Tribunal: STF
Processo: ARE 1472563
Classe: ARE
Órgão julgador: GILMAR MENDES
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-04-17
Data de publicação: 2024-04-17

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO: Trata-se de agravo interposto contra decisão de inadmissibilidade de recurso extraordinário em face de acórdão do Tribunal de Justiça de Minas Gerais, ementado nos seguintes termos:  



    “EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE - OCUPAÇÃO IRREGULAR - CONSTRUÇÕES - ENTE PÚBLICO MUNICIPAL - DEVER DE AGIR PARA FISCALIZAR E REGULARIZAR OCUPAÇÃO - ESTADOS - DEVER DE FISCALIZAR E PRESERVAR O MEIO AMBIENTE – OMISSÃO - RESPONSABILIDADE OBJETIVA - OCUPAÇÃO ANTRÓPICA - DEMOLIÇÃO DE EDIFICAÇÕES - IMPOSSIBILIDADE 



    – A instituição de Área de Preservação Permanente - APP cuida-se de um instrumento jurídico para proteção de espaço territorial especial e dotado de atributos ambientais relevantes, contribuindo no resguardo efetivo do direito constitucional ao ambiente ecologicamente equilibrado. 



    - Constatadas as irregularidades consistente em ocupação irregular por meio de construções em Área de Preservação Permanente de propriedade do ente público municipal, este como legítimo responsável pela regularização de loteamentos urbanos irregulares, deve agir para fiscalizar e regularizar tal ocupação, considerando que são responsáveis pela disciplina do uso, ocupação e parcelamento do solo. 



    - Os Estados têm o dever de fiscalizar e preservar o meio ambiente e combater a poluição (Constituição Federal, art. 23, VI, e art. 3º da Lei 6.938/1981), podendo sua omissão ser interpretada como causa indireta do dano (poluidor indireto), o que enseja sua responsabilidade objetiva (STJ - AREsp 1678232/SP). 



    - É impossível a determinação de demolição do conjunto de edificações, embora construídas em área de preservação permanente, por tratar-se de ocupação antrópica consolidada, nos termos da Lei nº 14.309/2002”. (eDOC 16 – ID: 7cce7bef)  



    No recurso extraordinário, interposto com fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição Federal, aponta-se violação aos arts. 30, VIII, e 37, § 6º, do texto constitucional. (eDOC 126 – ID: 3d717a00)



    Nas razões recursais, afirma-se que “a condenação ao Estado de Minas Gerais foi imposta com fundamento em suposta conduta omissiva do ente público, razão pela qual, na forma do citado art.37, §6º, da Constituição Federal, somente há que se falar em responsabilidade subjetiva, a qual, na hipótese, inexiste”. (eDOC 126 – ID: 3d717a00, p. 9)



    Acrescenta-se que “a imposição do dever de reparação ao Estado de Minas Gerais, com fundamento no genérico dever de fiscalizar e proteger o meio ambiente, no caso concreto, também viola o disposto no art. 30, VIII, da Constituição Federal, segundo o qual os Municípios são os entes encarregados de disciplinar o uso, a ocupação e o parcelamento do solo, não se podendo imputar ao Estado de Minas Gerais responsabilidade em decorrência de suposta omissão quanto ao exercício de função que se insere na esfera de competência de outro ente federado”. (eDOC 126 – ID: 3d717a00, p. 11)



    É o relatório.



    Decido.



    A irresignação não merece prosperar. 



    Verifico que a Corte de origem, com fundamento na legislação infraconstitucional aplicável à espécie e no acervo probatório constante dos autos, consignou a responsabilidade do Estado de Minas Gerais para a reparação de dano ambiental ocasionado por omissão quanto à fiscalização de área de proteção ambiental – APA ocupada irregularmente. Nesses termos, colho trecho do acórdão recorrido:  



    “O Ministério Público do Estado de Minas Gerais propôs Ação Civil Pública contra o Município de Belo Horizonte, o Estado de Minas Gerais e a COPASA, alegando danos ambientais, em virtude de noticiada ocupação irregular, nas proximidades da av. Ximango, n.º 779, bairro Flávio Marques Lisboa, no entorno do Parque Roberto Burle Marx, nesta Capital, imóveis esses inseridos dentro do perímetro dos três Réus. 



    Conforme se extrai dos autos, foi instaurado Inquérito Civil nº 0024.11.005174-5, em que se apurou a existência de diversas edificações construídas às margens do Córrego do Barreiro, de forma irregular, sem qualquer processo de aprovação para o loteamento, havendo várias edificações a menos de 30 metros do córrego, todas concluídas e habitadas, definindo-se como consolidada a situação. 



    Consta do Parecer Técnico Fiscal emitido pela Secretaria Municipal Adjunta de Fiscalização (SMAFIS), que a área em exame constitui um terreno indiviso de grande extensão, definido como Zona de Proteção – ZP1 pela Lei de Parcelamento, Ocupação e Uso do Solo de Belo Horizonte; que na referida av. Ximango há apenas três terrenos indivisos, um de 74.140 m², de propriedade do Município de Belo Horizonte, um de 12.650 m², de propriedade do Governo do Estado de Minas Gerais, e um terceiro de 16.170 m², de propriedade Polícia Militar de Minas Gerais (doc. ordem 15 – fls. 264/266). 



    De acordo ainda com o Parecer Técnico nº 0624/13, da Secretaria Municipal de Meio Ambiente, o local constitui APP, com a presença de curso d’água em leito natural, conforme parâmetros da Lei Federal nº 12.651/12. O terreno se insere na região do Barreio e, portanto, em área urbana que, considerando a densidade da vegetação arbórea do local, deve ter havido supressão de árvores para implantação de edificação, donde se conclui que as intervenções e agressões sobre a APP tiveram por finalidade a construção de moradia (doc. ordem 15 – fls. 264/266). 



    Pois bem. 



    Compulsando detidamente os autos, constata-se que, de fato, houve uma ocupação irregular, por meio de construções em Área de Preservação Permanente, de propriedade do Município de Belo Horizonte e do Estado de Minas Gerais. 



    A instituição de Área de Preservação Permanente - APP cuida-se de um instrumento jurídico para proteção de espaço territorial especial e dotado de atributos ambientais relevantes, contribuindo no resguardo efetivo do direito constitucional ao ambiente ecologicamente equilibrado. Encontra respaldo constitucional, como visto, no artigo 225, § 1º, III, da Constituição da República de 1988. 



    No âmbito federal, a Lei nº 4.771/65 (revogada pela Lei nº 12.651 de 2012) que instituiu o Código Florestal, vigente ao tempo dos fatos apurados pelo Ministério Público Estadual, estabelecia, em seu art. 2º, as normas gerais quanto à área de preservação permanente. 



    É possível constatar também que as referidas edificações constantes dos imóveis dos Apelantes foram erguidas há mais de 25 (vinte e cinco) anos, logo as intervenções antrópicas promovidas em imóveis de propriedade do Estado de Minas Gerais e do Município, em área de preservação permanente, segundo parâmetros estabelecidos pela Lei nº 4.771/65, ocorreram antes de 19 de junho de 2002, marco fixado pelo §1º do art. 11 da Lei Estadual n° 14.309/2002, para fins de consolidação de intervenções indevidas. 



    Consoante previsão do art. 30, VIII, da CR/88, é encargo do Município promover a ocupação ordenada do solo urbano. Nesse sentido os Municípios têm obrigação própria e autônoma, que se constitui em um poder-dever, quanto à implementação de políticas públicas que têm por fim a infraestrutura urbana (artigos 23, inciso IX, 30, inciso VIII, e 182 da CR/88 e art. 2º da Lei 10.257/2001). 



    Assim, constatadas as irregularidades acima mencionadas, o Município de Belo Horizonte, como legítimo responsável pela regularização de loteamentos urbanos irregulares, deveria ter agido para fiscalizar e regularizar tal ocupação, considerando que são eles os entes responsáveis pela disciplina do uso, ocupação e parcelamento do solo. 



    No que diz respeito ao Estado de Minas Gerais, “o Superior Tribunal de Justiça firmou o entendimento de que o ente federado tem o dever de fiscalizar e preservar o meio ambiente e combater a poluição (Constituição Federal, art. 23, VI, e art. 3º da Lei 6.938/1981), podendo sua omissão ser interpretada como causa indireta do dano (poluidor indireto), o que enseja sua responsabilidade objetiva. Precedentes: AgRg no REsp 1.286.142/SC, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 28/2/2013; AgRg no Ag 822.764/MG, Rel. Ministro José Delgado, Primeira Turma, DJ 2/8/2007; REsp 604.725/PR, Rel. Ministro Castro Meira, Segunda Turma, DJ 22/8/2005.” (Agravo em Recurso Especial nº 1.678.232/SP)



    (...)



    Assim, como bem consignou o ilustre magistrado sentenciante, os entes públicos têm o poder-dever de realizar ações concretas para a efetivação do comando constitucional de defesa do meio ambiente, mas não o fizeram. 



    Embora haja previsão expressa, na Lei nº 12.651/2012, acerca da obrigação de manutenção e recomposição da vegetação em Área de Preservação Permanente, conforme art. 7º, §1º e §2º, o mesmo diploma legal prevê, em seu art. 8º, a possibilidade de intervenção ou supressão de vegetação nativa em Área de Preservação Permanente, nas hipóteses de utilidade pública, de interesse social ou de baixo impacto ambiental, sendo uma das hipóteses de Interesse social, conforme o art. 3º, IX, d, da referida lei, é “a regularização fundiária de assentamentos humanos ocupados predominantemente por população de baixa renda em áreas urbanas consolidadas”. 



    Desse modo, de fato, é impossível a determinação de demolição do conjunto de edificações, embora tenham sido construídas em área de preservação permanente, por tratar-se de ocupação antrópica consolidada, nos termos da Lei nº 14.309/2002. 



    Porém, cabe ao Município promover a regularização fundiária e ambiental, nos moldes da mesma Lei nº 12.651/2012, consoante o disposto no art. 64, que disciplina a Reurb-S dos núcleos urbanos informais que ocupam Áreas de Preservação Permanente, com aprovação do competente projeto, devendo ser analisada, como consta da r. sentença, em cada situação concreta, “a necessidade de remoção de alguma das edificações para reparação de eventual dano ambiental”, afastada a “remoção da integralidade das construções que se encontrem na APP”. 



    Importante destacar que a regularização fundiária, como instrumento para promoção da cidadania, juntamente com outras políticas públicas, “consiste no conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam à regularização de assentamentos irregulares e à titulação de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado” (art. 46, da Lei nº 11.977/2009) 



    A proteção e garantia em questão envolvem o direito social à moradia, que não se confunde com direito de propriedade. Em muitos casos, moradia pode e deve ser privilegiada em detrimento do direito de propriedade. 



    Assim, considerando os danos ambientais e a ocupação irregular nos imóveis púbicos de propriedade do Município de Belo Horizonte e do Estado de Minas Gerais, descritos em documentos oficiais, existe uma situação alarmante, a justificar a intervenção imediata para regularização do bem. 



    O Município de Belo Horizonte, embora reconheça a urgência de adequação da referida área de ocupação, sustenta que para se atender à regularização fundiária de interesse social, no caso do loteamento em questão, é necessária a adoção de medidas que envolvam a regularização urbanística, devendo ser observado, com fidelidade, o princípio da razoabilidade (princípio da proibição de excesso). 



    Tal colocação não destoa em nada dos comandos trazidas pelo magistrado a quo, na r. decisão de primeiro grau, que, acerca da regularização fundiária, bem como da recuperação da área degradada, estabeleceu:



    (...)



    Por certo, a simples alegação do Município de que está promovendo ações efetivas com o objetivo de regularizar o loteamento objeto desta ação e que o planejamento dependente de leis e atos administrativos internos, não justifica qualquer reforma na r. sentença que, de forma inequívoca e inquestionável, determinou a realização de uma projeto de regularização fundiária de interesse social, atendendo ao disposto no art. 64 da Lei nº 12.651/2012, assim como a delimitação das áreas de preservação permanente, com a adoção de medidas, como a fiscalização, que evitem a construção de novas edificações irregulares na parcela de seu imóvel classificada como APP. 



    Não há, no presente caso, qualquer critério de oportunidade e conveniência do administrador público, pois, “na forma da jurisprudência do STJ, incumbe ao Município o poder-dever de agir para fiscalizar e regularizar loteamento irregular, sendo do ente municipal a responsabilidade pelo parcelamento, uso e ocupação do solo urbano, atividade vinculada e não discricionária.” (REsp REsp 1826761/RJ, Rel. Min. Herman Benjamin, 2ª T., DJe 29/10/2019). 



    Além disso, com bem consignou o magistrado sentenciante, “a simples edição de normas formais não desconfigura a omissão do ente público, o qual quedou-se materialmente inerte face à ocupação irregular do solo urbano, mesmo tendo declarado de interesse social o assentamento consolidado”. 



    Por outro lado, não cabe no presente caso qualquer argumentação acerca da escassez de recursos financeiros do Município que impediria o cumprimento da decisão, posto que foi reconhecida, com base em lei e na CR/88, a omissão e responsabilidade do Município pela regularização fundiária ambiental da área objeto do presente litígio, o que impõe a manutenção da decisão recorrida, em sua integralidade. 



    O direito da coletividade a um meio ambiente saudável e ecologicamente equilibrado, sendo aquele em que há previsão legal e constitucional expressa, não depende do livre arbítrio do gestor para sua efetivação, ou seja, o dispositivo legal é taxativo e não admite margem à discricionariedade, conveniência e/ou oportunidade. Atendidos os pré-requisitos estabelecidos pela norma regente do direito, o Estado deverá cumpri-lo. 



    Assim, vincular o cumprimento das obrigações imposta pela sentença à aplicação da Cláusula da Reserva do Possível não é critério para a regularização da situação fundiária e ambiental da área em questão, para a reparação dos danos ambientais, mediante apresentação de Plano de Recuperação de Área Degradada e nem para a fiscalização das respectivas APPs, a fim de se impedir novas ocupações irregulares. 



    Nesse mesmo sentido, como acima já mencionado, o Estado de Minas Gerais também “tem o dever de fiscalizar e preservar o meio ambiente e combater a poluição (Constituição Federal, art. 23, VI, e art. 3º da Lei 6.938/1981), podendo sua omissão ser interpretada como causa indireta do dano (poluidor indireto), o que enseja sua responsabilidade objetiva”. 



    (...)



    No caso em apreço, restou demonstrado que o ente público, com sua omissão, permitiu que fosse causado dano ao patrimônio ambiental a ensejar sua responsabilidade objetiva pela competente reparação e fiscalização das áreas, a fim de impedir novas ocupações irregulares”. (eDOC 16 – ID: 7cce7bef, p. 7-17)  



    Assim, verifica-se que a matéria debatida no acórdão recorrido restringe-se ao âmbito infraconstitucional, de modo que eventual ofensa à Constituição, se existente, seria meramente reflexa ou indireta, o que inviabiliza o processamento do presente recurso. 



    Além disso, divergir do entendimento firmado pelo Tribunal de origem demandaria o revolvimento do acervo fático-probatório, providência inviável no âmbito do recurso extraordinário. Nesses termos, incide no caso a Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal. 



    Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes:  



    “EMENTA DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ÁREA PÚBLICA. OCUPAÇÃO IRREGULAR. DANOS AO PATRIMÔNIO PÚBLICO E SOCIAL. PODER-DEVER DE FISCALIZAÇÃO. OMISSÃO DO PODER PÚBLICO. RESPONSABILIDADE DO ESTADO. VERIFICAÇÃO DO NEXO DE CAUSALIDADE E CULPA ADMINISTRATIVA DEPENDENTE DA REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA DELINEADA NO ACÓRDÃO REGIONAL. ACÓRDÃO RECORRIDO PUBLICADO EM 07.3.2006. Divergir do entendimento do acórdão recorrido quanto à responsabilidade subjetiva do Estado por danos ao patrimônio público e social, uma vez que presente o nexo causal e verificação de culpa - evidenciado pela falha do serviço, por ausência de fiscalização efetiva, deixando de cumprir bem seu dever de evitar a ocupação irregular de áreas públicas -, demandaria a reelaboração da moldura fática delineada no acórdão recorrido, o que refoge à competência jurisdicional extraordinária prevista no art. 102 da Constituição Federal. Precedentes. Agravo regimental conhecido e não provido”. (RE 655916 AgR, Relator(a): ROSA WEBER, Primeira Turma, julgado em 14-10-2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-214 DIVULG 30-10-2014 PUBLIC 31-10-2014)



    “Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. OMISSÃO. ROMPIMENTO DE BARRAGEM. NECESSIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO FÁTICO-PROBATÓRIO CONSTANTE DOS AUTOS. SÚMULA 279 DO STF. INCIDÊNCIA. AGRAVO IMPROVIDO. I - A apreciação do recurso extraordinário, no que concerne à alegada ofensa ao art. 37, § 6°, da Constituição, encontra óbice na Súmula 279 do STF. Precedentes. II - Agravo regimental improvido”. (RE 702574 AgR, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, julgado em 13-11-2012, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-237 DIVULG 03-12-2012 PUBLIC 04-12-2012)



    “ Ementa: PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR OMISSÃO. ART. 37, § 6º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. OMISSÃO ESTATAL ESPECÍFICA AFIRMADA NAS INSTÂNCIAS ORIDNÁRIAS. REEXAME DE ASPECTOS FÁTICOS. SÚMULA 279/STF. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO”. (RE 692332 AgR, Relator(a): TEORI ZAVASCKI, Segunda Turma, julgado em 06-08-2013, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-164 DIVULG 21-08-2013 PUBLIC 22-08-2013)



    “EMENTA DIREITO ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. DANO AMBIENTAL. INDENIZAÇÃO. COMPREENSÃO DIVERSA. REELABORAÇÃO DA MOLDURA FÁTICA. PROCEDIMENTO VEDADO NA INSTÂNCIA EXTRAORDINÁRIA. RECURSO EXTRAORDINÁRIO QUE NÃO MERECE TRÂNSITO. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. A controvérsia, conforme já asseverado na decisão guerreada, não alcança estatura constitucional. Não há falar em afronta aos preceitos constitucionais indicados nas razões recursais. Compreensão diversa demandaria a reelaboração da moldura fática delineada, a tornar oblíqua e reflexa eventual ofensa à Constituição, insuscetível, como tal, de viabilizar o conhecimento do recurso extraordinário. Desatendida a exigência do art. 102, III, “a”, da Lei Maior, nos termos da jurisprudência desta Suprema Corte. 2. As razões do agravo não se mostram aptas a infirmar os fundamentos que lastrearam a decisão agravada, principalmente no que se refere à ausência de ofensa a preceito da Constituição da República. 3. A teor do art. 85, § 11, do CPC, o “tribunal, ao julgar recurso, majorará os honorários fixados anteriormente levando em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, observando, conforme o caso, o disposto nos §§ 2º a 6º, sendo vedado ao tribunal, no cômputo geral da fixação de honorários devidos ao advogado do vencedor, ultrapassar os respectivos limites estabelecidos nos §§ 2º e 3º para a fase de conhecimento”. 4. Agravo interno conhecido e não provido”. (ARE 1428096 AgR, Rel. Min. Rosa Weber, Presidente, Tribunal Pleno, DJe 20.09.2023)  



    Assim, para a configuração da responsabilidade civil do Estado, prevista no art. 37, § 6º, da Constituição Federal, exige-se a presença de três requisitos: a) dano; b) ação administrativa; e c) nexo de causalidade. Constatada a presença dos três requisitos mencionados pelo Tribunal a quo, rediscutir tais premissas encontra óbice no enunciado da Súmula 279 do STF conforme precedentes dessa Suprema Corte.



    Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (artigo 932, VIII, do CPC, c/c art. 21, §1º, do RISTF) e, tendo em vista a ausência de fixação de honorários pela origem, deixo de aplicar o disposto no §11 do art. 85 do CPC.



    Publique-se.



    Brasília, 17 de abril de 2024.



Ministro GILMAR MENDES



Relator



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