Tribunal: STF
Processo: ADPF 635
Classe: ADPF
Órgão julgador: EDSON FACHIN
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-10-25
Data de publicação: 2024-10-25

Ementa:

Inteiro teor:
DESPACHO: Trata-se de petições protocoladas pela Fundação Oswaldo Cruz FIOCRUZ requerendo sua habilitação como amicus curiae (eDOC 1122) e pela Defensoria Pública do Estado do Rio de Janeiro para requerer sua intervenção na presente ação na qualidade de custos vulnerabilis (eDOC 1128). 



    Na petição de eDOC 1122, a FIOCRUZ defende sua representatividade e especialidade na matéria, afirmando, em síntese, ser uma instituição de renome nacional e internacional, reconhecida por sua importância para a promoção da saúde pública e qualidade de vida da população brasileira, bem como para redução das desigualdades sociais. 



    Informa que desenvolve o Programa Institucional de Violência e Saúde da Fundação Oswaldo, que tem “dentre seus objetivos a ampliação da compreensão da relação entre a violência e a saúde, através de análises desenvolvidas e pela lógica dos determinantes sociais da saúde, nos processos de desenvolvimento econômico e dos conflitos territoriais e ambientais” (eDOC 1124). 



    Já na petição de eDOC 1128, a Defensoria Pública sustenta que sua atuação como custos vulnerabilis é ferramenta para o exercício da sua missão constitucional em defesa dos direitos das pessoas mais necessitadas e pela relevância da presente arguição para a efetivação desse objetivo.



    Cita precedentes desta Suprema Corte em que a Defensoria Pública foi admitida como custos vulnerabilis e afirma que os critérios jurisprudenciais estabelecidos na ADPF 709 estão preenchidos na ADPF 635.



    Ressalta que o pedido de migração de sua participação nesse processo da condição de amicus curiae para custos vulnerabilis visa uma atuação mais abrangente, garantindo prerrogativas processuais ampliadas e em consonância com o caráter estrutural da presente ADPF, sendo  medida necessária para garantir a integralidade da assistência jurídica à coletividade assistida.



    Defende sua pertinência temática e representatividade institucional e territorial, como já reconhecido quando da sua habilitação como amicus curiae. 



    É, em síntese, o relato. Decido.



    Admissão no feito na condição de amicus curiae



    O amicus curiae revela-se como importante instrumento de abertura do Supremo Tribunal Federal à participação na atividade de interpretação e aplicação da Constituição da República, o que é especialmente marcante nos processos de feição objetiva.



    Como é sabido, a interação dialogal entre o Supremo Tribunal e pessoas naturais ou jurídicas, órgãos ou entidades especializadas, que se apresentem como amigos da Corte, tem um potencial epistêmico de apresentar diferentes pontos de vista, interesses, aspectos e elementos nem sempre alcançados, vistos ou ouvidos pelo Tribunal diretamente da controvérsia entre as partes em sentido formal, possibilitando, assim, decisões melhores e também mais legítimas do ponto de vista do Estado Democrático de Direito.



    O vigente Código de Processo Civil inovou ao incorporar ao ordenamento jurídico nacional regramento geral para o instituto no âmbito da jurisdição civil.



    É extremamente salutar que a Corte reflita com vagar sobre as vascularidades existentes entre o regramento das ações de controle de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal e o Processo Civil em geral, especialmente no que diz respeito à legitimidade recursal, etc.



    De qualquer sorte, consoante disposto no art. 7º, §2º da Lei 9.868/1999, nesse ponto em recomendável leitura integrativa com o art. 138, caput , do CPC, duas balizas se fazem necessárias para a sua admissão.



    De um lado, tem-se a necessidade da relevância da matéria, a especificidade do tema objeto da demanda ou a repercussão social da controvérsia. De outro, a representatividade adequada do amicus curiae .



    Conforme pronunciei-me em anterior despacho, a matéria aqui discutida é relevante e, na esteira da jurisprudência desta Tribunal, ostenta especial significado para a ordem social.



    No que tange à representação da FIOCRUZ não restam dúvidas que atuação da Fundação tem relevância nacional e que sua especialidade na matéria pode trazer relevantes contribuições para o deslinde da controvérsia judicial.



    Habilitação no feito na condição de  custos vulnerabilis



    Inicialmente, destaco que o art. 134 da Constituição da República, com redação dada pela EC 80/2014, concretiza o direito constitucional ao acesso à justiça insculpido no art. 5º, LXXIV. Eis o teor:  



    Art. 134. A Defensoria Pública é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe, como expressão e instrumento do regime democrático, fundamentalmente, a orientação jurídica, a promoção dos direitos humanos e a defesa, em todos os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, de forma integral e gratuita, aos necessitados, na forma do inciso LXXIV do art. 5º desta Constituição Federal.



    § 1º Lei complementar organizará a Defensoria Pública da União e do Distrito Federal e dos Territórios e prescreverá normas gerais para sua organização nos Estados, em cargos de carreira, providos, na classe inicial, mediante concurso público de provas e títulos, assegurada a seus integrantes a garantia da inamovibilidade e vedado o exercício da advocacia fora das atribuições institucionais.



    § 2º Às Defensorias Públicas Estaduais são asseguradas autonomia funcional e administrativa e a iniciativa de sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias e subordinação ao disposto no art. 99, § 2º.



    § 3º Aplica-se o disposto no § 2º às Defensorias Públicas da União e do Distrito Federal.



    § 4º São princípios institucionais da Defensoria Pública a unidade, a indivisibilidade e a independência funcional, aplicando-se também, no que couber, o disposto no art. 93 e no inciso II do art. 96 desta Constituição Federal.



    Converte-se, assim, o direito fundamental de assistência jurídica, gratuita e integral em verdadeira garantia constitucional, atribuindo-se à Defensoria Pública a qualidade de instituição permanente e essencial à função jurisdicional do Estado. Recaem no rol de competências da Defensoria Pública, para além de outras funções, a promoção da defesa dos direitos individuais e coletivos, de forma integral e gratuita.



    Ressalto que a Defensoria Pública está erigida como órgão autônomo da administração da justiça, e, por isso, conta com independência e autonomia administrativa, financeira e orçamentária, conferidas pelas EC 45/2004, 73/2013 e 80/2014, conforme assentado também no art. 134 da Constituição Federal.



    Na evolução constitucional e jurisprudencial do papel da Defensoria Pública, o advento da Emenda Constitucional nº 80, de 04 de junho de 2014, representou marco incontestável acerca de sua natureza como instituição voltada à defesa da coletividade, ao alçá-la expressamente ao patamar de expressão e instrumento do regime democrático e lhe atribuir o dever de proteção dos direitos humanos e a tutela de direitos coletivos, abandonando enfoque anterior restrito à mera assistência judiciária gratuita.



    Dessa forma, reconhecer a atuação da Defensoria Pública como um direito que corrobora para o exercício de direitos é reconhecer sua importância para um sistema constitucional democrático em que todas as pessoas, principalmente aquelas que se encontram à margem da sociedade, possam usufruir do rol de direitos e liberdades previsto na Constituição da República.



    Para o desempenho da missão institucional da Defensoria Pública na promoção do amplo acesso à justiça e na redução das desigualdades, assim como ocorre com o Ministério Público, igualmente legitimado para a proteção de grupos vulneráveis, os poderes previstos à Defensoria Pública, seja em sede constitucional ou em âmbito infraconstitucional foram atribuídos como instrumentos para a garantia do cumprimento de suas funções institucionais.



    Resta necessário solver a questão colocada pela Defensoria Pública, qual seja, da possibilidade de intervenção na lide na qualidade de custos vulnerabilis , entendida esta como uma extensão de suas atribuições institucionais.



    Efetivamente, conquanto a matéria necessite de maior aprofundamento, é possível compreender a possibilidade de intervenção na qualidade de custos vulnerabilis como uma forma de figurar no processo na defesa de pessoas em situação de vulnerabilidade, de maneira diretamente interessada e parcial. Ou seja, diferentemente da figura do amicus curiae , não se trata de apresentar argumentos para auxiliar a Corte em seu mister, mas da defesa, em nome próprio, dos direitos das populações mais necessitadas, conforme suas atribuições descritas no caput do artigo 134 do texto constitucional.



    No entendimento doutrinário:  



    Inicialmente, a atuação da Defensoria Pública como custos vulnerabilis tem como principal objetivo amplificar a proteção dos direitos fundamentais das pessoas em situação de vulnerabilidade, inclusive de múltiplas formas de vulnerabilidades (Maia, 2014a). Isso ocorre porque essa intervenção institucional, na seara penal, busca reduzir a vulnerabilidade processual (Tartuce, 2012) daqueles atingidos pelo poder punitivo estatal sendo inspirada (Maia, 2014b) nos estudos garantistas (Santiago; Diógenes, 2021; Santiago; Maia, 2019, 2023) de Luigi Ferrajoli (2014). A falta de recursos econômicos, geográficos, processuais etc. é compensada pela atuação do Estado Defensor, garantindo igualdade material e par conditio, potencializando o exercício dos direitos fundamentais e amplificando a voz dos indivíduos e grupos historicamente excluídos.



    Ao atuar como custos vulnerabilis (Gonçalves Filho; Rocha; Maia, 2020), a Defensoria Pública defende interesses institucionais primários e finalísticos (Almeida Filho; Maia, 2015), ou seja, busca a realização de suas finalidades institucionais: a promoção dos direitos humanos e o acesso à justiça e à ordem jurídica (e social) justa para pessoas e coletividades em situação de vulnerabilidade. Desse modo, a atuação interventiva decorre do próprio texto constitucional (art. 134) e de diversas regras atinentes à Defensoria Pública (v.g., Brasil, 1984, LEP, art. 81-A, 1994, art. 4º, XI, 2015, CPC, art. 554, § 1º; etc.). Portanto, a instituição não se limita à representação individual, mas atua nas diversas posições processuais (Maia, 2016) possíveis de forma a conferir uma proteção efetiva dos direitos desses grupos e indivíduos vulnerabilizados.



    ( MAIA, M.C.; ROCHA, J.B.; SANTIAGO, N. E. A. A Defensoria Pública enquanto custos vulnerabilis e a Súmula 71 do Tribunal de Justiça do Ceará. Boletim IBCCRIM, São Paulo, ano 32, n. 375, p. 10. Disponível em: https://publicacoes.ibccrim.org.br/index.php/boletim_1993/ article/view/801).



    Trata-se, portanto, de instrumento de exteriorização das atribuições institucionais da Defensoria Pública na defesa dos necessitados e vulneráveis, especialmente direcionado à tutela coletiva buscada nas ações, ou ao menos voltado à universalização de decisões que, prima facie , resolvem conflitos individuais.



    Recentemente, em ação a envolver interesses de povos indígenas isolados e de recente contato, qual seja, a ADPF 709, de relatoria do e. Ministro Luís Roberto Barroso, a Defensoria Pública da União foi admitida como custos vulnerabilis em decisão assim ementada:  



    DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. ADMISSÃO DA DEFENSORIA PÚBLICA COMO CUSTOS VULNERABILIS.



    1. Embargos de declaração por meio dos quais a Defensoria Pública requer que se supra a omissão da decisão embargada quanto a seu requerimento de ingresso nos autos da ADPF 709 na condição de custos vulnerabilis . A aplicação do instituto lhe facultaria o exercício de poderes mais amplos do que aqueles reconhecidos à figura do amicus curiae , possibilitando-lhe: a realização de requerimentos autônomos (tais como de medida cautelar e de produção de provas), a interposição de recursos, bem como tempo de sustentação oral semelhante àquele conferido às partes.



    2. A condição de custos vulnerabilis permite que a Defensoria Pública intervenha nos feitos, em nome próprio, mas no interesse dos direitos dos necessitados, de modo a fortalecer a defesa de interesses coletivos e difusos de grupos, que, em outras condições, não teriam voz. Trata-se de instituto intimamente relacionado às suas atribuições institucionais de defesa de direitos humanos (art. 134, CF). Nas ações de controle concentrado, tal intervenção confere, ainda, maior abertura ao debate, permitindo que se aportem diferentes perspectivas que não estariam disponíveis em outras circunstâncias. Precedentes: STF, Rcl n. 54.011, Rel. Min. André Mendonça, j. 29.06.2022; STJ, EDcl no REsp 1.712.163, Rel. Min. Moura Ribeiro, j. 25.09.2019.



    3. São requisitos para a admissibilidade, como custos vulnerabilis : (i) a vulnerabilidade dos destinatários da prestação jurisdicional; (ii) o elevado grau de desproteção judiciária dos interesses; (iii) a formulação do requerimento por defensores com atribuição; e (iv) a pertinência da atuação com uma estratégia de cunho institucional. Resguardada a autonomia funcional da instituição, o Poder Judiciário poderá aferir, como etapa prévia à admissão, a presença dos três primeiros requisitos.



    4. Embargos de declaração conhecidos e providos para admitir a intervenção da Defensoria Pública da União no feito, a título de custos vulnerabilis no âmbito da ADPF 709, tendo em vista a condição de extrema vulnerabilidade das comunidades indígenas, os diversos direitos fundamentais que se busca concretizar na ação e a pertinência da questão com as atribuições da DPU.



    (ADPF 709 ED, Decisão monocrática, Rel. Min. Luís Roberto Barroso, DJ 17.10.2023)



    De referida decisão, extraem-se as possibilidades e requisitos para admissão da Defensoria Pública em ações de controle concentrado, como custos vulnerabilis:  



    5. O custos vulnerabilis corresponde a uma intervenção da Defensoria Pública, em nome próprio, para defender os direitos dos necessitados e dar cumprimento à sua missão constitucional de tutela de direitos humanos. A ideia é que a instituição possa intervir para contribuir com a discussão à luz dos interesses dos grupos vulnerabilizados, de modo a trazer novas informações, experiências e perspectivas. A novidade é que a intervenção da Defensoria Pública se dá em condições equivalentes às de uma parte, enquanto instituição essencial à justiça incumbida da defesa dos necessitados, sem que lhe sejam impostas as limitações do amicus curiae .



    6. O instituto tem origem em construção doutrinária que começou a ser ventilada nos idos de 2014, foi acolhido pelo Código de Processo Civil de 2015 no procedimento das ações possessórias e tem sido admitido por tribunais de todo o país, como o Superior Tribunal de Justiça. Aqueles que o defendem sustentam que, nos últimos anos, houve uma série de modificações legislativas que ampliaram o papel da Defensoria Pública e lhe atribuíram também funções coletivas. Nesse cenário, a intervenção da instituição como custos vulnerabilis é apresentada como ferramenta para desempenho da missão instituída pelo art. 134, caput, da Carta de 1988, especialmente a promoção dos direitos humanos e a defesa dos direitos coletivos dos necessitados. Afirma-se, portanto, que se trata de uma prerrogativa implícita para cumprir os propósitos institucionais atribuídos pela Constituição.



    7. De fato, não raro a intervenção da Defensoria Pública é uma ferramenta essencial. Afinal, a invisibilidade que recai sobre os necessitados não se manifesta apenas na vida cotidiana, na falta de acesso a direitos básicos, como saúde, educação e moradia; ela também se reflete nos autos de processos judiciais, especialmente naqueles em tais pessoas não figurem originariamente como parte. Isso pode ocorrer por obstáculos de fato, como nos casos em que o interessado não conhece seus direitos e/ou não tem recursos econômicos para se habilitar; ou, ainda, por obstáculos processuais, como nas situações em que lhe falta capacidade postulatória, legitimidade ou já existe uma ação proposta. Em tais ocasiões, a possibilidade de atuação da Defensoria Pública como custos vulnerabilis é uma forma de atenuar a invisibilidade de tais pessoas, proporcionar-lhes uma assistência jurídica integral e pluralizar o debate.



    (…)



    10. Vale observar, ainda, que a admissão da Defensoria Pública como amicus curiae , na hipótese, não seria a melhor opção. Isso porque sua participação não está simplesmente voltada ao fornecimento de subsídios para aprimorar a prestação jurisdicional, objetivo precípuo do amigo da corte. A intervenção, em verdade, se dá na qualidade de representante dos necessitados impactados pela relação jurídica litigiosa, que não teriam voz sem tal providência. Nessa condição, a sua participação não se sujeita às limitações processuais próprias do amicus curiae (art. 138 do CPC), seja porque a instituição não está tecnicamente atuando na qualidade de amigo da corte, seja porque ela precisa ter as ferramentas necessárias para promover a defesa dos interesses das pessoas que representa com paridade de armas. Em tais condições, devem-se facultar à Defensoria prerrogativas semelhantes àquelas atribuídas às partes tradicionais do processo, entre as quais se incluem a realização de requerimentos autônomos (inclusive de medida cautelar e provas), a interposição de recursos e o tempo regular de sustentação oral.



    11. Para que isso se justifique, algumas cautelas devem ser observadas. O custos vulnerabilis tem um perfil eminentemente instrumental. Isso significa que o instituto não é um fim em si mesmo, tampouco deve ser manejado de forma banalizada ou voluntarista, a depender dos interesses pessoais ou corporativos de quem subscreve a peça. Ao revés, está a serviço da missão constitucional da Defensoria Pública e dos valores que o art. 134, caput, da CF buscou proteger: a democracia, os direitos humanos e a igualdade. Assim, embora a instituição tenha autonomia funcional para avaliar quando requerer a habilitação, a justificação do ingresso deverá estar ancorada em sua própria razão de ser: a defesa dos direitos das pessoas necessitadas e a especial relevância do feito para a sua consecução .



    12. Além disso, a doutrina vem exigindo, para o acolhimento do instituto, a presença de alguns requisitos, a saber: (i) a vulnerabilidade dos destinatários da prestação jurisdicional; (ii) o elevado grau de desproteção judiciária dos interesses que se pretende defender; (iii) a formulação do requerimento por defensores com atribuição para a matéria; e (iv) a pertinência da atuação com uma estratégia de cunho institucional, que se expressa na relevância do direito e/ou no impacto do caso sobre um amplo universo de representados8 . Tais requisitos asseguram um uso razoável e não excessivo do instituto. Embora a análise de alguns deles compita à própria instituição, o Poder Judiciário em princípio poderá aferir, como etapa prévia à admissão do ingresso, ao menos os três primeiros acima elencados.



    13. Observados tais requisitos e tendo em vista a missão constitucional da Defensoria Pública, não tenho dúvidas em afirmar que há de se acolher, também no Supremo Tribunal Federal, a figura do custos vulnerabilis em favor da sua atuação.”(grifos nossos)



    Admitida, portanto, a possibilidade de intervenção da Defensoria Pública na qualidade de custos vulnerabilis, cumpre perquirir a presença dos requisitos autorizadores de sua participação na presente ação, de acordo com as balizas lançadas na ADPF 709.



    No que concerne à vulnerabilidade dos destinatários da demanda, restou evidenciado no litígio o alto grau de vulnerabilidade social a que estão expostos os grupos tipicamente vitimados pela pelas altas taxas de letalidade policial, com destaque especial para a população negra.



    Quanto ao grau de desproteção judiciária dos interesses em litígio, também as decisões pretéritas proferidas nos presentes autos demonstraram a relevância da representação dos diversos grupos sociais vitimados, seja por organizações da sociedade civil ou pelas instituições de Estado, visto à impossibilidade de se exigir individualmente a defesa de seus interesses frente a uma violação generalizada e estrutural de direitos. 



    Por fim, o pedido foi deduzido pela própria Defensoria Pública do Estado do Rio de Janeiro por meio de seu Núcleo de Defesa dos Direitos Humanos (NUDEDH), o qual vem atuando na presente arguição de modo especialmente relevante, contribuindo com dados, fundamentação jurídica qualificada e postura afeita à busca de consensos mínimos para o deslinde das complexas questões que se põem à análise.



    Ante o exposto, admito a habilitação da Fundação Oswaldo Cruz FIOCRUZ como amicus curiae e defiro a intervenção da Defensoria Pública do Estado do Rio de Janeiro na presente ação na qualidade de custos vulnerabilis, ao invés de amicus curiae, com os devidos poderes e faculdades processuais.  



    Intime-se. Publique-se.  



    Brasília, 25 de outubro de 2024.   



Ministro EDSON FACHIN



Relator



Documento assinado digitalmente