Tribunal: STF
Processo: RE 1479938
Classe: RE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-03-08
Data de publicação: 2024-03-08

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, assim ementado:



    “PROCESSO CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. COMPETÊNCIA. AÇÕES CIVIS PÚBLICAS DE EFEITOS NACIONAIS OU REGIONAIS. RECONHECIMENTO. AUSÊNCIA DE PREVENÇÃO. IPHAN. PROTEÇÃO DOS SÍTIOS ARQUEOLÓGICOS. POLÍTICAS PÚBLICAS. GESTÃO ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO À SEPARAÇÃO DOS PODERES. APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA PROVIDAS. 1. Cuida-se de apelação e remessa necessária interposta pelo INSTITUTO DO PATRIMONIO HISTORICO E ARTISTICO NACIONAL - IPHAN, contra sentença que julgou procedente a pretensão autoral, condenando a autarquia ora apelante a: a) efetivar a devida alimentação, atualização e modernização do Cadastro Nacional de Sítios Arqueológicos, no que diz respeitos aos sítios arqueológicos terrestres e subaquáticos de todo o país, permitindo uma efetiva interface com o licenciamento ambiental federal, estadual ou municipal, mediante disponibilização do CNSA em seu sítio eletrônico; b) dotar o CNSA de dados de localização e georreferenciamento dos sítios arqueológicos terrestres e subaquáticos já identificados no país e comunicados ao IPHAN, por qualquer meio; c) atualizar todos os dados necessários à completa caracterização dos sítios arqueológicos conhecidos e já registrados, com correção de incongruências e omissões nas fichas dos cadastros hoje presentes no CNSA; d) a inserir também no sistema os sítios arqueológicos subaquáticos, já identificados e informados ao IPHAN, por qualquer meio, permitindo-se sua pesquisa por Unidade Federativa, Município, bacia hidrográfica e por trechos da costa brasileira. Ao final, restou afastada a condenação ao pagamento de custas processuais e honorários advocatícios. 2. Em suas razões recursais, o IPHAN sustentou, a título de preliminar: a) incompetência do juízo a quo e competência da Justiça Federal no Distrito Federal, dado o caráter coletivo e nacional das pretensões veiculadas; b) o valor da causa estaria inadequado, pois a causa de pedir e os pedidos se refeririam a um interesse difuso, sem conteúdo econômico imediato e estimável, não passível de aferição econômica. No mérito, alegou: a) ausência de omissão estatal, pois já existiriam avanços substanciais na organização do sistema do Cadastro Nacional de Sítios Arqueológicos - CNSA; b) a pretensão inicial, nos termos em que apresentada, confundiria licenciamento ambiental e a função do CNSA; c) subsidiariamente, limitação dos efeitos do recadastramento ao estado de Sergipe. 3. No que se refere à alegação de incompetência do juízo a quo para julgar a ação, tem-se que o Plenário do STF, quando do julgamento do RE 1.101.937/SP (Rel. Min. Alexandre de Moraes, julgado em 7/4/2021, Tema 1.075), em sede de repercussão geral, decidiu pela inconstitucionalidade do art. 16 da Lei nº 7.347/85 (alterado pela Lei nº 9.494/97), de modo que, em se tratando de ação civil pública de efeitos nacionais ou regionais, a competência deve observar o art. 93, II da Lei nº 8.078/90 (CDC). Acaso tenham sido ajuizadas múltiplas ações civis públicas de âmbito nacional ou regional, é firmada a prevenção do juízo que primeiro conheceu de uma delas, para o julgamento de todas as demandas conexas. Assim, a natureza nacional da pretensão não afasta a competência do juízo de primeiro grau localizado em Sergipe, notadamente à falta de evidência de outro juízo prevento em ação que veicule a mesma causa de pedir/pedido. Preliminar afastada. 4. É fato que o patrimônio cultural recebe proteção constitucional (art. 216, IV e §1º da CF/88), não se duvidando, ainda, da competência comum dos entes federativos para atuar em defesa do referido patrimônio (art. 23, III e IV e o art. 30, IX da CF/88). 5. Na hipótese, busca o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, por meio da presente ação, compelir o IPHAN a efetivar a devida alimentação, atualização e modernização do Cadastro Nacional de Sítios Arqueológicos, inclusive com dados de localização e georreferenciamento dos sítios arqueológicos terrestres e subaquáticos já identificados no país. Do exame da pretensão apresentada em juízo, de logo se percebe estar-se diante de hipótese em que busca, o autor da ação, a obtenção de provimento judicial a intervir em seara relacionada: 1) à eleição de prioridade de atuação do Poder Executivo; 2) à organização administrativa de entidade autárquica. Ocorre que, nos termos do que tem sistematicamente sido decidido por esta colenda Segunda Turma do TRF5, não cabe ao Poder Judiciário se imiscuir em matéria tipicamente voltada à gestão administrativa, intervindo em política pública e elegendo prioridades, mormente quando a entidade administrativa evidencia estar adotando esforços para implementá-la. 6. Assim, conquanto, em tese, seja lícito ao Poder Judiciário ‘determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos Poderes’ (AI 739.151 AgR, Rel. Ministra ROSA WEBER, DJe 11/06/2014), na espécie, a intervenção judicial na atividade de aperfeiçoamento técnico e sistêmico do banco de dados e no cadastro nacional de sítios arqueológicos do IPHAN, findaria por afetar a ordem administrativa, elegendo prioridade de gestão e de alocação de recursos públicos, em manifesta afronta ao Princípio da Separação dos Poderes. 7. Em resumo: não cabe ao Poder Judiciário interferir nas políticas públicas, resvalando na atuação da Administração, dentro da sua admitida discricionariedade, devendo prevalecer quanto ao tema a posição da atual composição desta colenda Turma Julgadora, no sentido de que ‘a formulação de políticas públicas, como na hipótese em debate, é de competência exclusiva dos Poderes Executivo e Legislativo. Em assim sendo, é de rigor que não deve o Poder Judiciário assumir postura criadora de direito com base em decisões de cunho eminentemente valorativo e, por conseguinte, não lhe compete ordenar a aplicação dos recursos nessa ou naquela obra ou atividade, elegendo prioridades e exercendo juízo de conveniência e oportunidade. Essa é a regra (...).’ (TRF5, 2ª T., PJE 0809386-49.2017.4.05.0000, Rel. Des. Federal Paulo Roberto de Oliveira Lima, Data da assinatura: 27/02/2019). 8. Em que pese a densidade dos direitos discutidos, bem como a nobreza da intenções do autor da ação (conservação do patrimônio histórico-cultural), a matéria objeto da causa não se enquadra nas situações excepcionais a demandarem a atuação do Poder Judiciário, reservada às hipóteses em que os entes estatais não cumprem os encargos político-jurídicos expressos na Constituição da República e desta omissão advenham repercussões diretas na eficácia e integridade de direitos individuais e/ou coletivos (cf. STF, ADPF-45, Relator Ministro Celso de Mello). Por fim, registre-se que, no caso, a atuação administrativa concernente à inserção, atualização e cadastro dos sítios arqueológicos, está sendo realizada, ainda que em celeridade aquém da esperada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. 9. Provimento à apelação e à remessa necessária do IPHAN, para o fim de julgar improcedentes os pedidos. Sem honorários (art. 18 da Lei nº 7.347/85).” (eDOC. 12, ID: 1b01c568, p. 14-16)



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, a, da Constituição Federal, a parte recorrente aponta violação aos arts. 23, III e IV, 30, IX, 129, III, 216, 216-A, 225, § 1º, IV, V, do texto constitucional (eDOC. 21, ID: 18be5e3c). 



    Afirma que o Ministério Público Federal, parte ora recorrente, ajuizou ação civil pública contra o Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional – IPHAN, tendo em vista a omissão estatal na atualização de dados no Cadastro Nacional de Sítios Arqueológicos, em potencial prejuízo à preservação do patrimônio histórico, porquanto órgãos ambientais não estariam tendo acesso a informações importantes sobre a possível existência de sítios arqueológicos, a tornar falhos eventuais atos de licenciamento ambiental nas localidades.



    Sustenta, em síntese, que o TRF da 5ª Região, ao dar provimento à apelação, para reformar a sentença de primeiro grau e julgar improcedente o pedido formulado na inicial, teria contrariado a jurisprudência desta Corte acerca da possibilidade de intervenção, pelo Poder Judiciário, em políticas públicas quando constatada omissão lesiva aos direitos fundamentais.



    É o relatório.



    Decido.



    Inicialmente, ressalto que o Supremo Tribunal Federal tem orientação no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote providências no sentido de assegurar direitos constitucionais essenciais, sem que se possa falar em violação ao princípio da separação dos poderes. Nesse sentido, confiram-se os seguintes julgados:



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Constitucional. Direito à educação. 3. Centro de educação em condições precárias. Revolvimento do acervo fático-probatório e da legislação infraconstitucional aplicável à espécie. Súmula 279. 4. Dever constitucional do Estado. Possibilidade de intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas para efetivação de direitos fundamentais. 5. Ausência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 6. Agravo regimental a que se nega provimento.” (ARE 769.977-AgR/DF, de minha relatoria, Segunda Turma, DJe 19.11.2014)



    “DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. DIREITO À EDUCAÇÃO. REFORMA DE ESCOLA ESTADUAL EM CONDIÇÕES PRECÁRIAS. VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. CONSONÂNCIA DA DECISÃO RECORRIDA COM A JURISPRUDÊNCIA CRISTALIZADA NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 09.9.2014. 1. O entendimento adotado pela Corte de origem, nos moldes do assinalado na decisão agravada, não diverge da jurisprudência firmada no âmbito deste Supremo Tribunal Federal, no sentido de que o Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação de Poderes. Entender de modo diverso demandaria a reelaboração da moldura fática delineada no acórdão de origem, o que torna oblíqua e reflexa eventual ofensa, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. 2. As razões do agravo regimental não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada. 3. Agravo regimental conhecido e não provido.” (RE 911.798-AgR/PB, Rel. Min. Rosa Weber, Primeira Turma, DJe 16.12.2015)



    “AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. EDUCAÇÃO. ENSINO ESPECIAL. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INOCORRÊNCIA. NECESSIDADE DE REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA 279 DO STF. DESPROVIMENTO. 1. É firme o entendimento deste Tribunal de que o Poder Judiciário pode, sem que fique configurada violação ao princípio da separação dos Poderes, determinar a implementação de políticas públicas em defesa de direitos fundamentais. 2. Para se chegar a conclusão diversa daquela a que chegou o Tribunal de origem, quanto às necessidades especiais dos autores e à fixação da proporção numérica de professor/aluno por sala de aula, seria necessário o reexame do conjunto fático-probatório dos autos. Incidência da Súmula 279 do STF. 3. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista nos arts. 81, § 2º e 1.021, § 4º, do CPC.” (RE 1.060.961-AgR/DF, Rel. Min. Edson Fachin, Segunda Turma, DJe 06.5.2019)



    “Direito Administrativo e Constitucional. Agravo interno em embargos de divergência em agravo interno em recurso extraordinário com agravo. Implementação de políticas públicas. Construção de novas escolas. Possibilidade. Inexistência de violação ao princípio da separação dos poderes. Garantia do direito à educação. Ausência de demonstração do dissenso jurisprudencial. 1. O acórdão embargado se alinha à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido da possibilidade, em casos emergenciais, de implementação de políticas públicas pelo Poder Judiciário, ante a inércia ou morosidade da Administração, como medida assecuratória de direitos fundamentais. 2. Agravo interno a que se nega provimento.” (ARE 1.230.668-AgR-EDv-AgR/AM, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, DJe 26.8.2022)



    “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Constitucional. Ação civil pública. Direito à educação. Implementação de políticas públicas. Reforma em escola pública. Possibilidade. Violação do princípio da separação dos poderes. Não ocorrência. Precedentes. 1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação do princípio da separação dos poderes inserto no art. 2º da Constituição Federal. 2. Agravo regimental não provido, com imposição de multa de 1% (um por cento) do valor atualizado da causa (art. 1.021, § 4º, do CPC). 3. É inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, haja vista tratar-se, na origem, de ação civil pública (art. 18 da Lei nº 7.347/85).” (ARE 1.357.301-AgR/AM, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe 11.5.2022)



    No caso, o Tribunal de origem, ao examinar o conjunto probatório constante dos autos, entendeu inexistir, na hipótese em análise, qualquer hipótese excepcional legitimadora da intervenção jurisdicional na política pública questionada. Nesse sentido, extrai-se o seguinte trecho do acórdão impugnado:



    “Por fim, cumpre salientar que, em que pese a densidade dos direitos discutidos, bem como a nobreza da intenções do autor da ação (conservação do patrimônio histórico-cultural), a matéria objeto da causa não se enquadra nas situações excepcionais a demandarem a atuação do Poder Judiciário, reservada às hipóteses em que os entes estatais não cumprem os encargos político-jurídicos expressos na Constituição da República e desta omissão advenham repercussões diretas na eficácia e integridade de direitos individuais e/ou coletivos (cf. STF, ADPF-45, Relator Ministro Celso de Mello). Como se não bastasse, merece ser registrado que, no caso, a atuação administrativa concernente à inserção, atualização e cadastro dos sítios arqueológicos, está sendo realizada, ainda que em celeridade aquém da esperada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL.” (eDOC. 12, ID: 1b01c568, p. 13-14)



    Assim, verifica-se que divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279/STF. Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:



    “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO À ACESSIBILIDADE EM ESTABELECIMENTO DE ENSINO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA. CARACTERIZADA OMISSÃO ESTATAL ASSEVERADA NO ACÓRDÃO RECORRIDO. REEXAME DE FATOS E PROVAS: INVIABILIDADE NO CAMPO EXTRAORDINÁRIO. ÓBICE DO ENUNCIADO Nº 279 DA SÚMULA DO STF. 1. O Poder Judiciário, em situações excepcionais, pode determinar que a Administração Pública adote medidas assecuratórias de direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais, sem que isso configure violação ao princípio da separação dos poderes disposto no art. 2º da Constituição da República. 2. É inviável, em recurso extraordinário, o reexame dos elementos probatórios que fundamentam o acórdão recorrido. Incidente o óbice do enunciado nº 279 da Súmula do STF. 3. No caso, o Tribunal de origem, com base nos pressupostos fáticos constantes dos autos, asseverou configurada omissão do Estado do Rio Grande do Norte no tocante à realização de obras de acessibilidade em escola estadual. 4. Agravo regimental ao qual se nega provimento”. (ARE 1.403.253-AgR/RN, Rel. Min. André Mendonça, Segunda Turma, DJe 16.11.2023)



    “AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLÍTICAS PÚBLICAS. ESCOLAS. REDE FÍSICA. REFORMA. ACESSIBILIDADE. OBRIGAÇÃO DE FAZER. FATOS E PROVAS. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 1. É inviável, em recurso extraordinário, o reexame dos fatos e das provas dos autos (Súmula nº 279/STF). 2. Agravo interno desprovido, com imposição de multa de 5% (cinco por cento) do valor atualizado da causa (artigo 1.021, § 4º, do CPC), caso seja unânime a votação. 3. Honorários advocatícios majorados ao máximo legal em desfavor da parte recorrente, caso as instâncias de origem os tenham fixado, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil, observados os limites dos §§ 2º e 3º e a eventual concessão de justiça gratuita.” (ARE 1.294.338-AgR/PR, Rel. Min. Luiz Fux (Presidente), Tribunal Pleno, DJe 11.3.2021)



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 8 de março de 2024.



Ministro Gilmar Mendes



Relator



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