Tribunal: STF
Processo: ARE 1511807
Classe: ARE
Órgão julgador: CÁRMEN LÚCIA
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-09-19
Data de publicação: 2024-09-19

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO



RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REGULARIZAÇÃO AMBIENTAL, FUNDIÁRIA E URBANÍSTICA DO SETOR HABITACIONAL ARNIQUEIRA. CONDENAÇÃO EM OBRIGAÇÃO DE FAZER. INDIVIDUALIZAÇÃO DAS ATRIBUIÇÕES DOS ENTES: NECESSIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO E ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. SÚMULAS NS. 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 



Relatório



    1. Agravo nos autos principais contra inadmissão de recurso extraordinário interposto com base na al. a do inc. III do art. 102 da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios: 



    “APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LOTEAMENTOS CLANDESTINOS. ARNIQUEIRAS. REGULARIZAÇÃO. RESPONSABILIDADES E OBRIGAÇÕES A SEREM DEFINIDAS PELO JUÍZO SENTENCIANTE. IMPOSSIBILIDADE. SENTENÇA MANTIDA. 1. Trata-se de apelação interposta pela Terracap no intuito de afastar a responsabilização solidária fixada em sentença e buscar a individualização de responsabilidades no processo de regularização fundiária e ambiental da região de Arniqueiras. 2. Cabe a cada um dos órgãos do ente federativo Distrito Federal, envidar esforços no sentido preconizado no dispositivo da Sentença. 3. Não compete ao Juízo individualizar atribuições dos requeridos referidos no processo de regularização de loteamentos clandestinos, seja pelo fato de que a TERRACAP faz parte da administração pública indireta do Distrito Federal e de sua governança, seja pelo fato da inadmissibilidade de postura ativista do Juízo em substituição aos Poderes constituídos. 4. Apelação conhecida e não provida” (fl. 1, e-doc. 987).



    Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-doc. 1.089). 



    2. No recurso extraordinário, a agravante alega ter o Tribunal de origem contrariado o inc. VIII do art. 30 e o § 1º do art. 32 da Constituição da República. 



    Narra tratar-se de “Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público Federal, posteriormente substituído pelo Ministério Público do Distrito Federal e Territórios com o objetivo de impor aos réus a obrigação de desconstituir o loteamento clandestino denominado Setor Habitacional Arniqueira, composto pelas Colônias Agrícolas Águas Claras, Arniqueira, Vereda da Cruz e Vereda Grande, em imóveis de domínio da Terracap, na região administrativa de Taguatinga, inseridas em Área de Proteção Ambiental do Planalto Central, unidade de uso sustentável, inicialmente administrada pelo IBAMA e depois, a partir de 2007, pelo ICMBio” (fls. 4-5, e-doc. 1.113).



    Argumenta que “não há, por força da lei, responsabilidade da empresa pública de promover atos de fiscalização inerentes ao Poder de Polícia, como parece ter sido o entendimento adotado no acordão recorrido” (fl. 10, e-doc. 1.113).



    Realça que “o que se discute nos autos e permanece sem exame é a obrigação da empresa pública embargante fiscalizar as obras, posturas, edificações no referido Setor em processo de regularização” (fl. 10, e-doc. 1.113).



    Assevera que “quem detém o Poder de Polícia de impedir em seu território a realização de obras em desacordo com as normas urbanísticas vigentes e da proprietária do imóvel é o ente político conforme os artigos 30, VIII e 32, § 1º, da CF/88” (fl. 10, e-doc. 1.113).



    Assinala que “não há, por força da lei de criação da Companhia, responsabilidade para exercer poder fiscalizatório em relação as edificações, ao contrário, ao condenar solidariamente os réus, tratando-os de maneira linear, permitiu-se a invasão nas competências constitucionais do DF (art. 30, VIII e 32, § 1º, da CF/88)” (fl. 10, e-doc. 1.113).



    3. O recurso extraordinário foi inadmitido pela incidência da Súmula n. 279 do Supremo Tribunal Federal (fl. 2, e-doc. 1136).



    4. A agravante reitera as razões do recurso extraordinário e insiste que “o recurso extraordinário não enfrenta as provas produzidas nos autos, mas exclusivamente os argumentos deduzidos no acórdão vergastado que ao considerar ser impossível distinguir as atribuições e competências de cada um dos réus no processo de regularização do Setor Habitacional, acarreta violação direta ao texto constitucional, pois há expressa previsão quanto à competência do ente municipal, no caso, o Distrito Federal (art. 32, § 1º), ente, como dito competente para promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano (art. 30, VIII)” (fls. 7-8, e-doc. 1.146).



     



    Pede o provimento do agravo.



    Examinados os elementos do processo, DECIDO. 



    5. Razão jurídica não assiste à agravante. 



    6. Na espécie vertente, tem-se ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios contra o Distrito Federal, a Companhia Imobiliária de Brasília – Terracap, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis – IBAMA e o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade – ICMBio, objetivando “a desconstituição de parcelamentos de solo para fins urbanos clandestinos e a condenação solidária dos réus pelos danos ambientais e urbanísticos causados até a desocupação da área ou, alternativamente, a condenação solidária dos réus ao ressarcimento dos danos ambientais e urbanísticos irreversíveis e à adoção de medidas mitigadoras e compensatórias, mediante procedimentos de licenciamento ambiental e regularização fundiária e urbanística do local em razão de loteamentos clandestinos localizados nas Colônias Agrícolas Águas Claras, Arniqueira, Vereda da Cruz e Vereda Grande (doravante denominado Setor Habitacional Arniqueira), em imóveis de domínio da Terracap, na Região Administrativa de Taguatinga, totalmente inserida na Área de Proteção Ambiental (APA) do Planalto Central, unidade de conservação de uso sustentável instituída por ato do Presidente da República, inicialmente administrada pelo IBAMA e, a partir de 2007, pelo Instituto Chico Mendes de Proteção da Biodiversidade” (fls. 2-3, e-doc. 4).



     



    O Ministério Público afirmou que, “segundo o atual PDOT – Lei Complementar do Distrito Federal n. 17/1997 – as Colônias Agrícolas que compõem o Setor Habitacional Arniqueira encontra-se inserida em Área Rural Remanescente, onde resta vedado qualquer parcelamento para fins urbanos, sendo prevista apenas a regularização daqueles existentes anteriormente à PDOT” (fl. 7, e-doc. 4). 



    Assinalou “que os órgãos e entidades públicos competentes, tanto federais como distritais, nessas situações, limitam-se a expedir autos de infração e termos de embargo administrativos que, por não serem devidamente monitorados, são solenemente ignorados e descumpridos, resultando no prosseguimento dos atos ilícitos, sem a necessária reação das autoridades públicas, com a aplicação de sanções administrativas mais rigorosas, tais como a demolição da obra” (fl. 7, e-doc. 4).



    Em primeira instância, os pedidos foram julgados parcialmente procedentes, para “condenar os réus, solidariamente, à obrigação de não fazer consistente em se abster de realizar ou autorizar novas ocupações, edificações, exploração direta de recursos naturais ou supressão de qualquer tipo de vegetação ou de autorizar ou realizar qualquer outra ação antrópica, desprovida de autorização e/ou licença ambiental emitida pelo órgão ambiental competente, decorrente de processo de licenciamento ambiental, fundado em EIA/RIMA, para o Setor Habitacional Arniqueira, Região Administrativa de Taguatinga, ressalvando-se as atividades consentidas nas decisões que modularam a liminar”, e “condenar os réus, solidariamente, à obrigação de fazer consistente na execução coordenada de programa de regularização ambiental, urbanística e fundiária do Setor Habitacional Arniqueira, Região Administrativa de Taguatinga, devendo comprovar oportunamente, nos autos, a conclusão de todo o processo” (fl. 31, e-doc. 872).



    O Tribunal de origem negou provimento ao recurso de apelação e manteve a sentença sob os seguintes fundamentos:



    “Carece de razão a apelante. De acordo com o Decreto nº 33.546, de 27 de fevereiro de 2012, a Apelante integra a governança do Distrito Federal, e o art. 4º de seu Estatuto Social assim dispõe: 



    ‘Art. 4º - A TERRACAP tem por objeto executar, mediante remuneração, as atividades imobiliárias de interesse do Distrito Federal, por meio da utilização, aquisição, administração, locação, concessão de direito real de uso, disposição, incorporação, oneração ou alienação de bens, assim como realizar, direta ou indiretamente obras e serviços de infraestrutura e obras viárias do Distrito Federal. 



    § 1º - A TERRACAP exercerá, sem prejuízo das atribuições dos demais órgãos da Administração Direta e Indireta, bem como daquelas previstas na Lei Federal n° 5.861, de 12 de dezembro de1972, a função de Agência de Desenvolvimento do Distrito Federal, por intermédio da proposição, da operacionalização e da implementação de programas e projetos de desenvolvimento econômico e social de interesse do Distrito Federal, nos termos da Lei Distrital nº 4.586, de 13 de julho de 2011, podendo, para tanto, executar as seguintes ações: 



    I - operacionalização das atividades imobiliárias, de modo a gerar recursos para o investimento em infraestrutura econômica e social, bem como assegurar a sustentabilidade de longo prazo de suas receitas; 



    II - promoção direta ou indireta de investimentos em parcelamentos do solo, infraestrutura e edificações, com vistas à implantação de programas e projetos de: expansão urbana e habitacional; desenvolvimento econômico, social, industrial e agrícola; desenvolvimento do setor de serviços; desenvolvimento tecnológico e de estimulo à inovação; construção, manutenção e adequação física e operacional de bens imóveis destinados à prestação de serviços públicos, tendo a Companhia Urbanizadora da Nova Capital do Brasil - NOVACAP como parceira preferencial; 



    III - estabelecimento de parcerias público-privadas (PPP), constituição de sociedades de propósito específico (SPE) e promoção de operações urbanas consorciadas para implantação e desenvolvimento de empreendimentos considerados estratégicos; 



    IV - promoção de estudos e pesquisas, bem como levantamento, consolidação e divulgação de dados, com periodicidade regular, relacionados ao ordenamento urbano, o provimento habitacional e o mercado imobiliário no Distrito Federal. 



    § 2º - Na promoção direta ou indireta de investimentos de que trata o inciso II do § 1º será observado o que preceitua o art. 2º, § 1º, da Lei Federal n° 5.861, de 12 de dezembro de 1972. (G.N.) 



    A apelante faz parte da governança do Distrito Federal, de modo que não há como o Judiciário delimitar quais seriam as atribuições da TERRACAP, o que esta empresa deveria fazer e como deveria atuar no processo de regularização do Setor Habitacional Arniqueira. 



    Não compete, assim, ao Judiciário estabelecer atribuições dos requeridos no referido processo de regularização, justamente porque a regularização de um setor habitacional exige estudos técnicos acerca das medidas a serem tomadas para a eficácia de tal ação. 



    Ademais, não se pode exigir que o magistrado tenha conhecimento técnico aprofundado para determinar aos requeridos quais seriam as medidas necessárias à solução do problema estrutural. 



    Esse raciocínio tornaria inócua qualquer tentativa de solucionar um estado de desconformidade estruturado, extremamente comum em causas coletivas que envolvam a efetivação de políticas públicas. (...) 



    Como bem observado pelo Juízo sentenciante: 



    ‘A afirmação de que houve fiscalização razoável pelo Estado é contrariada pela mera constatação da ligeira consolidação do extenso núcleo urbano informal contemplado nos autos. Desafia a lucidez supor que tal situação teria se consolidado se houvesse ação minimamente eficiente do poder público competente na proteção do patrimônio público invadido e na coibição das construções erguidas na mais completa ilegalidade. Ao incumbir ao poder público diversos deveres inerentes à proteção ambiental, o art. 225 da Carta consagra também, como princípio implícito, a proibição de proteção insuficiente pelo Estado, o que infelizmente não foi e nem é observado na capital, e com certeza não pautou a atuação do Distrito Federal na região de Arniqueiras. Em sua coletânea de jurisprudência em teses, o Superior Tribunal de Justiça realça a responsabilidade do Estado por omissão, quando a insuficiência no dever de fiscalizar tiver contribuído com a concretização ou agravamento do dano:  ‘Tese 8. Em matéria de proteção ambiental, há responsabilidade civil do Estado quando a omissão de cumprimento adequado do seu dever de fiscalizar for determinante para a concretização ou o agravamento do dano causado’. Logo, é indubitável a responsabilidade dos órgãos públicos residentes na presente relação processual pelos danos ambientais e sociais ocorrentes na região de Arniqueiras’ 



    Assim, é evidente a responsabilidade solidária dos entes envolvidos os quais deverão cumprir a liminar confirmada em sentença até a regularização da região, conforme trecho abaixo transcrito, in verbis: 



    ‘A regularização deverá observar rigorosamente os estudos ambientais pertinentes, com o devido cumprimento de todas as condicionantes ambientais impostas pelos órgãos técnicos competentes. Enfatizo que até que todo o processo de regularização fundiária e ambiental esteja concluído, com a definição de normas de gabarito, uso e ocupação do solo consolidadas e após o cumprimento de todas as condicionantes ambientais, permanecerá em vigor a tutela provisória cominada ao início da demanda, por razões lógicas triviais: enquanto não concluída a regularização, toda a ocupação encontra-se em situação de ilegalidade, inclusive pela consideração de que a propriedade da quase totalidade dos imóveis permanece pública, até que ocorra a necessária alienação por licitação ou venda direta. Nestas circunstâncias, não podem os particulares transacionar os imóveis que ainda não integra seu patrimônio, não podem os corretores de imóveis intermediar transações com imóveis alheios (o que, no limite configura crime), nem pode a Administração Regional permitir novas ocupações ou autorizar edificações, sob pena de continuar a incidir na mesma ilegalidade acima referida, e que atrai a responsabilidade ora imposta. A propósito da consulta pela administradora regional, advirto que, caso a proibição às autoridades públicas de outorgar licenças ou de permitir novas ocupações e edificações ilegais, que fora definida na liminar e é agora reiterada, seja violada, os agentes públicos responsáveis expor-se-ão à responsabilidade por ato de improbidade administrativa, sem prejuízo da eventual responsabilidade criminal pelo mesmo fato (recordando-se que o dano ambiental atrai a tríplice responsabilidade: civil, administrativa e criminal). As exceções à liminar já foram contempladas nas decisões precedentes, que as modularam apenas para permitir a tramitação do próprio procedimento de regularização em curso. Para que o administrador possa autorizar qualquer obra por particulares, reitero que faz-se necessária a prévia e completa regularização - logo, se está ansiosa para autorizar obras na região, deve a administradora diligenciar junto aos órgãos públicos competentes pelo procedimento de regularização’ (negrito e grifos no original).



    Diante do exposto, NEGO PROVIMENTO ao recurso mantendo-se os exatos termos da sentença recorrida” (fls. 5-9, e-doc. 987).



    7. Na espécie, pela sentença de primeiro grau, mantida pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, os réus foram condenados, solidariamente, “à obrigação de fazer consistente na execução coordenada de programa de regularização ambiental, urbanística e fundiária do Setor Habitacional Arniqueira, Região Administrativa de Taguatinga, devendo comprovar oportunamente, nos autos, a conclusão de todo o processo” (fl. 15, e-doc. 872). 



    A determinação do Magistrado, confirmada pelo Tribunal de origem, não traduz ofensa ao inc. VIII do art. 30 e ao § 1º do art. 32 da Constituição da República, pois não se imiscuiu nas referidas competências federativas. 



    É razoável e proporcional a determinação de execução coordenada do programa de regularização ambiental, urbanística e fundiária do Setor Habitacional Arniqueira, por tratar-se de processo complexo a demandar atuação positiva de todos os entes envolvidos no sentido preconizado pelo dispositivo da sentença. 



    8. O Tribunal de origem, com fundamento na legislação local e no acervo probatório constante dos autos, assentou que “não há como o Judiciário delimitar quais seriam as atribuições da TERRACAP, o que esta empresa deveria fazer e como deveria atuar no processo de regularização do Setor Habitacional Arniqueira”, porque o processo de regularização “exige estudos técnicos acerca das medidas a serem tomadas para eficácia de tal ação” (fl. 6, e-doc. 987).



    A análise da pretensão da agravante de individualização das suas atribuições no processo de regularização ambiental, urbanística e fundiária do Setor Habitacional Arniqueira exigiria análise do conjunto probatório constante dos autos e da legislação infraconstitucional aplicável à espécie (Lei Orgânica do Distrito Federal, Lei federal n. 6.938/1981 e Lei Complementar do Distrito Federal n. 17/1997). A alegada contrariedade à Constituição da República, se tivesse ocorrido, seria indireta, a inviabilizar o processamento do recurso extraordinário. Incidem, na espécie, as Súmulas ns. 279 e 280 do Supremo Tribunal Federal. Assim, por exemplo: 



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LOTEAMENTO IRREGULAR. REGULARIZAÇÃO. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. Não se presta o recurso extraordinário para a análise de matéria infraconstitucional, tampouco para o reexame dos fatos e das provas constantes dos autos (Súmula 279/STF). 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE n. 1.331.958-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 27.9.2021).



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LOTEAMENTO IRREGULAR. REGULARIZAÇÃO. OFENSA REFLEXA. LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. O recurso extraordinário é instrumento de impugnação de decisão judicial inadequado para a valoração e exame minucioso do acervo fático-probatório engendrado nos autos, bem como para a análise de matéria infraconstitucional. Precedentes: ARE 844.039-AgR, Segunda Turma, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 24/08/2015; ARE 1.271.280-AgR, Tribunal Pleno, DJe de 25/09/2020; e ARE 1.238.534-AgR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 15/09/2020. 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita” (ARE n. 1.330.334-AgR, Relator o Ministro Luiz Fux, Plenário, DJe 20.9.2021).



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRA PARA RECUPERAÇÃO DE IMÓVEL. IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO E DA LEGISLAÇÃO LOCAL: SÚMULAS 279 E 280 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO” (ARE n. 1.085.165-AgR, de minha relatoria, Plenário, DJe 26.3.2018).



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Ambiental. 3. Reparação de danos ambientais causados em razão da concessão de licenciamento ambiental em desacordo com as normas aplicáveis. 4. Matéria infraconstitucional. Ofensa reflexa à Constituição Federal. Necessidade de reexame do acervo fático-probatório. Súmula 279 do STF. Precedentes. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Negativa de provimento ao agravo regimental” (ARE n. 1.203.215-AgR, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 3.9.2019).



    Na mesma linha, confira-se a ementa da decisão monocrática proferida pelo Ministro André Mendonça, Relator, no Recurso Extraordinário com Agravo n. 1.413.340/SE:



    “RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. USO DO SOLO URBANO. LOTEAMENTO IRREGULAR. DETERMINAÇÃO JUDICIAL DE REGULARIZAÇÃO, EXECUÇÃO DE OBRAS E FISCALIZAÇÃO. REEXAME DE FATOS E PROVAS: IMPOSSIBILIDADE NO CAMPO EXTRAORDINÁRIO. ÓBICE DO ENUNCIADO Nº 279 DA SÚMULA DO STF. NEGATIVA DE PROVIMENTO” (DJe 16.1.2023).



    Nada há a prover quanto às alegações da agravante. 



    9. Pelo exposto, nego provimento ao recurso extraordinário com agravo (al. a do inc. IV do art. 932 do Código de Processo Civil e § 1º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).



    Ressalte-se que eventual recurso manifestamente inadmissível contra esta decisão demonstraria apenas inconformismo e resistência em pôr termo a processos que se arrastam em detrimento da eficiente prestação jurisdicional, o que sujeitaria a parte à aplicação da multa processual do § 4º do art. 1.021 do Código de Processo Civil.



    Publique-se.



    Brasília, 19 de setembro de 2024.



Ministra CÁRMEN LÚCIA



Relatora