Tribunal: STF
Processo: Rcl 70770
Classe: Rcl
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-08-22
Data de publicação: 2024-08-22

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de reclamação, com pedido liminar, proposta pelo Município de Unaí contra acórdão proferido pelo Tribunal Regional do Trabalho da 4a Região – TRT4 no Processo 21921-51.2016.5.04.0411, para garantir a observância das teses fixadas pelo Supremo Tribunal Federal nos julgamentos da Ação Declaratória de Constitucionalidade – ADC 16/DF e do Recurso Extraordinário – RE 760.931 RG/DF – Tema 246 da Sistemática da Repercussão Geral.



    O reclamante aduz que o Tribunal reclamado transferiu automaticamente ao Poder Público a responsabilidade subsidiária pelo pagamento de encargos trabalhistas.



    Afirma que:



    o TRT concluiu pela existência de responsabilidade do Município a partir do mero inadimplemento, afirmando que o Município responde pelo simples fato de ser tomador de serviços e ainda adotando a teoria da fiscalização perfeita (segundo a qual somente a fiscalização que efetivamente evite o inadimplemento é válida). (Documento 1, p. 3). 



    Sustenta, ainda, que:



    [...] a decisão reclamada também contrariou o entendimento adotado na ADC 16 e no RE 760.931/DF sob a perspectiva da inexistência de nexo causal, uma vez que, embora o TRT tenha afirmado que a suposta ausência de fiscalização foi a causa principal da inadimplência, não demonstrou a existência desse elemento. Confira-se: 



    “A responsabilização dos entes públicos, desse modo, decorre da falha ou falta de fiscalização como causa principal da inadimplência dos créditos trabalhistas, o que ocorreu no caso em tela, em que verifico o descumprimento de diversos direitos basilares do trabalhador, como o não pagamento de salários, o inadimplemento das parcelas resilitórias e a não aplicação dos reajustes normativos”. 



    Como se pode constatar, para o TRT o nexo causal é elemento atrelado à suposta culpa in vigilando (e ao mero inadimplemento), de modo que sempre que essa se encontrar presente, presente também estará aquele. 



    Assim o TRT fundiu dois elementos autônomos em apenas um, contrariando o que foi decidido na ADC 16 e no RE 760.931/DF, uma vez que ambas as Turmas desta Corte também já esclareceram que aqueles julgados exigem a comprovação do nexo causal para o reconhecimento da responsabilidade subsidiária da Administração Pública (documento 1, pp. 4-5).



    Ao final, aponta o preenchimento dos requisitos necessários para o provimento do pedido liminar e requer:  



    [...] no mérito, a procedência da presente Reclamação, cassando-se definitivamente a decisão reclamada (art. 992 do NCPC), no ponto em que determinou a responsabilidade subsidiária do Município de Unaí (documento 1, p. 7).  



    É o relatório. Decido.  



    Preliminarmente, observo que a ação está apta a ser julgada; por isso, deixo de requisitar as informações e de enviar o feito à Procuradoria-Geral da República (arts. 52, parágrafo único, e 161, parágrafo único, ambos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal – RISTF).



    A demanda é procedente, pois a decisão impugnada afronta precedentes vinculantes  do Supremo Tribunal Federal, como será explicitado. 



    O reclamante sustenta que o ato impugnado descumpriu o entendimento firmado por esta Suprema Corte ao julgar a ADC 16/DF e o RE 760.931 RG/DF – Tema 246 da Repercussão Geral.



    Por ocasião do julgamento da ADC 16/DF, da relatoria do Ministro Cezar Peluso, esta Suprema Corte, ao declarar a constitucionalidade do art. 71 da Lei n. 8.666/1993, assentou que a mera inadimplência do contratado não transfere à Administração Pública a responsabilidade pelo pagamento dos encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e comerciais resultantes da execução do contrato.  



    Observo, no entanto, que o Supremo Tribunal Federal reconheceu também que eventual omissão da Administração Pública no dever de fiscalizar as obrigações do contratado poderia gerar a responsabilidade acima referida, caso efetivamente demonstrada a culpa do ente público. 



    Esta Suprema Corte, ao  concluir o julgamento do Tema 246 RG (RE 760.931 RG/DF), em 26/4/2017, confirmou o entendimento firmado na ADC 16/DF e fixou a seguinte tese:  



    O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93.  



    A tese adotada pelo Supremo Tribunal Federal, a partir dos julgamentos mencionados, é a de que o art. 71, § 1°, da Lei n. 8.666/1993 não autoriza a responsabilização subsidiária automática da Administração Pública, isto é, pelo mero inadimplemento dos direitos laborais pela empresa contratada.



    Entretanto, quando do julgamento dos embargos declaratórios opostos contra o acórdão do RE 760.931 RG/DF, esta Suprema Corte esclareceu que a Justiça trabalhista, ao analisar a controvérsia, pode reconhecer a responsabilidade subsidiária da Administração, uma vez confirmada a conduta culposa do ente público. Destaca-se da ementa do referido julgamento o seguinte trecho:  



    [...] a responsabilização subsidiária do poder público não é automática, dependendo de comprovação de culpa in eligendo ou culpa in vigilando, o que decorre da inarredável obrigação da administração pública de fiscalizar os contratos administrativos firmados sob os efeitos da estrita legalidade. 



    Não é nova a divergência entre a interpretação e a aplicação dos padrões decisórios estabelecidos por esta Suprema Corte ao julgar os paradigmas indicados nesta demanda.



    Com efeito, em 27/2/2014, o Plenário do STF iniciou o julgamento da Reclamação 15.052 AgR/RO, concluído no ano de 2020. A votação foi dividida, ficando vencidos o Relator, Ministro Dias Toffoli, acompanhado dos Ministros Joaquim Barbosa, Ricardo Lewandowski e Rosa Weber. Os Ministros Alexandre de Moraes e Edson Fachin não votaram porque sucederam, respectivamente, os Ministros Teori Zavascki e Joaquim Barbosa.  



    A corrente vencedora, capitaneada pelo Ministro Marco Aurélio, deu provimento ao agravo do Estado de Rondônia em acórdão com a seguinte ementa: 



    AGRAVO – RECLAMAÇÃO – AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE Nº 16/DF – VERBETE VINCULANTE Nº 10 DA SÚMULA – ARTIGO 71, § 1º, DA LEI Nº 8.666/1993. A Justiça do Trabalho acabou por generalizar a responsabilidade subsidiária da Administração Pública na tomada de serviços terceirizados, inobservando o disposto no pronunciamento do Tribunal na ação declaratória de constitucionalidade nº 16, quando placitado o artigo 71, § 1º, da Lei nº 8.666/1990, no que exclui a citada responsabilidade (grifei).  



    O entendimento predominante, subscrito pela Ministra Cármen Lúcia, bem como pelos Ministros Luís Roberto Barroso e Luiz Fux, foi firmado com base na premissa de que a Justiça do Trabalho, em repetidas decisões, estaria se valendo de fundamentos meramente retóricos para evitar a aplicação do precedente firmado pelo Supremo Tribunal Federal, o que, na prática, leva a um aniquilamento de seus efeitos. Em um esclarecimento prévio ao seu voto, o Ministro Luís Roberto Barroso registrou que: 



    [...] se é uma questão de fato que o Ministro Toffoli [relator] verificou que, neste caso concreto, não houve burla à decisão, eu estou de acordo com Sua Excelência.



    Se, no entanto, como diz o Ministro Marco Aurélio, está havendo um padrão repetido de burla do precedente, aí, estou de acordo com a posição de Sua Excelência.  



    O julgamento pelo Plenário da Reclamação 15.052 AgR/RO, portanto, é emblemático, porque corporificou o entendimento majoritário do Supremo Tribunal Federal de que, para conferir eficácia às suas decisões, deve adotar uma interpretação mais rigorosa ou até mesmo restritiva das teses firmadas sob a ADC 16/DF e o Tema 246 da Repercussão Geral.  



    Quando a fundamentação é genérica, sem a apresentação de elementos concretos, entende-se majoritariamente que não fica configurada a responsabilidade subsidiária da Administração.



    Observo que a questão sobre a inversão do ônus da prova em casos como o deste processo está pendente de apreciação pelo Plenário do STF no Tema 1.118, o qual teve a repercussão geral reconhecida por esta Suprema Corte: 



    RECURSO EXTRAORDINÁRIO REPRESENTATIVO DA CONTROVÉRSIA. ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA POR ENCARGOS TRABALHISTAS GERADOS PELO INADIMPLEMENTO DE EMPRESA PRESTADORA DE SERVIÇOS CONTRATADA. AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE 16 E RECURSO EXTRAORDINÁRIO 760.931. TEMA 246 DA REPERCUSSÃO GERAL. RESPONSABILIZAÇÃO SUBSIDIÁRIA AUTOMÁTICA DA ADMINISTRAÇÃO. MERA PRESUNÇÃO DE CULPA. INVERSÃO DO ÔNUS DA PROVA. MULTIPLICIDADE DE RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS. PAPEL UNIFORMIZADOR DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RELEVÂNCIA DA QUESTÃO CONSTITUCIONAL. MANIFESTAÇÃO PELA EXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL (RE 1.298.647 RG/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Presidente, DJe 10/12/2020 – grifei).



    Em julgamento de outubro de 2020, a Primeira Turma do Supremo Tribunal Federal, por maioria, consignou que não é possível a inversão do ônus da prova em favor do empregado, a ensejar a responsabilização do ente público. Na mesma oportunidade, assentou que o comportamento negligente por parte da Administração Pública não pode ser presumido:



    CONSTITUCIONAL, TRABALHISTA E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. VIOLAÇÃO AO QUE DECIDIDO NA ADC 16 E NO RE 760.931 TEMA 246-RG. DECISÃO IMPUGNADA QUE ATRIBUIU RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA À RECLAMANTE SEM A DEMONSTRAÇÃO DE COMPORTAMENTO SISTEMATICAMENTE NEGLIGENTE OU DE NEXO DE CAUSALIDADE ENTRE A CONDUTA DO PODER PÚBLICO E O DANO SOFRIDO PELO TRABALHADOR. SUPERADA A AUSÊNCIA DE TRANSCENDÊNCIA DO RECURSO DE REVISTA (ART. 896-A DA CLT) POR ABSOLUTA INCOMPATIBILIDADE COM AS DECISÕES DESTA CORTE SOBRE A TEMÁTICA. RECURSO PROVIDO PARA AFASTAR A RESPONSABILIDADE DA RECORRENTE. 1. O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL reconheceu a Repercussão Geral sobre a questão de responsabilidade subsidiária da administração pública por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de serviço na ADC 16 e no RE 760.931 Tema 246-RG. Mostra-se incompatível com tais precedentes, portanto, o reconhecimento, pelo TST, da ausência de transcendência da matéria, motivo pelo qual supero a questão para analisar a questão de fundo. 2. Por ocasião do julgamento do RE 760.931, sob a sistemática da Repercussão Geral, o Plenário desta SUPREMA CORTE afirmou que inexiste responsabilidade do Estado por débitos trabalhistas de terceiros, alavancada pela premissa da inversão do ônus da prova em favor do trabalhador. 3. No caso sob exame, não houve a comprovação real de um comportamento sistematicamente negligente da agravante, tampouco há prova do nexo de causalidade entre a conduta comissiva ou omissiva do Poder Público e o dano sofrido pelo trabalhador, a revelar presunção de responsabilidade da reclamante, conclusão não admitida por esta CORTE quando do julgamento da ADC 16. 4.Recurso de agravo ao qual se dá provimento, afastando, desde já, a responsabilidade da parte recorrente (Rcl 40.652 AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Rel. p/ Acórdão Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, DJe 5/11/2020).



    A Segunda Turma desta Corte Suprema, também por maioria, assentou, em acórdão da relatoria do Ministro Gilmar Mendes:



    Agravo regimental em reclamação. 2. Direito do Trabalho. 3. Terceirização. Responsabilidade subsidiária da Administração Pública. 4. Violação ao decidido na ADC 16 e ao teor da Súmula Vinculante 10. 5. Impossibilidade de responsabilização automática da Administração Pública pelo inadimplemento das obrigações trabalhistas. Necessidade de comprovação inequívoca do seu comportamento reiteradamente negligente. 6. Agravo regimental provido para julgar procedente a reclamação e cassar o acórdão reclamado, no ponto em que reconheceu a responsabilidade subsidiária do reclamante pelo adimplemento da condenação sem a comprovação de culpa, determinando que outro seja proferido, nos termos da jurisprudência desta Corte (Rcl 50.298 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Rel. p/ Acórdão Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 9/12/2022 – grifei).



    No caso concreto, porém, observo que o TRT4, ao julgar o recurso ordinário, adotou entendimento dissonante das citadas decisões vinculantes proferidas pelo Supremo Tribunal Federal. Transcrevo a ementa do acórdão reclamado:



    TERCEIRIZAÇÃO. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA TOMADORA DOS SERVIÇOS. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. Tratando-se de inadimplemento de obrigações trabalhistas pela empregadora, é manifesta a responsabilidade subsidiária da tomadora de serviços em relação aos créditos apurados, pois auferiu vantagens em vista do labor realizado pelo reclamante, deixando, no entanto, de exercer a efetiva fiscalização sobre a prestadora dos serviços quanto à satisfação das parcelas decorrentes do contrato de trabalho. Caracterizada a conduta culposa do ente público. Inteligência da Súmula 331, IV, V e VI, do TST. Contudo, a responsabilidade subsidiária restringe-se ao período em que o ente público tomou os serviços prestados pelo reclamante, o que foi expressamente limitado na petição inicial. Apelo do quinto demandado não provido. Apelo do sexto reclamado acolhido em parte. (documento 6, p. 1).



    Extraio do voto condutor do acórdão impugnado:



    III. RECURSO ORDINÁRIO DO SEXTO RECLAMADO (MUNICÍPIO DE UNAÍ/MG) E DO QUINTO DEMANDADO (MUNICÍPIO DE CARLOS BARBOSA/RS). Matéria conexa. Análise conjunta. 1. TERCEIRIZAÇÃO. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA TOMADORA DOS SERVIÇOS. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA.



    O sexto demandado, Município de Unaí/MG, alerta que a responsabilidade do ente público tomador dos serviços não é automática, não derivando do mero inadimplemento das obrigações trabalhistas. Aduz não ter o reclamante mencionado a conduta culposa da recorrente. Pondera que o único fato alegado foi a contratação da empresa empregadora do demandante. Segundo sustenta, não pode ser condenado por fato não alegado na petição inicial. Adverte não ser presumível culpa pelo mero inadimplemento, invocando o entendimento sedimentado na Súmula 331 do TST. Afirma ter o reclamante atuado na prospecção de novos clientes para as empresas, não havendo relação entre suas atividades e os serviços prestados no município. Entende não ter se beneficiado do labor do demandante. Adverte ter firmado contrato com a primeira ré somente em 15/04/2015. Caso reconhecida sua responsabilidade, requer a limitação ao período do contrato mantido entre as reclamadas, bem como a proporcionalidade entre a jornada e o tempo demandado exclusivamente para o Município de Unaí/MG.



    [...]



    Como se percebe da prova testemunhal acima transcrita, o demandante não apenas intermediava a contratação, conforme alegado pelo Município de Unaí/MG, mas, ao contrário, participava da prestação de atendimento ao município contratante. 



    No caso em tela, em sendo a empregadora do reclamante inadimplente no tocante às verbas devidas em virtude do contrato de trabalho, cumpre aos tomadores dos serviços, reais beneficiários da força de trabalho, responder pelo respectivo pagamento, ainda que seja parte integrante da Administração Pública.



    [...]



    A responsabilização dos entes públicos, desse modo, decorre da falha ou falta de fiscalização como causa principal da inadimplência dos créditos trabalhistas, o que ocorreu no caso em tela, em que verifico o descumprimento de diversos direitos basilares do trabalhador, como o não pagamento de salários, o inadimplemento das parcelas resilitórias e a não aplicação dos reajustes normativos. 



    Não é possível validar judicialmente, porém, e não foi este o intuito do Supremo Tribunal Federal na ora mencionada ADC nº 16, a ideia de que, após findo o processo licitatório, o ente público não tenha mais qualquer responsabilidade relacionada aos direitos daqueles trabalhadores que prestam ou tenham prestado serviços em seu benefício, deixando ao livre critério das empresas ou instituições intermediadoras de mão de obra o regular adimplemento ou não das obrigações trabalhistas respectivas. Tal procedimento, de fato, significaria a utilização da terceirização com abuso de direito, em detrimento dos trabalhadores. 



    No que diz respeito aos supostos atos de fiscalização promovidos pelo Município de Unaí/MG, estes não se confundem com a simples apresentação de certidão negativa (ID. 77097cb), por se tratar de medida que visa apenas a viabilizar a participação do particular no processo licitatório; no entanto, para fins de se eximir da responsabilidade subsidiária, o réu deveria ter tomado providências efetivas para acompanhar o adimplemento das obrigações trabalhistas em face dos empregados da contratada, bem como instá-la a corrigir as falhas eventualmente identificadas. Como o demandado não promoveu tais atos (sequer indicou representante para acompanhar o cumprimento contratual como exige o art. 67 da Lei n. 8.666/93), está caracterizada a culpa .



    Além disso, por se tratar de responsabilidade subsidiária, o ente público somente será instado a responder pelos créditos decorrentes desta demanda caso efetivamente não exitosas as tentativas junto às duas primeiras reclamadas. 



    De ressaltar, por oportuno, que o reconhecimento da responsabilidade subsidiária dos municípios recorrentes a partir da constatação de sua culpa não representa afronta à limitação objetiva in vigilando da demanda. Isso porque o reclamante, em sua petição inicial, postulou a responsabilização dos entes públicos independentemente de culpa (ID. 392b321 - Pág. 5), de maneira que a exigência de demonstração desta constitui fato impeditivo do direito do autor e, portanto, matéria de defesa, nos termos do art. 350 do CPC.



    [...]



    De outro lado, considerando que o próprio reclamante relata, em sua petição inicial, a prestação de serviços para o Município de Unaí/MG a partir de maio de 2015 (ID. 392b321 - Pág. 4), concluo que somente a partir dessa data o ente público em comento passou a se beneficiar do trabalho do autor, o que deve ser observado para limitação da responsabilidade.



    Negado provimento ao apelo do quinto reclamado (Município de Carlos Barbosa/RS). 



    Dou parcial provimento ao recurso ordinário do sexto réu (Município de Unaí/MG) para limitar sua responsabilidade subsidiária a partir de maio de 2015 (inclusive). (Documento 6, pp. 7-14).



    Observo que, no caso, a Justiça trabalhista responsabilizou subsidiariamente o reclamante, presumindo a culpa diante da ausência de fiscalização na execução do contrato de trabalho firmado.



    Entretanto, em casos como o presente, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal pacificou o entendimento de que há necessidade da efetiva comprovação da culpa do ente público. Nessa linha, cito os seguintes julgados:



    AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECLAMAÇÃO. ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO ENTE PÚBLICO. TRANSCEDÊNCIA. CULPA IN VIGILANDO. PRESUNÇÃO. ADC 16/DF E RE 760.931/DF (TEMA 246 DA REPERCUSSÃO GERAL). DESRESPEITO ÀS DECISÕES DESTA CORTE. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – No caso em análise, a responsabilização do ente público foi realizada de maneira presumida, razão pela qual houve desrespeito ao que julgado por esta Corte no Tema 246 da Sistemática da Repercussão Geral e na ADC 16/DF. II - Agravo regimental a que se nega provimento (Rcl 47.845 ED-AgR/SP, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe 14/2/2021).



    DIREITO DO TRABALHO E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECLAMAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DA ADMINISTRAÇÃO POR DÍVIDAS TRABALHISTAS EM CASO DE TERCEIRIZAÇÃO. 1. O Supremo Tribunal Federal firmou, no julgamento do RE 760.931, redator para acórdão o Ministro Luiz Fux, a seguinte tese: ‘O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere automaticamente ao Poder Público contratante a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em caráter solidário ou subsidiário, nos termos do art. 71, § 1º, da Lei nº 8.666/93’ (Tema 246 da repercussão geral). 2. Nesse contexto, a responsabilização do ente público depende da demonstração de que ele possuía conhecimento da situação de ilegalidade e que, apesar disso, deixou de adotar as medidas necessárias para combatê-la. Na mesma linha, as Rcls 36.958-AgR e 40.652-AgR, Primeira Turma. 3. A responsabilidade subsidiária do ente público ora agravado encontra-se amparada exclusivamente na (i) na ausência de comprovação, pela Administração, da fiscalização e (ii) na presunção de ineficiência da fiscalização pelo fato de ter havido o inadimplemento de obrigações trabalhistas. Deste modo, foi violada a tese jurídica firmada na ADC 16, Rel. Min. Cezar Peluso, à luz da interpretação que lhe foi dada no RE 760.931, Redator p/o acórdão o Ministro Luiz Fux. 4. Agravo interno a que se nega provimento (Rcl 48.371 AgR/ES, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 22/2/2022).  



    No mesmo sentido: Rcl 62.810/PE, DJe 25/10/2023; Rcl 63.046/MG, DJe 27/10/2023; Rcl 62.886/SP, DJe 27/10/2023; Rcl 63.295/RS, DJe 31/10/2023; Rcl 63.026/SP, DJe 3/11/2023; Rcl 64.837/RS, DJe 2/2/2024, todas da minha relatoria.



    Assim, reconheço a existência de afronta à autoridade das decisões proferidas na ADC 16/DF e no Tema 246 RG, em virtude de o juízo trabalhista ter atribuído a culpa in vigilando ao reclamante, sem a efetiva demonstração da responsabilidade do ente público. 



    Ante o exposto, com fundamento no art. 992 do CPC e no art. 161, parágrafo único, do RISTF, julgo procedente o pedido para cassar a decisão impugnada e afastar a responsabilidade do ente público, em observância às decisões prolatadas na ADC 16/DF e no RE 760.931 RG/DF – Tema 246 RG.



    Sem condenação em honorários, pois não houve angularização processual.



    Atribua-se a esta decisão força de ofício.  



    Intime-se. Comunique-se com urgência.



    Publique-se.



    Brasília, 22 de agosto de 2024.



Ministro Cristiano Zanin



Relator