Tribunal: STF
Processo: ARE 1486589
Classe: ARE
Órgão julgador: FLÁVIO DINO
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-05-02
Data de publicação: 2024-05-02

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade do recurso extraordinário, com base no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, apresentado pelo Estado do Rio Grande do Sul, em face do acórdão do Tribunal de Justiça Estadual assim ementado:



    “REMESSA NECESSÁRIA. APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. DISTRITO DE VILA CRISTINA. MUNICÍPIO DE CAXIAS DO SUL. OCUPAÇÃO IRREGULAR E PARCELAMENTO DO SOLO PARA FINS URBANOS. ÁREA DE PROPRIEDADE DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL DESTINADA, ORIGINARIAMENTE, AO ‘ASSENTAMENTO DE AGRICULTORES EXSERA’. OMISSÃO DO PODER PÚBLICO ESTADUAL. RESPONSABILIDADE DO LOTEADOR. ART. 30, VII, DA CF/88, E SUBSIDIÁRIA DO MUNICÍPIO. AUSÊNCIA DE NECESSIDADE DE FORMAÇÃO DE LITISCONSÓRCIO NECESSÁRIO COM O MUNICÍPIO. ART. 114 DO CPC. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO. PROMOÇÃO DE REGULARIZAÇÃO URBANÍSTICA E FUNDIÁRIA DO LOTEAMENTO IRREGULAR. ARTS. 35 E 36 DA LEI FEDERAL Nº 13.465/2017. OBRAS DE INFRAESTRUTURA. ART. 2º, §§ 4º E 5º, DA LEI Nº 6.766/79. RESERVA DO POSSÍVEL. DOAÇÃO DA ÁREA PÚBLICA REMANESCENTE. IMPOSSIBILIDADE. FIXAÇÃO DE PRAZOS. 1. O Município detém responsabilidade subsidiária pela regularização do loteamento irregular, nos termos do art. 30, inciso VIII, da CF/88 e do art. 40, caput, da Lei nº. 6.766/79. Assim, no caso concreto, sendo a responsabilidade do Município de Caxias do Sul apenas subsidiária, não há enquadramento nas hipóteses de obrigatoriedade de formação de litisconsórcio necessário. Inteligência do art. 114 do Código de Processo Civil. 2. O Ministério Público é legitimado a requerer a regularização fundiária urbana, nos termos do art. 14, V, da Lei Federal nº 13.465/2017; assim como para atuar em prol da ordem urbanística, nos termos do art. 1º, VI, c/c art. 5º da Lei nº 7.347/85. 3. Caso dos autos em que a área discutida é de propriedade do Estado do Rio Grande do Sul desde 1994, estando inserida, originariamente, no projeto’Assentamento de Agricultores Ex-Sera’ (Processo Administrativo Estadual nº 000012-3456/78-9), não concretizado ao longo dos anos, com omissão do ente público quanto à destinação devida ao imóvel, e sendo permitida a ocupação irregular por diversas famílias e terceiros estranhos aos núcleos familiares, ao longo de 20 (vinte) anos, formando um núcleo habitacional com características de ocupação/loteamento do solo para fins urbanos. 4. Verificada a omissão do ente público estadual, mister a promoção da regularização urbanística e fundiária do loteamento irregular, nos termos dos artigos 35 e 36 da Lei Federal nº 13.465/2017 e a imposição de obrigação de realizar as obras de infraestrutura básica do parcelamento do solo urbano, com a implantação de equipamentos urbanos de escoamento das águas pluviais, iluminação pública, redes de esgoto sanitário e abastecimento de água e de energia elétrica (art. 2º, §§ 4º e 5º, da Lei 6.766/79). 5. Ausência de ingerência na eleição discricionária de políticas públicas do Poder Executivo Estadual por parte do Poder Judiciário, mas sim de aferição de efetiva omissão/arbitrariedade por parte do gestor público a permitir o controle jurisdicional. 6. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça posiciona-se no sentido de que “ante a demora do Poder competente, o Poder Judiciário poderá determinar, em caráter excepcional, a implementação de políticas públicas de interesse social - principalmente nos casos em que visem resguardar a supremacia da dignidade humana sem que isso configure invasão da discricionariedade ou afronta à reserva do possível’ (AgInt no REsp 1304269/MG, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/10/2017, DJe 20/10/2017). 7. Decote do comando judicial que determina a doação da área remanescente, eis que excede a análise da omissão do Poder Público e adentra no mérito de ato discricionário de gestão. 8. Razoabilidade nos prazos fixados para a implementação das obrigações de fazer impostas, visto que há anos o ente público estadual se mantém inerte quanto à ocupação desordenada no Distrito de Vila Cristina, sobretudo em razão de os prazos assinalados pelo juízo de origem serem sucessivos. 9. Sentença de procedência na origem. PRELIMINARES AFASTADAS. APELAÇÃO PARCIALMENTE PROVIDA. NO MAIS, SENTENÇA MANTIDA EM SEDE DE REMESSA NECESSÁRIA.”



    Na minuta, sustenta-se violação dos arts. 2º e 30, VIII, da Constituição da República, sob o argumento de que a decisão recorrida realizou indevido controle judicial de políticas públicas.



    É o relatório.



    Decido.



    O recurso comporta parcial provimento.



    O Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul condenou o Estado do Rio Grande do Sul a:



    “a) proceder no desmembramento no registro imobiliário da porção do imóvel que atualmente está situado em zona urbana em relação à porção que se situa em zona rural (no prazo de um ano); sem prejuízo de que a área remanescente situada em zona urbana que não tenha sido objeto de ocupação/loteamento seja destacada em matrícula própria e não seja incluída no projeto de regularização do item 'b'; 



    b) proceder na elaboração de projeto de regularização fundiária quanto à área objeto de ocupação/loteamento, nos termos dos arts. 35 e 36 da Lei Federal n.º 13.465/2017, e observância, em qualquer caso, da legislação municipal vigente atinente à matéria, em especial ao disposto na Lei Municipal nº 6.810/2007 e, se for o caso, também ao disposto na Lei Municipal n.º 7.911/2014; e submissão ao ato de aprovação municipal; com acolhimento de todas as determinações e medidas técnicas dos órgãos licenciadores, inclusive modificação do projeto de parcelamento, com eventual extinção de lotes situados em áreas com restrições ambientais e urbanísticas à ocupação e edificação no prazo de um ano; 



    c) proceder na submissão da regularização fundiária/parcelamento do solo a registro junto ao Ofício do Registro de Imóveis competente, com observância das exigências do artigo 42 e seguintes da Lei Federal n.º 13.465/2017, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias a contar da aprovação do projeto pelo Município; inclusive com a transferência de domínio ao MUNICÍPIO das áreas viárias e não viárias de uso público; 



    d) proceder na implantação de todas as obras de infraestrutura essencial faltantes, nos termos do §1º do art. 36 da Lei Federal n.º 13.465/2017, conforme cronograma físico financeiro aprovado pelo Município; 



    e) conceder título para registro de propriedade aos ocupantes da área em questão, preferencialmente em nome da mulher, que poderá ser feito no âmbito de programa habitacional; ou, não enquadrada a concessão do título em programa habitacional, deverá ser concedido no prazo de até 90 (noventa) dias a contar da efetivação do registro do parcelamento; devendo ser garantida a segurança da posse das moradias, sem prejuízo da cobrança administrativa ou judicial de dívidas contratuais e/ou tributárias incidentes; e, quanto aos ocupantes que eventualmente tiverem que ser reassentados em função do projeto elaborado para a área, a adoção das medidas necessárias a assegurar sua moradia, preferencialmente mediante reassentamento no mesmo loteamento; 



    f) doar os lotes/terrenos não ocupados e não comercializados previstos no projeto, e que não forem utilizados para reassentamento de ocupantes do próprio loteamento, para o patrimônio do Fundo da Casa Popular (FUNCAP), regido pela Lei n.º 5.348/2000 do Município de Caxias do Sul, ou outro programa habitacional que venha a substituí-lo.” (fls. 5, e-doc. 8)



    Da análise dos autos, verifico que o entendimento firmado no acórdão recorrido não está alinhado à jurisprudência desta Suprema Corte.



    No julgamento do Tema 698 de Repercussão Geral, ao tempo em que foi permitida a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, esta Corte explicitou que “a decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado”.



    A decisão pela obrigatoriedade de realização de “regularização urbanística e fundiária do loteamento irregular, nos termos dos artigos 35 e 36 da Lei Federal nº 13.465/2017 e a imposição de obrigação de realizar as obras de infraestrutura básica do parcelamento do solo urbano, com a implantação de equipamentos urbanos de escoamento das águas pluviais, iluminação pública, redes de esgoto sanitário e abastecimento de água e de energia elétrica”, além de consistir em medida executiva pontual, perpassa pela análise de mérito administrativo, o que não foi autorizado no julgamento do paradigma da Repercussão Geral referente ao Tema 698. Este é um juízo adstrito à conveniência e oportunidade da Administração, que detém os elementos necessários à eleição de prioridades, definição dos caminhos administrativos e adequação às leis relativas às finanças públicas. É um juízo cujo exercício compete ao Poder Executivo.



    No caso concreto, para cumprir a obrigação imposta pela decisão judicial, a Administração Pública teria de realizar novo planejamento de suas atividades e, diante da finitude dos recursos públicos, deixaria de realizar gastos antes previstos para outras prioridades eventualmente até mais relevantes e urgentes.



    Impor ao Estado do Rio Grande do Sul a realização de obras de recuperação de área pública irregularmente ocupada, com a realização de obras de infraestrutura urbana, construção de redes de esgoto e escoamento de águas pluviais, de abastecimento de água e fornecimento de energia elétrica, bem como parcelamento do solo urbano como urgente, com prazo certo, tão somente porque a questão foi judicializada, fere o princípio da isonomia em relação àquelas políticas públicas que não foram objeto de judicialização.



    A obrigação em questão somente pode ser dimensionada quando considerada a situação de todas as áreas indevidamente ocupadas e administradas pelo Estado, sob pena de precarização das condições estruturais daquelas que não foram beneficiadas pela decisão judicial. 



    Exigir que os entes públicos cumpram obrigações desta natureza de forma setorizada, pontual e específica não contribui para a gestão ambiental do país, independentemente das óbvias boas intenções. Pelo contrário, desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação racional dos recursos públicos.



    Entendo, portanto, em conformidade com a tese referente ao Tema 698 de Repercussão Geral, que é plenamente possível que o Poder Judiciário estabeleça finalidades a serem perseguidas pela Administração Pública, em cenário de ausência ou deficiência grave do serviço, razão pela qual não reconheço violação ao art. 2ª da Constituição Federal em virtude da determinação de que o Estado realize a devida regularização urbanística e fundiária do loteamento irregular, mas com planos e prazos apresentados pelo Poder Executivo.



    Todavia, não cabe ao Poder Judiciário determinar que o Poder Executivo realize obras de infraestrutura básica do parcelamento do solo urbano, com a implantação de equipamentos urbanos de escoamento das águas pluviais, iluminação pública, redes de esgoto sanitário e abastecimento de água e de energia elétrica, em determinado prazo, que pode não ser o possível tecnicamente e à luz das leis orçamentárias. 



    Ou seja, não compete ao Poder Judiciário definir as medidas pontuais a serem implementadas pelo Poder Executivo para a devida regularização urbanística e fundiária do loteamento irregular, havendo, nesse ponto, violação do princípio da separação dos poderes (art. 2º da Constituição Federal). 



    Diante do exposto, com base no art. 21, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, CONHEÇO do Agravo e dou PARCIAL PROVIMENTO ao Recurso Extraordinário para determinar que outra decisão seja proferida pelo Tribunal recorrido, com base no entendimento fixado no Tema 698 de Repercussão Geral, preservando a finalidade enunciada, mas valorizando o diálogo institucional e o monitoramento dos planos existentes ou a elaborar. 



    Publique-se.



    Brasília, 2 de maio de 2024.



Ministro FLÁVIO DINO



Relator



Documento assinado digitalmente