Tribunal: STF
Processo: RE 1529620
Classe: RE
Órgão julgador: DIAS TOFFOLI
Órgão colegiado: Decisão Monocrática
Data de julgamento: 2024-12-18
Data de publicação: 2024-12-18

Ementa:

Inteiro teor:
DECISÃO:



    Vistos.



    Cuida-se de recurso extraordinário interposto pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo, em face de acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (TJSP), ementado nos seguintes termos:



“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei Complementar Municipal de Tremembé nº. 421/24, que autoriza o Poder Executivo a instituir o programa de incentivo e desconto, denominado ‘IPTU VERDE’. Vício de iniciativa. Inexistência de reserva de iniciativa para leis de natureza tributária. STF, ARE 743.480-MG, com repercussão geral. Todavia, edição de ‘lei autorizativa’. Inadmissibilidade. ADI 2224558-18.2023.8.26.0000, Rel. Des. Luis Fernado Nishi, unânimidade, j. 13.03.24. Violação à reserva da Administração. Alcaide que não depende de autorização para o exercício de atos de sua competência. Inteligência dos arts. 5º, 47, inc. II, III, XIV, e 144, da CE. Doutrina. Precedentes deste C. Órgão Especial.



Pedido procedente.”



    Em face do mencionado acórdão, o Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo interpôs recurso extraordinário suscitando ofensa aos artigos 2º, 61, § 1º e 84, II e IV, da Constituição Federal.



    Narra que a presente controvérsia reside na existência de ofensa ao princípio da separação dos poderes em razão da edição de lei autorizativa, prevendo a possibilidade do Chefe do Poder Executivo instituir o IPTU VERDE.



    Assevera que o acórdão recorrido, ao declarar a inconstitucionalidade de lei tributária benéfica de iniciativa parlamentar, cerceou indevidamente a atividade do Poder Legislativo Municipal, afrontando as regras atinentes ao princípio da separação de poderes.



    Aduz que, não obstante o Tribunal de origem afastar o vício de iniciativa legislativa, em atenção a tese fixada no Tema nº 682 da repercussão geral, agarrou-se na literalidade da expressão “Autoriza”, contida no art. 1º, para afirmar que



    “(...) mesmo se tratando de matéria submetida à reserva legal e de iniciativa legislativa concorrente, violaria a reserva de Administração a previsão normativa que autoriza o Chefe do Poder Executivo a praticar atos de sua competência”.



    Em assim sendo, defende a tese de que 



    “(...) a inconstitucionalidade das leis autorizativas somente deve ser reconhecida se a autorização for relacionada às matérias da reserva de Administração e, portanto, próprias da competência do Chefe do Poder Executivo, e não naqueles casos, como o presente, em que a matéria está submetida à reserva legal e é de iniciativa concorrente.”



    Aponta que a concessão de benefícios tributários é matéria que depende de lei em sentido formal, em atenção ao princípio da simetria das formas - lei institui tributo e somente lei pode extinguir ou modificar -, de modo que, havendo lei municipal instituidora de benefício tributário contemplando uma especial autorização de agir para a Administração Pública e, também, para o particular, caso inexistente a lei, vedado seria ao Chefe do Poder Executivo conceder descontos do IPTU.



    Conclui, por fim, que 



    “(...) diferentemente do que constou no acórdão recorrido, a autorização veiculada na lei impugnada não concede permissão para o exercício de atos da competência do Chefe do Poder Executivo, mas, em atenção ao princípio da reserva legal em matéria tributária, autoriza a concessão de descontos no pagamento do IPTU aos munícipes que adotarem mecanismos sustentáveis em suas residências.”



    É o relatório. Decido.



    A irresignação merece prosperar.



    Cumpre ressaltar, de início, que o Tribunal local declarou inconstitucional a Lei Complementar nº 421 do Município de Tremembé, de 14 de fevereiro de 2024, "que instituiu Programa de Incentivo e Desconto, denominado IPTU VERDE, no âmbito da Estância Turística de Tremembé”. Eis o inteiro teor da norma impugnada:



“Lei Complementar nº 421 do Município de Tremembé, de 14 de fevereiro de 2024



Art. 1º - Autoriza o Poder Executivo a instituir no âmbito do Município de Tremembé o IPTU VERDE, cujo objetivo é fomentar medidas que preservem, protejam e recuperem o meio ambiente, mediante concessão de benefício tributário ao contribuinte.



Art. 2° - O benefício tributário disposto consiste na redução do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) aos proprietários de imóveis residenciais e não residenciais que adotarem as seguintes medidas:



    I - sistema de captação da água da chuva;



    II - sistema de reuso de água;



    III - sistema de aquecimento hidráulico solar;



    IV - construção com materiais sustentáveis.



Art. 3° - Para efeito desta Lei considera-se:



    I - sistema de captação da água da chuva: aquele que capta água da chuva e armazena em reservatório para utilização no próprio imóvel;



    II - sistema de reuso de água: aquele utilizado após o devido tratamento da água residual do próprio imóvel, para atividades que não exijam que a mesma seja potável;



    III - sistema de aquecimento hidráulico solar: aquele que utiliza sistema de captação de energia solar térmica para aquecimento de água, com a captação de energia solar térmica para aquecimento de água, com a finalidade de reduzir parcialmente o consumo de energia elétrica na residência;



    IV - construção com materiais sustentáveis: aquele que utiliza materiais que atenuem os impactos ambientais, o que deve ser comprovado mediante apresentação de selo certificado.



Art. 4° - O benefício tributário no Imposto Prediale Territorial Urbano (IPTU) para o caso das medidas dispostas no art. 1º será concedido nas seguintes proporções:



    I - 2% para as medidas descritas nos incisos I e II;



    II - 4% para a medida descrita no inciso III;



    III - 6% para medida descrita no inciso IV.



Parágrafo único - Os benefícios podem ser acumulativos.



Art. 5° - Os interessados em obter o benefício tributário devem protocolar o pedido e sua justificativa no órgão competente, contendo a medida aplicada em sua edificação ou terreno, devidamente comprovada.



Art. 6º - O incentivo fiscal desta Lei apenas será concedido aos contribuintes quites com suas obrigações tributárias para com o município.



Art. 7° - O benefício será revogado quando o proprietário:



    I - inutilizar a medida que levou à concessão do desconto;



    II - deixar de pagar uma das parcelas em caso de IPTU parcelado;



    III - não fornecer as informações solicitadas pelos órgãos competentes.



Art. 8º - A presente Lei correrá às custas de dotações próprias.



Art. 9º - O Poder Executivo Municipal regulamentará a presente Lei no prazo de 60 (sessenta) dias.Art. 10° - Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.” (fls. 19/20)



    A Corte estadual entendeu que o Poder Legislativo Municipal interferiu na esfera de competência do Poder Executivo ao editar lei autorizativa de benefício tributário. Por pertinente, destaco trecho voto condutor do acórdão recorrido (e-doc. 7, p. 15):



    “Ora, na hipótese não há vício de iniciativa, tampouco violação à separação de Poderes, pois “Inexiste, na Constituição Federal de 1988, reserva de iniciativa para leis de natureza tributária, inclusive para as que concedem renúncia fiscal”, segundo o C. STF, no julgamento do ARE 743.480-MG,com repercussão geral (Tema n.º 682, destacou-se).



    Todavia, a edição de ‘lei autorizativa’ viola a reserva da Administração, i.e. a autorização para a instituição do ‘IPTU Verde’, especificamente detalhada (fls. 19/20), institui indevida subordinação do alcaide, pois o Chefe do Poder Executivo não depende de autorização para o exercício de atos de sua competência, tal como a iniciativa de lei de natureza tributária, ex vi dos arts. 5º, 47, inc. II, III, XIV, e 144, da CE.



    É dizer, ‘Matéria tributária é de iniciativa concorrente entre os Poderes Executivo e Legislativo, de modo que não teria mesmo sentido na criação de 'leis autorizativas' neste sentido. O prefeito municipal não poderia conceder isenção fiscal por decreto e, no mais, não está adstrito a autorizações da Câmara Municipal para apresentar projetos de lei sobre esta matéria. Portanto, nada justifica a adoção de lei autorizativa para tratar de isenção tributária, máxime por delegar ao Poder Executivo função de disciplinar matéria reservada a lei específica’(TJSP, Órgão Especial, ADI 2131040-81.2017.8.26.0000, Rel. Des. Alex Zilenovski, unânime, j. 22.11.17, destacou-se).



    Assim, deve ser declarada a inconstitucionalidade da Lei Complementar Municipal de Tremembé n.º 421/24”



    Importante destacar que, apesar de afirmar não ter havido inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa na legislação impugnada, citando, inclusive, o Tema nº 682 de Repercussão Geral deste Supremo Tribunal Federal1, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, ainda assim, considerou que o Poder Legislativo Municipal interferiu indevidamente na esfera de competência do Poder Executivo. 



    Consignou, dessa forma, que, embora haja competência concorrente para a iniciativa de lei tributária, a aludida lei instituiu indevida subordinação do Prefeito, haja vista não depender este de autorização para o exercício de atos de sua competência.



    A argumentação do acórdão recorrido não se sustenta. Isso, porque, apesar de constar, de forma expressa, que não há inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa da legislação municipal impugnada, a argumentação da Corte local operou, na prática, uma limitação à competência do Poder Legislativo, atribuindo à inciativa privativa do Chefe do Poder Executivo a prerrogativa para deflagrar o processo legislativo sobre matéria tributária.



    As regras alusivas à reserva de iniciativa para o processo legislativo se submetem a critérios de direito estrito, sem qualquer margem para restrição ou ampliação das situações constitucionalmente previstas. 



    Na análise do Tema nº 682/RG, esta Corte Suprema asseverou a inexistência de reserva de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo para a deflagração do processo legislativo em matéria tributária.



    De fato, as leis autorizativas somente são consideradas inconstitucionais por ofensa ao princípio da separação de poderes quando há usurpação de competência privativa. Nesse sentido:



    EMENTA: INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Lei nº 740/2003, do Estado do Amapá. Competência legislativa. Servidor Público. Regime jurídico. Vencimentos. Acréscimo de vantagem pecuniária. Adicional de Desempenho a certa classe de servidores. Inadmissibilidade. Matéria de iniciativa exclusiva do Governador do Estado, Chefe do Poder Executivo. Usurpação caracterizada. Inconstitucionalidade formal reconhecida. Ofensa ao art. 61, § 1º, II, alínea ‘a’, da CF, aplicáveis aos estados. Ação julgada procedente. Precedentes. É inconstitucional a lei que, de iniciativa parlamentar, conceda ou autorize conceder vantagem pecuniária a certa classe de servidores públicos. (ADI 3176, Relator Ministro Cezar Peluso, Tribunal Pleno, julgado em 30-06-2011, DJe-150)



    EMENTA Ação direta de inconstitucionalidade. Artigos 46, § 1º, e 53, parágrafo único, da Lei Orgânica do Distrito Federal. Exigência de concurso público. Artigo 37, II, da Constituição Federal. Ausência de prejudicialidade. Iniciativa do Poder Executivo. Precedentes da Corte. 1. A inteira modificação do art. 39 da Constituição Federal não autoriza o exame do tema constitucional sob sua regência. 2. Não há alteração substancial do art. 37, II, da Constituição Federal quando mantida em toda linha a exigência de concurso público como modalidade de acesso ao serviço público. 3. É inconstitucional a lei que autoriza o sistema de opção ou de aproveitamento de servidores federais, estaduais e municipais sem que seja cumprida a exigência de concurso público. 4. A Lei Orgânica tem força e autoridade equivalentes a um verdadeiro estatuto constitucional, podendo ser equiparada às Constituições promulgadas pelos Estados-Membros, como assentado no julgamento que deferiu a medida cautelar nesta ação direta. 5. Tratando-se de criação de funções, cargos e empregos públicos ou de regime jurídico de servidores públicos impõe-se a iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo nos termos do art. 61, º 1º, II, da Constituição Federal, o que, evidentemente, não se dá com a Lei Orgânica. 6. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente. (ADI 980, Relator Ministro Menezes Direito, Tribunal Pleno, julgado em 06-03-2008, DJe-142)



    Ante o exposto, na esteira da jurisprudência desta Corte, com fundamento no art. 932, inciso V, do Código de Processo Civil, dou provimento ao recurso extraordinário para afastar qualquer ofensa ao princípio da separação dos poderes em relação ao termo “Autoriza”, constante no art. 1º da Lei Complementar nº 421/24 do Município de Tremembé, e determino o retorno dos autos ao Tribunal de origem para o processamento e julgamento das demais questões suscitadas na presente ação direta de inconstitucionalidade.



    Publique-se.



    Brasília, 18 de dezembro de 2024.



Ministro DIAS TOFFOLI



Relator



Documento assinado digitalmente




1  “Inexiste, na Constituição Federal de 1988, reserva de iniciativa para leis de natureza tributária, inclusive para as que concedam renúncia fiscal”.