Tribunal: STF
Processo: RE 1488536
Classe: RE
Órgão julgador: CRISTIANO ZANIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-05-11
Data de publicação: 2024-05-11

Ementa:

Inteiro teor:
Trata-se de recurso extraordinário interposto contra acórdão assim ementado: 



    “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Lei nº 10.510, de 17 de maio de 2022, do Município de Santo André, de iniciativa parlamentar, que ‘autoriza o Poder Executivo a determinar a implantação de área de espera específica, nos postos e unidades de saúde, para atendimento médico pediátrico aos pacientes bebês e crianças separados dos pacientes adultos’ – Invasão de competência privativa do Poder Executivo – Artigos 5º, 47, incisos II, XIV, e XIX, ‘a’ e 144 da Constituição do Estado de São Paulo – Ingerência na gestão administrativa, alterando a estrutura do atendimento médico municipal, invadindo competência reservada ao Chefe do Executivo Municipal – AÇÃO JULGADA PROCEDENTE” (doc. 9, p. 4).



    A recorrente, fundada no art. 102, III, a, da Constituição Federal, alega, em suma, violação do art. 2° da mesma Carta e sustenta a constitucionalidade da Lei n. 10.510/2022 do Município de Santo André, tendo em vista que:



    “[...] não há vedação constitucional ao Legislativo para iniciar o processo legislativo, pois a matéria é de iniciativa comum ou concorrente, por abranger políticas públicas (implantação de área de espera específica, nos postos e unidades de saúde, para atendimento médico pediátrico aos pacientes bebês e crianças separados dos pacientes adultos), não alcançando as hipóteses de iniciativa privativa dispostas no art. 61, § 1°, II, ‘e’, da C.F e art. 24, § 2°, da CE/SP” (documento eletrônico 12, p. 17).



    Afirma ainda que o acórdão recorrido afrontou a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal consolidada no julgamento do Tema 917 da Repercussão Geral.



    A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pelo provimento do recurso extraordinário.



    O recurso merece acolhida.



    O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo julgou procedente a ação direta de inconstitucionalidade da Lei n. 10.510/2022 do Município de Santo André, decorrente de projeto de iniciativa parlamentar, com apoio nos seguintes fundamentos: 



    "Essa a legislação questionada (fl. 46):



    LEI N° 10.510, DE 17 DE MAIO DE 2022



    AUTORIZA O PODER EXECUTIVO A DETERMINAR A IMPLANTAÇÃO DE ÁREA DE ESPERA ESPECÍFICA, NOS POSTOS E UNIDADES DE SAÚDE, PARA ATENDIMENTO MÉDICO PEDIÁTRICO AOS PACIENTES BEBÊS E CRIANÇAS SEPARADOS DOS PACIENTES ADULTOS.



    Art. 1° - Fica o Poder Executivo autorizado a determinar a implantação de sistema de atendimento pediátrico em sala de espera específica destinada ao atendimento de bebês e crianças, separados dos pacientes adultos.



    Art. 2° - A determinação deve ser observada inclusive nos prontos atendimentos de unidades de saúde públicas e particulares.



    Art. 3° - As despesas decorrentes desta lei correrão por conta das dotações orçamentárias próprias, suplementadas, se necessário.



    Art. 4° - Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.



    Embora a lei contenha apenas uma autorização ao Poder Executivo, ela invade na gestão pública, padecendo de inconstitucionalidade. 



    Conforme se apura, a legislação questionada inclui uma nova dinâmica com a separação do atendimento nos postos e unidades de saúde, entre o atendimento pediátrico e o atendimento adulto e, portanto, invade a esfera da estrutura administrativa local, pois seriam necessárias providências e atribuições para a implantação deste programa específico. 



    Portanto, a matéria afeta à iniciativa legislativa resulta reservada ao Chefe do Executivo Municipal quando dispuser sobre a organização e o funcionamento da administração pública que, de acordo com o juízo de conveniência e oportunidade, implementará a lei, sem interferência de outro Poder.



    Quanto à alegada geração de despesas para o cumprimento da fiscalização, não é causa apta para declaração de inconstitucionalidade da lei, senão apenas a sua ineficácia no exercício financeiro do início de sua vigência” (documento eletrônico 10, pp. 5 e 7).



    Ao assim decidir, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo divergiu do entendimento do Supremo Tribunal Federal firmado no julgamento do ARE 878.911 RG/RJ (Tema 917 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Gilmar Mendes, no sentido de que não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, ‘a’, ‘c’ e ‘e’, da Constituição Federal). O acórdão do referido precedente foi assim ementado:



    “Recurso extraordinário com agravo. Repercussão geral. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade estadual. Lei 5.616/2013, do Município do Rio de Janeiro. Instalação de câmeras de monitoramento em escolas e cercanias. 3. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Competência privativa do Poder Executivo municipal. Não ocorrência. Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. 4. Repercussão geral reconhecida com reafirmação da jurisprudência desta Corte. 5. Recurso extraordinário provido” (DJe 11/10/2016).



    Com essa mesma orientação, aponto os seguintes julgados nos quais também se assentou a constitucionalidade de leis locais, de iniciativa parlamentar, que buscam dar concretude a direitos sociais previstos na Constituição da República:



    “Ementa: Segundo agravo regimental em recurso extraordinário. Representação de inconstitucionalidade. Lei nº 3.773/20 do Município de Tietê/SP, a qual prevê a obrigatoriedade de os hospitais e maternidades oferecerem orientação de primeiros socorros aos responsáveis por recém-nascidos. Suposta nulidade, ante a ausência de intimação para oferecer contrarrazões ao primeiro agravo regimental. Não ocorrência. Processo legislativo. Vício de iniciativa. Inexistência. Agravo regimental ao qual se nega provimento. 1. Cabe à Fazenda Pública promover seu cadastramento junto aos sistemas de intimações eletrônicas do Tribunal a fim de viabilizar as comunicações processuais nos feitos em que atua, sob pena de se terem por válidas e eficazes as intimações realizadas via Diário de Justiça, conforme preconizam o art. 246, caput, §§ 1º e 2º, e os arts. 270 e 272 do Código de Processo Civil. 2. Relativamente à lei municipal impugnada, é certo que não promoveu qualquer alteração ou inovação na estrutura ou atribuição dos órgãos do Poder Executivo, constatando-se que as condutas previstas na norma questionada dizem respeito às atribuições ordinárias dos servidores da área da saúde. 3. É necessário se avaliar com cautela os casos de iniciativa legislativa reservada, em face do entendimento que se vem sagrando majoritário nesta Corte, segundo o qual tal prerrogativa deve ser analisada restritivamente, cum grano sallis, uma vez que retira do Poder Legislativo, órgão incumbido de editar normas de caráter geral por excelência, parcela de seu âmbito de atuação. 4. O entendimento adotado pelo acórdão recorrido está em harmonia com a tese assentada no julgamento do ARE nº 878.911, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tema nº 917 da Repercussão Geral, DJe de 11/10/16, segundo a qual não usurpa competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata de sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos, nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, inciso II, alíneas a, c e e, da Constituição Federal). 5. Agravo regimental ao qual se nega provimento” (RE 1.333.168 AgR-segundo/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 28/11/2022 — grifei).



    “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL. LEI N. 10.795/2022 DO MUNICÍPIO DE GOIÂNIA: REGRAMENTO DA EQUIPE MULTIDISCIPLINAR QUE DEVE ACOMPANHAR A GESTANTE NOS PERÍODOS PRÉ-NATAL, PARTO E PÓS-PARTO. VÍCIO DE INICIATIVA: NÃO OCORRÊNCIA. NORMA DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE NÃO TRATOU DA ESTRUTURA E ATRIBUIÇÃO DE ÓRGÃO NEM DE REGIME JURÍDICO DE SERVIDORES PÚBLICOS. TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO IMPROVIDO. I — Consoante entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE 878.911 RG/RJ (Tema 917 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Gilmar Mendes, não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, a, c e e, da Constituição Federal). II — Agravo regimental ao qual se nega provimento” (ARE 1.462.680 AgR/GO, de minha relatoria, DJe 16/2/2024 — grifei).



    “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE NORMA MUNICIPAL. LEI 13.493/2020 DO MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ DO RIO PRETO: PREVISÃO DE MATRÍCULA DE ALUNOS DO ENSINO INFANTIL E FUNDAMENTAL EM UNIDADES DE ENSINO PRÓXIMAS À RESIDÊNCIA OU AO LOCAL DE TRABALHO DOS PAIS OU RESPONSÁVEIS. AUSÊNCIA DE ALTERAÇÃO DE ESTRUTURA OU DE ATRIBUIÇÃO DE ÓRGÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. CONSTITUCIONALIDADE DA NORMA QUESTIONADA. APLICAÇÃO DO ENTENDIMENTO FIRMADO NO TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o ARE 878.911-RG/RJ (Tema 917 da Repercussão Geral), da relatoria do Ministro Gilmar Mendes, assentou que ‘não usurpa competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos (art. 61, § 1º, II, ‘a’, ‘c’ e ‘e’, da Constituição Federal)’. II – Conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal, não ofende a separação de poderes a previsão, em lei de iniciativa parlamentar, de encargo inerente ao Poder Público a fim de concretizar direito social previsto na Constituição. III – Agravo regimental a que se nega provimento” (RE 1.323.723 AgR/SP, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe 29/9/2022 — grifei).



    “Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL E AMBIENTAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CRIAÇÃO DE UNIDADE DE CONSERVAÇÃO POR LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. 



    1. Recurso extraordinário contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais que reputou constitucional lei municipal de iniciativa parlamentar que criara unidade de conservação ambiental. Alegação de afronta à iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo para dispor sobre a matéria. 2. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal se firmou no sentido de que a simples criação de despesa para a Administração, mesmo em caráter permanente, não atrai a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo para deflagrar o processo legislativo correspondente. Precedente: ARE 878.911, Rel. Min. Gilmar Mendes. 3. Em alguns casos, o grau de comprometimento das finanças públicas e de interferência no funcionamento de órgãos e entidades da Administração Pública pode acarretar a declaração de inconstitucionalidade por afronta ao art. 61, § 1º, II, a, c e e, da CF/1988. Não é, todavia, a realidade aqui presente, já que o parque regional criado tem dimensões territoriais diminutas. 4. Desprovimento do recurso extraordinário” (RE 1.279.725/MG, redator para o acórdão o Ministro Luís Roberto Barroso, DJe 5/6/2023 — grifei).



    “Ementa: Agravo regimental em recurso extraordinário. Direito Administrativo. Controle de constitucionalidade. Lei nº 5.688/14 do Município do Rio de Janeiro. Obrigatoriedade de que hospitais, postos e demais unidades de saúde do Município implantem procedimentos para armazenamento e aplicação da Vacina BCG-ID. Lei de iniciativa parlamentar. Ausência de vício formal de iniciativa. Competência concorrente em defesa da saúde. Ausência de violação da separação de poderes. Cumprimento de política pública estabelecida pelo Ministério da Saúde. Incidência do Tema nº 917 da Repercussão Geral. Precedentes. Agravo ao qual se nega provimento. 1. Os Municípios, no âmbito da competência concorrente e comum (art. 24, inciso XII, e art. 30, incisos I e II), podem legislar sobre defesa da saúde, desde que observadas as regras alusivas à reserva de iniciativa para o processo legislativo, que se submetem a critérios de direito estrito, sem qualquer margem para ampliação das situações constitucionalmente previstas. Precedentes: ADI nº 724-MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 27/4/01; ARE nº 878.911, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 11/10/16; RE nº 1.221.918-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes , Primeira Turma, DJe de 25/9/19. 2. Há burla à reserva de iniciativa do chefe do Poder Executivo nas hipóteses em que o projeto de lei parlamentar: (i) preveja aumento de despesas fora dos casos constitucionalmente autorizados; (ii) disponha sobre atribuições ou estabeleça obrigações a órgãos públicos; e/ou (iii) interfira no regime jurídico dos servidores públicos ou em aspectos da sua remuneração. Precedentes: ARE nº 1.075.428/RJ-AgR, Segunda Turma, de minha relatoria, julgado em 7/5/18, DJe de 28/5/18; RE nº 653.041/MG-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Edson Fachin, julgado em 28/6/16, DJe de 9/8/16; RE nº 1.104.765/RN-AgR, Primeira Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, julgado em 27/4/18, DJe de 25/5/18; ADI nº 3.564, Tribunal Pleno, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 13/8/14, DJe de 9/9/14. 3. A norma em testilha não dispõe sobre nenhuma das matérias sujeitas à iniciativa legislativa reservada do chefe do Poder Executivo taxativamente previstas no art. 61, § 1º, da Constituição Federal, limitando-se a dispor, no âmbito do interesse local, acerca do cumprimento de política pública já estabelecida pelo Ministério da Saúde. A matéria prevista na lei visa à prevenção de doença, notoriamente em direção ao público infantil, englobando de forma direta o tratamento do direito constitucional à saúde. 4. O caso resta contemplado pelo Tema nº 917 da Repercussão Geral, segundo o qual ‘[n]ão usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos’ (ARE nº 878.911-RG, Tribunal Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 11/10/16). 5. Agravo regimental não provido” (RE 1.243.354 AgR/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 29/6/2022 — grifei).



    “Ementa: AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR 136/2014 DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO – RJ. ACESSIBILIDADE A ESCOLAS E INSTITUIÇÕES DE ENSINO. PROTEÇÃO E GARANTIA DAS PESSOAS COM DEFICIÊNCIA. VÍCIO DE INICIATIVA NÃO CONFIGURADO. TEMA 917 DA REPERCUSSÃO GERAL. COMPETÊNCIA COMUM DA UNIÃO, DOS ESTADOS, DO DISTRITO FEDERAL E DOS MUNICÍPIOS. ARTIGOS 23, INCISO II, E 30, INCISO I, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. ACÓRDÃO RECORRIDO EM HARMONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO” (ARE 1.403.761 AgR/RJ, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 3/4/2023 — grifei).



    Posto isso, reconheço a violação à tese do Tema 917 da Repercussão Geral e dou provimento ao recurso extraordinário (art. 932 do CPC) para reformar o acórdão recorrido e declarar a constitucionalidade da Lei n. 10.510/2022 do Município de Santo André. 



    Publique-se.



    Brasília, 11 de maio de 2024.



Ministro Cristiano Zanin



Relator