Tribunal: STF
Processo: ARE 1444985
Classe: ARE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-14
Data de publicação: 2024-10-14

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Cuida-se de tempestivo agravo regimental interposto por Aílton Domingues e outros contra decisão mediante a qual neguei seguimento ao recurso extraordinário considerando, em síntese, que o Tribunal de origem manteve a decisão de 1º Grau que recebeu a petição inicial da Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa ajuizada pelo Ministério Público em face dos ora agravantes amparado na legislação ordinária pertinente e no conteúdo probatório dos autos.



    Concluí pela impossibilidade, nessa fase processual e em sede de recurso extraordinário, de rever a conclusão da Corte local, ante o não cabimento de análise da legislação infraconstitucional aplicada pelo TJSP e a necessidade do reexame dos fatos e provas dos autos, o que atrai a incidência da Súmula n° 279 do STF. 



    Em suas razões recursais, os agravantes defendem, em suma, a inexistência dos óbices recursais apontados na decisão impugnada.



    Nesse sentido, aduzem, in verbis:



     



    “[é] dos autos a evidência de que os agravantes estão sendo processados por terem votado favoravelmente em um projeto de lei. 



    Há uma ilação, verdadeira ‘petição de princípios’, do MPSP de que beneficiaria os agravantes. Porém, da fartura de ilações não há qualquer prova ou indício de prova no sentido da conduta dolosa dos agravantes e do indigitado benefício. 



    Isto consta sobejamente nos autos e não implica em revolvimento de legislação infraconstitucional ou de desvelamento de fatos.”



     



    Pugnam pela reconsideração da decisão agravada ou pela submissão do recurso ao órgão colegiado competente.



    O agravado, em contrarrazões, aponta que 



    “[o] recurso extraordinário busca, essencialmente, rediscutir o recebimento da petição inicial da ação civil pública de responsabilidade civil pela prática de atos de improbidade administrativa relativos à existência de graves indícios que os recorrentes, em conluio, “aprovaram nova legislação para fim de burlar a inconstitucionalidade previamente declarada pelo Tribunal de Justiça com o objetivo espúrio de beneficiar servidores de cargo em comissão”.”



    Ao final, manifesta-se pelo acerto do ato atacado e aguarda “o desprovimento do agravo interno, mantendo-se integralmente a decisão recorrida”.



    O julgamento do agravo regimental teve início na sessão virtual da Segunda Turma de 13 a 23 de outubro de 2023, oportunidade em que votei pelo desprovimento do recurso.



    Após, o julgamento foi interrompido em virtude do pedido de destaque efetuado pelo Ministro Gilmar Mendes.



    Diante disso, incluí o feito à julgamento na sessão da 2ª Turma. Na sequência, indiquei o adiamento do julgamento em 1° de outubro de 2024 para melhor análise da insurgência recursal.



    É o relatório.



    Decido.



    Examinando detidamente os autos e as alegações vertidas no agravo regimental, entendo assistir razão aos agravantes quanto à inaplicabilidade dos óbices anteriormente apontados.



    Assim, reconsidero a decisão anterior e passo ao exame do recurso extraordinário interposto por Aílton Domingues e outros.



    Cuida-se, na origem, de agravo de instrumento interposto pelos ora recorrentes, Aílton Domingues e outros, contra a decisão do magistrado de 1º Grau que recebeu a petição inicial da ação de improbidade administrativa contra eles proposta pelo Ministério Público do Estado de São Paulo e determinou a citação dos réus, “sob o fundamento de que estão presentes indícios razoáveis justificadores da instauração do processo por ato de improbidade”.



    Conforme consta do acórdão atacado, na petição inicial o Parquet estadual pleiteou a “condenação dos requeridos pela prática dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10, caput, e seus incisos I e IX, e art. 11, caput, I, ambos da Lei 8.429/92, imputando-lhes as sanções estabelecidas no art. 12, II e III do aludido diploma normativo” (grifei).



    Para tanto, o Ministério Público alegou que os réus, vereadores do Município de Louveira/SP, em conjunto o prefeito daquele município, após o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo declarar a inconstitucionalidade de dispositivos da Lei Municipal nº 2.377/14 que havia criado diversos cargos em comissão sem observância dos requisitos constitucionais vigentes, aprovaram nova lei municipal criando o mesmo número de cargos daqueles anteriormente declarados inconstitucionais, com mera alteração da nomenclatura e atribuições, não tendo havido, entretanto, alterações das atribuições de fato exercidas pelos servidores.



    O autor destacou também que a edição da nova lei municipal teve como objetivo beneficiar os servidores dos antigos cargos constantes da norma declarada inconstitucional pelo TJSP, os quais foram nomeados no mesmo dia para os novos cargos criados pela lei municipal aprovada pelos réus na presente ação.



    O Tribunal a Quo concluiu, nessa fase inicial da ação de improbidade administrativa, pela existência de indícios suficientes para o recebimento da petição inicial da ação de improbidade. 



    Nesse ponto, destaca-se seguinte passagem do voto condutor do acórdão atacado: 



     



    “Na hipótese dos autos, os elementos de prova carreados aos autos indicam o preenchimento dos requisitos para o recebimento da inicial da ação de improbidade. 



    Com efeito, é certo que os vereadores possuem imunidade material, sendo inviolável ‘por suas opiniões, palavras e votos no exercício do mandato e na circunscrição do Município’ (art. 29, VIII, da CF). 



    Todavia, em que pese o respeito ao entendimento diverso, a imputação fática consubstanciada na exordial indica aparente desvio no exercício da competência constitucional dos vereadores réus de Louveira, os quais, em conjunto com o Prefeito, burlaram a decisão proferida pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2006867-53.2015.8.26.0000 e editaram legislação com nova roupagem mas mesmo conteúdo voltada com o único escopo de beneficiar diversos ocupantes de cargos em comissão, a indicar patente desvio de finalidade na utilização do poder que lhes é conferido por lei.



    Com efeito, por prever a criação de diversos cargos de livre nomeação e exoneração incompatíveis com a ordem constitucional vigente - tendo em vista que as atribuições são de provimento subordinados a preenchimento por servidores aprovados em concurso público -, a Lei nº 2.377/2014 do Município de Louveira foi declarada inconstitucional pelo Tribunal de Justiça de São Paulo no bojo da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2006867-53.2015.8.26.0000.



    Ocorre que em seguida a essa decisão jurisdicional, o então Prefeito de Louveira, em conluio com os vereadores daquele Município, aprovaram em regime de urgência as Leis Municipais 2.471/2015 e 2.472/2015, a primeira extinguindo os cargos declarados inconstitucionais pelo TJSP e a segunda contendo os mesmos vícios da legislação declarada inconstitucional, com o objeto não declarado mas alcançado na prática de beneficiar os servidores de cargo em comissão exonerados. 



    Segundo alegado pelo Ministério Público, não obstante a nomenclatura dos cargos e a descrição de suas atribuições tenham sido formalmente alteradas pela nova legislação municipal, permaneceram idênticas as atribuições de fato exercidas, tanto assim que os mesmos funcionários que foram exonerados dos antigos cargos declarados inconstitucionais na ADIN 2006867-53.8.26.0000 foram no mesmo dia nomeados para os cargos recém-criados (fls. 154/158, pp).



    Note-se, ademais, que o vício material da norma não era desconhecido por parte dos vereadores, na medida em que o parecer elaborado previamente pelo Procurador Jurídico do Legislativo Municipal apontou expressamente que o projeto de lei projeto incidia na mesma inconstitucionalidade antes declarada pelo Órgão Especial:



    (...)



    Assim, mesmo cientes os vereadores que o novo projeto de lei incidia na mesma inconstitucionalidade antes declarada pelo Órgão Especial, tal como explicitado no parecer elaborado previamente pelo Procurador Jurídico do Legislativo Municipal, a nova legislação inconstitucional foi aprovada (Lei Municipal 2.472/2015), configurando abuso do poder de legislar e, tem tese, ato doloso de improbidade, cujos contornos exatos poderão ser melhor analisados com o avanço do curso processual e ao longo da instrução.



    Mas, por ora, imperioso destacar que há lastro probatório suficiente a corroborar as alegações acerca de atos de improbidade delimitados na exordial e que teriam sido praticados em conluio pelos requeridos, de modo que se mostrou correto o recebimento da exordial.



    A imunidade parlamentar material (art. 29, VIII, da CF) não impede a configuração de improbidade administrativa dos atos legislativos quando a iniciativa parlamentar visa a propósitos escusos, com o desvio manifesto da atuação parlamentar, como parece ter ocorrido, seja porque tal prerrogativa pressupõe o correto exercício do mandato, bem como pela fato de que não pode consubstanciar uma carta em branco que sirva para edição de normas em franco desvio de finalidade e edição de leis viciadas de patente inconstitucionalidade.



    (...)



    O caso retratado na exordial, ao contrário do que sugerido pela parte agravante, não diz respeito à imputação de ato ímprobo pelo simples conduta de legislar, ou ao legítimo dissenso com parecer ou voto divergente apresentado por outros vereadores. 



    Ao revés, aponta claramente que teria havido flagrante abuso no exercício dessa função e não mero exercício ordinário -, na medida em que o Prefeito e os vereadores de Louveira teriam dolosamente aprovado nova legislação com o escopo de burlar a inconstitucionalidade previamente declarada pelo Tribunal de Justiça com o objetivo espúrio de beneficiar servidores de cargo em comissão.“



    Verifica-se que o Tribunal de Origem concluiu pelo recebimento da petição inicial considerando que “a imputação fática consubstanciada na exordial indica aparente desvio no exercício da competência constitucional dos vereadores réus de Louveira” (grifos nossos).



    Consignou, também, que a “imunidade parlamentar material (art. 29, VIII, da CF) não impede a configuração de improbidade administrativa dos atos legislativos quando a iniciativa parlamentar visa a propósitos escusos, com o desvio manifesto da atuação parlamentar, como parece ter ocorrido” (grifos nossos).



    Entendo que a ação de improbidade administrativa por atos legislativos pode tramitar desde que haja elementos probatórios suficientes da ação dolosa dos réus e não apenas meras conjecturas ou indícios justificadores da instauração do processo por ato de improbidade, ou como constou do acórdão recorrido, de “aparente desvio”. 



    Com efeito, no caso dos autos, não restou comprovado o elemento doloso na ação dos vereadores, com a comprovação do desvio manifesto da atuação parlamentar, fato a impedir o recebimento da petição inicial da ação civil pública. 



    Da leitura do acórdão atacado depreende-se que a Corte de origem asseverou que o desvio de finalidade da atividade legislativa decorreu, exclusivamente, do fato de ter sido editada uma nova lei municipal com o mesmo teor de outra norma legislativa anteriormente declarada inconstitucional pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo.



    Para o Tribunal de origem o ato de improbidade decorreria do fato de terem aprovado essa nova legislação com o escopo de “burlar a inconstitucionalidade previamente declarada pelo Tribunal de Justiça” e que, como defendeu o Ministério Público na petição inicial e destacado no acórdão atacado, a aprovação do “projeto de lei 85/2015, result[ou] no descumprimento da decisão proferida pelo Órgão Especial do TJSP”.



    Anote-se que a jurisprudência da Suprema Corte tem entendido que a declaração de inconstitucionalidade de uma norma legal não impede o legislador de promulgar nova lei de conteúdo idêntico ao do texto anteriormente censurado.



    O Plenário do Supremo Tribunal Federal, inclusive, nesses casos, tem processado e julgado a nova ação direta por entender como legítima a propositura de uma nova ação direta de inconstitucionalidade. Nesse sentido os seguintes precedentes: ADI n° 907/RJ, relator o Ministro Ilmar Galvão; ADI n° 864/RS, relator o Ministro Moreira Alves; Rcl n° 2.617/MG, relator o Ministro Cezar Peluso e ADC n° 29/DF, relator o Ministro Luiz Fux.



    Ressalto que no julgamento da Rcl n° 2.617/MG, da relatoria do Ministro Cezar Peluso, o Plenário assentou que a eficácia geral e o efeito vinculante de decisão, proferida pelo Supremo Tribunal Federal, em ação direta de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal não alcança a função legislativa. O acórdão desse julgamento porta a seguinte ementa:



    “INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Lei estadual. Tributo. Taxa de segurança pública. Uso potencial do serviço de extinção de incêndio. Atividade que só pode sustentada pelos impostos. Liminar concedida pelo STF. Edição de lei posterior, de outro Estado, com idêntico conteúdo normativo. Ofensa à autoridade da decisão do STF. Não caracterização. Função legislativa que não é alcançada pela eficácia erga omnes, nem pelo efeito vinculante da decisão cautelar na ação direta. Reclamação indeferida liminarmente. Agravo regimental improvido. Inteligência do art. 102, § 2º, da CF, e do art. 28, § único, da Lei federal nº 9.868/99. A eficácia geral e o efeito vinculante de decisão, proferida pelo Supremo Tribunal Federal, em ação direta de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal, só atingem os demais órgãos do Poder Judiciário e todos os do Poder Executivo, não alcançando o legislador, que pode editar nova lei com idêntico conteúdo normativo, sem ofender a autoridade daquela decisão.”(grifos nossos)



    Consta também do acórdão recorrido que os réus, “em conjunto com o Prefeito, burlaram a decisão proferida pelo Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2006867-53.2015.8.26.0000 e editaram legislação com nova roupagem mas mesmo conteúdo voltada com o único escopo de beneficiar diversos ocupantes de cargos em comissão, a indicar patente desvio de finalidade na utilização do poder que lhes é conferido por lei”.



    O suposto benefício dos servidores, conforme se extrai do acórdão atacado, decorreu unicamente do fato de terem sido nomeados para exercer os novos cargos em comissão criados pela novel legislação, não havendo nenhuma referência de que não tinham a habilitação ou os conhecimentos necessários para desenvolvimento das atividade inerentes aos referidos cargos.



    Considero que a imunidade parlamentar material (art. 29, inc. VIII, da CF) não impede a configuração de improbidade administrativa dos atos legislativos, sendo necessário, entretanto, para propositura da ação civil publica por improbidade administrativa a presença de elementos probatórios mínimos a configurar o dolo do réus, não sendo suficiente para tanto a mera alegação de que foram editadas leis viciadas de aparente inconstitucionalidade.



    Sobre o tema, anote-se a decisão monocrática proferida pelo Ministro Alexandre de Moraes no ARE nº 1.431.742/SP, por meio da qual foi provido o recurso extraordinário para se determinar a extinção da ação civil pública por ato de improbidade administrativa.



    Dos fundamentos lançados por Sua Excelência nessa decisão, destaca-se a seguinte passagem em que assentada a necessidade de se demonstrar a existência do elemento subjetivo do dolo para o devido processamento da ação de improbidade, cujas razões de decidir bem se aplicam ao caso dos autos:



    “O acórdão recorrido assentou estar correta a decisão que recebeu a inicial acusatória em relação ao ora recorrente, pois as provas dos autos denotam que a conduta imputada pelo Município ao requerido, durante o período que exerceu o mandato de Prefeito Municipal, evidencia a ocorrência de eventual lesão ao erário, uma vez que a compra de equipamentos de informática, mediante processo licitatório, foi feita acima dos valores de mercado, o que recomendaria averiguar se a qualidade dos equipamentos exigida justificaria esses preços a maior.



    Da análise do autos, verifica-se que o Município propôs a presente Ação Civil Pública para ressarcimento de danos ao erário público de suposto prejuízo causado à municipalidade, requerendo a condenação do requerido por ato de improbidade. 



    Entretanto, na petição inicial, o Município sequer descreve a conduta, seja culposa ou dolosa, que teria cometido o réu. 



    Alega, apenas, que os preços pagos estavam acima dos praticados no mercado, o que caracterizaria sobrepreço na contratação. 



    Toda a narrativa da petição inicial fundamenta-se na necessidade de ressarcimento ao erário derivado de licitação e posterior contrato administrativa que teria sido superfaturado. Somente no final da petição inicial, há o pedido cumulativo de imposição das sanções previstas na LIA (Lei de improbidade administrativa).



    Todavia, essa só alegação não é suficiente para embasar uma ação civil pública por ato de improbidade administrativa, pois seria necessária a descrição individualizada das condutas daqueles aos quais se imputa o ato de ilegalidade qualificada pela prática de corrupção.



    De início, ressalta-se que os fatos e a presente ação de improbidade são anteriores à Lei 14.230/2021, de 25 de outubro de 2021, que trouxe extensas alterações na Lei de Improbidade Administrativa.



    Desde logo, registro minha posição no sentido de que, mesmo antes dessa novidade legislativa, para caracterização da conduta ilícita do agente público como ato de improbidade administrativa, a ser penalizado na forma do art. 37, § 4º, da Constituição Federal, regulamentado pela Lei 8.429/92, faz-se indispensável a existência do elemento subjetivo (dolo) na prática do ato impugnado.



    A Constituição de 1988 privilegiou o combate à improbidade administrativa, para evitar que os agentes públicos atuem em detrimento do Estado, pois, como já salientava Platão, na clássica obra REPÚBLICA, a punição e o afastamento da vida pública dos agentes corruptos pretendem fixar uma regra proibitiva para que os servidores públicos não se deixem "induzir por preço nenhum a agir em detrimento dos interesses do Estado.”



    Essa inovação constitucional de 1988, em permitir tratamentos sancionatórios diferenciados entre os atos ilícitos em geral e os atos de improbidade administrativa, inclusive com a normatização em parágrafos diversos, decorreu da necessidade de se punir mais severamente a ilegalidade qualificada, ou seja, a Constituição comandou ao Congresso Nacional a edição de lei que não punisse a mera ilegalidade, mas sim a conduta ilegal ou imoral do agente público voltada para a corrupção, e de todo aquele que o auxilie, no intuito de prevenir a corrosão da máquina burocrática do Estado e evitar o perigo de uma administração corrupta caracterizada pelo descrédito e pela ineficiência.



    No dizer de WALLACE PAIVA MARTINS JÚNIOR, "a Lei federal 8.429/92 instituiu no direito brasileiro um autêntico código da moralidade administrativa” (Enriquecimento ilícito de agentes públicos. Evolução patrimonial desproporcional a renda ou patrimônio. RT 755/94); e, como bem acentuado por MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, a previsão constitucional de punição da improbidade administrativa reflete “a revolta do povo brasileiro contra a corrupção nos escalões governamentais e administrativos”. (Comentários à Constituição brasileira de 1988. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 1997. v. l, p. 253). Como bem salienta IVES GANDRA DA SILVA MARTINS:



    "é irresponsável aquele que macula, tisna, fere, atinge, agride a moralidade pública, sendo ímprobo administrador, favorecendo terceiros, praticando a concussão ou sendo instrumento de corrupção'' (Aspectos procedimentais do instituto jurídico do impeachment e conformação da figura da improbidade administrativa. RT 685/286).



    A Constituição Federal, portanto, no campo civil, pretendeu punir mais severamente o agente público corrupto, que se utiliza do cargo ou de funções públicas para enriquecer ou causar prejuízo ao erário, desrespeitando a legalidade e moralidade administrativas, mas, para tanto, exigiu a tipificação legal das condutas denominadas “atos de improbidade” e geradoras das graves sanções previstas no § 4º do art. 37 e disciplinadas no art. 12 da Lei 8.429/1992, de maneira a possibilitar a ampla defesa e o contraditório.



    Em que pese sua natureza civil, o ato de improbidade administrativa exige, para a sua consumação, um desvio de conduta do agente público, devidamente tipificado em lei, e que, no exercício indevido de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas ou gerar prejuízos ao patrimônio público, mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções. Há, portanto, necessidade de apontar os fatos e imputações de cada um dos réus, mesmo que não se exija a mesma rigidez de tipicidade do campo do Direito Penal, pois não há responsabilidade objetiva que possibilite as sanções da Lei de Improbidade Administrativa, devendo ser demonstrado o elemento subjetivo do tipo, ou seja, o dolo, e, excepcionalmente, em condutas do art. 10, o elemento normativo culpa (STJ, 1ª T., REsp 926.772/MA, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI; STJ, 2ª T., REsp 1.042.100/ES, Rel. Min. MAURO CAMPBELL MARQUES).



    A lei adotou a posição mais ampla possível para possibilitar a responsabilização geral daqueles que pratiquem atos de improbidade administrativa, independentemente de sua condição de pessoa física ou jurídica, agente público ou privado (FIGUEIREDO, Marcelo. Probidade administrativa; comentários à Lei 8.429/92 e legislação complementar. São Paulo: Malheiros, 1995. p. 27; MATTOS NETO, Antonio José de. Responsabilidade civil 



    O servidor público será o autor do ato lesivo ao ordenamento jurídico, pois as três espécies de atos de improbidade previstas na Lei 8.429/1992 (arts. 9°, 10 e 11) exigem sua conduta (improbidade própria); enquanto o particular - pessoa física ou jurídica - que induzir, concorrer ou se beneficiar do ato de improbidade será o partícipe (improbidade imprópria). Porém, a responsabilidade civil por ato de improbidade administrativa sempre exige a plena comprovação da responsabilidade subjetiva.



    A partir da edição da Lei 14.230/2021, essa diretriz encontra-se explicitamente positivada na LIA, cujos dispositivos passaram a exibir a seguinte redação:



    “Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)



    Parágrafo único. (Revogado). (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)



    § 1º Consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, ressalvados tipos previstos em leis especiais. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)



    § 2º Considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei, não bastando a voluntariedade do agente. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)



    § 3º O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)



    Art. 9º Constitui ato de improbidade administrativa importando em enriquecimento ilícito auferir, mediante a prática de ato doloso, qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, de mandato, de função, de emprego ou de atividade nas entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: omissis



    Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: omissis



    § 2º A mera perda patrimonial decorrente da atividade econômica não acarretará improbidade administrativa, salvo se comprovado ato doloso praticado com essa finalidade.



    Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas: omissis



    § 5º Não se configurará improbidade a mera nomeação ou indicação política por parte dos detentores de mandatos eletivos, sendo necessária a aferição de dolo com finalidade ilícita por parte do agente.



    Art. 17



    § 6º A petição inicial observará o seguinte: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)



    I - deverá individualizar a conduta do réu e apontar os elementos probatórios mínimos que demonstrem a ocorrência das hipóteses dos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei e de sua autoria, salvo impossibilidade devidamente fundamentada; (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)



    II - será instruída com documentos ou justificação que contenham indícios suficientes da veracidade dos fatos e do dolo imputado ou com razões fundamentadas da impossibilidade de apresentação de qualquer dessas provas, observada a legislação vigente, inclusive as disposições constantes dos arts. 77 e 80 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil). (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)



    Art. 17-C. § 1º



    A ilegalidade sem a presença de dolo que a qualifique não configura ato de improbidade.”



    Ao analisar a necessidade da presença do elemento subjetivo (dolo) para a prática dos atos de improbidade administrativa, o Ministro LUIZ FUX, então no SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA, ensinou que:



    "a exegese das regras insertas no art. 11 da Lei 8.429/92, considerada a gravidade das sanções e restrições impostas ao agente público, deve ser realizada cum granu salis, máxime porque uma interpretação ampliativa poderá acoimar de ímprobas condutas meramente irregulares, suscetíveis de correção administrativa, posto ausente a má-fé do administrador público, preservada a moralidade administrativa e, a fortiori , ir além do que o legislador pretendeu. A má-fé, consoante cediço, é premissa do ato ilegal e ímprobo e a ilegalidade só adquire o status de improbidade, quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da Administração Pública, coadjuvados pela má-intenção do administrador. Destarte, o elemento subjetivo é essencial à caracterização da improbidade administrativa, à luz da natureza sancionatória da Lei de Improbidade Administrativa, o que afasta, dentro do nosso ordenamento jurídico, a Responsabilidade objetiva (1ª TURMA REsp 1.130.198/PR, Rel. Min. LUIZ FUX, DJe de 15/12/2010)



    No mesmo sentido: RESP 604.151/RS, Min. TEORI ZAVASCKI, DJ de 8/6/2006; RESP 734.984/SP, 1ª T., Min. LUIZ FUX, DJ de 16/6/2008; RESP 875.425/RJ, Rel. Min. DENISE ARRUDA, DJ de 11/2/2009; RESP 658.415/RS, 2ª T., Rel. Min. ELIANA CALMON, DJ de 3/8/2006; RESP 626.034/RS, 2ª T., Rel. Min. JOÃO OTÁVIO DE NORONHA, DJ de 5/6/2006; AgRg no RESP 479.812/SP, 2° T., Min. HUMBERTO MARTINS, DJe de 14/8/2007; 1ª T., AgRg no RESP 1.122.474/PR, Rel. Min. ARNALDO ESTEVES LIMA, DJe de 2/2/2011.



    Essa premissa é importante por não permitir qualquer hipótese em que o Ministério Público ou qualquer outro dos colegitimados, pretendendo o ressarcimento ao erário decorrente da prática de ato de improbidade, aponte genericamente condutas de agente público sem o necessário elemento subjetivo do tipo e sem qualquer indicação que mostrasse a intenção de praticar ato de corrupção, caracterizando a acusação tão somente responsabilidade objetiva do réu, por exercer determinado cargo ou função pública, pois, como ressaltado pelo saudoso Ministro TEORI ZAVASCKI, quando no SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA:



    "não se pode confundir ilegalidade com improbidade. A improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente. A ilegitimidade do ato, se houver, estará sujeita a sanção de outra natureza, estranha ao âmbito da ação de improbidade (RESP 827.455/SP, Red. p/ acórdão Min. TEORI ZAVASCKI).



    A análise da imputação deve sempre demonstrar a existência clara e flagrante do elemento subjetivo do tipo, não restando qualquer dúvida sobre a prática de ilegalidade qualificada pela má-fé, ou seja, pela intenção da prática de ato de corrupção; pois, nos termos dos arts. 5°, 6°, 10 e 12 da Lei 8.429/1992, somente é possível responsabilizar os agentes públicos pela prática de ato de improbidade administrativa quando presente o elemento subjetivo do tipo, ou seja, quando estiver presente e comprovada nos autos a “ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente” (RESP 827.455/SP, Red. p/ acórdão Min. TEORI ZAVASCKI) por ser o elemento subjetivo " essencial à configuração da improbidade (AgRg no RESP 1.122.474/PR, Rel. Min. ARNALDO ESTEVES LIMA), " inexistindo a possibilidade da atribuição da Responsabilidade objetiva na esfera da Lei 8.429/92” (RESP 875.425/RJ, Rel. Min. DENISE ARRUDA), por ser vedada " interpretação ampliativa” , que "poderá acoimar de ímprobas condutas meramente irregulares, suscetíveis de correção administrativa, posto ausente a má-fé do administrador público, exigindo-se, portanto, a "má-intenção do administrador” (RESP 1.130.198/PR, Rel. Min. LUIZ FUX).



    Em hipóteses nas quais a conduta imputada ao agente é realizada de m