Tribunal: STF
Processo: Rcl 65208
Classe: Rcl
Órgão julgador: LUIZ FUX
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-01
Data de publicação: 2024-10-01

Ementa:

Inteiro teor:
RECLAMAÇÃO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RETROATIVIDADE DA LEI 14.230/2021. ALEGADA APLICAÇÃO INDEVIDA DA TESE FIXADA NO JULGAMENTO DO AGRAVO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO 843.989 – TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. INOCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE TERATOLOGIA. PROCESSO DE ORIGEM SEM CONDENAÇÃO TRANSITADA EM JULGADO. LEI 14.230/2021 CORRETAMENTE APLICADA. DECISÃO RECLAMADA QUE NÃO IDENTIFICA O ELEMENTO SUBJETIVO DOLOSO. IMPOSSIBILIDADE DE REVOLVIMENTO DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO NA VIA ESTREITA DA RECLAMAÇÃO. PRECEDENTES. RECLAMAÇÃO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO.



    Decisão: Trata-se de reclamação ajuizada pelo Ministério Público do Estado de Goiás contra decisão proferida pelo Tribunal de Justiça daquele Estado, nos autos do Processo nº 5375310-81.2018.8.09.0134, sob alegação de afronta à tese firmada pelo Plenário desta Suprema Corte nos autos do o ARE 843.989, Tema 1.199 da sistemática da repercussão geral.



    Narra o reclamante ter ingressado, na origem, com ação de responsabilização por ato de improbidade administrativa contra Gilmar Alves da Silva, em razão de conduta que viola princípios da Administração Pública. Relata ter o beneficiário da decisão reclamada fixado moldura com imagem pessoal em diversos órgãos públicos municipais, afrontando os princípios constitucionais da moralidade e da impessoalidade. 



    Aduz que a ação foi inicialmente julgada procedente para condenar o agente público, porém o Tribunal reformou a sentença aplicando de forma retroativa a Lei 14.230/2021, uma vez que o inciso I do art. 11 da Lei 8.249/1992 teria sido revogado e não teria havido elemento subjetivo específico nos atos praticados. Afirma ter interposto recurso extraordinário cujo seguimento foi negado sob fundamento de alegada consonância do acórdão recorrido com o Tema 1.199. 



    Argumenta que o referido tema se deteve apenas em dirimir dois pontos controversos: i) a retroatividade do novo regime prescricional; e ii) a retroatividade dos dispositivos que promoveram a revogação da modalidade culposa. Sustenta, nesse sentido, ser inviável a aplicação do tema no caso ora analisado uma vez que o Plenário da Corte não decidiu acerca da taxatividade do rol do art. 11 da Lei 8.429/1992 nem tampouco da exigibilidade do dolo específico. Sustenta, nesse sentido, faltar a necessária estrita aderência entre o paradigma aplicado e a controvérsia dos autos. 



    Requer, por estes fundamentos, a procedência da presente reclamação, para cassar a decisão reclamada e determinar o regular processamento do recurso extraordinário. 



    Devidamente citado, o beneficiário da decisão reclamada apresentou contestação, alegando, em síntese, o acerto do acórdão estadual uma vez que as condutas tipificadas na Lei de Improbidade Administrativa necessitam da comprovação do elemento subjetivo dolo (doc. 23).



    Dispensa-se, no caso concreto, a manifestação da Procuradoria-Geral da República, ante o caráter reiterado da matéria, nos termos do parágrafo único do art. 52 do RISTF.



    É o relatório. DECIDO. 



    Ab initio, pontuo que a reclamação, por expressa determinação constitucional, destina-se a preservar a competência desta Suprema Corte e a garantir a autoridade de suas decisões, ex vi do artigo 102, inciso I, alínea l, além de salvaguardar a estrita observância de preceito constante em enunciado de Súmula Vinculante, nos termos do artigo 103-A, § 3º, ambos da Constituição Federal. 



    Nada obstante já encontrasse previsão na legislação anterior, a reclamação adquiriu especial relevo no atual Código de Processo Civil, enquanto meio assecuratório da observância da jurisprudência vinculante dos Tribunais Superiores e no afã da criação de um sistema de precedentes no processo civil brasileiro. Nesse sentido, o Código passou a prever, além das hipóteses diretamente depreendidas do texto constitucional (art. 988, I, II e III), o cabimento da reclamação para a garantia da “observância de acórdão proferido em julgamento de incidente de resolução de demandas repetitivas ou de incidente de assunção de competência” (artigo 988, IV).  



    Embora tenha sistematizado a disciplina jurídica da reclamação e ampliado em alguma medida seu âmbito de aplicação, o novo diploma processual não alterou a natureza eminentemente excepcional do instituto. Deveras, a excepcionalidade no manejo da reclamação é depreendida a todo tempo da redação do novo CPC, seja pela vedação de sua utilização como sucedâneo de ação rescisória (art. 988, §5º, I), seja pela exigência de prévio esgotamento das instâncias ordinárias, no caso de reclamação fundada na inobservância de tese fixada em recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida (art. 988, §5º, II). 



    A propósito, a jurisprudência desta Suprema Corte fixou diversas condições para a utilização da via reclamatória, de sorte a manter a logicidade do sistema recursal previsto no CPC e evitar o desvirtuamento do objetivo precípuo do Código, de racionalização e diminuição da litigiosidade em massa pela criação do microssistema de julgamento de casos repetitivos. Afirma-se, destarte, por exemplo, (i) a inviabilidade da reclamação para o revolvimento de fatos e provas adjacentes aos processos de origem, (ii) a necessidade de existência de estrita aderência entre a decisão reclamada e o conteúdo do paradigma invocado e (iii) a necessidade de demonstração de teratologia na aplicação de tese firmada sob a sistemática da repercussão geral. Neste sentido, os seguintes precedentes da Primeira Turma da Corte: 



    “Agravo regimental em reclamação. Alegação de violação do entendimento firmado na ADPF nº 828/DF-MC. Reclamação que objetiva o reexame de decisão fundamentada no conjunto fático-probatório dos autos. Sucedâneo recursal. Impossibilidade. Agravo regimental não provido. 1. Por atribuição constitucional, presta-se a reclamação para preservar a competência do STF e garantir a autoridade de suas decisões (art. 102, inciso I, alínea l, da CF/88), bem como para resguardar a correta aplicação das súmulas vinculantes (art. 103-A, § 3º, da CF/88). 2. A reclamação não pode ser utilizada como sucedâneo de recurso ou de ações judiciais em geral, tampouco para reanálise de fatos e provas. Precedentes. 3. Agravo regimental não provido.” (Rcl 50.238-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 24/5/2022 - grifei). 



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E DIREITO TRABALHISTA. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. COMPETÊNCIA. CAUSA INSTAURADA ENTRE O PODER PÚBLICO E SERVIDOR. VÍNCULO CELETISTA. LEI FEDERAL Nº 11.350/2006. AGENTE COMUNITÁRIO DE SAÚDE E AGENTE DE COMBATE ÀS ENDEMIAS. ALEGADA AFRONTA À ADI 3.395. AUSÊNCIA DE ESTRITA ADERÊNCIA. 1. Agravo interno em reclamação ajuizado em face de decisão que afirmou a competência da Justiça do Trabalho, sob o fundamento de inexistir lei local inserindo os agentes comunitários de saúde no regime estatutário, na forma do art. 8º da Lei nº 11.350/2006. Alegação de violação à ADI 3.395. 2. A decisão da ADI 3.395 refere-se a causas envolvendo o Poder Público e seus servidores públicos, vinculados por relação estatutária ou de caráter jurídico-administrativo. Desse modo, não há relação de estrita aderência entre o ato reclamado e o paradigma invocado, requisito indispensável à propositura da reclamação. 3. Agravo interno a que se nega provimento.” (Rcl 54.159-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 15/9/2022 - grifei).



    “CONSTITUCIONAL, TRABALHISTA E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. SUPOSTA AFRONTA AO TEMA 932 DA REPERCUSSÃO GERAL. AUSÊNCIA DE TERATOLOGIA. UTILIZAÇÃO DA RECLAMAÇÃO COMO SUBSTITUTIVO DE RECURSOS DE NATUREZA ORDINÁRIA OU EXTRAORDINÁRIA. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. O Tribunal reclamado decidiu em consonância com as diretrizes fixadas pelo Tema 932, pois assentou que em se tratando de embarcações que operam em alto mar, não pode ser considerada como imprevisível, dado o fato de que faz parte, da prática da navegação, a rotina de manter contato com a Capitania dos Portos, que desempenha a função de manter as embarcações avisadas a respeito dos fenômenos climáticos em curso. Nesse sentido, se a embarcação estava realmente equipada com instrumentos de salvamento, estes deveriam ter sido acionados, não havendo prova nos autos nesse sentido. Logo, caracterizado o risco da atividade a ensejar a responsabilização objetiva da reclamada, a esta incumbe responder pela reparação dos danos havidos. 2. Desse modo, cotejando a decisão reclamada com o paradigma de confronto apontado, e respeitado o âmbito cognitivo deste instrumental, não se constata teratologia no ato judicial que se alega afrontar o precedente deste TRIBUNAL. 3. Dessa forma, a postulação não passa de simples pedido de revisão do entendimento aplicado na origem, o que confirma a inviabilidade desta ação. Esta CORTE já teve a oportunidade de afirmar que a reclamação tem escopo bastante específico, não se prestando ao papel de simples substituto de recursos de natureza ordinária ou extraordinária (Rcl 6.880-AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Plenário, DJe de 22/2/2013). 4. Recurso de agravo a que se nega provimento.” (Rcl 54.142-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe de 23/8/2022 - grifei).



    Fixadas as premissas, verifico que a presente reclamação tem como fundamento a alegação de ofensa ao Tema 1.199 da repercussão geral, cuja tese transcrevo: 



    Tema 1.199: "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 



    2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 



    3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 



    4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei." (ARE 843.989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe de 12/12/2022 - grifei).



    Com efeito, no referido julgamento, o Plenário desta Suprema Corte entendeu ser aplicável a Lei 14.230/2021 aos processos relacionados ao ato de improbidade administrativa culposo, cujas decisões ainda não tenham transitado em julgado. Isto é, a referida lei não alcança decisões acobertadas pela coisa julgada ou em fase executória. Assim, conforme depreende-se do voto do E. Min. Rel. Alexandre de Moraes no julgamento do Tema 1.199: 



    “Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de ‘anistia’ geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa de artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma – revogação do ato de improbidade administrativa culposo – em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado.” (ARE 843.989, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe de 12/12/2022 - grifei).



    In casu, sustenta o reclamante que, ao negar seguimento ao recurso extraordinário com fundamento no Tema 1.199, o Tribunal a quo acabou por afrontar a tese fixada pela Suprema Corte, uma vez que teria aplicado a Lei 14.230/2021, mais benéfica, aos atos praticados na vigência da Lei 8.429/1992. Segundo alega o Ministério Público do Estado de Goiás, a Lei 14.230/2021, revogou a modalidade culposa tão somente para o disposto no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa, não sendo extensível às condutas cometidas pelo ora beneficiário dispostas no art. 11 da referida lei. Confira-se, a propósito, ementa do acórdão contra o qual o reclamante interpôs o recurso extraordinário (doc. 13, p. 6): 



    “DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA. ABOLITIO ILLICITI ARTIGO 11, INCISO I, DA LEI 8.249/92 ALTERADA PELA LEI 14.230/21. CONTINUIDADE NORMATIVA TÍPICA. PREVISÃO EXPRESSA DE CONDUTA ANTES PREVISTA NO CAPUT PARA INCISO. TEMA 1.199. 



    1 - Com a vigência da Lei n. 14.230/2021, o inciso I do art. 11 da Lei n. 8.249/1992, foi revogado, e a norma material benéfica deve retroagir, trazendo por consequência, uma verdadeira abolitio illiciti, de modo que o réu não pode ser condenado pela prática da referida conduta. Contudo, verifica-se que o fato narrado pelo autor, após as alterações promovidas pela novel, está previsto no art. 11, mas no inciso XII. 



    2- A comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa é necessária, ao passo que a novel exigiu a presença do elemento DOLO para configuração das tipificações previstas nos arts. 9º, 10º e 11. 



    3- Diante da objetividade das hipóteses de improbidade previstas no art. 11 e que agora são taxativas (art. 11, caput e §2º), a promoção pessoal está contida expressamente, no inciso XII, ocorrendo a continuidade normativa típica. 



    4- A promoção pessoal é condicionada ao dolo de agir com finalidade ilícita e de lesividade relevante (art. 11, §4º) dispensando reconhecimento da produção de danos e enriquecimento ilícito. 



    5- A fixação de foto oficial do Chefe do Poder Executivo não é por si só, agir com finalidade ilícita, uma vez que não causou enaltecimento do agente, tampouco personalização de obras. APELAÇÃO CÍVEL CONHECIDA E PROVIDA. SENTENÇA REFORMADA. AÇÃO DE IMPROBIDADE JULGADA IMPROCEDENTE.”



    Pois bem. Em que pese a argumentação do reclamante, a leitura dos autos revela que o conteúdo da decisão ora reclamada não destoa daquilo que ficou decidido no recurso paradigma. Isso porque, no julgamento do ARE 843.989, o Plenário desta Suprema Corte autorizou a aplicação da Lei 14.230/2021 aos atos de improbidade administrativa culposos em que não houvesse condenação transitada em julgado, como ocorreu nos autos sub examine. Deveras, no caso de origem, não tendo havido trânsito em julgado, a aplicação da Lei 14.230/2021 era medida de rigor, em atenção aos exatos termos das teses fixadas no Tema 1.199. Saliente-se, ademais, que o Tribunal reclamado não determinou a aplicação retroativa do novo rol taxativo das condutas descritas no artigo 11 da Lei nº 8.429/92, estando fundado, antes, na não caracterização de qualquer ato doloso de improbidade. 



     À luz deste contexto fático, cuja revisão não se revela possível no âmbito da reclamação, vislumbra-se correta a decisão impugnada ou, ao menos, não se revela qualquer teratologia. 



    Saliente-se no ponto ser pacífica a jurisprudência deste STF no sentido de que a reclamação fundada em má-aplicação de tese fixada sob a sistemática da repercussão geral demanda a demonstração de teratologia na aplicação do paradigma, haja vista competir precipuamente aos tribunais locais a aplicação das decisões vinculantes dos tribunais superiores aos casos concretos. Destarte, não tendo sido demonstrada qualquer teratologia no caso concreto, a presente reclamação não merece prosperar. Nesse sentido: 



    “CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. ALEGADA OFENSA AO QUE DECIDIDO POR ESTA CORTE NO JULGAMENTO DO TEMA 1.199 DA REPERCUSSÃO GERAL. INOCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE TERATOLOGIA NA DECISÃO RECLAMADA. AGRAVO DESPROVIDO.



    I. CASO EM EXAME



    1. Agravo Interno em reclamação que impugna acórdão proferido pelo TJGO que manteve a condenação do agravante pela prática de improbidade administrativa, ante a realização de contratos de doações de bens públicos sem licitação.



    II. QUESTÃO JURÍDICA EM DISCUSSÃO



    2. Discute-se a suposta usurpação da competência deste SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, ao aplicar a tese firmada no Tema 1.199-RG, ARE 843.989, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES.



    III. RAZÕES DE DECIDIR



    3. O Tribunal de origem decidiu em conformidade com a tese fixada por esta CORTE no julgamento do Tema 1.199 da Repercussão Geral, no qual consignado que a Lei 14.230/2021 reiterou a regra geral de necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação do ato de improbidade administrativa, exigindo em todas as hipóteses a presença do elemento subjetivo do tipo DOLO, conforme se verifica nas novas redações dos artigos 1º, §§ 1º e 2º; 9º, 10, 11. A partir da Lei 14.230/2021, foi revogada a modalidade culposa prevista no artigo 10 da LIA.



    4. Cotejando o decisum reclamado, que aponta expressamente a existência de dolo na conduta, com a tese acima mencionada e respeitado o âmbito cognitivo deste instrumental, não se constata teratologia no ato judicial que se alega violar a competência deste TRIBUNAL.



    IV. DISPOSITIVO



    5. Agravo interno a que se nega provimento.” (Rcl 68.153-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe de 8/7/2024).



    “Agravo regimental na reclamação. Negativa de seguimento de recurso extraordinário pelo tribunal de origem com fundamento na sistemática da repercussão geral. Reclamação constitucional. Sucedâneo recursal. Ação manifestamente infundada. Multa por litigância de má-fé. Agravo regimental não provido. 



    1. Ausente a demonstração de teratologia da decisão da Corte de origem em que se aplica entendimento do STF firmado de acordo com a sistemática da repercussão geral, bem como improcedentes as razões para a superação dos precedentes obrigatórios.



    2. Não subsiste o agravo regimental quando inexiste ataque específico aos fundamentos do pronunciamento monocrático tido por merecedor de reforma (art. 317, § 1º, RISTF), o que justifica a incidência da multa do § 4º do art. 1.021 do CPC.



    3. Agravo regimental não provido, com aplicação de multa.” (Rcl 28.283-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Segunda Turma, DJe de 17/11/2017, grifei).



    “DIREITO PROCESSUAL CIVIL E CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM RECLAMAÇÃO. REPERCUSSÃO GERAL. PRECLUSÃO DA MATÉRIA CONSTITUCIONAL. AUSÊNCIA DE TERATOLOGIA DA DECISÃO RECLAMADA. DESCABIMENTO DA VIA PARA ALEGAÇÃO DE AFRONTA A DIREITO OBJETIVO. 



    1. Não cabe recurso extraordinário contra decisão do STJ em recurso especial para alegar questão nascida no segundo grau.



    2. Ausência de teratologia da decisão que negou trâmite a recurso extraordinário com base no tema 339 da repercussão geral.



    3. Não cabe reclamação por afronta a direito objetivo.



    4. Agravo regimental a que se nega provimento.” (Rcl 23.923-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe de 09/11/2016, grifei).



    Consigne-se, ainda uma vez, que a reclamação constitui via processual excepcional, que não se presta ao papel de sucedâneo recursal e que, após o exame da existência de repercussão geral da matéria pelo Supremo Tribunal Federal, compete aos tribunais de origem a aplicação das decisões vinculantes aos casos concretos.



    Impende destacar, por fim, que a alegação do reclamante de que houve dolo do beneficiário no caso concreto não pode ser analisada no presente feito, por demandar revolvimento do conjunto-fático probatório adjacente ao processo de origem, o que não se admite na via estreita da reclamação. Nesse sentido:



    “AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL. ALEGADA OFENSA AO DECIDIDO PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO TEMA N. 1.199. LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 14.230/2021. ATOS CULPOSOS. RETROATIVIDADE. IMPOSSIBILIDADE DE REVOLVIMENTO DO ACERVO PROBATÓRIO NA EXCEPCIONAL VIA DA RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL, QUE NÃO É SUCEDÂNEO RECURSAL. APLICAÇÃO ADEQUADA DO TEMA EM RG. AGRAVO DESPROVIDO”. (Rcl 67.124-AgR, Rel. Min. Flávio Dino, Primeira Turma, DJe de 11/7/2024). 



    Ex positis, NEGO SEGUIMENTO À RECLAMAÇÃO, com fundamento no artigo 932, VIII, do CPC e 161, parágrafo único, do RISTF. 



    Publique-se. 



    Brasília, 1º de outubro de 2024



Ministro LUIZ FUX



Relator



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