art. 4º, §2º, da L.C. n.º 156/16, em razão do descumprimento, pelo Estado de Goiás, da limitação de despesas previstas nos arts. 4º, caput, e 4º-A, desta Lei Complementar; ii) subsidiariamente, seja determinado à União que, no cálculo da limitação de despesas prevista no art 4º, caput, e 4º-A, da L.C. n.º 156/16: ii.1) desconsidere, nos exercícios financeiros de 2021 a 2023, as despesas executadas com recursos afetados ao Fundo de Proteção Social do Estado de Goiás-PROTEGE; ii.2) deduza, nos exercícios financeiros de 2022 e 2023, as despesas empenhadas acima dos mínimos constitucionais de saúde e educação, mantida, ainda, a dedução já existente, com base na receita líquida de impostos e transferências, tendo em vista que essas despesas não puderam ser reduzidas após a queda de arrecadação de ICMS, permanecendo acima dos mínimos constitucionais”. (eDOC 1, ID: 4338113f, p. 34/36) .



    Em suas razões, o Estado alega que:



    “(...) apesar do inegável compromisso do Estado de Goiás com o equilíbrio fiscal, medidas legislativas recentemente adotadas no âmbito federal inviabilizaram a persecução da trajetória fiscal inicialmente prevista, notadamente do teto de despesas primárias correntes estabelecido pelos arts. 4º e 4º-A da LC nº 156/16. Dentre as medidas unilateralmente adotadas pela União em evidente violação da lealdade federativa, destaca-se a edição das leis complementares nº 192/2022 e nº 194/2022, que ocasionarão uma perda de receitas da ordem de R$ 4,7 bilhões para Goiás apenas em 2023, e cujos efeitos se prolongam no tempo, afetando estruturalmente as finanças do Estado”.



    Afirma que a tutela jurisdicional requerida na presente demanda é complementar àquela deferida nas ACOs 3.262 e 3.286, na medida em que a imposição de penalidades legais e contratuais pelo descumprimento do teto da LC nº 156/16 coloca sob risco o Plano de Recuperação Fiscal de Goiás e, como consequência, pode tornar inócuo todo o esforço fiscal iniciado com o ajuizamento das referidas ações originárias perante esta Suprema Corte. 



    Assevera que, por ter celebrado, em 2021, o termo aditivo de que trata o art. 4º-A da LC nº 156/26, o Estado está submetido a um segundo teto, que limita o crescimento das despesas primárias correntes à variação do IPCA para os exercícios de 2021 a 2023 (art. 4º da L.C. n.º 156/162 ), estando submetido, desde 2022, a dois tetos de gastos, que limitam, respectivamente, a despesa primária e a despesa primária corrente. 



    Explica que:



    “A metodologia adotada para o cálculo do teto de gastos a que se refere a LC nº 156/2016 consiste na correção, pelo IPCA, da despesa empenhada do exercício de 2020, nos grupos de despesa 1 (Pessoal e Encargos) e 3 (Outras despesas correntes), observando-se, ainda, as deduções legais, de modo que o teto de 2021 a 2023 é determinado pela despesa primária corrente empenhada em 2020 acrescida da variação do IPCA no período. 



    Já com relação ao teto do art. 2º, §1º, V, da LC nº 159/2017, a limitação de crescimento das despesas primárias à variação do IPCA é anual e tem como ano-base o exercício de 2021, observadas as deduções estabelecidas no §4º do art. 2º. 



    Observe-se que há certa sobreposição entre os dois tetos de gastos, o da LC nº 156/2016 e o da LC nº 159/2017, já que o primeiro limita as despesas primárias correntes (GNDs 1 e 3), que é subconjunto das despesas primárias (GNDs 1, 3, 4 e 5) já limitadas pelo segundo teto (LC nº 159/2017).



    A gestão dos tetos deve considerar a inflação futura, ainda desconhecida no momento da elaboração das leis orçamentárias, especificamente o IPCA do mês de dezembro do ano de apuração, sendo que tal índice, que mede a inflação do exercício, somente será conhecido em janeiro do exercício subsequente. Assim, para a gestão dos tetos de gastos, utiliza-se a previsão do IPCA para o final do exercício, dada pelo Relatório Focus, que considera as expectativas de mercado, trazendo a evolução e o comportamento semanal das projeções para o índice de preços, atividade econômica, câmbio, taxa Selic, entre outros indicadores”.



    Salienta que o país foi surpreendido com a edição da Lei Complementar nº 194/2022, que passou a considerar como bens e serviços essenciais os relativos aos combustíveis, à energia elétrica, às comunicações e ao transporte coletivo, reduzindo suas alíquotas para a alíquota modal de 17%, o que, além de reduzir drasticamente as receitas estaduais já em 2022, com perdas de cerca de R$ 2,4 bilhões de julho a dezembro, ocasionará perdas estimadas de R$ 4,7 bilhões em 2023. 



    Sobre o impacto das leis complementares 192/2022 e 194/2022, o Estado aduz que: 



    “Como se sabe, a Constituição estabelece patamares mínimos de gasto com ações e serviços públicos de saúde-ASPS (art. 198, §2º, da CF, c/c art. 6º da LC n.º 141/12) e com a manutenção e desenvolvimento do ensino público-MDE (art. 212 da CR) a partir da vinculação de percentuais das receitas de impostos e transferências constitucionais dos Estados. As despesas com educação e saúde são as previstas na LOA e as oriundas de créditos adicionais. Dada essa dinâmica, caso haja crescimento da receita de impostos e transferências, é possível o incremento das despesas programadas para o exercício, de forma a respeitar os limites constitucionais e, simultaneamente, os tetos de gastos estabelecidos. 



    Eventuais diferenças positivas verificadas entre a variação anual das bases de cálculo das aplicações mínimas de que tratam o §2º do art. 198 e o art. 212 da Constituição e a variação do IPCA, no mesmo período, não constam na base de cálculo e no limite dos tetos, nos termos do disposto nos arts. 4º-A, III, “b”, da LC nº 156/2016, e 2º, §4º, IV, da LC nº 159/20173. 



    A dedução apurada permite acomodar as despesas com vinculações constitucionais em saúde e educação que devam ser obrigatoriamente realizadas em razão do crescimento real da receita líquida de impostos e transferências. Nessa hipótese, o Tesouro Estadual realiza a gestão dos tetos, tendo como ponto de partida a receita prevista na LOA, que é a base para a fixação das despesas, sendo realizados, posteriormente, ajustes em decorrência das novas previsões da receita base para vinculação e do IPCA, para aumentar despesas por meio de créditos adicionais. 



    Contudo, o mesmo ajuste pode não ser possível no caso de queda de receita, como de fato ocorreu no exercício de 2022, devido a fatores que impactaram os tetos e estavam fora do alcance do Estado. Além do drástico impacto sobre a principal fonte de receitas dos Estados, a edição das LCs n.º 192/2022 e n.º 194/2022 reverteram a trajetória crescente da inflação, tanto que o IPCA apurado nesse exercício foi da ordem de 5,79%, conforme dados do IBGE, contra expectativas que alcançavam quase 9% ao final de maio de 2022. A redução inesperada da inflação representou uma redução expressiva nos limites de gastos projetados para 2022 e 2023. Por outro lado, a perda de receitas representou uma diminuição expressiva no valor mínimo a ser aplicado nas vinculações constitucionais. Não custa relembrar que este cenário fiscal desafiador decorreu, exclusivamente, de alterações legislativas que foram unilateralmente adotadas pela União, sem qualquer diálogo com as demais unidades federativas, o que configura inegável violação da lealdade federativa. 



    Tudo isso aconteceu quando os Estados já haviam finalizado a elaboração da LDO-2023, principal peça de planejamento orçamentário, essencial para a efetivação da responsabilidade na gestão fiscal (arts. 1º, §§ 1º e 4º, da LRF). Ademais, como tais despesas já haviam sido contratadas, não puderam ser reduzidas na mesma magnitude, levando ao empenho de despesas com saúde e educação em patamares consideravelmente superiores ao mínimo constitucional. 



    Ao final de 2022, as vinculações constitucionais ficaram acima do mínimo em cerca de R$ 747 milhões. Foram aproximadamente R$ 301 milhões acima do mínimo na Educação e R$ 446 milhões acima do mínimo na Saúde, alcançando os percentuais de 26,08 e 13,62%, respectivamente. O gasto acima dos pisos da educação e da saúde se devem à impossibilidade de se cancelar despesas já previstas e contratadas, que seriam perfeitamente acomodadas nos tetos e nas receitas projetadas para 2022 e 2023, não fosse o impacto inesperado das LCs n.º 192/22 e n.º 194/22 sobre as contas públicas. 



    Considerando a já mencionada rigidez do processo de realização da despesa pública, que uma vez criada dificilmente poderá ser reduzida mesmo em exercícios posteriores, deve-se levar em conta que a LC nº 194/2022 impacta sobremaneira nos tetos de gastos também no exercício de 2023, seja pela via da redução da inflação, que reduz o tamanho dos tetos, seja pela via da redução da dedução referente à variação positiva da base de cálculo dos mínimos constitucionais, que têm a receita de ICMS como principal componente. 



    Além disso, a despesa possui um caráter inercial, perpetuando-se de maneira crescente ao longo do tempo. Isso, associado à perda esperada para 2023 de quase R$ 5 bilhões no ICMS de combustíveis, energia elétrica e telecomunicações, faz com que as despesas esperadas com ASPS e MDE fiquem novamente acima do mínimo constitucional no exercício de 2023, inclusive em montante bastante superior ao observado em 2022. Segundo estimativas da Secretaria de Estado da Economia, no exercício de 2023, espera-se que as despesas com saúde e educação fiquem cerca de R$ 2,8 bilhões acima dos mínimos constitucionais.



    No caso específico da LC nº 156/2016, por tratar-se de teto que limita a despesa primária corrente no agregado dos anos de 2021 a 2023, esse montante acima do mínimo constitucional reduz expressivamente o espaço de gastos disponível para o exercício de 2023. Isso ocorre porque há um caráter inercial na despesa pública, já que grande parte da despesa criada envolve programas e ações de natureza continuada. 



    Assim, embora o Estado de Goiás, em razão das exitosas medidas de ajuste fiscal adotadas ao longo dos últimos anos, tenha conseguido acomodar a perda de receitas ocasionada pelas referidas leis complementares, sem que isso tenha comprometido o equilíbrio das contas públicas, o impacto inflacionário sobre os tetos de gastos, aliado ao caráter inercial das despesas com educação e saúde e à diminuição da diferença apurada entre a variação anual das bases de cálculo das aplicações mínimas de que tratam o § 2º do art. 198 e o art. 212 da Constituição Federal e a variação do IPCA, tornaram absolutamente inexequível o cumprimento do teto de gastos da LC n.º 156/16. 



    Trata-se de uma impossibilidade fática inexorável, em relação a qual Goiás não teria meios de evitar. Assim, se o cumprimento do teto de que tratam os arts. 4º e 4º-A da LC n.º 156/16 independe, como demonstrado, do comprometimento deste Ente federado com as medidas de ajuste fiscal, não seria justo, sobretudo, que a ele fossem imputadas punições”. 



    Entende, ainda, que não se pode admitir que o cumprimento inflexível de um teto de gastos previsto em lei - e com o qual Estado se comprometeu para viabilizar a repactuação de sua dívida com a União – represente um obstáculo ao custeio de direitos sociais fundamentais, especialmente quando o descumprimento deste teto não representa qualquer risco ao equilíbrio das contas públicas. 



    Isso porque: 



    “Em Goiás, as despesas executadas para o combate à pobreza são promovidas por meio do Fundo de Proteção Social do Estado de Goiás-PROTEGE, instituído em cumprimento à obrigação constitucional prevista no art. 82 do ADCT/CR. A Constituição não apenas determinou a criação dos fundos de combate à pobreza no âmbito dos estados e municípios, como também destinou recursos vinculados a eles para a realização de seus objetivos. Como dito, o PROTEGE tem seus recursos vinculados a uma obrigação estabelecida pela CR/88, de forma que não faria sentido ter o ingresso de recursos no Fundo e simplesmente mantê-los em caixa, sobretudo quando a demanda por proteção social é crescente. Atualmente, importante que se diga, o Estado de Goiás possui recursos em caixa. 



    (...)



    O Fundo PROTEGE, antes da LC 194/22, vinha apresentando arrecadação de valores expressivos, com variações anuais de ingressos de receitas substancialmente acima do IPCA. Isso gerou uma situação que é peculiar, do ponto de vista fiscal, e perversa, do ponto de vista social. 



    Por um lado, caso o Estado cumpra o mandamento do art. 82 do ADCT e venha a aplicar plenamente os recursos do Fundo PROTEGE, se a previsão natural de variação de suas despesas estiver acima do IPCA, ocorreria, então, um elevado sacrifício de outras despesas também imprescindíveis para a manutenção de políticas públicas, especialmente as de caráter continuado, em razão da grande representatividade do PROTEGE no total das despesas primárias. Muito maior que o esforço de manter estáveis as despesas de políticas públicas apenas pela variação da inflação, haveria o sacrifício para que essas despesas fossem reduzidas de um exercício para o outro, pressionadas pelo comportamento das despesas financiadas com o Fundo PROTEGE. 



    Ainda que o Estado viesse a optar por restringir ou postergar as despesas do PROTEGE, escolhendo priorizar outras políticas públicas, sob a premissa de se cumprir obrigação prevista em lei complementar, estaria impossibilitado, pois a gestão de fundos de combate à pobreza deve ser compartilhada com a sociedade civil. Ademais, até por uma simples lógica, não se espera que a sociedade civil venha a aceitar uma ‘economia’ de recursos até então diretamente destinados ao combate à pobreza, mesmo porque são recursos vinculados que não poderiam ser utilizados em outras finalidades. Não há resposta para um questionamento do tipo: qual a utilidade de se vincular recursos exclusivamente ao combate à pobreza e, ao mesmo tempo, mantê-los sem utilização no caixa do Estado ao longo dos anos? Há um inegável contrassenso em se limitar o gasto social para cumprir o teto de gastos, quando há recursos em caixa que poderiam ser utilizados para atender as demandas da população carente. 



    Esse questionamento descortina a inadequação de um teto de gastos exclusivamente vinculado à trajetória da inflação e que desconsidera a evolução da arrecadação e, principalmente, as demandas sociais, as quais são impactadas por uma realidade socioeconômica que está totalmente fora do controle dos Entes subnacionais”. 



    Destaca, que ao longo dos últimos anos, foram aprovadas as emendas constitucionais n.º 108/2020, n.º 109/2021, n.º 113/2021 e n.º 123/2021, que veicularam inúmeras flexibilizações ao teto federal, e que recentemente, o Presidente da República encaminhou ao Congresso Nacional o PLP nº 93/2023, que institui um novo teto que corresponde à variação do IPCA + 0,6% a 2,5%, a depender do crescimento da receita apurada (art. 9º), conforme revelado pela Ministra do Planejamento. 



    Assim, observa que a União reconhece a obsolescência e inadequação de um teto de gastos exclusivamente vinculado à trajetória da inflação e, consequentemente, também impõe limites desarrazoados ao gasto social, sendo lícito questionar, se é compatível com o federalismo de cooperação, que a União exija dos Estados o cumprimento de um teto que ela assume ser inadequado para si, especialmente considerando que medidas legislativas federais tornaram ainda mais oneroso o seu cumprimento pelos estados. 



    De outro lado, sustenta que: 



    “O compromisso constitucionalmente imposto aos estados no campo social, aliado à obrigatoriedade de instituição de Fundos de Combate à Pobreza, denota que o teto de gastos não pode servir de obstáculo à execução das despesas do PROTEGE, especialmente quando se verifica que há recursos públicos disponíveis, que estão retidos no Fundo por imposição do teto, de modo que a exclusão das despesas do PROTEGE não representa risco ao equilíbrio das contas públicas. 



    Apenas para fins de comparação, observa-se que as LCs n.º 156 e 159 excepcionam expressamente outras despesas dos tetos de gastos. Há, por exemplo, dedução referente ao cumprimento dos pisos de gasto com ASPS e MDE. Foram também excluídas as despesas financiadas com transferências previstas nos termos dos arts. 166 e 166-A da CR. Tais exceções foram previstas pelo legislador para neutralizar confrontos com as garantias e obrigações estabelecidas pela própria Constituição”. 



    Argumenta que, recentemente, esta Suprema Corte apreciou a impugnação de dispositivos da LC nº 159/2017 na ADI n.º 6.930/DF, na qual, o Ministro Relator, Roberto Barroso, reconheceu o periculum in mora e deferiu parcialmente pedido para concessão de medida cautelar, excluindo do teto de gastos os investimentos executados com recursos afetados aos fundos públicos especiais instituídos pelo Poder Judiciário, pelos Tribunais de Contas, pelo Ministério Público, pelas Defensorias Públicas e pelas Procuradorias-Gerais dos Estados e do Distrito Federal, já havendo voto pela parcial procedência da ADI, para conferir interpretação conforme a Constituição ao art. 8º, IV, da LC 159, nos termos do voto do relator, acompanhado pelos Ministros Ricardo Lewandowski, Dias Toffoli, Carmen Lúcia e Edson Fachin.



    Aponta, ainda, os seguintes fatores que colocam em risco o cumprimento dos tetos de gastos, dentre os quais se destacam: 



    “a) elevações do salário-mínimo e do piso do magistério acima dos valores estimados pelo Estado em suas projeções; 



    b) alteração do teto salarial dos servidores públicos; 



    c) criação de outros pisos salariais, semelhantes ao piso do magistério, como o previsto para a enfermagem pela Lei n.º 14.434/2022; 



    d) leis complementares n.º 192/2022 e n.º 194/2022, que alteraram a forma de incidência e limitaram as alíquotas do ICMS sobre combustíveis, gás natural, energia elétrica, comunicações e transporte coletivo”. 



    Intimada para se manifestar previamente (eDOC 13, ID: 59a082f7), a União apontou a ausência do preenchimento dos requisitos legais para a concessão da tutela de urgência, ao fundamento de que “o Estado de Goiás não demonstrou, em nenhum momento, a existência de periculum in mora apto a justificar a concessão liminar das mencionadas tutelas de urgência”. 



    Aduziu que: 



    “(...) como demonstrado pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), por meio da Nota Técnica SEI nº 1756/2023/MF, não há que se falar ‘em penalidades por descumprimento, pois conforme o art. 21, §1º, II do Decreto 10.819/21, a apuração do cumprimento da limitação das despesas nos anos de 2021 a 2023 só será verificada em 2024’ (grifou-se - doc. anexo). 



    Assim, como a verificação do cumprimento ao disposto no art. 4º-A, III, da LC nº 156/2016 será feita apenas em 2024, não há risco de dano irreparável ou de difícil reparação que justifique o deferimento liminar da tutela de urgência pleiteada pelo Estado de Goiás. Inexistente o periculum in mora, revela-se temerário o deferimento de medida liminar, a fim de excepcionar as regras sobre o teto de gastos previstas no art. 4ºA, III, da LC nº 156/2016. 



    (...) 



    No caso do Estado de Goiás, a STN informa que a limitação não foi cumprida em 2018 e 2019. Em razão disso, o Estado optou por prolongar por mais 3 anos, conforme previsto no art. 4º-A, III, da LC nº 156/2016. Tal extensão foi operacionalizada por meio da celebração do Termo Aditivo (Décimo primeiro termo aditivo de rerratificação ao contrato de confissão, assunção, consolidação e refinanciamento de dívidas nº 007/98 STN/COAFI), de 31 de dezembro de 2021. 



    (...)



    Assim, é temerário que se relativizem regras que foram concebidas justamente para equacionar o descumprimento dos limites de teto de gastos originalmente previstos no art. 4º da LC nº 156/2016. 



    (...) 



    A tutela de urgência merece, então, ser prontamente indeferida, a fim de que a tramitação deste feito prossiga e que a União tenha oportunidade de apresentar defesa de mérito, trazendo os indispensáveis elementos de fato e de direito aos autos, a fim de municiar esse STF com todos os dados necessários para a prolação de uma decisão final de mérito que equacione devidamente a complexa questão controvertida trazida pelo Estado-autor.” (eDOC 16, ID: 29ac6901)



    O Estado de Goiás, espontaneamente, ofereceu sua contradita às alegações da União, argumentando que “por evidente, o cumprimento do teto de gastos se dá no decorrer deste exercício, a ser necessário o imediato provimento jurisprudencial para que o Estado de Goiás saiba se está sujeito às restrições de forma mitigada (como ora se pleiteia – e com esteio nos argumentos aduzidos na inicial) ou não.” (eDOC 22, ID: b7add899 p. 3).



    Raciocina que: 



    “Como não poderia de deixar de ser, a análise engendrada no exercício financeiro subsequente se dá em caráter retrospectivo – e não prospectivo –, de modo que a não concessão imediata do provimento jurisdicional pleiteado impede a sua futura fruição, i.e., caso apenas seja concedido quando do julgamento do mérito da ação. É dizer: o Estado de Goiás, de forma a planejar a sua execução orçamentária, imprescinde da análise do pedido ora aventado em cognição sumária: caso haja o deferimento da liminar – o que se espera –, pautará a sua atuação tendo esse cenário em vista, ciente dos critérios que serão utilizados quando da aquilatação – em retrospecto, diga-se – do cumprimento dos limites de despesas da Lei Complementar nº 156, de 2016. 



    Não por outra razão, a data da apuração do teto de gastos (2024), mencionada pela Secretaria do Tesouro Nacional, não elide o periculum in mora. Ao revés: denota-o, evidenciando que, para que haja a viabilidade de que o Estado de Goiás frua do provimento jurisdicional almejado, a sua concessão antecipada é necessária. É patente o risco ao resultado útil do processo. 



    [...] 



    E não é só: resta evidenciado, também, o perigo de dano, certo que, na esteira do que exaustivamente tratado na inicial, há uma injustificável limitação da capacidade de resposta do Estado de Goiás às demandas sociais, sobretudo ‘em um momento em que a população ainda sofre com as consequências socioeconômicas da pandemia da COVID-19, que ocasionou um aumento exponencial da vulnerabilidade e da desigualdade sociais nos últimos anos’. 



    Noutras palavras, a não concessão da liminar encerra verdadeiro obstáculo ao custeio de direitos sociais fundamentais – que, a propósito sequer representa um risco ao equilíbrio das contas públicas –, a desvelar não só a presença do risco ao resultado útil do processo, mas também do perigo de dano”. (eDOC 22).



    Por meio da petição do eDOC 26, o Estado de Goiás voltou a manifestar-se nos autos, reafirmando que se “o cumprimento do teto de gastos se dá no decorrer deste exercício, a ser necessário o imediato provimento jurisprudencial para que o Estado de Goiás saiba se está sujeito às restrições de forma mitigada ou não”. (p. 2). Acrescentou que: 



    “E não é só: ainda há de se ressaltar o efeito paralisante que a incerteza acerca da sanção (contratual e legal) futura exerce sobre o gestor público quando do exercício do seu mister (definição das escolhas públicas). Indaga-se: como submetê-lo a decidir a respeito de um gasto sem conferir-lhe meios que possibilitem saber se haverá a imputação de uma sanção ou não? 



    (...)



     Na espécie, o risco exsurge, justamente, da congregação entre a possibilidade de ocorrência de um evento (violação ao teto de gasto) e o seu potencial lesivo (imposição das sanções previstas na Lei Complementar nº 156/16) 



    (...)



    Com efeito, a própria concepção de segurança jurídica milita em benefício dessa conclusão: a concessão imediata da tutela inibitória almejada permite que Goiás proceda ao planejamento e à execução de seus gastos com segurança jurídica e previsibilidade, com a antevisão de eventuais riscos e consequências dessa atuação. Isso perfaz a essência de um provimento jurisdicional preventivo e inibitório – o que ora se busca.” (eDOC 26). 



    O pedido de tutela provisória de urgência foi indeferido em razão da ausência de comprovação do periculum in mora pelo Estado autor. (eDOC 28, ID: c9a179a8) 



    A ré apresentou contestação (eDOC 35, ID: a9a5d7d0), arguindo a inexistência de interesse processual do Estado, tendo em vista a informação constante da Nota Técnica SEI nº 2645/2023/MF, de que ainda não houve a apuração do cumprimento do teto de gastos do Estado de Goiás, uma vez que, segundo o §1º do art. 4º-A da LC 156/16, a verificação deve considerar o somatório das despesas dos exercícios financeiros de 2021 a 2023, e que "o Estado de Goiás não informou previsão de quanto seria o montante de descumprimento esperado”, tratando-se de hipótese meramente futura sobre os supostos reflexos de medidas legislativas no orçamento de 2023 (evento futuro e incerto). 



    Aponta inépcia da petição inicial em relação aos exercícios financeiros de 2021 e 2022, pois não há causa de pedir que fundamente as flexibilizações pretendidas pelo Estado. 



    Em relação ao mérito, advoga no seguinte sentido: 



    “É importante deixar claro, de partida, que a pretensão do Estado de Goiás é para que seja flexibilizada uma regra (art. 4ºA da LC nº 156/2016) que foi criada justamente para flexibilizar as sanções pelo descumprimento de uma regra anterior (art. 4º da LC nº 156/2016). Ou seja, o que o Estado de Goiás pretende com esta ação é a ‘flexibilização da flexibilização’. 



    (...) 



    No caso do Estado de Goiás, a STN informa que a limitação prevista originalmente no art. 4º da LC nº 156/2016 não foi cumprida em 2018 e 2019. Em razão disso, o Estado optou por prolongar por mais 3 anos, conforme previsto no art. 4º-A, III, da LC nº 156/2016. 



    O Estado de Goiás se beneficiou da mitigação das sanções do regime anterior (art. 4º da LC nº 156/2016) por meio da celebração do Termo Aditivo (Décimo primeiro termo aditivo de rerratificação ao contrato de confissão, assunção, consolidação e refinanciamento de dívidas nº 007/98 STN/COAFI), de 31 de dezembro de 2021. 



    (...) 



    Relativizações e flexibilizações desse arcabouço legal podem acabar, portanto, se tornando um incentivo para os entes federados não sanearem suas finanças e se eximirem justamente das contrapartidas que os conduziriam a uma situação de reequilíbrio fiscal. (...) Merece destacar, ainda, que a nova regra trazida pela LC nº 178/2021 ainda excetua o cômputo de diversas despesas do limite do teto de gastos, como se constata da leitura das alíneas do inciso III do art. 4º-A da LC nº 156/2016. No entanto, mesmo nesse cenário mais benéfico, concebido pelo legislador justamente para auxiliar os entes federados que haviam descumprido as limitações previstas no art. 4º da LC nº 156/2016, o Estado de Goiás afirma ter sido surpreendido por diversas medidas legislativas, em especial pela LC nº 194/2022, e que, em razão disso, não conseguiria cumprir o teto de gastos previsto no art. 4º-A, III, da LC nº 156/2016 no exercício financeiro de 2023.



     (...) 



    A respeito dos alegados impactos negativos da LC nº 194/2022 sobre o cumprimento do teto de gastos previsto no art. 4º-A da LC nº 156/2016, é relevante o dado trazido pela STN no sentido de que não houve queda nominal na arrecadação do ICMS pelo Estado de Goiás e que, segundo os dados do RREO do 6º bimestre, houve um crescimento nominal de 4% quando comparado ao ano de 2021. Em relação ao ano de 2022, o Estado alegou que as vinculações constitucionais de saúde e educação ficaram acima do mínimo em cerca de R$ 747 milhões devido à queda do IPCA. No entanto, como pontuado pela STN (doc. anexo), o Estado-autor não demonstrou que esse montante seria o responsável pelo descumprimento parcial do teto de gastos. 



    Ao contrário, conforme consignado pela STN, o autor não apresentou a apuração parcial do limite de despesas para 2022 e ainda afirmou que ‘conseguiu cumprir, durante os exercícios 2021 e 2022, a limitação de crescimento de despesas primárias correntes imposta pelo art. 4º da LC nº 156/16 como contrapartida à repactuação da dívida interfederativa’. O descumprimento do teto se daria, portanto, em decorrência do ano de 2023. 



    Ademais, conforme apurado pela STN, em 2022 a despesa primária corrente do Estado-autor aumentou 13,35% e