Tribunal: STF
Processo: RE 1047500
Classe: RE
Órgão julgador: ANDRÉ MENDONÇA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-07-31
Data de publicação: 2024-07-31

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TAXA DE LICENÇA, FISCALIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO. ENUNCIADO Nº 29 DA SÚMULA VINCULANTE. RE Nº 576.321-QO-RG/SP, TEMA RG Nº 146. NEGATIVA DE SEGUIMENTO.



    1. Trata-se de recurso extraordinário interposto em desfavor de acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado:



    “APELAÇÃO – Ação Declaratória – Taxa de Licença de Fiscalização – Exercício de 1998 – Alegação de legalidade da cobrança, em razão do exercício regular do poder de polícia. Contraprestação da atividade fiscalizatória presumida em favor da Administração Pública. Precedentes. Recurso provido.” (e-doc. 1, p. 172).



    2. Opostos embargos de declaração, foram rejeitados (e-doc. 2, p. 1-2).



     



    3. No presente recurso extraordinário, interposto com fundamento na alínea “a” do permissivo constitucional, sustenta-se violação ao art. 142, § 2º, da Constituição da República, impugnando-se a cobrança da taxa de licença, fiscalização e funcionamento, “em virtude da ausência de serviço prestado pelo Poder Público, bem como ser aquela inconstitucional, visto possuir a mesma base de cálculo do IPTU” (e-doc. 2, p. 36).



    3.1. Destaca a parte recorrente que “a própria Recorrida reconhece que a base de cálculo da taxa em apreço foi apurada no montante de 3% (três) por cento do valor venal do imóvel, ou seja da mesma forma que é apurado o IPTU” (e-doc. 2, p. 40).



     



    3.2. Ressalta que a “Súmula Vinculante, que permitiria a adoção de um ou mais elementos que compõem a base de cálculo própria de determinado imposto para a apuração da taxa, desde que não verificada identidade integral entre uma base e outra, não se amolda ao presente feito”; “isso porque a taxa em discussão refere-se ao exercício de 1998 e a Súmula em comento foi aprovada em 2010” (e-doc. 2, p. 41).



    4. Em contrarrazões, o Município de Socorro pugna pelo não seguimento “ao recurso extraordinário interposto por infundado e manifestamente incabível, inadmissível e improcedente, e, ainda por colocar-se em evidente confronto com a súmulas de jurisprudência do STF, bem como ao Regimento Interno do STF” (e-doc. 2, p. 62).



    5. Após, os autos foram enviados à Turma Julgadora (e-doc. 2, p. 64), que assim se manifestou:



     “APELAÇÃO - Aplicação do artigo 543-B, § 3º do CPC, em face do julgamento do RE, que adotou entendimento diverso do proclamado no acórdão atacado. Reexame do julgado. Decisão mantida.“ (e-doc. 2, p. 74).



    6. Encaminhados os autos ao Superior Tribunal de Justiça, foi negado provimento ao agravo em recurso especial (e-doc. 2, p. 119-120) e os autos foram remetidos ao STF (e-doc. 2, p. 123)



    7. Em despacho da Presidência do Supremo Tribunal Federal, de 19 de maio de 2017, foi determinada a devolução dos autos ao Tribunal de origem:



    “1. Este Supremo Tribunal submeteu as questões trazidas no presente processo à sistemática da repercussão geral (Recurso Extraordinário n. 576.321, Tema n. 146): repercussão geral reconhecida e mérito julgado. 



    2. Pelo exposto, determino a devolução destes autos ao Tribunal de origem para observância dos procedimentos previstos no art. 1.030, incs. I e II, do Código de Processo Civil (art. 13, inc. V, al. c, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal). Publique-se.” (e-doc. 4).



    8. O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo manteve a decisão colegiada anteriormente proferida anteriormente por seus próprios fundamentos:



    “APELAÇÃO — Aplicação do artigo 1.030, inc. II do CPC, em face do julgamento definitivo de RE, que adotou entendimento diverso do proclamado no acórdão atacado. Reexame do julgado. Decisão mantida.” (e-doc. 7).



    9. Os autos retornaram e foram a mim distribuídos em 08/09/2023 e, em 13/09/2023, proferi decisão, determinando a devolução à origem que ficou assim ementada:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TAXA DE LICENÇA LOCALIZAÇÃO/ FISCALIZAÇÃO. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. TEMA RG Nº 1.035. CONTROVÉRSIA IDÊNTICA. PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 328 DO RISTF: DEVOLUÇÃO À ORIGEM.” (e-doc. 18). 



    10. A Presidência do Tribunal de Justiça, em nova análise, assim dispôs:



    “Enfim, considera-se a ausência de semelhança entre a questão debatida nos autos e a correspondente ao Tema 1035/STF, de rigor a restituição dos autos ao Col. Supremo Tribunal Federal para eventual novo pronunciamento.” (e-doc. 21, p. 2).



    É o relatório.



    Decido.



    11. Para melhor exame da controvérsia, transcrevo os fundamentos do recorrido:



    “(...) O recurso merece provimento.



    Com efeito, a Súmula 157 do Superior Tribunal de Justiça, que proclamava ilegítima a cobrança de taxa na renovação de licença para localização de estabelecimento comercial ou industrial, foi cancelada no julgamento do recurso especial 261.571-SP. 



    Acentuando, por consequência, o debate sobre o cabimento da referida tributação, vem prevalecendo, hodiernamente, a tese por sua admissibilidade. 



    Como ensina Roque Carrazza, ‘a hipótese de incidência das taxas só pode consistir num destes foi fatos, regidos pelo direito público: I - a prestação de serviço público; e II - o exercício do poder de polícia’.



    Caio Tácito, por seu turno, define o poder de polícia como o ‘conjunto de atribuições concedidas à Administração para disciplinar e restringir, em favor do interesse público adequado, direitos e liberdades individuais.’



    Nesse quadro, há respaldo jurídico para a cobrança da taxa ora atacada, por meio das quais o Poder Público concede ao interessado o direito de exercer certa atividade, desde que preenchidos determinados requisitos legais.



    Assim, no exercício regular do poder de polícia, cabe à Administração o dever de verificar, periodicamente, o cumprimento das exigências legais voltadas à manutenção da segurança, higiene, saúde e moralidade nas instalações do estabelecimento, comercial ou industrial. 



    Eis o fato gerador da obrigação tributária, que justifica a cobrança, inclusive da taxas na renovação de licença, independentemente da concreta demonstração de atividade fiscalizatória, prescindindo o Estado de fazer prova, caso a caso, do efetivo exercício do poder de polícia, cujo contínuo desempenho de controle é presumido. 



    Nesse sentido, precedente do Supremo Tribunal Federal:



‘TRIBUTÁRIO. TAXA DE LICENÇA E FISCALIZAÇÃO PARA LOCALIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO. CONSTITUCIONALIDADE. EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA. AGRAVO IMPROVIDO. I - Constitucionalidade de taxas cobradas em razão do servil de fiscalização exercido pelos municípios quanto ao atendimento às regras de postura municipais. II - Presunção a favor da administração pública do efetivo exercício do poder de polícia, que independe da existência ou não de órgão de controle. Precedentes. III - Agravo regimental improvido’ (grifo nosso)



    Ressalta-se, ainda, que inexiste ilegalidade na apuração da base de cálculo da taxa que leva em conta o valor do metro quadrado da edificação, ou as medidas do terreno. 



    Conforme já decidiu o Supremo Tribunal Federal, é legal a adoção de um ou mais elementos que compões a base de cálculo própria de determinado tributo na apuração da taxa de licença:



    ‘TRIBUTÁRIO. TAXA DE LICENÇA E FISCALIZAÇÃO PARA LOCALIZAÇÃO, INSTALAÇÃO E FUCIONAMENTO. CONSTITUCIONALIDADE. EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA. CONTROLE. ELEMENTOS DA BASE DE CÁLCULO PRÓPRIA DE IMPOSTOS. AUSÊNCIA DE IDENTIDADE. RECURSO PROTELATÓRIO. MULTA. AGRAVO IMPROVIDO. I - Constitucionalidade de taxas cobradas em razão do serviço de fiscalização exercido pelos municípios quanto ao atendimento às regras de postura municipais. II - Presunção a favor da administração pública do efetivo exercício do poder de polícia, que independe da existência ou não de órgão de controle. Precedentes. III - Constitucionalidade de taxas que, na apuração do montante devido, adote um ou mais dos elementos que compõem a base cálculo própria de determinado imposto, desde que não se verifique identidade integral entre uma e a outra. IV - Recuso protelatório. Aplicação de multa. V - Agravo regimental improvido’ (destacamos). 



    Eis também entendimento posto na Súmula Vinculante nº 29:



‘É constitucional a adoção, no cálculo do valor de taxa, de um ou mais elementos da base de cálculo própria de determinado imposto, desde que não haja integral identidade entre uma base e outra.’



    Veja-se, por fim, precedente desta Câmara envolvendo as mesmas partes:



‘TAXA - Licença, fiscalização e funcionamento - Renovação - Municipalidade de Socorro - Exercício de 2001 - Legalidade do lançamento - Poder de polícia notoriamente exercido pela Municipalidade - Fiscalização que diz respeito à adequação do estabelecimento comercial ou industrial às normas de segurança, saúde, higiene e moralidade - Efetivo exercício do poder de polícia - Revogação da Súmula 157 do STJ - Base de cálculo considerando a área do estabelecimento - Admissibilidade - Precedentes jurisprudenciais - Cobrança devida - Ação declaratória improcedente - Sentença reformada - Apelo da Municipalidade provido’



    Daí porque, de rigor a improcedência da ação, com inversão dos ônus da sucumbência.



    Posto isso, dá-se provimento ao recurso.” (e-doc. 1, p. 172-175; grifos no original).



    12. O acórdão impugnado está de acordo com a jurisprudência do STF.



    13. Como já descrito, o cerne da discussão se relaciona à alegada inconstitucionalidade da cobrança da taxa de licença, fiscalização e funcionamento, “em virtude da ausência de serviço prestado pelo Poder Público, bem como ser aquela inconstitucional, visto possuir a mesma base de cálculo do IPTU” (e-doc. 2, p. 36).



    14. Como é de se observar, o acórdão atacado expressou bem o que definido enunciado nº 29 da Súmula Vinculante do STF:



‘É constitucional a adoção, no cálculo do valor de taxa, de um ou mais elementos da base de cálculo própria de determinado imposto, desde que não haja integral identidade entre uma base e outra.“



    15. Nesse sentido, é de se destacar, que em decisão mais recente, a Corte, ao julgar a constitucionalidade da taxa cobrada em razão da prestação estatal de serviços de limpeza, assentou as seguintes teses de julgamento no Tema nº 146 do ementário da Repercussão Geral, cujo paradigma é o RE nº 576.321-QO-RG/SP, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, j. 04/12/2008, p. 13/02/2009:



    “I - A taxa cobrada exclusivamente em razão dos serviços públicos de coleta, remoção e tratamento ou destinação de lixo ou resíduos provenientes de imóveis não viola o artigo 145, II, da Constituição Federal; 



    II - A taxa cobrada em razão dos serviços de conservação e limpeza de logradouros e bens públicos ofende o art. 145, II, da Constituição Federal; 



    III - É constitucional a adoção, no cálculo do valor de taxa, de um ou mais elementos da base de cálculo própria de determinado imposto, desde que não haja integral identidade entre uma base e outra.” (grifos nossos).



    16. Nesse julgamento, que se realizou por meio da técnica de reafirmação da jurisprudência pela sistemática da repercussão geral, fez-se expressa referência no voto condutor do argumento da utilização de base de cálculo própria de impostos:



    “(...) Além disso, no que diz respeito ao argumento da utilização de base de cálculo própria de impostos, o Tribunal reconhece a constitucionalidade de taxas que, na apuração do montante devido, adote um ou mais dos elementos que compõem a base de cálculo própria de determinado imposto, desde que não se verifique identidade integral entre uma base e a outra.



    Diga-se, aliás, que, no cálculo da taxa, não há como se exigir correspondência precisa com o valor despendido na prestação do serviço, ou, ainda, a adoção de fatores exclusivamente vinculados ao seu custo.



    O que a Constituição reclama é a ausência de completa identidade com a base de cálculo própria dos impostos e que, em seu cálculo, se verifique uma equivalência razoável entre o valor pago pelo contribuinte e o custo individual do serviço que lhe é prestado.



    A título de exemplo, observe-se o julgamento, também pelo Plenário, do RE 232.393/SP, Rel. Min. Carlos Velloso, cuja ementa transcrevo a seguir:



    “CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. TAXA DE COLETA DE LIXO: BASE DE CÁLCULO. IPTU. MUNICÍPIO DE SÃO CARLOS, S.P.



    I. - O fato de um dos elementos utilizados na fixação da base de cálculo do IPTU a metragem da área construída do imóvel que é o valor do imóvel (CTN, art. 33), ser tomado em linha de conta na determinação da alíquota da taxa de coleta de lixo, não quer dizer que teria essa taxa base de cálculo igual à do IPTU: o custo do serviço constitui a base imponível da taxa. Todavia, para o fim de aferir, em cada caso concreto, a alíquota, utiliza-se a metragem da área construída do imóvel, certo que a alíquota não se confunde com a base imponível do tributo. Tem-se, com isto, também, forma de realização da isonomia tributária e do princípio da capacidade contributiva: C.F., artigos 150, II, 145, § 1º.



    II. - R.E. não conhecido” (grifos nossos).”



    17. A discussão feita nos presentes autos dá conta que, no caso, a base de cálculo do IPTU leva em conta o valor venal do imóvel enquanto a taxa é cobrada sobre a área do imóvel. 



     



    18. A discussão, que não é nova, já foi anteriormente tratada pelo Plenário: 



    “MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE. TAXA DE FISCALIZAÇÃO, LOCALIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO. ALEGADA OFENSA AO ART. 145, § 2º, DA CONSTITUIÇÃO.



    Exação fiscal cobrada como contrapartida ao exercício do poder de polícia, sendo calculada em razão da área fiscalizada, dado adequadamente utilizado como critério de aferição da intensidade e da extensão do serviço prestado, não podendo ser confundido com qualquer dos fatores que entram na composição da base de cálculo do IPTU, razão pela qual não se pode ter por ofensivo ao dispositivo constitucional em referência, que veda a bitributação.



    Serviço que, no caso, justamente em razão do mencionado critério pode ser referido a cada contribuinte em particular, e de modo divisível, porque em ordem a permitir uma medida tanto quanto possível justa, em termos de contraprestação.



    Recurso não conhecido.”



    (RE nº 220.316, Rel. Min. Ilmar Galvão, Pleno, j. 12/08/1999, p. 29/06/2001; grifos acrescidos).



    19. Trago ainda outros julgados a reforçar entendimento:



    “Agravo regimental no agravo de instrumento. CDA. Nulidade. Súmula nº 279 desta Corte. Constitucionalidade do uso, no cálculo do valor de taxa, de um ou mais elementos da base de cálculo de certo imposto. Súmula Vinculante nº 29 do Supremo Tribunal Federal. 



    1. Para rever a alegação de nulidade de certidão de dívida ativa, seria necessário reexaminar o conjunto fático-probatório dos autos, o que é incabível em sede de recurso extraordinário, pelo que, incide na espécie, o enunciado da Súmula nº 279 desta Corte.



    2. O Supremo Tribunal Federal firmou entendimento no sentido da constitucionalidade do uso, no cálculo do valor de taxa, de um ou mais elementos da base de cálculo de certo imposto, conforme se verifica no enunciado de sua Súmula Vinculante nº 29.



    3. Agravo regimental não provido.“



    (AI nº 816.159 AgR/MG, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, j. 05/02/2013, p. 21/03/2013; grifos acrescidos).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUTÁRIO. TAXA DE LICENÇA ONEROSA PARA CONSTRUIR INSTITUÍDA PELO MUNICÍPIO DE GOIÂNIA/GO. CONSTITUCIONALIDADE. ADOÇÃO DE ELEMENTOS DA BASE DE CÁLCULO PRÓPRIA DE IMPOSTOS. POSSIBILIDADE. SÚMULA VINCULANTE 29 DO STF. AGRAVO IMPROVIDO.



    I – É constitucional a adoção, no cálculo do valor de taxa, de um ou mais elementos da base de cálculo própria de determinado imposto, desde que não haja integral identidade entre uma base e outra (Súmula Vinculante 29 do STF).



    II – Agravo regimental improvido.”



    (RE nº 549.085-AgR/GO, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, j. 23/08/2011, p. 06/09/2011; grifos acrescidos).



    “TRIBUTÁRIO. TAXA DE LICENÇA E FISCALIZAÇÃO PARA LOCALIZAÇÃO, INSTALAÇÃO E FUNCIONAMENTO. CONSTITUCIONALIDADE. ELEMENTOS DA BASE DE CÁLCULO PRÓPRIA DE IMPOSTOS. AUSÊNCIA DE IDENTIDADE. SÚMULA VINCULANTE 29 DO STF. AGRAVO IMPROVIDO.



    I – É constitucional a adoção, no cálculo do valor de taxa, de um ou mais elementos da base de cálculo própria de determinado imposto, desde que não haja integral identidade entre uma base e outra (Súmula Vinculante 29 do STF).



    II – Agravo regimental improvido.“



    (RE nº 501.876-AgR/MG, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Primeira Turma, j. 01/02/2011, p. 23/02/2011; grifos acrescidos).



    20. No que se relaciona à alegada ausência de serviço prestado pelo Poder Público, também destaco:



      “RECURSO. Agravo. Regimental. Taxa de Fiscalização de Localização e Funcionamento. Cobrança. Legitimidade. Jurisprudência assentada sobre a matéria. Agravo regimental provido. Não pode o contribuinte furtar-se à exigência tributária sob a alegação de o ente público não exercer a fiscalização devida, não dispondo sequer de órgão incumbido desse mister, sendo, pois, irrelevante a falta de prova do efetivo exercício do poder de polícia.“



    (RE nº 396.846-AgR/MG, Rel. Min. Cezar Peluso, Segunda Turma, j. 05/08/2008, p. 29/08/2008; grifos acrescidos).



    21. Para a espécie, inclusive, se faz válido registrar a advertência de que, em casos de apresentação de medida recursal manifestamente inadmissível ou improcedente, o Supremo Tribunal Federal entende pela possibilidade de aplicação de multa, nos termos do art. 1.021, § 4º, do CPC (ARE nº 1.321.696-ED-AgR/MG, de minha relatoria, Segunda Turma, j. 06/06/2022, p. 29/06/2022; ARE nº 1.107.805-AgR/SP, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 13/12/2019, p. 03/02/2020; Rcl nº 45.289-AgR/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 04/10/2021; Rcl nº 24.841-ED-AgR/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, j. 20/04/2017, p. 11/05/2017; MS nº 37.637-AgR/DF, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 17/05/2021, p. 16/06/2021; e MS nº 35.272-AgR-segundo/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, j. 16/06/2020, p. 08/10/2020).



    22. Para além, consigno ainda que a apresentação de embargos de declaração com intuito protelatório assoberba ilegitimamente a justiça, prejudicando a mais célere e efetiva prestação jurisdicional. A eventual insistência na apresentação de recursos protelatórios acarreta a possibilidade e, até mesmo, a obrigação da magistratura em fazer incidir a multa processual prevista no art. 1.026, §§ 2º a 4º, do CPC.



    23. Ante o exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário, com base no art. 21, § 1º, do RISTF. Havendo prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, seu valor monetário será majorado em 10% (dez por cento) em desfavor da parte recorrente, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º do referido artigo e a eventual concessão de justiça gratuita.



    Publique-se.



    Brasília, 31 de julho de 2024.



Ministro ANDRÉ MENDONÇA



Relator